Base teórica para la formulación de políticas sociales y ... · concreto la formulación de la...
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410 Revista de Ciencias Sociales (ReS) Vol. VII, No. 3, Septiembre-Diciembre 2001, pp. 410-434 FACES - LUZ. ISSN 1315-9518 Base teórica para la formulación de políticas sociales y económicas integradas* Mujica Chirinos, Norbis** Resumen En el presente artículo se discuten algunas propuestas teóricas que se proponen facilitar la in- tegración, en la práctica, de las Políticas Sociales y las Políticas Económicas. Se parte del análisis de los Estilos de Desarrollo que han dominado la escena latinoamericana en las últimas décadas, para analizar posteriormente las posturas de ciertas Agencias y Organismos, como la CEPAL, el SELA y el Banco Mundial, y algunos autores. Finalmente, basados en el recorrido teórico realizado, se pre- sentan seis (6) variables para la integración y la profundización de la investigación en el área de las categorías e indicadores de medición de resultados de las políticas integradas propuestas. Palabras clave: Política Social, Política Económica, Integración de Políticas, Estilos de Desa- rrollo. Theoretical Bases for Integrating Social and Economic Policies Abstract In this artiele sorne theoretical proposals are discussed as to how, in practice, to integrate social and economic policies. We begin by analyzing the different styles that have dominated the Latin-American scene during the last decades, in order to later analyze the attitudes that have been Recibido: 00-12-01. Aceptado: 01-07-27 * El presente trabajo fonna parte de la Tesis"Análisis de Escenarios en Políticas Sociales y Económicas Inte- gradas para Venezuela entre los Años 2000-2006", que realiza el autor para optar al Título de Especialista en Política Social en el Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Vene- zuela (UCV) bajo la tutoría del Prof. HerciJio Castellano Bohórquez. ** Licenciado en Comunicación SOCial, mención Periodismo Impreso, de La Universidad del Zulia. Asistente de Investigación del Centro de Estudios de la Empresa de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de La Universidad del Zulia. Colaborador de la Coordinación de Proyectos en el Área Social del Instituto Lati- noamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) de la Fundación Friedrich Ebert y de la Agencia de Coo- peración Técnica de la República Federal de Alemania (OlZ). Cursante del Postgrado en Polftica Social del Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Correo-e: [email protected]
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Revista de Ciencias Sociales (ReS) Vol VII No 3 Septiembre-Diciembre 2001 pp 410-434
FACES - LUZ ISSN 1315-9518
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas
Mujica Chirinos Norbis
Resumen En el presente artiacuteculo se discuten algunas propuestas teoacutericas que se proponen facilitar la inshy
tegracioacuten en la praacutectica de las Poliacuteticas Sociales y las Poliacuteticas Econoacutemicas Se parte del anaacutelisis de
los Estilos de Desarrollo que han dominado la escena latinoamericana en las uacuteltimas deacutecadas para
analizar posteriormente las posturas de ciertas Agencias y Organismos como la CEPAL el SELA y
el Banco Mundial y algunos autores Finalmente basados en el recorrido teoacuterico realizado se preshy
sentan seis (6) variables para la integracioacuten y la profundizacioacuten de la investigacioacuten en el aacuterea de las
categoriacuteas e indicadores de medicioacuten de resultados de las poliacuteticas integradas propuestas
Palabras clave Poliacutetica Social Poliacutetica Econoacutemica Integracioacuten de Poliacuteticas Estilos de Desashy
rrollo
Theoretical Bases for Integrating Social and Economic Policies
Abstract In this artiele sorne theoretical proposals are discussed as to how in practice to integrate
social and economic policies We begin by analyzing the different styles that have dominated the
Latin-American scene during the last decades in order to later analyze the attitudes that have been
Recibido 00-12-01 Aceptado 01-07-27
El presente trabajo fonna parte de la TesisAnaacutelisis de Escenarios en Poliacuteticas Sociales y Econoacutemicas Inteshygradas para Venezuela entre los Antildeos 2000-2006 que realiza el autor para optar al Tiacutetulo de Especialista en Poliacutetica Social en el Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Veneshyzuela (UCV) bajo la tutoriacutea del Prof HerciJio Castellano Bohoacuterquez
Licenciado en Comunicacioacuten SOCial mencioacuten Periodismo Impreso de La Universidad del Zulia Asistente de Investigacioacuten del Centro de Estudios de la Empresa de la Facultad de Ciencias Econoacutemicas y Sociales de La Universidad del Zulia Colaborador de la Coordinacioacuten de Proyectos en el Aacuterea Social del Instituto Latishynoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) de la Fundacioacuten Friedrich Ebert y de la Agencia de Cooshyperacioacuten Teacutecnica de la Repuacuteblica Federal de Alemania (OlZ) Cursante del Postgrado en Polftica Social del Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela (UCV) Correo-e norbismcantvnet
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VJl No 3 2001
assumed by some intemational organiacutezations such as CEPAL SELA and the World Bank as well
as various authors Finally based on this theoretical review the author identifies six variables for the integration of and further research into the categories and indicators used to measure the results
of proposed integrative policies
Key woros Social policy economic policy policy integration development styles
Introduccioacuten
El tema de la integracioacuten de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales ha sido motivo de
preocupacioacuten y atencioacuten de agencias -como la
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina (CEP AL) Sistema Econoacutemico Latino Amerishy
cano (SELA)- y de importantes autores a parshy
tir de la constatacioacuten de los efectos sociales reshy
gresivos que la aplicacioacuten de las medidas de
ajuste estructural produjeron en la regioacuten Lashy
tinoamericana
Sin embargo salvo excepciones la mashy
yoriacutea soacutelo declara la necesidad de la integrashy
cioacuten basados en la preocupacioacuten que despierta
los altos iacutendices de pobreza inequidad yexclushy
sioacuten Asiacute mismo esta preocupacioacuten se extiende
a la carencia de un basamento teoacuterico que sirva
de soporte a la integracioacuten de ambas poliacuteticas
Esta uacuteltima inquietud se justifica pues
sin un esfuerzo de abstraccioacuten que unifique en una expresioacuten teoacuterica lo social y lo econoacutemishy
co difiacutecilmente se puede orientar en lo realshy
concreto la formulacioacuten de la poliacutetica puacuteblica
necesaria en esta direccioacuten
De manera que es fundamental la guiacutea
teoacuterica-abstracta desde donde se formule la
poliacutetica social y econoacutemica integrada ademaacutes
de algunos instrumentos que en la praacutectica fashy
ciliten la ejecucioacuten de los productos de poliacutetishy
ca resultante
Se hace necesario entonces la revisioacuten
de las propuestas teoacutericas que plantean la inteshygracioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas
con el propoacutesito de poder identificar las variashy
bles que mejor faciliten dicho proceso para
posteriormente con este instrumental buscar
la base real que las sustente y que permita proshy
mover en la praacutectica la integracioacuten
1 Los estilos de desarrollo
La discusioacuten teoacuterica sobre la integrashy
cioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe
necesariamente partir de la consideracioacuten
acerca de los estilos de desarrollo pues estos
determinan una visioacuten particular de la realishy
dad de contenido fundamentalmente ideoloacuteshy
gico y una eleccioacuten de naturaleza normativa
que influye en las herramientas y procedishy
mientos que se adoptan en la ejecucioacuten de los
productos de poliacutetica y otorgan ciertos valores
al proceso poliacutetico de toma de decisiones
Generalmente se reconoce la existencia
de desequilibrios baacutesicos en la economiacutea
Latinoamericana sin embargo existen
profundas disidencias en cuanto a su nashy
turaleza y significado sobre todo cuando
se los jerarquiza se establecen relacioshy
nes de causalidad y se fija una secuencia
para su solucioacuten Aquiacute entran en juego
las diferentes visiones que tienen de la
realidad y las distintas orientaciones
ideoloacutegicas que a su vez se concretan en
elaboraciones y aplicaciones de diversos
estilos de desarrollo Cada uno de estos
estilos tiene -por aceioacuten u ornisioacuten- un
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
tratamiento al problema social (SELA
199452)
En el contexto actual donde el debate
acerca de los estilos de desarrollo colocan en
contraposicioacuten dos visiones la neoliberal y la
neoestructural los criterios nonnativos que guiacutean la fonnu1acioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas se mueven entre dos alternativas aparentemente contradictorias y a
la vez complementarias la eficiencia y la equidad La interpretacioacuten que en cada una de
ellas se hace de estos criterios detennina la rashy
cionalidad que aplican en su particular conshycepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica en especial la social y la econoacutemica
Como proceso fundamentalmente poliacuteshy
tico la inclinacioacuten por un detenninado estilo y los resultados de las acciones de poliacutetica emshyprendidas expresaraacuten un detenninado proyecshy
to de sociedad seguacuten la decisioacuten poliacutetica sea la
de relevar el crecimiento econoacutemico (eficienshycia-neoliberalismo) o el desarrollo y la justicia social (equidad-neoestructuralismo)
Las consideraciones anteriores justifishy
can la revisioacuten raacutepida de la experiencia del ajuste estructural neo liberal (estilo de Equilishybrio y Ajuste Estructural) en contraste con la
propuesta neoestructural (estilo de Equidad
con Expansioacuten) en Ameacuterica Latina para ir vishysualizando el camino que lleve a la integrashycioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas
11- Estilo de equilibrio y ajuste estructural
Este estilo de desarrollo es impulsado
por los Organismos Multilaterales (principalshy
mente por el Banco Mundial y Fondo Monetashyrio Internacional) en Ameacuterica Latina a raiacutez de
la crisis de la deuda externa en la deacutecada de los ochenta Una de sus caracteriacutesticas distintivas
es el mantenimiento de la crisis dentro de un
aacutembito de argumentacioacuten estrictamente econoacuteshy
mico lo que ha conducido a la generalizacioacuten de una interpretacioacuten reduccionista de la crisis
donde no tienen cabida muchos de sus elemenshy
tos estructurales y donde las poliacuteticas instrushymentadas son segmentadas parciales y llevan a resultados no esperados (SELA 1990)
Por lo general puede afinnarse que las
acciones emprendidas hasta ahora para enshyfrentar la crisis han tenninado por mantenerla
y agudizarla lo que cuestiona la utilidad de las
propuestas estrictamente econoacutemicas y la inshy
suficiencia de las mismas cuando se las privishylegia como base interpretativa de la realidad Latinoamericana dado los maacutergenes estreshy
chos en que se mueven y la poca incidencia
que tienen sobre el conjunto de la sociedad (SELA 1990 Guimaraes 1990)
Dado que este estilo tiene efectos soshy
ciales regresivos postula una poliacutetica social
compensatoria de corte asistencialista y focashylizada a casos extremos de pobreza Reconoce que durante alguacuten tiempo los efectos sociales
negativos se acentuaraacuten y daraacuten origen a soshyciedades de rasgos duales pero plantea que luego de la etapa de restablecimiento de los
equilibrios fiscal y externo y de la refonna del
Estado se pasaraacute al periacuteodo de equidad de reshyduccioacuten de la pobreza y de expansioacuten producshytiva puesto que los frutos del mercado goteashyraacuten o chorrearaacuten a toda la sociedad Esta
propuesta constituye una viacutea para no tomar en
cuenta las cuestiones sociales y no considerarshylas como problemas que reclaman poliacuteticas especiacuteficas (Cf SELA 1990 1994)
De manera que la equidad para es te esshy
tilo consiste en la igualdad fonnal de oportushy
nidades en el mercado y la reduccioacuten de la poshybreza Asiacute al tener el mercado el papel preshy
ponderante es en eacuteste donde se resuelve el
problema de la distribucioacuten
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La misma postura de excluir los proshyblemas sociales de las consideraciones de tipo econoacutemico se aprecia al examinar la disyuntiva entre estabilizacioacuten y reactivashycioacuten En este sentido tampoco se reconoce la
imposibilidad de superar la crisis si no se
cuenta con poliacuteticas que ataquen la situacioacuten
de pobreza y exclusioacuten en el contexto Latinoshy
americano postura que se hace extrema cuando se enfatiza la estabilizacioacuten por sobre la reactivacioacuten En la situacioacuten inequitativa actual incluso es imposible pensar en que
relevar la reactivacioacuten por encima de la estashy
bilizacioacuten resolveraacute los problemas sociales ya que las poliacuteticas de crecimiento econoacutemishy
co estaacuten marcadas por la creencia de que el
manejo de las variables macroeconoacutemicas incidiraacute por siacute solo en el incremento del bieshynestar colectivo (Cf SELA 1990)
Este rol excesivamente subsidiario de
las poliacuteticas sociales frente a las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas hace que las primeras se reduzcan al suministro de servicios sociales cuya relacioacuten con la poliacutetica econoacutemica -la uacutenica que recoshy
nocen- se limita a la compensacioacuten y paliacioacuten
de los efectos sociales negativos de eacutesta (CEshyP AL 1989 Y 1990)
Esta particular concepcioacuten de la poliacutetishyca social no ha podido realizar cabalmente el papel que se le asigna de contencioacuten de la poshybreza extrema auacuten en los cortos periacuteodos de crecimiento econoacutemico conformando un esshy
tilo de desarrollo que Sonia Fleury (1999) llashyma crecimiento sin distribucioacuten Migdley
(1995) citado por Kliksberg (2000) llama deshy
sarrollo distorsionado y Heacutector Silva Micheshylena (1999) denomina crecimiento sin desashyrrollo El mismo soacutelo ha tendido a agudizar los problemas y ensanchar la brecha entre dishy
versos sectores sociales lo que ha permitido
una mayor concentracioacuten del ingreso en las posiciones superiores de la tabla de distribushy
cioacuten y el aumento de la brecha entre los decishy
les maacutes ricos y maacutes pobres haciendo de la atoshymizacioacuten y la individualizacioacuten la caracteriacutesshytica general de la sociedad Latinoamericana Esto ha hecho posible la sustitucioacuten de los obshy
jetivos del desarrollo por los de estabilizacioacuten (Cf SELA 1990 y 1994)
Al mostrarse incapaz de proponerse
objetivos en el plano social se ha convertido en obstaacuteculo para el desarrollo y consolidashycioacuten de la democracia Asiacute mismo ha posibilishytado y profundizado la despolitizacioacuten de la
poliacutetica donde las reivindicaciones populashy
res son tomadas como hechos que no se situacutean
en el campo de lo poliacutetico y de las relaciones de poder sino en un marco de gestioacuten tecnoshy
craacutetico con efectos sobre la propia concepshycioacuten democraacutetica del Estado y sus posibilidashydes de gobemabilidad (SELA 1990 1994 CEPAL 19891990 Guimaraes 1990)
Dada las consideraciones anteriores poshy
driacuteamos afinnar que el mercado base del estilo neoliberal de Equilibrio y Ajuste Estructural como supuesto y estrategia no responde a ladisshy
yuntiva del desarrollo Latinoamericano y que el
divorcio entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas que surge de su aplicacioacuten no obedece a fallas en su ejecucioacuten sino a una conepcioacuten teoacuterica y a una estructura de poder que asiacute lo determina (SELA 1994 Guimaraes 1990)
12- Estilo de equidad y expansioacuten productiva
El sesgo marcadamente economicista
que han tenido los intentos por superar la crishysis en la regioacuten ha evidenciado las insuficienshycias de la teoriacutea econoacutemica cuando se privileshygia como base interpretativa de la realidad Lashy
tinoamericana y se condicionan las propuesshy
tas en los maacutergenes del pensamiento econoacuteshymico
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Base teoacuterica para laformulaci6n de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
La ciencia econoacutemica como disciplina
autoacutenoma y de singular relevancia estaacute
hoy pasando por una crisis de crecimienshy
to acelerado que la ha sepatado mucho de
sus Catacteriacutesticas iniciales ( ) No es de
extrantildear por tanto que algunos econoshy
mi stas sientan cierta frustracioacuten al obsershy
var que las expectativas crecientes que la
sociedad pone en la capacidad de la ecoshy
nomiacutea pata predecir y solucionar probleshy
mas sociales chocan con la realidad de la
recesioacuten el aumento de la desigualdad o
la perpetuacioacuten de la pobreza ( ) Pata
muchos economistas de la talla de Galshy
braith y Sen el hecho de que la adquisishy
cioacuten de la carta de naturaleza cientiacutefica
haya obsesionado tanto a la disciplina
econoacutemica hace necesario defender hoy
una reformulacioacuten de sus modos yoperashy
ciones en forma de cura de humildad
(Peacuterez Adaacuten 199722-23)
Se trata en uacuteltima instancia de superar
la soberbia epistemoloacutegica con que el pensashy
miento econoacutemico limitoacute la solucioacuten de los
problemas del desarrollo a variables de naturashy
leza estrictamente econoacutemicas (Cf Kliksberg
2000) En este sentido superat el reduccionisshy
mo economicista supone integrar los esfuerzos
econoacutemicos y sociales en una sola accioacuten de
poliacutetica que busque el desarrollo integral proshy
gresivo y sustentable de la sociedad en condishy
ciones de gobernabilidad adecuadas
De manera que repensar el desarrollo
Implica redefinir los teacuterminos en los
que se ha venido pensando la poliacutetica inshy
cluyendo la relacioacuten entre lo econoacutemico
y lo social y entre las poliacuteticas destinadas
a cada uno de estos campos El divorcio
no puede tener cabida en un planteashy
miento de este tipo ya que rebasa el teshy
rreno de las acciones aisladas o sectoriashy
les para situarse en la visioacuten global del
ordenatniento econoacutemico y social de los
paiacuteses de la regioacuten (SELA 199028)
En este contexto y bajo estas premisas
la CEPAL (1990) propuso su estrategia de
Transformacioacuten Productiva con Equidad tambieacuten conocida como Estilo de Equidad con Expansioacuten basado en la obtencioacuten sishy
multaacutenea de tres finalidades los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten
productiva
El fundamento de este estilo es el aushy
mento en la incorporacioacuten del progreso teacutecnishy
co y de la productividad como palancas del
desarrollo Presta especial atencioacuten a la reshy
construccioacuten del mercado interno como comshy
plemento al desarrollo de la capacidad exporshy
tadora procurando que la actividad econoacutemishy
ca se adecuacutee a las necesidades de la comunishy
dad y no uacutenicamente a las del sector empresashy
rio (CEPAL 1990 SELA 1994)
La equidad aparece en este estilo de deshy
sarrollo como eje central Si bien acepta el
principio baacutesico de modernizacioacuten del aparato
productivo sostiene que consiste en primer
lugar en aumentat la productividad del trabashy
jo y en segundo lugar que los valores creados
se utilicen para aumentat la dotacioacuten de capishy
tal y elevar el bienestar general (CEPAL
1990 SELA 1994)
Asiacute mismo otorga especial atencioacuten a
la capacidad de los paiacuteses de elegir e instrushy
mentat un Proyecto Nacional donde se plasshy
men los objetivos poliacuteticos sociales econoacuteshy
micos y ambientales del desarrollo y su direcshy
cionalidad teacutecnica-poliacutetica con el fin uacuteltimo
de que toda la poblacioacuten tenga sus necesidashy
des baacutesicas satisfechas y sea capaz de desarroshy
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llar y controlar su estructura productiva
(Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo En este sentido la CEPAL (1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshy
tivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a la competitividad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde el punto de vista teoacuterico opta por una determishy
nacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushy
cioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELAI994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshytIacutecaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe
haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshyporacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL
es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumos para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica
de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido la justicia
