BUENOS AIRES Profesores: Rubén Alberto García Armando ... · Giovanni Sartori 2, plantea que la...
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PID 2012 – 2014. Universidad de Morón. Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales. PARTICIPACIÓN CIUDADANA A NIVEL PROVINCIAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Director responsable: Profesor Daniel Fernando Baraglia Integrantes: Profesores: Rubén Alberto García Armando Bautista Elaghiozian Carlos Alberto Vitale Olga Pérez Eduardo Ángel Birbet MARCO CONCEPTUAL
I. Marco conceptual El objeto de la presente investigación es la participación política ciudadana en el ámbito de la
Provincia de Buenos Aires. Participación política ciudadana en cuanto a una democracia
participativa distinguiéndola de una participación social aunque esta sea promovida por los
gobiernos. Y diferenciando la participación política ciudadana impulsada desde los gobiernos, de
la surgida desde la sociedad.
Tratando de dar respuesta a las siguientes hipótesis:
1) ¿Fueron suficientes las formas de participación ciudadana contempladas en el texto de la
Constitución Provincial reformada en l994?
2) ¿Se aplicaron efectivamente los institutos de participación ciudadana dispuestos en la
Constitución Provincial?
3) ¿Existen otras formas de participación que no hayan sido implementadas?
4) ¿Existe verdadera representación política en el sistema electoral vigente en la Provincia de
Buenos Aires?
5) ¿Garantiza el régimen representativo dispuesto en la Constitución de la Provincia la
participación ciudadana?
6) ¿La llamada crisis de los partidos políticos afecta la participación ciudadana en la Provincia de
Buenos Aires?
7) ¿La democracia garantiza la participación ciudadana?
Democracia Directa Democracia representativa y Democracia participativa.
La democracia apunta a garantizar la participación de la mayoría de los habitantes si no todos,
como sustento del gobierno.
Sostenemos como muchos de nosotros que la democracia tiene mayores bondades que los
regimenes políticos de gobierno no democráticos. No es que nuestras democracias no tengan
defectos y no haya que mejorarlas, sino que los demás gobiernos son peores y garantizan en menor
medida los derechos humanos.
En una Democracia Directa o Democracia de Asamblea, escribe Robert Dahl 1, los ciudadanos
pueden debatir los temas que les interesan, escuchar las opiniones de unos y otros, a favor y en
contra y votar directamente sobre los asuntos. No tienen que delegar las decisiones en
representantes, aunque al final en lo que será la etapa de ejecución sólo se encarguen las cosas a
algunos ciudadanos y no todos.
Giovanni Sartori2, plantea que la moderna democracia representativa es un avance sobre la
democracia directa. El exceso de participación fue lo que llevó a la Grecia antigua a la ruina,
dando por resultado una hipertrofia de la política y un descuido de las demás funciones socio-
económicas que son sostén de la comunidad.
Por otra parte agrega, la representación permite prevenir al Estado de los procesos directos de
polarización de ideas o actitudes, que radicalizan los conflictos entre los ciudadanos, y exacerba
las rivalidades entre zonas más ricas y más pobres.
La democracia participativa se plantea como un eslabón entre las dos anteriores.
Los estados democráticos han evidenciado en su evolución distintas crisis políticas, que han dado
lugar a cuestionar la representatividad de quienes fueron elegidos para llevar adelante el gobierno.
La forma de evitar o minimizar la crítica ciudadana de falta de legitimidad en la representación, es
adoptar formas de participación y control ciudadano en la aceptación y ejecución de las políticas
públicas.
1 Dahl, Robert – La democracia. Una guía para los ciudadanos – Edit. Taurus ISBN 950-511-482-6. Bs As.
Argentina. 1999. pag 121 2 Sartori, Giovanni. Elementos de teoría política. Editorial Alianza ISBN 950-40-0083-5 Bs. As. 1992
Estas formas de participación coadyuvan a la expresión ciudadana posibilitando canalizar la
voluntad de la mayoría, permitiendo poner al corriente la opinión de las minorías.
Ahora bien, cuanto más pequeña sea la población de un distrito, mayor será el potencial de
participación ciudadana. A la inversa, cuanto más grande sea el número de ciudadanos, aumentará
la necesidad de que estos deleguen decisiones en sus representantes.
Según el censo 2010 la población de la provincia de Buenos Aires alcanza a 15.594.428
habitantes, 7.616.917 varones y 7.977.511 mujeres. Y de acuerdo al Padrón electoral del año 2013
la provincia cuenta con cerca de 11.200.000 electores adultos. En consecuencia, ¿hasta dónde son
posibles las formas semidirectas de participación en la Provincia de Buenos Aires?
El período de estudio de esta investigación abarca los antecedentes constitucionales de
participación popular de la Constitución de 1934, la frustrada reforma constitucional de 1990,
pasando especialmente por la reforma provincial de 1994 y sus resultados hasta nuestros días.
Los criterios de Robert Dahl.-
1. Participación efectiva. Antes que se adopte una política o una decisión política, todos los
ciudadanos adultos del distrito deben tener oportunidades iguales y reales para opinar y ser
oídos sobre sus puntos de vista, de manera que sean conocidas por las autoridades y los
otros vecinos.
2. Igualdad de voto. Cuando llegue el momento de adoptar finalmente una decisión política,
todo vecino debe tener una igual y efectiva oportunidad de votar y todos los votos deben
contarse como iguales.
