BOLILLLA 3: EL PRESUPUESTO

1- Concepto. Origen. Evolución. Características. Naturaleza jurídica. Normas constitucionales. Marco jurídico del presupuesto nacional y provincial.

Concepto: El Estado para cumplimentar sus fines necesita realizar gastos, y para ello necesita también recursos, Duvergere, afirmaba que a diferencia de las distintas actividades privadas, estos gastos y recursos debían ser planificados con anticipación, surgiendo de ahí la noción de presupuesto: que es un plan de gobierno en el cual se estiman recursos y se autorizan gastos por un lapso temporal determinado que generalmente es de un año.

En principio, ningún gasto puede ser efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan.

Concepto Mennucci: El presupuesto es una previsión de gastos que se van a realizar y recursos estimables que se van a obtener. Es la planificación financiera y económica que realiza el Estado. También puede observarse su función redistributiva en donde el presupuesto no hace otra cosa que sustraer la riqueza de una parte de la sociedad para distribuir a otra parte de la misma. La ley de presupuesto tiene origen en la Cámara de Diputados (representantes del pueblo).

Origen y Evolución del Presupuesto: El origen del presupuesto es netamente político, cerca del año 1215 en Inglaterra los llamados Barones del Reino lograron que el rey, para imponer determinados tributos, necesitara de la aprobación de este grupo de la población. Esta autorización se encuentra comprendida en la Carta Magna y en numerosas Declaraciones de Derechos realizadas en Inglaterra. Posteriormente, también se necesito autorización para la realización de ciertos gastos, separando los realizados por el soberano de los realizados por el Estado. Esta noción primitiva del presupuesto es la que se extendió hacia los distintos países de Europa y en especial a Francia; para luego ya en el siglo XIX pasar a ser de carácter normal la autorización de gastos y recursos en forma periódica, tal como es la noción de presupuesto que tenemos hoy día.

Naturaleza Jurídica del Presupuesto. El presupuesto es una ley. En los estados de derecho actuales, debe ser sancionada por el Congreso o el Parlamento Nacional. La discusión gira a raíz de si el presupuesto es una le ley formal o material: la mayoría de la doctrina opina que es una ley de carácter formal.

Más allá de la discusión teórica de si puede desdoblarse y hablarse de leyes materiales (aquella que además de cumplir con el procedimiento reglado para su sanción y promulgación es creadora de normas jurídicas) y/o formales (cuando solo se cumple el procedimiento de las otras normas a través de la C.N. y también en lo que hace a su validez pero en su contenido no encontramos normas jurídicas independientes), tal es el caso del presupuesto, ya que como opina Villegas: “los recursos no los crea, sino que solo hace un cálculo aproximado de ellos”. Cada tributo deberá ser creado por una ley especial, y respecto a los gastos tenemos que el presupuesto es solo un límite máximo para gastar.

Para Fonrouge, considerar al presupuesto como ley formal significa pretender que la ley de presupuesto no contiene norma jurídica alguna, reviste extrínsecamente la apariencia de ley, pero intrínsecamente es un acto administrativo. Se pretende dar a entender que la ley de presupuesto no constituye una regla de derecho. Es más propio hablar de “operación administrativa” antes que acto administrativo.

Mennucci: Para algunos autores es material, para otros es una ley formal. Lo que diferencia a estas leyes es que la ley formal no crea ni modifica derechos, tan solo notifica actos administrativos. La ley material crea o modifica derechos, suprime o no.

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¿El Poder Legislativo puede o no modificar el proyecto del Ejecutivo?: Si el presupuesto fuera una ley formal, el legislativo solo le dará carácter de norma o no. Si fuera una ley material, el legislativo si hace modificaciones, comienza el proceso de las mayorías.

Con respecto a esto, hay dos sistemas:

- Sistema Francés: sustenta la idea de que el Parlamento solo puede aprobar o desechar el presupuesto pero no modificarlo. Para modificarlo, volverá al Poder ejecutivo.

- Sistema Inglés: el poder legislativo puede modificar artículos y si tiene las mayorías legales puede imponer el presupuesto.

Opinión de Fonrouge (y Mennucci): El hecho de que Argentina la ley de presupuesto se limite a “calcular los recursos sin crearlos” (opinión de Villegas) por ser ellos de carácter permanente y establecidos independientemente, no disminuye la jerarquía del Congreso. La razón es que no existe disposición constitucional de carácter limitativo, de manera que nada impide que en cualquier momento el Congreso establezca o modifique tributos mediante la ley de presupuesto. Las normas actualmente vigentes en el sentido de que las leyes de presupuesto “no podrán reformar o derogar leyes vigentes ni crear, modificar, o suprimir tributos u otros ingresos” (Art. 20 L. 24.156) o que “todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el poder ejecutivo nacional, deberá contar con el financiamiento respectivo” (Art. 28, L. 24.156) son autolimitaciones que el Congreso puede modificar en cualquier momento. Nada obsta entonces, a que el Poder Legislativo instituya los recursos para afrontarlos; o bien establezca por acto separado pero que estará vinculado al primero, puesto que esto es mera cuestión de técnica que no es inherente a la sustancia del asunto.

Lo expuesto demuestra que la ley de presupuesto puede modificar derechos subjetivos de terceros, porque no existen limitaciones a la acción del Poder Legislativo, salvo las que puedan resultar de derechos y garantías fundamentales de la CN, cuya apreciación queda librada al Poder Judicial. El presupuesto es un acto de trascendencia que regula la vida económica y social del país, que es manifestación integral de la legislación y fuente de derechos y obligaciones para la Administración, y productor de efectos con relación a los particulares. ES ENTONCES, LEY MATERIAL.