social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y
la justicia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y explicita la necesishydad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo
social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshytido de la realidad sino a lograr la expansioacuten
de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshy
cialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg 1994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishy
miento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashylidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las polfshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador
de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fiacutesico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cionaL La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashy
les eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshyjora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan
es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de
reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos
ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VIl No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva (Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo
En este sentido la CEP AL ( 1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshytivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a
la competiti vidad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde
el punto de vista teoacuterico opta por una determishynacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushycioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELA 1994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshy
ticaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshypocacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumas para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas
capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido lajusticia social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y lajusticia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y expliacutecita la necesishy
dad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshy
tido de la realidad sino a lograr la expansioacuten de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshycialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg l 994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
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416
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
-------------------- Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
417
418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
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420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
423
424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
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432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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assumed by some intemational organiacutezations such as CEPAL SELA and the World Bank as well
as various authors Finally based on this theoretical review the author identifies six variables for the integration of and further research into the categories and indicators used to measure the results
of proposed integrative policies
Key woros Social policy economic policy policy integration development styles
Introduccioacuten
El tema de la integracioacuten de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales ha sido motivo de
preocupacioacuten y atencioacuten de agencias -como la
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina (CEP AL) Sistema Econoacutemico Latino Amerishy
cano (SELA)- y de importantes autores a parshy
tir de la constatacioacuten de los efectos sociales reshy
gresivos que la aplicacioacuten de las medidas de
ajuste estructural produjeron en la regioacuten Lashy
tinoamericana
Sin embargo salvo excepciones la mashy
yoriacutea soacutelo declara la necesidad de la integrashy
cioacuten basados en la preocupacioacuten que despierta
los altos iacutendices de pobreza inequidad yexclushy
sioacuten Asiacute mismo esta preocupacioacuten se extiende
a la carencia de un basamento teoacuterico que sirva
de soporte a la integracioacuten de ambas poliacuteticas
Esta uacuteltima inquietud se justifica pues
sin un esfuerzo de abstraccioacuten que unifique en una expresioacuten teoacuterica lo social y lo econoacutemishy
co difiacutecilmente se puede orientar en lo realshy
concreto la formulacioacuten de la poliacutetica puacuteblica
necesaria en esta direccioacuten
De manera que es fundamental la guiacutea
teoacuterica-abstracta desde donde se formule la
poliacutetica social y econoacutemica integrada ademaacutes
de algunos instrumentos que en la praacutectica fashy
ciliten la ejecucioacuten de los productos de poliacutetishy
ca resultante
Se hace necesario entonces la revisioacuten
de las propuestas teoacutericas que plantean la inteshygracioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas
con el propoacutesito de poder identificar las variashy
bles que mejor faciliten dicho proceso para
posteriormente con este instrumental buscar
la base real que las sustente y que permita proshy
mover en la praacutectica la integracioacuten
1 Los estilos de desarrollo
La discusioacuten teoacuterica sobre la integrashy
cioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe
necesariamente partir de la consideracioacuten
acerca de los estilos de desarrollo pues estos
determinan una visioacuten particular de la realishy
dad de contenido fundamentalmente ideoloacuteshy
gico y una eleccioacuten de naturaleza normativa
que influye en las herramientas y procedishy
mientos que se adoptan en la ejecucioacuten de los
productos de poliacutetica y otorgan ciertos valores
al proceso poliacutetico de toma de decisiones
Generalmente se reconoce la existencia
de desequilibrios baacutesicos en la economiacutea
Latinoamericana sin embargo existen
profundas disidencias en cuanto a su nashy
turaleza y significado sobre todo cuando
se los jerarquiza se establecen relacioshy
nes de causalidad y se fija una secuencia
para su solucioacuten Aquiacute entran en juego
las diferentes visiones que tienen de la
realidad y las distintas orientaciones
ideoloacutegicas que a su vez se concretan en
elaboraciones y aplicaciones de diversos
estilos de desarrollo Cada uno de estos
estilos tiene -por aceioacuten u ornisioacuten- un
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
tratamiento al problema social (SELA
199452)
En el contexto actual donde el debate
acerca de los estilos de desarrollo colocan en
contraposicioacuten dos visiones la neoliberal y la
neoestructural los criterios nonnativos que guiacutean la fonnu1acioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas se mueven entre dos alternativas aparentemente contradictorias y a
la vez complementarias la eficiencia y la equidad La interpretacioacuten que en cada una de
ellas se hace de estos criterios detennina la rashy
cionalidad que aplican en su particular conshycepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica en especial la social y la econoacutemica
Como proceso fundamentalmente poliacuteshy
tico la inclinacioacuten por un detenninado estilo y los resultados de las acciones de poliacutetica emshyprendidas expresaraacuten un detenninado proyecshy
to de sociedad seguacuten la decisioacuten poliacutetica sea la
de relevar el crecimiento econoacutemico (eficienshycia-neoliberalismo) o el desarrollo y la justicia social (equidad-neoestructuralismo)
Las consideraciones anteriores justifishy
can la revisioacuten raacutepida de la experiencia del ajuste estructural neo liberal (estilo de Equilishybrio y Ajuste Estructural) en contraste con la
propuesta neoestructural (estilo de Equidad
con Expansioacuten) en Ameacuterica Latina para ir vishysualizando el camino que lleve a la integrashycioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas
11- Estilo de equilibrio y ajuste estructural
Este estilo de desarrollo es impulsado
por los Organismos Multilaterales (principalshy
mente por el Banco Mundial y Fondo Monetashyrio Internacional) en Ameacuterica Latina a raiacutez de
la crisis de la deuda externa en la deacutecada de los ochenta Una de sus caracteriacutesticas distintivas
es el mantenimiento de la crisis dentro de un
aacutembito de argumentacioacuten estrictamente econoacuteshy
mico lo que ha conducido a la generalizacioacuten de una interpretacioacuten reduccionista de la crisis
donde no tienen cabida muchos de sus elemenshy
tos estructurales y donde las poliacuteticas instrushymentadas son segmentadas parciales y llevan a resultados no esperados (SELA 1990)
Por lo general puede afinnarse que las
acciones emprendidas hasta ahora para enshyfrentar la crisis han tenninado por mantenerla
y agudizarla lo que cuestiona la utilidad de las
propuestas estrictamente econoacutemicas y la inshy
suficiencia de las mismas cuando se las privishylegia como base interpretativa de la realidad Latinoamericana dado los maacutergenes estreshy
chos en que se mueven y la poca incidencia
que tienen sobre el conjunto de la sociedad (SELA 1990 Guimaraes 1990)
Dado que este estilo tiene efectos soshy
ciales regresivos postula una poliacutetica social
compensatoria de corte asistencialista y focashylizada a casos extremos de pobreza Reconoce que durante alguacuten tiempo los efectos sociales
negativos se acentuaraacuten y daraacuten origen a soshyciedades de rasgos duales pero plantea que luego de la etapa de restablecimiento de los
equilibrios fiscal y externo y de la refonna del
Estado se pasaraacute al periacuteodo de equidad de reshyduccioacuten de la pobreza y de expansioacuten producshytiva puesto que los frutos del mercado goteashyraacuten o chorrearaacuten a toda la sociedad Esta
propuesta constituye una viacutea para no tomar en
cuenta las cuestiones sociales y no considerarshylas como problemas que reclaman poliacuteticas especiacuteficas (Cf SELA 1990 1994)
De manera que la equidad para es te esshy
tilo consiste en la igualdad fonnal de oportushy
nidades en el mercado y la reduccioacuten de la poshybreza Asiacute al tener el mercado el papel preshy
ponderante es en eacuteste donde se resuelve el
problema de la distribucioacuten
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La misma postura de excluir los proshyblemas sociales de las consideraciones de tipo econoacutemico se aprecia al examinar la disyuntiva entre estabilizacioacuten y reactivashycioacuten En este sentido tampoco se reconoce la
imposibilidad de superar la crisis si no se
cuenta con poliacuteticas que ataquen la situacioacuten
de pobreza y exclusioacuten en el contexto Latinoshy
americano postura que se hace extrema cuando se enfatiza la estabilizacioacuten por sobre la reactivacioacuten En la situacioacuten inequitativa actual incluso es imposible pensar en que
relevar la reactivacioacuten por encima de la estashy
bilizacioacuten resolveraacute los problemas sociales ya que las poliacuteticas de crecimiento econoacutemishy
co estaacuten marcadas por la creencia de que el
manejo de las variables macroeconoacutemicas incidiraacute por siacute solo en el incremento del bieshynestar colectivo (Cf SELA 1990)
Este rol excesivamente subsidiario de
las poliacuteticas sociales frente a las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas hace que las primeras se reduzcan al suministro de servicios sociales cuya relacioacuten con la poliacutetica econoacutemica -la uacutenica que recoshy
nocen- se limita a la compensacioacuten y paliacioacuten
de los efectos sociales negativos de eacutesta (CEshyP AL 1989 Y 1990)
Esta particular concepcioacuten de la poliacutetishyca social no ha podido realizar cabalmente el papel que se le asigna de contencioacuten de la poshybreza extrema auacuten en los cortos periacuteodos de crecimiento econoacutemico conformando un esshy
tilo de desarrollo que Sonia Fleury (1999) llashyma crecimiento sin distribucioacuten Migdley
(1995) citado por Kliksberg (2000) llama deshy
sarrollo distorsionado y Heacutector Silva Micheshylena (1999) denomina crecimiento sin desashyrrollo El mismo soacutelo ha tendido a agudizar los problemas y ensanchar la brecha entre dishy
versos sectores sociales lo que ha permitido
una mayor concentracioacuten del ingreso en las posiciones superiores de la tabla de distribushy
cioacuten y el aumento de la brecha entre los decishy
les maacutes ricos y maacutes pobres haciendo de la atoshymizacioacuten y la individualizacioacuten la caracteriacutesshytica general de la sociedad Latinoamericana Esto ha hecho posible la sustitucioacuten de los obshy
jetivos del desarrollo por los de estabilizacioacuten (Cf SELA 1990 y 1994)
Al mostrarse incapaz de proponerse
objetivos en el plano social se ha convertido en obstaacuteculo para el desarrollo y consolidashycioacuten de la democracia Asiacute mismo ha posibilishytado y profundizado la despolitizacioacuten de la
poliacutetica donde las reivindicaciones populashy
res son tomadas como hechos que no se situacutean
en el campo de lo poliacutetico y de las relaciones de poder sino en un marco de gestioacuten tecnoshy
craacutetico con efectos sobre la propia concepshycioacuten democraacutetica del Estado y sus posibilidashydes de gobemabilidad (SELA 1990 1994 CEPAL 19891990 Guimaraes 1990)
Dada las consideraciones anteriores poshy
driacuteamos afinnar que el mercado base del estilo neoliberal de Equilibrio y Ajuste Estructural como supuesto y estrategia no responde a ladisshy
yuntiva del desarrollo Latinoamericano y que el
divorcio entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas que surge de su aplicacioacuten no obedece a fallas en su ejecucioacuten sino a una conepcioacuten teoacuterica y a una estructura de poder que asiacute lo determina (SELA 1994 Guimaraes 1990)
12- Estilo de equidad y expansioacuten productiva
El sesgo marcadamente economicista
que han tenido los intentos por superar la crishysis en la regioacuten ha evidenciado las insuficienshycias de la teoriacutea econoacutemica cuando se privileshygia como base interpretativa de la realidad Lashy
tinoamericana y se condicionan las propuesshy
tas en los maacutergenes del pensamiento econoacuteshymico
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Base teoacuterica para laformulaci6n de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
La ciencia econoacutemica como disciplina
autoacutenoma y de singular relevancia estaacute
hoy pasando por una crisis de crecimienshy
to acelerado que la ha sepatado mucho de
sus Catacteriacutesticas iniciales ( ) No es de
extrantildear por tanto que algunos econoshy
mi stas sientan cierta frustracioacuten al obsershy
var que las expectativas crecientes que la
sociedad pone en la capacidad de la ecoshy
nomiacutea pata predecir y solucionar probleshy
mas sociales chocan con la realidad de la
recesioacuten el aumento de la desigualdad o
la perpetuacioacuten de la pobreza ( ) Pata
muchos economistas de la talla de Galshy
braith y Sen el hecho de que la adquisishy
cioacuten de la carta de naturaleza cientiacutefica
haya obsesionado tanto a la disciplina
econoacutemica hace necesario defender hoy
una reformulacioacuten de sus modos yoperashy
ciones en forma de cura de humildad
(Peacuterez Adaacuten 199722-23)
Se trata en uacuteltima instancia de superar
la soberbia epistemoloacutegica con que el pensashy
miento econoacutemico limitoacute la solucioacuten de los
problemas del desarrollo a variables de naturashy
leza estrictamente econoacutemicas (Cf Kliksberg
2000) En este sentido superat el reduccionisshy
mo economicista supone integrar los esfuerzos
econoacutemicos y sociales en una sola accioacuten de
poliacutetica que busque el desarrollo integral proshy
gresivo y sustentable de la sociedad en condishy
ciones de gobernabilidad adecuadas
De manera que repensar el desarrollo
Implica redefinir los teacuterminos en los
que se ha venido pensando la poliacutetica inshy
cluyendo la relacioacuten entre lo econoacutemico
y lo social y entre las poliacuteticas destinadas
a cada uno de estos campos El divorcio
no puede tener cabida en un planteashy
miento de este tipo ya que rebasa el teshy
rreno de las acciones aisladas o sectoriashy
les para situarse en la visioacuten global del
ordenatniento econoacutemico y social de los
paiacuteses de la regioacuten (SELA 199028)
En este contexto y bajo estas premisas
la CEPAL (1990) propuso su estrategia de
Transformacioacuten Productiva con Equidad tambieacuten conocida como Estilo de Equidad con Expansioacuten basado en la obtencioacuten sishy
multaacutenea de tres finalidades los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten
productiva
El fundamento de este estilo es el aushy
mento en la incorporacioacuten del progreso teacutecnishy
co y de la productividad como palancas del
desarrollo Presta especial atencioacuten a la reshy
construccioacuten del mercado interno como comshy
plemento al desarrollo de la capacidad exporshy
tadora procurando que la actividad econoacutemishy
ca se adecuacutee a las necesidades de la comunishy
dad y no uacutenicamente a las del sector empresashy
rio (CEPAL 1990 SELA 1994)
La equidad aparece en este estilo de deshy
sarrollo como eje central Si bien acepta el
principio baacutesico de modernizacioacuten del aparato
productivo sostiene que consiste en primer
lugar en aumentat la productividad del trabashy
jo y en segundo lugar que los valores creados
se utilicen para aumentat la dotacioacuten de capishy
tal y elevar el bienestar general (CEPAL
1990 SELA 1994)
Asiacute mismo otorga especial atencioacuten a
la capacidad de los paiacuteses de elegir e instrushy
mentat un Proyecto Nacional donde se plasshy
men los objetivos poliacuteticos sociales econoacuteshy
micos y ambientales del desarrollo y su direcshy
cionalidad teacutecnica-poliacutetica con el fin uacuteltimo
de que toda la poblacioacuten tenga sus necesidashy
des baacutesicas satisfechas y sea capaz de desarroshy
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llar y controlar su estructura productiva
(Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo En este sentido la CEPAL (1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshy
tivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a la competitividad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde el punto de vista teoacuterico opta por una determishy
nacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushy
cioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELAI994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshytIacutecaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe
haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshyporacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL
es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumos para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica
de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido la justicia
social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y
la justicia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y explicita la necesishydad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo
social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshytido de la realidad sino a lograr la expansioacuten
de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshy
cialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg 1994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishy
miento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashylidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las polfshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador
de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fiacutesico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cionaL La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashy
les eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshyjora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan
es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de
reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos
ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VIl No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva (Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo
En este sentido la CEP AL ( 1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshytivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a
la competiti vidad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde
el punto de vista teoacuterico opta por una determishynacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushycioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELA 1994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshy
ticaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshypocacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumas para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas
capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido lajusticia social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y lajusticia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y expliacutecita la necesishy
dad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshy
tido de la realidad sino a lograr la expansioacuten de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshycialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg l 994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
-------------------- Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
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Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
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420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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412
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
tratamiento al problema social (SELA
199452)
En el contexto actual donde el debate
acerca de los estilos de desarrollo colocan en
contraposicioacuten dos visiones la neoliberal y la
neoestructural los criterios nonnativos que guiacutean la fonnu1acioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas se mueven entre dos alternativas aparentemente contradictorias y a
la vez complementarias la eficiencia y la equidad La interpretacioacuten que en cada una de
ellas se hace de estos criterios detennina la rashy
cionalidad que aplican en su particular conshycepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica en especial la social y la econoacutemica
Como proceso fundamentalmente poliacuteshy
tico la inclinacioacuten por un detenninado estilo y los resultados de las acciones de poliacutetica emshyprendidas expresaraacuten un detenninado proyecshy
to de sociedad seguacuten la decisioacuten poliacutetica sea la
de relevar el crecimiento econoacutemico (eficienshycia-neoliberalismo) o el desarrollo y la justicia social (equidad-neoestructuralismo)
Las consideraciones anteriores justifishy
can la revisioacuten raacutepida de la experiencia del ajuste estructural neo liberal (estilo de Equilishybrio y Ajuste Estructural) en contraste con la
propuesta neoestructural (estilo de Equidad
con Expansioacuten) en Ameacuterica Latina para ir vishysualizando el camino que lleve a la integrashycioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas
11- Estilo de equilibrio y ajuste estructural
Este estilo de desarrollo es impulsado
por los Organismos Multilaterales (principalshy
mente por el Banco Mundial y Fondo Monetashyrio Internacional) en Ameacuterica Latina a raiacutez de
la crisis de la deuda externa en la deacutecada de los ochenta Una de sus caracteriacutesticas distintivas
es el mantenimiento de la crisis dentro de un
aacutembito de argumentacioacuten estrictamente econoacuteshy
mico lo que ha conducido a la generalizacioacuten de una interpretacioacuten reduccionista de la crisis
donde no tienen cabida muchos de sus elemenshy
tos estructurales y donde las poliacuteticas instrushymentadas son segmentadas parciales y llevan a resultados no esperados (SELA 1990)
Por lo general puede afinnarse que las
acciones emprendidas hasta ahora para enshyfrentar la crisis han tenninado por mantenerla
y agudizarla lo que cuestiona la utilidad de las
propuestas estrictamente econoacutemicas y la inshy
suficiencia de las mismas cuando se las privishylegia como base interpretativa de la realidad Latinoamericana dado los maacutergenes estreshy
chos en que se mueven y la poca incidencia
que tienen sobre el conjunto de la sociedad (SELA 1990 Guimaraes 1990)
Dado que este estilo tiene efectos soshy
ciales regresivos postula una poliacutetica social
compensatoria de corte asistencialista y focashylizada a casos extremos de pobreza Reconoce que durante alguacuten tiempo los efectos sociales
negativos se acentuaraacuten y daraacuten origen a soshyciedades de rasgos duales pero plantea que luego de la etapa de restablecimiento de los
equilibrios fiscal y externo y de la refonna del
Estado se pasaraacute al periacuteodo de equidad de reshyduccioacuten de la pobreza y de expansioacuten producshytiva puesto que los frutos del mercado goteashyraacuten o chorrearaacuten a toda la sociedad Esta
propuesta constituye una viacutea para no tomar en
cuenta las cuestiones sociales y no considerarshylas como problemas que reclaman poliacuteticas especiacuteficas (Cf SELA 1990 1994)
De manera que la equidad para es te esshy
tilo consiste en la igualdad fonnal de oportushy
nidades en el mercado y la reduccioacuten de la poshybreza Asiacute al tener el mercado el papel preshy
ponderante es en eacuteste donde se resuelve el
problema de la distribucioacuten
_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
La misma postura de excluir los proshyblemas sociales de las consideraciones de tipo econoacutemico se aprecia al examinar la disyuntiva entre estabilizacioacuten y reactivashycioacuten En este sentido tampoco se reconoce la
imposibilidad de superar la crisis si no se
cuenta con poliacuteticas que ataquen la situacioacuten
de pobreza y exclusioacuten en el contexto Latinoshy
americano postura que se hace extrema cuando se enfatiza la estabilizacioacuten por sobre la reactivacioacuten En la situacioacuten inequitativa actual incluso es imposible pensar en que
relevar la reactivacioacuten por encima de la estashy
bilizacioacuten resolveraacute los problemas sociales ya que las poliacuteticas de crecimiento econoacutemishy
co estaacuten marcadas por la creencia de que el
manejo de las variables macroeconoacutemicas incidiraacute por siacute solo en el incremento del bieshynestar colectivo (Cf SELA 1990)
Este rol excesivamente subsidiario de
las poliacuteticas sociales frente a las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas hace que las primeras se reduzcan al suministro de servicios sociales cuya relacioacuten con la poliacutetica econoacutemica -la uacutenica que recoshy
nocen- se limita a la compensacioacuten y paliacioacuten
de los efectos sociales negativos de eacutesta (CEshyP AL 1989 Y 1990)
Esta particular concepcioacuten de la poliacutetishyca social no ha podido realizar cabalmente el papel que se le asigna de contencioacuten de la poshybreza extrema auacuten en los cortos periacuteodos de crecimiento econoacutemico conformando un esshy
tilo de desarrollo que Sonia Fleury (1999) llashyma crecimiento sin distribucioacuten Migdley
(1995) citado por Kliksberg (2000) llama deshy
sarrollo distorsionado y Heacutector Silva Micheshylena (1999) denomina crecimiento sin desashyrrollo El mismo soacutelo ha tendido a agudizar los problemas y ensanchar la brecha entre dishy
versos sectores sociales lo que ha permitido
una mayor concentracioacuten del ingreso en las posiciones superiores de la tabla de distribushy
cioacuten y el aumento de la brecha entre los decishy
les maacutes ricos y maacutes pobres haciendo de la atoshymizacioacuten y la individualizacioacuten la caracteriacutesshytica general de la sociedad Latinoamericana Esto ha hecho posible la sustitucioacuten de los obshy
jetivos del desarrollo por los de estabilizacioacuten (Cf SELA 1990 y 1994)
Al mostrarse incapaz de proponerse
objetivos en el plano social se ha convertido en obstaacuteculo para el desarrollo y consolidashycioacuten de la democracia Asiacute mismo ha posibilishytado y profundizado la despolitizacioacuten de la
poliacutetica donde las reivindicaciones populashy
res son tomadas como hechos que no se situacutean
en el campo de lo poliacutetico y de las relaciones de poder sino en un marco de gestioacuten tecnoshy
craacutetico con efectos sobre la propia concepshycioacuten democraacutetica del Estado y sus posibilidashydes de gobemabilidad (SELA 1990 1994 CEPAL 19891990 Guimaraes 1990)
Dada las consideraciones anteriores poshy
driacuteamos afinnar que el mercado base del estilo neoliberal de Equilibrio y Ajuste Estructural como supuesto y estrategia no responde a ladisshy
yuntiva del desarrollo Latinoamericano y que el
divorcio entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas que surge de su aplicacioacuten no obedece a fallas en su ejecucioacuten sino a una conepcioacuten teoacuterica y a una estructura de poder que asiacute lo determina (SELA 1994 Guimaraes 1990)
12- Estilo de equidad y expansioacuten productiva
El sesgo marcadamente economicista
que han tenido los intentos por superar la crishysis en la regioacuten ha evidenciado las insuficienshycias de la teoriacutea econoacutemica cuando se privileshygia como base interpretativa de la realidad Lashy
tinoamericana y se condicionan las propuesshy
tas en los maacutergenes del pensamiento econoacuteshymico
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Base teoacuterica para laformulaci6n de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
La ciencia econoacutemica como disciplina
autoacutenoma y de singular relevancia estaacute
hoy pasando por una crisis de crecimienshy
to acelerado que la ha sepatado mucho de
sus Catacteriacutesticas iniciales ( ) No es de
extrantildear por tanto que algunos econoshy
mi stas sientan cierta frustracioacuten al obsershy
var que las expectativas crecientes que la
sociedad pone en la capacidad de la ecoshy
nomiacutea pata predecir y solucionar probleshy
mas sociales chocan con la realidad de la
recesioacuten el aumento de la desigualdad o
la perpetuacioacuten de la pobreza ( ) Pata
muchos economistas de la talla de Galshy
braith y Sen el hecho de que la adquisishy
cioacuten de la carta de naturaleza cientiacutefica
haya obsesionado tanto a la disciplina
econoacutemica hace necesario defender hoy
una reformulacioacuten de sus modos yoperashy
ciones en forma de cura de humildad
(Peacuterez Adaacuten 199722-23)
Se trata en uacuteltima instancia de superar
la soberbia epistemoloacutegica con que el pensashy
miento econoacutemico limitoacute la solucioacuten de los
problemas del desarrollo a variables de naturashy
leza estrictamente econoacutemicas (Cf Kliksberg
2000) En este sentido superat el reduccionisshy
mo economicista supone integrar los esfuerzos
econoacutemicos y sociales en una sola accioacuten de
poliacutetica que busque el desarrollo integral proshy
gresivo y sustentable de la sociedad en condishy
ciones de gobernabilidad adecuadas
De manera que repensar el desarrollo
Implica redefinir los teacuterminos en los
que se ha venido pensando la poliacutetica inshy
cluyendo la relacioacuten entre lo econoacutemico
y lo social y entre las poliacuteticas destinadas
a cada uno de estos campos El divorcio
no puede tener cabida en un planteashy
miento de este tipo ya que rebasa el teshy
rreno de las acciones aisladas o sectoriashy
les para situarse en la visioacuten global del
ordenatniento econoacutemico y social de los
paiacuteses de la regioacuten (SELA 199028)
En este contexto y bajo estas premisas
la CEPAL (1990) propuso su estrategia de
Transformacioacuten Productiva con Equidad tambieacuten conocida como Estilo de Equidad con Expansioacuten basado en la obtencioacuten sishy
multaacutenea de tres finalidades los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten
productiva
El fundamento de este estilo es el aushy
mento en la incorporacioacuten del progreso teacutecnishy
co y de la productividad como palancas del
desarrollo Presta especial atencioacuten a la reshy
construccioacuten del mercado interno como comshy
plemento al desarrollo de la capacidad exporshy
tadora procurando que la actividad econoacutemishy
ca se adecuacutee a las necesidades de la comunishy
dad y no uacutenicamente a las del sector empresashy
rio (CEPAL 1990 SELA 1994)
La equidad aparece en este estilo de deshy
sarrollo como eje central Si bien acepta el
principio baacutesico de modernizacioacuten del aparato
productivo sostiene que consiste en primer
lugar en aumentat la productividad del trabashy
jo y en segundo lugar que los valores creados
se utilicen para aumentat la dotacioacuten de capishy
tal y elevar el bienestar general (CEPAL
1990 SELA 1994)
Asiacute mismo otorga especial atencioacuten a
la capacidad de los paiacuteses de elegir e instrushy
mentat un Proyecto Nacional donde se plasshy
men los objetivos poliacuteticos sociales econoacuteshy
micos y ambientales del desarrollo y su direcshy
cionalidad teacutecnica-poliacutetica con el fin uacuteltimo
de que toda la poblacioacuten tenga sus necesidashy
des baacutesicas satisfechas y sea capaz de desarroshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva
(Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo En este sentido la CEPAL (1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshy
tivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a la competitividad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde el punto de vista teoacuterico opta por una determishy
nacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushy
cioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELAI994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshytIacutecaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe
haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshyporacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL
es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumos para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica
de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido la justicia
social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y
la justicia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y explicita la necesishydad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo
social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshytido de la realidad sino a lograr la expansioacuten
de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshy
cialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg 1994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
415
416
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishy
miento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashylidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las polfshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador
de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fiacutesico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cionaL La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashy
les eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshyjora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan
es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de
reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos
ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VIl No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva (Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo
En este sentido la CEP AL ( 1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshytivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a
la competiti vidad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde
el punto de vista teoacuterico opta por una determishynacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushycioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELA 1994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshy
ticaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshypocacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumas para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas
capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido lajusticia social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y lajusticia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y expliacutecita la necesishy
dad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshy
tido de la realidad sino a lograr la expansioacuten de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshycialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg l 994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
-------------------- Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
417
418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
419
420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
La misma postura de excluir los proshyblemas sociales de las consideraciones de tipo econoacutemico se aprecia al examinar la disyuntiva entre estabilizacioacuten y reactivashycioacuten En este sentido tampoco se reconoce la
imposibilidad de superar la crisis si no se
cuenta con poliacuteticas que ataquen la situacioacuten
de pobreza y exclusioacuten en el contexto Latinoshy
americano postura que se hace extrema cuando se enfatiza la estabilizacioacuten por sobre la reactivacioacuten En la situacioacuten inequitativa actual incluso es imposible pensar en que
relevar la reactivacioacuten por encima de la estashy
bilizacioacuten resolveraacute los problemas sociales ya que las poliacuteticas de crecimiento econoacutemishy
co estaacuten marcadas por la creencia de que el
manejo de las variables macroeconoacutemicas incidiraacute por siacute solo en el incremento del bieshynestar colectivo (Cf SELA 1990)
Este rol excesivamente subsidiario de
las poliacuteticas sociales frente a las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas hace que las primeras se reduzcan al suministro de servicios sociales cuya relacioacuten con la poliacutetica econoacutemica -la uacutenica que recoshy
nocen- se limita a la compensacioacuten y paliacioacuten
de los efectos sociales negativos de eacutesta (CEshyP AL 1989 Y 1990)
Esta particular concepcioacuten de la poliacutetishyca social no ha podido realizar cabalmente el papel que se le asigna de contencioacuten de la poshybreza extrema auacuten en los cortos periacuteodos de crecimiento econoacutemico conformando un esshy
tilo de desarrollo que Sonia Fleury (1999) llashyma crecimiento sin distribucioacuten Migdley
(1995) citado por Kliksberg (2000) llama deshy
sarrollo distorsionado y Heacutector Silva Micheshylena (1999) denomina crecimiento sin desashyrrollo El mismo soacutelo ha tendido a agudizar los problemas y ensanchar la brecha entre dishy
versos sectores sociales lo que ha permitido
una mayor concentracioacuten del ingreso en las posiciones superiores de la tabla de distribushy
cioacuten y el aumento de la brecha entre los decishy
les maacutes ricos y maacutes pobres haciendo de la atoshymizacioacuten y la individualizacioacuten la caracteriacutesshytica general de la sociedad Latinoamericana Esto ha hecho posible la sustitucioacuten de los obshy
jetivos del desarrollo por los de estabilizacioacuten (Cf SELA 1990 y 1994)
Al mostrarse incapaz de proponerse
objetivos en el plano social se ha convertido en obstaacuteculo para el desarrollo y consolidashycioacuten de la democracia Asiacute mismo ha posibilishytado y profundizado la despolitizacioacuten de la
poliacutetica donde las reivindicaciones populashy
res son tomadas como hechos que no se situacutean
en el campo de lo poliacutetico y de las relaciones de poder sino en un marco de gestioacuten tecnoshy
craacutetico con efectos sobre la propia concepshycioacuten democraacutetica del Estado y sus posibilidashydes de gobemabilidad (SELA 1990 1994 CEPAL 19891990 Guimaraes 1990)
Dada las consideraciones anteriores poshy
driacuteamos afinnar que el mercado base del estilo neoliberal de Equilibrio y Ajuste Estructural como supuesto y estrategia no responde a ladisshy
yuntiva del desarrollo Latinoamericano y que el
divorcio entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas que surge de su aplicacioacuten no obedece a fallas en su ejecucioacuten sino a una conepcioacuten teoacuterica y a una estructura de poder que asiacute lo determina (SELA 1994 Guimaraes 1990)
12- Estilo de equidad y expansioacuten productiva
El sesgo marcadamente economicista
que han tenido los intentos por superar la crishysis en la regioacuten ha evidenciado las insuficienshycias de la teoriacutea econoacutemica cuando se privileshygia como base interpretativa de la realidad Lashy
tinoamericana y se condicionan las propuesshy
tas en los maacutergenes del pensamiento econoacuteshymico
413
414
Base teoacuterica para laformulaci6n de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
La ciencia econoacutemica como disciplina
autoacutenoma y de singular relevancia estaacute
hoy pasando por una crisis de crecimienshy
to acelerado que la ha sepatado mucho de
sus Catacteriacutesticas iniciales ( ) No es de
extrantildear por tanto que algunos econoshy
mi stas sientan cierta frustracioacuten al obsershy
var que las expectativas crecientes que la
sociedad pone en la capacidad de la ecoshy
nomiacutea pata predecir y solucionar probleshy
mas sociales chocan con la realidad de la
recesioacuten el aumento de la desigualdad o
la perpetuacioacuten de la pobreza ( ) Pata
muchos economistas de la talla de Galshy
braith y Sen el hecho de que la adquisishy
cioacuten de la carta de naturaleza cientiacutefica
haya obsesionado tanto a la disciplina
econoacutemica hace necesario defender hoy
una reformulacioacuten de sus modos yoperashy
ciones en forma de cura de humildad
(Peacuterez Adaacuten 199722-23)
Se trata en uacuteltima instancia de superar
la soberbia epistemoloacutegica con que el pensashy
miento econoacutemico limitoacute la solucioacuten de los
problemas del desarrollo a variables de naturashy
leza estrictamente econoacutemicas (Cf Kliksberg
2000) En este sentido superat el reduccionisshy
mo economicista supone integrar los esfuerzos
econoacutemicos y sociales en una sola accioacuten de
poliacutetica que busque el desarrollo integral proshy
gresivo y sustentable de la sociedad en condishy
ciones de gobernabilidad adecuadas
