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BENEFICIO TRIBUTARIO EN EL IMPUESTO DE RENTA COMO HERRAMIENTA PARA INCENTIVAR LA CREACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE EMPRESAS, CASO SOGAMOSO TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE MAGISTER EN ADMINISTRACIÓN ANDRÉS DAVID HERNÁNDEZ USCÁTEGUI TUTOR: JAIRO ORLANDO VILLABONA ROBAYO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN BOGOTÁ 2016
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BENEFICIO TRIBUTARIO EN EL IMPUESTO DE RENTA COMO
HERRAMIENTA PARA INCENTIVAR LA CREACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE
EMPRESAS, CASO SOGAMOSO
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE
MAGISTER EN ADMINISTRACIÓN
ANDRÉS DAVID HERNÁNDEZ USCÁTEGUI
TUTOR:
JAIRO ORLANDO VILLABONA ROBAYO
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN
BOGOTÁ
2016
1
Dedicatoria
A mi esposa que sin importar las dificultades
del camino ha estado a mi lado, ha creído en
mí, es mi apoyo incondicional y fue la
persona que me motivo a terminar este
trabajo.
A mis padres y a mi hermana que son el pilar
de mi vida, el ejemplo a seguir y a los que
debo lo que soy y donde estoy.
A mi sobrino Emilio que ha sido una gran
bendición para la familia.
A Nohora, Rosa, Diego, Angela y Juan David
que siempre han estado presentes y les debo
un infinito agradecimiento.
Por último, a la persona que llena mi corazón,
mi espíritu y mi mente todos los días de mi
vida y por la que vale la pena todo, mi hija
Helena Sofía.
2
Resumen
Combatir la informalidad empresarial se ha convertido en un gran reto para los
gobiernos, especialmente en los países en desarrollo, donde se estima que los índices de
informalidad superan el 45% en pequeñas y medianas empresas. Los beneficios tributarios se han
convertido en una herramienta de política pública utilizada en diferentes países para atacar esta
problemática. En Colombia, con la expedición de la Ley 1429 de 2010, se otorgaron una serie de
beneficios para incentivar la creación y formalización de pequeñas empresas, particularmente se
les concedió una tarifa reducida en el pago de impuesto de renta durante un período de cinco
años. Con el fin de determinar si los potenciales beneficiarios hacían uso de estos incentivos se
realizó, en primer lugar, un análisis de los datos publicados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacional (DIAN) y por las Cámaras de Comercio del país en relación con el número de
empresas que se crearon durante el período 2011-2014 y, en segundo lugar, un estudio de caso
mediante la aplicación de una encuesta entre las empresas que se registraron en la Cámara de
Comercio de la ciudad de Sogamoso durante dicho período, lo que permitió concluir que dichos
beneficios no fueron un incentivo real para la creación o formalización de dichas empresas, entre
otras razones porque las personas desconocen su existencia.
Palabras clave: beneficios tributarios, informalidad empresarial, impuesto de renta.
3
Abstract
INCOME TAX BENEFITS AS A TOOL TO INCENTIVIZE CREATION AND
FORMALIZATION OF SMALL TO MEDIUM ENTERPRISES, SOGAMOSO CITY
CASE.
Fighting business informality has become a huge challenge for governments. Especially
in developing countries where indicators show that informality rates are estimated to exceed 45%
in small and medium enterprises. Different countries have established tributary benefits as public
policies as a tool to attack this issue. In Colombia, with the issuance of Law 1429 of 2010, a
series of benefits were established to encourage the creation and formalization of small
companies. Particularly, a reduced income tax rate during a period of five years was granted. In
order to determine if the potential beneficiaries were using this incentive, an analysis of the data
published by DIAN1 and the Chambers of Commerce of Colombia was done to identify how
many enterprises were created between 2011 and 2014. Additionally, a case study was
undertaken by administering a survey among the companies that registered in the Chambers of
Commerce in the city of Sogamoso during said period. The conclusion was made that the
previously mentioned benefits were not a real incentive for the creation and formalization of
these businesses, mainly because these incentives are unknown to the target population.
Key Words: Tax benefits, business informality, income tax.
1 National Tax and Customs Offices of Colombia
4
Tabla de contenido
Resumen .......................................................................................................................................... 2
Abstract ........................................................................................................................................... 3
Listado de Figuras ........................................................................................................................... 5
Introducción .................................................................................................................................... 6
Marco teórico ................................................................................................................................ 10
La informalidad empresarial ..................................................................................................... 10
El sistema tributario .................................................................................................................. 13
Los beneficios tributarios como instrumento de política .......................................................... 17
Los beneficios tributarios y la formalidad empresarial ................................................................. 22
Los beneficios tributarios en Colombia .................................................................................... 22
La formalización empresarial en Colombia .............................................................................. 25
Beneficios tributarios para incentivar la formalización en Colombia ...................................... 28
Los beneficios tributarios desde los usuarios (Caso Sogamoso) .............................................. 33
Otros programas para incentivar la formalización empresarial en Colombia ........................... 44
Conclusiones ................................................................................................................................. 47
Anexos .......................................................................................................................................... 49
Anexo A. Encuesta para empresas creadas en el período 2011-2014 ................... 49
Anexo B. Ficha técnica de la encuesta .................................................................. 50
Anexo C. Condiciones para el tratamiento de datos de carácter personal firmado
con la cámara de comercio de Sogamoso .............................................................. 51
Anexo D. Solicitudes de información radicadas en la DIAN .............................. 54
Referencias Bibliográficas ............................................................................................................ 56
5
Listado de Figuras
Figura 1. Causas y efectos de la informalidad ........................................................... 11
Figura 2. Beneficios tributarios en la normatividad colombiana. .............................. 22
Figura 3. Beneficios tributarios en el impuesto de renta para personas jurídicas 2007-
2014 ............................................................................................................................ 24
Figura 4. Informalidad según la encuesta de microestablecimientos. ........................ 27
Figura 5. Personas jurídicas registradas en las Cámaras de Comercio ...................... 30
Figura 6. Personas jurídicas beneficiarias de la Ley 1429 de 2010 que presentaron
declaración de renta ................................................................................................... 31
Figura 7. ¿Sabe usted que en la legislación colombiana existe un descuento en el
impuesto de renta para las pequeñas o medianas empresas que se creen o se
formalicen?................................................................................................................. 36
Figura 8. ¿Por qué medio se enteró de dichos beneficios? ........................................ 37
Figura 9. ¿Conoció de los beneficios antes o después de tomar la decisión de crear su
empresa?..................................................................................................................... 38
Figura 10. ¿Los beneficios que otorga la Ley influyeron en su decisión de formalizar
o crear su empresa? .................................................................................................... 39
Figura 11. Porcentaje real de respuestas a la pregunta No. 3 ..................................... 40
Figura 12. Porcentaje real de respuestas a la pregunta No. 4 ..................................... 40
Figura 13. ¿Presentó ante la DIAN la documentación exigida para acceder a los
beneficios? ................................................................................................................. 41
Figura 14. Considera que el trámite ante la DIAN para acceder a los beneficios fue?
.................................................................................................................................... 41
Figura 15. ¿Ha hecho uso de estos beneficios en sus declaraciones de renta? .......... 42
6
Beneficio tributario en el impuesto de renta como herramienta para incentivar la creacio n y formalizacio n de empresas, caso Sogamoso
Introducción
La informalidad empresarial en América Latina y particularmente en Colombia,
presenta índices muy elevados en comparación con otras economías, afectando principalmente a
las micro y pequeñas empresas; se estima que la informalidad empresarial podría oscilar entre
un 45% y un 65% en este tipo de empresas en el país, cifra que no puede determinarse con mayor
exactitud debido a la complejidad para medir este fenómeno, entre otras razones porque las
empresas aparecen y desaparecen con mucha facilidad y las personas tienen incentivos a no
revelar su estado de informalidad. De acuerdo con la OCDE/CEPAL (2012) “existe una
marcada heterogeneidad en las Pymes de América Latina, en muchas ocasiones simplemente se
crearon en respuesta a necesidades de autoempleo y por lo general están en situación de
informalidad”(p.33).
Combatir este fenómeno es fundamental, pues las consecuencias de la informalidad se
reflejan tanto a nivel interno de una empresa, como a nivel macroeconómico; en la empresa se
puede observar a través de las restricciones para acceder al crédito, a los mercados laborales, a
los mercados de proveedores y distribuidores, a la tecnología, así como a las diferentes políticas
de fomento y emprendimiento; a nivel macro, se ven afectados los ingresos fiscales, la
productividad de los sectores, la competitividad, la inversión extranjera, entre otras variables.
Las causas que generan este fenómeno son diversas y dependen de muchas circunstancias, por lo
7
tanto, no es fácil determinar la estrategia de política adecuada para reducir los índices de
informalidad, generalmente se recurre a varios instrumentos de diferentes características.