Normas Constitucionales referidas al Presupuesto: ¿Dónde está reseñada la Clausula Presupuestaria? Está establecida en el Articulo 75 inc. 8 con remisión al 75 inc. 2.

Art. 75 Inc. 2, punto 8: Corresponde al Congreso: Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.

Art. 75 Inc. 2, punto 2, tercer párrafo: Corresponde al Congreso: La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

Marco Jurídico del Presupuesto:

- CN Artículo 75

- Ley 24.156: Norma de Procedimientos Administrativos.

- Ley anual del Presupuesto. Este año (2011) No fue aprobada la ley de presupuesto.

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2- Principios del Derecho Presupuestario. Equilibrio. Anualidad. Unidad. Universalidad. No afectación de recursos. Especificación o especialización de gastos. Alcance de estos principios. Clasificaciones. Presupuestos de caja y de competencia. Presupuestos plurianuales y cíclicos. Presupuestos múltiples. Presupuesto de capital y operación. Presupuestos por programas y base cero. Presupuesto funcional.

1. PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO: Básicamente, el principio del equilibrio consiste en que la cantidad total de gastos autorizados en un presupuesto sea igual a la suma total de los recursos estimados para ese mismo año financiero. Si la cantidad total de aquéllos supera a la suma total de éstos, el resultado negativo es denominado déficit, mientras que si se produce la situación inversa, o sea, que los recursos son superiores a los gastos, se dice que hay superávit.

Para la escuela clásica repudiaba tanto la idea del déficit como la del superávit presupuestario. La idea del déficit era rechazada porque podía conducir no sólo a la inflación, sino también a la bancarrota del Estado. Por su parte, tampoco era, admisible un superávit porque tal situación denunciaba que el Estado había detraído, de la economía privada, una porción mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir sus funciones, y, lo que era peor, había restado posibilidades al natural desarrollo de aquélla. En resumidas cuentas para los clásicos el presupuesto debía respetar el principio del equilibrio, dado que éste era la única garantía para anular los posibles efectos de la actividad financiera del Estado sobre la actividad económica. También entendieron que el total de los gastos públicos no superase al total de los recursos públicos que ellos clasificaban como “ordinarios”, es decir, de los recursos que no fueran el producto de empréstitos o de medidas monetarias, lo cual conducía a afirmar que los gastos públicos debían ser cubiertos sólo con recursos tributarios.

La tesis de los clásicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de críticas por parte de muchos autores contemporáneos. Keynes adujo que el Estado podía desarrollar, mediante su actividad financiera, una acción compensadora de los desequilibrios que se produjesen en el sistema económico. Tal premisa conducía, a su vez, a la conclusión de que en determinadas circunstancias –p. ej., una depresión económica– se justificaba que el Estado tuviese déficit presupuestarios, si ellos servían como factores de equilibrio o compensadores de las tendencias depresivas. Esta tesis keynesiana ha sido el fundamento de la reelaboración del principio del equilibrio presupuestario, el cual es entendido hoy en relación con el equilibrio de la economía nacional. Sin embargo, esa reelaboración del principio del equilibrio debe ser apreciada en su justa medida, es decir, aplicada a los supuestos que sirvieron de premisas a la tesis de Keynes, o sea, desocupación, existencia de ahorro ocioso y falta de motivación para las inversiones privadas.

En una coyuntura económica de pleno empleo, de auge o de prosperidad, el principio del equilibrio presupuestario tal como lo puntualizaba el propio Keynes, y según lo hemos estudiado al analizar los efectos económicos del gasto público, mantiene su plena vigencia.

La Ley de Responsabilidad Fiscal establece límites respecto del endeudamiento, y la aparición de un Fondo Anticiclico. El presupuesto debe ser un instrumento de política anticlica: nivelar los momentos de crisis con los de crecimiento. Depende el momento económico hay que ver qué tipo de presupuesto conviene; no siempre un presupuesto deficitario es negativo, ni una superavitario positivo.

2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD: el presupuesto es un plan o programa que contiene gastos y recursos establecidos para un lapso temporal que generalmente es de un año. En países donde la economía se caracteriza por su estabilidad, el presupuesto puede ser de más de un año, y así tenemos los llamados presupuestos plurianuales (bianuales y trianuales). En Argentina, si bien un presupuesto plurianual no

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tiene validez jurídica, pueden crearse cuando existan obras o programas que vayan a realizarse en varios años; Los datos del pasado son informativos y los del futuro son estimativos, siendo solo los del presente de carácter presupuestario y legal.

Hablar de año financiero implica referirse a un periodo de 12 meses; en Argentina coincide con los 12 meses del año, aunque en otras épocas se había modificado y finalizaba el 31 de octubre.

