Avances, evaluación de la transparencia y percepción ciudadana de la corrupción
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AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN
CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓN
Autores: Francisco Delgado Morales. Rafael Camacho Muñoz
Asociación Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA)
http://www.acreditra.com
Transparencia en España
http://www.scoop.it/t/transparencia-by-rafa-camacho
RESUMEN
Nadie puede negar la importancia que la transparencia tiene en la actual vida política en
España. Apuesta de partidos, demanda ciudadana y reto para la Administración Pública.
La transparencia ha llegado a nuestra sociedad para quedarse. Son muchos los avances
que se han producido en este ámbito y los esfuerzos realizados por las distintas
Administraciones Públicas, tanto a nivel legislativo como político. En este sentido,
entendida como política pública, son muchas, y diversas, las evaluaciones que se están
realizando sobre su implementación desde las Instituciones Públicas. Igualmente, y por
otro lado, existe la percepción ciudadana respecto a esos avances en transparencia,
respecto a su utilidad como elemento disuasorio de la corrupción. La propuesta que aquí
se presenta tiene por objetivo hacer un repaso general de las acciones realizadas en la
materia, realizar un análisis comparativo de la evolución de los principales índices de
evaluación de la transparencia y la percepción que los ciudadanos tienen de la
corrupción en España en los últimos años, observando así si estos avances son
percibidos de forma positiva por la ciudadanía o, si por el contrario, esa circunstancia no
sucediera.
Francisco Delgado Morales. Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología.
Presidente de la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia.
Rafael Camacho Muñoz. Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología. Autor
de la selección de contenidos 'Transparencia en España' y delegado de Acreditra
en Andalucía oriental.
PALABRAS CLAVE: transparencia, evaluación, percepción ciudadana, corrupción.
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VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 2
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
1. INTRODUCCIÓN
La transparencia llegó. Cualquiera ha podido observar como en los últimos tiempos la
transparencia ha sido objeto clave en el debate político en España. Los Partidos políticos
la han incluido en su discurso, en sus programas y actuaciones; el Gobierno y la
Administración han emprendido una agenda legislativa y de implementación de
políticas públicas para su desarrollo; los medios de comunicación la han incorporado
como un elemento fundamental de su agenda y acapara portadas y noticias a diario; y la
sociedad civil, ciudadanos y organizaciones, reivindican su importancia y necesidad en
la actuación de los asuntos públicos. En definitiva, la transparencia forma parte
importante de la agenda mediática y política de nuestro país.
Y ha llegado para quedarse, a pesar de que existen detractores del cambio profundo que
la transparencia conlleva a nivel filosófico, entendiendo que la transparencia también
conlleva riesgos. Así, se llega a plantear la transparencia como “una coacción sistémica
que se apodera de todos los sucesos sociales” o que “el tiempo transparente es un
tiempo carente de todo destino y evento”, como afirma (Han, 2012:13). No obstante,
son más lo que consideran positivos los beneficios que reporta la transparencia al
desarrollo de las sociedades democráticas, como la prevención de los abusos de poder o
la lucha contra la corrupción (Villoria y Ramírez-Alujas, 2011) por poner algún
ejemplo.
Esta segunda opción es la que comprende que para que exista una mayor limpieza en la
actividad política y de las Administraciones Públicas es necesaria la preexistencia de
transparencia como elemento vertebrador e impregnador de las mismas, siendo “el
impulso motor de las políticas de cambio y regeneración democrática” (Colón,
2016:16). Incluso se debe ir más allá, entendiendo la existencia de transparencia como
requisito indispensable de calidad democrática porque la democracia es “el gobierno
del poder público en público.”(Bobbio, 1986:65).
Por un lado, la limpieza en la actividad pública y, por otro, la calidad democrática son
elementos que están estrechamente ligados al fenómeno de la corrupción. Como afirman
Villoria y Jiménez (2012, 138-139) combatir la corrupción es esencial para la calidad
democrática, señalándola como uno de los elementos causales de la desafección, es
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decir, la falta de confianza en los gobiernos y el cuestionamiento de la legitimidad de las
instituciones políticas.
Igualmente, Klitgaard (1988) elabora de forma sencilla la siguiente fórmula para definir
la corrupción: C= M+ D- A. Donde corrupción (C) es igual a monopolio en la toma de
decisiones (M) más discrecionalidad (D) menos rendición de cuentas (A). En esta
definición aparece la falta de accountability como elemento necesario para la aparición
de corrupción, o, dicho en sentido contrario, a mayor rendición de cuentas menor
corrupción. La transparencia y la rendición de cuentas, habida cuenta de los casos de
corrupción gubernamental que han aparecido en las democracias avanzadas, se han
enfocado prioritariamente a la lucha contra la corrupción (Emmerich, 2011).Se trata de
conceptos interrelacionados, son vasos comunicantes, porque “la transparencia sin
rendición de cuentas resulta inocua y que la rendición de cuentas sin transparencia
impide la necesaria contrastación de opiniones y posturas ante evidencias que pueden
ser cuestionables“ (Sosa, 2011:26). De esta manera aparece un vínculo estrecho entre
corrupción y transparencia. A mayor transparencia, más rendición de cuentas, y
siguiendo la mencionada ecuación básica de la corrupción, debería entenderse menor
posibilidad de corrupción. Por otro lado, el vínculo entre corrupción y transparencia es
innegable más allá de la propia rendición de cuentas, en la medida que la segunda
funciona como cortapisa para la existencia de la primera. Por tanto, si se entiende la
corrupción como un abuso de poder, con un beneficio para el corrupto o los grupos de
los que forma parte, incumpliendo normas jurídicas y éticas determinadas que una
comunidad asume como válidas, y donde el corrupto pone delante el interés privado al
general (Villoria, 2013) y la transparencia “significa gobernar con paredes de cristal,
ejerciendo el poder y gestionando los recursos públicos bajo luz y taquígrafos”
(Delgado, 2015: 27), la existencia de ésta dificultaría el incumplimiento de esas normas
y, por consiguiente, que apareciera corrupción.
Dando por hecha esta relación, lo que aquí se plantea es un análisis de los avances
realizados en materia de transparencia en España y analizar en qué medida o no han
incidido esos progresos en la percepción que los ciudadanos tienen sobre diferentes
elementos relacionados con la transparencia, porque como afirma Campos Acuña
(2016) “el sentido de las políticas públicas en materia de transparencia debe valorarse
en función de la percepción ciudadana”, y, sobre todo, con la corrupción.
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Para ello se plantea una análisis que, por un lado, realizará un repaso de los avances
legislativos en materia de transparencia (tanto estatal como autonómica), los diferentes
organismos de control que se han configurado en los últimos años; y, por otro, las
principales evaluaciones de transparencia realizadas, para finalmente conocer la
percepción de los ciudadanos recogida en los resultados de estudios y sondeos de
opinión que se han elaborado a tal fin.
En cuanto a la selección de fuentes, para poder analizar las evaluaciones de
transparencia se han elegido, en primer lugar, indicadores elaborados por Transparencia
Internacional (TI)1, entidad con una trayectoria consolidada y de gran prestigio social en
sus actuaciones. En concreto, se han seleccionado aquellos índices que tienen un mayor
periodo de permanencia en el tiempo y que evalúan diferentes Administraciones
Públicas que abarcan partes importantes de las diferentes Administraciones del Estado.
