Armiñana - Los Derechos Sociales en La Constitución Argentina y Su Vinculación Con La Política y...

Mecle Armiana, Elina S. Los derechos sociales en la Constitucin Argentina y su vinculacin con la poltica y las polticas sociales. En publicacin: Pobreza, desigualdad social y ciudadana. Los lmites de las polticas sociales en Amrica Latina . Alicia Ziccardi (comp.) Buenos Aires: CLACSO, marzo 2001. ISBN 950-9231-57-6

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Los derechos sociales en la Constitucin Argentina ysu vinculacin con la poltica y las polticas sociales

c Elina S. Mecle Armiana*

Antecedentes histricos

D esde la perspectiva de los derechos sociales, podemos decir que laConstitucin de 1853 no incluye en forma explcita el contenido deellos, aunque asegura un conjunto de declaraciones, derechos y garan-tas que hacen a la proteccin de la personalidad humana y a la posibilidad deconstituir un rgimen de derecho. En 1860 los convencionales argentinos agrega-ron a la Constitucin del 53 el artculo 33, por el cual se estableci que las De-claraciones, Derechos y Garantas que enumera la Constitucin no sern entendi-dos como negacin de otros derechos y garantas no enumerados pero que nacendel principio de la soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno(Constitucin de la Nacin Argentina, 1991).

En 1949 se reform la Constitucin Nacional, modificacin que rigi hasta1955, cuando fue derrocado el rgimen peronista. Esta reforma modific impor-tantes conceptos, agregando otros a la Carta Magna original, entre los cuales des-tacamos a los fines de este ensayo la inclusin de novsimos derechos como la de-claracin de los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la edu-cacin y la cultura,y en un sentido totalmente vinculado a ellos, referencias a lafuncin social de la propiedad, la intervencin del estado en la economa, la pro-piedad estatal sobre las fuentes de energa y los servicios pblicos, etc.

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* Doctora en Leyes de la Universidad Nacional de Crdoba-Argentina; Master en Estudios Socialesde la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; Profesora Titular de las materias Introduccin alConocimiento de la Sociedad y el Estado y de Historia Econmica y Social Mundial en la Universi-dad de Buenos Aires; Investigadora de la Secretara de Ciencia y Tcnica de la misma universidad;Directora del Proyecto de Investigacin Polticas Sociales y Democracia en el Neoliberalismo. Ar-gentina en la dcada de los 90. Investigadora Integrante del Proyecto de Investigacin Justicia,educacin y trabajo en la Sociedad Global.

P o b reza, desigualdad social y ciudadana

El gobierno de la llamada Revolucin Libertadora derog en 1956 la ReformaConstitucional del 49. La Convencin Constituyente de 1957 sostuvo la necesidadde promover otra Reforma Constitucional, conocida como la Reforma del 57, porla cual se dejaba sin efecto a aqulla y se recuperaba para la Constitucin del 53los derechos sociales que venimos mencionando en un artculo que se conoci co-mo el 14 bis. En l se aseguraba la proteccin del trabajador; las condiciones del tra-bajo; la jornada laboral limitada; el descanso y las vacaciones pagos; el salario m-nimo, vital y mvil; la proteccin contra el despido arbitrario; la estabilidad del em-pleado pblico; la organizacin sindical libre y democrtica; el derecho a la huelga;las garantas necesarias para el ejercicio de este derecho; los beneficios de la seguri-dad social; el seguro social obligatorio; las jubilaciones y pensiones mviles; la pro-teccin integral de la familia y su compensacin econmica; el acceso a una vivien-da digna, entre otros(Constitucin de la Nacin A rgentina, 1991: pp. 14 - 15).

Desde un punto de vista formal podemos decir que la inclusin de DerechosSociales en la vieja Constitucin del 53 es coherente con los contenidos quesubyacen a las Declaraciones, Derechos y Garantas, consagrndose junto conotros derechos personales, civiles, econmicos, polticos y sociales en forma ex-plcita o implcita1. La doctrina consider esta inclusin de derechos sociales co-mo el pasaje del liberalismo al liberalismo social (Bidart Campos, 1976), proba-blemente teniendo en cuenta lo relativo al Constitucionalismo Social que aborda-remos en breves lneas: el rgimen liberal capitalista asuma para su conservacindeterminado inters por las cuestiones sociales.

Los antecedentes normativos-constitucionales a nivel internacional de la Re-forma del 49, y el marco histrico-social de la economa capitalista mundial enque stos se produjeron, nos harn reflexionar sobre las estrategias polticas utili-zadas por las clases gobernantes, incluso en la A rgentina, para la reconstruccindel poder y del sistema, as como sobre la utilizacin de mecanismos constitucio-nales para tales efectos. En tal sentido, el marco de esta Reforma se ubica en elllamado Constitucionalismo Social, movimiento que en los pases de occidente ex-pres y cristaliz categricamente una ampliacin del rgimen de garantas y unalimitacin de las contingencias sociales producidas por los efectos del sistema ca-pitalista en general, de la crisis a nivel mundial en particular, y de los temores so-bre el surgimiento de movimientos polticos socialistas (Sampay, 1963).

Al trmino de la Primera Guerra Mundial, el constitucionalismo social signifi-c una nueva herramienta para afrontar distintos y recientes problemas sociales. Enun sentido estricto, podemos decir que hasta entonces las constituciones se habanlimitado a proclamar derechos civiles y polticos y a crear y garantizar estructurasbalanceadas de poder para limitar tendencias autoritarias. Con el constitucionalis-mo social, las sociedades en conjunto sern protegidas de otra manera, aunque enalgunos casos sea tan slo formal. Con ello se intentar bsicamente una mejor dis-tribucin de la riqueza mediante la intervencin estatal en la economa2.

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En trminos generales podemos decir que entre el Estado y otras instancias so-ciales se produca un engranaje que daba cuenta de la necesidad del sistema de uti-lizar un modelo de acumulacin expansivo, interviniendo el Estado en la economacon regulaciones al libre juego del mercado, y sobre todo estableciendo acuerdos en-tre el poder econmico y poltico en sus distintas expresiones. Se manifestaba contodo ello una clara decisin poltica para evitar su crisis y/o su derrota, acompaadapor la conviccin de que ello se lograra desarrollando la Justicia Social, fundamen-talmente a travs de la redistribucin de ingresos como mecanismo para consolidar-lo, evitando al mismo tiempo nuevos surgimientos de movimientos polticos que rei-vindiquen otros patrones ideolgico-polticos tendencialmente socialistas.

El proceso constitucionalista social (expresado tmidamente en la Constitu-cin Francesa de 1848, en la de Weimar en 1919, en la mexicana de 1921, en laaustraca redactada por Hans Kelsen y en las posteriores de todos los pases civi-lizados del mundo) incorpor a los derechos individuales de la persona humanalas coberturas y seguridades necesarias que deberan ser brindadas por el Estadopara paliar las contingencias de la enfermedad, la vejez, la muerte y la disminu-cin o falta de actividad industrial o laboral en general, exigiendo al Estado untratamiento que proteja al dbil y asegurndole un desarrollo igualitario y equita-tivo que promueva la dignidad humana. Por ello, para algunos estudiosos los de-rechos sociales no seran otra cosa que los derechos inherentes al hombre mismo,a su propia naturaleza (Sampay, 1944).

A partir de 1945, la mayora de los pases de occidente implementaron pla-nes de seguridad social inspirados en el histrico informe elaborado en 1944 porSir William Beveridge en Gran Bretaa, Full employment in a free society.A par-tir de all, y en trminos absolutamente generales, podemos decir que la econo-ma entra en auge y se produce un crecimiento espectacular del derecho del tra-bajo. La Justicia Social ir tomando cuerpo en distintas disciplinas, a saber: de-recho de la seguridad social, derecho cooperativo, derechos del consumidor, etc.

