Breve descripcin de programas e intervenciones alimentario-nutricionales en Argentina

Marzo 2015

Sergio Britos, Agustina Sarav, Nuria Chichizola

La implementacin de programas de asistencia alimentaria en Argentina tiene una larga tradicin

que se remonta a las primeras dcadas del siglo XX. La copa de leche en las escuelas y la distribucin

de leche a embarazadas y nios pequeos (menores de dos aos) a travs del Ministerio de Salud

son los programas pioneros y de hecho los preponderantes prcticamente hasta los aos 70 u 80

del siglo pasado, hace tan solo 30 o 40 aos.

El advenimiento de la democracia contempornea en 1983 signific el reconocimiento oficial de la

existencia de desnutricin y con ello se inicia lo que bien podra denominarse la etapa de

crecimiento y diversificacin de la matriz de programas e intervenciones alimentario-nutricionales.

En 1984 se inicia el Programa Alimentario Nacional (Ley 23056, PAN), un amplio programa de

distribucin de mdulos alimentarios (cajas) a hogares en situacin de pobreza y se ampla el

programa de comedores escolares, que ya en ese entonces suministraba desayunos y comidas a

escolares en diferentes provincias.

A la vez, en la dcada del 80 se ampla un proceso de surgimiento de comedores comunitarios, que

desde ese entonces y hasta ahora se implementan de manera algo desorganizada en pocas de crisis

econmicas y disminuyen (sin desaparecer) en momentos de recuperacin.

Dos fondos presupuestarios nacionales, el POSOCO (Polticas Sociales Comunitarias) y PROSONU

(Programa Social Nutricional) eran responsables del financiamiento de las estrategias de comedores

comunitarios y escolares respectivamente.

Tanto el PAN como los comedores escolares eran tpicamente programas con financiamiento

nacional. En la dcada del 90 y luego de la crisis socioeconmica de fines de los 80, los

presupuestos nacionales destinados a asistencia alimentaria se descentralizan en las provincias y se

vuelven ms focalizados. En el nivel nacional por otra parte, la matriz de programas incorpor cuatro

nuevos formatos: el Programa ProHuerta (en realidad iniciado en los 80 pero consolidado en los

90); el Programa Materno-Infantil y Nutricin (PROMIN); el Programa Alimentario Nutricional

Infantil (PRANI) y el Programa de Apoyo Solidario a Mayores (ASOMA).

El ProHuerta fue y sigue siendo un programa a travs del cual hogares pobres y con disponibilidad

de terreno, reciben semillas y capacitacin para producir verduras y productos de granja para

autoconsumo. Tambin se implementa en escuelas.

El PROMIN fue un programa con financiamiento externo (Banco Mundial) que sum recursos y

contenidos al programa regular Materno-Infantil (en lo nutricional se sumaron mdulos

alimentarios -cajas- a la tradicional dacin de leche a madres embarazadas y nios menores de 2

aos) y proporcion capacitacin y marcos normativos ms especficos en relacin con la prevencin

y la atencin de la desnutricin.

El PROMIN tambin fortaleci, construy y equip Centros de Desarrollo Infantil (CDI), efectores

que bsicamente atendan las necesidades alimentarias (comedores) y de desarrollo de nios entre

2 y 5 aos de edad. La lgica de los CDI fue la de ofrecer una cobertura de educacin inicial (y

alimentacin) a los nios que habitaban ncleos urbanos marginales.

En sus primeros siete aos desde 1992, el PROMIN y el Programa Materno-Infantil regular

funcionaron en forma simultnea y con cierta superposicin de acciones; a partir de 1999-2000, el

Programa regular fue incorporando algunos de los contenidos del PROMIN hasta la completa

integracin y finalizacin de este hacia 2003.

El PRANI se caracteriz por dos tipos de prestaciones alimentarias a la poblacin de nios entre dos

y cinco aos de hogares pobres: suministro de mdulos alimentarios (cajas) y servicio de comida en

Centros de Cuidado Infantil (CCI), efectores con mayor nivel de organizacin y equipamiento que los

tradicionales comedores comunitarios. Los CCI del PRANI funcionaban de un modo similar a los CDI

del PROMIN.

