CRISTÓBAL LUGO LÓPEZ

Coordinador Proyecto

EQUIPO INVESTIGADOR

Luz Mery Barrera Rojas

José Gabriel Rosas Cortes

Alcira Carrillo Guevara

Martha Lucia Vargas Bacci

Yolanda Flórez Jiménez

Joyny Raquel Torres Gutiérrez

Ana Teresa Castro Torres

Erik Fattorelli

Elsa Edilma Páez Castro

Sandra Jiménez Ballesteros

Jorge E. García Álvarez

Sandra Rodríguez Páez

MARTHA CECILIA POVEDA ACERO

Directora Administrativa

PASANTES

Johana Rodríguez Téllez

Gerson Heineman Gutiérrez

Jorge Guevara Silva

COMUNICACIONES

Paola Montoya Posada

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Antecedentes y Conceptualizaciones

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Angélica Martínez Garzón Sandra Patricia Jiménez B.

Eje de Gobernabilidad y Participación Ciudadana

El Estado colombiano, bajo el papel benefactor que cumple dentro de la sociedad, cuenta con una estructura administrativa de la cual hacen parte los entes territoriales, que permite que cumpla íntegramente con sus funciones, haciendo que la descentralización facilite y permita que cada nivel tenga sus propias fuentes de ingresos y ejerza autonomía sobre el manejo de los mismos. Para lograrlo existe un conjunto de reglas y principios que permiten administrar e invertir ese patrimonio público con la máxima eficiencia y utilidad, denominado Hacienda Pública. La teoría de las finanzas públicas, como herramienta de la política fiscal, establece que la actividad financiera se refiere a la manera como la economía obtiene los recursos suficientes y a los principios que la sustentan;

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en otras palabras las finanzas públicas persiguen promover la actividad económica y alcanzar la satisfacción de las necesidades colectivas. Es un proceso que va desde la recaudación hasta la asignación de los recursos públicos, y se desarrolla a partir de dos funciones:

- Una de ingresos: es una actividad fiscalizadora o de recaudación.

- Otra de gastos: es un instrumento presupuestario.

Una administración municipal eficiente y transparente genera confianza en la comunidad, permitiendo y facilitando las condiciones para proyectar el futuro promisorio que propenda por el aumento y calidad de vida de la población. En la realidad, la Descentralización Fiscal se puede definir como un proceso de incremento gradual en las transferencias y responsabilidades desde los gobiernos nacionales a los subnacionales, pero con una autonomía local limitada en la toma de decisiones sobre el gasto. Además de lo anterior, ha estado enmarcada por la concentración de la actividad económica en ciertos municipios y departamentos lo que ha generado como consecuencia, la concentración de los ingresos fiscales, afectando las decisiones públicas en materia de asignación de recursos y la capacidad de los gobiernos territoriales para responder a las presiones por servicios sociales que demanda, cada vez con mayor proporción, la población civil, pues a pesar del esfuerzo de estos entes territoriales por incrementar sus ingresos, existe una alta disparidad en la capacidad

fiscal de los territorios, entendiéndose ésta como, la habilidad de los gobiernos subnacionales para incrementar sus recursos propios determinada por la estructura económica y la disponibilidad de recursos imponibles o bases gravables.1 ANTECEDENTES

Durante la década de los ochenta, la debilidad de la mayoría de los municipios colombianos estaba relacionada con la limitada disponibilidad de recursos fiscales ocasionada

por la fuerte intervención

estatal y la planificación

centralizada, lo que a su vez conducía a una

atención marginal del estudio de las

finanzas públicas de los entes territoriales sumándose a esto, la insuficiencia en la obtención de información para atender la problemática social. A comienzos de los años noventa, el país adoptó una serie de reformas fiscales dirigidas a desconcentrar el gasto nacional y a mejorar la cobertura y eficiencia en la provisión de recursos fiscales, permitiendo la redefinición del gasto y la modificación del sistema de transferencias hacia los departamentos y municipios, delegando responsabilidades que permitan el desarrollo económico y social, lo

1 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION.

Capacidad Fiscal de los Gobiernos Territoriales Colombianos. Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible. Abril de 2005 Pág.5

que generó una serie de cambios al interior de la estructura financiera (Constitución Política de 1991) provocados por la implementación de leyes y normas que limitan y reglamentan el uso que se debe hacer de los recursos públicos, como:

- Ley 715 de 2001, Sistema General de Participaciones.

- Ley 617 de 2000, Normas tendientes a fortalecer la descentralización.

- Ley 60 de 1993, Distribución de Competencias de los entes territoriales.