Todo este movimiento normativo concluye con la llamada Declaracin Uni-versal de los Derechos Humanos de 1948. En nuestro hemisferio estos conteni-dos se han incorporado a la Convencin Americana de Derechos Humanos, de-nominada Pacto de San Jos de Costa Rica en 1969, e incorporada a la Constitu-cin Argentina en la Reforma Constitucional de 1994: su predicamento tiene porende rango constitucional en nuestro pas, debiendo en funcin de ello adecuarselas leyes argentinas en vigencia para dotar al sistema normativo de coherenciainterna y absoluta, y ser y/o exigir su observancia obligatoria por los encargadosde su aplicacin en la honrosa tarea de administrar justicia.

La institucionalizacin de la instancia tripartita constituir un elemento fun-damental del Estado Social de Derecho, mecanismo por el cual el Estado, los em-presarios y los trabajadores harn sus aportes para la construccin de la seguridady solidaridades sociales.

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Elina S. Mecle Armiana


En Amrica Latina, el desarrollo de la Justicia Social surgir de un movi-miento regional, poltico y altamente movilizador llamado Populismo. El nuevoEstado Populista, acompaado por los movimientos obreros del siglo XX, se con-vertir en una fuerza poltica decisiva que, aliada con las clases medias y la bur-guesa industrial, le disputar al estado oligrquico su papel hegemnico.

En Argentina, desde los aos 30 vena teniendo importancia el desarrollo in-dustrial, que contribuy a ampliar la base de la economa nacional circunscriptaa una produccin fundamentalmente agrcola-ganadera. La crisis capitalista mun-dial y la disminucin de la demanda de los productos agropecuarios implicarn eldesplazamiento de la mano de obra desocupada del agro al empleo industrial. Elcomienzo de la produccin manufacturera en la sociedad argentina ser una res-puesta a las nuevas reglas del juego impuestas por la divisin internacional deltrabajo. Paulatinamente, el mercado interno nacional ir consolidando como ejede la economa a la produccin industrial y en menor medida a la produccinagropecuaria. La prdida relativa de poder de los sectores oligrquicos promove-r el golpe a Irigoyen, creando una situacin de crisis a nivel institucional, con elresurgimiento de sectores conservadores.

La burguesa industrial nacionalista constituir el motor de este perodo,acompaada de una ideologa determinada. El peronismo ser la poltica queorientar este proceso de crecimiento a partir de la dcada de los 40. Entre 1945y 1949 la produccin industrial se duplica, consolidando la economa local me-diante un proceso de acumulacin de capital circunscrito a las manufacturas(Saut, 1968).

El fundamento ideolgico de la Reforma del 49 en Argentina ser lo que co-nocemos como Justicia Social, entendida histricamente como la prctica polti-co-social de lo que se llam el Estado Benefactor, el cual deber su desarrollo alcreciente proceso de acumulacin capitalista y a las demandas de los trabajado-res. Dicha situacin se desplegar a travs de la institucionalizacin e implemen-tacin de Polticas Sociales3.

Entre 1946 y 1952 el nmero de establecimientos industriales se incrementen un 110%, la fuerza de trabajo creci en un 25%, la poltica econmica salarialotorg aumentos en el salario real, y se impuso el pago obligatorio del aguinaldo.Los convenios colectivos fueron reconocidos por el Estado mediante una Reso-lucin Administrativa de la Secretara de Trabajo y Previsin. En 1953 se sancio-n una Ley especial sobre Negociaciones Colectivas, N 14.250, la cual regla-ment la forma, los alcances y los efectos de este tipo de contratacin. Este pro-ceso de crecientes reivindicaciones obreras logradas se vio coronado con el bene-ficio de la jubilacin, teniendo en cuenta que en 1943 la disfrutaban slo 500.000trabajadores, en 1951 1.500.000, y en 1955 5.000.000, representando el 70% deltotal de la fuerza de trabajo.

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El derecho a huelga garantizado dio lugar a 50 huelgas por ao en la CapitalFederal entre 1943 y 1945, con 20.000 trabajadores acogidos. Entre el 46 y el48 se realizaron el doble de huelgas, con 400.000 trabajadores en accin, y sig-nificativamente entre 1949 y 1951 las huelgas se redujeron a 30, con 50.000 tra-bajadores involucrados.

Antes de llegar a la presidencia, el Gral. Pern haba logrado conquistas pa-ra los trabajadores desde la Secretara de Trabajo. Ser entre el 46 y el 55 cuan-do promover la reinsercin de la clase obrera argentina a un nivel de participa-cin econmica, poltica y social nunca antes visto. La respuesta inmediata fue elaumento de las afiliaciones a los gremios y sindicatos. En breve tiempo se orga-nizaron y consolidaron grandes organizaciones sindicales. En el segundo gobier-no peronista se inaugura lo que se ha conocido como el estado justicialista, ysu alma mater ser el movimiento sindical en las estrategias de la construcciny la conduccin poltica.

La redistribucin del ingreso de una economa en crecimiento implic unapoltica distribucionista que daba verdadera cuenta de la Justicia Social. Entre el46 y el 49 el salario real aument en un 53% y la renta nacional subi del 41 al49%. Este aspecto econmico redund en una activa integracin de la clase tra-bajadora a la comunidad social y poltica. La seguridad social fue controlada porel Estado, y las asignaciones familiares beneficiaron a diversos sectores de traba-jadores mediante las negociaciones colectivas. La economa creci vertiginosa-mente, con consecuencias inflacionarias. Entre 1950 y 1951 se fue deteriorandoprogresivamente el auge de la actividad econmica por la simultaneidad entre laalteracin en los trminos del intercambio y las adversidades climticas.

Todo este proceso econmico y social sostuvo las reformas a la constitucin,que orientaban normativamente la evolucin de la poltica y de las polticas so-ciales. La Constitucin de 1949 expresaba en su artculo 40 la concepcin de laeconoma nacional desde la perspectiva de la Justicia Social:

La organizacin de la riqueza y su explotacin tienen por fin el bienestardel pueblo (...) el Estado, mediante una ley podr intervenir la economa ymonopolizar determinada actividad, en salvaguarda de los intereses gene-rales y dentro de los lmites fijados por los derechos fundamentales asegu-rados en esta Constitucin (...) toda actividad econmica se organizar con-forme a la libre iniciativa privada siempre que no tenga por fin ostensibleo encubierto dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia oaumentar usurariamente los beneficios

La funcin del Estado era proteger a los sectores econmicamente dbiles dela explotacin.

Los derechos del trabajador enumerados en la Constitucin de 1949 fueron con-siderados como la institucionalizacin de la concepcin sobre la Justicia Social.

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El Estado intervendra all donde el sistema de la libre iniciativa produjese injusti-cias sociales. La Reforma inclua, adems de los derechos del trabajador, la declara-cin del carcter inalienable de la propiedad nacional de los recursos no renovables,la autorizacin al estado para nacionalizar los servicios pblicos, y la definicin dela propiedad privada como un derecho natural limitado por la funcin social.

Esta Reforma autorizaba entre otras cosas4 la reeleccin presidencial ad vi-tam, principio que de haber subsistido habra vulnerado profunda y esencial-mente los principios democrticos consagrados en la Constitucin del 53.

Entre la primigenia Constitucin del 53, en donde la relacin laboral era uncontrato, y la Constitucin del 49, en donde la misma se sita por encima del r-gimen capitalista liberal basado en el concepto absoluto de la propiedad privada,se reemplaza el contrato de locacin de servicios (concertado por las partes sininjerencia del estado) por una relacin institucional del trabajo (constituida porleyes obreras y por clusulas contenidas en los contratos colectivos de trabajo).Esta forma sustitua el rgimen contractual individualista por un rgimen en elque se redimensionaba la funcin social.

