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Sofa Sebastin

Un momento claveen Bosnia

Muchos ven la integracin

europea como un prerrequisito

para la estabilidad en Bosnia, pero

las divisiones internas y la falta de

cohesin en la UE siguen

ralentizando el proceso de

reforma.

La UE ha expresado su deseo de

aumentar su presencia en el

terreno como parte de la reforma

de Lisboa. Sin embargo, una

simple transformacin

institucional no conllevar los

cambios necesarios para promover

la agenda europea.

Aunque es poco probable que

las prximas elecciones generales

de octubre cambien el entorno

poltico en Bosnia de manera

radical, los comicios s presentan

una oportunidad clave.

C L A V E S>> Tras el fracaso del llamado proceso Butmir, una iniciativa lideradapor Estados Unidos y la Unin Europea (UE) que en otoo de2009 pretenda cambiar la constitucin de Dayton, la poltica europea

hacia Bosnia se ha estancado. Esto se debe a la confusin generada alrede-dor de la implementacin del Tratado de Lisboa y a la fragmentacin delos intereses polticos e institucionales de la propia UE. No obstante, lasdeclaraciones recientes de los representantes de la Unin parecen indicarun inters renovado en aumentar la presencia europea en Bosnia.

Mientras que esto resulta alentador, no se sabe hasta qu punto real-mente cambiar la poltica de la UE en Bosnia. Tampoco est claro siconseguir recobrar su papel de liderazgo en el pas. Un cambio institu-cional podra generar nuevas dinmicas y mitigar el conflicto de intere-ses dentro de la Unin, pero es poco probable que eso altere de manera

significativa la situacin en el terreno, a menos que la UE aproveche laoportunidad para aprender de los errores del pasado. Los encargados dela formulacin de polticas europeas necesitan analizar detenidamentelos desafos clave, evaluar los posibles riesgos y oportunidades y desarro-llar un nuevo plan estratgico en colaboracin con Estados Unidos yotros actores internacionales. Las prximas elecciones generales de octu-bre en Bosnia representan un momento clave.

VOLVER A LA REALIDAD

Si bien muchos ven la integracin a la UE como la solucin para esta-bilizar los Balcanes, hoy pocos creen que la Unin sea capaz de ofre-cer resultados concretos. Se ha hecho ms que evidente que laestrategia del palo y la zanahoria ha resultado ser poco efectiva, lle-

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vando a muchos de sus protagonistas a un esta-

do de creciente frustracin. Adems, no haycohesin sobre cmo avanzar con la agenda dereforma de la UE ante los obstculos locales. Elproceso de liberalizacin de visados sha produ-cido resultados positivos y ha servido parademonstrar que Bosnia s puedecumplir con suspromesas cuando las condiciones de la UE estnbien definidas. No obstante, esa reforma fue msbien nica, puesto que se centr en las cuestio-nes tcnicas y porque los partidos en el poder sehaban comprometido a llevarla a cabo antes de

las elecciones de octubre.

El proceso de reforma de la UE en Bosnia seenfrenta a varios desafos. La Unin Europea haperdido mucha credibilidad a nivel local. Eso sedebe, sobre todo, a la falta de una estrategia con-sistente y a un proceso de adhesin alargado conmltiples fases, ninguna de ellas con beneficiosclaros. La fatiga de la ampliacin, agravada por lacrisis financiera y la confusin generada alrededorde la implementacin del Tratado de Lisboa, hacontribuido a aumentar la incertidumbre y ha

generado escepticismo en el mbito local. Asimis-mo, los lderes de los partidos polticos son cadavez menos tolerantes y no estn dispuestos a cedersus esferas de influencia tnica por una perspecti-va remota e incierta de adhesin europea.

Las divisiones, la indecisin y los cambios cons-tantes con respecto de la poltica europea en elpas multitnico han ralentizado el proceso dereforma. Los actores locales ya no toman en seriolas condiciones estipuladas por la UE. Adems,

los lderes de los partidos polticos continanexplotando las divisiones existentes entre los acto-res externos para retrasar cualquier reforma queamenace seriamente el status quo. Al parecer, loslderes locales ya han odo antes las promesas de laUE de un nuevo comienzo.