3. PRINCIPIO DE UNIDAD establece qué gastos y recursos deben estar comprendidos en un mismo instrumento. Esto permite una visión totalizadora respecto a las entradas y salidas de dinero dentro del estado y también evita que puedan ocultarse gatos en llamadas “cuentas especiales”. Pero este principio, fue criticado por las modernas técnicas presupuestarias, que sostienen que es imposible comprender en un único instrumento materias tan disímiles o diferentes, por ello han propugnado la creación de los llamados presupuestos dobles, o también la división en llamados “gastos de funcionamiento” y de “inversión de capital”. Este último sistema es al cual se ha sumado nuestro país. La práctica financiera argentina tiende a alejarse cada día más de la regla de la unidad presupuestaria, a pesar de que nuestra Ley de Contabilidad Pública, en su primer artículo, dispone que el presupuesto general de la Nación “comprenderá todas las erogaciones que, se presume, deberán hacerse en cada ejercicio financiero”, lo cual implica que aquél tendría que comprender todos los ingresos públicos. Sin embargo, nuestro presupuesto nacional, en los hechos, nunca agrupa todos los recursos públicos. Se lo impide esa anomalía presupuestaria que deja al margen de la Tesorería General los ingresos propios de cuentas especiales, como lo son el fondo ganadero, el energético, el del tabaco y una interminable cantidad de otros fondos, cuentas o cajas parafiscales.

Excepciones: ingresos extrapresupuestarios. Ej: Regalías de YPF Santa Cruz. No hay razonabilidad.

4. PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD : implica que los gastos y recursos deben figurar por sus importes brutos, esto significa por Ej: si tenemos el rubro que hace a los recursos aduaneros y, a su vez sabemos que el servicio de aduana tiene un costo de personal, mantenimiento, etc., por lo tanto genera gastos, lo que ingresa por tributos aduaneros debe figurar por su total y los gastos que este servicio implica también deben figurar por su total, es decir, no hacer la resta entre ambos, ya que sería introducir en el presupuesto importes netos. El principio de la universalidad presupuestaria complementa a los anteriores, en especial al del equilibrio, por cuanto exige que los gastos no sean compensados con los recursos, es decir, que tanto aquéllos como éstos sean presentados en sus cantidades brutas, sin mostrar saldos netos. Así, por ejemplo, las erogaciones de funcionamiento del Correo deben ser consignadas por su cantidad total en el presupuesto general de la Nación, sin proceder previamente a descontar o restar de ella la cantidad de recursos recaudados por esa misma entidad estatal. Este principio ha sido expresamente reconocido por nuestra Ley de Contabilidad Pública, la cual dispone en su art. 2 que los recursos y los gastos públicos figurarán en el presupuesto “separadamente y por su importe íntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre sí”.

5. PRINCIPIO DE NO AFECTACION ESPECIFICA DE RECURSOS: a contrario del principio de la especialidad, respecto a los recursos, estos no pueden ser asignados a ninguna erogación particular, sino que todo lo que ingresa va a ir a parar a una cuenta llamada Rentas Generales. Este principio tiene innumerables excepciones como por Ej: impuestos creados para solventar o financiar una determinada actividad, objetivo, plan o programa; recursos provenientes de operaciones de crédito publico; recursos provenientes de donaciones o legados.

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6. PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD: es aplicable a los gastos, cada una de las erogaciones debe estar autorizada y especificada de antemano, están prohibidas las autorizaciones en bloque. Esto facilita el control y la ejecución del presupuesto. Las modernas técnicas presupuestarias propugnan por los llamados presupuestos funcionales, asignando partidas de carácter más global a los distintos jefes o funcionarios que manejan las distintas áreas del Estado para facilitar el desarrollo y el desenvolvimiento de la actividad estatal. Otra técnica es la llamada “presupuesto por programa”, la cual está más directamente relacionada con el desarrollo y ejercicio de una actividad específica del plan o programa de gobierno.

7. Otros Principios: Publicidad (Acto de gobierno – Transparencia) y Uniformidad (mantener la forma durante los sucesivos periodos para poder establecer comparaciones)

Clasificación de los Principios: Con el propósito de sistematización y sin desconocer la intima vinculación existente entre ellos, podemos decir que los principios son de dos tipos:

Principios de carácter sustancial: por referirse al concepto general del presupuesto. Entre estos se incluyen los principios de equilibrio y de anualidad.

Principios de carácter formal: por relacionarse con su estructura interna. Entre estos se incluyen los principios de unidad, universalidad, de no afectación de recursos y de especialización de gastos.

Presupuestos de Caja y Competencia: Existen dos sistemas para referir las operaciones presupuestarias al año financiero: el presupuesto de caja y el presupuesto de competencia también conocido como sistema del ejercicio.

Presupuesto de caja: se consideran únicamente los ingresos y las erogaciones materializadas, efectivamente realizadas, durante el periodo respectivo. Lo que se computa es el movimiento de fondos, con prescindencia del origen o nacimiento de las operaciones. Las cuentas se cierran indefectiblemente al término del año financiero, y por tanto, no puede haber “residuo”: lo que no ha podido cobrarse o pagarse durante el año pasa al año siguiente; en consecuencia, el ejercicio financiero coincide con el año financiero. Las ventajas son la simplicidad, claridad, rapidez en la rendición de cuentas, ya que al cierre del ejercicio no quedan operaciones pendientes.

Presupuesto de Competencia: predomina el aspecto jurídico, ya que se computan los ingresos y las erogaciones comprometidas durante el año, es decir que, se originan o surgen durante el año, sin atender al momento en el cual se hacen efectivos. Es un sistema que se prolonga hacia el futuro. En este sistema, las cuentas no cierran al finalizar el año, ya que deben quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones comprometidas: el residuo resultante al final del año debe imputarse al mismo ejercicio y para ello se utiliza un periodo adicional más o menos extenso en que se contabilizan. El ejercicio financiero entonces es más extenso que el año financiero. Este sistema es más complejo y no permite una rendición de cuentas formulada con tanta rapidez como en el otro sistema, pero en cambio, hace apreciar mejor el ejercicio de poderes o deberes jurídicos de la administración para la obtención de los fines consignados en el presupuesto.