Son los índices ITA (Índice de Transparencia de los Ayuntamientos) e INCAU (Índice
de Transparencia de las Comunidades Autónomas). A estos dos índices debe añadirse,
dada su relevancia para ver la trascendencia de la transparencia a nivel político, el
estudio de “Evaluación de los partidos políticos" que TI ha realizado en 2015 y 2016 y
el informe Transparencia, el mejor eslogan 2015, elaborado por la Fundación
Compromiso y Transparencia (FCYT). Al margen de estas evaluaciones, también se ha
considerado el “Informe de evaluación del cumplimiento de la Ley de transparencia en
el sector público estatal” realizado para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
(CTBG) por la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia
(ACREDITRA)2, entidad de consolidada trayectoria.
Para poder realizar una aproximación a una investigación más profunda de las
percepciones que los ciudadanos tienen sobre corrupción y transparencia se ha acudido
a fuentes e investigaciones de solvencia contrastada, como los realizados por el Centro
1T.I. es una entidad que promueve la lucha contra la corrupción a través de reformas institucionales, Transparencia y rendición de cuentas. Para ello realiza estudios e informes así como acciones de formación y sensibilización en
transparencia. Más info en: http://transparencia.org.es/2 La Asociación Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA) es una organización sin ánimo de
lucro constituida en diciembre de 2013 que agrupa a las y los profesionales que trabajan en consultoría y auditoría en el campo de la transparencia, así como a las entidades que han asumido y están comprometidas con los más altos
estándares en la materia. Más info en :http://acreditra.com/
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de Investigaciones Sociológicas (CIS), los Barómetros de Transparencia de
ACREDITRA y el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)3de TI.
Hay que detenerse en este momento para comentar algo fundamental relativo a las
variables seleccionadas de esos informes para ser analizadas, ya que en algunos casos
no se hace referencia directa a la transparencia como tal, sino que hace referencia sobre
aspectos ligados a la misma como la corrupción. De esta manera, las variables
seleccionadas de los estudios anteriormente enunciados van en esta dirección,
ampliando el foco de la mera transparencia y de su interpretación en relación a la
corrupción.
2. EL AVANCE DE LA TRANSPARENCIA EN ESPAÑA:
LEGISLACIÓN, ÓRGANOS DE CONTROL Y PORTALES DE
TRANSPARENCIA Y BUENAS PRÁCTICAS4
El punto culmen de la legislación en materia de transparencia en España fue la
aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, publicada en el BOE núm.295, de 10/12/2013. La
aprobación de la ley de transparencia fue la culminación de un proceso largo y
complejo, que arranca con la inclusión de la necesidad de una ley de transparencia en
los programas electorales de los partidos políticos en 2004, en el que juegan un papel
fundamental las demandas de la sociedad civil (Guichot 2011) y otros acontecimientos,
como el compromiso del Gobierno en su Plan de Gobierno Abierto de España en el
marco de la Open Government Partnertship (OGP) 2012-2013 de aprobación de una
norma de transparencia en nuestro país que, como destaca Cruz-Rubio (2014) en la
evaluación de dicho Plan, este compromiso y su complimiento supone superar un
retraso histórico en esta materia respecto a los países de nuestro entorno.
Hay que recordar que España era hasta diciembre del año 2013 el único país de Europa
con más de un millón de habitantes que no contaba con una ley de acceso a la
3 El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) se creó en 1995 como un indicador compuesto utilizado para medir las percepciones sobre corrupción en el sector público, en distintos países de todo el mundo.
Más info: http://transparencia.org.es/ipc-2015/4 No se pretende una análisis exhaustivo del mismo, sino comentar los aspectos y casos generales que sirven de
ejemplo para poner de manifiesto los avances que se han producido en Transparencia en España en los últimos años
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AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
información pública5. Sin entrar en un análisis comparativo con otros países europeos, y
por poner unos ejemplos, Reino Unido tiene Ley de Libertad de Información efectiva
desde 2005o, en el caso más extremo, Suecia reguló en 1766 la Transparencia
informativa en la Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas
Públicas (Ackerman y Sandoval, 2005), lo que nos da una idea del punto de partida del
caso español. Además, a nivel de Tratados Internacionales, se debe destacar el
reconocimiento del Derecho de Acceso a los documentos, que aparece recogido en el
artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea6 (Cotino,
2013).
2.1. PRECEDENTES LEGISLATIVOS EN ESPAÑA
Como se indica en el propio Preámbulo de la ley, ya existían en el ordenamiento
jurídico español textos sectoriales que hacían referencia a la publicidad activa y que la
ley venía a completar este ámbito conforme a las exigencias sociales y políticas del
momento actual. Como destaca el propio Boletín Oficial del Estado “en materia de
contratos, subvenciones, presupuestos o actividades de altos cargos nuestro país cuenta
con un destacado nivel de transparencia”, en referencia al Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público; la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones; la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las
obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; y la Ley 3/2015, de
30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del
Estado. Siguiendo con el propio Preámbulo subraya que la “previsión contenida en el
artículo 105.b) de nuestro texto constitucional, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, desarrolla en su artículo 37 el derecho de los ciudadanos a acceder a los
5Este era uno de los argumentos utilizados por Access Info Europa para solicitar una ley de Transparencia. Esta organización promueve el derecho de acceso a la información como derecho humano, el derecho ciudadano a saber,
vinculándolo con la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción.6El derecho de acceso a la información pública es reconocido en el ámbito de la Unión Europea al recogerse
expresamente en el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Artículo 42 Derecho de acceso a los documentos. Todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su
domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_es.pdf
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AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos”. Igualmente,
aparece mención, en relación al derecho de acceso a la información, a “la Ley 27/2006,
de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de
participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y de la
Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector
público, que regula el uso privado de documentos en poder de Administraciones y
organismos del sector público (modificada por la Ley 18/2015, de 9 de julio). Además,
la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios
Públicos, a la vez que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la
Administración por medios electrónicos (hasta la entrada en vigor el 3 de Octubre de
2016 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas)”.
Asimismo, se debe mencionar la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a
las actividades de servicios y su ejercicio; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía
Sostenible; y la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
2.2. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA7 Y LOCAL
La aprobación de la Ley de Transparencia Estatal supuso un pistoletazo de salida para la
proliferación de leyes autonómicas. La propia Ley 19/2013 puede entenderse como un
norma de mínimos, lo que deja margen para que las CCAA aprobaran normas de
transparencia más favorables para los ciudadanos, siempre que respetaran los límites
fijados por la legislación básica (Velasco, 2014). A eso debe añadirse el elemento de
oportunidad política que supone promulgar una ley de transparencia cuando ésta forma
parte clave del debate partidista en nuestro país.
A continuación se enumeran las diferentes Leyes Autonómicas de Transparencia
aprobadas por las CCAA hasta la fecha:
1. Ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia pública en Andalucía.
2. Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de transparencia y buen gobierno de La Rioja.7Las leyes de transparencia pueden consultarse en el post de Melian Abogados Mapa de las Leyes
Autonómicas de Transparencia: http://mymabogados.com/mapa-de-las-leyes-autonomicas-de-transparencia.html
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3. Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de transparencia y participación ciudadana
región de Murcia, modificada por Ley 7/2016, de 18 de mayo.
4. Ley12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia de Canarias.
5. Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia de Catalunya.
6. Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y participación ciudadana de
Castilla y León.
7. Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y
Participación Ciudadana de Aragón.
8. .Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat de transparencia, buen gobierno y
participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, modificada por Ley
2/2016, de 4 de marzo.
9. Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-
La Mancha.
En tramitación o sin ley propia se encuentran: Cantabria, Comunidad de Madrid,
Euskadi y el Principado de Asturias
CCAA con normativa en la materia anterior a la Ley de Transparencia:
1. Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la
Administración pública gallega, derogada por la Ley 1/2016 de 18 de enero de
transparencia y buen gobierno de Galicia,
2. Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de
las Illes Balears.
3. Ley Foral de Navarra, 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del
Gobierno Abierto, modificada por la Ley Foral 5/2016, de 28 de abril, de
modificación de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del
Gobierno Abierto.
4. Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura.
Al igual que a nivel autonómico, a nivel municipal han proliferado la aprobación de
Ordenanzas Locales de Transparencia en muchos ayuntamientos de España. De entre
todas ellas cabe mencionar la “Ordenanza marco de transparencia, acceso a la
información y reutilización”8 aprobada por la Federación Española de Municipios y
8Puedes acceder a la Ordenanza de la FEMP en este enlace:
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Provincias (FEMP) y que aprobada por la Junta de Gobierno de 27 de mayo de 2014. Se
trata de un texto normativo al que las Administraciones Locales pueden adherirse.
Como aparece en la propia página web de la FEMP9 “La Ordenanza ha sido elaborada
con el objetivo de servir a las Entidades Locales como guía para hacer de sus
Ayuntamientos entidades más transparentes y abiertas a la participación de los
vecinos”. Otros Ayuntamientos, por el contrario, han desarrollado su propia ordenanza
municipal, como el caso de los ayuntamientos de Madrid, Santander, Sevilla o Granada,
por citar algunos ejemplos de textos en vigor.
2.2. ÓRGANOS DE CONTROL ESTATAL Y AUTONÓMICOS
En España el órgano encargado de realizar dicho control es el Consejo de Transparencia
y Buen Gobierno (CTBG), tal como se establece en el artículo 3410 de la Ley 19/2013.
En el propio preámbulo se advierte que en el Título III se aborda la creación de “un
órgano independiente al que se le otorgan competencias de promoción de la cultura de
transparencia en la actividad de la Administración Pública, de control del
cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, así como de garantía del
derecho de acceso a la información pública y de la observancia de las disposiciones de
buen gobierno. Se crea, por lo tanto, un órgano de supervisión y control para
garantizar la correcta aplicación de la Ley.”. El CTBG es un organismo público
adscrito orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que se
rige por lo dispuesto en la propia Ley y se desarrolla por el Real Decreto 919/2014 de
31 de Octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno.
Tal como aparece en su página web11, el CTBG se rige supletoriamente por:
http://www.fempclm.es/files/portalcontenidos/1020/documentos/transparencia.pdf9http://www.fempclm.es/Ordenanza-marco-de-transparencia-acceso-a-la-informacion-y-
reutilizacion_es_288_1020.html10 Art. 34 Ley 19/2013 “El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene por finalidad promover la
transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen
gobierno.”11 Web del CTBG: http://www.consejodetransparencia.es/
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“la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado;
por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;
por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria;
por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas;
por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público;
por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público;
así como por las demás normas que resulten de aplicación.”
Su creación y puesta en marcha no estuvo exenta de polémica en lo referente al diseño
normativo del órgano (Jiménez, 2014) o el sistema de elección de la figura del
presidente, al no ser nombrado por el parlamento, sino a propuesta del titular del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y sometido a aprobación de una
comisión del Congreso.
Al igual que ocurre con la ley estatal y las autonómicas, las CCAA tienen sus propios
órganos de control de transparencia. En la propia ley se establece que el CTBG sólo
tiene competencias a nivel Estatal y en aquellas CCAA con las que se haya firmado
convenio. En concreto, específica que “Para respetar al máximo las competencias
autonómicas, expresamente se prevé que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
sólo tendrá competencias en aquellas Comunidades Autónomas con las que haya
firmado Convenio al efecto, quedando, en otro caso, en manos del órgano autonómico
que haya sido designado las competencias que a nivel estatal asume el Consejo.”12
Existe una amplia variedad en lo referente a la naturaleza de los diferentes órganos
creados a nivel autonómico. Algunas CCAA optaron por la creación de órganos de
control unipersonales, como el Comisionado para la Transparencia de Canarias, la
creación de órganos similares (con variantes) al estatal, como el caso de Aragón, Región
de Murcia, Comunitat Valenciana o Andalucía, creando una Comisión de Transparencia
para resolver las reclamaciones del derecho de acceso, como en las Illes Balears o
12 Preámbulo de la Ley 19/2013
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adscribiendo dicha comisión a instituciones ya existentes, como el caso de Galicia o
Castilla-León. Por último, destaca el caso de Catalunya, en que la Comissió de Garantia
del Dret, d’Accés a la Informació Pública (GAIP) se encarga del derecho de acceso y el
Síndic es el garante y receptor de las reclamaciones referidas a la publicidad activa.
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Fuente Imagen realizada por el CTBG13
13La imagen fue difundida por el CTBG en Twitter en https://twitter.com/ConsejoTBG/status/772715505874526208
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En las CCAA restantes, el Principado de Asturias, Cantabria, la Rioja, Extremadura,
Castilla-La Mancha y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, es el CTBG el
órgano que asume el control de la transparencia en sus territorios.
2.3. PORTALES DE TRANSPARENCIA
En la Ley 19/2013 se establece el desarrollo de un Portal de Transparencia como
instrumento para facilitar la transparencia y el derecho de acceso a la información
pública. Igualmente recoge que el resto de Administraciones Públicas “podrán adoptar
otras medidas complementarias y de colaboración para el cumplimiento de las
obligaciones de transparencia”14, facilitando que estas Administraciones implementen
sus propios Portales de Transparencia.
El 10 de diciembre de 2014 se puso en marcha el Portal de Transparencia de la
Administración. Gral. del Estado15, cumpliendo así con uno de los compromisos del II
Plan de Gobierno Abierto de España 2014-2015 en el marco de la OPG16. A pesar del
reconocimiento del esfuerzo realizado para el desarrollo del Portal, su puesta en marcha
recibió un aluvión de críticas de expertos y organizaciones de la sociedad civil, como
Civio o Acces Info Europe. Entre ellas aparecen la falta de información nueva (hay
mucha información recogida ya en otros sitios), el poco nivel de profundidad de la
información mostrada, el uso de formatos no procesables, las dificultades para ejercer el
derecho de acceso a la información pública (es necesario acceder con DNI electrónico o
a través de una clave que se recibe en el teléfono móvil, el sistema de identificación que
se basa en CLAVE) y la ausencia de vías alternativas de contacto17.
