BANCO INTERAMERICANODE DESARROLLO

Porqué al Banco le interesa apoyar el fortalecimiento de los Sistemas de

Adquisiciones?

• Marco de Reformas Institucionales, surgidas en paralelo al 9no. aumento de capital (julio 2010) – Conocimiento y Fortalecimineto de Capacidades

• Utilización en las operaciones de préstamo que realiza

Evaluación del Sistema de Adquisiciones de Guatemala

Metodología OECD

Metodología OECDOECD: Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo

(países más desarrollados del mundo)

• Herramienta para la evaluación de sistemas públicos de adquisiciones

• Aplicada en muchos países del mundo

• Utilidad:• Línea de base• Conocimiento de fortalezas y debilidades Plan Estratégico – Planes operativos Orientación y monitoreo de mejoramiento

• Evalúa el sistema de compras públicas a través de una serie de indicadores

• Permite posicionar el sistema frente a estándares internacionales (mejores prácticas).

• Auto evaluación:• Participación de múltiples actores• Resultados no comparables entre países

• Los números son únicamente un indicador de distancia relativa con respecto al tipo ideal

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Cualitativos: el sistema nacional frente al ideal internacional Cualitativos: el sistema nacional frente al ideal internacional

Sistema de Sistema de AdquisicionesAdquisiciones

Indicadores de Línea de Base

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Sistema de AdquisicionesSistema de Adquisiciones

Indicadores de Cumplimiento y Desempeño

Cuantitativos: mediciones de comportamiento para ver evoluciónCuantitativos: mediciones de comportamiento para ver evolución

¿Qué sigue de la evaluación?

Propuesta de cambio estructural para enfrentar las deficiencias encontradas

Plan estratégico:•Visión de largo plazo•Objetivos a 1, 3 y 5 años•Definición de la ruta, responsabilidades y recursos para lograr los objetivos

Evaluación en Guatemala

• Período de evaluación: • Noviembre de 2009 a julio de 2010

• Dirección del estudio: • Ministro de Finanzas Públicas

– Coordinación general:• DNCAE

– Apoyo:• Banco Mundial• Banco Interamericano de Desarrollo

Resultado 1Atomización y Dispersión:

En el marco de la ley y el reglamento general:– Cada entidad pública desarrolla procedimientos propios =

subjetividad– Un mismo bien o servicio es comprado bajo distintos

procedimientos, con distintos requerimientos, a distintos precios y bajo distintos parámetros de calidad

– Un proveedor debe vender el mismo bien o servicio con diferentes requisitos según la entidad

ineficiencia, altos riesgos, pérdida de confianza

Resultado 2Abuso de Excepciones:

– En 2009 el 84% del valor de las adquisiciones públicas se adjudicó bajo procedimientos de excepción

– La mayoría fueron fideicomisos:• Cada uno tiene su propio reglamento• No es posible comparar eficiencia o precios• Mínimo control del sistema de auditoría gubernamental

Indicadores de Línea de Base

Pilar I:Marco Legislativo y

Regulatorio

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role

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Sistema de AdquisicionesSistema de Adquisiciones

1. Estructura legal y regulatoria • Dispersión normativa

– Predominan los reglamentos de contratación de cada entidad

• En la práctica no hay sistema general– Predominancia de las excepciones– Sistema impredecible, ingobernable, difícilmente controlable,

ineficiente y con muy elevados riesgos de corrupción

• Marco legal con énfasis en obras públicas– Vacíos en contratación de bienes y de servicios

• Marco legal con énfasis en procesos– Descuido de resultados económicos y sociales

1. Estructura legal y regulatoria

• Predominan los procedimientos no necesariamente competitivos

• Deficiencias en normas complementarias:• Fiducia pública, servicio civil, tipificación de corrupción, etc.