La situacin actual tambin se debe, en parte, a lasdinmicas locales. El sistema creado por Daytonpremia la poltica de suma cero y el discursonacionalista, y promueve un sistema basado en laexplotacin de la etnicidad. El liderazgo polticose caracteriza por una desconfianza cada vez ms

profunda, lo que ha perjudicado a casi todas las

fases del proceso de reforma.

La Unin Europea demanda que las autoridadesbosnias hablen con una sola voz con respecto delas cuestiones europeas. Pero el sistema polticoest totalmente dividido en este tema. Existendivergencias entre los que estn a favor de unEstado fuerte (por lo general, la mayora de losbosnios) y los que desafan a la propia existenciadel Estado o, por lo menos, se imaginan a unEstado debilitado con fuertes unidades federales

(por lo general, los serbios). Los partidos serbios,en particular, temen que la agenda de la UE enBosnia sea slo un pretexto para debilitar el esta-tus de la fuertemente autnoma RepblicaSrpska. Se niegan a participar en el proceso deadhesin a la UE a expensas de su autonomaterritorial y poltica.

Por consiguiente, mientras que los actores localessiguen comprometidos con el difcil objetivo deadherirse a la UE, el contenido especfico de lasreformas y el proceso de integracin europea se

han convertido en factores de divisin. De cara alexterior, todos los grupos tnicos dicen estar com-prometidos con este objetivo, pero en realidad elproceso est sujeto a intereses parroquiales.

POSIBLES ESCENARIOS

En los ltimos meses, Estados Unidos y la UE hanconseguido solventar muchas de las divisiones.Ambos estn frustrados con el estado del proceso

de reforma y desean invertir sus recursos en otrosdestinos. Pero sigue habiendo diferencias en cuan-to al futuro papel de la comunidad internacionalen Bosnia. A la UE le gustara cerrar la Oficina delAlto Representante (OAR) como prerrequisitopara la adhesin. Estados Unidos todava no velos beneficios de dicha poltica. Mientras conside-ran una estrategia comn, la OAR se encuentra enuna especie de limbo y es cada vez ms impoten-te a los ojos de la comunidad internacional. Loslderes locales han aprovechado la confusin paraconsolidar su poder, reforzar el status quo y hacercaso omiso de la agenda de reforma euroatlntica.

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Actualmente, existen tres opciones posibles para

una nueva presencia internacional que podra ayu-dar a promover la agenda de reforma en Bosnia. Laprimera consiste en reforzar la OAR y mantenerlabajo el mismo paraguas que el del representanteespecial de la UE. Pero esta opcin es poco realistay nada prctica, sobre todo porque la OAR ya nocuenta con el apoyo de los actores locales o interna-cionales (en particular los partidos serbios y Rusia)y carece de credibilidad para usar los llamadospoderes (ejecutivos) de Bonn de manera eficaz.

Una OAR reforzada

podra minar an msel frgil proceso de con-solidacin democrticaen Bosnia, puesto quela tutela internacionalha promovido la irres-ponsabilidad de loslderes de los partidospolticos en el pas. Elsistema actual hafomentado una jerar-qua poltica invertida,

en la cual los polticosnacionales rindencuentas, sobre todo, a la

comunidad internacional, en lugar de a la pobla-cin local. Los poderes de Bonn tambin han gene-rado un sentimiento de interdependencia entre lacomunidad internacional y los lderes locales, loque muchos de los encargados de la formulacin depolticas de la UE consideran antagnico al proce-so de adhesin.

La segunda opcin sera cerrar la OAR y unir ladelegacin de la UE con el representante especial.Pero es poco probable que esto ocurra en el cortoplazo, a menos que la UE y Estados Unidos lle-guen a un acuerdo antes de la reunin del Conse-jo de Implementacin de la Paz, prevista paranoviembre de este ao. Las preocupaciones deEstados Unidos con relacin a la capacidad de laUE de liderar de manera eficaz el proceso dereforma y a la capacidad de Bosnia de funcionarcomo un Estado autosuficiente han ralentizadolas negociaciones. Ante la falta de consenso sobreestas cuestiones, Estados Unidos seguir prefirien-

do mantener la OAR por el tiempo que sea nece-

sario. De hecho, una retirada de la comunidadinternacional podra tener consecuencias desas-trosas ante la falta de una estrategia bien planifi-cada para el perodo post-OAR y un debatefructfero entre los principales actores localessobre el futuro del Estado bosnio. Asimismo, sua-vizar las condiciones para la retirada internacionalpodra enviar el mensaje equivocado a las autori-dades bosnias.