El neoliberalismo y la desaparicin de los derechos sociales

La ltima dictadura militar (1976-1983) modific esencialmente el rol delEstado aceptado convencionalmente hasta entonces. Autoritariamente se dejaronde lado las polticas de promocin industrial y los convenios colectivos de traba-jo. Tambin se abandon el nacionalismo econmico, cuyas bases eran el protec-cionismo de la produccin local y lo que se ha conocido como Estado Benefac-tor. Se propuso en cambio la liberacin de la economa, y se menospreci el roldel Estado como garante de una distribucin equitativa de la riqueza.

Segn determinadas corrientes, el peso de la deuda impide a las nacionessubdesarrolladas la obtencin de capital para inversiones productivas. A estosefectos podemos observar que el Producto Bruto Interno se redujo notoriamenteen Amrica Latina en la dcada de los 80, momento en el cual cada vez ms pa-ses manifestaron la imposibilidad de cumplir con sus obligaciones externas. Almismo tiempo, el creciente monto de la deuda impidi a stos negociar con liber-tad los trminos del ajuste.

Con el advenimiento de la democracia, durante la administracin radical deRal Alfonsn (1983-1989) la deuda exterior sigui aumentando hasta llegar aU$S 60.000 millones. Finalizado el primer mandato de la administracin justicia-lista de Carlos Menem (1989-1995) el endeudamiento externo era de casi U$S90.000 millones, y durante su segunda presidencia, en 1997 ya se aproximaba alos U$S 110.500 millones. En la primera mitad del ao 1999, ltimo tramo de es-te gobierno, la deuda asciende a U$S 153.500 millones (Clarn, 1999).

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John Williamson, autor de lo que se conoci como el Consenso de Washing-ton, publicara en Latin American adjustment: how much has happened?(edita-do en Washington en 1990 por el Institute for International Economics) un art-culo en el que se daba a conocer lo que despus se llamaron las recetas interna-cionales, las cuales sentaran las bases de las nuevas polticas a implementarseen los pases deudores de Amrica Latina, que lograran, mediante su fiel ejecu-cin por los gobiernos de turno, el crecimiento econmico. Este paquete de me-didas basadas en la no intervencin del Estado en la economa y en la apertura delmercado sera ms tarde rescatado como el manifiesto de la poltica neoliberal,que recibira el nombre de Consenso por parte de quienes en ese momento acep-taron las imposiciones del establishment internacional (Washington) y anterior-mente se habran opuesto (Williamson,1998).

Las polticas de ajuste del Estado y de la Administracin Pblica, dictamina-das por el Consenso de Washington, produjeron para Argentina un alarmante cos-to social y poltico, que entre tantas cosas vulner el Estado de Derecho y pusoen peligro la democracia social y poltica. Como consecuencia de ello, casi la mi-tad de la poblacin econmicamente activa est desempleada: 13.000.000 de per-sonas se encuentran bajo la lnea de pobreza5. Se asiste al surgimiento de nuevospobres precarizados o flexibilizados de distintas clases y estratos sociales, y lostrabajadores se encuentran excluidos del mercado laboral. Todo este conjunto dedesposedos genera un nuevo espacio de des-ciudadanizacin, entendido ste co-mo la prdida de los derechos polticos, sociales y humanos, y conformndose asuna situacin francamente peligrosa que atenta contra los principios bsicos deuna democracia equitativa.

Las causas de la situacin mencionada se encuentran en las medidas imple-mentadas por el gobierno argentino en la administracin menemista, entre lascuales sealaremos las ms importantes a los fines de esta propuesta analtica. Labanca internacional exigi reducir los gastos del estado, ajustarlos a los ingresosgenuinos y no recurrir al mecanismo inflacionario. La disminucin progresiva yposterior erradicacin de la inflacin (el punto final de las devaluaciones va laadopcin de un tipo de cambio fijo con la sancin de la Ley de Convertibilidad)trajo aparejada una situacin de estabilidad ansiada por el conjunto de la socie-dad desde tiempos inmemoriales, que al principio produjo un efecto expansivo yhoy tiene consecuencias recesivas.

Las Leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econmica, sancionadasen la segunda mitad del 89 con una mayora ficticia del peronismo en Diputadosocurrida por el adelantamiento en la entrega del mando, concedan al Ejecutivo po-deres de excepcin para intervenir las empresas pblicas, modificar su funciona-miento y privatizarlas (la primera), y se ampliaban los poderes de decisin, dero-gando el trato diferencial entre capital nacional y extranjero, y permitindosele aeste ltimo participar en los procesos de privatizaciones sin lmites (la segunda).

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Las privatizaciones de las empresas fueron efectuadas en su totalidad por de-creto. La del servicio telefnico con 4 decretos presidenciales a principio de los90, la de Aerolneas Argentinas con el Decreto N 1591/89, la de la reestructura-cin de YPF con el Decreto N 2778/90 concedindose poderes discrecionales alInterventor para eludir algn tipo de supervisin del Ministerio de Obras Pbli-cas; y la de FF.CC. por el Decreto N 666/89.

Lo verdaderamente perverso en todo este proceso de privatizaciones es quelas mismas fueron impuestas por los representantes de los grupos conservadoresinternacionales, y llevadas a cabo por los representantes locales con la altruista fi-nalidad de pagar la deuda. Se privatiz, expropi y desnacionaliz el patrimoniodel Estado, se alteraron formas procesales y contenidos normativo-constituciona-les, y se desviaron recursos econmicos con fines ilcitos. Se cesantearon, despi-dieron y/o dejaron en disponibilidad recursos humanos, y finalmente la deuda ex-terna no slo no disminuy, sino que aument casi triplicndose, pasando de60.000 a 160.000 millones de dlares, y reconvirtindose monopolios estatales enprivados.

Los tipos de cambio recomendados eran los unificados, fijos y competitivos,para procurar un crecimiento en las exportaciones no tradicionales y la manuten-cin de la competitividad en el futuro.

La Argentina unific el tipo de cambio, como dijimos ms arriba, pero ellono hizo competitivas a las exportaciones. La paridad fija tan alta que tiene el pe-so argentino hace que sea uno de los pases ms caros del mundo, y obviamentelos precios de su produccin no son competitivos ni en el mercado interior ni enel exterior. El ingreso de manufacturas extranjeras arruin a la pequea y media-na industria nacional, con el consecuente despido de empleados que pasaron a en-grosar las filas de los subempleados, precarizados o excluidos. A esa altura, lacompetitividad era un sueo inalcanzable, sobre todo si tenemos en cuenta el alu-vin de mercancas importadas gracias a una de las estrategias neoliberales. Res-pecto del crecimiento de exportaciones no tradicionales, tampoco se ven los re-sultados, a pesar de la implementacin de programas de asistencia tcnica con re-cursos externos que tienden a promoverlas. En conclusin, no se exporta como sepensaba, y la supuesta competitividad en el futuro es incierta.

Pero el ajuste tambin lleg a los hospitales y centros de salud, que han su-frido un franco empobrecimiento tanto en sus recursos humanos como en infraes-tructura y materiales indispensables para brindar el servicio, adems de delimi-tarse las jurisdicciones pblicas que atenderan a determinada poblacin objetivo.La salud, una de las polticas sociales histricas de la Argentina, que ya deberaconsiderarse poltica pblica obligatoria de cualquier Estado responsable y conaspiraciones de pas en verdadero desarrollo, no slo se ha deteriorado, sino quelos ndices de mortandad infantil han aumentado, para mencionar un ejemplo.