Países de Latinoamérica como Chile, Argentina, Perú y Colombia, han venido
implementado políticas enfocadas en disminuir sus niveles de informalidad empresarial y
laboral, con el fin de aumentar sus índices de productividad y su participación en el mercado
global. En el caso colombiano, el tema ha sido recurrente en los últimos Planes Nacionales de
Desarrollo (PND) y en una serie de programas e instrumentos de política pública en materia de
créditos de fomento, formación y capacitación para emprendimientos, y beneficios tributarios. A
pesar de los esfuerzos mostrados y los diversos mecanismos utilizados, no se evidencian
reducciones significativas en los niveles de informalidad empresarial y se requieren evaluaciones
que permitan medir la efectividad de los instrumentos utilizados.
La informalidad empresarial en Colombia es un tema que ha venido tomando una gran
importancia, especialmente teniendo en cuenta el interés que ha mostrado el país por hacer parte
de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y la relevancia que
tiene a la hora de hablar de desempleo y recaudo de impuestos.
En los últimos años se han implementado diferentes medidas enfocadas en reducir los
niveles de informalidad, tanto empresarial como laboral, entre las que se encuentran los
beneficios tributarios para las nuevas empresas que se creen o las preexistentes que se
formalicen, contenidos en la Ley 1429 de 2010, más conocida como “Ley de Formalización y
Generación de Empleo”. Sin embargo, hasta el momento no se ha realizado un análisis real de
los resultados obtenidos con la implementación de esta política, ni se conoce la percepción que
tienen los usuarios.
8
El uso de incentivos tributarios como herramienta de política ha sido utilizado en
múltiples países y con distintas finalidades, entre otras razones por la facilidad para su
implementación y el “aparente” bajo costo que representan; sin embargo, a pesar de las ventajas
que pueden tener el uso de estos instrumentos en comparación con otras herramientas de política,
como los subsidios, el uso indiscriminado de estos beneficios sin hacer una evaluación de su
efectividad y estimar el verdadero costo que representan para las finanzas públicas, pone en
riesgo la eficiencia del sistema tributario y se pueden estar creando incentivos perversos, al
beneficiar a personas diferentes a las que se deberían atender con estas políticas.
En consideración a lo anteriormente expuesto, el objetivo del presente trabajo se enfoca
en analizar el beneficio tributario en el impuesto de renta que contempla la normatividad
colombiana para incentivar la creación y formalización de empresas, particularmente el beneficio
de progresividad en la tarifa de renta estipulado en la Ley 1429 de 2010, para lo cual se escogió
como estudio de caso a la ciudad de Sogamoso, considerada una ciudad con un alto nivel de
industria y comercio, con el fin de establecer las implicaciones que tiene el uso de este tipo de
instrumentos y determinar si las personas están accediendo al beneficio.
A pesar que el caso de estudio no puede considerarse una muestra estadísticamente
representativa del total de empresas que se registraron en ese período en todas las cámaras de
comercio del país, si permite tener una aproximación real de lo que perciben los nuevos
empresarios acerca de este tipo de beneficios.
El enfoque metodológico que se propone en este trabajo está en un marco Empírico–
Analítico, de carácter cuantitativo, toda vez que se basa en el análisis de la información
9
estadística obtenida mediante una encuesta de percepción realizada a personas jurídicas que se
registraron en la Cámara de Comercio de Sogamoso en el período 2011-2014.
Con el estudio de caso se pretende dar respuesta a dos preguntas fundamentales, ¿La
política de beneficios tributarios para formalizar las pequeñas y medianas empresas ha cumplido
su objetivo?, y ¿Los potenciales usuarios están accediendo a dichos beneficios? Para dar
respuesta, se ha considerado necesario establecer tres puntos fundamentales, i) determinar el
nivel de acogida y uso del beneficio en el impuesto de renta, ii) identificar posibles falencias que
se hayan presentado en la implementación de este tipo de beneficios en Colombia, y iii)
establecer los resultados obtenidos con otros programas del gobierno enfocados en combatir la
informalidad empresarial que puedan complementarse con los beneficios tributarios.
El presente documento se divide en cuatro secciones principales:
En la primera, se desarrolla un breve marco teórico que contextualiza el tema de la
formalidad empresarial y los sistemas tributarios.
En la segunda, se realiza un análisis de los datos agregados publicados por
diferentes instituciones involucradas en la política como las Cámaras de comercio, el
DANE y la DIAN.
En la tercera, se presentan los resultados de la encuesta realizada a empresas que
fueron registradas en la Cámara de Comercio de Sogamoso en el período 2011-2014 y
que cumplían los requisitos para acceder a los beneficios de la Ley 1429 de 2010.
10
En la cuarta, se realiza un análisis de los diferentes programas que se han
implementado en el país para combatir la informalidad empresarial, durante el período
2011-2014.
Marco teórico
La informalidad empresarial
El concepto de informalidad es un término relativamente reciente en la literatura, que ha
venido evolucionando a través del tiempo, y principalmente se refiere a una situación laboral. Sin
embargo, la definición de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) respecto a “sector
informal”, ha sido generalmente aceptada y se podría adoptar para definir la informalidad
empresarial, la cual se refiere a las actividades encaminadas a generar ingresos que no cumplen
total o parcialmente con la regulación, especialmente en lo referente a la obligación de registro,
pago de impuestos, pago de salarios y seguridad social.
Por lo general, las causas de la informalidad son atribuibles a factores económicos y
legales, especialmente relacionados con la carga tributaria y la excesiva regulación, Bustamante
& Bayter (2013), Gomez S. & Morán (2012) y Daude (2012), han enunciado como las
principales causas y efectos de la informalidad, las siguientes:
11
Figura 1. Causas y efectos de la informalidad. Elaborada por el autor con base en Bustamante & Bayter
(2013), Gomez S. & Morán (2012) y (Daude, 2012)
No obstante, existe otra corriente de pensamiento que ha identificado otros factores
como principales causantes de la informalidad, en esta línea se encuentran Friedman, Johnson,
Kaufmann & Zoido-Lobaton (2000), que basados en información de diferentes variables
cuantitativas y cualitativas de 69 países, llegaron a la conclusión que el nivel de informalidad de
una economía no está relacionado exclusivamente con las tasas impositivas, incluso afirman que
países con una carga tributaria más elevada presentan una correlación más baja con el índice de
informalidad, lo que se evidencia en países desarrollados, donde los ingresos que se generan por
tener tasas impositivas más altas repercuten en inversión pública que mejora la productividad y
genera un entorno legal confiable. Por lo anterior, estos autores establecen que factores como la
corrupción y la burocracia son más determinantes en los niveles de informalidad de una
economía.
En cuanto a la informalidad empresarial, se han podido identificar características que
generalmente comparten las empresas que se encuentran en la clandestinidad, las cuales según
INFORMALIDAD
CAUSAS
- Exceso de regulación y tramités
- Carga tributaria
- Desconocimiento de la normatividad
- Pocas opciones laborales
EFECTOS
- Asistencia reducida del Estado
- Imposibilidad de acceso a crédito
- Limitación para crecer y para acceder a mercados externos
- Baja productividad del capital humano
12
Gomez S. & Morán (2012) son recurrentes en los diferentes países de América Latina, y
corresponden a las siguientes:
Tienen un reducido número de empleados, en muchas ocasiones son
unipersonales.
Los contratos laborales son precarios y sin el cumplimiento de requisitos.
Desarrollan sus actividades principalmente en los sectores de la agricultura, la
construcción, el comercio minorista, el servicio doméstico y el transporte público.
Los productos y servicios que ofrecen tienen bajos componentes de tecnología e
innovación.
No pagan impuestos.
No pagan seguridad social.
No cuentan con un registro mercantil.
No llevan contabilidad.
En términos estrictos, y apegados a las definiciones de informalidad, el no cumplir con
alguno de los requisitos de la regulación sería suficiente para considerar informal a una empresa.
Sin embargo, podría considerarse un tanto excesivo catalogar una empresa de informal por no
haber cumplido algún requisito, más aún si se tiene en cuenta que existen razones por las cuales
podría estar faltando a la regla, que no son atribuibles a la propia empresa, como puede ser una
excesiva tramitología para su formalización. En este sentido, Hamann & Mejía (2011) utilizan
13
únicamente los últimos tres criterios (Contabilidad, Registro mercantil y Seguridad social)2 para
establecer cuatro grados de informalidad, así:
1. Grado I. Informalidad total. - No cumplen ninguno de los tres (No
contabilidad, no registro mercantil, no pagos a seguridad social)
2. Grado II. Informalidad parcial. - No cumplen con dos de los tres.
3. Grado III. Informalidad parcial. - No cumplen con uno de los tres.
4. Grado IV. Formalidad. - Cumplen con los tres.
Por lo general, las diferentes herramientas que un gobierno utiliza para combatir el
problema de la informalidad empresarial se centran en los tres criterios mencionados, y se
relacionan principalmente con programas de apoyo y capacitación, financiamiento y subsidios,
incentivos tributarios, e incluso el uso de multas y apertura de procesos judiciales. Todas estas
herramientas implican una serie de costos y una inversión para el Estado; así mismo, los
resultados que se pueden obtener con cada una de ellas pueden diferir sustancialmente y
dependen de múltiples factores.