Haciendo que la actividad financiera ejerza una influencia decisiva en la vida económica y social de la población. Por otra parte, el orden municipal, con algunas excepciones, se ha destacado por ser uno de los más dinámicos de todos los estamentos del sector público colombiano al poseer mayores ingresos propios y al contar con recursos importantes por transferencias provenientes del Gobierno Central. Sin embargo, los efectos de las transferencias sobre el esfuerzo fiscal han llevado a que algunos municipios sustituyan los ingresos propios por estos recursos, hasta el punto en que sólo generen alrededor de veinte centavos o menos por cada peso gastado2. Con el propósito de evitar la ineficiencia fiscal de los entes territoriales, es importante adoptar medidas que permitan mejorar la obtención de recursos de los municipios, que como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, les corresponde prestar los servicios públicos determinados por la ley para dar mejores condiciones de vida a

2 ORTEGA, Cárdenas Alfonso. Hacienda Pública. Ecoe

Ediciones Ltda. Tercera Edición. Pág. 48.

los pobladores por medio de la satisfacción de sus principales necesidades.

ENFOQUES Enfoque Actual El Estado es un concepto político que hace referencia a una forma de organización social soberana y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones que poseen la autoridad y potestad para establecer las normas que regulan una sociedad y el poder de regular la vida sobre un territorio determinado en el cual tiene soberanía interna y externa.

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La actividad del Estado se enfoca hacia tres áreas principales:

1. El mantenimiento y preservación del orden interno a través de la seguridad pública y el cumplimiento de las leyes.

2. El equilibrio en las relaciones externas en asuntos de orden diplomático, y el desarrollo de la Nación en todos sus ámbitos relacionados con la dotación, mantenimiento y mejoramiento de los servicios públicos.

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3. El crecimiento económico a través del fomento de la inversión tanto nacional como extranjera y el desarrollo de infraestructura en muchos otros puntos como carreteras, industria, mano de obra calificada, energía, etc.

Igualmente los objetivos del Estado son: la consecución del bien común, la interpretación y aplicación correcta del interés general, la obediencia del mandato popular, y el logro del equilibrio y la armonía de toda la población.

Enfoque Liberal Desde el liberalismo se aboga por la reducción del papel del Estado al mínimo necesario (Estado Gendarme) para así hacer prevalecer el Estado liberal, desde un sentido civil para el respeto de las libertades básicas, desde un sentido economicista para permitir el libre mercado en su versión capitalista. Básicamente el Estado debería encargarse de la seguridad (ejército y policía para garantizar la propiedad privada) y de la justicia (poder judicial independiente del poder político) para así preservar el orden impuesto por la burguesía, concebido por los liberales como el más legítimo y libre. En ningún caso el Estado debe servir para ejercer la coacción de quitar a unos individuos para dar a otros, y deben ser los agentes privados los que regulen el mercado a través del sistema de precios, asignando de esta forma a cada cosa su valor.

Amartya Sen

De su trabajo derivaron grandes contribuciones a la Economía Social: la concepción de que el ingreso y los bienes son un velo que puede impedir comprender el bienestar humano, y

el papel que cumplen las competencias humanas, las libertades y derechos y las oportunidades sociales en el desarrollo del verdadero bienestar. Se cree que "se ha dedicado demasiada energía a atacar la liberalización económica o a exagerar los conflictos entre Estado y mercado, y se ha olvidado centrar la atención en las implicaciones sociales de las desigualdades y la indigencia". El Estado y los mercados pueden y deben combinarse, con ortodoxia financiera y defensa a ultranza de las libertades políticas, para promover el desarrollo de las competencias humanas y las oportunidades sociales que constituyen el verdadero desarrollo.

Stiglitz y la Intervención del Estado en la Economía La posición que asume este economista, parte de unos principios derivados de la evolución de los www.ballotage.cl

modelos económicos en competencia y de su contraste con el comportamiento concreto de las economías de mercado y a su gran aporte hacia la transición de muchas economías emergentes hacia el capitalismo, que le permite consolidar como punto de partida dos nociones centrales:

“Por un lado, que tanto la intervención del estado en la economía como su papel en el desarrollo de los países, tienen que girar alrededor de los mercados, sus características y sus problemas; por otro lado, que existen profundas diferencias entre los países desarrollados y los países en desarrollo respecto a la naturaleza de los mercados de cada uno de ellos”.3

Para el desarrollo de la economía de la información y la solución a las imperfecciones del mercado y las implicaciones políticas, Stiglitz expone la necesidad de que el Estado intervenga en el proceso de asignación de recursos y en el funcionamiento de los mercados. En la economía de la imperfección que enuncia este autor generado por la desigual distribución entre los agentes y su costosa adquisición, conducen a un comportamiento diferente en el mecanismo de la oferta y la demanda ya que: “Los individuos se ven limitados en su racionalidad económica ya que deben destinar recursos a diferenciar, distinguir, clasificar a sus contrapartes en el intercambio de bienes y servicios; se ven