De manera que repensar el desarrollo
Implica redefinir los teacuterminos en los
que se ha venido pensando la poliacutetica inshy
cluyendo la relacioacuten entre lo econoacutemico
y lo social y entre las poliacuteticas destinadas
a cada uno de estos campos El divorcio
no puede tener cabida en un planteashy
miento de este tipo ya que rebasa el teshy
rreno de las acciones aisladas o sectoriashy
les para situarse en la visioacuten global del
ordenatniento econoacutemico y social de los
paiacuteses de la regioacuten (SELA 199028)
En este contexto y bajo estas premisas
la CEPAL (1990) propuso su estrategia de
Transformacioacuten Productiva con Equidad tambieacuten conocida como Estilo de Equidad con Expansioacuten basado en la obtencioacuten sishy
multaacutenea de tres finalidades los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten
productiva
El fundamento de este estilo es el aushy
mento en la incorporacioacuten del progreso teacutecnishy
co y de la productividad como palancas del
desarrollo Presta especial atencioacuten a la reshy
construccioacuten del mercado interno como comshy
plemento al desarrollo de la capacidad exporshy
tadora procurando que la actividad econoacutemishy
ca se adecuacutee a las necesidades de la comunishy
dad y no uacutenicamente a las del sector empresashy
rio (CEPAL 1990 SELA 1994)
La equidad aparece en este estilo de deshy
sarrollo como eje central Si bien acepta el
principio baacutesico de modernizacioacuten del aparato
productivo sostiene que consiste en primer
lugar en aumentat la productividad del trabashy
jo y en segundo lugar que los valores creados
se utilicen para aumentat la dotacioacuten de capishy
tal y elevar el bienestar general (CEPAL
1990 SELA 1994)
Asiacute mismo otorga especial atencioacuten a
la capacidad de los paiacuteses de elegir e instrushy
mentat un Proyecto Nacional donde se plasshy
men los objetivos poliacuteticos sociales econoacuteshy
micos y ambientales del desarrollo y su direcshy
cionalidad teacutecnica-poliacutetica con el fin uacuteltimo
de que toda la poblacioacuten tenga sus necesidashy
des baacutesicas satisfechas y sea capaz de desarroshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva
(Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo En este sentido la CEPAL (1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshy
tivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a la competitividad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde el punto de vista teoacuterico opta por una determishy
nacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushy
cioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELAI994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshytIacutecaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe
haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshyporacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL
es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumos para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica
de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido la justicia
social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y
la justicia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y explicita la necesishydad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo
social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshytido de la realidad sino a lograr la expansioacuten
de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshy
cialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg 1994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
415
416
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishy
miento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashylidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las polfshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador
de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fiacutesico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cionaL La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashy
les eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshyjora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan
es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de
reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos
ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VIl No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva (Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo
En este sentido la CEP AL ( 1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshytivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a
la competiti vidad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde
el punto de vista teoacuterico opta por una determishynacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushycioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELA 1994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshy
ticaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshypocacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumas para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas
capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido lajusticia social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y lajusticia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y expliacutecita la necesishy
dad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshy
tido de la realidad sino a lograr la expansioacuten de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshycialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg l 994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
-------------------- Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
417
418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
419
420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
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422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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414
Base teoacuterica para laformulaci6n de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
La ciencia econoacutemica como disciplina
autoacutenoma y de singular relevancia estaacute
hoy pasando por una crisis de crecimienshy
to acelerado que la ha sepatado mucho de
sus Catacteriacutesticas iniciales ( ) No es de
extrantildear por tanto que algunos econoshy
mi stas sientan cierta frustracioacuten al obsershy
var que las expectativas crecientes que la
sociedad pone en la capacidad de la ecoshy
nomiacutea pata predecir y solucionar probleshy
mas sociales chocan con la realidad de la
recesioacuten el aumento de la desigualdad o
la perpetuacioacuten de la pobreza ( ) Pata
muchos economistas de la talla de Galshy
braith y Sen el hecho de que la adquisishy
cioacuten de la carta de naturaleza cientiacutefica
haya obsesionado tanto a la disciplina
econoacutemica hace necesario defender hoy
una reformulacioacuten de sus modos yoperashy
ciones en forma de cura de humildad
(Peacuterez Adaacuten 199722-23)
Se trata en uacuteltima instancia de superar
la soberbia epistemoloacutegica con que el pensashy
miento econoacutemico limitoacute la solucioacuten de los
problemas del desarrollo a variables de naturashy
leza estrictamente econoacutemicas (Cf Kliksberg
2000) En este sentido superat el reduccionisshy
mo economicista supone integrar los esfuerzos
econoacutemicos y sociales en una sola accioacuten de
poliacutetica que busque el desarrollo integral proshy
gresivo y sustentable de la sociedad en condishy
ciones de gobernabilidad adecuadas
De manera que repensar el desarrollo
Implica redefinir los teacuterminos en los
que se ha venido pensando la poliacutetica inshy
cluyendo la relacioacuten entre lo econoacutemico
y lo social y entre las poliacuteticas destinadas
a cada uno de estos campos El divorcio
no puede tener cabida en un planteashy
miento de este tipo ya que rebasa el teshy
rreno de las acciones aisladas o sectoriashy
les para situarse en la visioacuten global del
ordenatniento econoacutemico y social de los
paiacuteses de la regioacuten (SELA 199028)
En este contexto y bajo estas premisas
la CEPAL (1990) propuso su estrategia de
Transformacioacuten Productiva con Equidad tambieacuten conocida como Estilo de Equidad con Expansioacuten basado en la obtencioacuten sishy
multaacutenea de tres finalidades los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten
productiva
El fundamento de este estilo es el aushy
mento en la incorporacioacuten del progreso teacutecnishy
co y de la productividad como palancas del
desarrollo Presta especial atencioacuten a la reshy
construccioacuten del mercado interno como comshy
plemento al desarrollo de la capacidad exporshy
tadora procurando que la actividad econoacutemishy
ca se adecuacutee a las necesidades de la comunishy
dad y no uacutenicamente a las del sector empresashy
rio (CEPAL 1990 SELA 1994)
La equidad aparece en este estilo de deshy
sarrollo como eje central Si bien acepta el
principio baacutesico de modernizacioacuten del aparato
productivo sostiene que consiste en primer
lugar en aumentat la productividad del trabashy
jo y en segundo lugar que los valores creados
se utilicen para aumentat la dotacioacuten de capishy
tal y elevar el bienestar general (CEPAL
1990 SELA 1994)
Asiacute mismo otorga especial atencioacuten a
la capacidad de los paiacuteses de elegir e instrushy
mentat un Proyecto Nacional donde se plasshy
men los objetivos poliacuteticos sociales econoacuteshy
micos y ambientales del desarrollo y su direcshy
cionalidad teacutecnica-poliacutetica con el fin uacuteltimo
de que toda la poblacioacuten tenga sus necesidashy
des baacutesicas satisfechas y sea capaz de desarroshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva
(Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo En este sentido la CEPAL (1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshy
tivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a la competitividad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde el punto de vista teoacuterico opta por una determishy
nacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushy
cioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELAI994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshytIacutecaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe
haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshyporacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL
es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumos para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica
de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido la justicia
social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y
la justicia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y explicita la necesishydad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo
social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshytido de la realidad sino a lograr la expansioacuten
de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshy
cialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg 1994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
415
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishy
miento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashylidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las polfshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador
de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fiacutesico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cionaL La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashy
les eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshyjora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan
es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de
reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos
ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VIl No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva (Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo
En este sentido la CEP AL ( 1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshytivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a
la competiti vidad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde
el punto de vista teoacuterico opta por una determishynacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushycioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELA 1994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshy
ticaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshypocacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumas para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas
capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido lajusticia social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y lajusticia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y expliacutecita la necesishy
dad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshy
tido de la realidad sino a lograr la expansioacuten de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshycialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg l 994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
415
416
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
-------------------- Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
417
418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
419
420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
421
422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
423
424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
-----------------------
Bibliografiacutea citada
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433
434
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva
(Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo En este sentido la CEPAL (1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshy
tivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a la competitividad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde el punto de vista teoacuterico opta por una determishy
nacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushy
cioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELAI994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshytIacutecaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe
haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshyporacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL
es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumos para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica
de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido la justicia
social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y
la justicia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y explicita la necesishydad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo
social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshytido de la realidad sino a lograr la expansioacuten
de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshy
cialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg 1994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
415
416
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishy
miento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashylidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las polfshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador
de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fiacutesico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cionaL La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashy
les eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshyjora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan
es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de
reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos
ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VIl No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva (Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo
En este sentido la CEP AL ( 1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshytivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a
la competiti vidad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde
el punto de vista teoacuterico opta por una determishynacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushycioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELA 1994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshy
ticaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshypocacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumas para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas
capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido lajusticia social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y lajusticia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y expliacutecita la necesishy
dad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshy
tido de la realidad sino a lograr la expansioacuten de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshycialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg l 994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
415
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
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cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
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418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
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420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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433
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishy
miento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashylidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las polfshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador
de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fiacutesico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cionaL La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashy
les eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshyjora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan
es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de
reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos
ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VIl No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva (Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo
En este sentido la CEP AL ( 1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshytivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a
la competiti vidad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde
el punto de vista teoacuterico opta por una determishynacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushycioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELA 1994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshy
ticaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshypocacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumas para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas
capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido lajusticia social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y lajusticia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y expliacutecita la necesishy
dad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshy
tido de la realidad sino a lograr la expansioacuten de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshycialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg l 994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
-------------------- Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
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Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
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Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
421
422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VIl No 3 2001
llar y controlar su estructura productiva (Cf CEPAL 1990 SELA 1994)
La antinomia o complementariedad enshy
tre crecimiento y equidad es uno de los temas
que diferencian los estilos aquiacute considerados es decir si pueden obtenerse simultaacuteneamente
o es necesario actuar por etapas para lograrlo
En este sentido la CEP AL ( 1990) ha sentildealado que durante los uacuteltimos decenios ninguacuten paiacutes de Ameacuterica Latina pudo alcanzar ambos objeshytivos por lo que propone que cada paiacutes seguacuten
su propia realidad puede priorizar uno u otro
objetivo Para algunos fortalecer la cohesioacuten social es fundamental mientras que para
otros el punto focal se centra en el impulso a
la competiti vidad sin retroceder en materia de equidad (SELA 1994)
En este sentido la estrategia de equishydad y expansioacuten productiva refuta la estrateshy
gia por etapas del enfoque neoliberal Desde
el punto de vista teoacuterico opta por una determishynacioacuten reciacuteproca entre produccioacuten y distribushycioacuten (eficiencia y equidad) maacutes que apoyarse
en la disociacioacuten temporal entre una etapa productiva y otra distributiva (CEPAL 1990 SELA 1994)
Asiacute la separacioacuten tradicional entre poliacuteshy
ticaeconoacutemica y poliacutetica social propia del estishylo de ajuste estructural en un enfoque que tenshy
ga como eje la equidad no tiene cabida Debe haber entre ambas la complementariedad neceshysaria que garantice el desarrollo econoacutemico y a la vez el desarrollo y la justicia social