El sistema tributario
La principal fuente que tiene el Estado para obtener los ingresos necesarios para atender
las necesidades del país es a través del recaudo de los tributos, sin embargo, a pesar de ser
necesarios los impuestos, la implementación de la política tributaria tiene un costo político,
2 El registro tributario RUT no se incluye en esta categorización, teniendo en cuenta que en Colombia es requisito
tenerlo para solicitar la matrícula mercantil.
14
social y económico muy importante para los gobiernos. En las decisiones de política tributaria
convergen muchos intereses, especialmente si se tiene en cuenta que el pago de impuestos es un
tema muy sensible para los ciudadanos.
Un sistema tributario adecuado debe recaudar los suficientes recursos para que el Estado
pueda proveer los bienes y servicios públicos que necesitan los ciudadanos de un país. Para
establecer las características o generalidades que debe tener un sistema tributario, es necesario
remontarse a Adam Smith en su libro “Investigación de la naturaleza y causas de la riqueza de
las naciones”, donde expone lo que denomina las cuatro “máximas” que comprenden a todos los
tributos, las cuales se convertirían en los principios sobre los cuales se desarrollaría la teoría
tributaria:
I. “Los vasallos de cualquiera Estado deben contribuir para sostener el
Gobierno a proporción de sus respectivas facultades, en cuanto sea posible esta
regulación: esto es, a proporción de las rentas o haberes de que gozan bajo la
protección de aquel Estado”. (Denominado por otros autores como principio de
justicia)
II. “El Tributo que cada individuo está obligado a pagar debe ser cierto y
determinado, y de modo ninguno arbitrario. El tiempo de su paga, el modo del
pagamento., la cantidad que ha de pagarse, todo debe estar claro, llano, e inteligible
para el contribuyente, y para cualquiera otra persona”. (Denominado por otros
autores como principio de certidumbre)
III. “Todo tributo, o impuesto debe exigirse en el tiempo, y del modo que sea
más cómodo, y conveniente a las circunstancias del contribuyente”. (Denominado
por otros autores como principio de comodidad)
IV. “Toda contribución debe disponerse de suerte, que de poder de los
particulares se saque lo menos que sea posible sobre aquello, o a más de aquello que
entra efectivamente en el tesoro público del Estado”. (Denominado por otros autores
como principio de economía)
15
Posteriormente, John Stuart Mill incorpora el concepto de “sacrificio” a la teoría
tributaria, que se puede considerar el origen de la progresividad de los impuestos en la
actualidad. De acuerdo con lo planteado por este autor, el pago del impuesto debe ser acorde con
el sacrificio, no se debe tributar de acuerdo con el beneficio que se obtiene del Estado (como era
la corriente para la época), sino de acuerdo con la capacidad de pago de la persona y en una
proporción acorde con el sacrifico que le implicó conseguir su renta.
Estos principios han evolucionado a través de la historia, se han adaptado y
complementado en concordancia con los cambios sociales, políticos y económicos que se han
experimentado en los dos últimos siglos, lo cual se refleja en los trabajos de Wagner (1890) y
más recientemente de Newmark (1970).
De acuerdo con Valle (2001) existen dos aportes principales que Wagner hace a la
teoría tributaria, el primero referente a los principios de “suficiencia y flexibilidad de la
imposición”, que en palabras del propio Valle significan “…que los impuestos se diseñen de
tal forma que, en primer lugar, aporten los recursos necesarios para cubrir los gastos públicos
y, en segundo lugar, su respuesta a la marcha positiva de la economía sea igualmente
creciente”; el segundo aporte, es la idea de justicia en la imposición, la cual defiende que los
impuestos como instrumento de distribución igualitaria de la renta no se deriva de un cálculo
marginalista.
Por su parte, el trabajo del profesor Newmark (1994) es considerado una de las
principales obras en materia de hacienda pública en la actualidad; en dicho trabajo, el autor
describe como debe ser un sistema tributario ideal y plantea una serie de principios, los cuales
estructura en cuatro categorías, así:
16
1. Principios presupuestarios fiscales
Principio de suficiencia
Principio de adaptación
2. Principios político-sociales y éticos
Principio de generalidad
Principio de igualdad
Principio de proporcionalidad
Principio de redistribución
3. Principios político-económicos
Principio de no dirigismo fiscal
Principio de minimización de las intervenciones tributarias en la
esfera privada
Principio de neutralidad respecto a la competencia
Principio de flexibilidad discrecional o activa
Principio de flexibilidad automática o pasiva
Principio de estimulación al crecimiento económico
4. Principios jurídicos-tributarios y técnicos-tributarios
Principio de congruencia y sistematización
Principio de transparencia fiscal
Principio de factibilidad
Principio de continuidad de las normas
Principio de economicidad
Principio de comodidad
En términos generales, lo planteado por los diferentes autores busca evitar
arbitrariedades y abusos de los órganos gubernamentales y legislativos en la imposición y
administración de tributos, y son la base de los sistemas tributarios actuales. Para la adecuada
implementación del sistema tributario en un país, es necesaria la integración del campo teórico
con el ordenamiento jurídico, es así como estos principios fueron adaptados y plasmados en la
Constitución Política de Colombia, donde se establece que el sistema tributario colombiano se
fundamenta en los siguientes principios3:
3 Principios definidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia (Sentencias C-385/08, C-913/11,
C-833/13, entre otras).
17
Equidad: quienes se encuentran en situaciones similares, con capacidad
económica similar, soporten una carga tributaria igual.
Eficiencia: recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor
recaudo de tributos con un menor costo de operación (se refiere a menor costo
tanto para el gobierno como para los contribuyentes).
Progresividad: quienes tienen mayor capacidad deben asumir obligaciones
mayores y la cuantía del tributo será proporcional a esa mayor capacidad.
Legalidad: los tributos requieren de una ley previa que los consagre.
Certeza: la norma que establece el tributo debe fijar con claridad y de
manera inequívoca los distintos elementos que lo integran, esto es, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los tributos.
Irretroactividad: la ley que impone un tributo no pueda aplicarse a hechos
generadores ocurridos antes de su entrada en vigencia.
La norma que recoge lo referente a los impuestos del orden nacional en Colombia es el
Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989), por regla general todas las personas jurídicas deben
declarar y pagar impuesto de renta, sin embargo, la propia normatividad colombiana contempla
algunas excepciones.
Los beneficios tributarios como instrumento de política
Los beneficios tributarios se pueden entender como un instrumento que utiliza el
gobierno para implementar una política pública que implica un tratamiento especial en materia
tributaria para un grupo determinado de contribuyentes con un fin específico. Según lo
18
enunciado por Jorrat (2013), desde el punto de vista de la técnica tributaria, los beneficios
tributarios de dividen en:
Exenciones: ingresos o transacciones que se excluyen de las bases imponibles. En
las normas legales se las encuentra bajo distintas denominaciones, tales como
exenciones, exoneraciones, hechos no gravados, etc.
Deducciones: cantidades que se permite rebajar de las bases imponibles.
Descuentos tributarios: cantidades que se permite rebajar de los impuestos.
Tasas reducidas preferenciales: alícuotas de impuestos inferiores a las de
aplicación general.
Diferimientos: postergación o rezago en el pago de un impuesto.
Regímenes especiales: determinación de la base imponible o del pago del
impuesto mediante fórmulas distintas a la de aplicación general.
La promulgación de este tipo de beneficios en el marco normativo de un país implica un
sacrificio fiscal para el Estado, toda vez que representan un menor ingreso en las arcas públicas;
en este sentido, se entienden los beneficios tributarios como un gasto, es así como se les
identifica como gasto tributario o costo fiscal. De acuerdo con la OCDE (2004), citada por Jorrat
(2013), “los gastos tributarios pueden ser entendidos, entonces, como una transferencia de
recursos públicos que es llevada a cabo mediante la reducción de las obligaciones tributarias,
respecto de una norma o impuesto de referencia (benchmark), más que por la vía del gasto
directo” (p.133).
19
El uso de políticas diferenciales en materia tributaria tiene su más firme exponente en el
proteccionismo, entendido como una carga impositiva diferencial a productos extranjeros con el
fin de proteger la industria nacional en un país. De la mano del proteccionismo, este tipo de
instrumentos se fue adaptando y se empezaron a utilizar los beneficios tributarios para diferentes
fines, como atraer inversión extranjera, estimular algún sector económico, proteger a un grupo
específico de contribuyentes o incentivar el ahorro y la inversión.
