Bolilla 4 – ACTO ADMINISTRATIVO

No existe una definición legal de función administrativa, ni tampoco de acto administrativo; en el derecho civil, en cambio, si existe una definición legal del acto jurídico.

Concepto de “acto administrativo”:

Dromi define al “acto administrativo” como: declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa.

Es una declaración: proceso de exteriorización intelectual, no material, que toma para su expresión y compresión datos simbólicos del lenguaje hablado y/o escrito y signos convencionales. El pronunciamiento declarativo es de diverso contenido, puede ser: “de decisión” como por ejemplo una autorización; “de cognición” como por ejemplo cuando se certificado el conocimiento de un hecho; “de opinión” como por ejemplo el estado valora un hecho o acto como ser un certificado de salud.

Es unilateral: depende de la voluntad de un solo sujeto de derecho –El Estado- o ente público no estatal.

Efectuada en ejercicio de la función administrativa: es la nota cualificadora del Derecho administrativo. Por ello no puede estar ausente del concepto de acto administrativo, que es una de las formas jurídicas por las que se expresa la voluntad pública estatal o no estatal.

Produce efectos jurídicos: no toda actividad administrativa produce efectos. La actividad administrativa productora de efectos jurídicos no sólo se manifiesta a través de actos administrativos, sino también por medio de hechos administrativos: contratos, simples actos y reglamentos.

Directos: los efectos jurídicos del acto administrativo son directos. Surgen de él y no están subordinados a la emanación de un acto posterior.

Individuales: produce efectos jurídicos subjetivos, concretos, de alcance individual, a diferencia del reglamento que es general.

Emanación del P.E. o de los 3 poderes:

1. Teoría subjetiva: el P.E. sólo es quien dicta un acto administrativo.2. Teoría objetiva: además del P.E. lo pueden hacer el P.J. y/o el P.L., mientras el contenido del

acto se relacione con el ejercicio de la función administrativa.

La ley 19.549 L.N.P.A. adopta la teoría subjetiva en su art. 1

Los actos emanados de entes particulares que prestan servicios públicos: técnicamente no son administrativos porque no emanan de los órganos del Estado, pero como tienen prerrogativas de derecho público, también se los suele llamar actos administrativos.

Relación “genero-especie” con el acto jurídico: hay una relación de género (acto jurídico) a especie (acto administrativo). El acto administrativo es un acto jurídico que produce efectos jurídicos sobre el administrativo y permite que el Estado exprese su voluntad jurídica en temas relacionados con la administración.

Diferencia con el “hecho administrativo”: el hecho administrativo es una actividad material que traduce el ejercicio de una actividad física de los órganos administrativos; es una conducta material. El acto administrativo en cambio, es el producto de una declaración o exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual. El hecho administrativo es un comportamiento, mientras que el acto administrativo implica una declaración de voluntad que va a producir efectos jurídicos directos de alcance individual.

Diferencia con el “acto de administración”: el acto de administración produce efectos internos (en la administración, sus órganos y entes) y su fin es organizar internamente la administración. Ej.: el ministerio de justicia dicta un acto de administración por el cual cambia el horario de almuerzo de sus empleados.

Elementos del acto administrativo:

1. Esenciales: arts. 7 y 8 de la ley 19.549. Si al acto le faltan estos requisitos o si están viciados, es nulo de nulidad absoluta. Es decir, no pueden subsanarse. Se toma como si nunca hubiesen existido y todo vuelve a su situación anterior.

2. Accidentales: sirven para ampliar o restringir el contenido del acto. Son: plazo, modo y condición.

ESENCIALES:

ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

Competencia. a) ser dictado por autoridad competente.- Indelegable e improrrogable: debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, avocación, sustitución, subrogación previstos en la norma.- Expresa: emana de la C.N., Tratados, Constituciones provinciales, leyes y reglamentos.- Irrenunciable: es decir, indeclinable.

Causa. b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.

Objeto. c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.

Procedimientos. d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.

Motivación. e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.

Finalidad. f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente.

Forma. ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

- Eficacia del acto: Notificación y publicación. ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.

- Notificación: debe hacerse en forma personal y fehaciente al particular, ya sea por medio del expediente, telegrama, carta documento, etc.

- Publicación: tiene que decir desde que día produce efectos, si no dice nada se considera que será a partir de los 8 días de su publicación.

