Banco Central de Reserva de El Salvador 33

1 Especialista del Departamento de Estabilidad del Sistema Financiero2 Senior del Departamento de Estabilidad del Sistema Financiero

Medidas y acciones de Resolución Bancaria. La experiencia internacional reciente

Nadia Carolina Jurado1 Miguel Humberto Ramírez 2

Introducción

Las quiebras y crisis bancarias recientes han mostrado la necesi­dad de analizar y definir aquellos procedimientos y medidas más eficaces que las autoridades deben adoptar para solucionar la situación de un banco inviable a nivel individual o una crisis gene­ral del sistema financiero. En este contexto, a nivel internacional los rescates bancarios forman parte de las medidas que autoridades financieras de algunos países han ejecutado, principalmente, cuando se ha considerado que deben evitarse los altos riesgos de con­tagio que un banco, de impor­tancia sistémica, pueda generar a otras instituciones y a su vez a la estabilidad y solidez del sistema financiero en general.

Ya sea que se realice o no el rescate bancario por parte de las autoridades, ante una situación de un banco inviable, éstas deben definir procesos específicos de resolución bancaria que deben de llevarse a cabo para solventar efi­cazmente la situación de crisis.

En este documento se incluyen diferentes casos internacionales, tanto sistémicos como individuales que muestran como las autoridades de cada país decidieron solventar cada situación. Se incluyen las características y generalidades de cómo se originó la problemática en cada caso y las medidas que se tomaron para su solución.

De las experiencias analizadas, se recogieron una serie de lecciones que pueden aplicarse para pro­blemas de instituciones financieras que surjan en el Sistema Financiero de El Salvador.

I. Casos de crisis sistémicas nacionales

El colapso del sistema financiero internacional en 2008 fue el esce­nario en el cual diversos países sufrieron crisis financieras que afec­taron a todo su sistema financiero, impactando gravemente a la eco­nomía real. Dos de los países que se vieron más afectados fueron los países de Irlanda e Islandia, los cuales tomaron posturas diferentes para resolver la crisis.

A. Irlanda

A partir de los años noventa, Irlanda se había convertido en un ejemplo de una economía pequeña que había mostrado un crecimiento económico superior al del pro­medio de países europeos y era uno de los modelos a seguir para muchos de los países emergentes.

En los años 2000, luego de su entrada a la zona euro, la economía experimentó un boom en demanda doméstica en la cual el crédito al sector privado se expandió en 20% por año durante 2002­07.

El problema en el sistema financiero de Irlanda surge a partir de la crisis en Estados Unidos y el colapso de Lehman Brothers en septiembre de 2008, lo que repercutió en un colapso del mercado de viviendas y del sector de la construcción en Irlanda. Entre el año 2007 y 2010 el PIB disminuyó 10% mientras la tasa de desempleo subió hasta un 13%.

La caída en los precios de bienes raíces y el deterioro económico ocasionaron en los bancos incum­plimientos de pagos, pérdidas y dificultades para asegurar fuentes de financiamientos. Todos los ban­cos eran insolventes con una car­tera de préstamos principalmente del sector construcción.

Por otra parte, las finanzas públi­cas, que habían crecido gracias a

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los recursos de la construcción, disminuyeron y hubo déficit fis­cal, que en 2008 alcanzó el 20% del PIB. Dado que los gastos no podían ser revertidos fácilmente, el presupuesto colapsó. El país vivió una combinación de una crisis inmobiliaria, una crisis financiera y una crisis presupuestal. Todo esto llevó a que para 2010 el mercado financiero internacional perdiera toda la confianza en el país.

1. Medidas tomadas

✓ El principal objetivo de las acciones del gobierno era recuperar la confianza de los inversores, por lo que emitieron un esquema de garantía general a depositantes y acreedores de los 6 bancos locales más gran­des del país, con la intención de recapitalizarlos y permitirles continuar brindando préstamos en la economía. La garantía incluía todos los depósitos de empresas y personas naturales que no eran cubiertos por el esquema de garantía de depó­sitos, depósitos interbancarios, deuda senior no garantizada, valores garantizados con acti­vos y deuda subordinada.

✓ El gobierno nacionalizó en enero de 2009 al fallido banco “Anglo Irish” y un mes después recapitalizó a los dos bancos más grandes: “Bank of Ireland” y el “Allied Irish Bank”.

✓ En abril de 2009, el gobierno propuso la creación de una

agencia nacional de gestión de activos tóxicos acompañada de una inyección de capital por parte del Estado. La Agencia Nacional de Administración de Activos (NAMA por sus siglas en inglés) fue creada con el fin de remover estos activos de los balances de los bancos. La agen­cia se hizo cargo de los grandes préstamos de los bancos, permi­tiéndoles regresar a la normali­dad en liquidez para ayudar a la recuperación económica.

✓ A mediados de 2010, el go bier­ no inyectó €46,300 millones (cerca del 30% del PIB), nece­sitando unos €24,000 millones adicionales en el año 2011.

✓ Sin embargo las acciones reali­zadas condujeron a que la crisis bancaria se convirtiera en una crisis soberana, por lo cual en Noviembre de 2010, la Unión Europea, el Fondo Monetario Internacional y el estado irlan­dés llegaron a un acuerdo de rescate por €85,000 millones, los cuales representaba el 52% del PIB, compuestos de la siguiente manera:• €22,500 millones del Me ­

ca nismo Europeo de Estabi­ lidad Financiera

• €22,500 millones del Fondo Monetario Internacional (FMI)

• €22,500 millones del Fondo Europeo de Estabilidad Fi nanciera (FEEF)

• €17,500 millones del Fondo Nacional de Reserva de Pen siones y présta­

mos bilaterales del Reino Unido, Dinamarca y Suecia.