Desde mediados del siglo pasado se vio un crecimiento significativo en el uso de este
instrumento, tanto en países desarrollados como Estados Unidos y Canadá como en los países en
desarrollo, especialmente latinoamericanos. En relación a esto, señala Clavijo (2005) “en
América Latina la percepción (errada) de muchos Congresos es que las tasas de impo-renta son
relativamente elevadas y, por lo tanto, deben proceder a otorgar una amplia gama de exenciones
tributarias” (p.33).
En la literatura tributaria se han identificado las características que necesariamente
deben tener los sistemas tributarios que implementan beneficios, las cuales según Tokman,
Rodriguez , & Marshall (2006) se pueden resumir en cuatro:
Suficiente: genera los recursos necesarios para mantener los equilibrios
fiscales y macroeconómicos.
Equitativo: que grava a los agentes según su capacidad económica y por lo
tanto acorde a los conceptos de equidad horizontal y vertical.
Eficiente: en el sentido de generar el mínimo de distorsiones en aquellos
mercados en situación de equilibrio óptimo social.
20
Simple: implica bajos costos de administración y fiscalización, así como
reglas transparentes y comprensibles.
En sistemas tributarios que cumplen estas características el uso de beneficios tributarios
pueden ser efectivos, las ventajas que tiene este tipo de instrumentos de política están
encaminadas a: aumentar el grado de progresividad del sistema, mejorar la eficiencia, estimular
actividades o consumo de bienes, promover el desarrollo de una región o sector, reducir los
costos y fomentar el cumplimiento.
Sin embargo, los objetivos nobles que se persiguen con los beneficios en muchas
ocasiones terminan desvirtuados, se usan para favorecer sectores ineficientes o que no requieren
de este impulso, más por presiones políticas o empresariales que por otra cosa. Es así, como a
pesar de que los beneficios tributarios tienen ventajas sobre otros instrumentos de política,
especialmente por la facilidad para su implementación, la literatura especializada establece las
desventajas que tiene este instrumento, los cuales muchas veces terminan causando el efecto
contrario al que deberían; al respecto, Arellano & Corbo (2013) señalan,
Es preciso ser muy cuidadosos con las excepciones, porque ellas aumentan los costos
de cumplimiento del sistema y crean incentivos para que las actividades que no
cumplen los principios de la excepción se hagan pasar por ese tipo de actividades
para capturar dicho beneficio […] Los regímenes especiales y exenciones al
impuesto a la renta terminan rompiendo la equidad horizontal, generan ineficiencias
y promueven la elusión y la evasión. Adicionalmente, terminan también reduciendo
la progresividad del sistema (p.133).
21
En ese sentido, y para tener un panorama más amplio del uso de los beneficios en
diferentes economías, se realizó una comparación de Colombia con dos países de Latinoamérica
que utilizan los beneficios tributarios como instrumento de política, Argentina y Chile. Para el
caso de estos países, lo primero que se puede encontrar es que realizan un seguimiento periódico
al gasto tributario y presentan anualmente un informe sobre la estimación del mismo, modelo de
control que hasta el momento no ha sido bien implementado en Colombia, toda vez que el
informe que se presenta al Congreso de la República en el Marco Fiscal de Mediano Plazo,
todavía es muy deficiente en la estimación del costo fiscal de los beneficios.
Tomando como muestra los resultados de gasto tributario para la vigencia 2014,
podemos observar que, de los tres países, Colombia tiene el porcentaje más alto en gasto
tributario, tanto en relación al PIB como en relación al recaudo tributario (Cuadro 1). Esta
situación evidencia que, en comparación con otros países de América Latina, en Colombia se
está haciendo un uso excesivo de los beneficios tributarios como instrumento de política.
Tabla 1. Gasto tributario en países de Latinoamérica (Cifras en millones de USD)
ARGENTINA CHILE COLOMBIA
Vr. NOMINAL GASTO
TRIBUTARIO (Imporenta) $ 10.857 $ 10.244 $ 23.836
RECAUDO TRIBUTARIO $ 143.962 $ 42.942 $ 57.137
PIB NOMINAL $ 551.573 $ 258.722 $ 378.624
RECAUDO COMO % DEL
PIB 26% 17% 15%
GASTO TRIB. COMO %
DEL PIB 2% 4% 6%
GASTO TRIB. COMO %
DEL RECAUDO 8% 24% 42%
Nota: elaborada por el autor con base en datos de INDEC-Argentina, SII-Chile y DIAN-Colombia
22
Los beneficios tributarios y la formalidad empresarial
Los beneficios tributarios en Colombia
De acuerdo con el Banco Mundial (2012), entre los años 2001 y 2011 casi se
duplicaron los beneficios tributarios en el país (ver figura 2), situación que advierte este
organismo es preocupante, especialmente si no se hacen evaluaciones de costo-beneficio. Esta
situación fue corroborada por la DIAN, quien manifestó que no ha realizado evaluaciones de
resultado o de costo-beneficio a un incentivo tributario en particular, la estimación del costo
fiscal que hace esa entidad para el Marco Fiscal de Mediano Plazo se hace de manera agregada y
no se discrimina cada uno de los beneficios. Esa proliferación de este tipo de instrumentos de
política es un arma de doble filo para las finanzas públicas, aunque la normatividad exige que se
incluya una estimación del monto de los beneficios en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el
valor que se estima es agregado, por lo tanto, no es posible saber cuál de ellos está cumpliendo
con su objetivo y cual no. Adicionalmente, no se incluye una partida que cubra este tipo de gasto
en el proyecto de presupuesto que aprueba todos los años el Congreso de la República, por este
motivo, no se sabe de dónde se van a obtener los recursos para financiar estos beneficios.
Figura 2. Beneficios tributarios en la normatividad colombiana. Datos obtenidos de Banco mundial (2012)
66 99
61
102
0
50
100
150
200
250
2001 2011
No
. de
be
ne
fici
os
Vigencia
IVA
RENTA
23
En cuanto a los beneficios específicos para el impuesto de renta, en la normatividad
colombiana existen actualmente los siguientes tipos: las rentas exentas, los descuentos
tributarios, los ingresos no constitutivos de renta, los beneficios provenientes de contratos de
estabilidad jurídica4 y los beneficios para entidades sin ánimo de lucro y zonas francas.
A partir del año 2011 hay una disminución y un cambio sustancial en la distribución de
los beneficios, lo cual era de esperarse con la entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010, la cual
eliminó la deducción por inversión en activos fijos, que representaba el porcentaje más alto de
los beneficios concedidos, y dejó exclusivamente lo concerniente a los contratos de estabilidad
jurídica, que sin embargo sigue siendo un porcentaje importante del gasto fiscal del país. Así
mismo, se puede ver un aumento significativo en las rentas exentas y los descuentos tributarios
para los últimos 4 años, esto indica que, si bien se eliminó el beneficio de activos fijos, las
empresas han recurrido a otros beneficios para compensarlo. (ver figura 3)
4 Mediante estos contratos, el Estado garantiza a los inversionistas que los suscriban, que si durante su vigencia se
modifica en forma adversa a estos alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos como
determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se les continúen aplicando dichas normas por
el término de duración del contrato respectivo.
24
Figura 3. Beneficios tributarios en el impuesto de renta para personas jurídicas 2007-2014. (Cifras en
billones de pesos) Nota: (*)
En la vigencia 2007 la tarifa de impuesto de renta era el 34%, para 2008-2012 el
33% y para 2013-2014 el 25%. (**)
El gasto fiscal se refiere a una estimación de los recursos que el Estado
dejo de percibir debido a los beneficios otorgados. Elaborada por el autor con base en las declaraciones de
renta y complementarios de personas jurídicas publicadas por la DIAN.
La información específica de cada uno de los beneficios que contempla la normatividad
vigente no está disponible, de acuerdo con lo manifestado por funcionarios de la DIAN y
oficialmente por la propia entidad, no se discrimina como se reparte el costo fiscal entre cada
uno de los beneficios, lo que muestra una deficiencia en la implementación de política pública
mediante esta herramienta, pues no es posible saber cuál beneficio está cumpliendo con su
objetivo y cuál no. Adicionalmente, si se tiene en cuenta que en ocasiones coincide la
eliminación de un beneficio con la promulgación de otro, como es el caso del objeto de estudio,
donde la “Ley de formalización y Generación de empleo” coincidió con la eliminación del
beneficio de descuento por inversión en activos fijos, se dificulta aún más la estimación precisa
de cada beneficio. Al no ser posible identificar el monto de los recursos destinados a la ejecución
de una política, se pierde un elemento fundamental para realizar una evaluación acertada de los
resultados de la misma.