• No existen pautas y guías estrictas para impedir la subjetividad y el direccionamiento de:

• Requerimientos técnicos para participar• Especificaciones de obras, bienes y servicios a proveer• Criterios de evaluación de propuestas

2. Estructuración de Procedimientos

• No hay manual único de procedimientos ni guías paso a paso– Cada entidad procede según sus propios lineamientos

• No hay estándares sobre:– Bienes y servicios que compra el Estado– Documentos de convocatoria para concursar en cada modalidad– Formas para presentar propuestas– Criterios de calificación– Texto de contratos– Gerencia de ejecución– Recepción y pago de obras, bienes y servicios– Criterios de auditoría interna y externa

Pilar II:Marco Institucional y

Capacidades de Gestión

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Sistema de AdquisicionesSistema de Adquisiciones

3. Integración Adquisiciones-Presupuesto

• Deficiente planificación de adquisiciones– No es instrumento de ejecución de políticas de desarrollo– No da señales a los proveedores– No da señales a la Tesorería para programar los pagos

• No hay interfase entre gestión de adquisiciones y de presupuesto (operaciones separadas)– No se concilian planificación de adquisiciones y ejecución

presupuestaria– No hay análisis presupuestales de las adquisiciones

3. Integración Adquisiciones-Presupuesto

Se inicia selección de proveedores sin disponibilidad presupuestal

– Demoras para adjudicación y firma de contratos– Traumas para la Tesorería

No hay estándares para gerencia de contratos y aceptación de entregas

– Riesgos de subjetividad– Demoras de recepción

Incertidumbre de plazos de pago– Alto riesgo para proveedores– Altos costos para el Estado– Pérdida de confianza

4. Ente de dirección• DNCAE tiene restricciones de:

– Mandato– Jerarquía legal– Recursos– Cobertura institucional– Liberación de conflictos de interés (participa en juntas)

• Tiene funciones de:– Asesoría, propuestas de mejoramiento del sistema, contrato

abierto

• No tiene funciones de:– Gestión de información agregada y comparada– Manejo de bases de datos estadísticos– Análisis de información– Supervisión y control administrativo

5. Capacidades institucionales: Información

• GUATECOMPRAS, SIGES, SICOIN y SIAF son avances significativos

La información de procesos individuales no es suficiente. Falta aún información comparada que provea:– Quién compra qué de quién a qué precio– Estadísticas agregadas– Indicadores de eficiencia y desempeño de los compradores y

proveedores– Comparaciones de precios– Estado de ejecución de contratos– Concentración o dispersión de proveedores, etc.Falta de transparencia, rendición de cuentas y eficiencia

de mercado. Alto riesgo

5. Capacidades institucionales: Profesionalización

• No existe una carrera administrativa especial para responsables de adquisiciones:– Que establezca el detalle de las capacidades requeridas– Que defina sus responsabilidades específicas– Que evalúe su desempeño

Adquisiciones Simples

Adquisiciones Complejas

Adquisiciones Estratégicas

Especialización

Resp

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Dirección de adquisiciones

Profesionalización

Auditoría de Adquisiciones

5. Capacidades institucionales: Profesionalización

• Falta de profesionalización de los funcionarios de adquisiciones– Guatemala no tiene formación profesional en adquisiciones

públicas (diplomados y maestrías universitarias)– Se realizan esfuerzos aislados de capacitación remedial– La capacitación se concentra en aspectos legales (no en

estructuras de mercado, monitoreo de precios, mejores prácticas mundiales, análisis de eficiencia, etc.)

• Falta de control de calidad de la gestión– No monitoreo de eficiencia en adquisiciones– No evaluaciones de desempeño del personal y de las oficinas

Pilar III:Adquisiciones y Prácticas de

Mercado

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Sistema de AdquisicionesSistema de Adquisiciones

6. Acreditación y delegación: Servicio Civil y acreditación

• No hay acreditación de funcionarios de adquisiciones según formación y experiencia especializadas– El Sistema de Servicio Civil no es operante en adquisiciones– No existen perfiles específicos para los cargos de adquisiciones y

para miembros de Juntas– El reclutamiento no se hace por competencias específicas– No hay calificaciones de desempeño específicoTodo lo anterior causa alta rotación y desperdicio de recursos

humanos

• No hay acreditación de oficinas de compras– Debería hacerse con base en equipo humano acreditado, soporte

tecnológico y resultados obtenidos– Debería determinar distintos niveles de autorización para

contratar

6. Acreditación y delegación: Delegación de responsabilidad

• No hay un sistema específico de delegación de responsabilidad adecuado para adquisiciones públicas– Las delegaciones son definidas por cada entidad– La responsabilidad de decisiones se diluye en cadenas de actores

y juntas de calificación – La decisión final en la autoridad superior diluye las

responsabilidades intermedias.