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Respecto de la educacin -y como educadores nos detendremos especialmen-te en este punto-, ms que una reorientacin del gasto pblico, como lo haba re-comendado el mandato internacional, hubo una descentralizacin importante, porla cual los servicios educativos de gestin nacional fueron altamente reducidos,trasladando la obligatoriedad a los gobiernos provinciales y municipales. Estamedida, tal como la promulga la Ley de Reforma Educativa, no es criticable ens misma, ya que la prosecucin y otorgamiento del servicio deben continuar, se-gn la Ley, bajo la responsabilidad del Estado, para lo cual la misma lo nutre defacultades respecto de la evaluacin, el seguimiento y el monitoreo. Sin embar-go, estas acciones previstas en la Reforma no son ejercidas totalmente por el Es-tado, y aquella descentralizacin que apareca como positiva se manifiesta comoun desembarazo elegido y esperado, en relacin con una prestacin histrica ysignificativa del Estado, para el conjunto de la sociedad argentina. Las leyes dela reforma educativa (aparejadas a los nuevos valores incorporados por el merca-do, para el mercado, y por sus defensores) dan cuenta de que el inters central delestablishment podra ser la construccin de un nuevo paradigma educativo, dife-rente y opuesto al anterior, cual paraguas que cobije ahora -y acompae pacfica-mente despus- la imposicin y desarrollo de un modelo econmico-poltico al-tamente conservador y excluyente6.

En tal sentido, podemos decir que:

El neoliberalismo instala prescripciones para orientar el comportamientode la sociedad, cuyos contenidos han acentuado la ponderacin de los va-lores y reglas del mercado, la importancia de lo individual frente a lo co-lectivo, la competencia como eje de las relaciones, la mercantilizacin delos vnculos y la primaca de lo privado sobre lo pblico. () Trasladadasestas concepciones y prescripciones al mbito educativo, se establece unaarticulacin indita entre ste y el mundo laboral, con eje en las demandasdel mercado, que termina desnaturalizando el sentido histrico de la fun-cin formadora en nuestro pas. A ello se agrega la gestacin por parte delEstado de un espacio de formacin, capacitacin y asistencia tcnica en elmarco de Polticas Sociales focalizadas, mayoritariamente financiadas conrecursos de los bancos internacionales, tendiente a paliar los efectos de lasdesigualdades y desajustes que produce el modelo, que se muestran muyclaramente, entre otras cosas, en el alto ndice de desocupacin. En estecomplejo proceso se termina responsabilizando a la educacin de la fun-cin de preparar para el trabajo (en realidad para el empleo) y por endeinstalndola, de alguna manera, en instancias estructurales del sistema eco-nmico7

Una de las medidas de lo que se llam la Revisin del Consenso de Washing-ton (R.C.W.) considera que la educacin no debera sufrir recortes presupuesta-rios, y que la mano de obra calificada es el requisito previo para el desarrollo de

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un pas. Textualmente: Si junto con el capital y la infraestructura existiera unafuerza de trabajo bien formada y capacitada para la produccin de bienes desti-nados al mercado mundial, los beneficios seran enormes (Williamson, 1998).

Haremos un esfuerzo por interpretar esta indicacin, an si pensamos que lasprescripciones del Consenso o de la Revisin del mismo son retricas. En estecontexto globalizado y neoliberal, desprejuiciado y falaz, atribuir a la educaciny a la capacitacin la responsabilidad del desempleo es por lo menos perverso. Enprimer lugar, los resultados de todo proceso educativo se aprecian a largo plazoy por lo tanto no pueden atribuirse a ste efectos mgicos sobre el mercado labo-ral. Hasta hace muy poco, en la economa mundial y argentina, los puestos de tra-bajo dependan del crecimiento econmico. Trabajo y crecimiento iban asociadosnaturalmente. Hoy, la educacin primero y la capacitacin despus, son convoca-das por el Estado para paliar los efectos negativos del modelo, como si ambas ins-tancias pudieran incidir en el proceso productivo y pudieran resolver por s solaslos problemas de la falta de trabajo.

No negamos la importancia que la capacitacin tiene para adquirir y conser-var el trabajo. La misma deber ir adaptndose a los cambios que se van produ-ciendo en el terreno del conocimiento, del proceso productivo y de los ciclos deprosperidad y crisis del sistema. Pero no por ello desconocemos que se pretendeinstalarla como responsable de un proceso que deviene ms profundamente de ladesregulacin del mercado, de la intromisin de capitales extranjeros, de la libe-ralizacin mercantil y financiera, del ajuste del estado y de la administracin p-blica, y de las privatizaciones de las empresas estatales, entre otros factores.

Sobre la importancia del empleo dice Gert Rosenthal, revisando crticamen-te la propuesta de Williamson: la expansin del empleo, unida a una enseanzams igualitaria y polticas sociales ms equitativas, acabar con la malsana ima-gen de Amrica Latina como reino de la distribucin ms injusta del planeta(Williamson, 1998). Rosenthal considera al mismo tiempo que la reactivacin delcrecimiento, la expansin del empleo y la reduccin de las desigualdades debenser el objetivo central para lograr el desarrollo humano sostenible. El autor apelaa enunciar otras condiciones como fundamentales para el crecimiento econmi-co, y no, como pretende Williamson, tan slo a la capacitacin.

Entre las nuevas propuestas de Williamson para Amrica Latina estara lapuesta en marcha de programas sociales8 dirigidos a los estratos ms pobres.Respecto de ellos, cuya importancia es fundamental para contrarrestar los efectosdel desmantelamiento de los derechos sociales, no compartimos la determinacinde las agencias internacionales por la cual deben ser estrictamente focalizados,por resultar insuficientes9 en una poblacin que mayoritariamente presenta nece-sidades bsicas insatisfechas y porque para estos organismos internacionales queproveen los recursos nicamente son poblacin objetivo los grupos de pobres queestn en la indigencia. Esta indicacin es, ms que una receta, una burla y una po-

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se ante algunos Programas de las Naciones Unidas debido a las cifras alarmantesdel deterioro econmico en Amrica Latina, donde la mitad de la poblacin cal-culada en 215 millones de personas est actualmente debajo de la lnea de pobre-za, y la pobreza y la desnutricin son la principal causa de muerte con 1.500.000vctimas anuales (Kliksberg,1995).

En Amrica Latina y el Caribe, millones de pobres deambulan ligados auna sola tarea esencial: sobrevivir... Estamos frente a la realidad de unabomba social y por ello el acabar con la pobreza es un imperativo tico, po-ltico, econmico, social y global (Somavia, 1993).

La seguridad social, otro derecho histrico para la sociedad argentina, no s-lo ha sumido en la pobreza a 4.000.000 de jubilados, quienes mantienen una lu-cha sin cuartel, sino que el servicio para los trabajadores activos se privatiz, es-tando la mayora de las Administradoras de Pensiones y Jubilaciones (AFJP) in-tegradas por capitales extranjeros. Por este mecanismo, los derecho-habientes nosaben a ciencia cierta qu ocurri con sus aportes y cul sera su futura jubilacino pensin. El 80% mvil garantizado en algunos sectores por determinadas leyespoco a poco pierde vigencia. Sumado a ello los manejos corruptos de la entidadms importante de los jubilados, el PAMI, se pierden estrepitosamente derechosconsagrados como hospitalizacin y atencin digna, descuentos en medicamen-tos, etc.

La forma de las privatizaciones (falta de transparencia en todo el procedi-miento, alteracin en los requisitos formales licitatorios, ausencia de auditoras,co-elaboracin de los trminos de referencia entre las entidades licitantes y losentes convocantes, etc.) fue un mecanismo paradigmtico y sistemticamente uti-lizado en el accionar de la gestin menemista, junto con el recurso legal de losdecretos de necesidad y urgencia para facilitar las operaciones dudosas10. Se tra-ta de un recurso de carcter excepcional autorizado por la Constitucin, y vulga-rizado en la citada administracin.

La Reforma del 94

Ser precisamente la ambicin de seguir en el poder lo que impulsar al go-bierno menemista a plantear de cualquier forma, establecida o no, con o sin losrequisitos formales, la necesidad de reformar la Constitucin Nacional.

Los estudiosos del derecho, de las ciencias sociales y de la poltica en gene-ral, debemos reconocer que la Constitucin Nacional es el andamiaje poltico-ju-rdico que sostiene a las sociedades nacionales, organiza su estructura de domi-nacin, y en especial su estructura de poder.