3. Alcanzar una compresión ilustrada. Dentro de un tiempo relativo y razonable, todo
ciudadano adulto debe tener oportunidades iguales y efectivas para instruirse sobre las
políticas que se pretenden tomar y sobre las políticas alternativas y sus consecuencias
posibles, para permitir expresar su punto de vista de manera fundada.
4. Ejercitar el control final sobre la agenda de gobierno. La participación ciudadana sobre el
control periódico de qué temas deben incorporarse en la agenda provincial y que temas se
han cumplido.
5. Inclusión de todos los adultos sin exclusiones ni discriminaciones.
¿Las experiencias participativas desplegadas en la Provincia de Buenos Aires cumplen con los
cinco criterios de Robert Dahl?
Los cinco criterios de Robert Dahl se aplican a la participación política de los ciudadanos. Pero
hay que recordar que Dhal escribe en una sociedad donde el voto popular en las elecciones no solo
no es obligatorio sino que para emitirlo hay que previamente inscribirse, y se vota un martes
laborable. Por este y por otros motivos que no cabe aquí analizar el voto, aunque universal, no
cuenta con igual porcentaje de ciudadanos electores de cuando es obligatorio. De allí que la
participación ciudadana en cuanto a una democracia participativa que complemente al sistema
representativo, puede ser interpretada de distintas formas en cuanto a cantidades representativas de
la opinión ciudadana.
El estudio de la participación social en la provincia de Buenos Aires no forma parte de este
trabajo, pero dado el vínculo con nuestro tema vamos a utilizar algunas de las consideraciones
efectuadas por Amalia Eguía y Susana Ortale en su trabajo Programas Sociales y Participación
(2007) 3 . Estas resumen un conjunto de ideas y pensamientos que son de interés a nuestro marco
conceptual en relación a un conjunto de políticas públicas que fomentan o han fomentado la
participación social, el voluntariado y en menor medida la participación política, vinculado a
programas sociales. Las enumeramos como sigue:
1. Dos concepciones de participación ciudadana: la participación política, entendida como un
medio de los ciudadanos por transformar una sociedad, y la participación instrumental,
(para nosotros social) pensada para resolver problemas concretos en programas sociales.
Esta última es la que prevalece. Bajo argumentos de transparencia, eficacia y eficiencia, se
apela a la participación de los beneficiarios de programas de asistencia como un
mecanismo instrumental de los mismos a fin de perfeccionar o corregir el programa.
2. Robirosa et al. (1990) clasifican la participación según tres modalidades:
a. participación informativa: implica transferencia de información o conocimiento
sobre un determinado tema;
3 Este documento está disponible para su consulta y descarga en Memoria Académica, el repositorio institucional de la Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación de la UNLP.
b. participación consultiva: implica la expresión de opinión y voluntad de los actores
acerca de un problema o decisión, pero no es directamente vinculante para las
autoridades;
c. participación decisoria: implica ejercicio del poder y responsabilidad en el proceso
de toma de decisiones.
3. En la misma línea, Cardarelli y Rosenfeld (1998), por su parte, definen cuatro tipos de
participación que no consideran excluyentes:
a. Participación restringida: orientada a la ejecución de proyectos,
b. Ampliada: se participa en el proceso decisorio;
c. Creadora: persigue el objetivo de modificar la estructura de oportunidades vigentes.
d. De cogestión, que implica el ejercicio compartido entre organizaciones estatales y
organizaciones de la sociedad civil en la elaboración y gestión de proyectos.
4. Para Rosenfeld (2005:10) “Los organismos internacionales de crédito son uno de los
actores con mayor incidencia en la construcción de las agendas de la participación social y
ciudadana en las políticas públicas de los gobiernos de los países en desarrollo.
5. De acuerdo al Banco Mundial la participación puede darse de cuatro maneras:
a. Difusión de información para el público a través de los medios de comunicación,
folletos, distribución de documentos, etc.;
b. Consultas: circulación de información entre el gobierno y el público, como por ejemplo
las evaluaciones de participación, las evaluaciones de beneficiarios, las juntas consultivas,
las visitas en terreno y las entrevistas;
c. Colaboración: definida como control compartido para las tomas de decisión;
d. Empoderamiento, que implica la transferencia del control de las tomas de decisión y de
los recursos a todos los interesados.
En los documentos se plantea, en general, que la participación debe orientarse a fortalecer y
mejorar los procesos de participación y representación ya existentes, a hacer participar a los
interesados clave en las tomas de decisión en la medida en que sea factible y a permitir la
participación no sólo en la formulación de la estrategia, sino en la ejecución y el
seguimiento.
6. En los documentos del BID se señalan como instrumentos a utilizar para
la implementación de la participación ciudadana el acceso a la información, la consulta y la
participación en el diseño y ejecución de políticas públicas, proyectos y programas de
desarrollo. Con relación a esta Yamada (2001) observa que el procedimiento del BID
consiste en identificar a los actores cuya participación es relevante para la actividad, los
cuales una vez identificados están sujetos a un “Esquema Orientador de la Participación”
formulado por el BID, a través del cual se define cuándo, hasta qué grado y cómo
participarán los diferentes sectores involucrados.
7. En cuanto al PNUD
a. En el Informe de Desarrollo Humano de 1993 se habla de “la intervención de la gente en
los procesos económicos, sociales, culturales y políticos que afectan sus vidas”.
b. En un informe de 1995 la meta del desarrollo participativo es lograr que las personas, al
tiempo que adquieren habilidades que les permiten crecer y desarrollarse, asuman
responsabilidades cada vez mayores en la solución de sus problemas.” (PNUD, 1995 citado
por Aimetta et al., 2006).
