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7/26/2019 Bolivia Lecciones

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Lecciones aprendidas sobre regulacin microfinanciera en Bolivia

Fernando Prado G.1ASOFIN

[email protected]

1. El contexto en el que se dio la regulacin.

En Bolivia, la regulacin de las entidades de intermediacin financiera, es

decir que reciben depsitos del pblico y colocan prstamos, est encargada

a la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) y

enmarcada dentro de lo que dispone la Ley de Bancos.

Existe un sistema de regulacin paralelo que involucra a las cooperativas,

llamadas cerradas porque no pueden captar depsitos del pblico. Estas se

encuentran bajo la tuicin de la Direccin General de Cooperativas, que

abarca tanto a cooperativas financieras, como a las de produccin y de

consumo. Las entidades microfinancieras sin fines de lucro (ONG) no son

reguladas por ningn ente especfico habiendo resuelto autorregularse ellas

mismas. Adems est una gran variedad de entidades prestamistas que se

hallan al margen de cualquier legislacin y regulacin.

En Bolivia, no exista una regulacin especfica para las entidades de

microfinanzas (IMF) cuando stas quisieron regularse. Sin embargo, la

voluntad poltica existente en ese momento facilit la regulacin de una

entidad como BancoSol, ajustndola a las normas vigentes para bancos

comerciales en 1992. A partir de ese momento se empez a analizar y

disear un marco regulatorio que entendiera las microfinanzas, el mismo que

luego sirvi para regular a todas las dems instituciones de microfinanzas(IMF). En 1993, mediante el decreto supremo 24000 se establece un marco

regulatorio especfico crendose la figura de fondo financiero privado (FFP)

1 Fernando Prado G. es el Secretario Ejecutivo de la Asociacin de Entidades Financieras

Especializadas en Microfinanzas (ASOFIN) en Bolivia.


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para las IMF que buscaran regularse y se establecieron lmites para

prstamos, distintos a los vigentes para la banca comercial.2

A fines de 2000, las IMF reguladas, fueran stas FFP o bancos

especializados, quedaron autorizadas para llevar a cabo las mismas

operaciones que un banco comercial, a excepcin de operaciones de

comercio exterior.

As pues, la regulacin acompa eficientemente el proceso de upscaling de

las IMF que, abandonando su status de ONG, se convirtieron en fondos

financieros privados y en bancos especializados, pudiendo hoy llevar a cabo

todos los servicios que ofrece la banca comercial.

Por su parte, el proceso de downscaling fue un fracaso porque no fue

debidamente vigilado. La SBEF no estaba preparada para diferenciar el

crdito de consumo del microcrdito y casi se destruye el mercado de las

microfinanzas debido al sobreendeudamiento que se produjo por la entrada

de la banca comercial a este segmento. Varios pases estn siguiendo

actualmente esa misma tendencia y ponen en riesgo su industria de

microfinanzas.

Lo peor de todo es que para la banca comercial, la cartera de microcrdito es

un porcentaje insignificante de su cartera, por lo que, llegado el momento de

confirmar un mal desempeo, no tienen problema en castigarla, pero las

IMF, cuya cartera de microcrdito es casi el 100%, no pueden darse ese lujo y

corren el riesgo de morir al haber sido contaminadas por esas malas

prcticas.

La mayora de las veces, la presin por regularse viene de las entidades

cuyas fuentes de financiamiento se estn reduciendo o ya son insuficientes.

Sin embargo, hay que recordar que estas entidades no tienen una experiencia

2 Mientras que los bancos comerciales pueden prestar hasta el 20% de su patrimonio a un slo

cliente, las IMF nicamente pueden prestarle hasta el 3%.


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previa en la prctica de la captacin de recursos del pblico, es decir en la

intermediacin financiera, por lo que debe ser vigilada muy de cerca.

En Bolivia, por ejemplo, comprendiendo estas limitaciones, no se exige que

todas las IMF sean reguladas, pero se ha diseado modalidades y vehculos

que permitan llegar a una poblacin no atendida o subatendida a travs de

entidades no reguladas. Las IMF reguladas pueden establecer convenios de

corresponsala y mandatos de intermediacin financiera con las entidades no

reguladas.

Estas corresponsalas y mandatos de intermediacin implican que, IMF

reguladas puedan establecer alianzas y convenios con entidades noreguladas (ONG microfinancieras), adems de otro tipo de entidades no

financieras (redes de farmacias, estaciones de expendio de carburantes,

redes hoteleras, oficinas de correos, etc.), para el desembolso de prstamos,

la captacin de depsitos, servicio de remesas y giros, pago de servicios

bsicos, entre otros. La evaluacin y seleccin de las entidades no reguladas

corre por cuenta y riesgo de las entidades reguladas que, al momento de

establecer el convenio interinstitucional, deben contar con el conocimiento y la

no objecin de la SBEF para llevar adelante dicha corresponsala o mandato.