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La Constitucin es la que crea y contiene los mecanismos institucionales b-sicos para el funcionamiento de la vida poltica, econmica y social de la Nacin,y en tal sentido entendemos que debe ser respetada.

Desde el punto de vista poltico, la Reforma Constitucional del 94 incluyeen su seno el delito de atentado al orden constitucional y a la vida democrtica.Esta prescripcin posee para la historia de nuestro pas un altsimo valor poltico,jurdico y constitucional. Se est penando la insurgencia de gobiernos de facto yla actuacin de gobiernos autoritarios. Desde un punto de vista absolutamenteformal, y contrario a lo que sucede normalmente, una ley penal dio origen a lanorma constitucional. El artculo 36 de la Constitucin Reformada incluye los de-litos contra los poderes pblicos y el orden constitucional, imponiendo la vigen-cia de la Constitucin aunque su observancia sea interrumpida, considerando ade-ms los actos nulos en forma insalvable, e inhabilitando a los autores a ocuparcargos pblicos, con el agregado de excluirlos de los beneficios del indulto y laconmutacin de penas. Legtimamente, en la poltica argentina jams un respon-sable de golpe de Estado podra ocupar un cargo pblico, como al estilo de Chi-le, y tampoco una vez juzgado por un gobierno constitucional y de acuerdo a susleyes podra ser indultado, como ha ocurrido en la Argentina con la administra-cin menemista respecto de los responsables de la dictadura juzgados y condena-dos por el radicalismo.

La misma norma constitucional que comentamos tambin condena el enri-quecimiento ilcito y prev una ley sobre tica pblica para el ejercicio de la fun-cin. Una de las cuestiones ms sobresalientes del gobierno de Menem y su en-torno fue el ostensible enriquecimiento ilcito, la ausencia de tica pblica y pri-vada, y la no-transparencia en el manejo de los recursos pblicos.

Desde el punto de vista econmico, esta Constitucin tambin contiene en suseno no slo un Orden Poltico sino tambin un Orden Econmico, es decir, es-tablece los lineamientos bsicos de la cuestin econmica y de la poltica econ-mica con las que un gobierno debera implementar su economa, la forma que s-ta asumira, y las polticas pblicas que en consecuencia debieran dictarse en untodo coherente con los predicamentos bsicos constitucionales.

El mandato constitucional del inciso 19 del artculo 75 reza:

Corresponde al Congreso (...) proveer lo conducente al desarrollo huma-no, al progreso econmico con justicia social, a la productividad de la eco-noma nacional, a la generacin de empleo, a la formacin profesional delos trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigacin yal desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento(Constitucin de la Nacin Argentina, 1994).

Claramente se percibe cmo las disposiciones mencionadas ut supra estnvaciadas de contenidos materiales. Sin embargo, es una obligacin del Congreso,

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es decir, de diputados y senadores como representantes del pueblo, actuar en fun-cin del mandato constitucional y dar cabida a las exigencias de la sociedad ensu conjunto. An ms, cualquier disposicin en contrario, sea ley, decreto o regla-mento, es inconstitucional, y a pedido de parte interesada los jueces deben decla-rarla.

Si sumamos a las prescripciones del artculo que comentamos lo vinculado algasto pblico social, fundamentalmente respecto de los derechos sociales, vere-mos que dicho gasto, en la realidad y en los presupuestos, siempre es insuficien-te en relacin a las imperiosas necesidades sociales, a pesar de la sistemtica po-ltica de recaudacin de los gobiernos para supuestamente hacer frente a las mis-mas. Destinado a dar contenido a Los Derechos Sociales Constitucionales co-mo educacin, trabajo y salud, es escaso e ineficaz, y reclama para su considera-cin el criterio de inversin. Si as fuera, armnicamente habra una articulacine integracin entre el orden econmico constitucional, el orden econmico im-puesto o desarrollado por el gobierno, las polticas econmicas implementadas ylas polticas sociales puestas en vigencia, y los derechos sociales constitucionalesse materializaran.

En un sentido ms estricto, reactivar la economa del pas implica en primerlugar proteger la industria nacional, sobre todo a las pequeas y medianas empre-sas. Lo contrario hizo la administracin menemista, que en funcin de la globa-lizacin, y priorizando el ingreso de capitales y mercancas sin control, destruyno slo la oferta empresaria nacional sino tambin el mercado laboral interno, yluego, paradjicamente, pretendi buscar soluciones a la recesin y al desempleo.

Teniendo en cuenta estas consideraciones podramos decir que un orden im-plica cierta coherencia interna entre lo que se pretende, valga la redundancia, or-denar: el orden poltico democrtico, el orden econmico constitucional, el or-den jurdico, y el orden econmico real. En este sentido, es ms que evidente quela poltica de privatizaciones y de desregulacin administrada velozmente por laadministracin Menem es diametralmente opuesta y contraria al orden econmi-co constitucional, y por ende al orden poltico democrtico. Ms bien genera undesorden institucional -social, poltico y jurdico-, supuestamente en aras de unnuevo orden econmico internacional, confirmadamente beneficioso para los pa-ses desarrollados y demostradamente perjudicial para los pases emergentes.

Desde el punto de vista social, y a propsito de la Reforma Constitucionalque comentamos, tambin nos preguntamos por la vigencia de los Derechos So-ciales en sentido lato y en sentido estricto. A tales efectos recordamos el Artcu-lo 14 y el 14 bis confirmados por esta Reforma:

Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos con-forme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejer-cer toda industria lcita; de navegar y de comerciar; de peticionar a las au-

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toridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; depublicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer desu propiedad; de asociarse con fines tiles; de profesar libremente su cul-to; de ensear y aprender.El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes, lasque asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor;jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salariomnimo, vital mvil; igual remuneracin por igual tarea; participacin enlas ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracinen la direccin; proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del em-pleado pblico; organizacin sindical libre y democrtica, reconocida porla simple inscripcin en un registro especial......Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de tra-bajo; recurrir a la conciliacin y al arbitraje; el derecho de huelga. Los re-presentantes gremiales gozarn de las garantas necesarias para el cumpli-miento de su gestin sindical y las relacionadas con la estabilidad de suempleo...

El Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendr carc-ter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecer el seguro so-cial obligatorio, que estar a cargo de entidades nacionales o provincialescon autonoma financiera y econmica, administradas por los interesadoscon participacin del Estado, sin que pueda existir superposicin de apor-tes; jubilaciones y pensiones mviles; la proteccin integral de la familia;la compensacin econmica familiar y el acceso a una vivienda digna(Constitucin de la Nacin Argentina, 1994: p. 45).

Huelgan las palabras: qu de esto se respeta y ser respetado? Un lector dis-trado creera que le cambiaron las pginas del artculo, o en el mejor de los ca-sos que no ha entendido bien lo que vena leyendo. Trabajo? Huelga? Partici-pacin en las empresas? Estabilidad? Seguro Social? Jubilaciones mviles?Entidades Nacionales? Autonoma Financiera? De qu pas hablbamos?

Todo este artculo, de principio a fin, pretende dar cuenta del atropello a laConstitucin en funcin de las relaciones carnales12. Por ahora slo nos limita-remos a informar sobre las garantas constitucionales al respecto: la garanta delamparo, ampliada en el artculo 43 con lo previsto en el artculo 75 inciso 22, elcual incorpora los tratados internacionales, dndole a los derechos humanos je-rarqua constitucional. Asimismo se tiene en cuenta lo previsto en el artculo 86referido al Defensor del Pueblo para la proteccin y defensa de stos.