8. Con respecto a las instancias de participación que se promueven desde el Estado
provincial, Pagani identifica que en el período 1990/2005 la convocatoria se realiza bajo
una modalidad informativa –principalmente a través de la capacitación-; en la etapa de
identificación de problemas con una modalidad consultiva para detectar necesidades y
finalmente en la etapa de ejecución de políticas mediante la apelación a “colaborar en la
implementación”, a partir de prácticas que buscan lograr la adhesión de los destinatarios.
9. A partir del análisis de los documentos, la autora concluye que, en su mayoría, las
referencias a la participación aparecen vinculadas a las políticas sociales dirigidas a los
sectores pobres, planteadas como un medio de control del asistencialismo, como del
clientelismo y de promoción de perfiles autogestión y solidarios, especialmente entre las
mujeres, que se registra en un marco acotado a políticas redistributivas de bienes y
servicios y no de ingresos.
Otro criterio de clasificación que agregamos:
Participación ciudadana de cooperación o de confrontación.
De Cooperación: Centralizada Consejos Consultivos centrales, (planeamiento estratégico) y
Descentraliza Centros o Unidades de gestión y participación ciudadana regionales - temáticos.
(Audiencias Públicas y Presupuesto participativo).
De confrontación: Estado de Asamblea, ocupación de espacios públicos, corte de rutas y accesos.
Dos clasificaciones de Fuerzas Políticas4 en democracia nos servirán también al tema.
Fuerzas políticas inorgánicas:
Opinión pública
Opinión calificada
Opinión de la gente
Fuerzas políticas organizadas
Para tomar el poder – Partidos Políticos
Para influir en el poder o desestabilizar el poder – Grupos de Presión
Redes Sociales
Los poderosos
La prensa oral o escrita con objetivos
de influir o derrocar
Otra según factores involucrados:
Factores de Poder
Factores de Presión
Factores de Intereses
Donde los factores pueden ser:
- Políticos, económicos, militares, sindicales, religiosos, medios masivos de comunicación
social, crimen organizado, etc.
- Internacionales, nacionales, provinciales, regionales, locales y sectoriales.
- Desde los Gobiernos o hacia los gobiernos.
En los contenidos de estas dos clasificaciones de Fuerzas Políticas sin duda hay participantes
¿Pero estos actúan dentro de las formas de una democracia participativa? No necesariamente.
4 Sobre la base de la clasificación Lopéz, Mario Justo. 1971. Introducción a los estudios políticos.
Editorial Kapelusz Bs. As. Tomo II. 479 y sigtes..
Por otro lado un partido político incentiva necesariamente la participación para captar adeptos a
su favor. Cuando el partido es pequeño o pequeño su número de afiliados o reciente su creación la
necesidad de captar nuevos seguidores es mayor, qué mejor que hacerlo bajo la figura transparente
de participación ciudadana. En definitiva todos los grandes partidos y las acciones para su
reconstrucción han pasado por caminos equivalentes.
Niveles de participación.
En la línea arriba mencionada María Laura Pagani y Mauricio Schuttenberg5 se refieren a los
diferentes niveles de participación ciudadana:
1. Informativo: implica transferencia de información o conocimiento sobre un determinado
tema. Del Estado a la comunidad y viceversa. Agregando en este nivel la capacitación
ciudadana a través de programas que la contienen. (idem PNUD)
2. Consultivo: la opinión y voluntad de los actores acerca de un problema o decisión. No
necesariamente vinculante para las autoridades.
3. Decisoria: implica toma de decisiones por parte de la comunidad. Apunta a una gestión
compartida.
Modelos de conducción participativa. Mario Robirosa
6 expresa que El Estado, hoy, necesita involucrar a los diversos actores pertinentes
en los procesos de planificación, de modo de concertar con ellos las direccionalidades de su
gestión y así ganar sus voluntades, Sin ello, deberá estar respondiendo en cada momento a las
turbulencias generadas por las intervenciones individuales y puramente competitivas de todos los
actores sociales involucrados, movidos por sus intereses particulares.
Para afrontar con éxito los procesos de gestión participativa, cada uno de los escenarios de
negociación y concertación debe ser limitado en su temática, es decir, recortado de alguna manera
significativa, en función de una problemática a tratar. Estos recortes pueden ser focalizados sobre
un territorio particular (por ejemplo, un barrio o un sector urbano), sobre una problemática
5 Pagani, Maria Laura y Schuttenberg, Mauricio. Naturaleza, alcances y limitaciones de la participación ciudadana. Estudio de
caso del municipio de La Plata. II Congreso Nacional de Políticas Sociales (Mendoza, septiembre 2004) Pag 2 y 3 6 Robirosa Mario y Pascuchi Javier. Metodología de la gestión ambiental metropolitana la participación en la gestión. Justificación,
malos entendidos, dificultades y estrategias Págs. 4, 5,7,8 y 12
particular de la ciudad (por ejemplo, la disposición de basura o el transporte de carga) o aspectos
particulares de aquel recorte territorial (por ejemplo, un nudo de transferencia de transporte de
pasajeros, la cobertura vegetal de los espacios públicos de un barrio).Estos 'recortes' de escenarios
permiten a la vez circunscribir la variedad de actores sociales participantes a los que fueren
pertinentes a cada problemática en consideración.Y, por ende, se estarían constituyendo 'espacios
de articulación' significativos, con un número más manejable de participantes. Aún un número alto
de personas participantes puede volverse eficaz para dialogar, negociar y llegar a decisiones
compartidas, si se aplican técnicas apropiadas de trabajo, alternadamente en pequeños grupos y en
plenarios, y con apoyo especializado, por ejemplo, de psicólogos sociales.