A nivel autonómico también se han puesto en marcha Portales de Transparencia en
consonancia con las diferentes leyes de transparencia aprobadas en cada Comunidad y
sus diferentes concepciones y obligaciones.18
14Art. 10.3 de la Ley 19/2013 de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno15 http://transparencia.gob.es/
16El Segundo Plan de Acción puede consultarse en: http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/II%20Plan%20de%20Acci%C3%B3n%20Open%20Government%20Partnership%20DEF%20%281%29.pdf
17 Cinco aspectos que el Gobierno debería mejorar en el Portal de Transparencia. Artículo publicado en Huffington Post en el que Javier Vega, de Civio, y Victoria Anderica, de Access Info Europe comentan los aspectos a mejorar del
Portal Gubernamental de Transparenciahttp://www.huffingtonpost.es/2014/12/10/portal-transparencia-fallos_n_6301982.html
18Se pueden consultar los Portales Autonómicos de Transparencia en el Blog de Melián Abogados en el siguiente enlace: http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/II%20Plan%20de%20Acci%C3%B3n%20Open
%20Government%20Partnership%20DEF%20%281%29.pdf
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 14
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
En el ámbito local el desarrollo de Portales de Transparencia está siendo desigual, en la
medida en la que existen Ayuntamientos que han apostado por una web propia, los que
se han adaptado al portal tipo de la FEMP, otros que lo han incorporado
transversalmente en su web, los que se han preocupado simplemente del cumplimiento
de las obligaciones legales, los que cumplen parcialmente con estas obligaciones, los
que han utilizado elementos innovadores para facilitar la compresión de la información
mostrada o los que, directamente, ni siquiera lo han puesto en marcha. Esta
heterogeneidad en su desarrollo está, sin duda, condicionada por los recursos propios de
los Ayuntamientos, la capacidad del mismo para acometer dicha tarea y, sobre todo, por
la voluntad política de apostar o no por la transparencia.
2.4. BUENAS PRÁCTICAS EN EL ÁMBITO PÚBLICO
Por último, merece la pena subrayar entre los avances realizados en transparencia en
España alguna de las buenas prácticas puestas en marcha dentro del ámbito público. Son
diferentes instrumentos, herramientas o innovaciones que se han realizado en materia de
transparencia y que suponen un avance significativo por la profundidad de las
propuestas, así como por su carácter innovador. Entre las mismas deben destacarse:
El proceso participativo en la elaboración del Protocolo de Transparencia de
Alcobendas19
La publicación de las agendas de los concejales, directivos y personal eventual
del Ayuntamiento de Madrid20
La Guía de Transparencia de la Diputación de Castellón21 y las Guías Sectoriales
para Asociaciones y Fundaciones y Partidos Políticos, Organizaciones
Sindicales y Empresariales de la Generalitat de Catalunya22
La creación de la Red de Entidades Locales por la Transparencia de la FEMP23
19 Detalle sobre el proceso participativo en este enlace: https://www.alcobendas.org/es/portal.do?TR=C&IDR=3301
20 Puedes consultar las agendas de los cargos públicos del Ayuntamiento de Madrid en el link que sigue:https://agendas.madrid.es/
21 Se puede acceder a la Guía en este link:https://transparencia.dipcas.es/documents/75355/90860/Gu%C3%ADa+I+Actualizaci
%C3%B3n+y+Mantenimiento+del+Portal+de+Transparencia+Municipal/2033a77a-0ad2-4e83-8300-5d8d7beea6d6?version=1.3
22 http://exteriors.gencat.cat/ca/ambits-dactuacio/govern-obert/transparencia/Publicacions/altres_guies/#23 Si quieres saber más sobre la Red de Entidades Locales por la Transparencia puedes hacerlo en el siguiente enlace:
http://femp.femp.es/Microsites/Front/PaginasLayout2/Layout2_Personalizables/MS_Maestra_2/_k6sjJ7QfK2Z5a0ypjGDF7hVCHy14AjBJbrBw0bPsMCI91AF5Q35sy0SLzLOH4R4Q
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 15
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
La creación del primer registro nacional de lobbies por la Comisión Nacional del
Mercado de la Competencia (CNMC)24
La Estrategia GO! de la Diputación de Valencia, como herramienta de
planificación en de Transparencia y Gobierno Abierto25
Plan de Innovación Pública del Gobierno Vasco 2014-201626, que cuenta con la
transparencia y buen gobierno como uno de sus ejes estratégicos
Los criterios de interpretación de la Ley de Transparencia elaborados por el
CTBG27
La Norma Foral de Transparencia de la Diputación Foral de Bizkaia28
La aprobación de Códigos de Éticos y de Conducta como el Código ético del
Gobierno de las Illes Balears,29 el Código de Conducta de los altos cargos y del
personal directivo de la Administración de la Generalitat y de las entidades de su
sector público30 (Generalitat de Catalunya) o el Codi de Bon Govern de la
Generalitat Valenciana31.
3. EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES INDICES DE EVALUACIÓN
DE TRANSPARENCIA
Tras poder contrastar los avances legislativos y las acciones que desde la
Administración. Pública se han dado en transparencia en España, llega el turno de
observar si esos progresos tienen sus frutos en las diferentes evaluaciones de
transparencia que se han realizado. Para poder analizar ese efecto se acude a una serie
de indicadores y estudios que han sido elegidos por su consistencia metodológica, su
permanencia en el tiempo para medir la evolución, los objetos evaluados o la garantía
que ofrecen las entidades que han llevado a cabo las investigaciones.
24 Registro de grupos de interés de la CNMC en:https://rgi.cnmc.es/
25 http://go.dival.es/26 http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/informacion/plan-de-innovacion-publica-del-gobierno-vasco-2014-2016/r47-
contbpip/es/27 Criterios de interpretación que establece el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno:
http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/criterios_informes_consultas_documentacion/criterios.html28http://www.bizkaia.eus/home2/bizkaimedia/Contenido_Noticia.asp?
Not_Codigo=15287&idioma=CA&dpto_biz=7&codpath_biz=729 http://www.caib.es/sacmicrofront/contenido.do?cont=52621&idsite=1847&&lang=es
30 http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Boletines/2016/50583.pdf31 http://www.docv.gva.es/index.php?id=79&sig=003289/2016
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 16
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
Hay que precisar que, aunque dichas evaluaciones miden la transparencia de las
entidades u objetos que analiza, puede pasar que diferentes sistemas de evaluación de
transparencia realizados dé lugar a resultados distintos para las mismas entidades, lo que
no garantiza el nivel objetivo de la transparencia de la entidad evaluada (Delgado, 2015)
y, mucho menos, tenga una traslación con la percepción que los ciudadanos tengan de la
misma, cuestión que se tratará en el apartado número 4.