✓ El Presidente del Euro­group, indicó que el acuerdo incluía €10,000 millones para la capi­talización bancaria, €25,000 millones para contingencias bancarias y €50,000 millones para financiar el presupuesto.

✓ Posterior al acuerdo, se dieron una serie de fusiones en los bancos, los cuales mejoraron sus niveles de capital y sus estructuras de fondeo y recupe­raron el acceso a los mercados de capital. Además bajaron rápidamente el tamaño de los activos bancarios y finalmente en Diciembre de 2013, Irlanda abandona oficialmente el plan de rescate de 2010.

2. Situación Post-Crisis

Posterior a la crisis, Irlanda muestra señales positivas de recuperación, el crecimiento del PIB se muestra muy favorable, luego de haber alcanzado crecimientos durante la crisis de hasta ­6.4% en 2009, para 2014 alcanzó un crecimiento del 4.8%, uno de los mejores resulta­dos de Europa, lo cual supera en gran medida el 0.2% de 2013. La tasa de desempleo alcanzó su punto más alto a finales de 2011 y principios de 2012 (15.1%), mos­trando un descenso significativo en los últimos dos años (10.2% a Dic­14). El cuanto al déficit fiscal generado por la crisis, que alcanzó hasta un ­32.4% para el 2010,

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muestra una importante recupe­ración, siendo de ­4.10% en 2014.

B. Islandia

Islandia tenía unas características diferentes de los países periféricos de la zona euro. Se trataba de una economía pequeña (un país de 323,000 habitantes con un PIB de unos US$16,800 millones en 2008). Por otra parte, poseía una moneda propia (la corona) por lo que podía desarrollar una política fiscal y monetaria con pleno poder, lo que le ha ayudado entre otras cosas a mejorar su déficit exterior.

El Sistema bancario Islandés se encontraba hipertrofiado previo a la crisis financiera: con un tamaño de los activos diez veces mayor que el PIB; la banca básicamente se endeudó a corto plazo en gran­des cantidades en moneda extran­jera para invertir a largo plazo. Así, mientras las acciones de los ban­cos se mantenían en coronas islan­desas, dos tercios de sus activos se encontraban en divisas extranjeras.

Con el estallido de la crisis en sep­tiembre de 2008, los tres principa­les bancos de Islandia (Kaupthing, Landsbanki y Glitnir), que repre­sentaban el 85% del sector, se hundieron por las dificultades en la refinanciación de su deuda a corto plazo. Estos se vieron obligados a vender sus activos a largo plazo en moneda nacional y cambiar­los por moneda extranjera en los

mercados internacionales a un precio cada vez más alto.

El banco central no tenía las reser­vas suficientes para salir al rescate de los endeudados bancos del país y refinanciar su liquidez en divi­sas extranjeras. El sistema estaba apresado por la devaluación de más del 30% de la corona y por la desconfianza generalizada que existía tras la conmoción de las hipotecas de Estados Unidos. El colapso bancario de Islandia es considerado como el mayor sufrido por cualquier país en la historia económica mundial, comparado con el tamaño de su economía.

1. Medidas tomadas

✓ Inicialmente, el gobierno islandés toma un 75% de las acciones del Banco Glitnir y le inyecta €600 millones. Posteriormente tuvo que nacio­nalizar también Landsbanki y Kaupthing, a este último el Banco Central le otorgó un préstamo por €500 millones.

✓ Sin embargo, dado el tamaño de sus bancos y la limitada capacidad del banco central de actuar como prestamista de última instancia, el Gobierno rechazó financiar el rescate total de sus bancos y sólo protegió los ahorros de sus ciudadanos. Separaron las ope­raciones extranjeras de los anti­guos bancos y crearon nuevas

instituciones financieras donde se guardaban los depósitos domésticos y préstamos. Así, el tamaño de sus bancos se redujo de 10 a 1.7 veces el PIB.

✓ El sector público tuvo natural­mente que intervenir y garan­tizar que los nuevos bancos estuvieran suficientemente ca­ pi ta lizados, pero quedó al margen de las enormes pérdi­das del sector privado. Pese a lo anterior, expertos islandeses estiman que el costo de la crisis para los contribuyentes rondó el 20% al 25% del PIB, sobre todo por pérdidas de los colate­rales de los tres bancos3.

✓ Una vez nacionalizados los bancos, el Gobierno decidió negociar con los acreedores, prácticamente todos extran­jeros, y que incluían fondos de inversión y “hedge funds”, así como otros bancos europeos. Se realizó una reestructura­ción de la deuda en la que el contribuyente no se vio afec­tado. Bloomberg calcula que los acreedores de estos bancos han asumido una pérdida del 70% en la deuda, según las valoraciones de los bancos.

✓ En la gestión macroeconómica, Islandia que tenía un régimen de cambio flotante, debió dejar que su moneda se depreciará alrededor del 50% en térmi­nos nominales. A fin de evitar

3 Iceland questions its model on handling crisis.

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salidas más fuertes de capitales y una mayor depreciación de su moneda, introdujo a finales de 2008 estrictos controles de capitales.