2. Riesgos, fallas de mercado y errores de poltica presentes en el mundo

de las microfinanzas.

El riesgo que exista al momento de implantarse la regulacin en Bolivia era

que no comprendiendo las caractersticas de la tecnologa microfinanciera

que no se basa en garantas reales, se clasificara la cartera de las entidades

de una manera que hiciera impracticable su funcionamiento sostenible. Ello

no sucedi, afortunadamente.

El mayor riesgo siempre ha sido el de la intervencin del Estado en la

intermediacin financiera, haciendo lo que no sabe o no siendo lo eficiente

que debera ser, es decir otorgando crditos con criterio poltico y no tcnico.


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De igual manera, una regulacin equivocada, que no comprenda la tecnologa

de las microfinanzas, terminar haciendo ms dao a la industria que la

inexistencia de sta.

Existen varias fallas de mercado en nuestras economas, pero en mi opinin,

la tecnologa de las microfinanzas y las buenas prcticas aplicadas, son

precisamente las que corrigen esas fallas y no la regulacin. Justamente, la

SBEF en Bolivia regul este sector teniendo en cuenta el mercado y las

razones de su xito estriban en que se respet la tecnologa microfinanciera.

La regulacin del intermediario financiero es un bien pblico y, por ello, el

Estado debe ejercerla de la manera ms eficiente y transparente, porque laproteccin de los depsitos del pblico es su responsabilidad.

En Bolivia la industria de las microfinanzas nace en 1985 y slo recin a partir

de 1992, casi 10 aos despus, se empieza a considerar su regulacin. Por

ello, no se confront grandes errores de poltica ni de legislacin, que

generalmente se dan por inexperiencia del regulador y por debilidad del

regulado.

La ausencia del Estado como competidor financiero, fue clave. No se meti

a competir en el mercado y ms bien tuvo un valioso papel como regulador,

nivelador de la cancha, creando el marco jurdico y legal adecuado para

que esta industria pueda desempearse y crecer saludablemente.

La competencia y existencia de un marco regulatorio. El gran proceso de

innovacin que todas las IMF aplicaron (nadie se durmi en sus laureles),

se tradujo en nuevos productos y servicios financieros, tales como cajeros

automticos, mejoras en el proceso de evaluacin de clientes abaratando

los costos, y todo ello siempre acompaado por la regulacin. La SBEF en

Bolivia tuvo siempre una mente abierta. La regulacin puede abrir o cerrar

las puertas. En Bolivia las abri.


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Los pocos riesgos que se tuvieron que enfrentar durante el proceso

estuvieron relacionados: a) con la posibilidad de que, con la regulacin, se

pudiera detener o daar el proceso de desarrollo de las microfinanzas y b)

con el sobreendeudamiento de los clientes que se convirti en una crisis

sistmica, debido a la entrada de entidades de crdito de consumo que no

aplicaron tecnologas correctas ni evaluaron responsablemente a los clientes

y a una supervisin que no tom ese aspecto en cuenta.

La presencia permanente de tres actores: operadores (IMF), ente regulador

(SBEF) y agencias de la cooperacin internacional allan el camino y evit

o super los obstculos. Su frmula fue: dilogo, sinergia y empata.

Tampoco debe olvidarse el gran apoyo financiero que se recibi delexterior, ya sea bajo la forma de inversiones, o de donaciones para

capacitacin, adecuacin de hardware y software, manuales y procesos,

para convertirse en IMF reguladas y para fortalecer y capacitar a la SBEF y

sus funcionarios. El resultado fue tan bueno que hoy nadie duda en afirmar

que, en Bolivia, la regulacin de las IMF dispar su crecimiento.

Las cifras muestran claramente el sorprendente crecimiento que han

experimentado las entidades reguladas en trminos de volumen de carteray depsitos, frente a las no reguladas, pero sobre todo en nmero de

clientes, en la reduccin de su tasa de morosidad, en previsiones ms que

adecuadas, en tasas de inters activas reducindose en forma sostenida.

Los usuarios pasaron de beneficiarios a ser clientes completos. Hoy esos

clientes deciden a qu IMF acudir y cul los atiende mejor.

La evolucin de la cartera de microcrdito de las IMF en el perodo 1992-2006

muestra que las reguladas crecieron mucho ms rpido y sostenidamente que

las no reguladas. En estos 15 aos, la cartera de prstamos de las IMF

reguladas creci de 50 millones a 700 millones de dlares, mientras que la de

las no reguladas lo hizo de 50 millones a 110 millones de dlares.


