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BASES TEÓRICAS DE LA POLÍTICA PÚBLICA BAJO LA CONCERTACIÓN.

COLECCIÓN IDEAS

Eugenio Rivera Urrutia1

Año 12 Nº 118 Mayo 2011

1 Director Programa Económico de la Fundación Chile 21

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1. Introducción.

En el debate poselectoral se ha llamado la atención a la influencia que pudo

tener el predominio entre los equipos dirigentes de la Concertación elementos

tecnocráticos que llevaron a que esta coalición política perdiera la localización

de centroizquierda desde donde pretendía hablarle al país, desestructurando

ideológica y políticamente a sus partidos y abriendo un gap insalvable, entre la

coalición y lo que fue su base social inicial.

Aún cuando esta situación contiene rasgos particulares en nuestro país, lo cierto

es que forma parte de una tendencia internacional más amplia que se expresó

en la crisis de la socialdemocracia alemana luego del gobierno de Schroeder y

en la descomposición de la “Tercera Vía” de Blair y Brown en el Reino Unido, entre

otras experiencias.

El presente artículo busca profundizar en la hipótesis de que los límites de las

propuesta políticas indicadas están asociados con que sus proposiciones

pretendieron superar al Thatcherismo – Reaganismo – Pinochetismo sin poner en

cuestión aspectos cruciales de sus ideas matrices. Schroeder, Blair y la

Concertación, se ubicaron a la izquierda del “fundamentalismo de mercado”,

introduciendo modificaciones que sin embargo no superaron sus déficits

principales.

Con este objeto en la sección siguiente se esbozan las características principales

de lo que se llamó el capitalismo organizado contra el cual centraron su crítica los

principales teóricos del fundamentalismo de mercado2. En la tercera sección se

busca identificar las condiciones políticas y los mecanismos que hicieron posible la

fuerte incidencia que tuvo el pensamiento conservador en grupos que tuvieron un

papel decisivo en la toma de decisiones sobre política pública bajo la

Concertación. En la cuarta sección se confrontan las herencias positivas que dejó

la Concertación con lo que configuran las razones del descontento que explican

2 Por razones de espacio no fundamentamos en el texto las razones que nos llevan a preferir el concepto de

“fundamentalismo de mercado”. El término más utilizado para denominar estas corrientes es el de neoliberal. El propio Milton Friedman lo utilizó en un texto poco conocido del año 1951. El término no nos parece el más adecuado. De partida porque liberalismo está asociado a la democracia, el cual no fue un valor particularmente destacado en esta corriente. No obstante, la razón principal a favor de la opción por el fundamentalismo de mercado es que puede resultar más preciso al focalizar en el mecanismo regulatorio dominante. Es lo que sugiere el siguiente texto de Stiglitz: “Por un cuarto de siglo, ciertas doctrinas de libre mercado han prevalecido: mercados libres y sin restricciones son eficientes, y si cometen errores, los corrigen rápidamente. El mejor gobierno es un gobierno pequeño, y la regulación sólo impide la innovación. Los bancos centrales deben ser independientes y sólo deben centrarse en mantener baja la inflación ... " Más aún en sus versiones más radicales la imagen objetivo es crear una sociedad de mercado. Otro término habitualmente utilizado es el de “Consenso de Washington” Fortín (2009) analiza extensamente este concepto.

2

en buena medida la desafección que la política de la coalición produjo en

grupos importantes de su base social. En la quinta sección, se identifican y se

describen las bases conceptuales de las políticas de la Concertación

describiendo sus orígenes conceptuales y algunas de las políticas que muestran

con mayor claridad la influencia del fundamentalismo de mercado. Finaliza el

trabajo con algunas conclusiones.

2. Economía y política antes de la era fundamentalista de mercado.

Desde la crisis de los 70 se impuso, sin duda, una nueva forma de capitalismo que

terminó con lo que en algún momento se denominó el capitalismo organizado.

Polanyi fue probablemente uno de los que mejor dieron cuenta de las

transformaciones que experimentó el capitalismo luego de la gran crisis de los 30

del siglo pasado.

En la introducción a la última edición en español, Block (2007) sintetiza su

pensamiento de la siguiente forma. Para Polanyi, antes del siglo XIX, la economía

se arraigaba siempre en la sociedad. El término “arraigo” expresaba que la

economía no era autónoma sino que se subordinaba a la política y a las

relaciones sociales. El modelo de mercado autoregulado significó que la

sociedad operara como un accesorio del mercado. “En lugar de que la

economía se arraigue en las relaciones sociales, estás son las que se arraigan en

el sistema económico”. Para Polanyi una economía de mercado desarraigada y

por completo autoregulada es un proyecto utópico: “Nuestra tesis es que la idea

de un mercado autoregulado implicaba una utopía total. Tal institución no podría

existir durante largo tiempo sin aniquilar la sustancia humana y natural de la

sociedad, habría destruido físicamente al hombre y transformado su ambiente en

un desierto”. Las sociedades de mercado reales necesitan que el Estado

desempeñe una función activa en el manejo de los mercados, y esa función

requiere decisiones políticas; no puede reducirse a alguna suerte de función

técnica o administrativa. Cuando las políticas estatales se mueven en dirección

de desarraigo al confiar más en la autoregulación de los mercados, el pueblo se

ve obligado a absorber costos mayores.” (pp. 26 – 30). Basta con observar los

graves problemas que provocó la crisis económica internacional

desencadenada en el 2008, como efecto principalmente de la operación del

mercado financiero internacional “autoregulado”, para ver confirmados los

temores de Polanyi.

Para este autor la característica que diferenciaba al capitalismo organizado del

capitalismo de libre de mercado, que colapsó en la crisis del año 1929, era que la

economía se subordinaba a la política y a las relaciones sociales. En una época

3

en que la política está tan desprestigiada, como efecto de su propio desempeño

pero también por la intervención de opiniones interesadas, es necesario precisar

que se quiere decir con ello3. Con ese objeto es interesante leer la siguiente

observación:

“En la década de 1930, los socialdemócratas reconocieron que los mercados y el

capitalismo no sólo estaban para quedarse, sino que también constituían una

herramienta invaluable para el crecimiento y la producción de riqueza. Al mismo

tiempo, nunca dudaron en insistir que si bien los mercados podían ser buenos

sirvientes, también eran amos terribles. El capitalismo puede ser necesario para

garantizar un pastel cada vez más grande, pero debe ser cuidadosamente

regulado por los estados para que sus consecuencias sociales y políticas

negativas, pudieran ser mantenidas bajo control" (Berman, 2006, p. 210)

A pesar de que con frecuencia se olvida, el llamado capitalismo organizado

surgido luego de la crisis del 30 y consolidado con posterioridad a la Segunda

Guerra Mundial, generó un largo período de crecimiento económico, progreso

social y un inmenso avance de la igualdad4.

Los cambios en la situación mundial, la creación de la OPEP, la aparición de los

países emergentes del Asia, los problemas fiscales del Estado de Bienestar y la

aparición de las nuevas tecnología de información, entre otros fenómenos que no

es el caso de analizar aquí, llevaron a una profunda crisis del capitalismo

organizado dando paso a la era del fundamentalismo de mercado. Para los

críticos del capitalismo organizado, su crisis era testimonio elocuente de que la

subordinación de la economía a la sociedad no era viable y que la lógica del

mercado desataría el crecimiento económico superándose con ello la pobreza y

las demás lacras que afectaban a la sociedad. La hegemonía intelectual del

fundamentalismo de mercado no permitió realizar un balance de la experiencia

del capitalismo organizado. No fue posible profundizar en las causas de su crisis,

hubo poco espacio para reflexionar sobre el modelo industrialista que estaba a su

base ni sobre las limitaciones del desarrollo democrático asociado. No fue

tampoco posible profundizar en los límites medioambientales de un proceso

político centrado en el crecimiento. La crítica al fundamentalismo de mercado no

puede desviar de la crítica a lo que Polanyi llamó capitalismo organizado.

3 Algo similar podría suceder con el término de relaciones sociales. Naturalmente, el término no alude a una

suerte de nepotismo en que los contactos sociales son determinantes para conseguir favores de diferente

naturaleza. El término alude a la forma que adquieren las relaciones entre los individuos y grupos sociales en

una determinada organización social.

4 Para el caso de Estados Unidos, ver el análisis de Krugman (2009)

4

3. Las raíces intelectuales de la política concertacionista: ¿Variante del

fundamentalismo de Mercado?

Con los gobiernos de Reagan, Thatcher y Pinochet llegaron al ejercicio del poder,

corrientes ideológicas que hasta ese momento se habían venido desarrollando en

el margen del “mainstream” del pensamiento económico. La crisis del

Keynesianismo5 permitió que las corrientes asociadas a Hayek, Friedman

concitaran la atención del mundo académico y se constituyeran en el nuevo

marco de referencia de la economía académica. De esta forma, economistas y

miembros de otras profesiones, que miraban con recelo los planteamientos

políticos de los pensadores indicados o que simplemente se percibían como

apolíticos, adoptaron enfoques teóricos y metodológicos de los líderes

intelectuales del pensamiento vinculado a la Sociedad de Mont Pelerin a la

Escuela de Chicago y al desarrollo de la “Public Choice”.