La mayor parte de los países se ha inclinado hacia el presupuesto de caja y aquellos que optaron por el de competencia tuvieron que atenuarlo ya sea mediante un distingo entre recursos y gastos, ya restringiendo el “periodo complementario” a un término muy breve o apelando a las cuentas residuales.

Presupuestos plurianuales y cíclicos.

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Se considera presupuesto plurianual al sancionado y aplicado por un período superior a los tradicionales doce meses. Así, usualmente se cita el ejemplo del presupuesto francés para los años 1955–56, conocido como “presupuesto bianual”, y la norma prevista –pero que nunca se llegó a aplicar– en la derogada Constitución argentina de 1949, según la cual el Congreso estaba facultado para “fijar por un año, o por períodos superiores hasta un máximo de tres años, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto de gastos de administración de la Nación”.

Los presupuestos cíclicos, por su parte, son los aprobados por más de un año con la finalidad de aplicar una política compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad económica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales. Sin embargo, estos presupuestos, tal como se los aplica en la práctica de los países escandinavos (precursores de ellos), sólo comprenden los gastos de capital o inversiones patrimoniales, con lo cual dejan de lado también el principio de la unidad presupuestaria.

En efecto: tanto en Suecia como en Finlandia y Dinamarca se distingue entre el presupuesto operativo, es decir, el que comprende las erogaciones anuales de funcionamiento, y el presupuesto de capital, o sea, el de inversiones patrimoniales. Este último, que se financia con empréstitos públicos y excedentes de años de prosperidad, es plurianual y tiene por objetivo compensar, mediante la realización de obras públicas, las etapas de depresión del ciclo económico, motivo por el cual se lo denomina “presupuesto cíclico”.

Presupuestos Múltiples: La doctrina moderna pretende que al ampliarse el campo de acción del Estado, que ahora persigue fines económicos-sociales y emprende actividades industriales, se ha tornado imposible reunir en un solo documento el conjunto de esas actividades. Por otra parte, la transformación operada ha hecho desaparecer la homogeneidad y uniformidad del presupuesto, es decir, la identidad sustancial en el objeto y en la naturaleza de los créditos, de manera tal que actualmente se acumulan gastos de explotación y gastos de inversión que no pueden compararse entre sí por referirse a conceptos heterogéneos, aparte de que la complejidad de la acción estatal, con diversidad de órganos y de funciones, no permite que los gastos y los recursos aparezcan en un documento único. Las exigencias de la vida real se han impuesto a las consideraciones teóricas. Los gastos que parecen excepcionales en un periodo breve llegan a ser normales y regulares al apreciarlos en mayor espacio de tiempo, erogaciones que aparentemente son improductivas, como sueldos de funcionarios e interés de la deuda pública, son retribución de servicios prestados al país o de su enriquecimiento, e inversamente ciertos gastos de inversión pueden no ser productivos, si el Estado se ve obligado a operar con precios políticos por debajo del costo; por último, la experiencia de ciertos países demuestra que los gastos de carácter excepcional pueden financiarse dentro del presupuesto único. Es indudable el quebrantamiento del principio de unidad, manifestado en ciertos procedimientos utilizados en épocas diversas tales como los presupuestos anexos o especiales de reparticiones estatales, las cuentas especiales que suelen perder su carácter puramente contable para encubrir gastos extrapresupuestarios y finalmente los presupuestos extraordinarios como los de Francia para liquidar las guerras de 1870 y 1914.

Presupuesto de Capital y Presupuesto de Operación: Frente al desacuerdo entre los hechos reales y la doctrina, las nuevas corrientes financieras tienden a asignar carácter de permanencia a los antiguos presupuestos extraordinarios, transformándolos en presupuestos de capital (o de inversión) paralelos a los presupuestos de explotación (u operativos).

El presupuesto de explotación o de operación debe comprender los gastos normales para el funcionamiento de la administración y la atención de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la administración, el servicio de la deuda pública y los gastos de conservación de los bienes patrimoniales.

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El presupuesto de capital o de inversión incluye aquellos conceptos que se incorporan al patrimonio del Estado, que incrementan “su capital” tales como obras públicas y adquisición de bienes de uso y de producción, cuya incorporación al acervo general tiene el carácter de una “inversión”. Carece de significación si los bienes de capital resulten remunerativos o no, como tampoco si fueron adquiridos en forma permanente o accidental. Lo que interesa es el uso o la finalidad a que estén destinados.

PRESUPUESTOS POR PROGRAMAS Y BASE CERO : Inmediatamente después de la finalización de la segunda guerra mundial tuvieron lugar notables cambios en la técnica de presentación presupuestaria.

En primer término, se distinguió claramente, por una parte, los gastos públicos por operaciones normales que denominamos erogaciones de funcionamiento u operativas, y, por la otra, los gastos que implicaban una colocación capitalizadora, o sea, gastos de capital o inversiones patrimoniales. Esta clasificación, a su vez, dio origen a los presupuestos ordinarios o de explotación y a los presupuestos de capital o de inversiones, que hemos visto al estudiar los llamados “presupuestos cíclicos”.