El Programa ASOMA fue un clsico programa de distribucin de mdulos alimentarios a la poblacin

de adultos mayores en condicin de pobreza y sin cobertura del sistema de seguridad social.

Las cuatro experiencias tuvieron su auge hacia mediados de los 90 y luego y en particular a partir

de la crisis socioeconmica del 2001 fueron decreciendo en cantidad y calidad de prestaciones.

Sin embargo, se fue consolidando en Argentina una matriz de programas e intervenciones

caracterizada por la existencia de cinco tipos de prestaciones:

1.- distribucin de mdulos alimentarios a poblacin en situacin de pobreza (nios, ancianos y

familias)

2.- distribucin de leche (y en el caso del PROMIN mdulos alimentarios) en los CAPS (a

embarazadas y nios menores de 2 aos)

3.- desayunos y comedores escolares

4.- ProHuerta

5.- comedores de tipo comunitario, algunos ms institucionalizados y formalizados y otros de

caractersticas ms precarias

A la vez, esta matriz de programas se consolid en el marco de aportes presupuestarios de distinto

origen (nacionales, provinciales, municipales, privados, de financiamiento externo), no

necesariamente coordinados entre s, sin un padrn nico de beneficiarios y con marcos normativos

(en materia de calidad y prcticas alimentario-nutricionales) diversos y con diferentes niveles

(aunque genricamente bajos) de seguimiento y supervisin tcnica.

La crisis de 2001 cataliz dos escenarios: por un lado un importante debilitamiento presupuestario

de todos los programas (lo que se tradujo en un sensible deterioro de la cantidad y calidad de las

prestaciones) y por otro lado la emergencia de un nuevo formato de asistencia: los programas de

transferencia de ingresos. El primero de ellos fue el conocido como Programa Jefas y Jefes de Hogar,

a travs del cual los hogares en situacin de pobreza empezaron a recibir una transferencia mensual,

sin carcter alimentario (o sea, no vinculada a la compra de alimentos de manera excluyente), pero

en la prctica con una fuerte propensin al gasto en alimentos.

En forma paralela, el Gobierno Nacional transfera fondos presupuestarios a las provincias para

financiar los diferentes tipos de intervenciones listadas ms arriba, a travs de lo que se conoci

como Programa de Emergencia Alimentaria (PEA).

Esta situacin se mantuvo hasta mayo de 2003, momento en que se sanciona la Ley 25724, que crea

el Programa Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA).

El PNSA se establece desde entonces como el marco legal y normativo que organiza el deber del

Estado de garantizar el derecho a la alimentacin y la erradicacin de la desnutricin y es el marco

para la implementacin de la matriz de programas e intervenciones alimentario-nutricionales desde

entonces.

Entre sus mltiples disposiciones, la Ley 25724 estableci el funcionamiento de una comisin

nacional y sus versiones jurisdiccionales para su propia implementacin. Estas Comisiones fueron

concebidas como el instrumento que la Ley previ para descentralizar operativamente los

programas y ser adems el mbito de participacin de organizaciones acadmicas y no

gubernamentales. Su funcionamiento sin embargo es considerado muy dbil por parte de mltiples

actores del mbito social y de la alimentacin y nutricin. En la prctica las decisiones son adoptadas

por el Ministerio de Desarrollo Social y ejecutadas segn el criterio de las gobernaciones o

municipios.

El PNSA tambin supona una instancia superadora en relacin con la articulacin de la matriz de

programas e intervenciones alimentario-nutricionales a nivel territorial. No hay hasta la fecha

ninguna evaluacin que verifique logros en este terreno.

La impresin de mltiples referentes y organizaciones es que aproximadamente los mismos tipos

de programas e intervenciones listados ms arriba continuaron implementndose con pocas

modificaciones sustanciales.