✓ El gobierno de Islandia deci­dió solicitar la adhesión a la Unión Europea en julio de 2009. Esta medida sirvió para mejorar la credibilidad del país en los mercados financieros internacionales.

✓ En noviembre de 2008 se firmó un Acuerdo Stand-By con el FMI, el cual incluyó US$2,100 millones (3% de la deuda externa islandesa). Este acuerdo incluyó tres pilares:

• El primer pilar era un progra­ma de consolidación fiscal a medio plazo, que supuso dolorosas medidas de austeridad y aumentos de impuestos significativos. El resultado fue que la deuda del gobierno central quedó estabilizada en torno al 80–90% del PIB.

• El segundo pilar consistía en la recuperación de un sistema bancario doméstico viable, si bien dramáticamente redu­cido, construido sobre las ruinas del sistema bancario internacional que el gobierno fue incapaz de rescatar.

• Un tercer pilar era el esta-blecimiento de controles de capital para su gradual relajamiento hasta restaurar los vínculos normales con el mundo financiero internacional.

✓ En resumen, el programa respal­dado por el FMI proporcionó el margen de maniobra necesario a las autoridades para determi­nar la mejor manera de hacer frente a los enormes desafíos y poner en marcha la difícil tarea de reconstruir su economía.

2. Post Crisis

Para Islandia, la recuperación eco­nómica se muestra también favora­ble, habiendo logrado mejorar sus indicadores de manera más rápida, considerando que no se mostraron con tanto deterioro como el caso de Irlanda. El crecimiento del PIB que mostro el peor resultado pos­terior a la crisis en el 2009 con un ­5.1%, muestra para 2014 un 1.9%, aunque en 2013 obtuvo un mejor resultado con 3.6%. La tasa de desempleo muestra una importante recuperación, al disminuir de 7.5% en 2009 al 4.5% en 2014. En cuanto a su balance fiscal, el peor nivel alcanzado fue un déficit de ­13.5% en 2008, recuperándose en 2014, obteniendo por primera vez después de la crisis un superávit de 1.8%.

II. Experiencias recientes en casos de resolución bancaria

Las graves repercusiones de la crisis financiera global originaron cam­bios en los enfoques de supervisión y regulación del sistema financiero a nivel mundial con la finalidad de fortalecerlos y prevenir futuras crisis al igual que limitar la necesi­dad de rescatar a las instituciones finan cieras con fondos públicos.

Una de las primeras respuestas fue la de Estados Unidos con la apro­bación de la Ley Dood­Frank, la cual tiene como objetivo mejorar la regulación y transparencia de los mercados financieros, así como el desarrollo de herramientas para crisis financieras, incluyendo un mejorado régimen de resolución.

Por otra parte, el Consejo de Estabilidad Financiera4 cuya fina­lidad es promover la estabilidad financiera global, publicó los “Atributos básicos para la efectivi­dad de los regímenes de resolución de entidades financieras”. El obje­tivo de estos principios es servir de guía a las autoridades para resolver a las instituciones financieras en una manera ordenada, preser­vando la estabilidad del sistema financiero.

4 El Consejo de Estabilidad Financiera promueve la estabilidad financiera global coordinando el desarrollo de políticas de supervisión, regulación y otras del sector financiero. Sus objetivos los alcanza a través de un proceso de tres etapas que incluye el monitoreo de la implantación de las políticas acordadas.

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En mayo de 2014, La Unión Europea aprueba la Directiva EU 2014/59/EU por la cual establece un marco común europeo para la recuperación y reestructuración de bancos inviables. Esta ley propone en casos futuros de inviabilidad de bancos, evitar los denomina­dos rescates con dinero de los contribuyentes.

En este nuevo contexto regulatorio han acontecido casos recientes de bancos en problemas, en los cuales las autoridades financieras se han visto en la necesidad de intervenir para que éstos no causen un daño mayor a la economía y salva guardar a los depositantes y otros usuarios del sistema financiero. Algunos de los más relevantes se describen en los siguientes párrafos.

A. Banca Privada de Andorra (BPA) Marzo-Abril 2015, Andorra

1. Contexto del problema

✓ El 10 de marzo de 2015, BPA fue intervenida por el Gobierno de Andorra tras un contundente informe del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos en el que se acusaba a los altos directivos del banco de ayudar a lavar dinero para gru­pos criminales procedentes de China, Rusia y Venezuela. BPA es el tercer banco andorrano y representa el 21% del sistema financiero.

✓ Los activos de las cinco enti­dades bancarias andorranas

ascienden a €15,869 millones, casi 6.5 veces el producto interior bruto (PIB) de Andorra. Los recursos de los clientes que gestionan las entidades ando­rranas son, además, de €41,267 millones, casi 17 veces el tamaño de la economía (son las proporciones que se manejaban en Chipre, Islandia o Irlanda). Se trata de países en el que el sector financiero pesa tanto que una crisis puede hundir la economía, por lo que el princi­pal objetivo de las autoridades financieras era evitar el conta­gio de los 4 bancos restantes.

✓ El mayor problema que tuvie­ron que enfrentar era encontrar un encaje jurídico a esta situa­ción, en la que se trataba de liquidar un banco que no tenía aún un problema de solvencia, pero que había perdido por completo la confianza de los inversores y no tenía acceso a la liquidez en los mercados internacionales.