Del mismo modo que el tipo de organización social instalada luego de la gran

crisis de los años 30 del siglo pasado presentó diferentes formas (desde la

sociedad de bienestar nórdica, pasando por los casos inglés y estadounidenses

hasta llegar a las variadas experiencias en América Latina), el fundamentalismo

de mercado admite diferencias nacionales y disimilitudes al interior de cada país.

En el caso de Chile, la instalación precoz del modelo de fundamentalismo de

mercado (explicado a su vez por las condiciones históricas previas) hizo crisis al

generar, en 1982, la más grave depresión que ha vivido el país en su historia. Esta

situación obligó al régimen militar de la época, a una profunda rectificación que

se expresó de forma paradigmática en la reforma de la regulación financiera en

el año 1986 que permitió, junto con otros factores y en un contexto económico

internacional más favorable, la recuperación de la economía a partir de 1986.

Esta evolución positiva, que contrastó con los problemas que afectaban a buena

parte de las otras economías latinoamericanas hacia finales de la década de los

80, entregó al modelo impulsado por Pinochet un prestigio internacional

(difundido por los organismos financieros internacionales y la caja de resonancia

que representaban los gobiernos de Reagan en Estados Unidos y Thatcher en el

Reino Unido) que llevó a un dramático giro en el tono y el contenido de lo que

había sido la crítica ejercida por la oposición a la política del régimen. Se sumó a

lo anterior, que el nuevo gobierno democrático inició su administración en un

contexto político internacional determinado por el colapso del socialismo

soviético y la caída del muro de Berlín, por la crisis del estado de bienestar

5 La caída del muro de Berlín y el colapso del socialismo soviético contribuyó también decisivamente al triunfo

de las ideas de Hayek y Friedman. Parecía que esta evolución y la crisis del Estado de Bienestar en Europa

Occidental erosionaba definitivamente las alternativas al modelo neoliberal.

5

europeo y por el predominio ideológico de las fuerzas políticas vinculadas a

Reagan y Thatcher.

La reanimación de la economía chilena entre los años 1986 y 1990 no fue

suficiente para superar la crisis política del régimen militar que encontró su fin en el

plebiscito de 1988 y en el triunfo de Patricio Aylwin en la elección presidencial de

1989. En esta circunstancia la democracia nacería legitimada políticamente pero

inmersa en una crisis intelectual profunda que le impediría levantar una

alternativa global a la herencia económica de la dictadura.

De primordial importancia como elemento contextual fue el triunfo académico

en las principales universidades de los Estados Unidos, de las corrientes

económicas lideradas por Friedman, donde varios de sus principales expositores

obtendrían el Premio Nobel de Economía6. La formación de posgrado de la

mayoría de las personas que dirigirían los sucesivos equipos económicos de la

Concertación tuvo lugar así en los 80, el momento más brillante del

“fundamentalismo de mercado”7.

4. Las razones del descontento.

El debate intelectual al final de los cuatro gobiernos de la Concertación en Chile,

tiende a concentrarse en los resultados de las políticas8. Quienes relevan los

aspectos positivos de la experiencia destacan los importantes avances en la

lucha contra la pobreza, la reforma de la salud y la creación del pilar solidario en

el sistema previsional, el alto crecimiento económico y la paz social que vivió el

6 Milton Frieman en 1976; George Stigler én 1982;James Buchanan en 1986; Ronald Coase en 1991; Gary

Becker en 1992; Robert Lucas en 1995 y James J. Heckman en el año 2000.

7 “En efecto, el pensamiento económico-filosófico de Hayek, así como la teoría mal llamada de la “nueva

economía política” (Public Choice) han constituido pilares sustantivos de la ideología neoconservadora que

predominó en el mundo económico en los años ochenta y noventa, y que hizo del intervencionismo estatal en

la economía algo intrínsecamente perverso. Así, los Partidos de la Concertación democrática reinstalan la

democracia en Chile el año 1990, heredando una estructura económica así como las modalidades básicas de

su reproducción, sobre las que se introduce un proceso gradual de reformas, particularmente en el ámbito

social y redistributivo. Aunque la estructura económica heredada es la de una economía de mercado y

capitalista por cierto, es también una economía abierta e integrada comercial y financieramente a la economía

mundial. La Concertación profundiza este proceso de globalización. Sin embargo, la mencionada herencia no

sólo se reduce a lo recién señalado: se hereda además una determinada visión del Estado y el mercado,

frente a la cual la Concertación va quedando cautiva en muchos aspectos que son decisivos para que

despliegue todos sus potencialidades transformadoras de la economía y la sociedad chilena” (Guardia, 2009,

pp. 80 – 81)

8 Para una evaluación del conjunto del período remitimos a Quiroga y Ensignia (Ed.) (2009 y 2010) y

Bascuñán y otros (2009) y Muñoz (2007)

6

país en los últimos 20 años. Por el contrario, quienes miran críticamente la

experiencia insisten en que si bien valoran los éxitos alcanzados, es necesario

destacar que la Concertación no avanzó suficientemente en la lucha contra la

desigualdad, que la concentración económica alcanzó niveles inéditos en la

historia del país, que los sucesivos gobiernos de la Concertación heredaron al país

un sistema privado de salud y educación para ricos y un sector público para

pobres, que la fuerza del crecimiento económico fue disminuyendo a lo largo del

período experimentándose un retroceso en materia de diversificación

exportadora y que no se impulsó una política moderna en la protección del

medioambiente y el desarrollo energético.

Si bien en el período 1990 – 1997 el crecimiento fue dinámico, lo cierto es que en

los últimos 13 años el ritmo crecimiento económico ha venido cayendo

drásticamente. En efecto, en el período 1990 – 1993 que corresponde a la

Administración del Presidente Patricio Aylwin la economía chilena creció en

promedio un 7,7%; en el período 1994 – 1999 (Administración de Eduardo Frei) el

ritmo promedio de crecimiento cayó a un 5,4%; en el período 2000 – 2005

(Administración de Ricardo Lagos) el crecimiento promedio alcanzó un 4,2%

mientras que en el período 2006 – 2009 (Administración de Michelle Bachelet)

alcanzó sólo un 2,9%(Fernández, 2009 p. 207). Por otra parte, pese a que las

administraciones de la Concertación ofrecieron transitar a una segunda fase

exportadora que incorporara más valor agregado a los recursos naturales, lo

cierto es que el cobre y otras materias primas siguen jugando un papel similar en

la estructura de exportaciones. Como han señalado Haussman y Klinger (2007),

Chile posee un sector exportador poco sofisticado y un sector productivo con

capacidad reducida de innovación y baja inversión en tecnología (en particular

por parte del sector privado). En este contexto, la desigualdad de ingresos y en

los niveles y calidad de vida de la población mostró una gran persistencia. La tasa

de desocupación laboral en el período 1990 – 2008 fue de un 8,1%, aumentando

el porcentaje de trabajadores sin contrato entre los ocupados de 14,3% en 1990 a

17,3% en el año 2006. En el mismo período, la participación de los trabajadores en

el producto se deterioró pues el aumento de los salarios reales alcanzó un 2,9%

mientras que el PIB por ocupado creció un 3,3% (Infante y Sunkel, 2009). Tomando

en cuenta los ingresos autónomos, el coeficiente de Gini registró un valor

promedio 56,7 para el período1987 – 2006. Cuando se incluye el valor de las

transferencias del Estado, el índice desciende levemente, a 55,6. (Solimano, 2010

p. 60). En el año 2006, la participación en el ingreso del decil más alto alcanzó un

44,7% mientras que la del decil más bajo superaba ligeramente el 1% (íd. p. 62). A

esta situación se agregan las fuertes desigualdades en educación y salud.

Sin embargo, el debate anterior debe ser complementado. Es en el análisis de las

políticas públicas aplicadas y los conceptos teóricos que la orientaron donde es

7

posible dilucidar las causas de que se hayan alcanzado los resultados que se han

sintetizado. Sobre este tema ha existido menos debate. Este es el objeto de la

siguiente sección.

5. Dilucidando las líneas matrices de la política de la Concertación.

Al analizar los conceptos fundamentales que orientaron la política económica

bajo los sucesivos gobiernos de la Concertación, queda en evidencia la

presencia de ideas matrices similares a las visiones del “fundamentalismo de

mercado” de Thatcher y Reagan que estuvieron a la base de las políticas que

llevaron a la grave crisis financiera internacional del 2008. Esas mismas ideas

habían generado en los años 82 y 83 del siglo pasado en Chile, la más grave crisis

económica de que se tenga registro en la historia del país.

5.1 El mecanismo de mercado como regulador y determinante de las

decisiones de inversión.