3 TENJO, Galarza Fernando. Stiglitz y la Intervención del

Estado en la Economía. Pág. 4. Disponible en internet www.google.com consultado el 10 de junio de 2008.

a su vez incentivados a asumir un comportamiento estratégico fundamentado en el manejo ingenioso y ventajoso de la información privilegiada. A su vez, el interés propio, motor de la actividad productiva y las decisiones económicas, es complementado por el oportunismo resultado: la calidad de los bienes y servicios depende del precio y del marco contractual que rodea las transacciones, la oferta y la demanda se hacen indiferenciables, los mercados generan desequilibrios, hay inercia en los precios y salarios, los consumidores y trabajadores son racionados en su acceso a los productos, al crédito y a los empleos, los inversionistas no encuentran mecanismos para protegerse de las contingencias que enfrentan sus decisiones. A nivel agregado esto se traduce en ciclos económicos, desempleo y producción de bienes públicos.”4

Por lo anterior, la economía de mercado se encuentra limitada en su desempeño por las imperfecciones en la información, en los mercados de capital y en la competencia; estas implicaciones se resumen en los llamados fracasos de mercado y justifican la intervención estatal para corregir la asignación de recursos y los niveles y patrones de actividad productiva. Stiglitz lo expresó en términos muy precisos desde hace más de veinticinco años:

“Una economía de mercado con estas características viola los principios de la economía del bienestar al no dar espacio

4 TENJO. Loc cit. Pág. 1

para mejorar a algunas personas sin desmejorar a otras. Se requiere entonces la intervención selectiva del estado si se desea un incremento en el bienestar de la población ante la imposibilidad de conseguir este resultado a través del libre juego de la oferta y la demanda.”5

En muchas ocasiones este economista ha defendido los impuestos y los subsidios como mecanismos para tratar de inducir una asignación de recursos más acorde con criterios de bienestar, y hasta algunos controles a los mercados. Además, resalta la necesidad de que la acción estatal enfrente, lo que él denomina, “la peor manifestación” el desempleo. Junto a todo lo anterior, Stiglitz se acerca a la economía institucional al encontrar diferencias entre los países en cuanto a su organización económica, con la forma como los individuos interactúan en la producción y con las instituciones que median esas relaciones. Los mercados hacen parte importante de estas instituciones, en donde hace mención a que:

“Los países en desarrollo no sólo enfrentan imperfecciones en los mercados y carecen de algunos mercados esenciales (por ejemplo para diversificar riesgos), sino que, además, el marco institucional que tienen para enfrentar estos problemas es poco efectivo. De este marco institucional poco efectivo hacen parte las organizaciones gubernamentales que, por decir lo menos, tampoco cuentan siempre con la

5 TENJO. Loc cit. Pág. 2

información necesaria y adecuada para intervenir en la economía y mejorar los resultados que producen los mercados imperfectos.”6

La principal consecuencia de las transformaciones más recientes es la reconsideración del papel de Estado y la superación de los esquemas extremos que sostienen que la actividad económica debe dejarse exclusivamente a la interacción de las fuerzas del mercado eliminando la intervención del Estado. Es así que este premio Nobel de Economía, propone como principios de intervención estatal:

- El impulso del desarrollo de los mercados

- La promoción de la competencia - La intervención mediante mecanismos

de mercado - Y la concentración de la acción estatal

en unos pocos frentes de la sociedad para mantener la eficiencia en el sentido a la producción y distribución de los bienes públicos.

La propuesta de Stiglitz va más lejos de la simple intervención del Estado y del rechazo de los mercados imperfectos, aboga por la necesidad de consolidar una sociedad democrática sobre las bases de unas instituciones efectivas y una sólida economía de mercado, en donde el gobierno ha desempeñado y debe seguir desempeñando varias funciones esenciales:

- Promoción de la educación, fomento de la tecnología, apoyo al sector

6 Tenjo. Loc cit. Pág. 4

financiero, inversión en infraestructura, control ambiental y mantenimiento de la red de seguridad social, y que puede y debe emprender acciones que promuevan la equidad y alivien la pobreza.