En segundo término, se comenzó a divulgar y aplicar el criterio jurídico–administrativo, expuesto por Jéze, de clasificación de los gastos públicos según su destino, el cual permite apreciar la evolución de la Administración pública y comparar la importancia de sus departamentos.

El tercer cambio fundamental del proceso de depuración de la técnica presupuestaria residió en los denominados presupuestos por programas, funcionales, o de realización.

El procedimiento empleado en los presupuestos por programas consiste en autorizar, por medio de la ley respectiva, una cantidad máxima de gastos posibles a cada sección o departamento estatal. Dichas partidas globales de gastos máximos están basadas, por supuesto, en cálculos previos que atienden a las funciones, actividades y proyectos de cada departamento, poniendo especialmente de relieve el objeto o fines a que están destinadas. Con esta técnica se les adjudica mayor responsabilidad a los funcionados encargados de llevar a cabo cada programa y, al mismo tiempo, se puede establecer, a la finalización del año financiero, la eficacia de la ejecución de las funciones u objetivos encomendados.

El presupuesto base cero consiste en que cada unidad responsable de las erogaciones justifique la asignación presupuestaria total y que, año a año, revise su aptitud y eficacia en el cumplimiento de las metas programáticas fijadas. No se trata de algo que afecte la esencia de la institución presupuestaria ni a la orientación del presupuesto nacional, sino únicamente, a la forma de determinar las cifras que habrán de consignarse en el documento. Se parte de la base de que ningún gasto tiene un “derecho adquirido” de subsistir por su mera existencia en periodos anteriores, es decir, que el responsable lo coloca en base cero, como si nada hubiera existido anteriormente, y se dedica al reexamen de cada rubro, manteniendo solo aquellos que hayan acreditado la necesidad de subsistencia. Según Moncho es muy difícil de llevar a la practica, solo se utilizo en el sector privado.

Presupuesto Funcional: El presupuesto funcional prescinde de la clasificación tradicional que especifica los gastos en sí mismos enumerándolos y clasificándolos por tipos, y pone de relieve el objeto a que ellos se destinan, los fines a realizar o las cosas que el Estado hace. Se reagrupan según las finalidades previstas –cosas o servicios- asignándose a sumas globales, que los jefes de las distintas entidades encargadas de su realización deben distribuir según exigencias reales.

Las principales consecuencias son: la mayor responsabilidad de los administradores, además exige una reorganización de la misión y obligaciones de la oficina centralizadora del presupuesto, y modifica la naturaleza y

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alcances de la función legislativa, que si bien queda liberada de perder tiempo en minucias presupuestarias, que le impiden consagrarse al examen de los planes o programas directivos, en cambio se ve dificultada su misión de control de los detalles de las realizaciones previstas y de las unidades de ejecución.

3. Preparación, sanción y ejecución presupuestarias. Las etapas de ejecución y sus efectos jurídicos. Modificaciones presupuestarias durante ejecución. Los principios de claridad, publicidad y transparencia. Delegaciones legislativas en el Ejecutivo.

Elaboración y Preparación del Presupuesto. La vinculación entre el presupuesto y el plan general de gobierno, determina que el Poder Ejecutivo tenga a su cargo la preparación del proyecto, pero este delega en distintos órganos técnicos especializados la realización del proyecto. Es el Ministerio de Economía quien tiene la capacidad y los elementos para elaborar este proyecto. A partir de 1963, se creó en nuestro país un organismo especializado llamado “Oficina Nacional de Presupuesto”. Una vez elaborado el proyecto se eleva a consideración del Presidente y es revisado en acuerdo con los Ministros, luego de esto es presentado ante el Congreso Nacional con la respectiva exposición de motivos, debiendo esto ocurrir antes del 15 de septiembre de cada año.

La C.N. no dice nada respecto de cuál es la cámara de origen para su tratamiento, pero la Ley de Contabilidad de la Nación nos dice que la cámara de origen es la Cámara de Diputados.

Para el trámite de sanción legislativa de presupuesto, van a regir las normas que hablan de la formación y sanción de las leyes con sus respectivos quórum y mayorías. Respecto a si el proyecto puede ser modificado en las cámaras, en nuestro país se adopta la teoría de la mayoría de los países, es decir, que sí puede ser modificado el proyecto original enviado por el P.E.

Supongamos que el proyecto es sancionado por el P.L., en este caso vuelve al P.E. para su promulgación, si este en el termino de 10 días no hace uso de su facultad de veto se considerara promulgado, contrariamente, volverá al P.L. para su tratamiento luego de la modificación del P.E.

El proyecto elaborado por el P.E. debe ser presentado antes del 15 de septiembre del año anterior al que va a regir. En caso de no cumplir con la fecha estipulada, el Congreso comenzara a discutir la aprobación del presupuesto que rige para ese año para que no se produzcan dificultades financieras en el país.

En caso de que el presupuesto no sea sancionado y promulgado al primero de enero del año que tiene que regir se comenzara a utilizar el presupuesto del año anterior (esto se llama principio de reconducción presupuestaria, y en opinión de Fonrouge es una técnica deplorable).

EJECUCION DEL PRESUPUESTO: Puesto en vigencia el presupuesto a través de la aprobación y promulgación, comienza esta fase, que aparece dominada por la idea de control y que llevada a sus extremos puede conducir a la lentitud exagerada de los actos de fiscalización.