ACCESORIOS O ACCIDENTALES

Plazo: determina el periodo en que el acto empieza o termina de producir efectos jurídicos.

Condición: es el acontecimiento futuro e incierto que tiene por efecto subordinar el nacimiento o la extensión del acto administrativo a que se cumpla dicha condición. Puede ser:

- Suspensiva: cuando el nacimiento del acto depende de que la condición se produzca. - Resolutoria: cuando la extinción del acto depende de que la condición se produzco.

Modo: es la obligación o carga que debe cumplir el administrado.

La voluntad de la administración como elemento o no del acto administrativo – art. 14 inc. A: la doctrina entiende que la voluntad administrativa de la que habla el artículo no es un elemento del acto administrativo, sino un “presupuesto para su validez”, que debe presentarse antes que exista el acto, en cada uno de sus elementos. Es la intención – exteorización – del órgano de emitir el acto administrativo.

La voluntad puede ser expresa (regla) o tacita (excepción). La expresa se da cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de la palabra oral o escrita. Es tacita cuando el silencio administrativo, por ley, se considera un acto administrativo.

- Teoría del silencio: cuando un particular deduce una pretensión frente a la administración y ésta no le contesta en un plazo determinado, surge una presunción de legal de negativa a lo solicitado.

Características del acto administrativo

Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria: ARTICULO 12 L.N.P.A.

1. Legitimidad: se presume que el acto emanado de autoridad administrativa es legítimo, es decir, que fue dictado de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. Es una presunción “iuris tantum” no puede discutirse su legitimidad salvo prueba en contrario.

2. Ejecutoriedad: es la facultad de la administración de disponer que se realice o cumpla con el acto por medios propios, sin la intervención de un juez, para que su actividad sea eficaz.

- Diferencia entre “ejecutividad” y “ejecutoriedad”:

“Ejecutividad”: señala como rasgo común la fuerza obligatoria, el deber de cumplirlo y su posible ejecutoriedad. No se debe confundir con la “ejecutoriedad” del acto, que es la posibilidad que posee la Administración, otorgada por el ordenamiento jurídico, de ejecutar por sí misma el acto, pudiendo acudir a diversas medidas de coerción para asegurar su cumplimiento.La ejecutividad proviene de la validez del acto, mientras que la ejecutoriedad se asienta en la ejecutividad.

- La ejecutoriedad puede ser:

Administrativa: es el modo propio y ordinario de hacer cumplir los actos administrativos.

Judicial: si bien el acto emana de la Administración, su cumplimiento le compete al órgano judicial a instancias de aquella. Es decir, si la norma no autoriza expresa ni implícitamente a la Administración a ejecutar por sí misma el acto, no podrá hacerlo de oficio sin previa solicitud del órgano judicial pertinente. Ej.: la acción ejecutiva de apremio para el cobro de impuestos, tasas y contribuciones, derechos y multas, reguladas en las leyes impositivas y códigos fiscales.

Parte de la doctrina agrega 2 características y son:

3. Estabilidad: los actos administrativos, son en principio irrevocables en sede administrativa por la propia Administración, que sólo puede impugnarlos por vía de anulación ante el órgano jurisdiccional. (Fallo “Carmen de Cantón)

4. Impugnabilidad: aunque el acto tiene ejecutoriedad, la administración puede suspender dicha ejecución si afecta al interés público, o causa un grave perjuicio al administrado, o que el acto tiene una nulidad absoluta.

Régimen de invalidez del acto administrativo

Acto perfecto o no viciado: es aquel que es válido y eficaz.- Valido: cuando nace de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente.- Eficaz: cuando el acto valido tiene todos los requisitos exigidos para ser puesto en práctica.

Acto imperfecto o viciado: es aquel que no cumple con los requisitos de validez o eficacia, por tener una irregularidad relevante.

Sistema de invalidez del acto administrativo – aplicabilidad del C.C.: hasta el fallo “Los Lagos” de 1941 se aplicaba el régimen de nulidades del C.C. Luego de este fallo se crea una teoría autónoma de las nulidades del acto administrativo, a causa de las diferencias entre ambos derechos.

Luego del fallo el sistema quedó de la siguiente manera: Se aplica el C.C. en forma análoga y no subsidiaria. Es decir se adoptan los criterios y conceptos generales teniendo en cuanta las características especiales del D. administrativo.