Teoría de la Descentralización La teoría sobre descentralización y transferencias sugiere que bajo un sistema como el colombiano, se pueden relajar las restricciones presupuestales de los gobiernos locales, generándose una relación causal negativa entre ingresos por transferencias e ingresos tributarios; esta relación se conoce en la literatura como pereza fiscal. Por su parte la autonomía en las decisiones de política local y el aumento creciente en las competencias municipales pudieron ejercer un impacto positivo sobre los ingresos tributarios municipales como complemento a los recursos recibidos por transferencias (esfuerzo fiscal). Las transferencias del Gobierno Central hacia las entidades territoriales se constituyen en el mecanismo transmisor de la descentralización. Algunos de los objetivos que se buscan con ellas, según Richard Bird (2000) se pueden resumir en:

1) Cerrar la brecha fiscal intergubernamental, permitiendo que los ingresos y los gastos de cada nivel de gobierno sean aproximadamente iguales;

2) Igualar la capacidad de los gobiernos

locales en la provisión de servicios públicos;

3) Incluir los efectos de las externalidades asociadas a la provisión de bienes públicos en las decisiones de los gobiernos locales, a través del condicionamiento de las transferencias a gastos en ciertos sectores que se quieren incentivar y

4) Cumplir con restricciones políticas (transferir recursos a localidades que no lo necesitan o que son inviables) sin afectar demasiado las económicas (asignación eficiente de recursos).

Los ingresos de los gobiernos municipales y departamentales para la vigencia 2006 continúan evidenciando que la principal fuente de financiación de los presupuestos territoriales corresponde a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y otras transferencias, seguido por el recaudo de rentas propias. Como se deduce, los ingresos propios pesan poco en los municipios y departamentos de categorías de menor tamaño poblacional y menores ingresos, mientras que son más importantes en los de categoría especial, primera y segunda. 7

NORMATIVIDAD Colombia, al ser un Estado social de derecho organizado como una República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, reconoce en el artículo 7 DNP Informe. Desempeño Fiscal de los Departamentos y

Municipios 2006 Pág. 20

302 de la Constitución Política la diversidad de capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal de los departamentos. Esta característica se encuentra establecida en los siguientes términos:

“La ley podrá establecer para uno o varios departamentos

diversas capacidades y

competencias de gestión administrativa y

fiscal distintas a las señaladas para ellos en la constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas. En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales.”8

Para dar cumplimiento al artículo, el Gobierno Nacional, en la clasificación para los distritos y municipios hace prevalecer la correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales aunque, según el número de población, se ubique en otra categoría. Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente teniendo como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República

8 Constitución Política de Colombia, Titulo XI. Artículo 302.

1991.

sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior. Por tal razón, esta ley, establece la definición de los ingresos corrientes de libre destinación, como aquellos ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) excluidas las rentas de destinación específica, es decir, las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. De acuerdo con el régimen municipal establecido en la Constitución Política de Colombia en su titulo XI, Capítulo III se define al municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y al cual le corresponde prestar los servicios públicos, construir obras necesarias para el progreso local, ordenar el desarrollo y promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de la población. Los derechos constitucionales de las entidades territoriales, de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como de participar en las rentas nacionales, se encuentra delimitado en la Constitución Nacional en el artículo 287, de la siguiente manera:

“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3.

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Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar de las rentas nacionales”.9

Los ingresos municipales se estructuran basándose en todos los recursos monetarios que recibe el municipio a través de la tesorería. Estos ingresos se clasifican en dos grupos:

- Los ingresos tributarios: que son los que se perciben en forma constante y regular, estos se conforman por los impuestos, los productos, las participaciones, los derechos y los aprovechamientos;

- Los ingresos extraordinarios: que son los que percibe el municipio en forma eventual, cuando por necesidades imprevistas tiene que buscar recursos adicionales, estos se integran por los créditos y las contribuciones especiales.

La ley 60 de 1993 dicta las normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". En su artículo segundo se expone las competencias de los municipios así: “Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en

9 Constitución Política de Colombia, loc. cit, Articulo 287

materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales.”10

La constitución de 1991 dejó en claro la protección a las rentas municipales en su artículo 362 en donde señala que los ingresos propios departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior. Igualmente en el artículo 363 se establece que el sistema tributario está fundamentado bajo los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Entre los principales impuestos municipales se encuentran:

- Impuesto de Industria y Comercio - Avisos y Tableros - Impuesto predial unificado - Impuesto de vehículos - Impuesto a la delineación urbana - Impuesto a la gasolina

Los municipios reciben recursos provenientes del Estado, los cuales son conocidos bajo el nombre del Sistema General de Participaciones, reglamentado por el Decreto Nacional 1101 de 2007 y la ley 715 de 2001 en su artículo 1 y que está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.

10

Ley 60 de 1993. Distribución de Competencias. Articulo II

En el Artículo 3 de la ley 715 de 2001 se enuncia, además, la conformación del Sistema General de Participaciones, Modificado por el art. 1, Ley 1176 de 2007, así:

“Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denominará participación para educación. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para propósito general.”11 ______________________________________

11 Ley 715 de 2001. Sistema General de Participaciones.

Articulo III