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Como nos lo recuerda el ttulo de este libro, la corrupcin tiene mltiples caras: causas, dinmica y consecuencias, las cuales varan por sector y requieren medidas que las contrarresten, diseadas con precisin. Las reformas equivocadas en el lugar equivocado, o en el momento equivocado, no slo pueden desperdiciar recursos y oportunidades escasas sino que de hecho pueden causar un dao considerable. Demostrar y seguir el progreso es igualmente complicado: los ndices a nivel de pas no sern suficientes, y se necesitan medidas ms adecuadas para capturar las realidades de los distintos sectores y funciones del gobierno. Este libro ofrece una introduccin esencial y asequible a un conocimiento y pensamiento de alto nivel sobre temas de la corrupcin, abriendo un nuevo debate y nuevas lneas de ataque que sern importantes a medida que los esfuerzos anticorrupcin avancen hacia sus fases siguientes.

Michael Johnston, Professor Charles A. Dana de ciencia poltica, Colgate University

Reducir la corrupcin es una clave para mejores servicios, justicia, elecciones, regulacin y legislacin en pocas palabras, hacia mejores instituciones en el gobierno, las empresas y la sociedad civil. Este excelente libro brinda ejemplos, taxonomas e inspiracin para todos aquellos que quieran hacer las cosas mejor.

Robert Klitgaard, Presidente y professor, Claremont Graduate University

La lucha contra la corrupcin requiere acciones decisivas y compromiso compartido de gobiernos, compa-as, bancos de desarrollo y sociedad civil. Es un camino difcil que con frecuencia se pavimenta a medida que se avanza. El esfuerzo de este libro para entender la corrupcin y sus caractersticas particulares en diferentes sectores es una contribucin importante para luchar contra la corrupcin y que esperamos llevar a un mayor impacto.

Huguette Labelle, Presidenta, Transparencia Internacional

Este libro es una revelacin; sin embargo hace ms que exponer; demuestra el camino para avanzar. Las mltiples caras de la corrupcin brinda una taxonoma del delito que ocurre en diferentes reas de la vida pblica, que van desde la educacin hasta la regulacin de los recursos naturales y la gestin de las finanzas pblicas. Aunque gran parte de la evidencia es srdida y sombra, este libro tambin describe xitos que nos dan esperanzas de que la batalla contra la corrupcin se puede ganar.

Sheila S. Coronel, Directora, Toni Stabile Center for Investigative Journalism,Graduate School of Journalism, Columbia University

Se ha vuelto evidente que combatir la corrupcin es bsico para la agenda de desarrollo. Tratar el tema de la corrupcin desde una perspectiva sectorial ha permitido que este libro ofrezca ideas muy especficas y novedosas sobre este importante tema.

Robert R. Hunja, Director General Interino, Autoridad de Supervisin de Contrataciones Pblicas, Kenia

Al equipar a los expertos con una hoja de ruta para rastrear los aspectos vulnerables de la corrupcin en diferentes sectores, Campos y Pradhan no solamente han avanzado en la investigacin sobre las causas de la corrupcin, sino que tambin han brindado a los legisladores esperanzas y una estrategia realista para minimizar la corrupcin. Este libro debe ser lectura obligada para legisladores, eruditos, expertos, estudiantes y todos aquellos que estn interesados en hacer una diferencia en la difcil lucha contra la corrupcin alrededor del mundo.

Jon Quah, Professor de ciencia poltica, Universidad Nacional de SingapurAutor de Curbing Corruption in Asia: A Comparative Study of Six Countries

J. Edgardo CamposSanjay Pradhan

Editores

Aspectos vulnerablespor sectores

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Las mltiples caras de la corrupcinAspectos vulnerables por sectores

J. Edgardo CamposSanjay PradhanEditores

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The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.

Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aqu son los del (los) autor (es) y no reflejan nece-sariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra informacin expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los territorios, ni aprobacin o aceptacin de tales fronteras.

This work was originally published by The World Bank in English as The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level in 2008. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern.

Publicado originalmente en ingls como: The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level por el Banco Mundial en 2009. La traduccin al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisin. En caso de discrepancias, prima el idioma original.