3.1. ÍNDICE DE TRANSPARENCIA DE LOS AYUNTAMIENTOS (ITA)32
Tal como aparece en la propia página web de transparencia Internacional, el ITA
“constituye una herramienta para medir el nivel de transparencia ante los ciudadanos
y la sociedad de los Ayuntamientos españoles”. Se trata de un índice que se realiza por
oleadas y que se viene efectuando, con variaciones, desde el año 2008, por lo que, por
su temporalidad, se ajusta perfectamente al examen de la evolución de la transparencia
en las instituciones que se pretende. Además, los resultados de este índice y su
repercusión mediática han supuesto, por sí mismas, una fuerte palanca emuladora de
transparencia entre los ayuntamientos.
En la siguiente Tabla puede apreciarse la evolución del ITA desde 2008 a 2014 en lo
referente a la media de puntuación obtenida, así como el número de ayuntamientos que
obtiene la máxima puntuación posible (100), el número que sacan un resultado de 50 y
más y los que alcanzan una calificación por debajo de 50.
Tabla 1- Evolución del Índice de Transparencia de los Ayuntamientos (ITA)33
2014
2012 2010 2009 200834
MEDIA DE PUNTUACIÓN 85,2 70,9 70,2 64,0 52,1NÚMERO DE AYTOS CON 100 19 8 6 0 0
NÚMERO DE AYTOS QUE APRUEBAN (+50) 102 87 91 79 58
NÚMERO DE AYTOS QUE SUSPENDEN (-50)
8 23 19 31 42
Como puede apreciarse, los niveles de transparencia globales de los ayuntamientos
evaluados han ido subiendo desde el primer ITA, pasando de 52,1 de media de
32 Toda la información disponible sobre detalles y metodología del ITA en el siguiente enlace:http://transparencia.org.es/indice-de-los-ayuntamientos-ita/
33Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional34En 2008 los ayuntamientos evaluados son 100, en lugar de los 110 que se evalúan en el resto de oleadas ITA.
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 17
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
puntuación en 2008 a 85,2 obtenida en 2014. Igualmente, se puede observar en el
periodo estudiado el aumento del número de ayuntamientos que consiguen la máxima
valoración posible de 100 (de 0 a 19), así como la cantidad que obtienen una
calificación mayor de 50, incrementándose de 58 en 2008 a 102 en 2014.
Gráfico1- Media de puntuación del Índice de Transparencia de los Ayuntamientos35
201420122010200920080.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.085.2
70.970.2
64.0
52.1
Estos datos muestran que, además de los progresos señalados anteriormente, a nivel
local se han realizado importantes esfuerzos en el ámbito de la transparencia que se ven
reflejados en las evaluaciones elaboradas por Transparencia Internacional. Como puede
advertirse también, el principal impulso se da en el periodo 2012-2014, coincidiendo
con la aprobación de la Ley 19/2013 y la vacatio legis de un año que establecía para la
Administración. Local.
3.2. ÍNDICE DE TRANSPARENCIA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
(INCAU)36
El ITA tiene su homólogo a nivel autonómico en el Índice de Transparencia de las
Comunidades Autónomas (INCAU). Tal como afirma Transparencia Internacional en la
propia web “El Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU)
tiene un doble objetivo: Por una parte, realizar una evaluación del nivel de
35Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional36 Toda la información disponible sobre detalles y metodología del INCAU en el siguiente enlace:
http://transparencia.org.es/indice-de-las-comunidades-autonomas-incau/
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 18
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
transparencia de los Gobiernos de las diferentes Comunidades Autónomas, y por otra,
impulsar y propiciar el aumento de la información que estas instituciones ofrecen a los
ciudadanos y a la sociedad en su conjunto.”.
Además de que el INCAU goza del elemento de permanencia en el tiempo que nos sirve
para ver la evolución, la elección de este índice obedece a la información que nos ofrece
a un nivel distinto de la Administración. Si el ITA cubre el espacio de la Administración
Local, el INCAU nos aporta datos en la esfera autonómica, lo que ayuda a construir una
imagen más completa de la transparencia en las distintas Administraciones existentes en
España.
En el caso del INCAU se han realizado 3 evaluaciones comprendidas entre 2010 y
2014, y como puede verse en el Gráfico 2 los niveles de puntuación obtenidos por las
Comunidades autónomas han ido incrementándose en ese periodo. De esta manera se
aprecia un crecimiento de 17,2 en las puntuaciones medias obtenidas en los diferentes
INCAU. Así mientras en 2010 la media de las CCAA era de 71,6 en 2014 crece hasta el
88,8 puntos sobre 100 posibles.
Gráfico 2- Media de puntuación del Índice de Transparencia de las CCAA37
2014201220100.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.088.8
79.9
71.6
También se aprecia una evolución positiva de la transparencia de las CCAA en la
evolución del indicador referente al número de ayuntamientos que sacan la máxima
puntuación. Así, mientras en los INCAU de 2010 y 2012 ninguna Comunidad
37Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 19
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
Autónoma consiguió puntuación de 100, en 2014 son 3 las CCAA que logran las
máximas puntuación posible en esta evaluación. Al igual que en el caso del ITA, este
incremento en los resultados de la transparencia de las CCAA coincide con la
aprobación de la Ley 19/2013 y la vacatio legis de un año que establecía para la
Administración Autonómica. Parece, por tanto, que los esfuerzos autonómicos
realizados en transparencia tienen su resultado en las evaluaciones que se han realizado
al respecto.
Tabla 2- Evolución del Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU)38
2014 2012 2010
MEDIA DE PUNTUACIÓN 88,8 79,9 71,6NÚMERO DE CCAA CON 100 3 0 0NÚMERO DE CCAA QUE APRUEBAN (+50) 17 17 17NÚMERO DE CCAA QUE SUSPENDEN (-50) 0 0 0
3.3. EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN EL SECTOR PÚBLICO
ESTATAL
Con el objetivo de aglutinar la mayor parte de la Administración existente en España se
considera necesario analizar brevemente algunos de los principales resultados que se
concluyen del I Informe de evaluación del cumplimiento de la Ley de transparencia en
el sector público estatal elaborado por la Asociación Española de Acreditación de la
Transparencia (ACREDITRA) para el CTBG.
Este informe, a diferencia de los anteriores, no sólo se detiene en elementos propios de
una evaluación de un sistema de indicadores determinado, sino que añade a su
metodología elementos cualitativos y cuantitativos de percepción de la transparencia.
No obstante, en una de sus fases, realiza una evaluación que contienen elementos
similares a los índices anteriores y que será en la que nos centraremos exclusivamente.39
En esta investigación en una primera fase de aproximación se realiza el análisis de las
webs/portales de transparencia de Fundaciones, Consejos Generales de Colegios
38Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional39Se puede acceder al Informe completo en la página web de ACREDITRA
http://acreditra.com/2016/04/28/acreditra-y-el-ctbg-presentan-el-primer-informe-de-evaluacion-del-cumplimiento-de-la-ley-de-transparencia-en-el-sector-publico-estatal/
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 20
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
Profesionales, Consorcios y Fundaciones. Las puntuaciones que están entidades
obtienen se muestran en el siguiente Gráfico 3
Gráfico 3- Resultado de la Evaluación de las Entidades del Sector Público Estatal
Fundaciones
Consorci
os
Consejos G
enerales de Colegios P
rofesionales
Sociedades M
ercantiles
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
3.72.11.8
4.1
La conclusión general que se obtiene del estudio, realizado a finales de 2015, es que las
entidades analizadas tienen un nivel insuficiente respecto al cumplimiento de las
obligaciones de la Ley de Transparencia. Ninguna de los tipos de entidades evaluadas
consigue el aprobado, encontrándose todas por debajo de 5. Son las sociedades
mercantiles con un 4,1 las que tienen un nivel mayor de transparencia y los Consejos
Generales de los Colegios Profesionales los que salen peor valorados con un 1,8.