Tipos de nulidades del C.C.

1. Absoluta: son aquellas cuyo vicio o defecto afecta el orden o interés público.

2. Relativa: son aquellas cuyo vicio o defecto afecta el orden individual.

3. Acto nulo: el vicio está expresamente establecido por la ley, es rígido, determinado y no es susceptible de existir el acto.

4. Acto anulable: el vicio es susceptible de darse en mayor o en menor medida, siendo necesario entonces, la apreciación judicial para establecer si el vicio tiene magnitud suficiente como para anular el acto.

Diferencia entre nulidad y anulabilidad: la declaración de anulabilidad tiene que hacerse dentro de los plazos de los recursos o acciones, si no se hace, se convalida el acto. Mientras que la de nulidad puede hacerse en cualquier momento, de oficio o de parte.

Los efectos de anulabilidad son irretroactivos; mientras que los de nulidad son en principio retroactivos ya que se dice que el acto nulo se considera como inexistente desde su nacimiento.

Los actos anulables pueden convalidarse o sanearse, los nulos no.

Tipos de nulidades en el derecho administrativo

1. Mayor o menor gravedad del vicio o defecto del acto: nulidad absoluta y nulidad relativa.

2. Mayor o menor visibilidad del vicio o defecto del acto: nulidad manifiesta y nulidad no manifiesta.

Primera clasificación: nulidad absoluta y nulidad relativa,

1. Nulidad absoluta – Art. 14 L.N.P.A.: El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

- El acto NO puede ser saneado.- Acción es imprescriptible.

- La administración debe revocar: es la declaración unilateral de un órgano en ejercicio de la función administrativa por la que se extingue, sustituye o modifica un acto administrativo por razones de oportunidad o de ilegitimidad.

- Art. 17 revocación del acto nulo: El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.

2. Nulidad relativa – Art. 15 L.N.P.A.: Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.

- El acto puede ser saneado o convalidado a través de dos sistemas establecidos en el art. 19 de la L.N.P.A.:

a) Ratificación: ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.

b) Confirmación: confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.

- Tanto la ratificación como la confirmación tienen efectos retroactivos y deben ser respetadas las formas originales del acto viciado.

c) Otro mecanismo es la conversión – art. 20 L.N.P.A.: se aprovechan los elementos validos de un acto viciado y se desechan los inválidos, para que ellos integren un nuevo acto valido. Es decir, se convierte o se transforma el acto inválido en un nuevo acto valido, siempre que la administración lo acepte. Tiene efecto irretroactivos.

Segunda clasificación: actos nulos de nulidad manifiesta y actos nulos de nulidad no manifiesta:

1. Nulidad manifiesta: el vicio que tiene el acto administrativo surge en forma patente y notoria, sin necesidad de que deba realizarse una investigación de hecho para comprobar su existencia.Se puede suspender en sede administrativa o judicial.El acto no tiene presunción de legitimidad.Si además de manifiesta es absoluta, al Administración debe revocar el acto de inmediato, salvo que el mismo estuviera firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo; en este caso se debe anular en sede judicial.

2. Nulidad no manifiesta: el vicio no surge en forma notoria, se requiere investigación y juzgamiento para conocerlo y declarar al acto nulo.

Leer: Fallo Los Lagos S.A. 1941.-

Actos regulares e irregulares

Regular: son actos regulares, los siguientes: a) Valido: conforme al ordenamiento jurídico.b) Anulable: tienen un vicio subsanable. Ej.: vicio en la competencia en razón del grado.

- ¿Puede revocarse un acto regular? : Art. 18 revocación del acto regular: El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.

Irregular: son aquellos que no reúnen las condiciones de validez o que tienen un error grave de derecho. Posee una nulidad absoluta y puede ser revocado por quien lo emitió. Son los siguientes:

a) Acto inexistente: es lo mismo que el acto nulo o de nulidad absoluta. La doctrina sostiene que esta categoría hay que eliminarla.

b) Actos nulos: pueden darse por - Vicios en la competencia.- Vicios en la voluntad (error esencial, dolo, simulación y violencia).- Vicios en los elementos accesorios – los vicios en estas cláusulas (modo, condición y plazo)

generan nulidad absoluta si la misma es irrazonable, ilícita o imposible. Y generan nulidad relativa si falta certeza o es indeterminada.