2008 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 2009 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA

Todos los derechos reservados

Primera edicin en castellano: febrero de 2009Para esta edicin: 2009 Banco Mundial en coedicin con Mayol Ediciones S.A. www.mayolediciones.com

ISBN 978-958-8307-

Diseo de cubierta: Patricia Hord Graphik DesignTraduccin al castellano: Cecilia lvarezCoordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S. Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones S.A.

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

Distribuidor en Espaa: MUNDI-PRENSA LIBROS, S.A.Castell, 37 - 28001 Madrid. libreria@mundiprensa.esTf.: +34 914 36 37 00 - Fax: +34 915 75 39 98

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Prlogo xiii

Prefacio xvii

Colaboradores xix

Agradecimientos xxix

Siglas xxxi

Introduccin xxxv Enfrentar una pandemia social

J. Edgardo Campos y Vinay Bhargava

Parte ICombatir la corrupcin: exploracin por sectores

1 Corrupcin y medicamentos: fortalecer una buena gobernabilidad para mejorar el acceso 3

Jillian Clare Cohen, Monique F. Mrazek y Loraine Hawkins

2 Maximizar el rendimiento de los sistemas educativos: el caso del ausentismo de los maestros 41

Harry Anthony Patrinos y Ruth Kagia

3 Crimen y justicia en el Jardn del Edn: mejorar la gobernabilidad y reducir la corrupcin en el sector forestal 69

Nalin Kishor y Richard Damania

4 Corrupcin en el sector elctrico: un flagelo generalizado 99

Mohinder Gulati y M. Y. Rao

Contenido

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vi Las mltiples caras de la corrupcin

5 Cortar los caminos de la corrupcin en el sector del transporte mediante control y prevencin 145

William D. O. Paterson y Pinky Chaudhury

6 Corrupcin en el sector del petrleo 181Charles McPherson y Stephen MacSearraigh

7 Combatir la corrupcin en el sector de agua y saneamiento en frica: 215 inicio del dilogo

Janelle Plummer y Piers Cross

Parte IILa corrupcin y el sistema de gestin financiera pblica

8 Explorar la corrupcin en la gestin financiera pblica 267William Dorotinsky y Shilpa Pradhan

Del lado del gasto9 Corrupcin en la contratacin pblica: un reto permanente 297

Glenn T. Ware, Shaun Moss, J. Edgardo Campos y Gregory P. Noone

Del lado del ingreso10 Combatir la corrupcin en la administracin de rentas: una visin general 343

Tuan Minh Le

El caso de los reintegros del iva en Bolivia 347Juan Carlos Zuleta, Alberto Leyton y Enrique Fanta Ivanovic

11 El desafo de combatir la corrupcin en las administraciones de aduanas 379

Carlos Ferreira, Michael Engelschalk y William Mayville

Parte IIIAdnde va el dinero?

12 Lavado de dinero y corrupcin 403Michael Levi, Mara Dakolias y Theodore S. Greenberg

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vii

Cuadros

1.1 Puntos de decisin clave y procesos relacionados con el sector de medicamentos que pueden ser vulnerables a la corrupcin 10

1.2 Estrategias seleccionadas para aliviar la corrupcin en el sector farmacutico 37

2.1 Costos directos estimados del ausentismo de los maestros, pases seleccionados 49

2.2 Algunos aspectos correlacionados del ausentismo de los maestros en Bangladesh, Ecuador, India, Indonesia, Papa Nueva Guinea, Per y Zambia 56

3.1 Aportes a campaas en Estados Unidos, por sector, 2000 793.2 Cadena de valor de la oferta y aspectos vulnerables ante la corrupcin 82

4.1 Comparacin del ndice de Desarrollo Humano (idh) y el ndice de Percepcin de la Corrupcin (ipc) 106

4.2 Vulnerabilidad ante la corrupcin: polticas del Gobierno 1094.3 Vulnerabilidad ante la corrupcin: diferentes etapas del desarrollo

de proyectos 1104.4 Vulnerabilidad ante la corrupcin: actividades en interfaz con el cliente 1124.5 Vulnerabilidad ante la corrupcin: robo de electricidad 1134.6 Cinco elementos clave de una estrategia anticorrupcin 126