Otra posible preocupacin con relacin a este

escenario se debe a la concesin de poderes espe-ciales al representante especial en casos de viola-cin de los acuerdos de Dayton. Estos poderespodran incluir la autoridad para congelar activosen la UE e imponer la prohibicin de viajes. PeroEstados Unidos necesita estar seguro de quedichos poderes sern adecuados para afrontarserias violaciones de Dayton. Ante el cada vezpeor entorno poltico de los ltimos cuatro aos,la Administracin estadounidense teme que se duna situacin en la cual el lder serbio, MiloradDodik, persiga una poltica de secesin cuando la

comunidad internacional ya no sea capaz de res-ponder a tiempo. Adems, el hecho de que la UEno hable con una sola voz suscita preocupacinsobre su capacidad de usar esos poderes de mane-ra eficaz si llegara a ser necesario. Mientras que laadhesin de Bosnia a la OTAN podra ayudar acalmar esos temores, todava no se sabe cuandosuceder, dado que las autoridades bosnias estntardando en cumplir con las condiciones bsicasdel Plan de Accin para la Adhesin.

La tercera opcin sera separar el representanteespecial y la OAR como parte de una fase de tran-sicin, en el caso de que los actores locales e inter-nacionales no consigan cumplir con losprerrequisitos para el cierre de la Oficina del AltoRepresentante. As, sus poderes especiales (comola posibilidad de llevar a cabo una intervencinmilitar bajo el Captulo VII de la Carta de Nacio-nes Unidas) seran utilizados como ltimo recur-so, slo si hubiera una amenaza directa a Dayton.

El problema con esta opcin es que pone derelieve ciertas cuestiones crticas que actualmen- >>>>>>

El contenidode las reformasy el procesode integracineuropea sehan convertidoen factores dedivisin

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te dividen las posiciones europea y estadouni-

dense. Mientras que la mayora de los europeospreferira cerrar la OAR, esta solucin podra seruna alternativa viable. Por el contrario, EstadosUnidos todava no se ha decidido en este senti-do. La Administracin estadounidense teme unescenario en el cual la coordinacin internacio-nal se vea seriamente debilitada. Adems, Esta-dos Unidos se niega a subyugar su poltica a la dela UE y prefiere mantener la OAR y el represen-tante especial de la UE bajo el mismo paraguaspor el tiempo que sea necesario.

LA CUADRATURA DEL CRCULO

Mientras que las prximas elecciones generalesde octubre en Bosnia podran servir para ayudara revitalizar el estancado proceso de reforma, laUE (y la comunidad internacional en general)debe aprovechar la oportunidad para implemen-tar una nueva estrategia ms adaptada a las con-diciones locales. En primer lugar, y msimportante, la estrategia necesita abordar la

futura presencia de la comunidad internacionalen Bosnia, puesto que el status quo no es sosteni-ble. La falta de consenso alrededor de la situa-cin de la OAR ha socavado la autoridad de lainstitucin y, a su vez, tiene posibles implicacio-nes negativas. Si no se consigue solventar estasdivisiones, es probable que el proceso de reformacontine en una especie de limbo, lo que deja elcamino libre para que los lderes de los partidospolticos enfoquen la agenda en el futuro deDayton y no en las muy necesarias reformas eco-

nmicas y sociales.

La definicin de este nuevo marco debera cen-trarse en la provisin de garantas de seguridad, enparticular con relacin a la integridad territorialde Bosnia y el estatus de las entidades, con el finde evitar una mayor inestabilidad post-OAR. Losactores locales continan considerando a la comu-nidad internacional y Estados Unidos, en particu-lar, como los nicos capaces de garantizar la paz yla estabilidad. Cualquier estrategia que no tengaen cuenta esta realidad podra generar incerti-dumbre y retrasar an ms el proceso de reforma.