No es posible entender la política de la Concertación sin constatar el fuerte influjo

que tuvieron las concepciones de Hayek y Friedman respecto de la centralidad

del mercado. El punto de partida de Hayek es una visión elitista del desarrollo

social9. Para la sociedad lo más útil es el arte de transformar la capacidad

personal en beneficios, la habilidad para descubrir el uso más efectivo de los

talentos personales, ya que de ello depende el dinamismo de una sociedad. No

obstante, sostiene Hayek, ahí radican también las fuentes de los problemas de la

“sociedad libre”. Demasiado ingenio de este tipo no es bien visto, y las ventajas

ganadas sobre otros de igual capacidad general como efecto de una

explotación más exitosa de las circunstancias concretas, es vista como injusta.

Sobre la base de esta presunción, Hayek procede a fundamentar la superioridad

del mercado como mecanismo de coordinación de la actividad económica de

los individuos. Para Smith el mercado hacía posible la división del trabajo y con

ello se incrementaba su productividad. Para Hayek, el mercado permitía una aún

mayor división del conocimiento, que era coordinado a través de los precios, un

sistema de señales que transmitía información. El conocimiento de los recursos

disponibles está muy disperso en la sociedad. Los precios de mercado, operan

como señales respecto del lugar donde esos recursos pueden ser asignados al uso

más valioso; la expectativa de ganancia sirve como incentivo para llevar el

conocimiento al mercado. En consecuencia, para Hayek el uso eficiente de los

9 Lo que sigue se apoya fuertemente en Muller (2002)

8

recursos depende de tener el conocimiento del momento y lugar específico y no

de las estadísticas agregadas que pueden estar disponibles para el planificador

gubernamental. Depende también de la habilidad para percibir oportunidades

que otros no perciben, lo que coincide más con el emprendedor que con el

burócrata. Más aún, para Hayek el mercado no sólo transmite información sino

que produce conocimiento nuevo. Considera que modelo de mercado basado

en la competencia perfecta de servicios esencialmente similares y bajo

condiciones de información completa es equivoco. La función de la

competencia es enseñarnos quién nos servirá mejor, concluyendo que el más

valioso efecto de la competencia no es que muestra el método más eficiente de

alcanzar un objetivo previamente conocido, sino que “sus resultados son

impredecibles y totalmente diferentes de aquellos que cualquiera tiene o

deliberadamente hubiese perseguido”10. El mercado sirve para crear

conocimiento nuevo acerca del uso potencial de recursos, lo que no se puede

saber con certeza desde antes. Eso está basado en conjeturas o hipótesis cuya

verdad o falsedad puede ser sólo descubierta a través del proceso de

competencia. El capitalismo como los concebía Hayek era fundamentalmente

dinámico, y ese dinamismo derivaba del descubrimiento de nuevas necesidades

y nuevas formas de satisfacerlas por emprendedores ingeniosos.

Friedman por su parte proyecta esta visión sobre la supremacía del mercado al

debate sobre la mejor modalidad de coordinación de la actividad económica:

"El problema básico de la organización social es cómo coordinar las actividades

económicas de un gran número de personas... En las sociedades avanzadas, la

escala en que la coordinación es necesaria, para aprovechar las oportunidades

que ofrece la ciencia y la tecnología modernas, es enorme ... Literalmente,

millones de personas están involucradas en la provisión de unos a otros del pan de

cada día y, para qué decir, del automóvil anual. El desafío del creyente en la

libertad es conciliar esta interdependencia generalizada con la libertad

individual. Fundamentalmente, sólo hay dos maneras de coordinar la actividad

económica de millones de personas. Una de ellas es la dirección central que

implica el uso de la coerción - la técnica del ejército y del Estado totalitario

moderno. La otra es la cooperación voluntaria de las personas - la técnica del

mercado. La posibilidad de coordinación a través de la cooperación voluntaria

descansa en la … proposición elemental ... de que las dos partes de una

10

De forma permanente Hayek introduce en su discurso su visión política. Es así como Hayek critica la

definición de libertad de Smith pues sugiere una conexión de la libertad individual con el egoísmo; para él era

más preciso definir libertad “como el estado en que cada uno puede usar su conocimiento para sus

propósitos” materiales o ideales, ambos que pueden ser perseguidos a través del mercado. Por tanto, si todos

los propósitos llegan al juego económico ello implica que intentar planificar la economía implica intentar

planificar la vida como un todo (Muller, 2002, p. 367)

9

transacción económica se benefician de ella, siempre que la transacción sea

bilateralmente voluntaria e informada "(Friedman, 1962 p. 13) (Traducción propia)

Friedman vislumbra que su modelo individualista basado en la parábola de

Robinsón Crusoe resulta débil para dar cuenta los problemas de coordinación en

las sociedades modernas. Más aún reconoce que es un desafío de proporciones.

No obstante, al existir sólo dos formas de coordinar la actividad económica, la

opción de Friedman por la “técnica de mercado” es, primero, de naturaleza

política. Optar por la libertad económica, si bien es un fin en sí mismo pues es un

componente de la libertad entendida en sentido amplio, es indispensable para

alcanzar la libertad política pues separa el poder económico del poder político.

El concepto fundamental que orientó la política económica de la Concertación

es el que sostiene que corresponde al mercado determinar las decisiones de

inversión11.

El sector energético es un ámbito paradigmático de esta política. Durante

muchos años, la experiencia chilena en este sector y en particular, en el sector

eléctrico, constituyó un punto de referencia. Aún cuando algunos eran críticos del

proceso de privatización, de un modelo en que el papel protagónico lo jugaba el

mercado y la inversión privada y del rol estrictamente regulador del Estado, lo

cierto era que el sector eléctrico chileno había podido satisfacer el fuerte

crecimiento de la demanda eléctrica derivada de un crecimiento económico

inédito en la historia del país. Este buen desempeño se vio, sin embargo,

profundamente afectado por la crisis de suministro de gas desde Argentina12. No

sólo se cayó en una grave situación de vulnerabilidad sino que quedaron en

evidencia debilidades que aludían a los fundamentos del modelo energético

adoptado.

11

Guardia (2009) sugiere que visión se fue haciendo progresivamente dominante: “Lamentablemente, en la

economía chilena ha predominado en forma creciente una concepción liberal del desarrollo, es decir, el

mercado se encarga de resolver el tema. Sin embargo, justo es reconocer que a comienzos del primer

gobierno de la Concertación estuvieron muy presentes en la agenda los temas sobre el fomento de

exportaciones con mayor eslabonamiento y conocimiento así como los de la estructura productiva y el

desarrollo. Desgraciadamente tal perspectiva fue abandonada posteriormente” p. 118

12 En la década de los 90, Chile y Argentina suscribieron un convenio que abría la posibilidad de importar gas

desde Argentina. Sobre esa base se produjo una fuerte inversión en centrales de ciclo combinado llegando

ellas a representar en torno a un 30% de la capacidad de generación. Por la crisis política argentina y la baja

inversión en el sector, este país se vio obligado a suspender las exportaciones de gas. Pese a que ello era

previsible desde al menos principio de la década del 2000, en el 2004 cuando se produjo la restricción Chile

carecía de fuentes alternativas de aprovisionamiento y la construcción de esas centrales avanzaba a toda

velocidad (Rivera, 2009)

10

En efecto, en este paradigma, son las señales del mercado y las empresas las

que, exclusivamente, deciden sobre la inversión no obstante que ni el mercado ni

las empresas tienen la capacidad de evaluar los problemas en un horizonte de

largo plazo, en particular en épocas de turbulencias13. En el contexto descrito, el

Estado tenía en este sector, una descripción de funciones concentrada en los

aspectos regulatorios y carecía de un rol en la definición de una real política

energética. No disponía, tampoco, de instrumentos adecuados para desarrollar

un análisis prospectivo ni tampoco para intervenir frente a una situación en que el

sector privado quedaba paralizado. Frente a la evidencia generada por la crisis

se tomó la decisión de crear el Ministerio de Energía, lo que constituyó un

reconocimiento de que el Estado no puede renunciar a jugar un papel rector en

el sector ni a impulsar una política que oriente las decisiones del sector. No

obstante, en el contexto de la nueva institucionalidad sigue predominando la

visión de que no se puede introducir distorsiones en las condiciones (actuales) del

mercado lo que no significa otra cosa que seguir apostando a las tecnologías

actuales en perjuicio de las nuevas tecnologías de producción de energía.

5.2 La definición de las reglas del juego como rol del Estado.

Como contrapartida, el segundo concepto que orientó la política económica de

la Concertación fue la del Estado como encargado de las reglas del juego. El rol

que correspondía al Estado era el siguiente:

"La existencia de un mercado libre, por supuesto, no elimina la necesidad de un

gobierno. Por el contrario, el gobierno es esencial, tanto como un foro para

determinar las "reglas del juego" y como un árbitro para interpretar y hacer

cumplir las normas adoptadas. Lo que el mercado hace es reducir

considerablemente la gama de cuestiones que debe resolverse por medios

políticos, y de tal modo de minimizar el grado en que el gobierno necesita

participar directamente en el juego "(Friedman, 1962 p. 15)

Una formulación similar es la que entregan Hausmann, Ricardo, Rodrik, Dani y

Velasco, Andrés (2005). Desde la perspectiva de estos autores, las intervenciones

públicas tienen como objeto central fortalecer la acción autónoma de las fuerzas

13

La crítica tradicional en cuanto a que las empresas tienen como horizonte las ganancias de corto plazo, se

ha visto fortalecida en el contexto de la llamada financiarización de la Economía. En efecto, en tanto que la

medida de éxito de la gestión empresarial es la valoración bursátil de la firma e, incluso, la remuneración de

los ejecutivos se vincula a dicha valoración, se fortalecieron los incentivos para focalizar la acción de la

empresa hacia el aumento, en el corto plazo, de su valoración bursátil. Cuando ello empezó a implicar

mayores ingresos para los ejecutivos, se abrió además, una amplia puerta para la corrupción. El caso

paradigmático es Enron. Para una revisión de la creciente relevancia del corto plazo en la gestión empresarial,

ver Fox.