2- Base de la integracioacuten
En respuesta a la grave situacioacuten de poshybreza y exclusioacuten social profundizada a partir
de la ejecucioacuten de poliacuteticas ortodoxas de corte
economicista neoliberal se propone la incorshypocacioacuten de la equidad en la concepcioacuten de la poliacutetica puacuteblica
El argumento planteado por la CEPAL es que las poliacuteticas sociales dirigidas a conseshy
guir una mayor equidad exceden el marco
normativo de la justicia distributiva por lo
que deben considerarse como insumas para un ajuste econoacutemico que sea dinaacutemico durashy
dero y promotor de economiacuteas productivas
capaces de competir internacionalmente (Guimaraes 1990)
Entonces se invierte la posicioacuten claacutesica de considerar la poliacutetica social como uacutenica
responsable de la equidad que debe buscar
corregir las distorsiones del proceso de crecishymiento econoacutemico En este sentido lajusticia social pasa a ser considerada como funcional al proceso de desarrollo (Guimaraes 1990)
Actuar en la direccioacuten planteada suposhyne la decisioacuten poliacutetica de hacer de la equidad y lajusticia social el norte de la poliacutetica social y
de la poliacutetica econoacutemica y expliacutecita la necesishy
dad de establecer la integracioacuten de las mismas
21- Las categoriacuteas de medicioacuten
Los esfuerzos por concretar un cuerpo teoacuterico unificado apuntan no soacutelo a integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten orientada hacia la praacutectica con un amplio senshy
tido de la realidad sino a lograr la expansioacuten de las fronteras de la teoriacutea econoacutemica (Silva Michelena 1994 1995)
El contexto marcadamente economishycista de la crisis latinoamericana supone vashyriaciones en ese entorno que sensibilicen soshycialmente la poliacutetica econoacutemica y fortalezcan
el sector social de manera que se disentildee la poshyliacutetica econoacutemica como generadora de equidad y no de desigualdades (Kliksberg l 994a)
En este sentido uno de los puntos clave
son los indicadores y categoriacuteas de medicioacuten Asiacute como lo econoacutemico posee la hegemoniacutea tambieacuten lo hacen sus indicadores de medicioacuten
415
416
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
-------------------- Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
417
418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
419
420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
421
422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
423
424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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416
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
del desarrollo tomados como uacutenicos y vaacutelishy
dos A manera de ejemplo la tasa de crecishymiento del Producto Nacional Bruto es en siacute
un indicador engantildeoso de desarrollo toda vez
que estaacute fuertemente ponderado por las proshy
porciones de ingreso de los ricos De manera
que se ha intentado medir sesgada y simplistashy
mente el progreso y desarrollo soacutelo en teacuterminos
econoacutemicos que en lo absoluto reflejan la reashy
lidad de las desigualdades e inequidad caracteshyriacutestica de la regioacuten (Kliksberg 1989 1994b)
En la misma direccioacuten anterior para
Enzo del Buacutefalo (1996) los indicadores utilishy
zados en la medicioacuten de la eficacia de las poliacuteshy
ticas econoacutemicas y sociales estaacuten condicionashy
dos por las concepciones teoacutericas sobre crecishy
miento econoacutemico yo bienestar social
Plantea este autor que ninguacuten indicador de crecimiento econoacutemico es adecuado para
una aproximacioacuten a la medicioacuten de la calidad
de vida
La ya tradicional utilizacioacuten del PIB per
caacutepita supone que el crecimiento fisico
de los bienes y servicios producidos por
una sociedad indica una mejora en la cashy
lidad de vida de la poblacioacuten dando por
descontada la existencia de una estructushy
ra distributiva adecuada Esto es acertashy
do tan soacutelo si se supone ( ) que el mercashy
do es un regulador oacuteptimo de la econoshy
miacutea que soacutelo puede producir pobreza noshy
cional La experiencia ha demostrado
que elevados valores del PIB pueden
coexistir con una poblacioacuten mayoritariashy
mente pobre (del Buacutefalo 1996142)
Con respecto a los indicadores sociashyles eacutestos miden el bienestar sobre la base de
un grupo de bienes y servicios destinados a sashy
tisfacer algunas necesidades baacutesicas La meshy
jora o no en la calidad de vida estaacute determinashy
da entonces seguacuten las variaciones en la proshy
duccioacuten de esos bienes y servicios por lo que
la concepcioacuten de calidad de vida que manejan es reduccionista y de valor limitado
Los intentos de establecer indicadores
subjetivos que expresen el grado de la soshy
beraniacutea de las personas como ejercicio
concreto de las libertades formales y reashy
les incurren en graves problemas de meshy
dicioacuten La utilidad de los indicadores soshy
ciales para medir la calidad de vida se lishy
mita pues a los casos de insatisfaccioacuten
de las necesidades baacutesicas o a problemas
sociales sectoriales (Del Buacutefalo
1996 142)
En un plano maacutes praacutectico esta liacutenea de reflexioacuten apunta a la medicioacuten con categoriacuteas
homogeacuteneas de los mismos problemas que
permitan establecer algunos mecanismos teacutecshy
nicos de coordinacioacuten e integracioacuten para en
definitiva ver a traveacutes de indicadores amplios
si mejora la vida de la gente (Cf Kliacuteksberg
1994a 1994b)
Se trata de buscar perspectivas integrashy
doras de variables muacuteltiples que apunten a inshy
corporar variables excluidas y superar los enfoshy
ques reduccionistas del problema del desarroshy
llo hacia objetivos maacutes amplios y novedosos ademaacutes del crecimiento econoacutemico lograr el
desarrollo social mejorar la equidad superar la
exclusioacuten fortalecer la democracia y preservar
el medio ambiente (Cf Kliksberg 2000)
22- Los aportes del SELA
Por su parte el SELA (1990) bajo la
premisa de que el desarrollo social implica reshy
definir los teacuterminos en que se ha pensado la
poliacutetica incluyendo la relacioacuten entre lo ecoshy
noacutemico y lo social y por ende entre las poliacutetishy
-------------------- Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
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418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
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Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
423
424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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cas destinadas a estos campos elabora una
propuesta basada en los principios de Integrashy
lidad y Participacioacuten
Parten del anaacutelisis del modelo econoacutemishy
co social de desarrollo vigente hasta los inicios
de la crisis que marcoacute profundamente la regioacuten
y del que auacuten hoy se conservan fuertes rasgos
que tienden a frenar los arreglos institucionales
necesarios para cambiar el rumbo Este modelo
poseiacutea cierta dosis de automatismo pues se
pensaba que los procesos de modernizacioacuten
econoacutemica del sector primario exportador y de
la estructura industrial progresivamente moshy
dernizariacutean tambieacuten la estructura social resolshy
viendo los problemas sociales y democratizanshy
do la sociedad en todas sus esferas Esta direcshy
cionalidad y concepcioacuten del desarrollo requeshy
riacutea del rol protagoacutenico de Estado ya tradicioshy
nalmente fuerte en las sociedades Latinoamerishy
canas (Cf SELA 1990)
Esta concepcioacuten condujo a la separashy
cioacuten del Estado de la sociedad civil en su papel
como eje de la accioacuten poliacutetica En el transitar
histoacuterico del modelo este distanciamiento se
profundiza aumentando aun maacutes la brecha
entre la sociedad y la poliacutetica entre demandas
y toma de decisiones imponieacutendose la racioshy
nalidad teacutecnico - econoacutemica y burocraacutetica del
Estado por sobre su racionalidad poliacutetica
Como resultado se da una suerte de despolitishy
zacioacuten de la sociedad en el sentido de que el
planteamiento de problemas y las demandas
de soluciones no acceden al plano de lo poliacutetishy
co estancaacutendose en el nivel de solucioacuten teacutecnishy
co-burocraacutetico del Estado
Con la llegada de la crisis y el recorte
draacutestico y repentino de los recursos se reduce
el margen de accioacuten estatal lo que se agrava
con la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste y su
particular concepcioacuten de la poliacutetica social que
hace difiacutecil la construccioacuten de condiciones
propicias para el desarrollo y consolidacioacuten
de la democracia
En este sentido la recuperacioacuten de un
Estado fuerte en el sentido poliacutetico del teacutermishy
no se hace imprescindible
Se trata de recuperar un Estado poliacutetico
Para ello es necesario restablecer la coshy
municacioacuten entre el Estado y la sociedad
eliminar la concepcioacuten paternalista shy
asistencialista y clientelar de las poliacuteticas
sociales concebir los componentes soshy
ciales de las poliacuteticas estatales no como
meros antildeadidos de las poliacuteticas de ajuste
sino como elementos claves e ineludibles
de un verdadero proceso de democratizashy
cioacuten (SELA 199025)
En este contexto el SELA (1990) planshy
tea que la reconsideracioacuten de las poliacuteticas soshy
ciales deben basarse en dos elementos claves
la participacioacuten y la integralidad Para ello se
deben considerar los problemas sociales como
siacutentesis de muacuteltiples y heterogeacuteneas determishy
naciones que deben abordarse en su totalidad
incluyendo causas consecuencias y todos los
elementos que le son consustanciales
Conciben la integralidad desde la conshy
cepcioacuten general de la poliacutetica como la accioacuten
que persigue solucionar los problemas econoacuteshy
micos y sociales e intenta ademaacutes alcanzar un
grado de participacioacuten poliacutetica de todos los
sectores y grupos sociales y no como una
simple sumatoria de acciones ejercidas sobre
grupos sociales especiacuteficos (SELA 1990)
De manera que es fundamental y baacutesico
considerar estos dos elementos mucho maacutes
que componentes de las poliacuteticas sociales
como dimensiones que definen el caraacutecter que
pueden tener en una estrategia genuina de desashy
rrollo social-y no soacutelo como parte accesoria de
las poliacuteticas econoacutemicas- y de redefinicioacuten del
417
418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
419
420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
421
422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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418
Bas~ teoacuteri~apara laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUlCa Chmnos Norbis
quehacer poliacutetico orientado a la consolidacioacuten de la democracia (Cf SELA 1990)
En esta direccioacuten proponen algunos
atributos que deben tener las poliacuteticas sociashy
les a) estar inscritas en una nueva estrategia de desarrollo b) liberarse de los vicios del pashyternalismo Estatal y del clientelismo poliacutetico
c) las instituciones ejecutoras de las mismas
deben adaptarse a procedimientos de eficacia
y eficiencia d) estar disentildeadas para que se enshytrelacen entre siacute y e) que cuenten con un alto grado de concertacioacuten (SELA 1990)
En un esfuerzo posterior basado en los
aportes de la CEP AL (1990 1992) el SELA
(1994) propone algunas medidas concretas que deben adoptarse para que la equidad se inshy
corpore como componente orgaacutenico de las poshyliacuteticas de desarrollo
a La Poliacutetica de Acumulacioacuten Proponen aprovechar el potencial del ahorro interno a traveacutes de dos medidas evitar el drenaje de recursos hacia el exterior viacutea pago de la deuda externa y fuga de capitales y mejoshyrar la utilizacioacuten del ahorro interno que se deriva hacia fines no productivos Consishyderan importante afianzar el proceso de inshydustrializacioacuten y consolidar las industrias nacionales a traveacutes de la incorporacioacuten de tecnologiacuteas que favorezcan las actividades intensivas de mano de obra calificada y aushymentar la productividad del trabajo
b Poliacuteticas Distributivas y Redistributi shyvas Consideran la poliacutetica distributiva fundamental para el logro de la equidad La distribucioacuten primaria estaacute determinada por la propiedad y control de los factores de la produccioacuten la homogeneidad o heshyterogeneidad de la estructura productiva y la orientacioacuten de la poliacutetica macroeconoacuteshymica (fiscal monetaria tributaria) Esta uacuteltima consideracioacuten es importante dada
la experiencia del ajuste estructural en la regioacuten dirigida en lo fundamental a coshyrregir los desequilibrios macroeconoacutemishycos y que ha sido un elemento que ha incishydido de manera determinante en el aushymento de los iacutendices de pobreza y exclushysioacuten por lo que su consideracioacuten en una poliacutetica alternativa que promueva laequishy
dad y la integracioacuten de lo econoacutemico y soshy
cial en una poliacutetica comuacuten es baacutesica Asiacute mismo conciben la poliacutetica redistrishybutiva como correctora de la distribucioacuten primaria a traveacutes de medidas de transfeshyrencia de ingresos bienes y servicios De manera que cada paiacutes seguacuten su situacioacuten poliacutetica y social deberiacutea tender por viacutea distributiva o redistributiva a un reparto maacutes justo y equitativo de la propiedad y el ingreso
c Poliacutetica de Empleo Es uno de los ejes fundamentales de la poliacutetica de equidad Plantean que el fondo del problema estaacute ligado a la poliacutetica expansiva o recesiva que se aplique Ademaacutes consideran que el uacutenico medio genuino de ocupacioacuten de la mano de obra es la mayor actividad econoacutemica razoacuten para inclinar la balanza hacia la formulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteshyticas de expansioacuten econoacutemica
d Relaciones Externas Ubican como prinshycipales problemas externos el monto de la transferencia de recursos al exterior para el pago de intereses de la deuda externa -principal causa de la crisis econoacutemica y social- y el desafiacuteo de fortalecer los proceshysos de integracioacuten regional dada la conshyformacioacuten de grandes bloques econoacutemishycos mundiales y la poliacutetica proteccionista de los paiacuteses desarrollados
e Los Agentes Econoacutemicos Plantean la alshyteracioacuten de la naturaleza y los roles de los principales agentes econoacutemicos -Estado
_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
419
420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
421
422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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_______________
empresarios y trabajadores- producto de la crisis y la aplicacioacuten de las medidas de ajuste Al Estado se le ha relegado a una funcioacuten subsidiaria lo que perjudicoacute la equidad dada la conversioacuten de servicios puacuteblicos en operaciones comerciales y la restriccioacuten del gasto puacuteblico Los empreshysarios nacionales grandes y las empresas transnacionales que manejan y controlan el mercado en los paiacuteses en desarrollo privilegiaron la inversioacuten en el sector fishynanciero -maacutes lucrativo en condiciones de crisis- lo que condujo a la caiacuteda de la inversioacuten -y por ende del empleo- y a la fuga de capitales Como consecuencia de la recesioacuten y la desocupacioacuten las organishyzaciones de trabajadores en general se deshybilitaron
Dado que la incorporacioacuten de la equishy
dad en la estrategia de desarrollo es un proceshyso fundamentalmente poliacutetico se hace neceshysario la recomposicioacuten en corto plazo de la fuerza y funciones de quienes adoptan las deshycisiones econoacutemicas lo que involucra colocar a un mismo nivel de importancia al Estado los empresarios y los trabajadores
23- Los aportes de la CEPAL
En un desarrollo posterior de las proshy
puestas contenidas en Transformacioacuten Proshyductiva con Equidad (1990) la CEP AL en
el documento Equidad y Transformacioacuten
Productiva Un Enfoque Integrado (1992)
explora las posibilidades de articulacioacuten de aspectos claves de anaacutelisis y poliacuteticas en el
marco de un enfoque que integre la perspectishyva econoacutemica y la perspectiva social y potenshycie las complementariedades entre las accioshynes que buscan lograr mayor crecimiento y las que aspiran mayor equidad Es este enfoque el
planteamiento central de la discusioacuten la posi-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 32001
bilidad de conciliar crecimiento equidad y
democracia Parten del anaacutelisis de la experiencia
constatable en Ameacuterica Latina de que el crecishymiento econoacutemico no conduce necesariamenshy
te a la equidad
Asiacute como la equidad no puede alcanzarshy
se en ausencia de un crecimiento soacutelido y
sostenido el crecimiento exige un grado
razonable de estabilidad sociopoliacutetiacuteca y
eacutesta implica a su vez cumplir con ciershy
tos requisitos miacutenimos de equidad De
este condicionamiento reciacuteproco se desshy
prende la necesidad de avanzar hacia amshy
bos objetivos en forma simultaacutenea antes
que secuencial (CEPAL 19921)
Ubican dos enfoques que tratan de
compatibilizar crecimiento y equidad El prishy
mero que llaman de caraacutecter monista consishydera que existe una incompatibilidad temposhyral entre ambos objetivos es necesario crecer
primero para que posteriormente los frutos de ese crecimiento beneficien a las mayoriacuteas La validez de esta tesis conocida como derrashyme o goteo es cuestionable dada la abunshy
dante evidencia empiacuterica de la regioacuten que pershymite constatar que en periacuteodos de crecimiento en la regioacuten particularmente entre 1990 y 1995 la situacioacuten de pobreza no mejoroacute lo que muestra un modelo distinto de desarrollo
que pudiera definirse como de crecimiento sin distribucioacuten (CEPAL 1992 Fleury 1999)
El segundo plantea la consideracioacuten
por separado del crecimiento y la equidad como la forma maacutes efectiva de conciliar amshybos objetivos es decir la poliacutetica econoacutemica debe apuntar a generar crecimiento y la poliacutetishyca social encargarse del problema de la distrishybucioacuten Esto supone la neutralidad distributishy
va de la poliacutetica econoacutemica y la manejabilidad
419
420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
421
422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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420
Bas~ le6ri~apara lafonnulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas MUJlca Chmnos Norbis
de sus efectos negativos de ser regresiva por
lo que la poliacutetica social puede compensar las inequidades que se produzcan
Hay motivos para suponer que la Poliacutetishy
ca Econoacutemica admite amplias combinashy
ciones algunas de las cuales pueden teshy
ner efectos distributivos regresivos de
gran magnitud que con frecuencia supeshy
ran los efectos distributivos progresivos
de la Poliacutetica Social De ahiacuteque no pueda
generarse crecimiento con equidad sin
que ambos constituyan objetivos tanto de
la Poliacutetica Econoacutemica como de la Poliacutetishy
ca Social Es este Enfoque Integrado el
que se adopta (CEPAL 19922)
Las consideraciones precedentes
orientan la posibilidad de imponer un sesgo
distributivo a la poliacutetica econoacutemica enfatishy
zando los aspectos complementarios entre los
objetivos de crecimiento y equidad para busshy
car oportunidades de accioacuten es decir proposhyner poliacuteticas que aprovechen y refuercen las
complementariedades debiliten las oposicioshynes y permitan la consecucioacuten simultaacutenea
maacutes que secuencial de ambos objetivos En este sentido la CEPAL (1992) conshy
sidera que la equidad mejora logrando avanshy
ces en tres objetivos Primero minimizando la
proporcioacuten de personas y hogares ubicadas
por debajo de lo aceptable econoacutemica social y
poliacuteticamente Segundo promoviendo el deshy
sarrollo de talentos eliminando privilegios
discriminaciones y desigualdad de oportunishy
dades y Tercero evitando a toda costa la conshy
centracioacuten del poder de la riqueza y de los frushy
tos del progreso Igualmente identifican tres ejes centrashy
les del enfoque integrado El primero la incorshy
poracioacuten deliberada y sistemaacutetica del progreso
teacutecnico -planteamiento central de la transforshy
macioacuten productiva- para alcanzar niveles creshy
cientes de productividad sustentable y generashy
cioacuten de empleo productivo Para lograr esta transformacioacuten proponen el mejoramiento de
la capacidad empresarial y mejoras en la edushy
cacioacuten y capacitacioacuten de mano de obra
Consideran que si bien la modernizashy
cioacuten tecnoloacutegica debe incluir elementos de inshy
novacioacuten mucho maacutes importante es la adaptashy
cioacuten e incorporacioacuten de tecnologiacuteas existentes