$0
$2
$4
$6
$8
$10
$12
$14
$16
$18
$20
$22
2007* 2008* 2009* 2010* 2011* 2012* 2013* 2014*
Bill
on
es
de
pe
sos
DEDUCCIÓN PORINVERSIÓN EN ACTIVOSFIJOS
DESCUENTOSTRIBUTARIOS
RENTAS EXENTAS
GASTO FISCAL**
25
La formalización empresarial en Colombia
La informalidad empresarial en el país es un problema que ha cobrado importancia en
los últimos años, toda vez que se ha identificado como el primer paso para alcanzar los objetivos
que en materia de empleo se han trazado los últimos gobiernos, lo que se evidencia con la
expedición del Conpes 3527 de 2008 “Política Nacional de Competitividad y Productividad”,
donde se destaca la informalidad empresarial como uno de los planes de acción de la política de
competitividad y se establecen siete estrategias o productos que conducirían a reducir la
informalidad empresarial:
1. Rutas para la formalidad empresarial
2. Mejoramiento continuo del Doing Business
3. Facilitar el proceso de formalización
4. Creación de un régimen de transición de la informalidad a la formalidad
5. Solución a ambigüedades de las funciones y reglamentación estatal
6. Dar solución a problemas de información
7. Medidas de control a la informalidad
Así mismo, en los últimos Planes Nacionales de Desarrollo se incluyó el tema de
formalización empresarial y laboral como uno de los pilares para mejorar la productividad y la
competitividad en Colombia.
Diferentes estudios han demostrado que el grado de informalidad va directamente
relacionado con el tamaño de la empresa, más del 98% de las empresas que se pueden considerar
informales son micro y pequeñas empresas, lo cual va atado al hecho de que aproximadamente el
26
95% de las empresas registradas en las Cámaras de Comercio del país pertenecen a las Mipymes.
Esta situación es preocupante, tal como lo reconoce la OCDE/CEPAL (2012) la importancia de
las Pymes en el desarrollo económico de un país es fundamental, cerca del 40% del producto
interno bruto de los países latinoamericanos lo generan estas empresas, lo cual según este
organismo aún es bajo en comparación de los países miembros de esta comunidad, donde está
cifra alcanza rangos del 70%.
Para hacer un primer acercamiento al análisis que compete en este documento, se
tomaron los datos de las encuestas de microestablecimientos5 publicadas por el DANE durante el
período 2007-2014, las cuales se consideró podrían ser una aproximación a la situación de la
informalidad en el país. Actualmente esta encuesta se alimenta de la información recolectada en
24 ciudades principales del país y se limita a establecimientos que tengan menos de 10
empleados, lo cual es concordante con lo expuesto anteriormente referente a la informalidad por
el tamaño de la empresa.
En el análisis de los resultados que arroja la encuesta para las vigencias 2007-2014, se
puede ver un cambio significativo en los resultados del período 2007-2010 en comparación con
las vigencias 2011-2014; se observa una reducción de alrededor del 50% en las empresas que no
contaban con registro mercantil y que no llevaban contabilidad alguna, situación que coincide
con la expedición de la Ley de formalización y generación de empleo. (Ver figura 4)
5 El objetivo de la encuesta es conocer la estructura y evolución de los Microestablecimientos del país en el mediano
plazo y contar con información anual que posibilite análisis y medición de las políticas públicas y promoción del
sector.
27
Figura 4. Informalidad según la encuesta de microestablecimientos. Elaborada por el autor con base en
datos del DANE.
Teniendo en cuenta la importante variación identificada en los resultados de la encuesta,
se podría pensar que dicha disminución era atribuible a la expedición de la Ley 1429 de 2010,
pero no es así, ya que al realizar una revisión de la metodología utilizada por el DANE para la
aplicación de la encuesta, se evidenció que existe un cambio sustancial en el componente
metodológico de la medición, toda vez que a partir del año 2012 (justo cuando se podían ver los
primeros resultados de la Ley 1429 de 2010) se dejó de incluir en la encuesta la información de
los establecimientos que llevaban desempañando su actividad económica por menos de un año.
Ese cambio presentado en la metodología es fundamental para el análisis de los
resultados, pues como lo ha demostrado la teoría, la deserción empresarial de las pequeñas y
medianas empresas es muy alta, cerca del 50% cesan sus actividades antes del primer año de
existencia; adicionalmente, es común que las personas cambien de actividad económica
regularmente, al no tenerse en cuenta esto, se está dejando por fuera de la muestra una cifra
considerable de establecimientos. Por lo tanto, inicialmente no es posible atribuirle a la “Ley de
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
2007 2008 2009 2010 2012 2013 2014
Po
rce
nta
je d
e in
cum
plim
ien
to
NO REGISTRO
NO CONTABILIDAD
NO RUT
28
Formalización y Generación de Empleo” la positiva evolución que se muestra en la encuesta de
microestablecimientos.
Beneficios tributarios para incentivar la formalización en Colombia
Con la expedición de la Ley 1429 de 2010, se implementaron medidas puntuales en pro
de la formalización, tanto empresarial como laboral, en dicha norma se contemplaron los
beneficios tributarios como una herramienta para incentivar la formalización empresarial,
específicamente el beneficio progresivo en la tarifa para el pago de impuesto de renta y matricula
mercantil para las nuevas pequeñas empresas6 que se creen o las pequeñas empresas
preexistentes que se formalicen; incluyéndose la posibilidad de que en caso de que las empresas
beneficiarias generen pérdidas o saldos tributarios, pudieran trasladar los beneficios hasta por
los cinco períodos gravables siguientes7, este componente resulta ser un atractivo muy
importante, toda vez que es muy común que las nuevas empresas no generen utilidades en los
primeros años de su creación. (Ver tabla 2)
6 Para efectos de esta ley, se considera “pequeña empresa” aquella que cuenta con una planta de personal inferior a
50 trabajadores y posee activos de menos de 5000 salarios mínimos legales vigentes. 7 Diez períodos en el caso de los departamentos de Guainía, Vaupés y Amazonas
29
Tabla 2. Beneficio de progresividad en el impuesto de renta otorgado en la Ley 1429 de 2010
Año
de creación o
formalización
Porcent
aje de la tarifa
de impuesto de
renta a pagar*
Retenci
ón en la fuente
Parágr
afo 2°, Art.4°
Renta
presuntiva
Parágr
afo 3°, Art.4°
Matric
ula mercantil
Art.7°
1 0% 0% 0% 0%
2 0% 0% 0% 50%
3 25% 0% 0% 75%
4 50% 0% 0% 100%
5 75% 0% 0% 100%
6 100% 100% 100% 100%
Nota: *Para las empresas que tengan su domicilio y desarrollen su actividad en los departamentos de
Amazonas, Guainía y Vaupés, la tarifa a pagar será de 0% hasta el 8° año, en el 9° será el 50%, en el 10° será el
75% y a partir del año 11° se pagará la tarifa completa; así mismo, no serán objeto de retención en la fuente por
los primeros 10 años. Elaborada por el autor con base en la Ley 1429 de 2010
Para realizar el análisis de los beneficios tributarios implementados con el objeto de
incentivar la formalización empresarial, se tuvo en cuenta la información agregada de las
inscripciones en Cámara de Comercio y la presentación ante la DIAN de las declaraciones de
renta de las personas jurídicas, sobre las cuales en principio recaen los beneficios a analizar,
aunque en último caso el beneficiario final pueda ser una persona natural. Se escogió un
horizonte temporal de cuatros años a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1429 de 2010
(2011-2014) y se realizó una encuesta entre las personas jurídicas que realizaron su inscripción
en la Cámara de Comercio de Sogamoso en ese período.
Un primer acercamiento se realizó con base en la información agregada de las empresas
registradas en las Cámaras de Comercio del país, que tienen a su cargo la expedición y
administración del Registro Mercantil. En la figura 5 se puede observar un aumento de un poco
más del 40% en el promedio de personas jurídicas que se registraban en las diferentes Cámaras
de Comercio del país antes del 2011 y el promedio de personas jurídicas que se registraron
después de ese año. Sin embargo, este cambio significativo no necesariamente se le puede
30
atribuir a los beneficios tributarios de la Ley 1429 de 2010, pues como se evidencia más
adelante, en esos años se impulsaron por parte del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
(Mincit) y las Cámaras de Comercio diferentes programas para incentivar la formalización, los
cuales estaban especialmente dirigidos a buscar la inscripción en el registro mercantil.
Figura 5. Personas jurídicas registradas en las Cámaras de Comercio. Elaborada por el Autor con base en
datos de Confecamaras ( 2015)
Tomando como insumo diferentes informes publicados y las cifras agregadas de las
declaraciones de renta de las personas que se acogieron a los beneficios durante las vigencias
2011-2014, se pudo estimar que para este período se presentaron ante la DIAN un total de 18.906
personas jurídicas como beneficiarias de la ley 1429 de 2010, distribuidas en cada vigencia como
se muestra en la figura 6; para el segundo y tercer año siguientes a la promulgación de la ley, se
disminuyeron alrededor de un 50% los contribuyentes que se acogieron al beneficio en
comparación con el año 2011, si se tiene en cuenta que el número de personas jurídicas inscritas
en Cámara de Comercio para estas vigencias no ha disminuido, se puede asumir que existe una
tendencia de los contribuyentes a no hacer uso de los beneficios, bien sea porque no están
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Pe
rso
nas
re
gist
rad
as
Personasjurídicasregistradas
31
interesados, no tienen claro como es el procedimiento o los trámites administrativos hacen
engorroso el trámite para acceder al beneficio.