11

del mercado. Lo crucial es que sea el libre juego del mercado que resuelva los

problemas económicos. La política macroeconómica sana genera, a su vez los

incentivos suficientes para que los empresarios lideren la transformación

productiva basada en ventajas comparativas. La función del Estado se limita a

formular las políticas monetarias y fiscales, proteger el derecho de propiedad y su

institucionalidad legal y promover la apertura externa. Se acepta una

responsabilidad última en la provisión de bienes públicos (educación e

infraestructura) aún cuando se prefiere que sea el sector privado que los

suministre. Específicamente, el rol del Gobierno se debe limitar a eliminar las fallas

que afectan la asignación de recursos por el mercado, proteger la competencia

y regular los mercados monopólicos.

Una primera área de política que se orientó por la visión descrita del rol del Estado

fue la de la política de desarrollo, cuya matriz conceptual básica se expresó en la

afirmación “We don´t pick the winners”, que radicaba en las señales del mercado

internacional y en las decisiones del sector privado, la inversión y la modalidad de

inserción económica internacional del país. Si bien existió un relativo consenso al

interior de la Concertación respecto del rol del Estado en el desarrollo de un

sistema de protección social estructurado sobre la base de un sistema de

derechos garantizados, ello no sucedió en el caso del rol económico del Estado.

La política de la Concertación se caracterizó por rechazar un rol activo del Estado

más allá de la eliminación de las fallas de mercado, la regulación y la promoción

de la competencia, lo que implicó aceptar que fuera la operación de los

mercados y sus principales actores los que determinan el tipo, naturaleza y curso

del crecimiento.

La estrategia seguida en los gobiernos de la Concertación centró su atención en

intervenciones públicas destinadas a fortalecer la acción autónoma de las fuerzas

del mercado. Los instrumentos utilizados estuvieron acotados a las políticas

monetarias y fiscales, la protección derecho de propiedad, la activa promoción

de convenios comerciales, la provisión de bienes públicos (educación e

infraestructura). Persistía así la idea básica en el campo económico heredado de

la dictadura: el libre juego de las fuerzas del mercado resolverá los problemas

económicos; la política económica debe limitarse a mantener un marco

macroeconómico estable para que los empresarios lideren la transformación

productiva basada en ventajas comparativas.

Nadie duda en que las señales del mercado son decisivas para una asignación

eficiente de recursos. El problema surge cuando se le considera el mecanismo

regulador predominante. Esta visión predominó en los equipos económicos de la

Concertación. El problema es que los bienes públicos no son neutrales, hay

apuestas involucradas al decidir sobre el tipo de capital humano, las directrices

de la investigación científica, el tratamiento de la normativa sobre derechos de

12

propiedad o el desarrollo de la infraestructura. Las opciones de política pública

son diferentes según se opte por un desarrollo basado en sectores altamente

demandante de I+D o un sector eminentemente enfocado en los servicios, como

el financiero. Por lo tanto, no apostar a nada entraña el riesgo de sacrificar el

desarrollo de algunos sectores en los que el país podría tener ventajas especiales,

pues se pierde la oportunidad de moverse a tiempo para llegar a competir

exitosamente en el mundo, por el hecho de no proveer oportunamente ciertos

insumos que son fundamentales para lograr tal desarrollo. (Ver Consejo Nacional

de Innovación para la Competitividad, (2008).

5.3 La fascinación por la llamada “innovación financiera”.

Una tercera área estrictamente orientada por el fundamentalismo de mercado

fue la política financiera.

La crisis financiera internacional es imposible de entender sino da cuenta de lo

que se dio en llamar la “ideología de Greenspan”. De acuerdo con esa visión, los

mercados financieros saben más. Mueven el capital desde aquellos que lo tienen

a quiénes pueden maximizar su rentabilidad. Los mercados financieros dispersan

el riesgo, reúnen y distribuyen la información. Regulan los asuntos económicos

mundiales con una velocidad y decisión que el gobierno no puede igualar. La

creencia en el “mercado racional” va más allá de las acciones. Sostiene que

mientras más acciones, bonos, opciones, futuros y otros instrumentos financieros

sean creados y negociados, introducen mayor racionalidad a la actividad

económica. Más aún, en la concepción del “mercado racional” los mercados

financieros poseen una “sabiduría” de la cual carecen individuos, empresas y

gobiernos (Fox, 2009). La hipótesis del “mercado racional” surge paralela y

entrelazada con el renacimiento de fundamentalismo de mercado después de la

Segunda Guerra Mundial. Crucial en el desarrollo de esta concepción es Eugene

Fama que sostenía ya en 1965:

"En una economía dinámica, siempre habrá nueva información que hace que los

valores intrínsecos cambien con el tiempo. Como resultado, la gente que

consistentemente puede predecir la aparición de nueva información y evaluar los

efectos sobre los cambios en los valores intrínsecos, puede por lo general obtener

beneficios mayores que los que obtienen las personas que no tienen este talento

(Eugene Fama, (1965), “The behavior of Stock Prices,” Journal of Business (Enero):

p. 39 (citado por Fox p. 97)

De forma germinal aparece la afirmación de que la observación minuciosa del

mercado, la capacidad de identificar la información relevante y la formación

analítica necesaria permiten obtener mayores beneficios. Determinada la

13

posibilidad de identificar el efecto en los instrumentos bursátiles de la información,

Fama da un paso adicional y afirma que si hubiera un número suficiente de estos

analistas "superiores", su existencia aseguraría que los precios de mercado

efectivos, establecidos sobre la base de toda la información disponible,

constituirían la mejor estimación de los valores intrínsecos de dichos instrumentos.

Este estado de cosas sería denominado por Fama como "mercado eficiente", esto

es aquel mercado donde las actividades de los numerosos participantes que

compiten, hace que el precio actual de las acciones deambulen, al azar, cerca

de su valor intrínseco " (Eugene Fama (1965), “Random Walks in Stock Prices,”

Financial Analyst Journal (Septiembre – Octubre 1965) (Fox, p. 97)

La pregunta siguiente es entonces ¿qué tan eficiente es el mercado?

El análisis aborda, entonces, la pregunta de si la información puede ser suficiente

para vencer al mercado14. La investigación delinea tres situaciones. Una primera

aproximación la de “eficiencia débil" se refería a lo que se había llamado la

“caminata aleatoria”: no es posible ganarle al mercado a partir de la información

sobre los movimientos pasados del mercado. La segunda, la eficiencia "semi-

fuerte" significaba que no se podía vencer al mercado usando toda la

información pública disponible. Finalmente, la hipótesis de " eficiencia fuerte"

describe un mercado tan perfecto que incluso los inversionistas con acceso a

información privada no logran superarlo (Ver Fox p. 101). Los investigadores

radicados en Chicago encontraron que los mercados por lo general perciben la

situación de las empresas antes que los resultados se anuncien públicamente. Un

estudio llegó a la conclusión de que el 85% a 90% de las noticias en los informes

anuales de las corporaciones ya se manifestaban en los precios - a través de

trabajos preparatorios de los analistas, conjeturas educadas de los inversionistas, y

tal vez de transacciones de ejecutivos - antes de que los informes fueran

emitidos”. De esa forma "se establece más allá de cualquier duda razonable, que

los mercados financieros habían hecho un trabajo espectacular de reflejar y

transmitir la nueva información - incluso la nueva información oculta - por medio

de los precios. La formulación teórica de Friedrich Hayek parecía confirmarse.

En medio del entusiasmo alcanzado con estos resultados se hacía caso omiso de

algo que para cualquier persona con experiencia en el mercado bursátil, era

evidente: los movimientos de precios también reflejan, a veces, información falsa,

interpretaciones incorrectas, e incluso cambios de humor en el mercado.

Naturalmente que estas situaciones no aparecían en los estudios de caso como

14 “Beat de Market” se refiere al esfuerzo del especulador de comprar acciones u otros instrumentos bursátiles

subvaluados o de venderlos a precios inflados. Según la Hipótesis del Mercado Eficiente eso no es posible

pues un mercado eficiente hace que los precios de las acciones incorporen y reflejen siempre toda la

información relevante.