✓ Andorra, cuyo sistema finan­ciero no se encuentra bajo el paraguas del Banco Central Europeo (BCE) ni cuenta con la red de seguridad de las insti­tuciones europeas, estaba obli­gada a encontrar una solución propia a su problema bancario, es decir, entre el Gobierno y el sector financiero privado, que supone el 19% del pro­ducto interior bruto (PIB) del país. Su Fondo de Garantía de Depósitos apenas cuenta con

€100 millones, con los que no se podía cubrir las pérdidas de la entidad financiera.

2. Medidas tomadas

✓ El ente regulador de Andorra destituyó al Consejo de Admi­nistración del BPA y a tres de sus ejecutivos, imponiendo un administrador.

✓ Las autoridades establecieron que los clientes con depósitos en BPA solo se les tenía per­mitido sacar 2,500 euros por persona a la semana. Esta deci­sión se ha tomado para evitar la retirada masiva de depósitos de BPA por parte de sus clientes después de que el banco había sido intervenido.

✓ A fin de evitar que las empre­sas tuvieran problemas para realizar transacciones opera­tivas como pagar nóminas, alquileres o proveedores debido a que sus cuentas de depósitos estaban restringidas en el banco intervenido, éstas podrían solicitar al Gobierno de Andorra un aval para una línea de liquidez. Para tal fin, el Gobierno de Andorra aprobó un decreto para habilitar dicha línea de financiamiento por un monto de €45 millones, ampliable hasta €100 millones. Para obtener esta última can­tidad, el Gobierno se verá obligado a emitir deuda, que sería a su vez comprada por la banca andorrana, o bien

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subir impuestos. El Gobierno andorrano habilitará está línea de financiación a través de un decreto que se tramitará por un procedimiento de urgencia ya que el “corralito” es insosteni­ble en un país en el que hay una población de poco más de 85,000 habitantes.

✓ El Gobierno aprobó la Ley de Reestructuración y Resolución de Entidades Bancarias, la cual contempla la creación de la Agencia para la Reestruc­tu ración y Resolución de Entidades Bancarias (AREB) y el plan para resolver la situación con BPA pasaba por segregar a éste en dos bancos, el bueno y el malo5. La nueva agencia pública se encargará de ges­tionar el bueno hasta que éste pudiese ser vendido por partes al resto de entidades andorranas. Este esquema permitirá estudiar diversos escenarios de salida para la entidad: desde su venta o la reanudación de la actividad total o parcial hasta su liquidación, “siempre pre­servando al máximo el valor de la institución”. El AREB será la autoridad competente para evaluar las posibles soluciones y determinar cuál de ellas es la más adecuada para la entidad.

✓ Además, la ley prevé la creación de un fondo (Fondo Andorrano de Resolución de Entidades Bancarias), que contará con una aportación de manera excepcional e inmediata de €30 millones aportados por las otras entidades (Andbank, Crèdit Andorrà, MoraBanc y Banc Sabadell d'Andorra) para aquellos costos del proceso de reestructuración6.

B. Banco Madrid Marzo-Abril 2015, España

1. Contexto del problema

✓ En enero de 2015, Banco Madrid gestionaba €6,000 millones en activos y contaba con 100 ban­queros privados. La gestora del grupo, Banco Madrid Gestión de Activos, era responsable de €3,881 millones. Su negocio se distribuye entre fondos de inver­ sión, donde gestiona €3,070 millones procedentes de 72 productos, y SICAV7, que alcan­zan los €811 millones entre sus 88 sociedades.

✓ Banco Madrid era propiedad al 100% de la Banca Privada de Andorra (BPA), por lo que se vio contagiada por los pro­blemas de su matriz, la cual

fue intervenida por el gobierno Andorrano.

✓ Las noticias de los problemas en su casa matriz crearon una situación de desconfianza de los clientes, provocando una fuga de depósitos que llegó hasta los €326.3 millones. Los clientes, presos del pánico ordenaron sacar €124 millones entre el 10 y el 13 de marzo de 2015. Ello habría colocado a la entidad en una situación de tesorería negativa de más de €100 millones.

2. Medidas tomadas

✓ El Banco de España, conside­rando las decisiones tomadas por el departamento del Tesoro de Estados Unidos y la entidad reguladora de Andorra, acordó el 10 de marzo intervenir el Banco Madrid.

✓ El Fondo de Reestructuración

Or denada Bancaria (FROB), el cual se encarga de gestionar los procesos de reestructura­ción del sistema financiero en España, decide no rescatar a la entidad intervenida por el Banco de España. Al no abrir el proceso de reestructura­ción, el FROB considera que

5 En resolución bancaria, el procedimiento de banco bueno/banco malo consiste en la separación de los activos de buena calidad del banco en dificultades de aquellos otros de mala calidad (activos tóxicos), admitiendo la posibilidad que el banco bueno continué operando pero sin las pérdidas que le ocasionan los otros activos. Viegas et al (2011)

6 Reestructuración o resolución bancaria es la serie de mecanismos establecidos para la reestructuración del negocio bancario en todo o en parte o para la ordenada liquidación de un banco privilegiando el pago de los ahorristas y depositantes. Viegas et al (2011)

7 Sociedades de Inversión de Capital Variable, un tipo de institución de inversión colectiva

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Banco Madrid no representa un riesgo sistémico para el sector financiero español en su conjunto. Tampoco considera de “interés público” la entidad, tal como indica la Ley sobre Reestructuración y Resolución de Entidades de Crédito.