Las etapas del proceso de ejecución de gastos son:

1. Distribución administrativa del presupuesto : una vez en vigencia legal el presupuesto, el P. Ejecutivo debe dictar “una orden de distribución de fondos” para cada jurisdicción, hasta el importe de los créditos otorgados a favor de los respectivos directores generales de administración o funcionarios que hagan sus veces. Mediante esa orden, el P. Ejecutivo emite una sola orden de disposición a favor de los funcionarios correspondientes, quienes quedan facultados para distribuir los fondos concedidos por el presupuesto a sus áreas de acción. Este sistema es conveniente evitando el burocrático trámite anterior en donde cada

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entrega de fondos requería orden escrita del Presidente de la Nación refrendada por el ministro respectivo (sistema funcional)

2. Compromiso: una vez puestos los fondos a disposición de los jefes de servicios administrativos, estos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, este debe comprometerse. El “compromiso” es el acto administrativo interno por el cual se afecta el gasto al crédito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de que no pueda utilizarse para objetivos distintos de los previstos. Las principales características del compromiso son: (Piaggio Lucas y Robustelli Marcela El compromiso en el derecho presupuestario):

- Constituye una relación jurídica de carácter eventual con terceros- Los funcionarios intervinientes están facultados para autorizar la imputación- Existencia de un crédito presupuestario previo- Identificación de la contraparte y los bienes a recibir.

El compromiso implica un acto de afectación preventiva de la disponibilidad de créditos presupuestarios: suele decirse que constituye al Estado en deudor. Bielsa cree que no es un acto administrativo, sino meramente un acto de administración interna, pues es unilateral de la Administración y se desarrolla en su orbita interna. Debe reunir los siguientes requisitos:

1. Existencia de partida (cuantitativa, cualitativa y temporalmente)2. Obligación civil pura y simple3. Gasto aprobado por órgano competente4. Contratación efectuada en la forma que manda la ley (contratación directa, licitación, etc.)

¿Puede existir compromiso sin que exista obligación jurídica de pagar por parte del Estado? Si, tal es el caso de los subsidios, prensiones; se necesita una partida. ¿Puede existir deuda del Estado sin que exista compromiso para abonarla? Si, como ocurre con las sentencias desfavorables al Estado. Para que el beneficiario pueda cobrar debe asignarse una partida para saldar tal deuda.

El compromiso será provisorio hasta tato se devengue efectivamente el gasto. Es un autoembargo: la Administración no podrá asignar ese dinero a otros compromisos.

Limites:

Cuantitativos y cualitativos: o Los créditos del presupuestos de gastos aprobados por el PL constituyen el limite máximo

de las autorizaciones disponibles para gastaro Esta vedada la disposición de los créditos con una finalidad distinta de la asignada

Temporal: una vez producida la clausura del ejercicio y el cierre de cuentas del presupuesto no pueden asumirse nuevos compromisos a cargo de el.

3. Devengamiento: el concepto de gasto devengado implica la liquidación del gasto y la simultanea emisión de la respectiva orden de pago, que debe efectivizarse dentro de los 3 días hábiles del cumplimiento de la recepción de conformidad con los bienes o servicios oportunamente contratados, o con los requisitos administrativos dispuestos para los gastos sin contraprestación. Implica la afectación definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes (compromiso definitivo). Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre se cancelaran durante el periodo siguiente, con cargo a las disponibilidades en caja, existentes a la fecha señalada. En tanto que los gastos comprometidos y no devengados, estos se afectaran al ejercicio siguiente automáticamente.

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Respecto de los recursos se utiliza el criterio de lo percibido; considerando recursos del ejercicio aquellos que se prevé recaudar durante el periodo por cualquier organismo autorizado a percibirlos.En los gastos no es beneficioso utilizar el percibido, pues pueden ocultarse deudas, en tanto mientras el gasto no se perciba no figurará, entonces se ira acumulando.

4. Pago: Fonrouge entiende que el pago no es únicamente la operación material de entrega del dinero, sino también una operación jurídica ya que el tesoro no es ejecutor ciego de la orden de pago, sino un controlador de la “regularidad jurídica” del libramiento, que compromete su responsabilidad. La Tesorería General de la Nación es el órgano rector del sistema de tesorería.

Principios Formales: Claridad, Publicidad y Transparencia.

Claridad: Este principio se refiere a que el conocimiento del Presupuesto se malogra si las previsiones presupuestarias no son claras. Debe observarse que, si bien la especificación detallada de las distintas partidas puede contribuir a la claridad del Presupuesto, el excesivo parcelamiento puede también provocar oscuridad en el conocimiento del Plan estatal.

Exactitud o Transparencia: Este principio exige que las previsiones del Presupuesto, tanto en lo referente a los gastos como a los recursos, sean lo más exactas posible. Ello no excluye la posibilidad de error en todas aquellas cifras que son fruto de estimaciones de eventos futuros, pero no justifica la astucia o la mala fe de los hombres de gobierno, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo, que pretendan burlar la opinión pública con previsiones de gastos o recursos abultadas o disminuidas intencionalmente.

Publicidad o Anticipación: Como no sólo su nombre sino su propia esencia de plan económico del sector público lo exige, el Presupuesto debe ser sancionado con anterioridad al comienzo del periodo para el cual ha de regir. Y su sanción debe tener publicidad. No hay principio presupuestario cuya exigencia sea más evidente y esencial para los propósitos fundamentales del Presupuesto y que, en la práctica, sea más burlado o desatendido, por lo menos en ciertos países.