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De igual manera, la evolucin de los depsitos del pblico muestra un

crecimiento sostenido, pasando de 103 millones a 509 millones de dlares

entre 1999 y 2006, llegando a representar el 75% de la cartera de prstamos.

Hoy, en Bolivia, existe consenso en que los instrumentos y herramientas que

aplica la SBEF son los ms adecuadas para la regulacin. La regulacin de

las IMF debe ser diferenciada, pero ello no implica una mayor flexibilidad y

permisividad. Flexibilizar la supervisin y regulacin -por creer que al tratarse

de entidades financieras que atienden a un segmento ms pobre de la

poblacin deben recibir un trato de excepcin- resultara en un grave riesgo

de debilitamiento de las entidades que, precisamente por manejar el dinero de

los ms pobres deben estar sujetas a una estricta supervisin.

Sin embargo, debe mencionarse que la sola regulacin y fiscalizacin no son

suficientes. Existen herramientas e instrumentos complementarios -no

alternativos- que hacen ms eficiente la marcha de las entidades. Ellos son,

sin lugar a dudas, la incorporacin y aplicacin de las mejores prcticas en la

industria y la gobernabilidad de las entidades.

3. Existe un cronograma ms apropiado para desarrollar un esquema

regulatorio de las microfinanzas?

No existe una receta o una regla general sobre cul es el cronograma ms

apropiado para desarrollar un esquema regulatorio de las microfinanzas.

Cada realidad, cada pas, es diferente y debe desarrollar su esquema

regulatorio tomando en cuenta varios factores o razones. La regulacin es un

proceso permanente.

Una de ellas es algo que ya indicamos antes, la madurez. Cuando el sector

cuenta ya con varias entidades y stas estn maduras en trminos de

experiencia, de una trayectoria sana, de un manejo slido, sostenible y

responsable, entonces puede pensarse en introducir la regulacin. Pero


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tambin el ente regulador debe estar maduro y debe tener una comprensin

completa y exacta de las microfinanzas.

La masa crtica de clientes y el volumen de cartera que las entidades

manejan, es otro indicador que ayuda a decidir sobre la pertinencia de aplicar

la regulacin. Cuando las entidades son pequeas y llegan a un nmero de

clientes aun reducido o su cartera cuenta con suficientes recursos

provenientes de donaciones privadas o pblicas, locales o del exterior, para

qu regularlas? Por lo general, es la necesidad de contar con depsitos del

pblico para poder enfrentar una demanda crediticia creciente la que sirve de

termmetro para introducir la regulacin.

Cuando existen o se presentan riesgos potenciales sistmicos que podran

disparar un efecto contagio y arrastrar a todas las entidades a situaciones de

riesgo, es otro momento lgico para introducir la regulacin. As como la

entrada de una entidad financiera a la regulacin, debe ser sencilla, tambin

es necesario que se cuente con reglas muy sencillas y expeditas de salida

para evitar efectos traumticos y de pnico sobre el resto del sistema.

En Bolivia, por ejemplo, las entidades microfinancieras sin fines de lucro(ONG) no son reguladas ya que no intermedian recursos del pblico, pero han

acordado entre ellas un sistema de autorregulacin para estandarizar sus

cuentas e indicadores financieros de acuerdo a los establecidos por la SBEF.

Este es un paso muy interesante y recomendable para todas las entidades

aun no reguladas ya que las va alineando y preparando para cuando deseen

o vayan a ser reguladas por la autoridad.

Otra medida adicional que se adopt fue la creacin de burs de informacin

crediticia de manera que las entidades microfinancieras que, sin duda,

comparten clientes entre reguladas y no reguladas, cuenten con una

informacin adicional acerca de la capacidad de endeudamiento de su

clientela, reduciendo de esta manera el riesgo crediticio y el de

sobreendeudamiento.


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Adicionalmente, todas las entidades, reguladas o no, han decidido por

conviccin propia someterse a la calificacin de riesgo a travs de entidades

internacionales especializadas (Fitch Ratings, Moodys, MicroRate, Planet

Rating, etc.), ya que ello le da una idea a la comunidad sobre la calidad de su

gerencia, de su gobernabilidad, de su desempeo y sostenibilidad.

El perodo de transicin en Bolivia fue, posiblemente, el ms amigable y

consensuado que haya existido. Se dio una gran apertura y sinergia entre

los tres tipos de jugadores involucrados: operadores (IMF), regulador y la

cooperacin internacional).