7. Gestión de mercados• No existen espacios de diálogo y concertación sistemática

entre el sector público y privado– Con perjuicio para ambos– Prevención mutua

• Factores limitantes de la participación privada:– Falta de confianza en la transparencia y justicia de los procesos– Estructuras de mercado con restricciones a la competencia– Falta de política de inclusión de PyMEs con base en sus ventajas– Atomización de las compras públicas– Restricciones y costos del crédito– Temor a cambios de condiciones y plazos– Demoras de evaluación y adjudicación– Demora en los pagos

8. Gestión de contratos• No hay procedimientos definidos para la administración y

ejecución de contratos:– El sistema pone énfasis en la selección de contratistas pero no en

la ejecución de contratos.– Enorme dispersión en inspección, control de calidad, aceptación

de productos, modificaciones de diseño, garantías y respaldo post-venta, seguros, etc.

– Deficiencias en la supervisión de obras públicas y servicios

• Hay ley sobre arbitraje y resolución alternativa de conflictos pero:– No hay garantía de aplicación inmediata del laudo arbitral– Sólo 20% de los contratos incluye cláusulas de solución

alternativa (muestra de 5 entidades)

Pilar IV:Integridad y transparencia del

Sistema de Adquisiciones Públicas

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Sistema de AdquisicionesSistema de Adquisiciones

9. Eficacia de control y auditoría

• El control interno se aleja de las mejores prácticas internacionales:– No es esencialmente preventivo (enfoque de riesgo)– No contribuye a la toma de decisiones oportunas– Tiene enfoque sancionador

• Debilidades de auditoría:– No se ha completado la modernización de la auditoría

gubernamental especializada en adquisiciones públicas– No tienen enfoque pedagógico– No se realizan al menos una vez al año

9. Eficacia de control y auditoría

• El control externo por la CGC tiene limitaciones:– Se concentra más en procesos que en resultados e impactos y

análisis comparados (la corrupción suele cumplir con los pasos formales)

– Los hallazgos y recomendaciones son entregados con retraso

• La CGC encuentra grandes dificultades para operar:– Debe adaptarse al reglamento de cada entidad complejidad– No tiene posibilidades de hacer análisis comparativos

10. Eficacia de mecanismo de apelaciones

• Las inconformidades a través de GUATECOMPRAS…– Son de fácil presentación– Pero no siempre son consideradas por las entidades y respondidas

oportunamente

• Los recursos presentados a las entidades contratantes:– Pueden tener sesgos por razones corporativas.

• Los recursos ante el Tribunal Contencioso Administrativo– Son lentos, complejos y onerosos.

• El recurso de amparo es un instrumento básico de la democracia– Pero se está abusando de él en el ámbito de las adquisiciones

públicas

• No hay instancia administrativa especializada en apelaciones (tribunal administrativo de adquisiciones)

11. Accesibilidad a la información

• No se dispone de información integrada

• La información disponible no permite hacer análisis comparados – La principal causa es la falta de estándares

No hay reportes sistemáticos de gestión– Sobre aspectos básicos como eficiencia, oportunidad,

calidad, precios pagados, etc.– Falta de herramientas para mejorar la gestión pública– Efectos negativos sobre el sector privado

• Para planificar sus actividades• Para ejercer su función de vigilancia

12. Políticas y acciones anti-corrupción

• No existe un cuerpo normativo sobre corrupción en adquisiciones públicas– Que tipifique claramente los delitos (fraude, soborno, conflicto de

interés, colusión, uso de información privilegiada, pago de favores políticos, etc.)