✓ Dada la decisión tomada por el FROB, se procedió a la liquida­ción de la entidad y al Fondo de Garantía de Depósitos le co ­ r respondía satisfacer a los titu­lares depósitos dinerarios, los importes garantizados en los términos fijados reglamentarios, que alcanzan hasta €100,000 por cada titular. De los 14,500 clientes de Banco Madrid, un 96.5% de ellos contaba con depósitos menores a dicha suma.

✓ El Juzgado de lo Mercantil número 1 de Madrid declaró en concurso de acreedores vo­ luntario al Banco Madrid y decretó el inicio de su li qui­dación, con lo que se procedió a disolver la entidad y a cesar a los administradores provisio­nales nombrados por el Banco de España.

✓ El caso de Banco de Madrid sienta precedente al ser la primera vez que el Gobierno y los organismos reguladores españoles optan por la liquida­ción de una entidad financiera en lugar del rescate.

C. Düsseldorfer Hypothekenbank Marzo-2015, Alemania

1. Contexto del Problema

✓ El Düsseldorfer Hypotheken­bank (DüsselHyp) es un banco pequeño de 70 empleados, dedicado al segmento hipote­cario, el cual en 2014 otorgó €700 millones en préstamos en bienes raíces.

✓ DüsselHyp había entrado en una situación problemática debido a su exposición a los bonos emi­tidos por “Austrian Heta Asset Resolution”, el “banco malo” que agrupó los activos tóxicos de “Hypo Alpe Adria” y que había sido liquidado por las autoridades austriacas en marzo 2015, después de una auditoría en la que se encontró un déficit de capital de €7,600 millones en lugar de los €4,000 millones que estimaban previamente.

✓ Düsselhyp no se considera como un banco de importancia sistémica, sin embargo está financiado principalmente a través Pfandbriefe ­bonos ga ­rantizados­, que se consideran como prácticamente libres de riesgo, los cuales son adquiridos por las aseguradoras y fondos de pensiones. Por otra parte, la asociación de Bancos Privados Alemanes (BdB por sus siglas en alemán) posee un fondo

privado con recursos de sus miembros para atender este tipo de situaciones, conside­raba que no era conveniente poner en duda la solidez del mercado de bonos hipotecarios bajo ninguna circunstancia.

2. Medidas tomadas

✓ La Asociación de Bancos Pri­vados Alemanes (BdB) decidió rescatar a DüsselHyp con su fondo privado, con lo cual, las entidades financieras que se agrupan en ella pasan a ser los nuevos propietarios de la insti­tución de forma temporal hasta que se proceda a gestionar su venta a un tercero.

✓ Esta toma de control garan­tizó que el banco siguiera operando por el bien de sus clientes y la estabilidad finan­ciera, permitiendo la elimina­ción de riesgos inmediatos.

✓ Es importante señalar que el rescate se realizó con fondos privados. En Alemania, en caso que una institución presente problemas de insolvencia, primero deben utilizarse los fondos de los accionistas, seguidamente el fondo de la BdB (equivalente en 2014 a €5,000 millones) previo a utili­zar fondos estatales de rescate.

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D. National Bank Trust Diciembre-2014, Rusia

1. Contexto del problema

✓ National Bank Trust (Trust Bank) es el trigésimo segundo mayor prestamista de Rusia por activos y se encuentra en el decimoquinto lugar por cuentas personales privadas, incluyendo depósitos.

✓ La devaluación del rublo, en medio de una caída de los pre­cios del petróleo, causó proble­mas al sistema financiero ruso. Su valor cayó casi a la mitad a medida que descendieron los precios del petróleo.

✓ También causaron un efecto negativo las sanciones econó­micas internacionales impuesta a Rusia por EEUU y por la Unión Europea, entre las que destacaban la restricción al acceso al mercado de capitales para varios bancos rusos.

✓ En medio de este desplome de la economía rusa y del rublo, el Banco Central ruso elevó las tasas de interés desde el 10.5% al 17% en un intento por frenar la caída libre del rublo.

✓ Los factores anteriores ocasio­naron una corrida de depósitos en Trust Bank que lo llevó a una situación crítica de liquidez, debido en parte a sus políticas

de atractivas tasas de interés, incluyendo depósitos en dólares.

✓ El objetivo de los reguladores rusos era recuperar la con­fianza en el sistema financiero ante las masivas salidas de depósitos por la caída del rublo y la caída de Trust Bank podía empeorar la situación.

2. Medidas tomadas

✓ El consejo directivo del Banco de Rusia autorizó un plan de rescate del National Bank Trust, incluyendo la provisión a tra­vés de la Agencia de Garantía de Depósitos de un préstamo de €1,544 millones con venci­miento a 10 años “para cubrir el desequilibrio entre el valor razonable de los activos y los pasivos de la entidad”.

✓ Además, la Agencia de Ga rantía de Depósitos otorgó un préstamo del Banco de Rusia de €436 millones y con un vencimiento a 6 años al banco Otkritie, inversor selec­cionado para llevar a cabo el saneamiento del National Bank Trust. El plan de rescate diseñado por las autoridades rusas contempla que banco Otkritie se haga con el control del National Bank Trust y aco­meta su reestructuración hasta el 31 de diciembre de 2020.

✓ Otra medida adicional que tomó el banco central fue la

suspensión temporal de la con­tabilidad a precios de mercado y la reducción de “haircuts” por colaterales utilizados por rublos y para liquidez de dólares.