Debe cuidarse que no queden excluidos actores sociales significativos que hagan al modelamiento
de una intervención posible; es decir, todos aquéllos que tienen intereses concretos -aunque
diversos- respecto de la problemática en cuestión, aquéllos que tienen los recursos o las
capacidades de acción requeridas para hacer posible la intervención que se diseñe e incluso de
aquéllos que podrían tener los medios para impedir o distorsionar la intervención. Igualmente debe
cuidarse que estén representados los organismos sectoriales pertinentes del Estado, del propio
nivel u otros niveles involucrados. Y, por otro lado, debe cuidarse de la legitimidad de la
representación de aquellos actores en el espacio participativo y de su fluida comunicación con sus
representados.. Sin ello, las personas participantes podrían estar negociando 'en rueda libre', sin
garantizar que aquellos acuerdos que se hagan se vean respaldados en los hechos por sus
representados..
Los términos de 'audiencia pública' y 'consulta pública' -y finalmente, de 'participación social en la
gestión de la ciudad'- no pueden materializarse sólo bajo la forma de una suerte de 'cabildo
abierto', quizás satisfactoria para algunos, pero altamente ineficiente, muy frustrante y nunca
conclusiva.
En cuanto a los modelos de conducción social Robirosa opina que una discusión en un
escenario participativo no puede durar infinitamente, sino que tiene que ser controlada en su
desarrollo, acotada temáticamente y, sobre todo debe ser conclusiva, coincidiendo en alguna forma
en una conclusión suficiente. Esto no es sólo un defecto de los escenarios participativos masivos
del tipo de las asambleas de personal, sino que lo es también de las organizaciones de ideología y
cultura de gestión estrictamente horizontal. Hoy esas nociones están siendo aplicadas bajo la forma
de eventos y procesos secuenciales de actividades de diversas modalidades, acordes con el tipo de
producto a obtener.
Formas de participación ciudadana.-
Dentro de la concepción de una Democracia participativa, Leopoldo Fidyka7, enumera los
siguientes instrumentos de aplicación: Consulta Popular, Iniciativa Popular, Revocatoria de
Mandato, Audiencias Públicas, Consejos Consultivos económicos y sociales, Presupuesto
Participativo, Planes Estratégicos, Banca Ciudadana, Doble Lectura y Oficinas de reclamos.
Como Coordinador del Programa Estudios Especiales de la Dirección Nacional de Relaciones con
la Comunidad, Ministerio del Interior, Leopoldo Fidyka ha impulsado la capacitación en
participación ciudadana. El mismo expresa: En la búsqueda de ejes de convergencia entre Estado,
Democracia y Desarrollo, la construcción y fortalecimiento de la ciudadanía aparece como un
tema central. Para ello se requiere la revitalización del Estado y una nueva administración que
incorporen y resignifiquen nuevos temas como la participación ciudadana, la descentralización y
la autonomía local junto a renovadas modalidades de actuación para fortalecer la legitimidad
democrática.
El proceso participativo es multidimensional, propone la búsqueda de modelos de innovación en
el gobierno y la representación, con mayores cotas de eficiencia política integrando a los
ciudadanos en el proceso de adopción de las decisiones. Pero, aparece con urgencia la
reelaboración del concepto de ciudadanía, el cual supone ir más allá de la titularidad de derechos
y deberes políticos. Pasa por la garantía de inclusión y pertenencia efectiva al conjunto social y
por la posibilidad de participación y la asunción de responsabilidades ciudadanas en contenido y
ejercicio.
Se percibe una fuerte incorporación de la participación ciudadana en el discurso y ejercicio de
las administraciones públicas y gobiernos locales, aunque no muchas veces con la intensidad y
continuidad requerida. La apertura de espacios de participación en la administración pública,…
implica un profundo cambio cultural, resulta interactuar y relacionarse en una nueva pluralidad.
En ese marco la participación aparece entre las funciones de la Dirección Nacional de Relaciones
con la Comunidad que depende de la Secretaría de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior.
7 Instrumentos jurídicos para una gestión local participativa”. Fidyka, Leopoldo, Ministerio del Interior. 2008.
Entre sus misiones se encuentra la de articular la participación organizada de las instituciones
representativas y estructuras intermedias de la comunidad.
Alberto Montbrun , Liliana Porras y Edgardo Valenzuela8 enumeran los siguientes Mecanismos de
democracia semidirecta. A) Iniciativa popular. B) Consulta popular. C) Referéndum. D)
Revocatoria de mandato de Intendentes y Concejales. 4. El vecinalismo. 5. Consejos económico
sociales. 6. Audiencia pública. 7. Banca del vecino. 8. Cabildo. 9. Casos de democracia directa.
10. Ligas de consumidores o usuarios de servicios. 11. Centros comunitarios de actividades
específicas 12. Consejos departamentales y foros vecinales de seguridad. 13. Denuncias
populares contra funcionarios y empleados. 14. Sistemas de control de gestión. 15. Veedurías
ciudadanas. 16. Voluntariado social. 17. El padrinazgo. 18. Presupuesto participativo. 19.
Modalidades informales de participación ciudadana. 20. La ciberdemocracia.
Agregamos nosotros.
Las audiencias de gestión. Estas son formas de participación convencionales, en el sentido del uso
que vecinos y autoridad le dan. Son más tradicionales en la democracia representativa.