14

efecto del supuesto fundamental de la hipótesis del mercado eficiente: si el

mercado se había movido sin razón aparente, ello tenía que significar el mercado

sabía algo que el investigador no sabía. (Fox pp. 101 a 102). El artículo de Michael

C. Jensen, “Risk, the Pricing of Capital Assets and the Evaluation of Investment

Portfolios”15 examinó el desempeño de los fondos mutuos y concluyó que sus

retornos ajustados por riesgo perdían frente a los del mercado. De estos resultados

el autor extrajo conclusiones muy significativas para el debate sobre la hipótesis

del mercado eficiente: "Es necesario darse cuenta que los analistas de los fondos

mutuos están muy bien dotados. Más aún, ellos operan en los mercados de

valores todos los días y tienen una amplia red de contactos y relaciones en los

medios empresariales y financieros. Por ello el hecho que aparentemente son

incapaces de pronosticar retornos con precisión suficiente para recuperar sus

gastos de investigación y los costos de transacción es una evidencia

sorprendente a favor de la forma fuerte de la hipótesis del mercado eficiente

hipótesis (Fox, p. 103). Pese a que argumentar que es difícil vencer al mercado, es

distinto afirmar que el mercado tiene razón, Jensen concluye:

"La función principal del mercado de capitales es la asignación de la propiedad

del stock de capital de la economía. En términos generales, lo ideal es un

mercado en el que los precios proporcionan señales exactas para la asignación

de recursos: es decir, un mercado en el que las empresas pueden tomar

decisiones producción e inversión y los inversionistas pueden elegir entre los

valores que representan la propiedad de las actividades de la empresa en el

marco del supuesto de que los precios de los valores "reflejan plenamente" en

cualquier momento del tiempo toda la información disponible. Un mercado en el

que los precios siempre "reflejan plenamente" la información disponible se llama

"eficiente" (Citado por Fox, p. 103)

Para afirmar que los mercados establecían los precios correctos se necesitaba

proponer una teoría sobre la manera como los precios se determinaban para

luego testearla con los datos del mercado de valores. El Capital Asset Pricing

Model (CAPM, por sus siglas en inglés) aparece como la teoría adecuada. De

hecho Fama consideró que su testeo era la “próxima frontera”. Dos estudios

encontraron que el tradeoff riesgo – utilidad aparecía más complicado de lo

previsto teóricamente pero los resultados se acercaron bastante a los ideales, al

menos para inspirar más confianza que duda. (id)16. El análisis descrito llevaba a

15 Publicado en Journal of Business de abril 1969.

16 En el artículo “The Capital Asset Pricing Model: Some Empirical Tests” publicado en Michael Jensen (ed)

(1972), Studies in the Theory of Capital Markets, del propio Jensen y otros dos importantes desarrolladores de

la hipótesis del mercado eficiente encontraron que stocks con bajos betas tenían mayores rentabilidades que

las predichas por la CAPM original, pero la relación entre beta y los retornos parecían adaptarse al CAPM

cuando los límites y costos del endeudamiento eran tomados en cuenta. Por otra parte, en otro artículo que

15

una redefinición del término “prudencia” que se empezaba a entender cómo

seguir los dictados “científicos” de esa teoría. El riesgo dejaba de ser una

amenaza vaga, no cuantificada, posible de ser estimada sólo con el juicio del

conocedor para transformarse en un número, una varianza que se podría estimar,

principalmente, mirando la varianza pasada. Como señala Fox, este desarrollo no

dejaba de ser curioso: los mismos profesores de finanzas que afirmaban que no se

podían predecir los movimientos futuros de los precios de las acciones basados en

los movimientos del pasado, abrazaban la idea de que la volatilidad futura de la

acción podía ser pronosticada mirando la volatilidad pasada de la acción.(p

137)17

En el comienzo del prefacio a la segunda edición (2009) de su libro Irrational

Exuberance, Robert Shiller afirma que la exuberancia de los mercados descritos

en las ediciones de los años 2000 y 2005 del libro han terminado en la crisis

económica de una magnitud no vista desde la Gran Depresión de los años 30 del

siglo pasado (p.xi). A su juicio, la teoría de que los mercados son eficientes

conforma la base intelectual líder contra la idea de que los mercados son

vulnerables frente a la excesiva exuberancia o a las burbujas (p. 177).

Esta teoría aportó los principios orientadores de las sucesivas reformas del

mercado de capitales que empujaron los gobiernos de la Concertación y que

terminaría en la catástrofe que afectaría a los fondos de pensiones en 2008, de la

cual todavía no terminan de recuperarse. Desde hacen algunos años las

sucesivas administraciones embarcaron al país en una creciente apertura

financiera. La situación de la banca chilena y en general del sistema financiero

del país contrasta con la situación que se ha vivido en los Estados Unidos y en los

países de Europa. Mientras las noticias provenientes de estos países fueron

ampliamente nutridas con informaciones sobre quiebras, intervenciones y

salvatajes, en Chile no ha existido ni la sombra de estos problemas. Clave en esta

situación es sin duda la estricta regulación bancaria vigente desde el año 1986.

Paradojalmente el régimen liberalizador encabezado por Pinochet, estableció en

llevaba el título “Risk, Return and Equilibrium: Empirical Tests,” Journal of Politicas Ecopnomy (Mayo – Junio

1973) de Fama y James D. MacBeth, concluían que “aún cuando hay no linealidades estocásticas entre un

período y otro, ellos no podían rechazar la hipótesis de que al tomar decisiones de portfolio un inversionista

debía asumir que la relación entre el riesgo de un portfolio de valores y su retorno esperado era lineal, como el

CAPM implicaba. (Fox, pp. 346 – 347)

17 En un reciente artículo, Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economía señalaba: “Las investigaciones

económicas y psicológicas nos ayudan a entender por qué gestionamos tan mal estos riesgos. Tenemos

pocas bases empíricas para juzgar los acontecimientos raros, por lo que es difícil hacer cálculos precisos. En

tales circunstancias, no solo empezamos a pensar lo que queremos, sino que puede ser que tengamos pocos

incentivos para pensar en absoluto. Por el contrario, cuando los demás cargan con los costes de los errores,

los incentivos favorecen el autoengaño. Un sistema que socializa las pérdidas y privatiza las ganancias está

condenado a gestionar mal el riesgo.

16

el sector bancario una regulación estricta. La explicación es clara. La crisis del

año 1982 – 1983, que muchos consideran similar a la que afectó a la economía

internacional en los años 2007 – 2008, no dejó lugar a dudas de la necesidad de

imponer fuertes controles a la actividad bancaria y financiera en general.

No obstante lo anterior, Chile no estuvo ajeno a la fascinación por la “innovación

financiera”. Las reformas económicas de la última década en Chile estuvieron

dominadas por las llamadas reformas del mercado de capitales. Preocupación

central en dichas reformas fue la continua liberalización de la gestión de las

inversiones de los fondos previsionales.

Hasta el año 2002 los principales esfuerzos apuntaron a diversificar los tipos de

fondos elegibles. Fue así como, a partir de octubre de ese año, se establecieron 5

fondos que presentaban un amplio espectro de combinaciones entre

rentabilidad y riesgo, entre los cuales los afiliados al sistema podían elegir. Frente a

la alternativa de que no se tomara una decisión, la ley determinó que el afiliado

sería ubicado en el Fondo C de mediano riesgo. En la reforma del 2008 la

dirección principal fue la liberalización de las normas respecto de la utilización de

instrumentos de renta variable, de los emisores y vehículos elegibles y de los límites

al uso de instrumentos extranjeros. Liberalizado el tipo de instrumentos, el siguiente

paso fue reducir significativamente las exigencias en términos de su calidad

(Rivera, 2010). La apuesta de esta reforma es audaz, al menos vista

retrospectivamente ya que se trasladó a los ahorrantes decisiones cada vez más

complejas. No deja esto de resultar paradojal si se piensa que el principal

fundamento de un sistema obligatorio es la imposibilidad de confiar en que los

ahorrantes tomen las precauciones necesarias para enfrentar los peligros de la

vejez. Los instrumentos que crea la ley para entregar a los afiliados una

información somera sobre el sistema, es poco probable que los califique para las

cada vez más complejas decisiones que el manejo de los fondos les demanda.

Del mismo modo, debiendo ser el ahorro previsional el más seguro, el esfuerzo de

maximizar la rentabilidad implica crecientes riesgos. Mientras se discutía la ley en

el Congreso, y ya desde el 2006 pero con fuerza a partir del 2007, la debacle

financiera internacional empieza a tomar fuerza. Las voces de alerta no tuvieron

efecto aprobándose la ley con los contenidos predefinidos, en abril del 2008. La

crisis financiera golpearía con fuerza a los fondos de pensiones alcanzando

magnitudes inéditas en el país y pérdidas sustancialmente mayores que los

promedios experimentados en el resto de los países.