ARTICULOS 19, 20, 21 LEY 24156

ARTICULO 19. — La ley de presupuesto general constará de tres títulos cuyo contenido será el siguiente: Título I — Disposiciones generales; Título II — Presupuesto de recursos y gastos de la administración central; Título III — Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentralizados.ARTICULO 20. — Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos. El título I incluirá, asimismo, los cuadros agregados que permitan una visión global del presupuesto y sus principales resultados.ARTICULO 21. — Para la administración central se considerarán como recursos del ejercicio todos aquellos que se prevén recaudar durante el periodo en cualquier organismo, oficina o agencia autorizadas a percibirlos en nombre de la administración central, el financiamiento proveniente de donaciones y operaciones de crédito público, representen o no entradas de dinero efectivo al Tesoro y los excedentes de ejercicios anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se presupuesta. No se incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos nacionales. Se considerarán como gastos del ejercicio todos aquellos que se devenguen en el periodo, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro.

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4. El control presupuestario. Sistemas. Clases. El control Parlamentario. Régimen nacional. Auditoria General de la Nación. Sindicatura General de la Nación. Régimen provincial. El tribunal de Cuentas.

El control presupuestario tiene una finalidad técnico-legal, vinculada a la comprobación sistemática de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestión y el adecuado manejo de los fondos públicos (aspecto contable y político)

Existen dos grandes sistemas de control:

a) Legislativo: En Inglaterra, el control del presupuesto lo realiza directamente el Parlamento, pero ello es solo en principio ya que la complejidad de tareas obliga a delegar la función en otros organismos.

b) Jurisdiccional: El sistema francés se basa en una Corte de Cuentas, tribunal independiente del Poder Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales. Además existen organismos administrativos que practican el control interno y subsiste el control final ejercido por el parlamento.

c) Partidario: Tuvo origen en URSS. Hoy no tiene validez jurídica, es solo un antecedente histórico.

El régimen de control que rigió en nuestro país (a partir del DL 23.354/56) implicó modificaciones significativas respecto de sistemas anteriores, al crear el Tribunal de Cuentas de la Nación y separar de manera tajante el control interno y el control externo de la actividad presupuestaria. Es decir, que tenía una naturaleza, esencialmente jurisdiccional. Con la ley 24.156 y la reforma de la CN, el control pasó a tener carácter legislativo. Según surge de sus disposiciones, el Tribunal de Cuentas en el orden nacional fue suprimido por el Poder Ejecutivo, que removió sus integrantes: la tarea de fiscalización externa del sector público, en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos será atribución legislativa, ejercida mediante la actuación y dictámenes de la Auditoría General de la Nación.

Fonrouge se inclina por dividir el control en:

Control Administrativo: ejercido por la Sindicatura General de la Nacion y la Auditoria Control Parlamentario

CONTROL ADMINISTRATIVO

Sindicatura General de la Nación: El sistema de control interno en el orden nacional es ejercido por la Sindicatura General de la Nación, que es una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación. Hace informes y controles especiales que a través de funcionarios (delegados) que están en cada repartición. No son vinculantes, no obligan a actuar de determinada manera.

Extensión del control: Administración central, entes descentralizados, entes paraestatales o sociedades con participación del Estado.

Composición: esta compuesta por un Sindico General con facultad de descentralizar unidades de auditoria interna (jefes con responsabilidad sobre el organismo). Es nombrado por el PEN, y se nombran 3 síndicos por reemplazo.

Control: es de tipo interno posterior. De naturaleza inegral Funciones: Art. 104 L.24.156: Son funciones de la Sindicatura General de la Nación:

a) Dictar y aplicar normas de control interno, las que deberán ser coordinadas con la Auditoria General de la Nación:

b) Emitir y supervisar la aplicación, por parte de las unidades correspondientes, de las normas de auditoría interna:

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c) Realizar o coordinar la realización por parte de estudios profesionales de auditores independientes, de auditorías financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones

d) Vigilar el cumplimiento de las normas contables, emanadas de la Contaduría General de la Nación;

e) Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno, facilitando el desarrollo de las actividades de la Auditoria General de la Nación

f) Establecer requisitos de calidad técnica para el personal de las unidades de auditoría interna; g) Aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditoría interna, orientar y supervisar

su ejecución y resultado; h) Comprobar la puesta en práctica, por los organismos controlados, de las observaciones y

recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría interna y acordadas con los respectivos responsables;

i) Atender los pedidos de asesoría que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y las autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoría;

j) Formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los criterios de economía, eficiencia y eficacia;

k) Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público;

l) Mantener un registro central de auditores y consultores a efectos de la utilización de sus servicios;

Auditoria General de la Nación: El desaparecido Tribunal de Cuentas nacional controlaba la legalidad de los actos del Poder Ejecutivo y también estaba a su cargo un control jurisdiccional. El actual régimen surge de la creación de la Auditoría General de la Nación, creado por ley 24.156, y que adquirió entidad constitucional mediante la reforma de 1994. Artículo 85 CN.- “El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, dependiente del Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

Composición: se compone de 7 autoridades; 3 nombradas por Senadores, 3 por Diputados y el restante por ambas Cámaras a propuesta del partido opositor mayoritario (será el presidente)