Figura 6. Personas jurídicas beneficiarias de la Ley 1429 de 2010 que presentaron declaración de renta.
Elaborada por el autor con base en datos de la DIAN (2015)
En cuanto a los trámites para el acceso a los beneficios, el Decreto 4910 de 2011
reglamentó parcialmente la Ley 1429 de 2010, en su artículo 6 estableció los requisitos y
prohibiciones que se deben cumplir para acceder a los beneficios, requisitos que, si bien están
enfocados en tener control sobre las personas que acceden a los beneficios, aparentemente no
simplifican ni facilitan el acceso a los beneficios, por el contrario, parece que sería un trámite
más engorroso.
En ese sentido, por ejemplo, se presenta el hecho de que es obligatorio hacer una
presentación personal para inscribirse como beneficiario ante la DIAN, cuando existen medios
electrónicos que facilitarían el proceso, así mismo, el tener que redactar una carta manifestando
la intención de acogerse a los beneficios incluyendo múltiple información como: el monto de los
activos totales, el número de trabajadores con relación laboral al momento del inicio de la
7.366
3.350 3.878 4.312
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
2011 2012 2013 2014
32
actividad económica y tipo de vinculación, haber cumplido con la obligación de tener inscritos
los libros de contabilidad ante la Cámara de Comercio, entre otra; puede hacer de este trámite un
proceso largo y complicado para los potenciales beneficiarios.
Adicionalmente, no solo había que presentar estos requisitos en la misma vigencia de
constitución de la empresa, sino también durante los años siguientes, so pena de perder el
beneficio, tal como lo enunciaba el parágrafo del artículo 7 del mencionado decreto, “A partir del
año gravable en que no se presenten o no se cumplan oportunamente los requisitos exigidos, no
procederá el beneficio de progresividad en el pago del impuesto sobre la renta y
complementarios…” (Decreto 4910 de 2011).
Sin embargo, en consideración al espíritu de la Ley y en concordancia con las quejas de
los beneficiarios, el Consejo de Estado en auto del 28 de agosto de 2014 ordenó “suspender los
efectos del artículo 7º del Decreto 4910 de 2011 por vulnerar o modificar lo dispuesto por el
legislador en los artículos 2, 4, 8 y 48 de la Ley 1429 de 2010”(Consejo de Estado, 2014, p.13),
entre otras razones esta corporación manifestó:
Una cosa es que la ley establezca los eventos en los que se pierda o no se pueda
acceder al beneficio de progresividad y otra, muy diferente, es que cada año
gravable deba acreditarse el cumplimiento de los requisitos que dan lugar al
beneficio, pues, se reitera, una vez adquirido, éste se configura por cinco
años...”(Consejo de Estado, 2014, p. 16)
Está situación refleja los múltiples inconvenientes a los que se enfrentan los pequeños
empresarios a la hora de optar por desarrollar sus actividades en el marco de la legalidad, pues,
33
aunque la norma que exigía estos requisitos fue suspendida, dicha suspensión se realizó tres años
después de su entrada en vigencia, lo que pudo afectar las decisiones de formalización de
muchas personas durante ese período. Esta situación va en contravía de lo expresada en la teoría
tributaria, específicamente en lo relacionado con los principios de eficiencia y simplicidad.
Los beneficios tributarios desde los usuarios (Caso Sogamoso)
Con el fin de determinar el nivel de conocimiento y acogida que las personas jurídicas
les dan a los beneficios en el impuesto de renta estipulados en la Ley 1429 de 2010, se realizó
una encuesta de percepción entre las empresas que se registraron en la Cámara de Comercio de
Sogamoso, en el período 2011-2014 (Anexo I). Se escogió esta ciudad teniendo en cuenta que es
una ciudad de tamaño intermedio, en la que se desarrollan múltiples actividades económicas,
desde actividades agrícolas y mineras, hasta industriales, comerciales y de servicios; esta
diversidad en el desarrollo de estas actividades permite tener diferentes visiones de los
beneficiarios a los cuales se les aplicaría la encuesta. Adicionalmente, la cercanía con la ciudad
de Bogotá, el acceso a la Cámara de Comercio y ser la ciudad natal del autor del documento,
podría facilitar la recolección de la información.
De acuerdo con lo anterior, se estableció contacto con la Cámara de Comercio de
Sogamoso con el objetivo de tener acceso a la información de las personas jurídicas registradas
con posterioridad a la expedición de la Ley 1429 de 2010, base de datos que fue entregada bajo
las restricciones propias que la normatividad colombiana establece respecto a la divulgación de
datos personales.
34
Durante este período se registraron un total de 1.087 personas jurídicas, de las cuales
404 eran Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL), por este motivo, no se consideraron dentro del
universo poblacional, pues este tipo de personas jurídicas pertenecen a un régimen especial de
tributación y no les aplican los beneficios tributarios a los que hacemos alusión en este trabajo.
Aunque no es el objeto del presente trabajo, esta situación merece ser resaltada, pues quiere decir
que un poco más del 37% de las personas jurídicas que se registraron en el período no pertenecen
al régimen tributario general, por lo tanto, no pagan impuestos como el resto de las empresas.
Por consiguiente, nuestro universo poblacional se reduce a un total de 683 personas jurídicas,
distribuidas por vigencia y actividad económica como se muestra en el cuadro 3.
Tabla 3. Personas jurídicas con ánimo de lucro registradas en la Cámara de Comercio de Sogamoso durante el
período 2011-2014
2011 2012 2013 2014 TOTAL
121 170 172 220 683
No. EMPRESAS
REGISTRADAS SECTOR EMPRESARIAL
166 Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos automotores y
motocicletas
90 Construcción
90 Actividades financieras y de seguros
60 Industrias manufactureras
57 Actividades profesionales, científicas y técnicas
42 Alojamiento y servicios de comida
37 Actividades de servicios administrativos y de apoyo
35 Transporte y almacenamiento
34 Explotación de minas y canteras
20 Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca
12 Actividades de atención de la salud humana y de asistencia social
10 Información y comunicaciones
9 Distribución de agua; evacuación y tratamiento de aguas residuales, gestión de
desechos y actividades de saneamiento ambiental
7 Actividades inmobiliarias
7 Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria
4 Educación
3 Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación
683 TOTAL
Nota: Elaborada por el autor con base en datos de la Cámara de Comercio de Sogamoso
35
Una vez identificado el universo poblacional, se procedió a realizar las encuestas vía
telefónica, tomando como insumo la información suministrada por la Cámara de Comercio de
Sogamoso. Con el fin de tener el mayor número de encuestas posibles, se realizaron llamadas a
todos los representantes legales de las 623 empresas registradas, y se consiguió que un total de
225 personas atendieran la encuesta.
Al realizar el tratamiento estadístico respectivo, se pudo determinar que el número de
encuestas realizadas podía considerarse una muestra representativa del universo, toda vez que, el
porcentaje de error admisible es de 5,39%, lo que se considera como un error razonable para
hacer inferencia estadística, es decir que, los resultados obtenidos con la muestra se pueden
generalizar al universo poblacional con un aceptable grado de certeza. (Ver Anexo B)
El formato de la encuesta se diseñó con preguntas cortas, puntuales y cerradas para
facilitar el análisis de la información y lograr que el mayor número de personas accediera a
responderla, las primeras cuatro preguntas están relacionadas con el conocimiento que se tiene
acerca de los beneficios, y las otras tres, con el acceso y uso de estos. En general, los resultados
obtenidos dan una tendencia de las debilidades de la política, las cuales se enfocan
principalmente en la falta de información y la complejidad del procedimiento para acceder a los
beneficios; a continuación, se presenta el análisis realizado a cada una de las preguntas.
A la primera pregunta, “¿Sabe usted que en la legislación colombiana existe un
descuento en el impuesto de renta para las pequeñas o medianas empresas que se creen o se
formalicen?”, las respuestas de los encuestados arrojaron los siguientes resultados:
36
Figura 7. ¿Sabe usted que en la legislación colombiana existe un
descuento en el impuesto de renta para las pequeñas o medianas
empresas que se creen o se formalicen? Elaborada por el autor
Estos resultados indican que un poco más del 45% de las personas que registraron su
empresa en ese período no tenían idea de la existencia de los beneficios, lo cual es un porcentaje
considerablemente alto si se tiene en cuenta que la política está pensada para que el 100% de las
personas que crean empresa accedan a los beneficios. Adicionalmente, ese porcentaje denota la
deficiencia que existe entre las entidades que hacen parte de la ejecución de esta política para dar
a conocer los beneficios, ya que el 100% de los encuestados se presentó ante la Cámara de
Comercio para registrarse y al momento de la encuesta solo el 55% de estos sabían de su
existencia.