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El amparo garantizado reza:

Toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo, siem-pre que no exista otro medio judicial ms idneo, contra todo acto u omi-sin de autoridades pblicas o particulares, que en forma actual o inminen-te lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad mani-fiesta, derechos y garantas reconocidos por esta Constitucin, un tratado ouna ley. En el caso, el juez podr declarar la inconstitucionalidad de la nor-ma en que se funde el acto u omisin lesiva(Constitucin de la NacinArgentina, Art. 43: p. 12).

El Defensor del Pueblo es un rgano independiente instituido en el mbi-to del Congreso de la Nacin, que actuar con plena autonoma funcional...su misin es la defensa y proteccin de los derechos humanos y dems de-rechos, garantas e intereses tutelados en esta Constitucin y las leyes, an-te hechos, actos u omisiones de la Administracin...(Art. 43: p. 26).

El Estado no da respuesta a esos grandes postulados constitucionales, ni aligualitario, sobre la Igualdad real de oportunidades para proveer la educacin,la salud, la jubilacin, etc. Sin embargo, ante su irresponsabilidad, la mismaConstitucin seala el camino a la sociedad y a los representantes del pueblo. Lagaranta, introducida en el Artculo 75 inciso 23, expresa: Corresponde al Con-greso (...) legislar y promover medidas de accin positiva que garanticen la igual-dad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechosreconocidos por esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes so-bre derechos humanos, en particular respecto de los nios, las mujeres, los ancia-nos y las personas con discapacidad.

De tal manera que el legislador debe instrumentar con acciones concretas -esdecir, con leyes- la reglamentacin de los derechos enunciados. El tratamiento dela igualdad implica generar acciones concretas por parte del Estado para igualarlas posibilidades de todos los hombres en pos de su desarrollo integral. La incons-titucionalidad tambin se produce por omisin -o sea, lo que los legisladores omi-ten hacer- en funcin de las normas que prescribe la Constitucin, y enmarca suactividad como una obligacin. Tambin puede ser peticionada.

Los Derechos Sociales de la Constitucin A rgentina necesitan ponerse de pie.Para ello existen mecanismos normativos e institucionales. La evaluacin concretasobre educacin y salud es reprobable. La educacin debera ser una de las presta-ciones positivas del Estado, sin especular sobre sus costos y eficacia econmica, pa-ra no violar el principio de igualdad de oportunidades prescrito en la Constitucin.

El derecho a la preservacin de la salud, contemplado en la Declaracin Univer-sal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, So-ciales y Culturales, definitivamente ha adquirido categora constitucional. No exis-ten actualmente polticas integrales de salud ni autnticas polticas sanitarias.

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Las garantas al derecho de salud de los nios, proclamadas por la Conven-cin sobre los Derechos del Nio, e incorporadas a la legislacin vigente con ran-go constitucional, no tienen basamento en polticas pblicas ni sociales que dencuenta de una amplia proteccin de la misma. Los programas estrictamente foca-lizados asociados a la salud son insuficientes porque siguen estando en la etapade la infraestructura. La atencin concreta de los enfermos es ineficiente y preca-ria. Los aumentos en los ndices de mortalidad y morbilidad son elocuentes.

Entre los tratados reconocidos por el artculo 75 inciso 22 con jerarqua cons-titucional se encuentra la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio.En el XII Encuentro Nacional de Magistrados y Funcionarios de la Justicia deMenores, llevado a cabo en la ciudad de Santa Fe en 1992, se consagr el crite-rio por el cual debe considerarse implcitamente derogada cualquier norma quecontradiga lo establecido en la Convencin13.

Lo mismo cabe para los Derechos de la Mujer, con la Ley 23.179, referida ala Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contrala mujer. El proyecto de democratizacin de la familia est sustentado en un con-junto de ideas que consideran el principio de igualdad de los cnyuges y la res-ponsabilidad compartida en el cuidado de los hijos. Faltan acciones concretas p-blicas y privadas en prevencin, en capacitacin y en administracin de justiciapara sostener los principios enunciados.

Esta sociedad est vida de legalidad y legitimidad, de representacin y degobernabilidad, de transparencia, de buena administracin de justicia, de congre-sales que den cumplimiento a los mandatos constitucionales. De maestros que re-ciban una remuneracin justa, de ancianos que se sientan dignos, de trabajadoresque recuperen credibilidad y la provean a sus familias. De funcionarios probos yeficientes que respeten y hagan respetar las Leyes de la Nacin.

Consecuencias econmicas y polticas del modelo neoliberal

Teniendo en cuenta las reflexiones vertidas hasta el momento, y haciendo unabrevsima sntesis, podemos decir que la crisis de los elementos constitutivos de loque se llam el Estado Benefactor o Populista (el cual permiti entre muchas otrascosas la conquista y consolidacin de derechos sociales) junto con la implemen-tacin salvaje de lo que se impuso como modelo neoliberal en pos del crecimien-to econmico y social (discurso absolutamente retrico), produjo para A m r i c aLatina en su conjunto, y tambin para A rgentina, un proceso de empobrecimientoagudo de la sociedad salarial en general y de la clase desposeda en particular.

La teora del derrame, que sostena que el crecimiento econmico sera detal magnitud que derramara bienestar an en las clases desposedas, ha dadocuenta de cuestiones que no deberan dejarse pasar: o bien los ejecutores y ope-

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radores de las recetas neoliberales son absolutamente ineficaces e ineficientes enla aplicacin de las mismas, alternativa poco creble, o bien el rol del Estado, quesiempre es ideolgico, era encubierto por un discurso falaz organizado desde ellugar del poder y aceptado sin resistencia por la voluntad poltica local.

El proceso de precarizacin, flexibilizacin y exclusin, asentado fundamen-talmente en la falta de trabajo y en el desembarazo estratgico del Estado comoconsecuencia de la apertura econmica y del ajuste en la Administracin Pblica,produjo una movilidad no slo descendente sino tambin horizontal, mostrando alas claras que los derechos sociales vigentes desde el punto de vista normativo-constitucional, por lo menos para la sociedad argentina, son vulnerados por com-portamientos polticos, poltico-econmicos, institucionales e incluso legislativos.

Esta situacin de avasallamiento de los derechos sociales y de los preceptosconstitucionales reclama para su restauracin y posicionamiento una serie de me-didas estructurales y complementarias que tengan como finalidad prioritaria yesencial combatir la pobreza y la indigencia, y fundamentalmente promover lareinsercin ciudadana: un procedimiento en el cual la sociedad civil en su con-junto sea parte de un proceso progresivo de desarrollo humano para todos, equi-tativo y sustentable, digno de un pas democrtico.

La precarizacin y el empobrecimiento instalaron tambin en la clase mediauna suerte de miedo, de falta de solidaridad (slo en casos excepcionales de au-mento de sta), de slvese quien pueda. Llegan a percibirse la desazn y la apa-ta social como resultado de la ausencia de estmulos, de oportunidades, de impo-sibilidad de progresar en base al trabajo y a la educacin como eje movilizadorhistrico, proceso que fue constitutivo y constituyente de la sociedad argentina.

Al respecto es interesante la reflexin de J.P. Fitoussi (1998):

La precarizacin de las clases medias es un fenmeno mucho ms des-tructor de lo que se cree, no porque merezcan tener ms privilegios que lascapas ms bajas de la jerarqua social, que sufren ms, sino porque esa pre-carizacin es emblemtica de un movimiento de movilidad social descen-dente. La seal que se transmite entonces a la sociedad es que cada vez esms difcil subir pero ms fcil bajar en la escala social. Se trata, en ver-dad, de un signo de ruptura de la igualdad de oportunidades, porque todospueden pensar que la regresin o, en el mejor de los casos el estancamien-to, caracterizarn su porvenir social.