Se llevan a cabo en general a petición de parte y otras veces son convocadas por el Intendente o
por los Secretarios, Gobierno, Obras Públicas, Hacienda, etc.. Son en su mayoría temáticas. Por
ejemplo, audiencias con Asociaciones de Comerciantes por el tema de vendedores ambulantes, o
audiencias con vecinos, sociedades de fomento o clubes, por inundaciones, luminarias y bacheo.
Otras podemos decir habituales relacionadas con fiestas municipales, encuentros culturales y
deportivos, cenas de camaradería, aniversarios, inauguraciones, donde los vecinos intercalan
conversaciones y pareceres con las autoridades municipales, muchas de las que luego dan lugar a
reuniones de gestión entre autoridades municipales y entidades vecinales, de comerciantes,
industriales, de profesionales, en definitiva con las denominadas fuerzas vivas.
Cabe comentar que no son utilizadas como formas de participación institucionales las Juntas de
Vecinos como ocurre por ejemplo en la descentralización de los Departamentos en Uruguay, sino
sólo Consejos Consultivos.
8 Montbrun , Alberto; PorrasLiliana y Valenzuela Edgardo. Participación ciudadana en el nivel local. Publicación especial
Seminario de Capacitación de Concejales; FAVIM, 2002
Existe además formas de participación, vinculadas con programas de acción social y comunitaria
que coopera con el Estado Municipal y también en el propio beneficio. Los actores sociales llevan
adelante acciones de participación efectiva y directa como las ONGs del denominado tercer sector,
la labor de las manzaneras en salud y acción social, las madres cocineras en las escuelas. En
beneficio propio o comunitario por ejemplo planes de vivienda o remodelación de espacios
públicos que realiza el municipio con entidades sociales o beneficiarios directos. Podemos citar
además programas ciudadanos de seguridad, recolección de residuos, cuidado al medio ambiente,
educación. Etc.
Manifestaciones No convencionales.-
Manifestaciones que podemos denominar no convencional, en cuanto no se adaptan a los canales
de participación que se desprenden de las normas vigentes, surgidas de la crisis de representación e
incluso de la insuficiencia de los mecanismos de participación o, eventualmente, el acontecer de
hechos extraordinarios que superan la capacidad de respuesta de la clase política.
Entre estas podemos citar los cacerolazos y los cortes de calles y avenidas, manifestaciones por
reclamos y protestas de los vecinos por la construcción de edificios, por falta de seguridad, o por el
homicidio de algún vecino. Y los movimientos sociales – piqueteros. .
Si bien pueden considerarse manifestaciones valederas, y de alguna forma aunque causen
molestias en el trabajo o el desplazamiento de las demás personas, mientras resulten pacificas se
consienten por la autoridad, la clave consiste en crear los mecanismos que las inserten en los
modelos de participación institucionalizados, con el objeto de que no operen en forma inorgánica o
se trasformen en formas antijurídicas.
También expresamos que mencionamos la existencia, pero no incluimos en el análisis, a las
Defensorías del Pueblo o las Defensorías del consumidor y medio ambiente porque si bien estas
contribuyen a garantizar los derechos de los ciudadanos, se trata de organismos gubernamentales
El deslinde entre Participación política y participación social es hoy menos evidente, sobre
todo desde que se invita a las ONGs a participar en las audiencias públicas, la formulación de los
planes estratégicos y las reuniones de presupuesto participativo. Además, desde que el tercer
sector reclama su lugar para resolver los efectos no queridos de lo que se decide en la esfera del
mercado y del Estado.
En especial se invita a participar a los representantes de las ONGs locales por sobre los vecinos en
forma individual, en el convencimiento de que su aporte es más calificado y expresa la opinión de
más personas.
Es más, las ONGs sociales han avanzado en este sentido sobre las Cámaras y Asociaciones de
industriales y comerciantes locales distorsionando en algunos aspectos el espectro de
representación, así como la diferenciación entre grupos de interés y grupos de presión.
Participación ciudadana. Democracia de doble representación:
Nos encontramos así ante una democracia de doble representación. Al proponernos formas de
participación ciudadana nos encontramos ante un problema que se produce en la realidad, el de
democracia de doble representación: política y social. Por la primera los ciudadanos de la
provincia y sus municipios eligen a sus representantes políticos Gobernador y Vice, Senadores,
Diputados, Intendente, Concejales y Consejeros Escolares por elección directa, pero no eligen a
quienes detentarán la representación social que en virtud de la democracia participativa
interactuarán o serán consultados por las autoridades electas, sin que hayan sido elegidos por la
ciudadanía como sus representantes, sino por las instituciones a las que pertenecen, las que a su
vez podrán ser más o menos representativas.
En caso de conflicto de opinión entre ambas representaciones deberemos entender que salvo una
consulta popular o plebiscito, vinculantes, en la forma establecida expresamente por la
Constitución, el artículo 22 de la CN establece que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través
de sus representantes elegidos por el pueblo.
¿Cuál puede ser nuestro criterio o guía para determinar si determinada participación
ciudadana política es o no significativa?
Ejemplo Santa Fe.
Vamos a trabajar con este ejemplo
Plan estratégico provincial Santa Fe. Cinco regiones una sola provincia. 2008
Descripción del proceso participativo de las Asambleas Ciudadanas pag 18 y 19
El proceso previo a la ronda de diagnóstico participativo incluyó tanto la realización de rondas
de trabajo con los intendentes y presidentes comunales de las 362 ciudades y pueblos de la
provincia (de las que participaron el gobernador, la vicegobernadora, y el gabinete de ministros
con sus respectivos equipos técnicos), como la primera reunión del Gabinete Ampliado
Interministerial.