Paralelamente, hay gran consenso en cuanto a la importancia que ha adquirido la capacitacin

ofrecida por los equipos tcnicos de los Ministerios de Desarrollo Social y de Salud a provincias y

municipios.

En la actualidad el PNSA opera bajo dos modalidades centrales: una conocida como abordaje

federal, consiste en la transferencia directa de fondos presupuestarios a las provincias y de estas a

los municipios para que estos ltimos implementen diferentes tipos de asistencias alimentarias, en

acuerdo a lineamientos establecidos en el Documento Tcnico del PNSA.

La evaluacin de la implementacin y resultados de las intervenciones a nivel local parece estar ms

bien reducida a la presentacin de rendiciones del uso de los fondos y a visitas de los tcnicos del

nivel central. No se conocen informes de evaluacin o estudios sobre resultados o impacto de las

intervenciones.

La otra modalidad es conocida como proyectos focalizados y consiste en la transferencia de

fondos a municipios u OSCs que presentan proyectos con objetivos especficos, las ms de las

veces vinculados a refuerzos alimentarios, educacin alimentaria o acciones tendientes a reducir la

desnutricin.

Segn los profesionales del PNSA, los fondos de la modalidad abordaje federal fueron

crecientemente utilizados para implementar una nueva modalidad de prestacin a familias en

situacin de pobreza: las Tarjetas Alimentarias (TA). Efectivamente, en su mayor proporcin, la

estrategia de asistencia alimentaria que se consolid en los ltimos 12 aos ha sido la transferencia

de ingresos a las familias bajo la forma de una tarjeta con carcter alimentario. Las TA se utilizan en

una red de comercios habilitada o adherida a cada Plan provincial. Cada provincia puede emitir sus

propias tarjetas alimentarias y los fondos mensuales que recibe cada familia difieren segn los

fondos recibidos por cada provincia. Con excepcin de la Ciudad de Buenos Aires (en cuyo mbito

se implementa el Programa Ciudadana Portea, tambin a travs de la modalidad TA), la poca

informacin disponible indica que los fondos que se asignan a travs de TA son escasos (alrededor

de $ 100 o $ 150 mensuales en promedio).

En sus inicios las TA coexistieron con diferentes formatos de tickets alimentarios (no electrnicos),

los que fueron crecientemente migrando al formato TA. En baja proporcin es probable que an

existan lugares en los que se utilicen tickets y no tarjetas.

Considerando el PNSA como el principal instrumento de la poltica de asistencia alimentaria, los

ltimos datos disponibles sobre su alcance, correspondientes al presupuesto 2015 son los siguientes

(metas fsicas):

Ayuda alimentaria (TA y tickets residuales): 17,000,000

Mdulos alimentarios (alimentos): 1,800,000

Comedores escolares atendidos: 14,950

Huertas familiares: 565,196

Huertas escolares: 8,400

El presupuesto del PNSA para 2015 en pesos corrientes es de $ 3,153 millones, de los cuales

aproximadamente $ 2300 millones se destinan a TA y tickets, $ 500 millones a comedores escolares

y $ 250 millones a comedores comunitarios y mdulos alimentarios.

La insuficiente informacin oficial y la modalidad de gestin de los programas, en donde se

entremezclan el nivel nacional y los subnacionales dificultan conocer con precisin el real alcance

de los diferentes programas de asistencia alimentaria.

Sin embargo, a partir de la informacin del programa de mayor envergadura (transferencias para

TA y tickets residuales), la meta de 17 millones de unidades fsicas (tal la denominacin

presupuestaria) parece referirse al total de asignaciones o entregas (recargas en el caso de TA o

tickets emitidos), lo que se traduce (si fueran una por mes) en algo ms de 1,400,000 familias

atendidas (unas 7 millones de personas).

Si bien la Ley 25724 lo considera parte del PNSA, el Programa Materno-Infantil (PMI) sigue

constituyendo en la prctica un programa del rea de Salud (todos los anteriores son del rea de

Desarrollo Social) que se implementa a travs de una red de ms de 5500 Centros de Atencin

Primaria de Salud o CAPS en todo el pas, ms la red de Hospitales y otros establecimientos de

segundo nivel de atencin.