Síntesis:

Acto Irregular = Nulo = De Nulidad Absoluta = No goza de presunción de legitimidad. -Art. 14 LNPA-

Acto Regular, Válido o Perfecto = Anulable = De Nulidad Relativa = Goza de presunción de legitimidad.-Art. 15 LNPA-

Extinción del acto administrativo

La extinción es la eliminación o supresión de los efectos jurídicos del acto administrativo.

Diferencias con otros supuestos:

- Aclaración: si hay dudas al momento de interpretar el acto administrativo, el órgano que lo dictó puede emanar un acto aclaratorio del mismo. Los efectos del acto originario no se suprimen. El acto no se elimina.

- Rectificación: cuando se corrige un error del acto que se fácilmente verificable. Los efectos del acto originario no se suprimen. El acto no se elimina.

- Reforma: cuando se extingue parcialmente un acto y sólo se suprimen algunos efectos o cuando se amplía el objeto del acto, no se suprime ningún efecto. El acto no se elimina.

En la extinción, en cambio de estos supuestos, el acto originario se elimina y no subsisten sus efectos.

Clases de extinción del acto administrativo:

a) Las que surgen del mismo acto: no se requiere ninguna declaración para producir la extinción. Son: agotamiento del acto y extinción de pleno derecho.

b) Las que dependen de la voluntad del administrado: cuando la voluntad del administrado es decisiva para eliminar el acto o cuando se exija su conformidad para configurarlo. Son: renuncia y rechazo del acto.

c) Las que dependen de la voluntad de la administración: es decir que el acto s extingue en sede administrativa. Son: revocación y caducidad.

a.1) Agotamiento del acto: el acto se extingue cuando se cumplieron todos sus efectos jurídicos. Ej.: permiso para construir.a.2) Extinción de pleno derecho: el acto se extingue cuando no puede ser cumplido por una imposibilidad física o jurídica, surgida al dictarse el acto –imposibilidad originaria- o con posterioridad a su emisión –imposibilidad sobreviniente-. El acto no se convierte en ilegitimo sino de cumplimiento imposible.

b.1) Renuncia del administrado: cuando el administrado renuncia al contenido del acto, siempre que no sea un acto sobre derechos de orden público que son irrenunciables.b.2) Rechazo del administrado: cuando el particular no acepta un acto que necesita de su consentimiento para entrar en vigencia.

c.1) Revocación: es la extinción del acto en sede administrativa por ilegitimidad o por oportunidad, merito o conveniencia. En sede judicial se denomina “anulación”.

- Por ilegitimidad: puede ser originaria –se da cuando el acto ya nació con un vicio – o sobreviniente – se da cuando el acto nació válido pero se vuelve inválido al dictarse una ley posterior a su nacimiento que hace que sea ilegitimo para el futuro.

- Oportunidad, merito o conveniencia basado en el interés público: surgen porque cambian las circunstancias sociales que se tuvieron en cuenta cuando se dictó el acto, haciendo que la administración considere oportuno revocar dicho acto. Los efectos de la revocación se aplican a partir de su fecha, no es retroactivo, y se debe indemnizar al administrado damnificado. La revocación es facultativa y se da en actos válidos.

- Art. 17 y art. 18 L.N.P.A.

c.2) Caducidad: La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al efecto.

Cosa juzgada administrativa

Cuando haya cosa juzgada administrativa, el acto no podrá ser revocado en sede administrativa, salvo que favorezca al particular, y sólo podrá posteriormente ser anulado en sede judicial.

Requisitos para que haya cosa juzgada administrativa: Surgen del fallo Carmen de Cantón 1936, se relaciona también con el carácter de estabilidad del acto.

1. Que no haya una ley que autorice a revocar el acto en sede administrativa.2. Que el acto sea unilateral.3. Que sea un acto administrativo, es decir, de alcance particular.4. Que el acto declare derechos subjetivos.5. Que el acto cause estado, es decir, se agotó la vía administrativa.6. Que el acto haya sido dictado en ejercicio de las facultades regladas, no discrecionales, ya que

si fuese así, podría ser revocado.7. Que el acto sea regular.

Revisión

ARTICULO 22.- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:

a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración.

b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.

c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto.

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada.

El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el caso del inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y d).