Bajo la consigna “La planificación estratégica regional: de actuar por demanda a garantizar
derechos”, la totalidad del cuerpo de autoridades políticas y funcionarios inauguraron -a
comienzos de marzo de 2008- un espacio de reflexión, debate y planificación que se fue
fortaleciendo con el transcurso del
año.
Una vez transitadas las vías intergubernamentales, comenzó a desarrollarse el proceso
participativo de Asambleas Ciudadanas. Su primera fase consistió en el lanzamiento de
convocatorias regionales de carácter verdaderamente masivo, que incluyeron a todos los
sectores: público, privado y social.
De esta forma, autoridades locales y provinciales (legisladores, intendentes y presidentes
comunales), representantes de los distintos niveles del Estado (policía, docentes, profesionales de
la salud, etc.) y de la sociedad civil (organizaciones, instituciones y colectivos de diversa índole),
y ciudadanos en general fueron convocados a elaborar en un espacio común el diagnóstico de
cada una de las regiones.
Mediante decenas de miles de correos postales y electrónicos, difusión en periódicos, radio y
televisión, y llamados telefónicos personalizados, los santafesinos y santafesinas fueron invitados
a participar.
Las Asambleas Ciudadanas, que se iniciaron con la construcción participativa de los diagnósticos
regionales, constituyeron la primera fase del Plan Estratégico Provincial. La ronda comenzó el 24
de abril en el Nodo Reconquista, y siguió el miércoles 30 (Nodo Santa Fe), el viernes 9 de mayo
(Nodo Rosario), y los miércoles 14 y 21 de mayo (nodos Venado Tuerto y Rafaela
respectivamente).
Las Asambleas correspondientes al Eje Físico-Ambiental dieron apertura a la segunda instancia
del proceso de planificación estratégica, que tuvo lugar durante los martes de julio (1º -Nodo
Reconquista-, 8 -Nodo Santa Fe-, 15 - Nodo Rafaela-, 22 -Nodo Rosario-, y 29 -Nodo Venado
Tuerto).
Con posterioridad, llegó el turno del Eje Económico-Productivo, cuyas Asambleas se celebraron
los martes 19 y 26 de agosto (nodos Reconquista y Rafaela), y los martes 2, 9 y 16 de septiembre
(nodos Santa Fe, Rosario y Venado Tuerto).
Finalmente, las regiones fueron convocadas a discutir acerca del Eje Socio- Institucional los días
martes 7, 14, 21 y 28 de octubre (nodos Reconquista, Rafaela, Santa Fe y Rosario) y 4 de
noviembre (Nodo Venado Tuerto).
La metodología de trabajo empleada en las Asambleas Ciudadanas a lo largo del proceso buscó -
en todo momento- garantizar los principios de igualdad de las voces y de circulación democrática
de la palabra.
A tal efecto, las Asambleas asumieron un formato que privilegió la constitución de grupos de
trabajo reducidos (de no más de 30 personas por grupo) coordinados por uno o dos facilitadores
cada uno. Los facilitadores, casi en su totalidad funcionarios ministeriales, conformaron un
equipo que fue entrenado en el manejo de grupos a lo largo de todo el año, según técnicas
provenientes del campo de la educación popular.
Sobre esta base, los participantes fueron -en primer lugar- invitados a reconocer las fortalezas y
debilidades de su región…
El material derivado de las Asambleas Ciudadanas (por un lado, registros escritos producidos
por los propios participantes según pautas previamente establecidas y transmitidas durante el
encuentro; por otro, registros derivados de pequeños informes elaborados por uno o varios
observadores de la dinámica) fue leído, analizado y procesado por el equipo técnico. Sus
resultados constituyeron el insumo decisivo a la hora de construir el Plan Estratégico Provincial.
…Posteriormente, las Asambleas efectuadas en torno a los distintos ejes se diseñaron con vistas al
desarrollo de proyectos estratégicos en cada una de las regiones.
Para nuestra consideración se trató en su mayoría de diagnósticos sin enunciado de estrategias de
solución. Damos uno como demostración.
Caracterización del Territorio – Diagnóstico.
Nodo Venado Tuerto Medio ambiente
Una de las realidades más acuciantes en la región es la persistencia de problemas hídricos,
originados en la histórica ausencia de obras conjuntas con las provincias de Buenos Aires y
Córdoba. Sobre esta región, que presenta una importante biodiversidad fundamentalmente en sus
lagunas, no se han desarrollado aún estudios que permitan preservar su riqueza de manera más
eficaz. El riesgo hídrico es potenciado por la ejecución de obras localizadas en provincias
lindantes, que modifican las condiciones naturales del suelo y su capacidad de retención o
escurrimiento. La degradación de los suelos se debe asimismo a la explotación abusiva de los
recursos, al monocultivo de los campos
y a los procesos indiscriminados de deforestación de los bosques nativos en áreas cercanas.
Como en gran parte de la provincia, el uso indiscriminado de agroquímicos y pesticidas, el acopio
de cereales y el engorde de ganado en cercanías de las áreas urbanas no sólo agotan los recursos
y contaminan el ambiente, sino que ponen de manifiesto la incapacidad de las regulaciones
vigentes para establecer controles, y de las políticas vinculadas para concientizar a la
ciudadanía. El
sostenido crecimiento de las áreas urbanas y -consecuentemente- el incremento del volumen de
residuos sólidos, evidencian la necesidad de programas de tratamiento a escala local y/o
regional. Las localidades de la región carecen mayoritariamente de programas para la
clasificación domiciliaria, el reciclado y el tratamiento de los residuos orgánicos.