5.1 Tipos de actividades corruptas predominantes en el sector del transporte 1505.2 Marco de referencia remedial y men de opciones de respuesta 1625.3 Elementos de una estrategia anticorrupcin remedial 166

6.1 Pases en desarrollo ricos en petrleo 1846.2 Petrleo y percepciones de la corrupcin, 2006 1866.3 Corrupcin en el sector petrolero: cuadro de resumen 212

7.1 Marco de referencia de la cadena de valor: interacciones corruptas en el sector del agua 227

7.2 Actores pblicos clave involucrados en el sector del sas 230

Contenido

Parte IVLos retos para el futuro

Conclusin: Qu sigue ahora? 447J. Edgardo Campos, Sanjay Pradhan y Francesca Recanatini

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viii Las mltiples caras de la corrupcin

7.3 Enfrentar los puntos ms delicados de la corrupcin entre el sector pblico 2437.4 Combatir los puntos delicados en la corrupcin sector pblico-sector privado 2467.5 Enfrentar los puntos principales de la corrupcin sector pblico-consumidor/

sociedad civil 2547.6 Los pasos a seguir 260

8.1 Debilidades en el sistema gfp y patrones de corrupcin administrativa 2768.2 Funciones de la gfp y anticorrupcin 279

9.1 Discrecionalidad y corrupcin en la manipulacin fraudulenta de licitaciones 312

10.1 Medidas anticorrupcin en las reformas de la administracin de rentas 34410.2 Tipologa de la evasin fiscal y la corrupcin 35010.3 Factores que afectan el comportamiento de partes interesadas y redes

patrimoniales en la corrupcin 35110.4 Riesgos y correctivos en los principales procesos de la administracin

de impuestos 35310.5 Riesgos y correctivos en el proceso de reintegro del iva despus

de la reforma 371

11.1 Un mapa de los riesgos en las aduanas 38711.2 Medidas para tratar los motivos y las oportunidades de corrupcin

en las agencias de aduanas 389

Grficos

2.1 La cadena de valor y los aspectos vulnerables ante la corrupcin en el sector educativo 46

2.2 ndices de ausentismo de los maestros en pases seleccionados 48

3.1 Deforestacin vs. control de la corrupcin 72

4.1 Marco de referencia general para el proceso de implementacin 1254.2 Marco de referencia general para controlar la corrupcin en el sector elctrico 127

5.1 Captura del Estado versus corrupcin administrativa en el sector de carreteras 148

7.1 Corrupcin, reforma en el sector del agua, ingreso nacional bruto per cpita y acceso al agua 219

7.2 El espectro de los proveedores de agua utilizada como servicio pblico y como no utilizada en servicio pblico 224

8.1 Percepcin de la corrupcin y la calidad de la gfp 2708.2 El ciclo del presupuesto 2718.3 Anlisis de la gfp en las cuatro dimensiones, pases seleccionados 2818.4 Participacin de las partes interesadas externas y percepcin de la corrupcin 285

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ixContenido

8.5 Evaluacin de gfp Funcionamiento en Ghana 292

9.1 Esquema comn de comisiones ilegales 309

10.1 El pin 35810.2 Recaudos por tipo de impuestos 36310.3 Mapa del riesgo de corrupcin en el procedimiento de reintegro del iva

antes de la reforma 36510.4 Operacin Varillas de Oro 36810.5 La cadena de corrupcin en los reintegros del iva 36910.6 Mapa del riesgo de corrupcin en el procedimiento de reintegro por iva

despus de la reforma 37010.7 Exportaciones y reintegros del iva 37410.8 Exportaciones e iva 37410.9 Reintegros del iva como porcentaje del recaudo del iva 375