Así mismo, se podría prever que si el porcentaje de personas que desconocen la
existencia de los beneficios es tan alto entre quienes se registraron en la Cámara de Comercio,
dicho porcentaje sea aún mayor para el resto de la población, lo cual limitaría el impacto de la
política, pues quiere decir que la mayoría de las personas no contemplarían los beneficios como
un incentivo para formalizarse.
SI 124
NO 101
37
Teniendo en cuenta que las siguientes preguntas de la encuesta estaban dirigidas a
determinar la influencia que los beneficios habían tenido en la decisión de formalizar su
empresa, la facilidad para acceder a los beneficios y el uso que se le estaba dando a los mismos,
solo se continuó realizando la encuesta a las personas que manifestaron saber de su existencia, es
decir a las 124 personas que respondieron “SI” a la primera pregunta.
La segunda pregunta, “¿Por qué medio se enteró de dichos beneficios?”, evidenció que
la mayoría de las personas no se enteraron de la existencia de esta política por una entidad
oficial:
Figura 8. ¿Por qué medio se enteró de dichos beneficios? Elaborada por el autor
0
10
20
30
40
50
60
70
Cámara deComercio
Campañapublicitaria
DIAN Otro medio
No
. de
Pe
rso
nas
0
10
20
30
40
50
ABOGADO
AMIGO
CONTADORINTERNET
TRABAJO
Principales medios
38
Contrario a lo que podía esperarse, la mayoría de las personas conocieron de estos
beneficios por medios diferentes a la DIAN o a la Cámara de Comercio, dentro de estos medios
se destacan el Contador y el Abogado, esto indica que si no se tiene una persona que asesore la
formalización de la empresa, no es fácil para las personas enterarse de la existencia de los
beneficios, en consecuencia, poderlos tener en cuenta a la hora de tomar la decisión de
formalizarse. Uno de los objetivos que se buscaba era saber si las campañas que realiza el
gobierno para dar a conocer este tipo de políticas estaba funcionando; pero nos encontramos que
muy pocas personas se enteraron de la existencia de los beneficios a través de una campaña
publicitaria.
La tercera pregunta, “¿Conoció de los beneficios antes o después de tomar la decisión
de crear su empresa?”, y la cuarta “¿Los beneficios que otorga la Ley influyeron en su decisión
de formalizar o crear su empresa?”, están relacionadas entre sí, toda vez que se esperaría que
los beneficios tuvieran alguna influencia entre las personas que los conocieron antes de tomar la
decisión de formalizarse.
Figura 9. ¿Conoció de los beneficios antes o después
de tomar la decisión de crear su empresa? Elaborada
por el autor
ANTES 41% DESPUÉS
59%
39
Figura 10. ¿Los beneficios que otorga la Ley influyeron
en su decisión de formalizar o crear su empresa?
Elaborada por el autor
Como se planteó previamente, las dos preguntas presentaron un porcentaje de
respuestas similar, el 41% manifestó conocer los beneficios antes de tomar la decisión y el
38% que influyeron en su decisión, esto indica que, por lo general, las personas que
conocían los beneficios con anterioridad a la decisión de formalizarse los tuvieron en cuenta
a la hora de tomar dicha decisión (Ver figuras 9 y 10). Los resultados de estas dos preguntas
podrían sostener la hipótesis de que las personas que conocen los beneficios, los usan como
insumo para tomar la decisión de formalización.
Es necesario tener en cuenta que estas dos preguntas solo las respondieron las
personas que manifestaron conocer los beneficios en la pregunta No. 1, toda vez que las
personas que manifestaron no conocerlos, por obvias razones no podían haberlos tenido en
cuenta para tomar la decisión de formalizarse. Esto quiere decir que, a las respuestas
obtenidas en estas dos preguntas, se les debe agregar las personas que contestaron “NO” en
la pregunta No. 1, para obtener el porcentaje real de influencia de los beneficios en la
decisión de formalización de las personas de la muestra (Ver figuras 11 y 12).
SI 38% NO
62%
40
Figura 11. Porcentaje real de respuestas a la pregunta
No. 3. Elaborada por el autor
Figura 12. Porcentaje real de respuestas a la pregunta
No. 4. Elaborada por el autor
La quinta pregunta, “¿Presentó ante la DIAN la documentación exigida para
acceder a los beneficios?”, y la sexta pregunta, “Considera que el trámite ante la DIAN
para acceder a los beneficios fue”, estaban encaminadas a determinar si los requisitos
establecidos en el Decreto 4910 de 2011 podían influir en el porcentaje de empresas que
acceden a los beneficios (Ver figuras 13 y 14).
ANTES 23%
DESPUÉS 77%
SI 21%
NO 79%
41
Figura 13. ¿Presentó ante la DIAN la documentación
exigida para acceder a los beneficios? Elaborada por el
autor
Figura 14. Considera que el trámite ante la DIAN para
acceder a los beneficios fue?
Las respuestas a estas dos preguntas permiten identificar un cierto inconformismo
con los trámites a realizar para acceder a los beneficios, pues cerca del 37% de los
encuestados no quiso presentar los documentos ante la DIAN, y apenas un 19% consideró
que el trámite era fácil. Esto es coherente con lo descrito anteriormente referente a lo
planteado por el Consejo de Estado cuando decidió suspender el artículo 7 del Decreto 4910
de 2011.
SI 64%
NO 36%
0
10
20
30
40
42
La séptima y última pregunta de la encuesta, ¿Ha hecho uso de estos beneficios en
sus declaraciones de renta?, estaba encaminada en establecer puntualmente si las personas
utilizan el beneficio en su declaración de renta (Ver figura 15).
Figura 15. ¿Ha hecho uso de estos beneficios en sus
declaraciones de renta? Elaborada por el autor
Lo primero que se puede notar con este resultado es que el número de personas que
no hacen uso de los beneficios es muy alto, y si además de los que conocen los beneficios y
no los usan se le suman los que ni siquiera saben que existen, el porcentaje se incrementa a
cerca de un 73%, lo que de entrada muestra un problema con la finalidad de la política de
beneficios. Adicionalmente, en los resultados de esta pregunta se identifica un caso
particular, si bien el número de personas que manifestó haber realizado los trámites ante la
DIAN es mayor al que manifestó usarlo en la declaración de renta, se identificó que cerca
del 10% de las personas que había contestado que no realizaron los trámites ante la DIAN,
estaban dentro de los que si habían usado los beneficios en la declaración de renta.
SI 51%
NO 49%
43
En general, los resultados de la encuesta muestran que, contrario a lo que se podría
pensar previamente, las personas no se sienten tan atraídos por los beneficios, en cambio sí
parecería que se le ha restado eficiencia al sistema y se ha hecho más compleja la administración
y fiscalización por parte de la DIAN, incluso en una conversación sostenida con un funcionario
de esa entidad, los procesos de recolección y archivo de la información que presentan los
beneficiarios, y el proceso de fiscalización para identificar posibles fraudes de personas que no
cumplen requisitos, requieren de un gran esfuerzo administrativo; el número de funcionarios que
deben destinarse a recibir, revisar, archivar documentos, así como atender las diferentes
solicitudes, no se compensa con los resultados en la disminución de la informalidad empresarial,
según él, podría ser más efectivo enfocar esos recursos en programas de capacitación y atención
directa a las personas.
Como lo expresa Rodriguez de Luque (2014) haciendo referencia a Friedman & otros
(2000), no existe evidencia que indique que altas tasas impositivas están correlacionadas con
altos niveles de informalidad, la decisión de operar dentro de la informalidad no está
determinada tanto por altas tasas impositivas, sino por la corrupción, el exceso de burocracia y la
presencia de sistemas legales débiles.
En este sentido, Arellano & Corbo (2013) expresan “En particular, la tasa del impuesto
a las empresas debe ser única. Las diferencias por tamaño de empresas o por sector económico
incentivan la evasión y la elusión, y terminan generando inequidades e ineficiencias y también
reducen la progresividad del impuesto a la renta. Así, no es una buena política pretender
favorecer a las medianas y/o pequeñas empresas con un trato tributario especial. Ello originará
situaciones de inequidad y facilitará la elusión, por cuanto las empresas tendrán incentivos para
44
dividirse y así evitar o reducir el pago de su obligación tributaria”. Adicionalmente, las personas
podrían sentirse motivadas a cerrar su empresa y abrir una nueva para acogerse al beneficio, lo
cual, aunque está expresamente prohibido por la propia ley, no es algo fácil de identificar.
Otros programas para incentivar la formalización empresarial en Colombia
Paralelamente a la expedición de la ley 1429 de 2010 se implementaron otros programas
en materia de formalización empresarial, es el caso de “Colombia se formaliza”, programa
liderado por el Mincit que busca sensibilizar a las personas sobre las ventajas de ser formal. Este
programa consta de tres estrategias que buscan llegar directamente a las personas y dar a conocer
los beneficios de la formalización, denominadas: Brigadas para la formalización, ruedas de
formalización y estrategia sectorial.