Ciertamente, aunque en el informe se pone el acento en los esfuerzos realizados por las
entidades, contrastan las bajas calificaciones de esta evaluación en comparación con la
de otros sistemas de indicadores que evalúan otras organizaciones. La explicación a esta
circunstancia puede ser doble, por un lado debido a que las entidades del sector público
estatal se encontraban realmente en un nivel bajo de transparencia o, por otro, que sea
fruto de las diferencias metodológicas de los sistemas de indicadores utilizados.
3.4. EVALUACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS SOBRE TRANSPARENCIA Y
CORRUPCIÓN
La Administración Pública está formada por empleados públicos y representantes
públicos, políticos. Si los índices anteriores están enfocados a la evaluación de la
transparencia de las instituciones públicas, para tener una visión conjunta de los actores
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 21
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
que intervienen en ella aparece como imprescindible conocer las cotas de transparencia
de las organizaciones políticas de las que nacen los representantes de los ciudadanos.
En este apartado se utilizará el informe de Evaluación de Partidos políticos sobre
transparencia y corrupción40 de TI, que serán comparados con los resultados del
informe Transparencia, el mejor eslogan 201541, realizado por la Fundación
Compromiso y Transparencia42 (FCYT) dedicado a la transparencia de los partidos y
fundaciones políticas.
En 2014 TI presentó su Evaluación de Partidos políticos sobre transparencia y
corrupción de la que posteriormente realizó una nueva edición en 2015. En el Gráfico 4
se muestran los resultados de la evaluación de TI en 2015 y 2016. Aunque se evalúan un
mayor número de partidos, sólo se han considerado los 5 principales que obtienen un
mayor apoyo electoral a nivel estatal. Como puede apreciarse, a excepción de IU, todos
los partidos sometidos a los indicadores de TI suben en 2015 respecto a la puntuación
obtenida en el año anterior (Podemos no fue evaluado en 2014, año de su creación).
La crisis y los diferentes movimientos sociales que reivindicaban transparencia y
medidas de regeneración sucedidos en España conllevaron la introducción de la
transparencia en la agenda política en estos años (Delgado, Carvajal y Sierra, 2016),
hacen que se incorporen medidas de transparencia y contra la corrupción en el seno de
los mismos, así como compromisos electorales en este sentido, lo que podría explicar
esos cambios en las calificaciones.
Los aumentos en las puntuaciones son considerables de un año a otro, destacando
especialmente los casos del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y de Ciudadanos
(C´s), que incrementan en 7 puntos su calificación, logrando ambos la máxima
puntuación posible de 10.
40 Toda la información disponible sobre detalles y metodología de laEvaluación de Partidos políticos sobre transparencia y corrupción en: http://transparencia.org.es/evaluacion-partidos-politicos/
41Transparencia, el mejor eslogan 2015, es la quinta edición de un estudio realizado por FCYT. Puede descargarse el estudio desde la siguiente dirección (es necesario login):
http://www.compromisoytransparencia.com/conocimientos/informes/42Tal como aparece en su web “La Fundación Compromiso y Transparencia(antesFundación Compromiso
Empresarial) se constituyó en el año 2007 por un grupo de profesionales procedentes del mundo de la empresa, la academia y el sector no lucrativo para impulsar el buen gobierno, la transparencia, la rendición de cuentas y el
impacto social de las instituciones.”. Más info en: http://www.compromisoytransparencia.com/
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 22
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
Gráfico 4 Evaluación de Partidos políticos sobre transparencia y corrupción TI 2014-1543
PPPSOEIUCIUDADANOSPODEMOS0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
8.0
10.0
6.0
10.0
8.5
4.5
3.0
5.0
3.0
2015 2014
En la Tabla 3 se muestra el Ranking de Transparencia de las webs de los partidos
políticos obtenidos de los datos del informe Transparencia, el mejor eslogan 2015,
elaborado por FCYT. Los resultados se ordenan en función de 3 grupos dependiendo de
la calificación alcanza: Transparentes (cuando cumplen dieciocho de los veintiocho
indicadores de transparencia, siempre que incluyan dos de los indicadores relativos a la
información económica: estados financieros e informe del Tribunal de Cuentas),
Translúcidos (cuando cumplen al menos 9) y Opacos (cuando cumplen menos de esos 9
indicadores).
Tabla 3 Ranking de Transparencia FCYT44
CLASIFICACIÓN PARTIDOS POLÍTICOS PUNTUACIÓN
TRANSPARENTE
TRANSLÚCIDOS
PSOE 16
CIUDADANOS 13
PODEMOS 13
PP 13OPACOS IZQUIERDA UNIDA 7
Cabe subrayar que por primera vez en las 5 ediciones que se ha elaborado este informe
ninguno de los partidos evaluados se ubica en la categoría Transparente. Cuatro
formaciones políticas se encuentran en el grupo Translúcidos: PSOE (16), Ciudadanos,
PP y Podemos (13). En último lugar aparece IU con una puntuación de 7 y ubicado en 43Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional
44 Elaboración propia a partir de datos del informe de la Fundación Compromiso y Transparencia
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 23
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
la categoría Opacos. Los resultados son, sin duda, menos optimistas que los que ofrece
el informe de TI. Como afirma Martínez Isidoro (2016), los partidos políticos aún se
encuentran lejos de asumir la transparencia como una de sus obligaciones públicas.45
4. EVOLUCIÓN DE LA PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN Y
TRANSPARENCIA
Siguiendo el planteamiento expuesto anteriormente, a continuación se analizarán,
brevemente, los resultados de la percepción de la corrupción en España en algunos de
los estudios realizados al respecto. En concreto, se acudirá a los sondeos realizados por
el Centro de Investigaciones Sociológicos, al Índice de la Percepción de la Corrupción
de TI y el Barómetro de la Transparencia de ACREDITRA.
4.1. LA CORRUPCIÓN Y EL FRAUDE EN EL CIS
La variable que mide la preocupación ciudadana por la corrupción y el fraude es medida
en los barómetros del CIS dentro de la pregunta multirrespuesta “Problemas principales
que existen actualmente en España”.
En el Gráfico 5 que sigue aparecen los resultados obtenidos por esta variable en los
barómetros realizados desde junio de 2011 a junio de 2016. Para observar gráficamente
de una manera más clara la tendencia de la variable se han elegido dos puntos
temporales en el año, diciembre y junio, omitiéndose los resultados obtenidos en el resto
de barómetros realizados entre esos enclaves.