En los CAPS se desarrollan el conjunto de acciones de promocin, prevencin y atencin de la salud,

con nfasis en lo materno-infantil.

Desde el punto de vista nutricional los CAPS son responsables del primer nivel de atencin de la

mujer en edad frtil, embarazada, de la promocin de la lactancia materna, de la consejera

nutricional en relacin con la alimentacin en los primeros aos de vida, de la vacunacin, del

control de crecimiento y desarrollo, de la deteccin de alteraciones de la nutricin (desnutricin y

obesidad), de la educacin alimentaria y de la dacin de leche (fortificada con hierro, zinc y vitamina

C) a mujeres embarazadas y nios menores de 2 aos. Adems de la atencin de la morbilidad

prevalente.

El suministro de leche fortificada es la nica accin nutricional del PMI, para la cual est previsto en

2015 la adquisicin de 17,000,000 de kg que se distribuyen en una poblacin de algo ms de 1,6

milln de personas (mujeres embarazadas y nios menores de 2 aos).

La atencin de la alimentacin en las escuelas tambin forma parte del PNSA. Sin embargo, desde

los aos 90, el programa, conocido como comedores escolares migr desde su tradicional

formato centralizado a una completa descentralizacin de su operacin en cada una de las

provincias. El creciente desfinanciamiento que lo fue caracterizando en los aos de crisis de fin de

siglo hizo que como parte de su presupuesto el PNSA destinase una partida conocida como refuerzo

para comedores escolares que se agrega a los presupuestos provinciales, en porcentajes muy

variables y sobre los cules prcticamente no hay informacin.

As, hay provincias en las que el refuerzo nacional del PNSA es la fraccin ms importante del

presupuesto de sus comedores escolares y otras en las que es una proporcin menor o mnima.

Segn refieren los profesionales provinciales, las partidas nacionales no se articulan con las

provinciales, lo que hace difcil la previsibilidad de los fondos a nivel de los municipios y escuelas.

Existe una amplia variedad de modelos de gestin de la alimentacin escolar en las provincias, lo

que fue objeto de un proyecto de investigacin por parte del CIPPEC. En algunos casos, el nivel

provincial transfiere las partidas a los municipios y estos hacen lo propio a cada escuela (modelo

completamente descentralizado); en otros casos el municipio o el consejo escolar local realiza

algunas compras y transfiere dinero a cada escuela para otras (modelo parcialmente

descentralizado o mixto) y hay casos en que el nivel provincial o municipal contratan ntegramente

el servicio a empresas gastronmicas quienes sirven las comidas en las escuelas (modelo

tercerizado). Tambin hay otras variantes, pero estas son las ms comunes y a la vez el modelo ms

descentralizado es el ms extendido.

Si bien tanto los profesionales del nivel central como algunos provinciales manifiestan la

importancia de que las comidas que se sirvan en las escuelas sigan estrictas metas nutricionales y

se reflejen en una alimentacin saludable, los pocos marcos normativos que se conocen no son

consistentes con ello y menos an el presupuesto. Una reciente investigacin de CEPEA en seis

jurisdicciones y sobre una muestra de 61 escuelas y 1100 alumnos en quienes se pes e indag sobre

las caractersticas de su alimentacin (en la casa y en la escuela) hall resultados preocupantes en

cuanto a la calidad de las prestaciones ofrecidas y consumidas: desayunos muy pobres en calidad,

bajos consumos de hortalizas, frutas y leche y altos consumos de azcar, panificados y harinas muy

refinadas. Las prestaciones que se ofrecen parecen maximizar el criterio calrico por sobre las

consideraciones de algunos excesos tpicos en la dieta de los escolares y por aspectos de

alimentacin enteramente saludable.