11.1 Desempeo de aduanas en regiones rusas seleccionadas, 2004 397

12.1 Ciclo de lavado de dinero 40912.2 No es una simple lavandera: el lavado de dinero en un marco ms amplio 426

Recuadros

1.1 Accin global para combatir la corrupcin en los sistemas farmacuticos 61.2 La regin del Mekong enfrenta las falsificaciones para reducir los ndices

de resistencia a la malaria 111.3 Requisitos de bmp diferentes pueden tener consecuencias imprevistas: India 121.4 Fabricantes farmacuticos lderes adoptan la tecnologa rfid para garantizar

el suministro 141.5 Mtodos para enfrentar los retos del registro de medicamentos 161.6 Liderazgo poltico y participacin pblica esenciales para combatir la

falsificacin de medicinas: la experiencia de Nigeria 171.7 La experiencia de Azerbaiyn para reducir las medicinas falsificadas 181.8 No especificar totalmente un producto en la lista de medicinas ha llevado

a dosis insuficientes 201.9 Evaluar la vulnerabilidad ante la corrupcin en los precios: los Balcanes 221.10 Prdida y robo de medicinas en Uganda: estrategias para la prevencin 271.11 Guas para la prescripcin y conflictos de intereses 31

2.1 Razones para el ausentismo de los maestros 502.2 Cdigo de tica para maestros 582.3 Potencial de un programa emis 602.4 Detectar y reducir el ausentismo 612.5 Aumentar la demanda por servicios de calidad 63

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x Las mltiples caras de la corrupcin

2.6 El monitoreo local de la educacin puede ayudar a reducir el ausentismo de los maestros 64

3.1 Ejemplos de corrupcin en el sector forestal 713.2 Ganancias por la tala legal e ilegal: descomposicin y anlisis para Indonesia 733.3 Soluciones potenciales para terminar los beneficios inesperados, apropiacin

de rentas y la erosin institucional 773.4 Alquimia en el comercio internacional: cmo legalizar lo ilegal en

el sector forestal 783.5 El esquema de certificacin de procesos de Kimberley para diamantes

de conflictos 853.6 Fortalecer la deteccin y supresin en Camboya: logros y fallas 863.7 Vinculacin de las comunidades locales para proteger la selva en Filipinas 873.8 Mejorar la transparencia de la administracin forestal en Ecuador 893.9 Reformas legislativas y administrativas en Bolivia 903.10 Experiencias con procesos regionales fleg 94

4.1 El costo de la corrupcin: eliminar las prdidas tambin podra ayudar a eliminar la brecha de la oferta 103

4.2 Los pobres soportan los embates de la corrupcin 1054.3 Costo de decisiones de inversin deficientes y adquisiciones poco

transparentes 1114.4 Quin quiere rendir cuentas? 1144.5 Outsourcing sin monitoreo no es solucin 1154.6 Participacin de la comunidad y buena gobernabilidad 1164.7 Opcom Power Exchange: mejorar la gobernabilidad de las empresas

de servicios pblicos en Rumania 120

5.1 Ejemplos de estudios de caso de la mecnica de la confabulacin en obras civiles de carreteras 158

5.2 Pactos de integridad en el sector privado 177

6.1 El caso Elf 1956.2 Corrupcin en Pertamina 1966.3 El caso Giffen 1996.4 Iniciativa de Transparencia para las Industrias Extractivas 210

7.1 Funcionarios de servicios pblicos extorsionan a pequeos proveedores de agua en Nairobi 234

7.2 Reformas institucionales mejoran el rendimiento de los servicios pblicos en Nairobi 247

7.3 Esfuerzos intensos para frenar la corrupcin en el desarrollo de infraestructura de las aldeas: lecciones de Indonesia 251

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xiContenido

8.1 Patrones de la corrupcin 2748.2 Un ccp efectivo: el ejemplo canadiense 2888.3 Factores clave para isa y ejemplos 289

9.1 Precalificacin: qu podra salir mal? 3189.2 Trucos sucios en las aperturas de licitaciones pblicas 3209.3 Monitorear la evaluacin de la oferta: indicadores de advertencia temprana 3229.4 Seguimiento a la administracin del contrato: banderas amarillas 3259.5 Tres ejemplos de los beneficios potenciales de un sistema de contratacin

electrnica en buen funcionamiento 3289.6 Uso de un pacto de integridad en la contratacin pblica de los servicios

de recoleccin de basuras en Argentina 333

10.1 El caso Argosur 367

11.1 La dificultad de detectar las redes de corrupcin en oficinas de aduanas remotas 382

11.2 Soborno en el caso de escolta para la carga 399

12.1 Clasificacin de Transparencia Internacional 40512.2 Aplicar presin de los pares 41212.3 El caso Pinochet 41412.4 El caso Abacha 41712.5 Reforma anticorrupcin en Hungra 42912.6 Programa Petrleo por Alimentos de las Naciones Unidas en Irak 431