45Un resumen del Informe elaborado por Beatriz C. Martisi puede verse en:http://www.compromisoempresarial.com/carrusel/2016/06/ningun-partido-politico-es-transparente-segun-el-ranking-
de-fundacion-compromiso-y-transparencia/
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 24
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
Gráfico 5 Evolución por la corrupción y el fraude en los barómetros del CIS 2011-1646
Jun-11 Dec-11 Jun-12 Dec-12 Jun-13 Dec-13 Jun-14 Dec-14 Jun-15 Dec-15 Jun-160
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
6.9 612.4
17.1
32.537.6 38.8
60
47.138.8
44.9
81.787.2 88.6 91.5 89.6
86.980.8 82
71.562.6
67.9
La corrupción y el fraude Situación Económica Mala o Muy Mala
Como puede verse, el incremento de la preocupación ciudadana en torno a la corrupción
y el fraude como problema es evidente en el periodo temporal estudiado. Pasa de ser un
problema principal prácticamente residual agrupando apenas a un 6,9% de los
encuestados, a ser señalado por el 44,9% en junio de 2016, teniendo como punto álgido
diciembre de 201447, cuando llego a ser mencionado como problema por el 60% de los
entrevistados. La pregunta que incluye esta variable es una respuesta múltiple que luego
es presentada de forma ordinal, elaborándose una especie de ranking de principales
problemas ciudadanos. Si se consideran estos datos agregados y ordenados por el orden
de importancia que otorgan ciudadanos puede apreciarse igualmente la tendencia global
porcentual mostrada. Así, la corrupción y el fraude pasan de ocupar el puesto octavo en
diciembre de 2011 a la segunda posición en diciembre de 2013, lugar que ya no
abandona.
El hecho señalado podría explicarse porque, si bien en periodos de crisis económicas
crece la desafección y la apatía política, en España se ha producido un fenómeno
inverso de participación reactiva de la ciudadanía (Valencia, 2013) que ha conllevado
un aumento del interés por la política y una toma de conciencia ante los problemas
relacionados conla vida pública. El aumento de la aparición de escándalos de corrupción
en la prensa comienza a generar verdadera indignación, sobre todo cuando los españoles
46Elaboración propias a partir de la explotación de los barómetros del CIS47 Al elegir representar los barómetros cada 6 meses puede darse el caso de que se omita en la representación gráfica
algún dato destacable como, por ejemplo, que el mayor datos de la corrupción y el fraude se dan en noviembre de 2014 con el 63
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 25
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
tienen una percepción negativa de la económica (Villoria, 2016), lo que se manifiesta en
este cambio de tendencia hacia la corrupción y el fraude.
4.2. ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN48
El Índice de Percepción de la Corrupción es un indicador elaborado por Transparencia
Internacional (IPC) desde 1995 que clasifica a países según la visión que tienen sus
ciudadanos y distintos expertos sobre el asunto. Tal como TI define el IPC, se trata de
“un indicador compuesto utilizado para medir las percepciones sobre corrupción en el
sector público, en distintos países de todo el mundo49”. Los resultados que se obtienen
mediante las diferentes metodologías de recolección de datos son tratados para elaborar
un índice que mide una escala en la que 0 equivale al nivel más alto de percepción de
corrupción, y 100 implica el nivel más bajo de percepción de corrupción.
En el Gráfico 6 se muestra la evolución de los resultados de España en el IPC de los
últimos 5 años, así como el puesto ocupado en el ranking que se elabora una vez son
ordenados los países en función del IPC que obtienen. Como puede apreciarse, España
baja en el ranking del puesto 31 al 36 en los últimos 5 años. En el lado contrario, la peor
posición en la serie histórica en el ranking del IPC se produce en el año 2013 cuando
ocupó el lugar número 40.
En consonancia con estos datos, en los últimos años se aprecia un incremento en la
percepción de la corrupción en la medida en que pasa de 65 puntos en 2012 (la mayor
puntación de la serie histórica es 71 en 2002) a 58 en 2015 (el mejor puesto de toda la
serie es el 20, también en 2002 y en 2000).
48 Toda la información disponible sobre detalles y metodología del IPCen:49http://transparencia.org.es/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion/
Puede obtener una información más detallada del IPC en el siguiente enlace:http://transparencia.org.es/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion/
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 26
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
Gráfico 6- Evolución del Índice de Percepción de la Corrupción: España50
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 150
10
20
30
40
50
60
70
80
44 43
59 6166
70 70 71 69 70 70 68 67
60 61 61 6265
59 60 58
2632
24 23 22 20 22 2023 22 23 23 25
2832 30 31 30
4037 36
Índice de Corrupción Ranking de la Corrupción
La comparación con los países de la Unión Europea no deja a España en buen lugar,
ocupando el puesto número 18 de un total de 28 en 201551.
Tabla 4- Percepción de la corrupción TI en países UE
Ranking PAÍS UEÍndice de
Corrupción 2015
Ranking PAÍS UEÍndice de
Corrupción 2015
1 Dinamarca 91 15 Chipre 61
2 Finlandia 90 16 Lituania 61
3 Suecia 89 17 Eslovenia 60
4 Holanda 87 18 España 58
5 Luxemburgo 81 19 Malta 56
6 Alemania 81 20 República Checa 56
7 Reino Unido 81 21 Letonia 55
8 Bélgica 77 22 Hungría 51
9 Austria 76 23 Eslovaquia 51
10 Irlanda 75 24 Croacia 51
11 Francia 70 25 Grecia 46
12 Estonia 70 26 Rumanía 46
13 Portugal 63 27 Italia 44
14 Polonia 62 28 Bulgaria 41
50Elaboración propia a partir de datos de Transparencia Internacional51Datos obtenidos de la tabla disponible en este link:
http://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2016/01/tabla_sintetica_ipc-2015.pdf
VII Congreso Internacional GIGAPP 2016. Madrid. Octubre 2016 27
AVANCES, EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA CORRUPCIÓNFrancisco Delgado Morales y Rafael Camacho Muñoz
4.3. BARÓMETRO DE LA TRANSPARENCIA DE ESPAÑA52
El Barómetro de la Transparencia de España es un estudio de opinión pública pionero
en España que se realiza con carácter anual desde el año 2015 por la Asociación
Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA). El carácter innovador de
la investigación radica en ser la primera de estas características que se realiza
específicamente sobre transparencia a nivel nacional.
El primer dato que subrayamos es la percepción que los ciudadanos tienen sobre la
transparencia como elemento para prevenir la corrupción. Como se ve en el Gráfico que
sigue, 3 de cada 4 ciudadanos creen que la transparencia ayuda a prevenir la corrupción
en 2016, incrementándose un 4,7% respecto a 2015.
Gráfico 7- Creencia en la transparencia como elemento para prevenir la corrupción
2015 20160
20
40
60
80
100
71.576.2
28.422
Respuestas afirmativas Respuestas negativas
En una escala de 0 a 10, en la que 0 es el menor nivel de transparencia posible y 10 el
máximo, la valoración media de la transparencia de las instituciones que realizan los
ciudadanos pone de manifiesto la poca confianza que se deposita en las mismas en este
aspecto. La media global tiene una cierta mejoría pasando del 3,3 de 2015 al 3,7 de
2016, pero queda lejos del 5 que otorgaría el aprobado y, más aún, de las valoraciones
que serían deseables.