Esto ocurre probablemente por las debilidades que muestran los modelos de gestin; los menes

suelen planificarse en los niveles provinciales, pero con poco conocimiento acerca de las reales

condiciones de imprevisibilidad en la recepcin de partidas o abastecimiento de alimentos en las

escuelas. Esto se traduce en que en varias ocasiones, los directores y personal de cocina deben

modificar los menes sugeridos en funcin de su real capacidad de compra y logstica. Como

tambin son escasas las instancias de acompaamiento, supervisin y control, se reproducen

inconsistencias entre lo que se planifica y lo que efectivamente comen los nios en las escuelas.

En ello contribuyen tambin la escasa profesionalizacin de las tareas y la inexistencia de protocolos

que establezcan roles y funciones de cada uno de los actores.

El teln de fondo es el presupuesto, sobre el cual no hay informacin oficial, pero diferentes

estimaciones han encontrado una amplia variabilidad, aunque en niveles que no llegan a superar

los $ 10 por racin (contemplando almuerzos y desayunos). La excepcin es la Ciudad de Buenos

Aires, que tiene un presupuesto mucho ms elevado.

Como dato comparativo, el costo de una alimentacin escolar saludable, segn datos de la Ctedra

de Economa de la Escuela de Nutricin (UBA) es de $ 6 para un desayuno y $ 11 para un almuerzo

(marzo 2015).

Por ltimo en referencia al PNSA, una parte de su presupuesto (modalidad abordaje federal)

tambin se distribuye bajo la forma de apoyo a organizaciones sociales que ofrecen prestaciones

alimentarias o de educacin alimentario-nutricional, as como tambin a emprendimientos

orientados a la seguridad alimentaria familiar.

Estos fondos son los que permiten el funcionamiento de un nmero indeterminado (algunos lo

sitan en unos 5000 en todo el pas) de comedores de tipo comunitario.

A la matriz de programas e intervenciones alimentario-nutricionales descripta, desde 2009 se ha

sumado el que probablemente sea el programa de mayor envergadura, an cuando no tenga

estrictamente carcter alimentario: Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH).

El objetivo de la AUH fue la implementacin de una poltica pblica masiva de reduccin de la

extrema pobreza, dirigida especialmente a las familias (con nios menores de 18 aos) en situacin

de pobreza y sin cobertura del sistema tradicional de asignaciones familiares (hijos de trabajadores

desocupados o informales que perciben un salario inferior al mnimo) . An cuando la transferencia

no tiene carcter alimentario, es reconocida la alta propensin al gasto en alimentos de las familias

en situacin de pobreza.

Los beneficiarios de la AUH, en la actualidad extendida tambin a las mujeres embarazadas, reciben

mensualmente $ 644 por hijo menor de 18 aos (hasta un mximo de 5 hijos) bajo la modalidad de

una tarjeta de dbito que como se dijo no tiene carcter alimentario sino que puede utilizarse para

comprar cualquier bien o incluso retirar dinero de cajeros automticos. El 80% de la asignacin se

percibe mensualmente y el 20% se acumula y se percibe una vez por ao luego que se verifica el

cumplimiento de las condicionalidades (asistencia escolar regular y cumplimiento de controles de

salud).

En la actualidad los beneficiarios de la AUH alcanzan a casi 3,400,000 nios y unas 165,000 mujeres

embarazadas. A ese universo se suman otros 3,800,000 nios tambin menores de 18 aos que

reciben la misma asignacin pero bajo el tradicional sistema de asignaciones familiares vinculados

a su situacin laboral como trabajadores formales.

Previo a una breve sntesis final, cabe destacar que en el Ministerio de Salud, adems del Programa

Materno-Infantil y por fuera del alcance de la Ley 25724, se implementa el Plan Argentina Saludable.

Sus acciones se orientan a la promocin de estilos de vida saludable en las dimensiones de

tabaquismo, actividad fsica y alimentacin. En los ltimos aos y en lo alimentario, son reconocidas

dos estrategias llevadas adelante por esta rea: los acuerdos con la industria primero y luego la

reglamentacin, en un caso a travs de una modificacin en el preexistente Cdigo Alimentario

Argentino (CAA) y en otro a travs de la sancin de la Ley 26905, para la reduccin del consumo de

grasas trans y sodio respectivamente.