La primera estrategia, “Brigadas para la formalización” se enfoca en sensibilización de
negocios informales mediante la ubicación de estos en un barrido manzana a manzana,
exponiendo las facilidades a las que podría acceder si se formaliza. De acuerdo con la
información suministrada por este Ministerio, la primera estrategia mostró un resultado muy
positivo, en sus primeros dos años se llegó a sensibilizar 159.024 personas sobre los beneficios
de ser formal (Ver tabla 5).
Tabla 4. Resultados de "Brigadas para la formalización"
AÑO CÁMARAS
DE
COMERCIO
MUNICIPIOS
ATENDIDOS
PERSONAS
SENSIBILIZADAS
PERSONAS QUE
TRAMITARON
REGISTRO
2012 33 329 77.615 25.525
2013 52 657 81.409 32.259
Nota: Elaborada por el autor con base en datos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
45
La segunda estrategia, “Ruedas para la formalización”, le apunta a reunir en un mismo
sitio el mayor número de entidades que participan del proceso de formalización, con el fin de que
la persona que decida formalizarse, conozca todos los pasos del proceso en un solo lugar y de
manera directa con la entidad. Así mismo, teniendo en cuenta que la DIAN es una de las
entidades que participa de estas ruedas, permite dar a conocer los beneficios de la Ley 1429 de
2010 a las personas interesadas y facilita la realización de los trámites. Con esta estrategia, en los
años 2012 y 2013 en promedio se atendieron cerca de 2.200 empresarios en 20 ciudades y se
realizaron cerca de 1.600 trámites.
La tercera estrategia, “Estrategia Sectorial”, está pensada como una capacitación a los
empresarios que ya son formales, acerca de los beneficios de ser formal, con el fin de que sean
los propios empresarios los que se encarguen de transmitir el mensaje de las ventajas de la
formalización; además, de que exijan a sus proveedores que sean formales y así se cree una
especie de cadena de formalización.
A pesar de que a la fecha solo se ha publicado el resultado de estos programas hasta la
vigencia 2013, como se puede observar, dichos programas han arrojados resultados positivos; sin
embargo, el porcentaje de personas que han cumplido con sus obligaciones tributarias y han
hecho uso de los beneficios en el impuesto de renta es muy bajo. Situación que podría deberse a
diferentes circunstancias, dentro de las cuales se pueden enunciar: 1) las personas no conocen el
proceso completo de formalización y por lo tanto no cumplen con todos los pasos, 2) los
beneficios tributarios no le son los suficientemente atractivos, 3) tienen un sesgo a la premisa
popular que “para que pagar impuestos…para que se los roben”, o 4) el trámite se les hace tan
complejo que prefieren no completarlo. A pesar de los buenos indicadores, se requiere de una
46
mayor participación y acompañamiento permanente de las autoridades tributarias, pues el camino
de la formalización no acaba con el registro en cámara de comercio.
Otros programas de crédito y fomento, también sirven de incentivo a la formalización,
dentro de este tipo de programas se pueden enunciar las líneas de crédito blando de Bancoldex o
el programa Innpulsa, el cual fue implementado en el año 2012 con el objetivo de apoyar y
promover el crecimiento empresarial extraordinario, es decir, iniciativas de negocio que puedan
crecer de manera rápida, rentable y sostenida. A través de programas como estos, las personas se
sienten atraídas a formalizarse para tener acceso a recursos de financiación, y no solo se estaría
incentivando la formalización, sino que al mismo tiempo se estaría fomentando la innovación, el
desarrollo tecnológico y la investigación.
47
Conclusiones
El objetivo de la política de formalización empresarial en los términos de la Ley
1429 de 2010, contempla un beneficio de progresividad en el impuesto de renta que busca
incentivar que quien cree empresa lo haga dentro de la formalidad y el que se encuentre en la
informalidad se formalice. Empero, se evidenció que, en general, este beneficio no es un factor
que sea tenido en cuenta por las personas que pretenden crear y/o formalizar empresa en nuestro
país, principalmente porque desconocen la existencia de dicho beneficio.
El beneficio tributario en renta no puede considerarse como una herramienta
efectiva contra la informalidad empresarial, por cuanto, a pesar de conocer la existencia del
beneficio, solamente un bajo porcentaje de personas jurídicas con ánimo de lucro ha hecho uso
de este en su declaración de renta.
Para aumentar la efectividad del beneficio tributario en aras de la formalización de
las empresas, se requiere de una mayor capacitación y difusión entre los potenciales
beneficiarios, y, por ende, de una mayor articulación entre los actores de la política,
principalmente del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo como responsable de la política
de formalización empresarial, la DIAN como responsable de la política tributaria y las Cámaras
de Comercio como responsables del registro mercantil y puerta de entrada a la formalización.
Para poder hacer uso del beneficio tributario en renta, el Decreto 4910 de 2011 ha
establecido una serie de requisitos, por ejemplo, tener que presentarse personalmente a la DIAN,
manifestar por escrito que se quiere acceder a los beneficios y llevar una serie de documentos,
algunos de los cuales ya fueron presentados en la Cámara de Comercio para obtener el registro
48
mercantil. La exigencia de estos requisitos contradice el principio de eficiencia del sistema
tributario y le resta simplicidad, pues, en primer lugar, resulta más complejo para los usuarios el
trámite que se tiene que hacer ante la DIAN que lo que podría representarles económicamente el
beneficio y, en segundo lugar, la DIAN tiene que destinar importantes recursos técnicos,
logísticos y humanos para recibir, revisar y archivar toda la documentación que entregan los
usuarios.
Es necesario crear un mecanismo que facilite el acceso a los beneficios y el
control por parte de las autoridades. Una alternativa podría ser crear un aplicativo web en el que
las cámaras de comercio ingresen al momento de la solicitud del registro mercantil, la
información de las empresas exigida en el decreto 4910 de 2011, para que dicha información
pueda ser verificada en forma inmediata por la DIAN, y así evitarles un doble trámite a las
personas y que esta entidad pueda tener plenamente identificados a los beneficiarios.
Como en el beneficio de progresividad en el impuesto de renta evaluado en el
presente documento, se demostró que como está configurado actualmente no ha cumplido el
objetivo para el cual fue creado, existen en la normatividad colombiana un gran número de
beneficios tributarios a los que no se le has hecho ninguna evaluación, es necesario realizar
evaluaciones periódicas a cada uno de los beneficios para identificar con certeza el monto del
gasto tributario que representan y si realmente están cumpliendo con el objetivo para el que
fueron creados.
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Anexos
Anexo A. Encuesta para empresas creadas en el período 2011-2014
1. ¿Sabe usted que en la legislación colombiana existe un descuento en el impuesto de renta para las
pequeñas o medianas empresas que se creen o se formalicen?
Sí ___ No ___
En caso de que la respuesta anterior sea si, continúa la encuesta
2. ¿Por qué medio se enteró de dichos beneficios?
a. Por la Cámara de Comercio___ b. Por una campaña publicitaria___
c. Por la DIAN___ d. Por otro medio___
Cuál? ______________________________________
3. ¿Conoció de los beneficios antes o después de tomar la decisión de crear su empresa?
Antes ___ Después ___
4. ¿Estos beneficios influyeron en su decisión de registrarse en la Cámara de Comercio?
Sí ___ No ___
5. ¿Adelantó los trámites ante la DIAN para acceder a los beneficios?
Sí ___ No ___
6. Considera que el trámite ante la DIAN para acceder a los beneficios fue:
Fácil ___ Normal___ Complicado ___
7. ¿Ha hecho uso de estos beneficios en sus declaraciones de renta?
Sí ___ No ___
50
Anexo B. Ficha técnica de la encuesta
Tipo de encuesta: Encuesta de percepción de carácter explicativo
Método de
recolección de
información:
Vía telefónica
Fecha de realización: Entre el 12 y el 21 de octubre de 2016
Población objetivo: Personas jurídicas registradas en la Cámara de
Comercio de Sogamoso en el período 2011-2014
Tamaño del universo
poblacional (N): 683 empresas registradas en el período
Tamaño de la
muestra (n): 225 empresas
Selección de la
muestra:
Muestreo aleatorio simple, utilizando la función
"aleatorio" de Microsoft Excel
Nivel de confianza: 95%
Coeficiente de
confianza (Z): 1,96
Proporción esperada
(P): 50%
Error estimado (e): 5,39%
Cálculo del error (e): 𝑒 = 𝑍 . √𝑃. (1 − 𝑝)
𝑛√
𝑁 − 𝑛
𝑁 − 1.
51
Anexo C. Condiciones para el tratamiento de datos de carácter personal firmado con
la cámara de comercio de Sogamoso
52
53
54
Anexo D. Solicitudes de información radicadas en la DIAN
55
56
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