por lo que conviene estimular la difusioacuten raacutepishy
da del avance tecnoloacutegico que tiene efectos
menos concentradores que el otorgamiento de
incentivos y resulta maacutes equitatiacutevo De alliacute que
en este plano puede darse una convergencia y
complementacioacuten entre los objetivos de crecishy
miento y equidad (CEPAL 1990 1992) El segundo eje es el logro del pleno emshy
pleo productivo considerado el mecanismo
fundamental a traveacutes del cual la mayoriacutea de la
poblacioacuten puede contribuir a desarrollo y
participar de sus frutos En este sentido soacutelo una transformashy
cioacuten productiva dinaacutemica -producto de la reshy
lacioacuten entre la modernizacioacuten tecnoloacutegica la
productividad total y la masa salaria (el proshy
ducto del empleo y el salario)- seraacute capaz de
generar una expansioacuten sostenida del empleo
productivo (CEPAL 1992)
El tercer eje es la inversioacuten en recursos
humanos que facilite la acumulacioacuten de capishy
tal humano Asiacute acciones como capacitacioacuten
educacioacuten nutricioacuten de madres embarazadas
y nintildeos y salud -donde se incluye infraestrucshy
tura de agua potable y alcantarillado- ejemplishy
fican la complementariedad entre las medidas
que se orientan a cumplir los objeti vos de creshy
cimiento y equidad con eacutenfasis en la educashycioacuten y el conocimiento no soacutelo como servicio
social sino como uno de los pivotes del proshy
greso teacutecnico (CEPAL 1992)
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
421
422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
423
424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
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432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
Tratando de dar continuidad al desarroshy
llo de un marco teoacuterico que pueda integrar lo social y econoacutemico en una poliacutetica comuacuten en
Equidad Desarrollo y Ciudadaniacutea la CEshy
PAL (2000) destaca las caracteriacutesticas fundashy
mentales que a sujuicio deberiacutea tener la poliacuteshy
tica social en el siglo que comienza
En su diagnoacutestico inicial consideran
que histoacutericamente ni la poliacutetica social ni el desarrollo han logrado las caracteriacutesticas del Estado de Bienestar ni alcanzado los niveles de universalidad solidaridad e integralidad esperados al contrario la inequidad la exclushy
sioacuten y la segmentacioacuten han sido la caracteriacutestishyca del desarrollo en la regioacuten
Plantea el documento que la responsashybilidad exclusiva del Estado en las funciones de disentildeo financiamiento provisioacuten y supershy
visioacuten de la Poliacutetica Social impidioacute promover
una oposicioacuten de intereses adecuada que beshyneficiara a la eficiencia ademaacutes los escasos mecanismos de competencia y las praacutecticas clientelares no generaron incentivos para exshy
pandir y universalizar los servicios sociales y mejorar su calidad mientras los beneficiarios no teniacutean otra opcioacuten que aceptar o rechazar la oferta puacuteblica
Por otra parte si bien en los antildeos
ochenta hubo un cambio en la orientacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas hacia las caracteriacutesticas del enfoque neoliberal que llevoacute a la aplicashycioacuten de poliacuteticas asistencialistas la experienshy
cia demostroacute el limitado eacutexito -por no decir el fracaso- de esta orientacioacuten para alcanzar soshyciedades equitativas Si bien tuvo logros en materia de eficiencia en materia de cobertura
calidad y reduccioacuten de la pobreza los progreshysos son casi nulos (Cf CEPAL 2000)
En este sentido proponen concebir la poliacutetica social en forma integrada que tienda
a superar la visioacuten centralista del Estado y
conjugue los principios de universalidad solishy
daridad y eficiencia El objetivo de la poliacutetica social seriacutea alshy
canzar y asegurar niveles de bienestar y de vida segura y sostenible para toda la poblacioacuten
como una manera de garantizar los derechos
sociales econoacutemicos y culturales ademaacutes de
consolidar capacidades y oportunidades para
que las personas influyan en las decisiones que las afectan mejoren sus vidas y cuenten con mayor libertad (CEPAL 2000)
Dado el objetivo planteado y las difishy
cultades y conflictos -entre lo deseable y lo posible entre objetivos sociales y econoacutemishycos entre prioridades temporales y entre oacuteptishy
mos sociales y eficiencia macroeconoacutemicashy
que enfrenta la formulacioacuten e integralidad de la poliacutetica social hace que la misma sea un
tema tanto poliacutetico como econoacutemico
El caraacutecter integral de la poliacutetica social como uno de los principios que la guiacutean -los otros son universalidad solidaridad eficienshycia y equivalencia- se expresa en dos dimenshysiones importantes para el eacutexito de su formushylacioacuten y ejecucioacuten su relacioacuten con la poliacutetica
macroeconoacutemica y las relaciones entre los sectores e instituciones que conforman la poshyliacutetica social (CEPAL 2000)
Con respecto a la relacioacuten con la poliacutetishyca macroeconoacutemica sostiene la existencia de determinaciones reciacuteprocas entre ambas
Los logros en materia de desarrollo soshy
cial no descansan exclusivamente en la
Poliacutetica Social asiacute como el crecimiento y
la Poliacutetica Econoacutemica no pueden asegushy
rar objetivos sociales en forma aislada de
coacutemo se construye la Poliacutetica Social ( )
la articulacioacuten del desarrollo econoacutemico
y social permite varias sinergias favorashy
bles el desarrollo econoacutemico condiciona
las posibilidades e impacto de la Poliacutetica
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
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( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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422
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Social asiacute como la mayor equidad crea
condiciones favorables para el desarrollo
econoacutemico y la estabilidad poliacutetica y
econoacutemica (CEPAL 200086)
Igualmente le dan importancia espeshy
cial a la relacioacuten entre poliacutetica macroeconoacuteshy
mica y la generacioacuten de empleo como variable
baacutesica en la superacioacuten del problema de la poshy
breza
El crecimiento econoacutemico y la poliacutetica
macroeconoacutemica son maacutes determinantes en la
generacioacuten de empleo que las mismas poliacutetishy
cas laborales de alliacute que el patroacuten de crecishy
miento tenga mayor impacto en la estructura
de oportunidades laborales y por ende en las
posibilidades de ingresos y de superacioacuten de la pobreza (CEPAL 2000)
Destacan tambieacuten la sinergia que debe
tener la inversioacuten social con una poliacutetica mashy
croeconoacutemica sana y estable de manera que la
poliacutetica social actuacutee en un escenario macroeshy
conoacutemico coherente sujeta a buenas praacutecticas
fiscales y pueda explicitar los supuestos ecoshy
noacutemicos que la condicionan (Cf CEPAL 2000)
Con respecto a la segunda dimensioacuten
del caraacutecter integral de la poliacutetica social desshy
tacan las relaciones de complementariedad que deben existir en la conjuncioacuten de los difeshy
rentes beneficios sociales (educacioacuten salud
proteccioacuten social nutricioacuten vivienda etc)
optimizando recursos escasos para necesidashy
des diversas y en consecuencia priorizando en teacuterminos de eacutenfasis y temporalidad
Frente a diferentes niveles de la pobreshy
za ( ) se requieren definiciones sobre la
prioridad temporal y la intensidad con la
que se avanza en determinados sectores
considerando la urgencia social el imshy
pacto econoacutemico o la realidad sociopolfshy
tica Estas consideraciones no excluyen
el imperativo de reconocer su caraacutecter inshy
tegral necesario en el mediano plazo
(CEPAL200087)
En esta direccioacuten otorgan prioridad en
primera instancia a la proteccioacuten de la poblashy
cioacuten pobre en segundo lugar a la educacioacuten
reforzada con otras poliacuteticas dado el largo tiempo de maduracioacuten de sus impactos terceshy
ro la salud dado sus beneficios en teacuterminos
de bienestar de la poblacioacuten y de sus encadeshy
namientos socioeconoacutemicos y por uacuteltimo el
empleo por su caraacutecter encadenador por esshy
tar en el centro de la integracioacuten social y ser la
fuente principal de ingresos de las familias y
fuente de varias protecciones sociales
24- Banco Mundial iquestRompiendo esquemas
En el informe sobre Desarrollo Munshy
dial 1999-2000 En el Umbral del Siglo XXI
el Banco Mundial (2000) intenta salirse de los
maacutergenes de actuacioacuten economicista daacutendole a la concepcioacuten de desarrollo otra direccionashylidad que tiende a una visioacuten maacutes integral de lo
econoacutemico y lo social
Reconocen que la meta fundamental
del desarrollo es conseguir mejorar la calidad
de vida de todas las personas por lo que la reshy
duccioacuten de la pobreza el acceso a la salud y
elevar el nivel de instruccioacuten seriacutean los objetishy
vos de una concepcioacuten integral del desarrollo maacutes allaacute del crecimiento de los ingresos per
caacutepita y del consumo (Banco Mundial 2000)
El desarrollo debe aspirar al logro de
una serie de resultados diferentes como
la igualdad la educacioacuten la salud el meshy
dio ambiente o la cultura del bienestar
social entre otras Ademaacutes es preciso
~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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~~~---------------------
comprender a la perfeccioacuten las vinculashy
ciones entre esos resultados tanto positishy
vos como negativos (Banco Mundial
2000 20)
De manera que como elemento para la formulacioacuten de las futuras poliacuteticas de desashyrrollo dada la demostrada lentitud del mershy
cado para responder se tendriacutean que tomas
en cuenta a) la variedad de objetivos -y no
soacutelo el crecimiento en teacuterminos econoacutemicosshydel desarrollo sostenible b) la interdepenshydencia de las poliacuteticas de desarrollo c) el pashypel fundamental del Estado en el desarrollo y d) la importancia no soacutelo de las poliacuteticas sino tambieacuten de los procesos Se pone de reshy
lieve la necesidad de ir maacutes allaacute de la econoshy
miacutea para abordar las cuestiones relacionadas
con la sociedad en forma global (Banco Mundial 2000)
Como propuesta para darle viabilidad a
la necesidad planteada de un enfoque integrashydo el Banco Mundial propone una estrategia -aun experimental- para poner en praacutectica un programa de desarrollo polivalente el Marco Integral de Desarrollo (MID)
El MID como instrumento de planifishy
cacioacuten y gestioacuten se propone conseguir una mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
basado en cuatro principios a) el titular de la estrategia de desarrollo no son los organisshymos sino el paiacutes b) el Estado debe establecer
relaciones de asociacioacuten con todos los actores de la sociedad y los organismos de asistencia para determinar las necesidades del desarrollo
y aplicar los programas c) articular una visioacuten colectiva y a largo plazo de las necesidades y soluciones y d) las cuestiones estructurales y sociales deben tratarse en forma paralela y sishymultaacutenea con los problemas macroeconoacutemishy
cos y financieros (Banco Mundial 2000)
Revista de Ciencias Sociales Vol Vl No 3 2001
El marco propuesto estaacute basado ~n
una primera parte- en cuatro aacutereas de desarroshyllo a) estructurales gobierno iacutentegro y comshypetente legislacioacuten y sistema juriacutedico soacutelido sistema financiero supervisado y sistema de proteccioacuten social soacutelido b) desarrollo humashyno educacioacuten primaria universal y fuerte sisshytema de ensentildeanza secundaria y terciaria sisshy
tema de salud con eacutenfasis en planificacioacuten fashy
miliar y atencioacuten infantil c) fiacutesicas prestashy
cioacuten eficiente de servicios puacuteblicos y consershyvacioacuten del entorno fiacutesico y d) elementos secshytoriales una estrategia de desarrollo rural inshytegrado proyecto soacutelido de gestioacuten urbana y entorno propicio para el sector privado (Banshyco Mundial 2000)
La segunda parte del balance que comshy
plementa el MID es un entorno macroeconoacuteshy
mico estable basado en poliacuteticas fiscales y monetarias prudentes Asiacute mismo los probleshy
mas acuciantes de la pobreza la desigualdad
entre sexos las deficiencias de conocimientos y de informacioacuten y la superpoblacioacuten se incorshyporan praacutecticamente en todos sus componenshytes (Banco Mundial 2000)
25- Integracioacuten pobreza y Estado
Del anaacutelisis hasta aquiacute expuesto se desshyprende que el problema de la integracioacuten de
poliacuteticas sociales y econoacutemicas se relaciona directa y necesariamente con el tema de la poshybreza pues ambas poliacuteticas en lo fundamenshy
tal persiguen como objetivo la erradicacioacuten de la misma En este sentido Enzo del Buacutefalo (1996) plantea tres elementos cuyo anaacutelisis
podriacutean facilitar dicha integracioacuten los enfoshyques teoacutericos la estructura institucional del Estado y el tejido social
Con respecto a los enfoques teoacutericos
cada teona tiene una manera de articular lo
423
424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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424
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemico y lo social que se expresa en una
forma de actuacioacuten del Estado La pobreza para todas las escuelas ecoshy
noacutemicas -cualquiera sean sus diferencias conshyceptuales- es un problema de empleo y nivel
de salario adecuado para satisfacer necesidashy
des es decir un problemas econoacutemico o de inshy
suficiente racionalidad econoacutemica En este
sentido la articulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas debe ser analizada incorporando esta fundamentacioacuten teoacuterica que subyace en toshydas las propuestas economicistas para resolver
el problema de la pobreza (del Buacutefalo 1996) La teoriacutea econoacutemica ortodoxa consishy
dera al mercado como regulador oacuteptimo de la economiacutea pues tiende a emplear todos los factores productivos cuando opera libremenshy
te lo que significa que toda la fuerza de trabashy
jo puede ser absorbida sin embargo reconoce
la existencia de una pobreza nocional compashy
tible con el pleno empleo y la eficiencia ecoshynoacutemica Esta pobreza no seriacutea permanente pues el crecimiento econoacutemico sostenido en el largo plazo tiende a cambiar la proporcioacuten entre los factores productivos y elevar los sashylarios reales por encima de los costos de satisshy
faccioacuten de las necesidades baacutesicas
Asiacute pues que en una economiacutea que logre
trabajar con pleno empleo la pobreza noshy
cional tiende a desaparecer con el tiempo
() Este es el razonamiento que sustenta
la tesis claacutesica seguacuten la cual el crecimienshy
to econoacutemico conduce al desarrollo de la
sociedad Este es el marco teoacuterico de reshy
ferencia para todas las propuestas que se
centran en el crecimiento econoacutemico
como medio principal de elimiacutenacioacuten de
la pobreza (del Buacutefalo 19961 ll)
En este contexto la poliacutetica econoacutemica debe asegurar el nivel de inversioacuten que permishy
ta mantener una tasa de formacioacuten de capital y
absorcioacuten del empleo que facilite conseguir el pleno empleo y elevar los salarios reales en tanto la poliacutetica social soacutelo debe garantizar alshygunos servicios -seguridad puacuteblica educashy
cioacuten y salud- compatibles con el funcionashymiento del mercado
En contraposicioacuten con la tesis liberal
el Keynesianismo consideraba que la imposishybilidad de bajar los salarios nominales era la causa que impediacutea el pleno empleo por lo que proponen una poliacutetica fiscal y monetaria ad
hoc para compensar la deficiencia de la deshy
manda efectiva causada por ese hecho Por otra parte el estructuralismo cepashy
lino sosteniacutea la teoriacutea de la existencia de esshytructuras arcaicas que impediacutean la expansioacuten
interna del mercado por lo que proponiacutean la
intervencioacuten del Estado para lograr la indusshy
trializacioacuten poliacutetica que se conocioacute como la
Industrializacioacuten Sustitutiva de Importacioshynes (ISI)
Para ambas teoriacuteas la intervencioacuten del Estado posibilitaba la consecucioacuten del pleno empleo y la elevacioacuten de los salarios reales De manera que el Estado de derecho debiacutea
atender la eliminacioacuten de la pobreza estructushy
ral derivada de las restricciones sociales exshy
ternas al funcionamiento del mercado lo que se convirtioacute en el objetivo de la poliacutetica econoacuteshymica en Ameacuterica Latina y en los paiacuteses desashyrrollados (del Buacutefalo 1996)
Sin embargo ya a mediados de los antildeos setenta mientras la pobreza aumentaba paliashy
da por la intervencioacuten costosa e ineficiente del Estado se hizo evidente la imposibilidad de alcanzar el pleno empleo Asiacute el objetivo del
pleno empleo fue abandonado y sustituido por
los intentos por controlar la inflacioacuten mienshy
tras la sustitucioacuten de importaciones restringiacutea la expansioacuten de los mercados internos De esta manera la teoriacutea econoacutemica terminoacute por
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
425
426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
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430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
aceptar la presencia de una pobreza croacutenica a
traveacutes del concepto de tasa natural de deshy
sempleo
Con este concepto los economistas poshy
diacutean dar cuenta de su ineliminabilidad
sin tener que renunciar a la tesis de que el
mercado asegura el pleno empleo de los
factores Desde este punto de vista la poshy
breza nocional ya no es la expresioacuten del
atraso econoacutemico sino de un desempleo
no imputable al funcionamiento de la
economiacutea de mercado sino a las rigideces
que el ordenamiento social impone al sisshy
tema econoacutemico y para las cuales la inshy
tervencioacuten del Estado no es un antiacutedoto
(del Buacutefalo 1996 112)
Para el neoliberalismo tales rigideces
que determina el desempleo natural condicioshynan desde el exterior el funcionamiento del
mercado y no desde el interior por lo que la poshy
breza no sena objetivo de la poliacutetica econoacutemishy
ca sino de las poliacuteticas sociales focalizadas
Se trata de poliacuteticas independientes de
la poliacutetica econoacutemica es decir sin ninshy
guna vinculacioacuten con las variables mashy
croeconoacutemicas Tan soacutelo cuando el intershy
vencionismo Estatal restringe y distorshy
siona los mecanismos del mercado es
cuando una poliacutetica econoacutemica puede
ayudar a aliviar la pobreza precisamente
reduciendo ese intervensionismo y ayushy
dando a que el mercado opere maacutes extenshy
samente y sin restricciones (del Buacutefalo
1996113)
De esta manera el enfoque neo liberal
reconoce dos tipos de pobreza una endoacutegena
al sistema econoacutemico producida por la meshy
diacioacuten del mercado por el Estado regulador
y otra exoacutegena consecuencia de la inexistenshy
cia del mercado en una parte extensa de la soshy
ciedad Seguacuten esta teoriacutea ambos tipos de poshy
breza pueden ser superadas con la extensioacuten y
consolidacioacuten de los mecanismos del mercashy
do a todos los aacutembitos de la sociedad
Con respecto al Estado cada expresioacuten
teoacuterica del mismo establece alguacuten tipo de relashy
cioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de la poliacuteshy
tica entre lo econoacutemico y lo social La expreshy
sioacuten poliacutetica de la teoriacutea econoacutemica ortodoxa
claacutesica es la concepcioacuten del Estado Liberal
corno un Estado de Derecho que no interfiere
con las libertades del individuo por lo que la
Poliacutetica Social se reduce a garantizar la segushy
ridad de la propiedad y de la persona A princishy
pios de siglo aparece la concepcioacuten del Estashy
do Social de Derecho inspirado en el camerashy
lismo alemaacuten que buscaba extender el rol del
Estado a velar por el bienestar de la poblacioacuten Por otro lado el totalitarismo del presente sishy
glo establecioacute un nuevo modelo de relacioacuten
entre lo econoacutemico y lo social borrando las liacuteshy
neas divisorias entre sociedad civil y Estado y
marcando el ordenamiento institucional del Estado Latinoamericano (del Buacutefalo 1996)
Con el surgimiento del Estado de Bieshy
nestar se establece una articullcioacuten maacutes comshy
pleja entre poliacuteticas sociales y econoacutemicas
pues aparecen las propuestas keynesianas con
el eacutenfasis en la poliacutetica fiscal y monetaria exshypansiva y en la poliacutetica contraciacuteclica del Estashydo para eliminar el desempleo coyuntural y
asegurar un crecimiento a largo plazo con pleshy
no empleo
La Poliacutetica Social del Estado Benefacshy
tor se orientariacutea soacutelo a contrarrestar los
efectos de la pobreza nocional sin mediashy
tizar los mecanismos del mercado uacutenishy