En las conclusiones se lee: Durante 2008, el Plan Estratégico Provincial congregó a más de
10.000 participantes registrados, convirtiéndose en la primera experiencia participativa a escala
provincial de la historia santafesina
Para nuestro análisis hacemos las siguientes comparaciones.
Congregó a más de 10.000 participantes registrados. Población de la Pcia de Santa Fe según Censo
2010 Total: 3.194.537 habitantes. Padròn electoral en la provincia de Santa Fe para 2008: cerca de
de 2.300.000 electores ciudadanos adultos. Afiliados al partido radical en la Pcia de Santa Fe para
el año 2011 total estimado por la Càmara Nacional Electoral 222.353 afiliados. Afiliados al Partido
Socialista en la Pcia de Santa Fe para igual fecha y 33.984. Resultado comparativo: Baja participación
ciudadana en proporción a los habitantes de la provincia, baja participación en proporción a los ciudadanos
electores, y a la vez baja participación teniendo en cuenta la cantidad de los afiliados de la coalición
gobernante.9
Más allá del entusiasmo y del esfuerzo la experiencia no cuenta con parámetros significativos para una
democracia participativa.
Probablemente las convocatorias inducidas que plantea entre otros ya citados, por ejemplo el
Partido Socialista Obrero Español sortean los obstáculos. ¿Pero hasta donde llega su legitimidad?
9 Cámara Nacional Electoral. Registro Nacional de Afiliados a los Partidos Políticos. Estadística primer semestre
2010.
La participación ciudadana tiene que tener en cuenta la realidad del gran número y la
representación de la sociedad civil.
Minimamente en una auténtica participación ciudadana debió someterse a consulta popular de los
electores si se estaba o no de acuerdo con regionalizar la provincia en 5 regiones.
Algunos podrán decir que una opinión calificada requerirá de un número menor de expresiones
ciudadanas. Pero estaríamos en palabras de Aristóteles y Rousseau empleando un perfil
aristocrático o antropológicamente hablando frente a un referente. Son modos válidos para los
gobernantes y para la oposición, de obtener opinión ciudadana. También los modernos métodos
estadísticos nos permiten con un pequeño número proyectar la opinión o las opiniones. Estas se
utilizan eficazmente por ejemplo para estar al corriente de la imagen de los candidatos en un
momento dado, tanto la imagen positiva como la negativa que tienen los ciudadanos sobre los
principales candidatos. Las encuestas ciudadanas complementan la información de la que se nutren
los gobiernos sobre distintos aspectos a considerar sobre su gestión o con relación a la toma de
decisiones. Pero también estas consultas y estas encuestas muchas veces no son efectuadas a
tiempo o en forma anticipada como para evitar el conflicto y en otros casos sobre muestras cuyo
número no resulta suficiente.10
Pueden resultar valiosos para que los gobernantes tengan idea de
que piensa en general el electorado, qué hacer, qué revertir para mejorar su imagen.
Como ya mencionamos, Robert Dhal11
al referirse a las posibilidades de que los gobernantes
mantengan entrevistas con los ciudadanos de su distrito, a fin de consultarlos sobre distintos
aspectos o acciones de gobierno, plantea que las posibilidades de dedicar tiempo para atender a
todos los ciudadanos es inversamente proporcional al número de los mismos. Las entrevistas a
representantes de ONGs, Cámaras Empresarias, Sindicatos de Trabajadores, Colegios
Profesionales, entidades de fomento barrial, instituciones culturales y deportivas y representantes
auto convocados de los denominados movimientos sociales, suplen de alguna forma aquella
imposibilidad, transformando la participación ciudadana en una participación de segundo grado, o
de otra forma, en una participación ponderada a travès de estos representantes. Pero tampoco estas
configuran propiamente una participación democrática representativa sino participación de
10
Ejemplo: encuesta a mil jefes o jefas de familia en el Partido de Morón, sobre una población de 300.000 habitantes,
para el año 2006. 11
Dhal, Robert. Obra citada.
organismos aunque no necesariamente corporativos y con alguna forma o signo en mayor o menor
medida de representación social actuando sobre instituciones u organismos políticos.
Bill Gates imagina una ciudadanía que pueda ser consultada en forma permanente y masivamente,
a través de encuestas o consultas de opinión por Internet que formulen los respectivos gobiernos,
en forma simple y de procesamiento rápido.
Parafraseando a Montbrun, Porras, y Valenzuela6, la Ciberdemocracia, el Internet, el gobierno
digital y las redes electrónicas de información y comunicación se han convertido en instrumentos
de expresión política tanto de los gobiernos como de los ciudadanos y de las ONGs por su carácter
interactivo. La ciberpolítica surge como un complemento a las tareas de discusión y confrontación
de ideas. Las legislaturas han desarrollado paginas Web, que se utilizan para brindar información
legislativa, recibir opiniones, abrir el debate y la participación ciudadana. 12
La expresión política participativa del ciudadano en una democracia participativa requiere
involucramiento, aunque sin necesidad de implicarse con un partido político como afiliado, y
requiere de una toma de decisión del ciudadano, pautada orgánicamente para ser cuantificable y
ser expresada por el mayor número posible de ciudadanos.