La reforma desde el punto de vista regulatorio deja en evidencia la fascinación

que produjo, primero en el Consejo Asesor y luego en el equipo gubernamental

que preparó el proyecto, la hipótesis de los mercados eficientes. La asignación de

una mayor capacidad discrecional a la Superintendencia de Pensiones para la

definición del régimen de inversión, se acompañó con medidas que eliminaban

17

resguardos de los fondos de pensiones como la Reserva de Fluctuación de

Rentabilidad, pues desincentivaba a las “AFP a obtener rentabilidades superiores

al promedio del Sistema”. Del mismo modo, con el objetivo de aumentar la

rentabilidad de los fondos se modificaron las funciones de la Comisión

Clasificadora de Riesgo18. Como se señalaba en el mensaje, los títulos de deuda

nacionales y extranjeros no requerirán la aprobación previa de este organismo

para ser adquiridos por los fondos, sujetando su aprobación a la clasificación

efectuada por entidades privadas, mientras que para el caso de las acciones

nacionales éstas podrán ser adquiridas por los fondos cuando cumplan con los

requisitos establecidos en la ley, eliminando la atribución de la Comisión

Clasificadora de Riesgo de aprobar dichos títulos. La lógica subyacente a estas

modificaciones era “dar un mayor rol a la industria privada de clasificación de

riesgo, atendida la evolución que ésta ha experimentado en el último tiempo”.

Porque era recomendable reducir la protección frente a los riesgos sistémicos de

sistema financiero. Principalmente, porque como sostenía la hipótesis de los

mercados eficientes, dichos riesgos eran descartables y además se podía contar

con modelos para determinar el riesgo de los distintos instrumentos. Es así como, el

mensaje poco antes de que estallara la crisis señalaba:

“En la actualidad la regulación del riesgo se realiza mediante los límites de

inversión establecidos en la ley, no utilizándose mediciones de riesgo basadas en

parámetros estadísticos y financieros, las que podrían complementar o

eventualmente sustituir la regulación basada en límites. A su vez, técnicas de

medición de riesgos disponibles permiten cuantificar el riesgo que afecta a las

carteras de los fondos, lo que posibilita comparar la administración de activos

entre las AFP. Dado lo anterior, se propone que el Régimen de Inversión pueda

contener normas para la regulación de la inversión de los Fondos de Pensiones, en

función de la medición del riesgo de las carteras de inversión de cada uno de

ellos”.(Presidencia de la República, 2006)

Contrasta este “optimismo” con las lecciones que Joseph Stiglitz, Premio Nobel de

Economía, extrae de la crisis financiera en un reciente artículo: “Las

investigaciones económicas y psicológicas nos ayudan a entender porqué

gestionamos tan mal estos riesgos. Tenemos pocas bases empíricas para juzgar los

acontecimientos raros, por lo que es difícil hacer cálculos precisos. En tales

circunstancias, no sólo empezamos a pensar lo que queremos, sino que puede ser

que tengamos pocos incentivos para pensar en absoluto. Por el contrario, cuando

los demás cargan con los costes de los errores, los incentivos favorecen el

18

En el mismo artículo citado, Joseph Stiglitz señala: “En efecto, todo el sector financiero estaba plagado de

problemas con las agencias y las externalidades. Las agencias de calificación tenían incentivos para dar

buenas calificaciones a los títulos de alto riesgo que producían los bancos de inversión que les pagaban”, El

País, 10 de abril 2011, p Negocios 15.

18

autoengaño. Un sistema que socializa las pérdidas y privatiza las ganancias está

condenado a gestionar mal el riesgo” (El País, 10 de abril 2011, p Negocios 15.) El

Ministro de Hacienda anunció en los primeros días de abril del 2011 una nueva

ronda de reformas al mercado de capitales. Es de esperar, que el actual

gobierno, tan dado a evaluar los programas sociales, haga una evaluación a

fondo del desempeño de las reformas introducidas, en el pasado, en el mercado

de capitales chileno.

5.4 La apuesta sin condiciones a la gestión privada como modelo de

modernidad único de la gestión empresarial.

El cuarto concepto que orientó la política fue lo que denominamos “modelo de

modernidad único”. Producto de los excesos del estatismo, de la radicalidad del

experimento económico y social de la dictadura y de los éxitos alcanzados por el

modelo privatizador, buena parte de ellos cristalizados recién bajo los gobiernos

de la Concertación, se extendió la percepción de que lo único moderno era la

gestión privada tanto en el mundo de la producción de bienes, como la de

prestación de servicios. A esto contribuyó una lectura superficial de los espacios

que ganaba la gestión privada en el mundo. La gestión privada aparecía no

como una opción sino como el modelo único. Más aún se descalificaba la

participación pública a priori pues una empresa pública por ser tal disfrutaría de

ventajas ilegítimas que desalentarían la inversión privada. En el caso de

concesiones, por ejemplo los éxitos significativos alcanzados, llevaron a la

administración a optar, sin un análisis, previo por el modelo concesionado. Al

contrario de los países desarrollados en que se optaba por la concesión, sólo

luego que se demostraba que la opción privada resultaba más eficiente que la

modalidad pública, en el caso chileno nunca se organizó un sistema que

permitiera una adecuada confrontación entre las distintas opciones.

Naturalmente, que estas comparaciones no son fáciles de realizar. Más aún,

cuando los problemas a identificar y cuantificar incluyen los costos de

transacción. En efecto, una dificultad crucial en la incorporación del sector

privado a tareas tradicionalmente propias del sector público, radica en los costos

de transacción que se generan cuando se hace necesario renegociar los

contratos, cuando se han cometido errores, en la definición de los proyectos o

cuando surgen dificultades no previstas. Los costos de transacción tienden a

incrementarse sustantivamente, mientras más complejos son los proyectos que se

acometen. No es extraño en consecuencia que los problemas y los costos

mayores que ha generado el sistema de concesiones hayan tenido lugar en la

edificación de cárceles y en el Transantiago. La aplicación de estas metodologías

habría probablemente dejado en evidencia, estas eventuales dificultades. Ante

19

el colapso del transporte público de personas de Santiago, la existencia del Metro

empresa pública, evitó que la vida de la ciudad se detuviera.

Del mismo modo, la inexistencia de una alternativa pública, en un contexto de

restricciones de la calidad de la competencia entre los privados, reduce los

incentivos a un comportamiento eficiente. En el caso de la salud, la posibilidad de

que los usuarios opten por el sistema público de salud opera como un fuerte

incentivo para el mejoramiento continuo de la calidad y la competencia de

precios. La necesidad de una alternativa pública en el caso de las AFP, ha sido

reconocida con la existencia de un consenso importante en torno a la necesidad

de crear una AFP estatal.

5.5 Independizar la decisión política de la influencia ciudadana.

Un quinto elemento que orientó la política de la Concertación fue que el proceso

de formulación de la política pública debía protegerse de la influencia del

movimiento social y de los grupos organizados. Este elemento tuvo consecuencias

a nivel macro, al generar condiciones para que el único consenso posible fuera

en torno a los intereses empresariales. A nivel micro, la generación de autoridades

reguladoras independientes, consolidó la influencia del regulado sobre el

regulador.

En lo que se refiere al desarrollo político global, al interior de la Concertación

existió, desde el inicio del Gobierno del Presidente Aylwin una fuerte

disconformidad respecto de los “amarres heredados de la dictadura” y de los

enclaves autoritarios todos ellos asociados al pacto político de la transición. No

obstante, el impacto que dichas restricciones tuvieron sobre los procesos de

formulación de políticas públicas, no han sido problematizados suficientemente.

La Concertación desarrolló una gran habilidad para operar dentro de los marcos

de dichas restricciones. Se valorizó, incluso, en forma bastante generalizada, la

operación del sistema político bajo tales condiciones. Dicho sistema aparecía

como el principal determinante de los éxitos alcanzado por la coalición, ya que

parecía facilitar una política de acuerdos de amplio alcance. La política de

amplios acuerdos cristalizó en las llamadas políticas de Estado, aquellas políticas

que por su carácter estratégico trascendían los debates partidistas. Lo que

apareció como un elemento propio de la contingencia y de la transición, la

necesidad de amplios acuerdos para evitar la regresión autoritaria, se proyectó

como una nueva era en que se hacía posible el predominio de la razón técnica

en torno a la cual se ordenaba la razón política y partidaria.

El marco de restricciones relevaba la necesidad de políticas públicas que no

debían poner en cuestión el predominio del sector privado y el mercado como

20

mecanismos único de regulación. En el tratamiento de la pobreza cabía, por

ejemplo, recurrir a la política social, dentro de marcos que no afectaran las

restricciones fiscales y sin poner en cuestión el desequilibrio básico entre

empresarios y trabajadores, surgido desde el período dictatorial. Las relaciones

laborales son definidas de acuerdo con la versión empresarial y en tal sentido no

están fundadas sobre un acuerdo social amplio. En este contexto, y de forma

coherente con la concepción predominante de modernidad, la política pública

se orientó a resolver los diversos problemas abriéndole nuevos campos de

negocios al sector privado.

5.6 La independencia política del regulador como mecanismo de captura.

La fuerte incidencia neoclásica sobre los reguladores en Chile, coexiste con una

adscripción a la concepción del “Estado benevolente”. El regulador en los

diferentes sectores se concibe a sí mismo como ubicado por encima de los

intereses particulares del regulado, por una parte, y de los usuarios de los servicios

públicos por la otra. Aparece la visión de la economía regulatoria como una

disciplina técnica separada de los intereses en juego. El regulador representa en

esta visión el interés general19.