– Que establezca responsabilidades individuales– Que defina consecuencias para funcionarios y proveedores

• En el país hay una percepción generalizada sobre corrupción en las adquisiciones públicas

• El número de denuncias es reducido– desconocimiento de procedimiento, falta de confianza, cultura de

tolerancia

12. Políticas y acciones anti-corrupción• No hay una estrategia integral para detectar el fraude y la

corrupción en adquisiciones públicas– Que coordine acciones dispersas– Que haga uso inteligente de la información

• La auditoría social de las adquisiciones es mínima– No ha movilizado a muchas organizaciones sociales– No ha sido promovida por el Gobierno

• Guatemala no cuenta con un código de conducta específicamente para quienes intervienen en adquisiciones públicas

Puntaje en línea de base

0,9

0,3

00,5

0,3

0,50,30,7

0,8

0,6

0,50,4

1. Estructura legal yregulatoria

2. Estructuración deprocedimientos

3. Integración entreadquisiciones y presupuesto

4. Dirección del Sistema

5. Capacidad de desarrolloinstitucional

6. Eficiencia de lasadquisiciones

7. Funcionalidad del mercadode adquisiciones públicas

8. Gestión de los contratos

9. Eficacia del sistema decontrol y auditoría

10. Eficacia del mecanismo deapelaciones

11. Accesibilidad a lainformación

12. Políticas y acciones deética y anticorrupción

Situación de las Adquisiciones Públicas en Guatemala --Indicadores-

Situación Ideal

Situación Actual

Indicadores de Cumplimiento y Desempeño

• No hay indicadores cuantitativos sobre la situación, desempeño y cumplimiento de las adquisiciones públicas en Guatemala.

• La mayoría de los indicadores de cumplimiento y desempeño no pudieron ser aplicados al conjunto de las adquisiciones públicas del país conforme a la metodología OECD

• No hay información de:– Transparencia– Eficiencia– Resultados e Impactos– Precios comparados de adquisiciones hechas– Percepciones ciudadanas.

• Fue necesario aplicar los indicadores OECD sólo a la muestra, cuando era posible

• Corregir el vacío en información debe ser una prioridad.

Apoyos posteriores al Diagnóstico

2011

•Elaboración de estrategia de contrataciones públicas

•Elaboración de documento estándar de LPN

2012 y 2013

•Aunque se ofreció, no participaron de ningún taller temático organizado por la RICG y se canceló la participación a la reunión anual a último momento

•Se realizó una asistencia técnica para el Desarrollo del Sistema Electrónico Guatecompras - Diagnóstico y Plan de Corto Plazo

2014

Financiamiento de los funcionarios de la DNCAE a los siguientes eventos:

•Taller de Contratación Publica dictado por el PPS de Corea  

•X Reunión Anual de la RICG en Asunción, Paraguay

•Seminario Internacional “El Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas en Guatemala: la urgencia de reformas y beneficios de la misma” (anexo informe y TDRs)

2015• Implementación de mejoras en el Sistema de Información de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado de Guatemala

• Se apoyó la participación de funcionarios del MINFIN (Viceministro y Asesor del Ministro) para la Cooperación Sur-Sur Colombia-Guatemala, Honduras, Costa Rica para conocer el modelo institucional del Colombia Compra Eficiente

• Se apoyó la participación de la DNCAE en el Seminario Internacional en Datos Abiertos y Compras Públicas realizado en Chile el 5 de Mayo de 2015.

• Se apoyó la participación de la DNCAE en la Feria de Proveedores de Chilecompra el 6 y 7 de Mayo de 2015.

• Se apoyó la cooperación sur-sur (Chile-Guatemala) para identificar mejores prácticas en materia de Registro de Proveedores.

Iniciativas de reforma apoyadas

• Cámara de la ConstrucciónAnteproyecto de Ley de Contrataciones Públicas

• Préstamo 2050/OC-GU financió: Anteproyecto: Registro de Proveedores y Organismo Autónomo

de Contrataciones

• CT Para el Diseño Conceptual de un Nuevo SIAF, en contexto de Estándares Internacionales:

-Normas de Contabilidad para el Sector Público

-Presupuesto por Resultados e Inversión Pública-Control Interno y Externo-Compras y Contrataciones, Planificación-Estadisticas Públicas del Fondo Monetario-RR.HH.

Muchas Gracias!!!