El segundo componente de la estrategia de la UE

en Bosnia necesita revitalizar el proceso de adhe-sin. Algunos analistas apoyan la aceptacin inme-diata de Bosnia como pas candidato, en laesperanza de que una hoja de ruta clara para laintegracin europea sirva de catalizador para lasreformas estructurales necesarias para acceder a laUnin. Pero este enfoque tiene fallos importantes,puesto que supone que los lderes locales actuarnatrados por la recompensa de entrar en la UE. Larealidad en el terreno es que el discurso nacionalis-ta genera mejores resultados polticos en el corto

plazo que una plataforma europea, especialmenteen poca de campaa electoral. Por tanto, es pocoprobable que el enfoque de incentivos europeofomente el proceso de reforma sin una estrategiainternacional ms eficaz en el mbito local. En estesentido, ser crucial encontrar el equilibrio entrelos mtodos intrusivos de la OAR y la poltica deno intervencin de la UE, en particular en unentorno poltico propenso a la inestabilidad.

Existen otras condiciones polticas que tambinpodran facilitar este proceso. En este sentido,

una revisin de la constitucin de Dayton podraponer en marcha una nueva dinmica poltica,pero tambin existe una serie de desafos relacio-nados con esta cuestin. Primero, los grupostnicos estn muy divididos sobre la cuestin dela reforma constitucional. Los partidos serbiosslo estn dispuestos a aceptar algunas pequeasalteraciones, con el fin de cumplir con el fallodel Tribunal Europeo de Derechos Humanos.Los bosnios y los croatas abogan por cambiosmucho ms amplios. Segundo, a pesar del fuer-

te apoyo externo, hasta el momento todas las ini-ciativas de reforma constitucional han fracasado.Tercero, los cambios constitucionales, por logeneral, se han centrado, sobre todo, en cuestio-nes tcnicas, dada la controversia asociada con ladiscusin de cambios ms significativos. Esto halimitado la naturaleza y el alcance de la reforma.Un esfuerzo conjunto por parte de Estados Uni-dos y la UE, con la participacin de otros acto-res internacionales, como Turqua y Rusia,podra producir resultados significativos, si selleva a cabo en el tiempo adecuado (tras la for-macin de un nuevo gobierno despus de las

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elecciones de octubre y antes del nuevo perodo

electoral de 2012).

Asimismo, es necesario analizar el papel de losnuevos actores internacionales en el terreno,como Rusia y Turqua. El lanzamiento del proce-so de estabilizacin y asociacin en 2000 dej a laUE en una posicin de liderazgo en trminos delritmo y el contenido de la agenda de reforma enBosnia. Pero la aparicin de nuevos actores almismo tiempo que la prdida progresiva de poderde la OAR ha minado, hasta cierto punto, la

capacidad de la UE de dictar los trminos del pro-ceso sin su participacin. Por tanto, es necesariauna mayor coordinacin con estos nuevos actorespara lograr la implementacin de la agenda dereforma.

La iniciativa de Turqua de reunir al actual presi-dente de Bosnia, Haris Silajdzic, y el presidenteserbio, Boris Tadic, en abril de 2010 para abordarlas disputas regionales ha demostrado la capacidadde los nuevos actores para promover las buenasrelaciones de vecindad, en este caso, arrebatndole

el papel a la UE en el proceso. Mientras que, a lalarga, la reforma depender de la capacidad y lavoluntad de los polticos bosnios para aceptar loscambios necesarios, una estrategia internacionalclara y decidida, que reconozca el papel de los nue-vos actores, representa la nica opcin viable parasalir de este impasse.

Tambin es necesario considerar las cuestionesregionales, puesto que pueden ser catalizadorestanto positivos como negativos. La decisin de la

Corte Internacional de Justicia sobre la indepen-dencia de Kosovo, por ejemplo, ha inspirado undiscurso nacionalista en las elecciones en Bosnia.Mientras que es probable que el uso de Kosovopara propsitos nacionalistas disminuya tras loscomicios, sigue siendo un arma fuerte, que podraser usada despus de las elecciones para desestabi-lizar el proceso poltico en el pas. La manera enque la UE gestione tanto esta cuestin como suconflictiva agenda en los Balcanes determinar supotencial de liderazgo en Bosnia. Desde una pers-pectiva regional ms amplia, es probable que losavances de los pases vecinos hacia la integracin

europea fomenten el proceso de reforma en Bos-

nia. Si bien la UE podra (y debera) recordar a loslderes bosnios los riesgos del estancamiento, sonlas autoridades del pas las que, en ltima instan-cia, deberan tomar las medidas necesarias paraavanzar en el proceso de reforma antes de que laatencin y los recursos internacionales sean des-viados de la regin.

Sofa Sebastin es investigadora asociadade FRIDE

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e - m a i l : fride@fride.orgwww.fride.org