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Este proyecto resulta fructfero en un momento importante para el Banco Mundial, ya que aumenta sus esfuerzos para ayudar a los pases a mejorar la gobernabilidad y combatir la corrupcin. Con un enfoque mayor en la integracin de gobernabilidad y anticorrupcin en sus operaciones fundamentales, el Banco espera vincularse ms extensivamente en re-formas a nivel sectorial. Este volumen novedoso combina el rigor analtico con perspectivas operativas prcticas, de una manera til e importante. Es una lectura obligada para todos los expertos en desarrollo.

La investigacin emprica sobre gobernabilidad y anticorrupcin ha logrado avances importantes en los ltimos 10 aos, brindando evidencia emprica cada vez mayor de que la corrupcin desestimula la inversin privada, retarda el crecimiento e inhibe los esfuerzos para la reduccin de la pobreza. En la actualidad, los legisladores puedan utilizar instrumentos de diagnstico para decidir sobre las prioridades en las reformas de las reas propensas a la corrupcin y evaluar ampliamente el impacto potencial a travs del tiempo de las medidas reformistas. Sin embargo, el desafo de llegar hasta el nivel operativo se mantiene. Cules son y dnde estn los puntos de riesgo en un sector dado? Cundo es ms probable que se presenten? Cules, si se abordan, podran tener el mayor impacto sobre el desempeo del sector? Para los legisladores, los datos e informacin de estas consultas son lo que se est perdiendo para formular reformas especficas y operacionalmente viables.

Este volumen es el producto de un esfuerzo de colaboracin exitoso entre muchas oficinas del Banco Mundial y refleja la profundidad de experiencia y conocimiento que el Banco puede utilizar para contribuir a un mejor entendimiento de fenmenos complejos. Est constituido por 12 captulos, ms una seccin de generalidades y otra de conclusiones. La primera de las tres partes es sobre sectores, dividida en siete captulos sobre salud, educacin, selvas, carreteras, electricidad, petrleo y gas, y agua y saneamiento. La segunda parte trata el tema de la gestin financiera pblica, que atraviesa todos los sectores y es esencial para las operaciones en cualquiera de ellos. Incluye cuatro captulos sobre formulacin y ejecucin de presupuestos, adquisiciones, manejo fiscal y administracin de aduanas. La tercera parte se refiere al trabajo contra el lavado de dinero.

El libro ofrece un marco de referencia heurstico para guiar la integracin de las me-didas anticorrupcin en el diseo de proyectos y desarrollo de programas. Explora hojas de ruta prototipo de los aspectos vulnerables a la corrupcin y las seales correspondientes de advertencia temprana, considerando la corrupcin desde la perspectiva de un gerente de

Prlogo

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xiv Las mltiples caras de la corrupcin

proyectos e ilustrando los riesgos de la corrupcin que podran surgir en diferentes puntos del programa o del ciclo del proyecto.

A nivel de cada sector, cada hoja de ruta asume el carcter de una cadena de valor. Un sector produce ciertos resultados a travs de una secuencia de actividades bien definidas. En el sector energtico, por ejemplo, la prestacin del servicio de electricidad pasa de la generacin a la transmisin, luego a la distribucin mayorista y finalmente a la distribucin minorista. La corrupcin puede presentarse en cualquier lugar a lo largo de esta cadena. En la etapa de generacin puede surgir en los contratos para comprar energa con proveedores privados; en la de transmisin puede presentarse a travs del monopolio energtico de la planta de transmisin de propiedad del Estado o en la captura del proceso regulatorio. En la distribucin puede ocurrir mediante el robo directo. Dados los mltiples puntos vulnerables a lo largo de la cadena, los pases probablemente diferirn en trminos de la naturaleza de la corrupcin en el suministro de la electricidad. Por consiguiente, las estrategias antico-rrupcin deben ajustarse al contexto de cada nacin.