camente influidos por la poliacutetica monetashy
ria y fiscaL Asiacute la esfera de la poliacutetica
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
-----------------------
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426
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
econoacutemica se mantiene claramente sepashy
rada de la esfera de la poliacutetica social aunshy
que ambas confluyen sobre la pobreza la
primera eliminando el desempleo y la seshy
gunda ofreciendo servicios que satisfashy
gan necesidades por encima del salario
real (del Buacutefalo 1996 114)
La extensioacuten de la accioacuten del Estado
Benefactor ha hecho con frecuencia que la poshy
liacutetica econoacutemica asuma objetivos estrictashy
mente sociales es decir la utilizacioacuten de insshy
trumentos econoacutemicos para lograr objetivos
sociales como por ejemplo la instrumentashycioacuten de salarios miacutenimos el control de camshy
bios y los subsidios por lo que la separacioacuten
del aacutembito entre ambas poliacuteticas tiende a conshyfundirse
El peligro de esta orientacioacuten se preshy
senta cuando el Estado Benefactor degenera
en el populismo y el control de tales variables
es utilizado para obtener raacutepidamente aumenshy
tos en el emplen y los ingresos con fines netashy
mente poliacuteticos cuestioacuten esta que rebasa toda
racionalidad econoacutemica y causa graves dantildeos futuros a la economiacutea
Las experiencias populistas en Ameacuterica
Latina convirtieron la poliacutetica econoacutemishy
ca en una mera extensioacuten de una poliacutetica
social demagoacutegica que buscaba reducir
la pobreza con independencia de la efishy
ciencia de su aparato productivo Su proshy
poacutesito era el de apuntalar la popularidad
del gobierno de turno desplazando el
costo econoacutemico de la poliacutetica para el fushy
turo(deIBuacutefalo 1996 114-115)
Para los neoliberales la vuelta al mershy
cado es la uacutenica forma de superar el estancashy
miento econoacutemico que el populisrno creoacute en la regioacuten Asiacute los mecanismos del mercado son
los uacutenicos capaces de resolver el problema de
la pobreza puesto que pueden asegurar a larshy
go plazo el pleno empleo y salarios reales adeshy
cuados Bajo este esquema la poliacutetica social
debe ser compensatoria focalizada y dirigida
a paliar los efectos negativos de la transicioacuten
de una economiacutea intervenida a una de mercashy
do o constructi va destinada a crear las condishy
ciones para que el mercado funcione
Los resultados pocos significativos que
la opcioacuten por una u otra alternativa ha dado en
la articulacioacuten de poliacuteticas tienen relacioacuten
con la forma de concebir la naturaleza de la
pobreza Si bien es cierto que la pobreza es un
nivel de ingresos insuficientes (empleo y salashy
rios inadecuados) el fenoacutemeno no se agota alliacute No se trata simplemente de administrar la
pobreza anteponiendo la lucha contra la misshy
ma como objetivo estrateacutegico de las poliacuteticas
focaHzadas que uacutenicamente dan paliativos
pero no van a la raiacutez del problema al concepto
mismo de desarrollo social y la equidad
Maacutes allaacute de estos elementos la pobreza
tiene su fundamento en la naturaleza
misma de las praacutecticas sociales latinoshy
americanas que han impedido la formashy
cioacuten de una sociedad moderna y el cumshy
plimiento del proyecto de Estado liberal
que nace con la independencia (del B uacuteshy
falo 1996116)
Retomando la uacuteltima afirmacioacuten tershy
cer elemento en el anaacutelisis de del Buacutefalo el
Estado surgido de la independencia se fue
configurando sobre las caracteriacutesticas del esshy
tado liberal del siglo XIX y actualizando dushy
rante el siglo XX Sin embargo su institucioshy
nalidad se montoacute sobre una sociedad cuyos
elementos constitutivos para formar una soshy
ciedad civil contraparte del Estado Liberal
eran limitados o inexistentes
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
-----------------------
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
( ) Un Estado Liberal soacutelo es posible
en una sociedad constituida por indivishy
duos soberanos es decir por personas
que gozan de aacutembitos especiacuteficos de lishy
bertades y se relacionan entre siacute medianshy
te un conjunto de praacutecticas sociales deshy
terminadas por el permanente reconocishy
miento de que existe una igualdad formal
entre ellos (del Buacutefalo 1996120)
Este hecho marca de manera tajante el proceso histoacuterico de constitucioacuten del Estado
Latinoamericano imponieacutendole su caracteshyriacutestica dicotoacutemica entre el nominalismo juriacuteshydico-institucional y el caudillismo adminisshytrativo base de su ineficiencia operativa De
hecho la crisis del sistema polftico actual tieshy
ne sus oriacutegenes en la no resolucioacuten de la crisis
de dominacioacuten oligaacuterquica que desde inicios de siglo se ha venido arrastrando hasta enconshy
trar hoy espacio para su profundizacioacuten yexshy
pansioacuten (Guimaraes 1990 del Buacutefalo 1996) En efecto desde la independencia pashy
sando por los intentos modernizadores de fishynales el siglo XIX y comienzos del XX el deshy
sarrollismo y el Estado de Bienestar con su
degeneracioacuten ideoloacutegica -el populiacutesmo- y operativa -el clientelismo y el caudillismo adshy
ministrativo- hasta el neoliberalismo actual
con el mercado como estrategia de poder se ha intentado organizar el Estado aplicando la
forma liberal en una sociedad cohesionada predominantemente por relaciones despoacuteticas y serviles es decir realizar un proyecto de Esshytado en una sociedad que estaba muy lejos de tener la composicioacuten social adecuada para
ello (Cf del Buacutefalo 1996)
De esta forma se inicia el nominalismo Latinoamericano la praacutectica de elaborar peshyrioacutedicamente constituciones para poner en vishy
gencia el Estado liberal en un tejido social
despoacutetico vertical jeraacuterquico y carente de las praacutecticas sociales necesarias para instrumenshytario Todaviacutea hoy se busca resolver probleshymas derivados del funcionamiento de praacutectishycas sociales recurriendo areformulaciones jushy
riacutedicas -leyes decretos constituciones- como
si fuese el uacutenico proceso constitutivo de lo soshy
cial (Cf del Buacutefalo 1996) es decir en ausenshy
cia de una sociedad bien organizada el Estado
pareciacutea ser el uacutenico capaz de llevar a cabo un
cambio en la estructura social lo que marca la manera y el tipo de intervencioacuten del Estado en
la historia latinoamericana no emancipaba a las masas de su tutela y al contrario las hace adictas a su proteccioacuten
De esta forma en la mayoriacutea de los paiacuteshy
ses de Ameacuterica Latina el Estado primero se
superimpone a la formacioacuten de la sociedad
-easo de la colonizacioacuten- posteriormente luego de la independencia y hasta la actualishy
dad el Estado precede e impone sus propios liacutemites a la formacioacuten de una sociedad geneshy
ralmente desarticulada y desprovista de poder de negociacioacuten dando como resultado las cashyracteriacutesticas que aun hoy siguen vigentes hishy
pertrofia Estatal autoritarismo corporativisshy
mo y burocratismo Asiacute al Estado Latinoameshyricano corresponde una estructura de poder
concentrada y excluyente un proceso de toma de decisiones seguacuten intereses particulares de
los sectores mejor organizados de la sociedad y un contenido fuertemente tecnocraacutetico y jeshy
raacuterquico en la resolucioacuten de los conflictos lo que determina su hipertrofia y el tipo de planishyficacioacuten econoacutemico-social practicada a lo larshygo de su historia (Cf Guimaraes 1990)
En este contexto la pobreza en la reshy
gioacuten ha ido adquiriendo diversas caracteriacutestishy
cas seguacuten las diferentes eacutepocas y los modelos y estilos de desarrollo intentados en las misshy
mas pero que -seguacuten del Buacutefalo (1996)- no
427
428
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
-----------------------
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
alteran el caraacutecter baacutesico del pobre latinoameshy
ricano en tanto hombre carente de soberaniacutea individuaL De manera que si bien es posible imputar ciertas caracteriacutesticas de la pobreza al tipo de poliacuteticas econoacutemicas llevadas a cabo en cada periacuteodo su fundamento baacutesico pershymanece invariado el pobre latinoamericano no es una figura social congruente con la soshy
ciedad moderna
En la liacutenea de anaacutelisis anterior del Buacuteshy
falo (1996) plantea que el problema de articushylar las poliacuteticas econoacutemicas y sociales para
que sean eficaces en el objetivo de erradicar la
pobreza debe superar los argumentos gerenshy
ciales y colocarse en el plano de la dinaacutemica de las praacutecticas sociales pues un enfoque geshyrencial adecuado debe basarse en novedosos mecanismos de disentildeo y ejecucioacuten de poliacutetishycas que implican nuevas praacutecticas sociales y
donde el anaacutelisis de los enfoques teoacutericos y la
estructura institucional del Estado es indisshy
pensable Retomando los enfoques teoacutericos anashy
lizados anteriormente todos -seguacuten del Buacutefashylo- han demostrado ser ineficaces para erradishycar la pobreza por razones inherentes a su proshypia concepcioacuten teoacuterica El fracaso del modelo desarrollista y del neoliberal no reside en proshy
blemas administrativos e institucionales de
las poliacuteticas econoacutemicas y sociales sino en la concepcioacuten teoacuterica que ambas tienen del desashyrrollo econoacutemico donde la pobreza es consishyderada como un fenoacutemeno residual que debe
ser atacado con poliacuteticas especiacuteficas y no un problema estructural producido por el sistema imperante
Desde este punto de vista el problema
de fondo no es articular poliacuteticas sino disentildear
una poliacutetica global que facilite la construccioacuten de un sistema econoacutemico que elimine la dicoshytomiacutea entre objetivos econoacutemicos y sociales Este hecho estaacute condicionado por una transshy
formacioacuten democraacutetica del orden social por
lo que el disentildeo de esta nueva poliacutetica no seriacutea un problema tecnocraacutetico sino un problema poliacutetico de difusioacuten de los centros de decisioacuten en sentido participativo que busque superar la disyuntiva entre un estatismo populista y un mercado individualista es decir la construcshycioacuten de instituciones democraacuteticas y la demoshy
cratizacioacuten de la sociedad misma buscando
como resultado cambios en las relaciones y
distribucioacuten del poder que permita aumentar la capacidad de negociacioacuten entre actores soshy
ciales creando condiciones para que la ciudashy
daniacutea se haga efectiva (Cf Guimaraes 1990
del Buacutefalo 1996) Con respecto a la estructura institucioshy
nal del Estado del Buacutefalo (1996) propone sushyperar los organismos tradicionales tecnocraacuteshy
ticos y riacutegidamente verticales de planificacioacuten
econoacutemica y social hacia formas participatishy
vas de coordinacioacuten y toma de decisiones enshy
tre la sociedad civil y el Estado de manera que los objetivos estrateacutegicos asiacute como las poliacutetishy
cas y programas especiacuteficos sean concertados entre actores destinados a ejecutarlos Se trata de abrir el aparato estatal y las instancias de decisioacuten puacuteblica tradicionalmente cerradas a a poblacioacuten en general al ejercicio de la ciu
dadaniacutea poliacutetica maacutes allaacute de la simple eleccioacuten
como estrategia para superar lo que Roberto Guimaraes (1990) llama Pobreza Poliacutetica es decir la distancia que separa a los sectores excluidos del ejercicio del poder
De esta forma el mismo proceso de neshygociacioacuten de objetivos entre actores se conshyvierte en un sistema de negociacioacuten yevaluashy
cioacuten del cumplimiento de compromisos adeshy
maacutes de contribuir a la simplificacioacuten de la esshytructura burocraacutetica del Estado y a la eliminashycioacuten del caudillismo administrativo
Dado que uno de los rasgos fundamenshytales de los pobres en Ameacuterica Latina es su inshy
________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
-----------------------
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433
434
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________________
capacidad para convertirse en actores sociashyles es necesario impulsar formas de organizashycioacuten ciudadana complementarias al Estado y
con capacidad de negociar con eacuteste objetivos
planes y proyectos
Asiacute la organizacioacuten social de los poshy
bres debe convertirse en un objetivo prioritashy
rio en objetivo poliacutetico de las poliacuteticas sociashy
les que deben desplazar el eacutenfasis puesto en la satisfaccioacuten de necesidades puntuales y admishynistrar la pobreza hacia la construccioacuten del teshy
jido social adecuado que permita convertir al
pobre en individuo soberano es decir de ser
ciudadano ante el Estado agente eficaz en el
mercado y persona con conocimiento para loshy
grar un entorno vital de elevada calidad
Dado este contexto de discusioacuten del
Buacutefalo (1996) plantea que el objetivo fundashy
mental de una poliacutetica econoacutemica y social inshy
tegrada debe ser la calidad de vida de la poblashy
cioacuten y propone cuatro variables de incidencia
para conseguirlo salario real empleo educashy
cioacuten y salud
Desde el punto de vista de este objetivo
fundamental la diferenciacioacuten entre poliacuteshy
tica econoacutemica y poliacutetica social tiende a
desvanecerse puesto que el salario real y
el nivel de empleo determinan el nivel y la
estructura del ingreso de la poblacioacuten que
permite financiar la calidad de vida mienshy
tras que por su parte los gastos en educashy
cioacuten y salud son parte de la inversioacuten proshy
ductiva global (del Buacutefalo 1996 141)
26- El triaacutengulo de Silva
Una de las propuestas teoacutericas que se
aproxima maacutes a conformarse como una guiacutea
para la integracioacuten en la praacutectica de las poliacutetishy
cas econoacutemicas y sociales es la de Heacutector Sil-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
va Michelena (1994 1995 1996) Plantea la
imposibilidad de separar lo econoacutemico de lo social incluso de lo poliacutetico cuando se consishy
dera el proceso de desarrollo como un todo
(Silva Michelena 1996)
Su anaacutelisis parte de la idea de que el sisshy
tema de relaciones que establece la interaccioacuten
humana en su proceso societario tiene como
base el espacio triangular formado por el Estashydo el mercado y la familiacutea (Silva Michelena 1995 1996) lo que coincide con las propuestas
del SELA (1994) sobre el anaacutelisis del comporshy
tamiento de los agentes econoacutemicos Puesto que toma como fuente teoacuterica
para su anaacutelisis la llamada Escuela Neoinstishy
tucional considera estos tres elementos insshy
tituciones y como tales sujetas a reglas de
todo tipo (formales e informales) y sometidas
a los impactos provenientes del exterior
Asiacute el modelamiento de estas institushy
ciones tiene un doble origen por un lado las
acciones de los organismos internos propios
del paiacutes y por el otro los impactos provenienshy
tes del mundo exterior (Silva Michelena
19951996)
Seguacuten Vanesa Cartaya (1993) citada
por Silva Michelena (1996 81)
Cada sociedad define su complejo instishy
tucional que determina los derechos de
los ciudadanos a obtener ingresos del
mercado de trabajo del Estado y de las
familias El resultado es una determinada
distribucioacuten del ingreso Estas normas
cambian de una sociedad a otra
Este complejo institucional forma una
matriz de relaciones y costos formales o inshy
formales de los que resultan los derechos de
propiedad y de acceso a servicios sociales que
pueden llegar a convertirse en derechos sociashy
les (Silva Michelena 1996)
429
430
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
-----------------------
Bibliografiacutea citada
Banco Mundial (2000) En el Umbral del Siglo XXI Informe sobre el Desarrollo Mundial 1999-2000 Ediciones Mundi-Prensa Madrid Meacutexico Barshycelona Pp 291
CEPAL (1989) Poliacuteticas Sociales en una Era de Crisis Algunas Experiencias Latinoamericanas en Las Poliacuteticas Sociales Aporte de Nuevas Pershyspectivas Vol 8 No 2 CLAD Carashycas 1991 Pp 7-17
CEPAL (1990) Transformacioacuten Producshytiva con Equidad Santiago de Chile Pp 185
CEPAL (1992) Equidad y Transformacioacuten Productiva Un Enfoque Integrado Santiago de Chile Pp 252
CEPAL (2000) Equidad Desarrollo VCiudashydaniacutea Vigeacutesimo Octavo Periacuteodo de Sesiones Meacutexico DF [Documento en Liacutenea] Disponible httpwww eclaccl [Consulta 2000 Mayo 28] Pp 379
Del Buacutefalo Enzo (1996) El Estado y la Pobreza en Ameacuterica Latina en Deshysarrolo con Equidad CEPAL CLAD SELA Nueva Sociedad Carashycas Pp 109-143
Fleury Sonia (1999) Poliacutetica Social Equishydad y Exclusioacuten en Ameacuterica Latina en los Antildeos Noventa en Aacutelvarez L del Rosario H Robles J (Coord) Poliacutetica Social Exclusioacuten y Equishydad en Venezuela durante loa antildeos 90 FONVIS CENDES ILDIS Nueva Sociedad Caracas Pp 73-82
Guimaraes Roberto (1990) Desarrollo con Equidad iquestUn Nuevo Cuento de Hashydas para los Antildeos 90s en Las Poliacuteticas Sociales Aporte de Nueshyvas Perspectivas Vol 8 No 2 CLAD Caracas 1991 Pp 31-92
Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
Kliksberg Bernardo (1989) Gerencia Social Una Revisioacuten de Situacioacuten en Kliksshyberg Bernardo (Comp) iquestCoacutemo Enshyrentar a Pobreza Estrategias y Experiencias Innovadoras (1ordf Edic) Caracas PNUD - CLAD shyGrupo Editor Latinoamericano
Kliksberg Bernardo (1994a) La Escalada de la Pobreza en Ameacuterica Latina en Kliksberg Bernardo (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable Nuevas Respuestas a Nivel Munshydial (2da Reimp) Meacutexico PNUD shyCLAD - Fondo de Cultura Econoacutemica Pp 7-12
Kliksberg Bernardo (1994b) Gerencia Soshycial Dilemas Gerenciales y Experishyencias Innovativas en Kliksberg Bernardo (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable Nuevas Reshyspuestas a Nivel Mundial (2da Reshyimp) Meacutexico PNUD-CLAD-Fondo de Cultura Econoacutemica Pp 91-108
Kliksberg Bernardo (2000) Capital Social y Cultura Claves Olvidadas del Deshysarrollo BID Departamento de Inteshygracioacuten y Programas Regionales Inshystituto para la Integracioacuten de Ameacuterica Latina y el Caribe Documento de Dishyvulgacioacuten 7 [Documento en Liacutenea] Disponible httpwwwiadborglintal [Consulta 2000 Octubre 18] Pp 35
Peacuterez Adaacuten Jorge (1997) Socioeconomiacutea Edil Trono Coleccioacuten Estructuras y Procesos Serie Socioeconomiacutea Mashydrid Pp 121
SELA (1990) Poliacuteticas Sociales para Ameacuteshyrica Latina y el Caribe en la Deacutecada de los Antildeos Noventa en Las Poliacutetishycas Sociales Aporte de Nuevas Perspectivas Vol 8 No 2 CLAD Caracas 1991 Pp 19-29
SELA (1994) La Incorporacioacuten de la Equishydad en la Estrategia de Desarrollo para Ameacuterica Latina y el Caribe en
433
434
Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Kliksberg B (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable CLAD PNUD Fondo de Cultura Econ Meacutexico DF Pp 35middot68
Sen Amartya (1998) Teoriacuteas del Desarrollo a Principios del Siglo XXI en Emmerij L Nuacutentildeez de Arco J (Comp) El Desarrollo Econoacutemico y Social en los Umbrales del Sigo XXI BID Washington DC Pp 589shy610
Silva Michelena Heacutector (1994) Poliacuteticas de Ajuste y Poliacuteticas de Desarrollo Sashycial Esbozo de Criterios y Paraacutemetros Revsita del CLAD 2 Pp 143-190
Silva Michelena Heacutector (1995) Hacia una 50shycioeconomiacutea Poliacutetica (o el Descushybrimiento de lo Humano en las Cienshy
cias Humanas) Revista del SELA Capltulos 43 Pp 99-107
Sifva Michelena Heacutector (1996) Poliacuteticas Sociales y Econoacutemicas Integradas Esbozo para una Socioeconomiacutea Poliacutetica en Desarrollo con Equishydad CEPAL CLAD SELA Nueva Sociedad Caracas Pp 73-105
Silva Michelena Heacutector (1999) Lo Econoacutemico y lo Social en las Teoriacuteas del Desarrollo Ponencia presentada en el Seminario Estado y Poliacuteticas Sociales La Constimiddot tuyente Social Hacia un Enfoque Revolucionario de Desarrollo Social Equidad y Disminucioacuten de la Pobreza Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) Corporacioacuten Andina de Foshymento (CAF) BID PNUD FONVIS Caracas Noviembre de 2000
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
En este contexto el mercado es tan insshy
titucional como el Estado y la familia e impone
costos distintos a los directamente productivos
que son los costos de negociacioacuten y proteccioacuten
de los derechos de propiedad Ademaacutes constishy
tuye una de las tres formas baacutesicas de distribushycioacuten las otras dos son la redistribucioacuten y la reshy
ciprocidad (Silva Michelena 1996)
En cuanto a la familia con relacioacuten a las formas de distribucioacuten los procesos de reshy
estructuracioacuten econoacutemica han llevado a camshy
bios significativos en la familia tradicional