Como efecto de esta visión, no se toma suficientemente en cuenta, que este

presunto distanciamiento respecto de los grupos de presión es asimétrico pues

junto con una normativa aprobada en sus lineamientos, bajo el régimen militar; los

procesos tarifarios y regulatorios en general excluyen toda intervención del usuario

de los servicios públicos y por el contrario, no toman resguardo frente a la

capacidad de influencia del regulado sobre el propio regulador (captura

técnica) y sobre las autoridades políticas de quienes depende dicho regulador.

Un ámbito particularmente deficitario del análisis económico de las políticas

públicas es el relativo a la incidencia de la percepción del propio regulador sobre

su desempeño. En la experiencia regulatoria chilena ha ido tomando cuerpo la

hipótesis de que la aplicación de la regulación ha estado en manos de lo que

Massardier (2003) denomina “comunidad de política pública” (Ver también,

Kingdon1995). Se trata de un grupo de profesionales que comparten una visión

sobre el tema, transitan desde el sector público, a las empresas y a la academia

construyendo una mirada compartida sobre los que le conviene y no le conviene

al sector regulado. Al mismo tiempo, existe una comunidad de política pública

19 Esta visión aparece con claridad en los textos escritos por académicos chilenos que jugaron papeles

importantes en la regulación en el país ( Blanlot, 1993; Bitrán y Saavedra, 1993 y Gómez – Lobo y Jiles, 1993)

21

vinculada en general a las industrias reguladas, desagregada en torno a

comunidades particulares y estructuradas en torno a los distintos sectores.

A esta situación contribuyó una visión de la naturaleza de la regulación que

modificó su sentido, desde el disciplinamiento del prestador monopólico de

servicios a su protección frente a los riesgos de la politización de las decisiones

tarifarias.

Si se mira su historia, la regulación apareció como resultado de la grave crisis que

atravesó el capitalismo desde fines de la década de 1920 y durante la de 1930, lo

que generó un ambiente intelectual fuertemente contrario a las políticas de

“laissez faire”. Una fuerte coalición de grupos reformistas instaló, ya en los años de

la década de 1930, un amplio régimen de regulación de los monopolios naturales

que incluía los servicios de utilidad pública (utilities) tales como

telecomunicaciones, agua, electricidad, gas, petróleo; transporte (carretero,

aviación, ferrocarriles); la distribución mayorista y minorista y las finanzas. Estas

regulaciones estaban orientadas a mejorar la eficiencia asignativa, como

respuesta a las economías de escala, y la eficiencia productiva, a compensar la

ausencia de “presiones competitivas”, a prevenir la competencia excesiva que a

menudo había llevado a “guerras de precios” desestabilizadoras y para asegurar

el acceso universal a los servicios (Ha-Joon Chang, 1995).

Las condiciones políticas y sociales requeridas para la aplicación de la regulación

se perdieron sin embargo de vista20. La teoría económica supuso que el

funcionario público opera de una manera éticamente neutral y que su empeño

en la vida es implementar los valores de los otros ciudadanos dados por alguna

regla de toma de decisiones colectiva (Cfr. Arrow, 1963, 107). En un contexto

caracterizado por el fin de la época de oro del capitalismo, un crecimiento de las

tendencias conservadoras, la ampliación de la regulación a áreas sociales en los

países desarrollados y la crisis de los modelos desarrollistas en los países

subdesarrollados, aparecen diversas críticas a la intervención pública en la

economía, en general, y a la regulación, en particular. El concepto fundamental

es el de falla de gobierno desarrollado durante la década de 1970. Protagonistas

de esta crítica son una serie de autores agrupados bajo lo que Posner llamó la

teoría económica de la regulación (Rivera, 2004 B). Un elemento importante de

esta teoría fue la integración del análisis del comportamiento político en el

20

Krugman (2009 A) realiza un excelente análisis de las condiciones políticas y sociales que explican la

mayor igualdad que vivió Estados Unidos entre los 30 y los 60, en particular en comparación con el período

previo y el período posterior abierto con la Administración Reagan. El mayor desarrollo del movimiento sindical

y una política pública asociada con esas condiciones que aplicó una política de importantes tributos a los

individuos y empresas de altos ingresos. El debilitamiento posterior del movimiento sindical, fue decisivo para

explicar las políticas públicas reaganianas. Estas políticas fueron claves para explicar la mayor desigualdad

que afecta al Estados Unidos de hoy.

22

contexto del cuerpo más amplio del análisis económico. Así, en contraposición a

lo sostenido por Arrow que hemos señalado más arriba, los políticos se presuponen

ser maximizadores de sus propios intereses, lo que significa que los grupos de

interés pueden influir en el resultado del proceso regulador, proporcionando el

apoyo financiero a políticos y reguladores (Rivera, 2004 B).

En el artículo de 1960, “El problema del costo social”, Coase reformula el

problema de la oposición entre mercado y regulaciones públicas e introduce

explícitamente la importancia de las instituciones. Toda la reflexión desarrollada

va a llevar a Coase a una reformulación más profunda del impacto de las reglas

en la operación del sistema económico y el papel de la política económica: la

política económica implica una elección entre instituciones sociales alternativas,

la cuales son creadas por la ley o dependen de ella; en consecuencia, la política

económica, y por tanto la regulación, consiste en elegir aquellas reglas legales,

procedimientos y estructuras administrativas que maximicen el valor de la

producción (Coase, 1994, 29).

En este contexto, dos líneas de análisis van a determinar las orientaciones básicas

de la política regulatoria en Chile y en América Latina. La primera, desarrollada

por la llamada regulación por incentivos, que aunque tiene como objetivo

abordar los déficits de la teoría de regulación tradicional despolitiza la regulación,

contribuyendo a generar entidades que favorecen la captura del regulador por

el regulado. La segunda, popularizada en América Latina por Levy y Spiller (1996),

fundamenta la necesidad de crear instituciones en el sentido de Coase y North

para atraer capital extranjero en el contexto de los procesos de privatización.

Pero analicemos ambas orientaciones y su impacto sobre la política regulatoria

de la Concertación, de manera separada.

Lo que Laffont y Tirole llaman “nueva economía regulatoria” tiene como objetivo

diseñar un sistema de incentivos que induzca a los tomadores de decisión

privados a comportarse como si estuvieran bajo la disciplina del mercado. Para

ello, la teoría se propone modelar los comportamientos de las empresas

reguladas de manera de identificar los incentivos que constreñirán a dichos

agentes a comportarse de la manera esperada. La teoría de la regulación por

incentivos, reduce así el esfuerzo regulatorio a un esfuerzo técnico perdiéndose

de vista que el regulado, puede neutralizar el sistema de incentivos desarrollado

por el Estado y, al mismo tiempo, estructurar, él mismo, sistemas de incentivos que

determinan el comportamiento del regulador, en su propio beneficio.

Mientras que la regulación por incentivos pierde de vista el conflicto distributivo

detrás de la política regulatoria Levy y Spiller, contribuyen a la construcción de un

marco regulatorio que a contrario sensu está orientado a que el regulador opere

a favor del regulado. En efecto, Levy y Spiller en lo fundamental argumentan que:

23

"la credibilidad y la eficacia del marco regulatorio, así como su capacidad para

estimular la inversión privada y apoyar la eficiencia en la producción y uso de los

servicios, varían de acuerdo con 'las instituciones políticas y sociales de un país. El

rendimiento puede ser satisfactorio en una amplia gama de procedimientos de

regulación, siempre y cuando existan tres mecanismos complementarios para

contener la arbitrariedad administrativa: restricciones sustantivas sobre acciones

discrecionales por parte del regulador; las restricciones formales e informales para

cambiar el marco regulatorio y las instituciones para hacer cumplir las

restricciones. Además de influir en la capacidad de un sistema de regulación

para restringir la acción administrativa, las instituciones políticas y sociales también

tienen un efecto independiente sobre el tipo de regulación que puede aplicarse

y, por consiguiente, sobre el adecuado equilibrio entre el compromiso con un

determinado sistema de reglamentación y la flexibilidad en la respuesta a los

cambios tecnológicos. Nuestra evidencia sugiere que el compromiso creíble con

un régimen regulatorio puede ser cultivada incluso en lo que parece ser un

ambiente problemático y que sin ese compromiso la inversión de largo plazo no

se llevará a cabo "(1996, p. 1 - 2).