E. Banco Espirito Santo Agosto 2014, Portugal

1. Características del problema

✓ Banco Espirito Santo fue el segundo banco más grande de Portugal, con una partici­pación cercana al 20% del mercado y activos por €80,000 millones, equivalente al 50% del PIB portugués. Era el grupo financiero internacional más importante de Portugal con subsidiarias en 23 países y 4 continentes.

✓ Desde el cierre de diciembre de 2013, el Banco de Portugal realizó una vigilancia más estricta al banco y en el primer semestre de 2014, los regula­dores descubrieron pérdidas potenciales debido a préstamos realizados a empresas vincula­das a la familia Espirito Santo de Portugal, ocultando deuda y cometiendo infracciones a las medidas tomadas por el Banco de Portugal, por lo que ordena­ron al banco a obtener capital, dejando como último recurso, el uso de dinero público para un plan de rescate.

✓ En el mes de julio 2014 las acciones de la entidad se

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desplomaron 73% en Lisboa antes de suspenderlas, así como también se vieron impactados los precios de sus bonos y las agencias de rating lo pusieron al borde del impago efectivo.

2. Medidas tomadas

✓ La Comisión Europea aprobó un plan de liquidación del Banco Espírito Santo (BES) remitido por las autoridades portuguesas, siguiendo los lineamientos del Mecanismo de Resolución Único8, el cual permitía la creación de un “Banco Puente9” con los acti­vos sanos de la entidad que se venderán posteriormente y liquidar el Banco Espirito Santo, que se quedará con los activos problemáticos al consi­derar que las medidas cumplen las normas europeas de ayudas de Estado y especialmente las nuevas normas de liquidación de entidades en quiebra.

✓ Así, en agosto de 2014, se rea­lizó un rescate al Banco por un equivalente a €4,900 millones, de los cuales €4,500 corres­pondían al Fondo Europeo de Resolución y el restante

al Fondo de Resolución de la Banca (FRC), el equivalente al instituto de garantía de de pósitos nacional. Se nombró Novo Banco al banco donde se trasladaron los activos sanos del Banco de Espirito Santo, incluyendo depósitos, mientras los activos tóxicos se quedaron en este último.

✓ Con las medidas adoptadas, se preservaron todos los depósi­tos del banco y los bonos no subordinados. Los accionistas y tenedores de deuda subordi­nadas afrontaron las pérdidas.

✓ El accionista único del Novo Banco es el FRC, en una especie de nacionalización transitoria a la espera de poner a la venta el nuevo banco. La propiedad del banco malo con todas sus pérdidas queda a los accionistas actuales. El FRC debe pagar con la venta de Banco Novo el préstamo del Fondo Europeo de Resolución y recuperar lo que aportó, y sólo si dicha venta fuera por encima de los €4,900 millones, los accionistas recuperarían parte del dinero. Si fuera por debajo de ese monto, se realizarán

gravámenes a las instituciones financieras por lo que no se usarían fondos públicos.

✓ En un principio del plan, se esperaba devolver los €4,900 millones en seis meses, tras haber vendido o subastado el banco, sin embargo tan solo dos meses después de la inter­vención, la directiva de Novo Banco renunció a sus cargos. Ellos argumentaron que las cir­cunstancias habían cambiado desde que tomaron el cargo y no consideraban oportuno las intenciones de Banco de Portugal de vender rápida­mente el banco.

✓ Al cierre de marzo 2015, se tenían 7 ofertas por Novo Banco y el Gobernador del Banco de Portugal espera que se conozca un comprador defi­nitivo en el segundo semestre de 2015.

III. Leccionespara El Salvador

Analizando las experiencias interna­cionales, se considera a nivel gene­ral, que las acciones contempladas

8 Reglamento (UE) Nº 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de julio de 2014, relativo a la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución

9 Banco Puente es una herramienta de resolución bancaria en la cual el banco insolvente se divide en dos partes, según sea la calidad de los activos al igual que en el procedimiento de banco bueno/banco malo, pero a diferencia de éste, se otorga una nueva autorización para funcionar al denominado “banco puente”, al cual se le asignan los activos buenos, depósitos y otras obligaciones, permaneciendo bajo el control de las autoridades financieras para conducir la operatoria bancaria, hasta que se encuentre en condiciones de venderse. Viegas et al (2011)

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actualmente en la Ley de Bancos, podrían considerarse sujetas a mejoras para hacer efectiva su eje­cución. Igual de importante que lo anterior, es tener en cuenta algunos lineamientos o criterios que fueron aplicados en otros países para resol­ver las institu ciones en problemas.

A. La importancia de desarrollar nuevas medidas de resolución

La Ley de Bancos de El Salvador, contempla las siguientes alterna­tivas de actuación en situaciones de crisis que no pueden resolverse con un plan de regularización:

✓ Reestructuración. Exclusión de Activos y Pasivos y su Trans­ferencia (Capítulo II, Ley de Bancos). Este es el método equivalente a la creación de un Banco Bueno­Banco Malo.

✓ Revocatoria de la autorización para funcionar (Capítulo IV, Ley de Bancos). La SSF revo­cará la autorización para fun­cionar de una institución, pre­via opinión favorable del BCR. En este caso, el IGD pagará la garantía a los depositantes. Posterior a ello, se procede a la liquidación de la institución con la supervisión del IGD.