Si tenemos en cuenta la ley argentina de Partidos Políticos Nº 23298, que establece que para
mantener en funcionamiento un partido político, este debe alcanzar una cantidad mínima de votos
equivalente al 1% del electorado a nivel local, provincial o nacional según las jurisdicciones o
distritos en que actúe el partido. Por otro lado si tenemos en cuenta la ley 24.747que reglamenta la
iniciativa popular, se requiere el 1,5 % de firmas del padrón electoral. Estos porcentajes o una cifra
entre los mismos, constituirían el piso de una participación significativa. Como vimos en el caso
de Santa Fe, estos porcentajes no se alcanzan. Esto no quiere decir que no sea importante todo
esfuerzo de ampliar la base de participación, pero tampoco cabe atribuir mayor significado que el
que tiene la muestra. Lo que corresponde entonces es que se organice la participación de forma tal
de que participe un número importante de ciudadanos o como dice Dhal en la que todos tengan
una igual y efectiva oportunidad de participar.
6. Montbrun, Alberto. Porras, Liliana y Valenzuela Edgardo. Participación ciudadana en el nivel local. Publicación especial
Seminario de Capacitación de Concejales; FAVIM, 2002.
Decíamos en la 1RA
Jornada sobre politicas publicas y gestión local realizadas en la UNLaM el
30 de junio de 2000, que: La democracia participativa no quiere decir necesariamente más
eficacia gubernativa, sino más ciudadanos involucrados en la decisión, mayor consenso
gubernativo, mayor compromiso social. Que los propios ciudadanos puedan ser artífices de su
común destino por encima de políticas paternalistas. 13
De lo hasta aquí expuesto tenemos al menos dos vertientes sobre los modos de participación
política la que plantea Dahl y la que describe Robirosa.
Párrafo aparte
Las protestas sociales
Aunque incluyamos las protestas sociales, en la diversidad de convocatorias, como proposiciones
pro positivas, las manifestaciones en espacios públicos de los movimientos sociales
reivindicatorios de sectores sociales, de las que participan las redes sociales virtuales, los reclamos
sindicales, las victimas de la inseguridad, etc., la participación ciudadana no puede reducirse a
estas expresiones, sin la institucionalidad con la que fuera pensada, formulada y escrita en las
normas constitucionales.
Pero no podemos dejar de reconocer en los levantamientos de Egipto y Libia de 2012 que
terminaron con el derrocamiento de los gobiernos de ambos países, la importancia que tuvieron las
redes sociales virtuales. Más modestamente, ese mismo año, las redes sociales virtuales se
utilizaron en la Ciudad de Buenos Aires para convocar a la Plaza de Mayo a grupos de vecinos en
oposición al gobierno.
El ejemplo de lo que no fue - Las asambleas barriales en las plazas
En una entrevista en el programa DDT de canal 26 al ex diputado Zamora y el periodista Lanata
coincidieron en que las asambleas barriales comenzaron con la libre y entusiasta concurrencia de
vecinos para tratar temas de su interés con el auspicio de las autoridades locales. Al poco de andar
fueron cooptadas por dirigentes de izquierda de escasa representación política, que se disputaron
entre sì el control de las asambleas y propusieron asambleas alternativas a causa de la disidencia
13
Baraglia, Daniel Fernando. 2000. Organización local y estilo de gestión. 1RA
Jornada sobre políticas públicas y
gestión local realizadas en la UNLaM - 30 de junio de 2000. Ed. Boletín informativo de la Asociación Argentina de
Derecho Constitucional. Julio de 2000.
entre la propia dirigencia, en otras plazas y lugares públicos, pretendiendo sumar cada uno de ellos
a sus escasas filas, a los vecinos que concurrían. La respuesta de los vecinos fue que dejaron de
concurrir. Por su parte las autoridades locales y los partidos de oposición representados
mayoritariamente fueron dejando de auspiciarlas. Los activistas sin votos vaciaron las plazas.
No hace mucho tiempo le preguntaban a un dirigente piquetero porque cortaban las calles y las
avenidas, y respondió, porque no tenemos otra forma de hacernos ver y llamar la atención en
forma pacífica, de otra forma la prensa y el gobierno no nos escuchan.
Las reivindicaciones sociales que procuran muchos de ellos merecen su atención, pero la
representación política en las urnas de sus dirigentes no alcanza al uno por ciento del electorado.
Presupuesto participativo. Asambleas barriales. Partido de Morón.
Las asambleas barriales parecen haber encontrado una mejor organización a través del tiempo
como el caso de las asambleas barriales del programa sobre presupuesto participativo del Partido
de Morón. Dirigidas por las autoridades municipales ha superado la anarquía de aquellas iniciales.
Podrían replicarse a nivel provincial asambleas barriales probablemente sobre la base de
estructuras semejantes a los Foros de Seguridad que son en realidad ejemplo de estas.
Leopoldo Fidyka expresa14
que, en los ámbitos locales interactúan una pluralidad de actores
tanto gubernamentales como no gubernamentales, con diversidad en cuanto a sus recursos,
modalidades de gestión y actuación, capacitación, acceso a la información y a la tecnología y
con necesidades muy diferentes. En este universo un tema a tener en cuenta es el de los actores
que actúan en el territorio. comenzado por los no gubernamentales, y más específicamente para la
temática en cuestión.
Con vistas a fortalecer la democracia y la construcción de la ciudadanía, resulta indudable que el
Estado en todos sus órdenes debe tomar un rol protagónico e indelegable en materia de
promoción de la participación ciudadana, más allá de los meritorios esfuerzos de distintas
entidades de la sociedad civil, en cuanto a:
1. el proceso democrático, como factor clave y necesario para realizar una modernización
administrativa con permanencia
2. la participación ciudadana, como elemento fundamental para reforzar la democracia
3. la descentralización.
14
Fidyka, Leopoldo, Instrumentos jurídicos para una gestión local participativa”. Ministerio del Interior. 2008.