vinculados a los avances tecnoloacutegicos Estos
cambios junto con la expansioacuten de la econoshy
miacutea informal han llevado a una disminucioacuten
del peso de los sueldos y salarios en lacomposhy
sicioacuten del ingreso familiar y a un aumento de las transferencias estatales y ayudas familiashyres (redistribucioacuten y reciprocidad) (Silva Mishy
chelena 1996)
Dado este contexto el trabajo y los ingreshy
sos provenientes de eacuteste merecen atencioacuten esshy
pecial en cualquier propuesta de mejoramiento
del bienestar de las familias pues en cualquier
sociedad moderna el trabajo es el medio a trashyveacutes del cual se obtienen los ingresos para la subshysistencia (Silva Michelena 1995 1996)
Los ingresos del trabajo no pueden asishy
milarse a cualquier demanda de consumo
( ) El tratar a los ingresos del trabajo
como cualquier demanda de consumo
(seguro beca ayuda altruista) hace deshy
saparecer la importante diferencia que
existe entre trabajo productivo e improshy
ductivo No puede haber empleo que no
perciba ingresos pero siacute ingresos sin emshy
pleo (Silva Michelena 1995 102)
El mercado de trabajo es pues el esshy
pacio maacutes importante para la reproduccioacuten
de la sociedad y sus condiciones econoacutemicas
por ser la fuente de ingresos que asegura el
normal desenvolvimiento del mercado De
alliacute que se considere el empleo como elemento
unificador de las poliacuteticas econoacutemicas y soshy
ciales (ef SELA 1994)
Un punto importante para poder articushylar lo econoacutemico (eficacia) y lo social (equishy
dad) es dilucidar el modelo que canalice las
acciones en esa direccioacuten Silva Michelena (1996) reduce los modos de articulacioacuten a dos modalidades o proyectos poliacutetico - ideoloacutegishy
cos previamente discutidos en este trabajo
pero importante recalcar en este punto la neoshy
corporativista (Neoestructural) que implica
cambios concertados y desregulacioacuten gradual
y selectiva del mercado y la neoliberal que
supone desregulacioacuten inmediata El elemento focal que diferencia ambas
modalidades es la concepcioacuten del Estado en la
conformacioacuten del nexo entre lo social y lo
econoacutemico y en la resolucioacuten del dilema efishy
ciencia-equidad
Las dos concepciones parten de dos vishy
siones normativas (e incluso constitutivo shy
legales) de la sociedad enteramente disshy
tintas Para el viacutenculo populista (neocorshy
porativista - neoestructuralista) elEstado
es el garante de la equidad independienteshy
mente de la dinaacutemica autoacutenoma del mershy
cado Admite (su) necesidad aunque
cuestiona severamente su capacidad para
generar equidad y desarrollo equilibrado
De ahiacute la necesidad de la accioacuten Estatal
En cambio para el (neo) iacuteberaI el nivel de
vida es responsabilidad de cada uno y de
su conciencia y entiende que eacutesta es la
base inicial de la equidad (Silva Micheshy
lena 1996 84)
En el marco de ladiscusioacuten precedente
Silva Michelena (1995 1996) determina cinshy
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
431
432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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Bibliografiacutea citada
Banco Mundial (2000) En el Umbral del Siglo XXI Informe sobre el Desarrollo Mundial 1999-2000 Ediciones Mundi-Prensa Madrid Meacutexico Barshycelona Pp 291
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SELA (1994) La Incorporacioacuten de la Equishydad en la Estrategia de Desarrollo para Ameacuterica Latina y el Caribe en
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Kliksberg B (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable CLAD PNUD Fondo de Cultura Econ Meacutexico DF Pp 35middot68
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Silva Michelena Heacutector (1994) Poliacuteticas de Ajuste y Poliacuteticas de Desarrollo Sashycial Esbozo de Criterios y Paraacutemetros Revsita del CLAD 2 Pp 143-190
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cias Humanas) Revista del SELA Capltulos 43 Pp 99-107
Sifva Michelena Heacutector (1996) Poliacuteticas Sociales y Econoacutemicas Integradas Esbozo para una Socioeconomiacutea Poliacutetica en Desarrollo con Equishydad CEPAL CLAD SELA Nueva Sociedad Caracas Pp 73-105
Silva Michelena Heacutector (1999) Lo Econoacutemico y lo Social en las Teoriacuteas del Desarrollo Ponencia presentada en el Seminario Estado y Poliacuteticas Sociales La Constimiddot tuyente Social Hacia un Enfoque Revolucionario de Desarrollo Social Equidad y Disminucioacuten de la Pobreza Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) Corporacioacuten Andina de Foshymento (CAF) BID PNUD FONVIS Caracas Noviembre de 2000
________________
co variables para operativizar el tema aunque
admite que aacutereas como nutricioacuten vivienda capacitacioacuten para el trabajo y el tema abarcanshy
te de la seguridad social son todos relevantes para el bienestar de las familias Las variables son Empleo Ingresos (nominales) Los Preshycios La Salud y La Educacioacuten (Silva Micheshylena 1995 1996)
3- Las variables seleccionadas
Si tratamos de integrar las propuestas hasta aquiacute discutidas podriacuteamos a manera de siacutentesis establecer algunas variables puntuashyles que faciliten la integracioacuten y eviten los
efectos sociales negativos de las poliacuteticas ecoshy
noacutemicas
El empleo seriacutea la variable baacutesica (CEshyPAL 1990 1992 2000 SELA 1990 1994
Banco Mundial 2000 del Buacutefalo 1996 Silva Michelena 1994 1995 1996) por ser el eleshy
mento dinamizador de la economiacutea y de la soshyciedad y eje de la poliacutetica de equidad muy ligashy
do a eacuteste como segunda variable EJ salario (Silva Michelena 1995 1996 del Buacutefalo 1996 CEPAL 2(00) que permite los intercambios y el consumo de mercanciacuteas y servicios
Como tercera variable la educacioacuten
entendida aquiacute como la formal (preescolar baacuteshy
sica diversificada y universitaria) y la destinashy
da a la capacitacioacuten para el trabajo fundamenshytal para la formacioacuten del recurso humano califishycado que se requiere para enfrentar los difiacuteciles tiempos actuales (CEPAL 1990 19922000 SELA 1990 1994 BM 2000 del Buacutefalo
1996 Silva Michelena 1994 19951996)
Por uacuteltimo la poliacutetica fiscal la poliacutetishy
ca monetaria y la poliacutetica cambiaria (SELA 1994 CEPAL 2000 BM 2000)
puesto que si se considera que el manejo de la poliacutetica Macroeconoacutemica una de las formas
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 3 2001
baacutesicas de distribucioacuten primaria del ingreso
es la principal causante de los impactos sociashy
les perversos su consideracioacuten en una poliacutetica
que promueva la equidad es fundamental
Todas estas variables apuntan a 10 que es la nueva concepcioacuten de bienestar que sosshytiene Amartya Sen (1998) la expansioacuten de las
capacidades de la poblacioacuten para darle utilishydad a sus bienes buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y poshyliacuteticos concepcioacuten que apunta a la ciudadashy
nizacioacuten de la poblacioacuten y la formacioacuten del capital social necesario para impulsar una concepcioacuten del desarrollo donde el crecimienshyto econoacutemico el desarrollo social la particishy
pacioacuten poliacutetica la consolidacioacuten democraacutetica
y el equilibrio ambiental sean elementos de una misma ecuacioacuten (Cf Sen 1998 Silva Mishyche lena 1999 IGiksberg 2000)
Quedariacutea soacutelo pendiente el esfuerzo
por investigar y proponer alternativas de indishycadores y categoriacuteas comunes para la medishycioacuten de lo social y lo econoacutemico como poliacutetica
integrada en la direccioacuten de la propuesta heshycha por IGiksberg (1994a 1994b 2(00) Ydel Buacutefalo (1996)
4- Conclusiones
Toda la discusioacuten precedente indica que siacute es posible formular poliacuteticas sociales y
econoacutemicas integradas lo que implica en prishymer teacutermino superar esquemas epistemoloacutegishycos centrados en una concepcioacuten economicisshyta del desarrollo y en segundo teacutermino avanshy
zar hacia posiciones maacutes integrales y amplias
donde el bienestar y la calidad de vida de las personas como objetivo uacuteltimo del desarroshy
llo aparece en lugar relevante
En este sentido se debe optar desde el punto de vista teoacuterico por la determinacioacuten
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432
Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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Bibliografiacutea citada
Banco Mundial (2000) En el Umbral del Siglo XXI Informe sobre el Desarrollo Mundial 1999-2000 Ediciones Mundi-Prensa Madrid Meacutexico Barshycelona Pp 291
CEPAL (1989) Poliacuteticas Sociales en una Era de Crisis Algunas Experiencias Latinoamericanas en Las Poliacuteticas Sociales Aporte de Nuevas Pershyspectivas Vol 8 No 2 CLAD Carashycas 1991 Pp 7-17
CEPAL (1990) Transformacioacuten Producshytiva con Equidad Santiago de Chile Pp 185
CEPAL (1992) Equidad y Transformacioacuten Productiva Un Enfoque Integrado Santiago de Chile Pp 252
CEPAL (2000) Equidad Desarrollo VCiudashydaniacutea Vigeacutesimo Octavo Periacuteodo de Sesiones Meacutexico DF [Documento en Liacutenea] Disponible httpwww eclaccl [Consulta 2000 Mayo 28] Pp 379
Del Buacutefalo Enzo (1996) El Estado y la Pobreza en Ameacuterica Latina en Deshysarrolo con Equidad CEPAL CLAD SELA Nueva Sociedad Carashycas Pp 109-143
Fleury Sonia (1999) Poliacutetica Social Equishydad y Exclusioacuten en Ameacuterica Latina en los Antildeos Noventa en Aacutelvarez L del Rosario H Robles J (Coord) Poliacutetica Social Exclusioacuten y Equishydad en Venezuela durante loa antildeos 90 FONVIS CENDES ILDIS Nueva Sociedad Caracas Pp 73-82
Guimaraes Roberto (1990) Desarrollo con Equidad iquestUn Nuevo Cuento de Hashydas para los Antildeos 90s en Las Poliacuteticas Sociales Aporte de Nueshyvas Perspectivas Vol 8 No 2 CLAD Caracas 1991 Pp 31-92
Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
Kliksberg Bernardo (1989) Gerencia Social Una Revisioacuten de Situacioacuten en Kliksshyberg Bernardo (Comp) iquestCoacutemo Enshyrentar a Pobreza Estrategias y Experiencias Innovadoras (1ordf Edic) Caracas PNUD - CLAD shyGrupo Editor Latinoamericano
Kliksberg Bernardo (1994a) La Escalada de la Pobreza en Ameacuterica Latina en Kliksberg Bernardo (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable Nuevas Respuestas a Nivel Munshydial (2da Reimp) Meacutexico PNUD shyCLAD - Fondo de Cultura Econoacutemica Pp 7-12
Kliksberg Bernardo (1994b) Gerencia Soshycial Dilemas Gerenciales y Experishyencias Innovativas en Kliksberg Bernardo (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable Nuevas Reshyspuestas a Nivel Mundial (2da Reshyimp) Meacutexico PNUD-CLAD-Fondo de Cultura Econoacutemica Pp 91-108
Kliksberg Bernardo (2000) Capital Social y Cultura Claves Olvidadas del Deshysarrollo BID Departamento de Inteshygracioacuten y Programas Regionales Inshystituto para la Integracioacuten de Ameacuterica Latina y el Caribe Documento de Dishyvulgacioacuten 7 [Documento en Liacutenea] Disponible httpwwwiadborglintal [Consulta 2000 Octubre 18] Pp 35
Peacuterez Adaacuten Jorge (1997) Socioeconomiacutea Edil Trono Coleccioacuten Estructuras y Procesos Serie Socioeconomiacutea Mashydrid Pp 121
SELA (1990) Poliacuteticas Sociales para Ameacuteshyrica Latina y el Caribe en la Deacutecada de los Antildeos Noventa en Las Poliacutetishycas Sociales Aporte de Nuevas Perspectivas Vol 8 No 2 CLAD Caracas 1991 Pp 19-29
SELA (1994) La Incorporacioacuten de la Equishydad en la Estrategia de Desarrollo para Ameacuterica Latina y el Caribe en
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Kliksberg B (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable CLAD PNUD Fondo de Cultura Econ Meacutexico DF Pp 35middot68
Sen Amartya (1998) Teoriacuteas del Desarrollo a Principios del Siglo XXI en Emmerij L Nuacutentildeez de Arco J (Comp) El Desarrollo Econoacutemico y Social en los Umbrales del Sigo XXI BID Washington DC Pp 589shy610
Silva Michelena Heacutector (1994) Poliacuteticas de Ajuste y Poliacuteticas de Desarrollo Sashycial Esbozo de Criterios y Paraacutemetros Revsita del CLAD 2 Pp 143-190
Silva Michelena Heacutector (1995) Hacia una 50shycioeconomiacutea Poliacutetica (o el Descushybrimiento de lo Humano en las Cienshy
cias Humanas) Revista del SELA Capltulos 43 Pp 99-107
Sifva Michelena Heacutector (1996) Poliacuteticas Sociales y Econoacutemicas Integradas Esbozo para una Socioeconomiacutea Poliacutetica en Desarrollo con Equishydad CEPAL CLAD SELA Nueva Sociedad Caracas Pp 73-105
Silva Michelena Heacutector (1999) Lo Econoacutemico y lo Social en las Teoriacuteas del Desarrollo Ponencia presentada en el Seminario Estado y Poliacuteticas Sociales La Constimiddot tuyente Social Hacia un Enfoque Revolucionario de Desarrollo Social Equidad y Disminucioacuten de la Pobreza Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) Corporacioacuten Andina de Foshymento (CAF) BID PNUD FONVIS Caracas Noviembre de 2000
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Base teoacuterica para la formulacioacuten de poUticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
reciacuteproca entre produccioacuten y distribucioacuten es
decir por la complementariedad entre crecishymiento y equidad base del estilo de desarrollo de Equidad y Expansioacuten Productiva basado en la obtencioacuten simultaacutenea de los equilibrios
macroeconoacutemicos la equidad y la expansioacuten productiva
Esta triada teoacuterica -equiliacutebrios macroeshyconoacutemicos equidad y expansioacuten productivashy
aunado por una parte a la guiacutea poliacutetica de un Proyecto Nacional de mediano y largo plazo y por la otra a la recuperacioacuten de un Estado
poliacuteticamente ~uerte orienta la discusioacuten teacutecshynica-teoacuterica hacia el establecimiento de algushy
nas variables sensibles que faciliten la inteshygracioacuten en la praacutectica de ambas poliacuteticas
En esta liacutenea de trabajo existen avanshy
ces teoacutericos -en expansioacuten- que aportan eleshymentos sustantivos al tema y abren posibilidashydes de establecimiento y desarrollo de liacuteneas de investigacioacuten en el aacuterea desde la profundishy
zacioacuten del estudio de las variables socio-ecoshy
noacutemicas hasta la indagacioacuten y determinacioacuten de categoriacuteas e indicadores de medicioacuten que
unifiquen en una sola expresioacuten medible cuantitativa y cualitativamente lo social y
econoacutemico como poliacutetica comuacuten Basados en la revisioacuten estudio yanaacutelishy
sis de dichas alternativas se opta por seis vashy
riables que a nuestro modo de ver favorecen la integracioacuten las poliacuteticas de empleo salashyrios y educacioacuten fundamentales en el impulso de la equidad de la formacioacuten de capital hushy
mano y social y de los aumentos de productishyvidad en general y las poliacuteticas fiscal moneshytaria y cambiaria por los impactos sociales que el manejo de la poliacutetica macroeconoacutemica poshy
see ademaacutes de ser determinante -desde el
punto de vista social- en la distribucioacuten primashyria del ingreso en la generacioacuten de empleo y en la estructura de oportunidades laborales aspectos claves en las posibilidades de ingreshy
so de superacioacuten de la pobreza y por ende la
exclusioacuten
Notas
1 Seguacuten Simoacuten Kusnetz (1992) citado por Kliksberg (1 994b) un incremento de 10 en el 20 maacutes rico de la estratificashycioacuten social tiene un efecto considerableshymente mayor en el PNB que un incremenshyto del 10 en el 20 maacutes pobre Por otra parte propuestas novedosas de medicioacuten como el Iacutendice de Desarrollo Humano del PNUD hacen altamente objetables los inshydicadores econoacutemicos de medicioacuten
2 Si bien la elevacioacuten del Producto Interno Bruto per caacutepita es un objetivo deseable hay que tener en claro que es un medio al servicio de fines superiores como iacutendices de nutricioacuten salud educacioacuten libertad etc de manera que sus mediciones no neshycesariamente implican lo que estaacute suceshydiendo en relacioacuten con estas metas (Ver Kliksberg 2000)
3 La Pobreza Nocional es definida por la teoriacutea econoacutemica ortodoxa como aquella compatible con el pleno empleo y la efishyciencia econoacutemica Seguacuten esta teoriacutea cuando al mercado -regulador oacuteptimo de la economiacutea- se le deja operar libremente tiende a emplear todos los factores proshyductivos disponibles lo que significa que el sistema econoacutemico puede absorber toda la fuerza de trabajo Dado que la fuerza de trabajo en un determinado moshymento puede ser maacutes abundante en relashycioacuten con otros factores -capital tierra- los salarios devengados por una parte de
la poblacioacuten podriacutean no ser suficientes para cubrir sus necesidades baacutesicas Estashyriacuteamos asiacute en presencia de una pobreza nocional (Ver del Buacutefalo 1996)
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Bibliografiacutea citada
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Guimaraes Roberto (1990) Desarrollo con Equidad iquestUn Nuevo Cuento de Hashydas para los Antildeos 90s en Las Poliacuteticas Sociales Aporte de Nueshyvas Perspectivas Vol 8 No 2 CLAD Caracas 1991 Pp 31-92
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Kliksberg Bernardo (1989) Gerencia Social Una Revisioacuten de Situacioacuten en Kliksshyberg Bernardo (Comp) iquestCoacutemo Enshyrentar a Pobreza Estrategias y Experiencias Innovadoras (1ordf Edic) Caracas PNUD - CLAD shyGrupo Editor Latinoamericano
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Kliksberg Bernardo (1994b) Gerencia Soshycial Dilemas Gerenciales y Experishyencias Innovativas en Kliksberg Bernardo (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable Nuevas Reshyspuestas a Nivel Mundial (2da Reshyimp) Meacutexico PNUD-CLAD-Fondo de Cultura Econoacutemica Pp 91-108
Kliksberg Bernardo (2000) Capital Social y Cultura Claves Olvidadas del Deshysarrollo BID Departamento de Inteshygracioacuten y Programas Regionales Inshystituto para la Integracioacuten de Ameacuterica Latina y el Caribe Documento de Dishyvulgacioacuten 7 [Documento en Liacutenea] Disponible httpwwwiadborglintal [Consulta 2000 Octubre 18] Pp 35
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CEPAL (2000) Equidad Desarrollo VCiudashydaniacutea Vigeacutesimo Octavo Periacuteodo de Sesiones Meacutexico DF [Documento en Liacutenea] Disponible httpwww eclaccl [Consulta 2000 Mayo 28] Pp 379
Del Buacutefalo Enzo (1996) El Estado y la Pobreza en Ameacuterica Latina en Deshysarrolo con Equidad CEPAL CLAD SELA Nueva Sociedad Carashycas Pp 109-143
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Guimaraes Roberto (1990) Desarrollo con Equidad iquestUn Nuevo Cuento de Hashydas para los Antildeos 90s en Las Poliacuteticas Sociales Aporte de Nueshyvas Perspectivas Vol 8 No 2 CLAD Caracas 1991 Pp 31-92
Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 3 2001
Kliksberg Bernardo (1989) Gerencia Social Una Revisioacuten de Situacioacuten en Kliksshyberg Bernardo (Comp) iquestCoacutemo Enshyrentar a Pobreza Estrategias y Experiencias Innovadoras (1ordf Edic) Caracas PNUD - CLAD shyGrupo Editor Latinoamericano
Kliksberg Bernardo (1994a) La Escalada de la Pobreza en Ameacuterica Latina en Kliksberg Bernardo (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable Nuevas Respuestas a Nivel Munshydial (2da Reimp) Meacutexico PNUD shyCLAD - Fondo de Cultura Econoacutemica Pp 7-12
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Kliksberg Bernardo (2000) Capital Social y Cultura Claves Olvidadas del Deshysarrollo BID Departamento de Inteshygracioacuten y Programas Regionales Inshystituto para la Integracioacuten de Ameacuterica Latina y el Caribe Documento de Dishyvulgacioacuten 7 [Documento en Liacutenea] Disponible httpwwwiadborglintal [Consulta 2000 Octubre 18] Pp 35
Peacuterez Adaacuten Jorge (1997) Socioeconomiacutea Edil Trono Coleccioacuten Estructuras y Procesos Serie Socioeconomiacutea Mashydrid Pp 121
SELA (1990) Poliacuteticas Sociales para Ameacuteshyrica Latina y el Caribe en la Deacutecada de los Antildeos Noventa en Las Poliacutetishycas Sociales Aporte de Nuevas Perspectivas Vol 8 No 2 CLAD Caracas 1991 Pp 19-29
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
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Base teoacuterica para laformulacioacuten de poliacuteticas sociales y econoacutemicas integradas Mujica Chirinos Norbis
Kliksberg B (Comp) Pobreza Un Tema Impostergable CLAD PNUD Fondo de Cultura Econ Meacutexico DF Pp 35middot68
Sen Amartya (1998) Teoriacuteas del Desarrollo a Principios del Siglo XXI en Emmerij L Nuacutentildeez de Arco J (Comp) El Desarrollo Econoacutemico y Social en los Umbrales del Sigo XXI BID Washington DC Pp 589shy610
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Sifva Michelena Heacutector (1996) Poliacuteticas Sociales y Econoacutemicas Integradas Esbozo para una Socioeconomiacutea Poliacutetica en Desarrollo con Equishydad CEPAL CLAD SELA Nueva Sociedad Caracas Pp 73-105
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