Sin embargo es necesario el desarrollo de otras medidas que permitan llevar a cabo acciones de resolución para bancos de gran tamaño y de carácter sistémico, así como también minimizar el costo de las acciones de resolución.

La Directiva Europea de Recu­peración y Resolución aprobada en 2014 contempla como mínimo las siguientes medidas:

✓ Herramientas para venta de activi dades y acciones: Debe permitir a las autoridades vender parte del negocio sin el consentimiento de los accionistas.

✓ Herramienta del Banco Puente: Permite la transferencia de todo o parte del negocio a una entidad temporalmente contro­lada por las entidades, la cual provee los servicios financieros esenciales, mientras es ven­dida a un tercero o liquidada. La experiencia internacional reciente muestra la importan­cia de su uso cuando son ban­cos de importancia sistémica.

✓ Herramienta Banco Bueno­ Banco Malo: La transferencia de malos activos a un vehículo separado (banco malo).

✓ Herramienta para “Bail In”: Permite que el capital y la deuda puedan absorber pér­didas y así permitir que los accionistas y acreedores con menos garantías sufran las pérdidas respectivas.

B. El análisis de la importancia sistémica de las instituciones financieras

Los casos recientes analizados han mostrado la necesidad que las

autoridades financieras determinen la importancia sistémica de las instituciones en problemas, a fin de encontrar opciones de resolución que generen el menor impacto al sistema financiero y a los recursos públicos.

La interconexión entre institucio­nes, mercados e infraestructuras financieras es un elemento de dicho análisis a fin de medir el potencial de contagio que tiene una institución en problemas, tal como fue el caso de DüsselHyp, en el cual la asociación banca­ria alemana prefirió rescatar el banco antes que éste contagiara al mercado de bonos garantizados.

Los avances realizados en el país con las herramientas de Evaluación de Riesgo Sistémico son impor­tantes como apoyo a los tomadores de decisión; tanto la metodología de indicadores de Bancos de Importancia Sistémica para El Salvador, como la matriz de con­tagio proporcionan información relevante sobre la sistemicidad e interconexión de instituciones financieras.

C. Minimizar el costo de la crisis para los contribuyentes

Las reformas realizadas en la regu­lación y en los regímenes de resolu­ción posterior a la crisis financiera de 2008 se han orientado hacia minimizar el costo de la crisis para los contribuyentes, a fin que sean los privados los responsables de cargar con dicho costos.

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La Directiva Europea de Recu pe­ración y Resolución10 considera que los Estados deben tener la capacidad de ordenar recapitalizaciones inter­nas (“bail­in”11) para garantizar que los accionistas y acreedores de la entidad inviable sufran las pérdidas correspondientes por el costo de la inviabilidad de la institución. De acuerdo a la Directiva, todos los pasivos están sujetos a “bail­in” ex­ cepto algunos pasivos excluidos los cuales son aquellos que tengan una maduración original menor a un mes, que sean garantizados u otros pasivos que cuenten con colatera­les, depósitos garantizados, pasivos por la tenencia de activos de los clientes, pasivos laborales, remune­raciones, impuestos.

Lo anterior garantizaría que la mayor parte de los costos sean pa gados por privados, esto debería incluir la liquidación de los activos malos por los mismos accionistas del banco en lugar de crear una agencia pública como sucedió en Irlanda. Sin embargo, la Directiva reconoce que en casos extremos de crisis financieras se pueden utilizar fondos públicos como último recurso.

D. Contar con una estrategia de prevención y manejo de crisis financieras

Las situaciones presentadas han mostrado que el actuar rápido de

las entidades financieras es clave tanto para disminuir el costo de las crisis financieras, como para res­guardar o recuperar la confianza en el sistema financiero. En ese contexto, es importante contar con una estrategia que en primer lugar permita prevenir que estas crisis ocurran, y en caso que éstas ocu­rran, se gestione de mejor manera.

Actualmente el DESF­BCR junto con la SSF, el IGD, está trabajando en una Estrategia de Prevención y Manejo de Crisis del Sistema Financiero de El Salvador. Esta propuesta incluye un capítulo con­cerniente a las medidas de reso­lución bancaria y en la misma se ha identificado que la legislación vigente no cuenta con todas las posibles herramientas modernas de resolución de manera clara, por lo que dicha estrategia debe incluir los métodos de resolución a seguir en caso de una crisis.

E. Algunas consideraciones para la resolución tomadas del Mecanismo Único de Reso-lución Europeo

Los objetivos de la resolución deben ser, garantizar la continui­dad de los servicios financieros básicos, mantener la estabilidad del sistema financiero, reducir el riesgo moral y proteger a los depositantes.

Las autoridades involucradas, de ben en caso necesario, celebrar memorandos de entendimiento en los que se describa en términos generales cómo van a cooperar entre sí en el desempeño de sus res­pectivas funciones. El memorando debe revisarse periódicamente.

Para minimizar las perturbacio­nes del mercado financiero y la economía, el procedimiento de resolución debe llevarse a cabo en un corto período de tiempo. Debe garantizarse el acceso más pronto posible de los depositantes a los depósitos garantizados.

La decisión de someter a una insti­tución a un procedimiento de reso­lución debe tomarse antes de que dicha institución sea insolvente de acuerdo con su balance y antes de que todo su patrimonio haya desaparecido.