Este enfoque de la cadena de valor es prometedor en trminos de identificacin de las reas especficas donde las reformas pueden tener el impacto ms grande para prevenir y reducir la corrupcin. Dnde est el enlace ms dbil a lo largo de la cadena? Cules son las medidas que se pueden implementar para fortalecer este enlace? Cules indicadores pueden utilizarse para monitorear y evaluar el progreso? Estas son preguntas esenciales que los legisladores a menudo enfrentan al disear las estrategias anticorrupcin. Cada captulo de este volumen comienza a tratar estos temas y sugiere direcciones posibles para estudios futuros.

El desempeo del sector depende principalmente de diversas funciones. Quiz la ms importante de ellas es la gestin de las finanzas pblicas. Por esta razn, la obra explora aspectos vulnerables en los gastos y en los ingresos de las finanzas pblicas. Debido a su complejidad, el manejo del presupuesto suele estar plagado de ineficiencias y amenazado por muchas oportunidades de corrupcin. En sectores clave, los problemas graves comienzan aqu con la desviacin de las asignaciones presupuestales hacia actividades que tienen un mayor potencial de sobornos, comisiones fraudulentas, fraude o robo. Sin embargo, el manejo de los ingresos tambin puede ser problemtico, y con frecuencia lo es. Muchos estudios dirigidos a estudiar la corrupcin en los pases, como las encuestas sobre el clima para la inversin del Banco Mundial, identifican a las agencias de manejo fiscal y de administracin de aduanas entre los entes ms corruptos. El recaudo deficiente de impuestos tiene implica-ciones graves para el desempeo del sector y la corrupcin. Cuando las agencias encargadas de los ingresos no cumplen sus objetivos de recaudo, los presupuestos deben recortarse a mitad de ao. Habitualmente esto conduce a una escasez de fondos necesarios para pagar a los contratistas de proyectos que ya se han comenzado; a su vez esto lleva a la formacin de colas, en las cuales la teora y la experiencia sugieren que dan cabida a la corrupcin.

En el contexto de la gestin financiera pblica, la hoja de ruta toma la forma de un flujo de procesos, un dispositivo heurstico que gua al lector a travs del flujo del dinero o bienes. En la parte de adquisicin de bienes y servicios, por ejemplo, el proceso comienza con la seleccin del

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xvPrlogo

proyecto y termina con el otorgamiento del contrato, con mltiples pasos entre una y otro. En las aduanas, la importacin comienza con la declaracin de bienes; luego pasa a la evaluacin de origen, valor y clasificacin de los bienes, despus a inspeccin fsica, examen y liberacin de la carga y, en la mayora de los casos, a la realizacin de liquidaciones posauditora. En ambos casos existe un proceso estndar paso a paso, y en cada paso pueden existir oportunidades para la corrupcin. Por consiguiente, el diseo de estrategias anticorrupcin debe considerar dnde estn los mayores riesgos a lo largo del flujo y cmo se podran minimizar.

Cuando hay mucho dinero, deben existir canales para trasladarlo. Los rditos de la gran corrupcin, en donde transacciones simples involucran millones de dlares, se deben lavar para usarlos. En el ltimo captulo de este volumen se investiga el oscuro mundo del lavado de dinero y los inmensos retos que enfrentan las autoridades, tanto de pases desarrollados como de naciones en desarrollo, para combatirlo. Es una manera adecuada para terminar, porque la gran corrupcin no se puede tratar de manera efectiva salvo que se cierren los canales de lavado.

Esta obra no poda haberse concluido sin la colaboracin y asistencia de numerosas personas del Banco Mundial. Cada captulo fue realizado en coautora con personal del sec-tor correspondiente, con el apoyo de sus redes o departamentos, incluidos Infraestructura, Desarrollo Social y Ambientalmente Sostenible, Desarrollo Humano, Desarrollo Agrcola y Rural, Finanzas, Relaciones Externas, Poltica de Operaciones y Servicios al Pas, el Instituto del Banco Mundial y la Red sobre Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica. El volumen es un testimonio de la capacidad del Banco para utilizar su enorme reserva de experiencias mundiales y organizar un equipo de expertos que trabajan estrechamente a travs de sus divisiones organizacionales.