El punto principal de Levy y Spiller, es que para asegurar la llegada de inversión

de largo plazo que es la requiere el proceso de privatización de las empresas de

servicios públicos, más allá de un marco regulatorio favorable deben existir

mecanismos que “contengan la arbitrariedad administrativa”. Los mecanismos

son la restricción que pesa sobre el cambio del régimen regulatorio e instituciones

regulatorias independientes, que eviten la arbitrariedad administrativa. La

creación de agencias reguladoras liberadas de las autoridades

democráticamente elegidas fue un elemento que desde temprano fue

impulsado por quienes formaron parte de los equipos económicos de la

Concertación en diferentes posiciones. En efecto, Eduardo Bitrán en 1992

sostenía:

“En Chile, los reguladores han estado sujetos a influencias y presiones de tipo

político o de grupos de interés que inhiben el adecuado ejercicio del rol

regulador. La escasa independencia que poseen los reguladores del poder

político se debe, en gran medida, a la estructura jurídica que gobierna a las

entidades reguladoras, al ser estas reparticiones adscritas a determinados

ministerios dependientes del poder político. En la medida que este poder es

permeado por grupos de interés, se produce el riesgo de influencia en el

regulador que limita su ámbito de acción” (Bitrán y Saavedra, 1992 p. 271)

Existen indicios que sugieren que las tarifas de los sectores regulados en Chile son

más altas que las de países comparables y las tasas de rentabilidad de estas

industrias aparecen como mayores que en otras industrias. Esta situación podría

tener un efecto importante sobre la distribución del ingreso. Es así como, varios

analistas han dejado en evidencia que los consumidores están pagando sobre

24

precios en el sector eléctrico, en telecomunicaciones, en los servicios sanitarios,

en los servicios financieros, en la concesiones de obras públicas y en el sector

salud. Una situación análoga afecta a las pequeñas y medianas empresas. Este

sector debe hacer frente a altas tarifas de energía eléctrica, telecomunicaciones,

agua. Al mismo tiempo tiene dificultades de acceso a los servicios financieros y

sufre condiciones significativamente más onerosas al acceder a ello. De esa

forma, se agudizan los problemas que enfrentan estos sectores.

Un estudio sobre el desempeño y la rentabilidad de las empresas reguladas en

Chile concluye que:

“La privatización de las empresas de telecomunicaciones permitió que éstas

aumentaran su eficiencia, invirtieran e introdujeran nuevas tecnologías a una tasa

mucho mayor que las empresas estatales. Sin embargo, las dificultades propias de

la regulación, demoraron el traspaso de los beneficios de las ganancias de

eficiencia a los consumidores en los servicios donde existe un operador

dominante. En otros sectores, la existencia de competencia permitió un traspaso

más rápido de los beneficios a los consumidores. Asimismo, una mejor regulación

de los servicios provistos por instalaciones esenciales debiera permitir un mayor

grado de competencia en los que antes se consideraban monopolios

naturales…( Fischer y Serra, 2003 p.39) La rentabilidad de las empresas

distribuidoras (de electricidad) subió significativamente luego de su privatización y

la han mantenido alta desde entonces. Una explicación apunta a que las

empresas no han transferido a público completamente las ganancias de

eficiencia que han experimentado. Ello sería consistente con la teoría de la

regulación: la cual establece que debido la asimetría de información respecto a

los costos de operación entre el regulador y los regulados, una empresa eficiente

tiene rentas… (p. 70) En general, la regulación tarifaria (en el sector sanitario)

adolece de los mismos problemas en este sector que en los otros dos sectores

estudiados en este trabajo. Problemas de información y de recursos, además de

las presiones políticas son endémicos en los procesos tarifarios… (p. 99)

Más recientemente, un estudio encargado con carácter confidencial por la

Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) (2010) concluye que “los números

del estudio muestran que la rentabilidad sobre el capital invertido sube

progresivamente en el caso de Aguas Andinas desde 2003 y hasta 2008, a pesar

de que la tasa de costo de capital (factor determinante para el cálculo de

tarifas) cae de casi un 10% real a cerca del 7%. Lo mismo ocurre en las sanitarias

del norte y del extremo sur del país. Respecto de Aguas Andinas, el informe

concluye que es posible que las tarifas estén sobre estimadas por el efecto de la

forma en que se calcula el valor de reemplazo de las redes de distribución y

recolección”. En relación con las concesiones de obras públicas, varios autores

han dejado en evidencia los problemas del proceso de licitación y en particular,

25

la masificación de las renegociaciones (Rivera, 2008; Engel, Fischer and Galetovic

(1996, 2000 y 2001)

Por su parte, el mercado de servicios financieros está sujeto a regulaciones

prudenciales orientadas a reducir los riesgos de inestabilidad y de contagio que

permitieron que emergiera prácticamente indemne de la reciente crisis

internacional. Sin embargo, presenta elevados retornos sobre capital y altos

márgenes de intermediación. En el sector de banca minorista se observan

prácticas comerciales controversiales o francamente abusivas y dificultades de

acceso a precios razonables para las pequeñas y microempresas. Aunque existe

un importante número de competidores, se constatan altos grados de

concentración en el sector bancario y de seguros, aspecto particularmente

agudo en el sistema privado de pensiones. La banca de inversión adolece de una

regulación débil que favorece el comportamiento oportunista de actores que

gozan de mejor información. Se plantea la hipótesis de que la economía carga

con un exceso de costo por los servicios financieros.

5.7 Una visión simplista de la fijación de incentivos y la forma como se

desempeñan los agentes económicos.

Algo similar ocurre con el tema de los incentivos. La idea básica es

extremadamente simple: estableciendo los incentivos correctos (la determinación

de cuáles son esos incentivos correctos se resuelve con facilidad aplicando los

principios del “homo economicus”) se logra que los agentes económicos (en el

caso de la regulación) se comporten consistentemente con los deseos del

formulador de políticas. Lo paradójico es que la aplicación generalizada de esta

idea es que contradice los desarrollos del propio Friedman en su teoría de las

expectativas adaptativas y los de Robert Lucas y sus asociados con su enfoque

de expectativas racionales. Estos desarrollos llevaron a poner en cuestión el

supuesto de la política macroeconómica de que la manipulación de variables

monetarias como la tasa de interés podía inducir fácilmente un comportamiento

consistente por parte de los agentes económicos.

Otro ejemplo de ello ha sido como se enfocó la cooperación pública – privada

en torno al sistema de concesiones en Chile. El discurso del Gobierno, era que se

había superado la confrontación entre Estado y mercado, el Estado y los

empresarios privados estaban en el mismo barco y compartían el mismo interés: la

construcción de una nueva infraestructura para el país. Le correspondía al Estado,

“hacer lo mejor que sabía hacer”, abrir negocios al sector privado y crear los

incentivos y los marcos regulatorios para que los privados, a su vez, hicieran lo

mejor que sabían hacer producir los servicios de infraestructura y crear riqueza. La

26

idea de que se ha llegado al momento del “triunfo de la razón” pierde de vista

que los empresarios no sólo “no son el Hogar de Cristo” como se aduce con

frecuencia para justificar su afán de maximizar las utilidades, sino que operan

permanentemente de forma estratégica, buscando maximizar sus ingresos

utilizando todos los mecanismos disponibles. Es interesante recalcar que este

comportamiento se desarrolla en un ambiente ideológico particular en que se

mira positivamente “ganar el máximo”, recurriendo a todo tipo de artimañas

(ofrecer un cambio de cupo crediticio en la línea de crédito sin informar que se

está elevando la comisión y el tipo de interés). La falta de atención a los “animal

spirits” (Akerlof y Shiller, 2009) lleva a que se pierda de vista como los agentes

económicos operan sobre los incentivos transformándolos en función de sus

intereses. Es la falta de atención a estos factores, lo que explica las grandes

dificultades que se han encontrado para superar el colapso del sistema público

de transporte de personas de Santiago y la multiplicación de renegociaciones en

las diferentes obras concesionadas que han determinado transferencia a la

sociedades concesionarias por más de US$ 2.500 millones de dólares sin que

medien procesos de licitación. Los pagos que se han hecho a los concesionarios

de cárceles, muy por encima de lo que determinó el proceso de licitación

original, confirman este análisis21.

6. Conclusiones preliminares.

El análisis realizado ha dejado en evidencia que en ámbitos importantes de la

política de la Concertación es posible identificar la presencia de conceptos y

presupuestos teóricos provenientes de corrientes del pensamiento económico

desarrollado a partir de posturas políticas e ideológicas conservadores. Esta

situación responde a las condiciones históricas que condicionaron el desempeño

de la Concertación y está asociado al predominio, entre los equipos dirigentes de

la Concertación, de elementos tecnocráticos que llevaron a que esta coalición

política perdiera la localización de centroizquierda desde donde pretendía

hablarle al país, desestructurando ideológica y políticamente a sus partidos y

abriendo un gap insalvable, entre la coalición y lo que fue su base social inicial.

Aún cuando esta situación contiene rasgos particulares en nuestro país, lo cierto

es que forma parte de una tendencia internacional más amplia que se expresó

en la crisis de la socialdemocracia alemana luego del gobierno de Schroeder y

21 . La importancia de tratar este problema, es urgente pues el Gobierno está anunciando el lanzamiento de un

gran programa de concesiones de obras públicas, sin que se hay hecho una evaluación de detalle sobre la

performance de este sistema.

27

en la descomposición de la “Tercera Vía” de Blair y Brown en el Reino Unido, entre

otras experiencias.

El análisis genera indicios que hacen plausible la hipótesis de que los límites de las

propuesta políticas indicadas están asociados con que sus proposiciones

pretendieron superar al Thatcherismo – Reaganismo – Pinochetismo sin poner en

cuestión aspectos cruciales de sus idea matrices. Schroeder, Blair y la

Concertación, se ubicaron a la izquierda del “fundamentalismo de mercado”,

introduciendo modificaciones que sin embargo no superaron sus déficits

principales.

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