En tal sentido insistimos, para promover reflexiones y propuestas de cmosubsanar estas consecuencias econmico-sociales, en que la mayor brecha de de-sigualdades sociales estructurales y dinmicas14, y los ndices de indigencia msprofundos que sufre la sociedad argentina hoy, tanto como el resto de AmricaLatina, resultan claramente de la aplicacin de las recetas neoliberales impuestas,surgidas del Consenso de Washington y de la Revisin del mismo15. Dicho proce-

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so, que analizamos al comienzo de este ensayo, cont a su favor con el consen-timiento pleno del gobierno justicialista16, el cual permiti que el capital interna-cional, desde su forma ms ftil hasta la intromisin de industrias, monopolios,maquinarias, y cualquier otro tipo de mercanca de escassimo valor unitario, lo-grara el desmantelamiento de lo que otrora la sociedad salarial haba conseguidocon esfuerzo.

La exclusin social presenta como fenmeno magnitudes jams vividas en unpas esencialmente rico que se constituy en base al trabajo y a la educacin. Ha-go expreso uso de la oportunidad que me brinda este artculo para intentar con-ceptualizar la categora exclusin como un proceso econmico-poltico conconsecuencias sociales y polticas graves, en el que los excluidos son expropia-dos de sus condiciones histricas de vida; dejados afuera de la participacin so-cial, de su entorno, de sus hbitos y de sus reconocimientos y subjetividades;violentados en lo ms profundo de su ser como individuos; privados de su propiaidentidad.

Este intento de caracterizar la exclusin tiene que ver con lo vertido por in-vestigadores argentinos respecto del mismo concepto sobre el tema del trabajoen el Seminario que impartiera el honorable Profesor Robert Castell. En esa opor-tunidad, aquellos dijeron pblicamente que habra otras formas de exclusin, porejemplo la exclusin de arriba, entendida sta como la opcin de las clases me-dia y burguesa de enviar a sus hijos a colegios privados17.

Esta barbaridad conceptual, cualitativamente diferente y polticamente peli-grosa y encubridora, confunde a la sociedad y pretende que sin ningn tipo de re-sistencia los desposedos acepten acrticamente su desamparo y crean que sus de-rechos sociales no fueron violentamente expropiados: fueron perdidos por ellos,que en su momento no supieron elegir las bondades del mercado18 o no supieronexigir sus garantas constitucionales.

La segmentacin social, la consecuente des-ciudadanizacin, y el aumentoalarmante en los ndices de poblacin por debajo de las Lneas de Pobreza (LP)y de Indigencia (LI), para referirnos slo a estos ndices, reclaman una pronta res-puesta del Estado, en tanto gobierno democrtico, en la reconstruccin de una so-ciedad ms participativa y equitativa que garantice el ejercicio pleno de los dere-chos sociales para todos. No olvidemos, como dice Jean Paul Fitoussi, que estastransformaciones dejan perdedores y ganadores estructurales y eso es absoluta-mente incompatible con la democracia. Acaso no naci sta de la abolicin delos privilegios?19. Para el autor, una forma de balancear esta profunda desigual-dad entre ganadores y perdedores estara dada por el principio de compensa-cin por el cual se extraera parte de la riqueza de los ricos para transferirla a lossectores ms pobres e indigentes de la sociedad20. As visto parece inadmisible.Sin embargo, invirtiendo los trminos, no es otra cosa que lo que viene ocurrien-do histrica y sistemticamente.

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Propuesta de un sistema integrado de Polticas Sociales para larecuperacin de los Derechos Sociales

Para contrarrestar estas consecuencias sociales graves que afectan el presen-te y el futuro de la sociedad argentina, proponemos la siguiente hiptesis de tra-bajo como estrategia privilegiada para contrarrestar los efectos de este procesoeconmico y poltico salvaje. Creemos en la necesidad de promover la construc-cin de un Sistema Integrado de Polticas Sociales partiendo de una redefinicindel rol del Estado, para implementar un conjunto de medidas que deberan articu-lar en su seno la integracin y complementacin de polticas sociales universalesy programas sociales focalizados en una coherencia y correspondencia sustancialcon determinadas polticas pblicas. Se tratara entonces de proponer tambin lareconstruccin de un nuevo tipo de Estado, que se haga cargo de la cuestin so-cial al margen del juego del mercado, en el que la integracin social y la justi-cia distributiva se encuentren absolutamente comprometidas con la resolucin delos problemas del trabajo como funcin socialmente integradora, restableciendoy garantizando la igualdad de oportunidades.

La hiptesis que se pretende en consideracin respecto de la integracinmencionada, y que especificaremos en forma concreta, requiere de esa instanciaprevia de anlisis, por la cual el Estado, sin alternativas, modificando previamen-te cuestiones estructurales y cualitativas, debe reasumir la contencin de lo social.No slo por ser el que tiene la decisin poltica, la facultad fiscal e infinitas y di-versas atribuciones para ello, sino porque debe promover y preservar la goberna-bilidad y la cohesin social, sustentadas en una convivencia democrtica formal,sustancial y equitativa.

En tal sentido pensamos que el Estado debera restaurar en toda su amplitudla promocin, contribucin, supervisin, evaluacin y sustentacin de accionesbien delineadas y fortalecidas respecto a educacin, seguridad social (salud y pre-visin social) y trabajo como polticas universales o universalistas, es decir, paratodos los ciudadanos de la sociedad argentina, cuyos derechos, vigentes an,de-beran materializarse. Paralelamente debieran implementarse programas puntua-les, focalizados, complementarios de stas, destinados a toda la poblacin que seencuentra por debajo de la Lnea de Pobreza (LP), y sumar a stos otros destina-dos a los sectores que se encuentran por debajo de la Lnea de Indigencia (LI) conel objetivo de mejorar su calidad de vida e integrarlos socialmente, logrando lainclusin ciudadana, disminuyendo la mortandad infantil, alargando las expecta-tivas de vida, y convirtiendo a cada ciudadano en un sujeto crtico, participativoe independiente.

La propuesta concreta respecto de la educacin es que sea gratuita y obliga-toria hasta el final del ciclo secundario, que brinde asistencia alimentaria feha-ciente a todos los nios menores de 14 aos pertenecientes a hogares por debajo

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de la LP, y que se provea de tiles escolares y gratuidad en el transporte a todoslos nios menores de 14 aos pertenecientes a hogares por debajo de la LI.

Respecto de la salud, el Estado debe brindar salud pblica y prevencin sa-nitaria en forma universal, acompaando la medida con la recuperacin funcio-nal de los hospitales pblicos y centros asistenciales con recursos tecnolgicos,humanos y materiales, otorgando a la poblacin por debajo de la LPe I la asis-tencia complementaria respecto de los medicamentos dictaminados por el profe-sional. Para la poblacin por debajo de la LI, el Estado debe reforzar con ayudafinanciera los casos en que estn en juego un mnimo de desarrollo psicofsico ola vida misma.

Respecto del trabajo, el Estado debe imponer polticas laborales respetandolos derechos sociales, a riesgo de exponerse a declaraciones sobre la inconstitu-cionalidad de las existentes ante una Corte Suprema independiente21, al margende la relacin de dependencia o contractual del trabajador, para todo aquel quevenda su fuerza de trabajo en la forma que sea, imponiendo a todo empleador laobligatoriedad del aporte jubilatorio y el seguro de desempleo. Para los sectorespor debajo de la LPe I debe proveer programas focalizados de capacitacin e in-sercin laboral, restableciendo en su conjunto los derechos sociales vigentes enla Constitucin Argentina.

Conclusiones

Una coherente formulacin de Poltica Social Integrada debe estar articuladaa la poltica econmica vigente y ser planificada estratgicamente por el Estadocomo proyecto social democrtico, con facultades para delegar, conservando losresortes de la evaluacin y supervisin de las mismas, manteniendo el poder dedecisin, formulando los diseos de los programas con especialistas y la partici-pacin ineludible de los beneficiarios, haciendo ejecutar los mismos con geren-tes sociales probos, eficaces y eficientes, y destinando recursos genuinos pa-ra su financiamiento. Deber comprometerse en esta instancia a la inversin so-cial y no a consideraciones sobre el gasto social, conceptos imbuidos de espe-cficos contenidos ideolgicos, administrndose toda la implementacin y ejecu-cin con eficiencia, eficacia y evaluacin permanente sobre el cmo, qu y paraquin, eliminando toda prctica discrecional, no transparente y clientelsti-ca en el manejo de los recursos.