En el primer caso se reglament el lmite para su presencia en alimentos (mximo de 2% del total

de grasas en aceites vegetales y margarinas y 5% en el resto de alimentos) y en el caso del sodio se

establecieron lmites precisos en diferentes grupos de alimentos que son fuente del mineral.

Tambin en el mbito del Ministerio de Salud, desde 2001 se implementa el Programa Nacional de

Municipios y Comunidades Saludables. Su propsito es promover y fortalecer el desarrollo de

polticas pblicas saludables a travs de proyectos locales que aborden de manera integral los

determinantes y condiciones de salud (modos de vida, sistemas y servicios de salud,

socioeconmicos y ambientales).

En la actualidad alrededor de 500 municipios del pas participan de la red. Cada proyecto de

municipio saludable es autnomo y elaborado a partir de sus caractersticas locales. El Ministerio

de Salud es responsable de atender y orientar las demandas recibidas de cada municipio y

articularlas con los diferentes programas nacionales; coordinar la asistencia tcnica en temas

especficos de promocin de la salud; monitorear y evaluar los procesos de desarrollo de la

estrategia en los diversos municipios miembros de la Red.

Intentando una muy breve sntesis, la matriz de programas e intervenciones alimentario-

nutricionales en Argentina est normatizada por la Ley 25724 (PNSA), en cuyo marco se

implementan tres grandes lneas programticas: asistencia alimentaria directa, cada vez ms bajo

el formato de transferencias de ingresos con carcter alimentario (TA); alimentacin escolar (en este

caso el rol es secundario a las decisiones de los gobiernos locales) y distribucin de leche fortificada

a embarazadas y nios pequeos. A la Ley del PNSA se agreg a partir de 2009, desde fuera del

mbito estrictamente alimentario-nutricional la AUH y mujer embarazada, que tambin opera bajo

un formato de transferencia de ingresos (en este caso condicionados) sin carcter alimentario y de

un monto muy superior a los que se transfieren como asistencia alimentaria.

Desde 2003 y fundamentalmente desde 2009, el eje central de la poltica alimentaria (PNSA) o social

pero con fuerte propensin al uso alimentario (AUH), son las transferencias de ingresos a las

personas.

Entre la AUH y las TA y tickets residuales del PNSA (asumiendo superposicin de poblaciones) no

menos de 7 millones de personas se encuentran asistidas y disponen de una tarjeta con la cual

pueden adquirir alimentos en los comercios. Una parte de los 3,4 millones de beneficiarios de la

AUH estarn recibiendo una transferencia significativa ya que suman la AUH con algn tipo de TA

del PNSA. Si adems envan a sus hijos a escuelas con comedor (en total 4,5 millones segn CIPPEC)

y reciben leche del PMI, la transferencia implcita total se aproxima a $ 1000 mensuales (contando

solo un hijo).

Probablemente el programa con mayor nivel de normatizacin en su implementacin sea el PMI

(distribucin de leche fortificada); la gestin nutricional de los comedores escolares no parece ser

consistente con lo que se espera de una alimentacin enteramente saludable y ni las TA y menos

an la AUH disponen de mecanismos que orienten en un sentido saludable las compras de alimentos

de los beneficiarios. Por otra parte, en el caso de las TA su monto es muy bajo.

Si bien no se disponen de estudios especficos, no parece que pueda esperarse del conjunto de

programas alimentarios directos o transferencias de ingresos a los hogares un impacto traducido a

una mejor calidad de dieta, el principal problema alimentario-nutricional en la poblacin argentina,

an (en mayor medida) entre los que se encuentran en situacin de pobreza.

Parece mucho ms probable que el conjunto de programas estn garantizando una alimentacin

bsica ms que saludable. Si bien ello puede ser uno de los determinantes de la baja prevalencia

de desnutricin de tipo aguda (1,3% a nivel pas segn datos de la ENNyS 2005), evidentemente el

desafo an no resuelto es el salto cualitativo hacia una mejor alimentacin.