No obstante, antes de tomar una decisión sobre el mantenimiento de la institución en funciona­miento, debe considerarse siem­pre la posibilidad de liquidarla con arreglo a un procedimiento de insolvencia ordinario. Para mantener en funcionamiento una institución insolvente en aras de la estabilidad financiera deben utili­zarse, en la medida de lo posible, fondos privados.

10 Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión

11 Bail­in, de acuerdo al Consejo de Estabilidad Financiera se refiere a la posibilidad de reducir el capital u otros instru­mentos de propiedad de la institución financiera y los derechos de los acreedores no garantizados ni asegurados en la cuantía necesaria para absorber las pérdidas; y de convertir todos o parte de los derechos de los acreedores no garantizados ni asegurados en capital u otros instrumentos de propiedad de la institución en resolución.

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Cuando se hayan utilizado los ins­trumentos de resolución para trans­ferir los activos de una institución en problemas a una sana, la parte residual del ente debe liquidarse.

Finalmente, un régimen de resolu­ción eficaz debe reducir al mínimo la posibilidad de que los costes de la resolución de una institución en graves dificultades sean asumidos por los contribuyentes. Debe tam­bién garantizar que las entidades sistémicas puedan ser objeto de resolución sin poner en peligro la estabilidad financiera.

IV. Conclusiones

Las crisis financieras de Irlanda e Islandia mostraron dos enfoques diferentes para tratar de man­tener la estabilidad del sistema financiero. En el caso de Irlanda, el sostenimiento de la banca se realizó a costa del Gobierno, al recapitalizar los bancos en pro­blemas y garantizando práctica­mente a todos los depositantes y la mayoría de acreedores. La medida incluyó la nacionalización de bancos que no tenían poten­cial de ser sostenibles aún con el rescate, lo que implicó mayores erogaciones para el Estado. Por el contrario Islandia, decidió no rescatar a sus bancos sistémicos, ya que éstos eran mucho más gran­des que la economía nacional y el banco central no tenía la capaci­dad de actuar como prestamista de última instancia; protegiendo solo los depósitos de sus ciudadanos, mientras acreedores y depositan­

tes extranjeros tuvieron que sufrir pérdidas por el colapso financiero. Sin embargo, esto no significó que el Gobierno dejara caer los bancos, tal como ha sido la percepción general, sino que utilizó recursos públicos para recapitalizar tres entidades que fueron nacionali­zadas con la finalidad de preservar los servicios financieros esenciales en la economía nacional, evitando un costo mayor a la sociedad.

El rescate brindado en los dife­rentes casos individuales estudia­dos, toma diferentes modalidades: Préstamos del FMI y de la Unión Europea, préstamos de la institu­ción aseguradora de depósitos del país y emisión de deuda pública que debe ser adquirida por los demás bancos del sistema finan­ciero. En general, los gobiernos se han inclinado a que los priva­dos reciban una mayor parte de las pérdidas ocasionadas por los rescates, sin embargo, ante las características sistémicas de algu­nas entidades, ha existido la nece­sidad de utilizar fondos públicos.

En todas las experiencias anali­zadas, determinar la importancia sistémica de los bancos fue vital para encontrar la mejor opción de resolución. De llegar a deter­minarse que la institución no es sistémica, se puede optar por liqui­dar el banco y pagar el seguro de depósitos, evitando desembolsar recursos públicos ya que el cese de funcionamiento del banco no tiene repercusiones para el resto del sistema. Por el contrario, si la

institución es sistémica, el Estado debe salvaguardar los servicios financieros esenciales incluyendo mantener en funcionamiento los sistemas de pagos y el acceso a cuentas de depósitos.

La herramienta de banco bueno y banco malo fue la más utilizada en las experiencias recientes de problemas en bancos sistémicos, combinada mayormente con el uso del banco puente, buscando man­tener estable su sistema financiero y permitiendo a su vez que el costo de la resolución fuera aportado en mayor parte por los privados, lo cual ha sido uno de los objetivos en las reformas de los esquemas de reso­lución bancaria de dichos países.

Glosario

Corralito: Hace referencia a una restricción sobre la disposición de dinero en efectivo proveniente de cuentas bancarias. Se trata de una medida política destinada a evitar la quiebra del sistema bancario en tiempos de recesión económica, en los que se producen crisis de confianza.

Corrida de depósitos: corrida de depósitos o corrida bancaria se da cuando muchas personas, por desconfianza en una economía, deciden retirar sus depósitos de los bancos. Debido a que los mismos no tienen todo el dinero disponible en efectivo sino que lo tienen colo­cado en otros negocios y normal­mente a largo plazo, no pueden cumplir en entregar este dinero.

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Hedge funds: o Fondo de Cobertura es un fondo de inversión cuyo ges­tor goza de una gran libertad para colocar los recursos, pudiendo asumir riesgos e invertir de manera dinámica tratando de obtener una rentabilidad superior a la media del mercado.

Bibliografía

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PresentacionesGudmundsson Már, Gobernador del Banco Central de Irlanda. Crisis and recovery in Iceland and the lessons to be learned. Harpa, Junio de 2012

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Los fondos de la ‘troika' rescatan al Banco Espírito Santo. Fecha de con­sulta: 8 de abril de 2015. Disponible en:http:/ /economia.elpais.com/economia/2014/08/03/actual i ­dad/1407085046_047518.html

La directiva del Banco Espíritu Santo dimite apenas dos meses después de la intervención. Fecha de consulta: 8 de abril de 2015. Disponible en: http://noticias.lainformacion.com/

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