52 Toda la información disponible sobre detalles y metodología del Barómetro de la Transparencia de España en:http://acreditra.com/bte/
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Tabla 5- Valoración Media de Instituciones (0-10)
2014 2015
MEDIA GLOBAL DE VALORACIÓN DE INSTITUCIONES 3,3 3,7
Así, en 2016, sólo las Universidades y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad aprueban en
la valoración, con una calificación de 5,3 y 5,0 respectivamente. En el lado opuesto, es
decir las peor valoradas, se encuentran los partidos políticos (2), el sector bancario (2,3)
y el Gobierno de España (2,5).
Gráfico 8- Valoración media de la transparencia de instituciones
Partidos políticos en general
Sector bancario
Gobierno de España
Iglesia
Comunidades Autónomas
Sindicatos
Organizaciones empresariales
Ayuntamientos
Medios de comunicación
ONGs
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
Universidades
0 1 2 3 4 5 6
2.0
2.3
2.5
2.8
3.4
3.4
3.5
3.5
4.3
4.9
5.0
5.3
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5. CONSIDERACIONES FINALES
A la vista de los datos mostrados en los epígrafes anteriores se presentan las siguientes
consideraciones finales:
1. Con carácter general, parece obvio que los esfuerzos realizados por las
Administraciones a favor de la transparencia, y que se ven refrendados en las
evaluaciones realizadas al respecto, no han tenido una incidencia directa sobre la
percepción de los ciudadanos sobre la propia transparencia y la corrupción.
2. Esta divergencia de resultados entre evaluaciones y percepción podría deberse a
varias circunstancias. La explicación más sencilla podría venir derivada de las
metodologías de los sistemas de medición y evaluación de transparencia,
empeñados en dibujar una imagen estática de un hecho dinámico y polietápico.
También podría explicarse por el cambio que se ha producido en los niveles de
exigencia de integridad, de mayor ética pública y en el sentimiento de
(in)tolerancia contra la corrupción de los ciudadanos que se ha elevado en los
últimos años. La reivindicación de transparencia como elemento de lucha contra
la corrupción de una clase política que es considerada como una élite extractiva
(Acemoglu y Robinson, 2013) eleva los niveles en la valoración que se hace de
la misma, cuestión que se acrecienta en periodos de crisis económica y que se
vería reflejado en los resultados de los diferentes estudios. Por último, también
debería de considerarse que la transparencia, aunque sea completamente
necesaria para mejorar los niveles de corrupción al actuar como mecanismo
disuasorio y fundamental para la efectiva rendición de cuentas, no es el único
elemento que incide en la existencia de corrupción. Ahondando en esta última
idea, si tal como afirma Villoria (2015) existe una correlación empíricamente
demostrable entre transparencia y bajos niveles de corrupción, que las
evaluaciones de transparencia sean tan positivas mientras que los ciudadanos no
aprecien esos cambios en la percepción de la corrupción puede ser debido a que,
además de las opciones expuestas, exista un problema en las instituciones a la
hora de comunicar su actividad. La transparencia conlleva un cambio de
paradigma en la manera de actuar, la comunicación pasa de unidireccional a
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bidireccional, siendo necesario crear canales vivos de comunicación entre la
Administración y la ciudadanía.
3. No se pueden negar los avances realizados en materia de transparencia, pero
para que éstos sean percibidos por los ciudadanos y conlleven cambios efectivos
no se debe de caer en la autocomplacencia. Al contrario, entendiendo la
transparencia es un proceso en constante renovación se podría decir que en
España se está en el comienzo del camino. A lo largo de este pasaje se hace
necesario la implantación de nuevas figuras, procedimientos y herramientas que
innoven y garanticen el efecto de la misma sobre la corrupción. Son muchas las
voces que ya han propuesto cambios en la propia Ley 19/2013, así como la
introducción de nuevos elementos de mejora en este proceso hacia la
transparencia. Entre ellas destacamos las señaladas recientemente por algunos
autores, pasado un periodo de tiempo suficiente desde la aprobación y vigencia
de la Ley, lo que añade cierta perspectiva temporal e incrementa el valor de la
observación a sus reflexiones:
Blanes (2016), enumera como mejoras necesarias 1) el reconocimiento
del derecho de acceso a la información pública como un derecho
fundamental; 2) la limitación y concreción de las excepciones y causas
de inadmisión; 3) la ampliación de las obligaciones del ámbito subjetivo
de aplicación al nivel de la Administración a aquellas entidades privadas
que prestan servicios de interés general y los concesionarios de servicios
públicos; 4) que el silencio administrativo sea positivo, salvo manifiesta
excepción legal, y además deba ir acompañado de un procedimiento
judicial rápido y gratuito; 5) la aplicación de la Ley no solo de forma
supletoria, sino plena, en todas aquellas materias y procedimientos que
tengan una normativa específica de acceso a la información pública; 6)
agregar competencia sancionadora al CTBG ante incumplimientos de la
Administración y capacidad para instruir y 7) resolver los
procedimientos sancionadores ante los incumplimientos de la Ley, así
como para incoar y resolver los procedimientos para sancionar las
infracciones de la Ley; o 8) la necesidad de diseñar un proceso judicial
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especial rápido, sumario, gratuito y sin abogado ni procurador para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones contenida en la Ley.
Campos Acuña (2016) señala que se debería regular el estatuto del
denunciante de buena fe (whistleblower); aprobar un régimen
sancionador en la Ley; demandar más transparencia en la interacción de
los lobbies con los poderes públicos que permita ejercer un mayor
control.
García Melián, (2016), por su parte, aboga por trasladar figuras del
ámbito privado como el compliance al ámbito público, introduciendo la
necesidad de que las Administraciones Públicas incorporen programas
de cumplimiento normativo que estén reforzados por mecanismos que
garanticen su efectividad.
4. Para completar la efectividad de las medidas implementadas en transparencia se
necesita hacer pedagogía de la transparencia, que sirva de caldo de cultivo para
la implantación de una cultura de la transparencia real en las instituciones. Sin la
existencia de esta cultura las medidas puestas en marcha no pasarán de una
transparencia meramente estética o transapariencia, es decir, un paripé que se
reduce a un mero parecer más que un ser efectivo (Almonacid, 2015) que no
llega a la ciudadanía. Tal como afirma Jiménez Asensio (2016) “los pasos dados
hasta ahora no superan el estadio de medidas de mero maquillaje” y, por
consiguiente, los ciudadanos difícilmente podrán percibir cambios significativos
en la actuación de la Administración.
5. Por último, parece necesario que los responsables y autoridades públicas
promuevan la creación de un sistema de evaluación de transparencia riguroso,
estandarizado, valido, confiable e independiente que entienda la transparencia
como una política pública y garantice su medición objetiva, como la iniciativa
puesta en marcha para elaborar una metodología de evaluación de la
transparencia de las instituciones públicas, tanto a nivel estatal como
autonómico, fruto de la colaboración entre el CTBG y la AEVAL.
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