Esta Poltica Social Integrada ser el eje central de un redimensionamientode lo pblico, y fundamentalmente del Estado, en donde la cuestin social dsentido a ste, quien ser el nico promotor y garante en la magna empresa de dis-minuir la pobreza y la vulnerabilidad social.

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De esta propuesta se infiere el restablecimiento de los derechos sociales con-sagrados en la Constitucin, el mejoramiento sustancial de la calidad de vida dela poblacin bajo LPe I, la recuperacin de la calidad de ciudadanos participati-vos e integrados a la sociedad toda, y la redefinicin y reestructuracin del rol delEstado como Estado Social.

El desafo que debe enfrentar el gobierno del Dr. De la Ra, surgido de unaalianza entre radicales y frepasistas22 y opuesto sustancialmente al des-manejomenemista, en la bsqueda de su legitimidad, impone la elaboracin de una agen-da social prioritaria que intente con xito la resolucin de uno de los problemasms acuciantes de fines de milenio, la consolidacin de la democracia social y eldesarrollo humano en base a polticas pblicas de contencin, participacin e in-tegracin, tanto sociales como polticas, econmicas, culturales, etc., de amplioalcance: polticas sociales desplegadas vertical y horizontalmente, con acciones einstrumentos y resultados pertinentes.

Y esto debe intentarse a cortsimo plazo, porque la paradoja para el capitalis-mo ser que con el triunfo de intereses absolutamente particulares, ampliamenteconcentrados y mundializados (como est ocurriendo va imposicin del modeloneoliberal y de la globalizacin), los defensores del modelo ni siquiera van a po-der decir que est triunfando el mercado, y tanto ste como la democracia se des-moronaran llevando consigo, por fortuna, al sistema capitalista.

Por lo tanto, entendemos a la Poltica Social Integrada como una poltica sus-tancialmente pblica, articulada fundamentalmente con la poltica econmica eimplementada por un Estado Social Democrtico, con recursos propios prove-nientes de un sistema tributario progresivo, caracterizada por un conjunto de ac-ciones, instrumentos y eficaces resultados dirigidos vertical (universalistas) y ho-rizontalmente (focalizadas), tendientes a promover y lograr el desarrollo humanocon equidad y justicia, con el fin de integrar a la convivencia social a sectores em-pobrecidos, vulnerables, vulnerados y excluidos, ya sea que el individuo se en-cuentre en situacin de abandono o desamparo social por las consecuencias delmodelo de acumulacin o por otras causas pblicas o privadas.

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Notas

1 Por la importancia que tienen otros contenidos constitucionales provincia-les, mencionamos que en la Constitucin de Salta y en la de Santa Fe se ha-ce especial referencia al derecho a la vida.

2 Esta corriente fue remotamente anticipada por la constitucin francesa de1793.

3 Este estado se consolida en la segunda posguerra y se constituye en el me-canismo necesario para mantener y preservar el estado capitalista, proceso enel que el constitucionalismo social fue decisivo.

4Abola el Colegio Electoral y permita la eleccin presidencial directa. Si-multneamente reduca las autonomas del Congreso, de la Corte y de lasProvincias.

5 Segn datos facilitados por el Banco Mundial al 2 de mayo de 1999.

6 Para una mayor comprensin de esta hiptesis ver: Mecle, Elina y B. Fer-nndez, 1999.

7 Ibidem.

8 Se refieren a programas focalizados, entendindose que se evitan recur-sos en poblacin objetivo que no los necesita y los aumenta para otros.

9 Para mayores datos ver: Mecle y Fernndez, 1997[b].

10 Segn informe solicitado al H. Congreso de la Nacin, Direccin de Informa-cin Parlamentaria, Departamento de Estudios Polticos, con fecha 11 de junio de1998, la cantidad de Decretos de Necesidad y Urgencia para la Nacin A rg e n t i-na son: 23 para el perodo entre 1853 y 1976; 11 para el perodo de 1983 a 1989;174 para el perodo entre 1989 y 1998. El documento seala que el listado no estaxativo y que son decretos fundados en la doctrina de necesidad y urg e n c i a .

11 Estos dos artculos estn vigentes, y fueron confirmados en la Reforma del94, en plena aplicacin del neoliberalismo que sistemticamente trat dedesmantelarlos.

12 Frase conocida en el gobierno menemista respecto de su relacin con losEstados Unidos, patrones de los criterios ideolgicos con que se ha imple-mentado la poltica general y la econmica en particular.

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13 Para mayores datos sobre la convencin, las leyes e instituciones de mi-noridad, ver: Mecle, 1993.

14 Son los nuevos procesos de empobrecimiento ocurridos dentro de la mis-ma clase o categora social, descriptos por Rosanvallon y Fitoussi, 1997.

15 Para mayores datos ver: Mecle, 1999.

16 No olvidemos que las leyes centrales de emergencia econmica, reformadel estado y desregulaciones se promulgaron con mayora ficticia de diputa-dos y senadores justicialistas, cuando el gobierno de R. Alfonsn entreg elmandato antes de tiempo.

17 En el Seminario sobre Empleo, Desempleo y Exclusin que se llev a ca-bo en agosto de 1999 en la Facultad de Ciencias Econmicas, de la UBA.

18 Para abundar sobre el concepto de exclusin, es altamente ilustrativo elcuadro indicativo que nos brinda Gabrielle Quinti, del cual extraeremos lascuestiones ms importantes: descalificacin, desempleo, precariedad laboral,subempleo, condiciones peligrosas de trabajo; pobreza, necesidades bsicasinsatisfechas, nuevos sectores de pobreza; precariedad familiar, hogares mo-noparentales; condiciones crticas de salud, mortalidad infantil y materna, di-fusin de enfermedades infecciosas, malnutricin; discriminacin por gne-ro, en el acceso al trabajo, a la educacin, a las posiciones directivas y a lavida poltica; abandono social de ancianos, de indgenas, de menores; hosti-lidad del ambiente domstico, hacinamiento, disfuncionalidad de los servi-cios, precariedad de condiciones higinicas; dificultad en el acceso a los ser-vicios de salud por falta de estructuras y de recursos; dificultad en el accesoa servicios sociales, al seguro social, al seguro de desempleo, a la jubilacin,a cobertura mdica; dificultad en el acceso a los servicios de educacin y ca-pacitacin, analfabetismo, abandono escolar, repitencia escolar, diferenciasde calidad entre establecimientos, nmero de alumnos por docentes; hostili-dad del ambiente, disminucin de la calidad ambiental, falta de control de losfactores de contaminacin, exposicin a riesgos ambientales y del transpor-te; migraciones; marginalidad geogrfica, aislamiento territorial, falta de in-fraestructura, servicios y comunicacin; desorientacin cognoscitiva, desca-lificacin primaria, difusin del alcoholismo, la prostitucin y la drogadic-cin; carencia de estructuras culturales; dificultad en el funcionamiento delEstado, incompetencia del sistema jurdico y de la administracin de justicia;prdida de recursos humanos, desocupacin intelectual, recursos humanosdesocupados; desconocimiento de organizaciones ciudadanas, etc. Confe-rencia pronunciada el 10 de Marzo de 1997, Ctedra Pblica en Polticas So-ciales, FLACSO.

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19 Conferencia pronunciada por J.P. Fitoussi, 1998.

20 Entrevista realizada al autor por el Semanario Clarn y publicada en Ene-ro de 1999.

21 Para mayores datos ver Mecle, Elina 1998 [a].

22 Frente de solidaridad integrado por partidos y movimientos de centro-iz-quierda.

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