Esta relacin ptima entre los tres dio lugar a la aplicacin de un modelogradual que permiti a las entidades no reguladas ir dando los pasos

requeridos hasta convertirse en reguladas. Y, una vez reguladas, ir

incorporando ms servicios y productos financieros a favor de su clientela.

Lo negativo fue que, en algunos casos, se not un alejamiento de su misin

social. Las exigencias de la regulacin de alguna manera inhibieron a las

IMF de ir ms decididamente al sector rural, debido a que los reportes

diarios y otros requerimientos hacen muy difcil darles cumplimiento porescasez de infraestructura. Se privilegi la rentabilidad financiera, que es a

lo que la SBEF le da mayor importancia, sobre la rentabilidad social.

Lo positivo fue que todas las IMF reguladas aumentaron el nmero de su

clientela, incrementaron su cartera de prstamos y depsitos, bajaron sus

costos de financiamiento al ser calificadas por riesgo, y desarrollaron ms

productos y servicios en beneficio de sus clientes.

4. Marco regulatorio y buenas prcticas, la experiencia internacional.

La experiencia internacional es, desde luego, la mejor escuela para conocer y

adoptar las mejores prcticas en materia de regulacin. Evita repetir errores e

incurrir en costos fruto de la inexperiencia.


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prctica y operaciones. La madurez del sector se la puede medir por la

existencia de varias entidades microfinancieras que ya estn alcanzando una

escala y volumen de clientes importante, que justifique su regulacin. Por

qu? Porque los requisitos, obligaciones y compromisos que exige la

regulacin son sofisticados y caros, y slo las entidades con actividades de

una escala importante pueden afrontarlos en forma sostenida.

Sin embargo, se debe tener en mente que cada pas es una realidad diferente

y nica, y la regulacin debe responder a esa realidad

Por tanto, esta decisin es nica y exclusiva de cada pas. No existen recetas

aplicables a todos. Es necesario ver la realidad de cada pas, la masa crtica oclientela a la que estn llegando las entidades a ser reguladas, la

disponibilidad de fuentes alternativas de financiamiento, etc.

En principio, es ms saludable dejar a las entidades de microcrdito hacer lo

que mejor saben, que es otorgar prstamos, y slo cuando stas hayan

alcanzado un nivel tal que haga necesario ofrecer una mayor variedad de

servicios -sobre todo por el lado del pasivo- deber ser considerada la

posibilidad de su regulacin.

El regulador debe interrelacionarse permanentemente con los operadores

(IMF). No se puede copiar ni imponer un marco regulatorio ajeno. Debe ser

trabajado en conjunto. Debe surgir de las necesidades de ambos: operadores

y reguladores.

Conclusiones

A manera de conclusiones se puede enfatizar en los siguientes aspectos:

a. Una regulacin equivocada, que no comprenda la tecnologa de las

microfinanzas, terminar haciendo ms dao a la industria que la

inexistencia de sta.


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b. Por ello, es recomendable visitar los pases donde ya existe una

regulacin activa del sector de las microfinanzas, realizar pasantas y

acompaamientos. No slo es importante que las entidades de

microfinanzas efecten estas visitas y aprendizaje, sino tambin los

funcionarios del propio ente regulador ya que podr ver in situcmo sus

colegas reguladores estn aplicando y llevando adelante esa funcin.

c. El nuevo enfoque de la regulacin, sobre todo para el microcrdito, debe

valorar mucho ms la tecnologa que evala el proyecto a ser financiado y

el flujo que ste genera, en lugar de incidir en garantas reales.

d. Cuando el sector cuenta ya con varias entidades y stas estn madurasen trminos de experiencia, de una trayectoria sana, de un manejo slido,

sostenible y responsable, entonces puede pensarse en introducir la

regulacin. Pero tambin el ente regulador debe estar maduro y debe

tener una comprensin completa y exacta de las microfinanzas.

e. Una recomendacin importante para los reguladores es: ver, conocer el

entorno y realidad, y despus disear y aplicar las normas.

Adicionalmente, vale la pena incorporar las siguientes conclusiones que

vienen muy a propsito y fueron escritas por Ramn Rosales3sobre el tema

de la regulacin en microfinanzas:

1. Reducir el nfasis en el microcrdito como herramienta para aliviar la

pobreza y gradualmente comprenderlo como una herramienta para

administrar riesgos crediticios sin garanta, otorgados a miles de personas

autoempleadas que no poseen informacin financiera o garantas reales,

independientemente de si son pobres o no.

3 Fundador y Presidente de Internacional Consulting Consortium-ICC, escribi el Capitulo 4

Regulacin y Supervisin del Microcrdito en Amrica Latina, en el libro Una Mirada desdeAdentro de las Microfinanzas Latinoamericanas, BID 2006.


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