Control: realiza un control externo posterior, de naturaleza integral. Funciones: Art. 118. — En el marco del programa de acción anual de control externo que le fijen las

comisiones señaladas en el art. 116, la Auditoria General de la Nación, tendrá las siguientes funciones:a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la

utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes; b) Realizar auditorias financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones

y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos podrán ser realizados directamente o mediante la contratación de profesionales independientes de auditoría;

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c) Auditar, por sí o mediante profesionales independientes de auditoría, a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se llegue entre la Nación Argentina y dichos organismos;

d) Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;

e) Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. A tales efectos puede solicitar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y al Banco Central de la República Argentina la información que estime necesaria en relación a las operaciones de endeudamiento interno y externo;

f) Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina independientemente de cualquier auditoría externa que pueda ser contratada por aquélla;

g) Realizar exámenes especiales de actos y contratos de significación económica, por si o por indicación de las Cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;

h) Auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables financieros así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado;

i) Fijar los requisitos de idoneidad que deberán reunir los profesionales independientes de auditoría referidos en este artículo y las normas técnicas a las que deberá ajustarse el trabajo de éstos;

j) Verificar que los órganos de la Administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos. A tal efecto, todo funcionario publico con rango de ministro; secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, está obligado a presentar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de la sanción de la presente ley una declaración jurada patrimonial, con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, la que deberá ser actualizada anualmente y al cese de funciones.

k) Fiscalizar el efectivo cumplimiento de los cargos que se imponga al beneficiario de un bien inmueble de propiedad del Estado nacional transferido a título gratuito por ley dictada en virtud del artículo 75, inciso 5, de la Constitución Nacional.

Se garantiza la imparcialidad de la Auditoria por la: Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de cuentas,

- Parlamentaria: esta dentro del Congreso- Mixta: representantes de ambas Cámaras; 6 senadores y 6 diputados.- Revisora: tiene por función revisar, controlar, rever. Controla a la Auditoria y la Cuenta de

Inversión. Entre sus funciones aparecen:i. Aprobar el programa de control que realizará la Auditoria

ii. Analizar el presupuesto de la Auditoriaiii. Encomendar a la Auditoria la realización de investigaciones, estudios, dictámenesiv. Requerir de la Auditoria toda la información que estime conveniente sobre sus

actividades.v. Analizar los informes y la memoria anual.

CONTROL PARLAMENTARIO La cuenta de inversión. Constituye la fase final del Control. Los dictámenes de la Auditoría sirven de fundamento para aprobar la cuenta de inversión. La cuenta de inversión es el balance. La cuestión a determinar es si se cumplió o no con el mandato del presupuesto. Si la cuenta no se aprueba habrá

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responsabilidad del funcionario. Tendría que generarse un juicio político sobre el jefe de gabinete (moción de censura) por ser el encargado de ejecutar y hacer recaudar. Quien aplica la sanción siempre es el Congreso.

La facultad de aprobar o desechar la cuenta de inversión no ha sido generalmente ejercida en nuestro país, no obstante su transcendencia. Se trata, ni más ni menos, de que los legisladores se tomen el trabajo de revisar si el Ejecutivo cumple o no con las clausulas del presupuesto que aprobó el Congreso (art 75 inc 8). Dentro de los dos meses de concluido el ejercicio financiero, las entidades del sector público nacional, excluida la administración central, deberán entregar a la Contaduría General de la Nación los estados contables financieros de su gestión anterior, con las notas y anexos que correspondan; la Contaduría prepara la cuenta de inversión que debería ser controlada por el Congreso, y contener:

- Estados de ejecución del presupuesto- Estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la Administración central- Estado actualizado de la deuda publica - Los estados contables de la Administración central

Régimen Provincial: Ley 13767 y Leyes orgánicas del Tribunal de Cuentas (10869) y Fiscalía de Estado (decr. 7543/69); También tiene funciones de control la Contaduría General.

Fiscalía de Estado: realiza un control de legalidad de los actos administrativos de naturaleza pública. Resguarda el patrimonio de la Provincia. Es un control previo: se precisa de dictamen previo de la Fiscalía para poder celebrar las contrataciones. Tiene menor preponderancia.

Contaduría General: realiza un control interno de los actos de la administración; Es previo, coetáneo y posterior, es decir que abarca todas las instancias de la ejecución presupuestaria. Es un control de naturaleza técnica.

Tribunal de cuentas: ejerce un control administrativo, externo con funciones jurisdiccionales; es integral y posterior. Fundamentalmente evalúa la legalidad.Existen dos tipos de juicios:

Juicio de Cuentas: los agentes y organismos que manejan bienes del Estado están obligados a rendir cuentas de su gestión y quedan sometidos a la jurisdicción del Tribunal. Las cuentas deben ser examinadas por un contador fiscal en el aspecto formal y contable, y este elevaba sus conclusiones al tribunal, que se pronunciaba por su aprobación o reprobación. En este ultimo supuesto, emplaza al responsable a contestar reparos Actividad jurisdiccional

Juicio de Responsabilidad: tiene por objeto investigar circunstancias ajenas a rendiciones de cuenta, que causen o puedan causar perjuicios pecuniarios al Estado, estableciendo responsabilidades en los estipendiarios. El procedimiento puede iniciarse: por denuncia o de oficio.

Modificaciones presupuestarias durante ejecución: Art 37.

Delegaciones en Poder Ejecutivo:

1. Autorizar gastos no incluidos en el presupuesto: Gastos de Emergencia (aer 39)2. Declarar sumas incobrables que no pudieron hacerse efectivas por ningún mecanismo (art 40).

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