Este esfuerzo representa una incursin inicial en los resquicios ms profundos de la co-rrupcin. Se necesitar ms trabajo para desarrollar medidas de reforma mejor informadas y ms dirigidas hacia objetivos a nivel operacional. La Red sobre Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica se complace en haber participado y coordinado la parte inicial de esta larga y desafiante jornada. Personalmente aplaudo al equipo y a los iniciadores de este proyecto.

Danny Leipziger Vicepresidente

Red sobre reduccin de la pobreza y gestin econmica Banco Mundial

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Gobernabilidad y anticorrupcin son ahora grandes prioridades en la agenda del desarrollo. La investigacin emprica de la dcada pasada demostr de manera convincente que una gobernabilidad deficiente, normalmente manifestada en diferentes formas de corrupcin, es un impedimento importante para la inversin y el crecimiento econmico y ha tenido un impacto desmesurado sobre los pobres. En estudios de caso en profundidad se ha dado forma y vida a estos hallazgos cuantitativos y se ha puesto en evidencia la realidad de que la corrupcin es profundamente nociva para el individuo, la familia, la comunidad y la sociedad como un todo. A nivel global, el conocimiento pblico del impacto negativo y la gravedad del problema ha aumentado notoriamente, dado que los medios, institutos de poltica y organizaciones no gubernamentales en todo el mundo han llevado sus preocupaciones a niveles sin precedentes.

A pesar de la evidencia acumulada y la mayor conciencia sobre el tema, los gobiernos y la comunidad en desarrollo an siguen luchando por encontrar formas de traducir de manera ms efectiva este entendimiento en acciones concretas y resultados mejorados. An queda mucho por conocer y sujeto a debate. Despus de una dcada de experien-cias, sabemos que enfrentar la corrupcin es un asunto polticamente complejo, pero que se puede progresar cuando se puede sostener reformas adecuadas. Las reformas a nivel sectorial representan una oportunidad muy importante en este sentido. En este nivel, los usuarios de servicios pblicos conocen a los prestadores de esos servicios; este nexo crea potencialmente presiones poderosas y persistentes a favor de las refor-mas. Para los reformadores el reto est en capturar esta energa y dirigirla para tratar los motivadores subyacentes de la corrupcin en los sectores pblico y privado, a nivel nacional y mundial.

Las mltiples caras de la corrupcin ofrece un marco de referencia operacionalmente til para ayudar a los reformadores a analizar la corrupcin y dirigir las reformas a nivel de sectores. Mediante aplicaciones exploratorias en varios de ellos, se demuestra que combatir la corrupcin se refiere fundamentalmente a mejorar la gobernabilidad, que los indicadores operacionalmente tiles se puedan emplear para rastrear la corrupcin y monitorear el progreso, que el sector privado (en particular las empresas multinacionales) y los gobiernos de los pases desarrollados deben compartir la responsabilidad por igual con los gobiernos de las naciones en desarrollo para derrotar la corrupcin, y que sta se puede descomponer en partes para las cuales se pueden formular medidas remediales viables.

Prefacio

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xviii Las mltiples caras de la corrupcin

Un tema central en esta obra es la funcin fundamental de la transparencia en la lucha contra la corrupcin. La comunidad de apoyo slo recientemente ha comenzado a respaldar agresivamente reformas que aumenten la transparencia. Las mltiples caras de la corrupcin alentar a los donantes para aumentar su asistencia y animar a los legisladores a explorar formas novedosas que aumenten la transparencia en los sectores pblico y privado. Al adoptar un mtodo de cadena de valor para el anlisis del sector, este volumen abre muchas posibilidades para aumentar la transparencia, desde acuerdos internacionales hasta la for-mulacin de polticas, asignacin de presupuestos, reglamentacin, adquisicin de bienes y servicios e implementacin de proyectos.

Las mltiples caras de la corrupcin representa solamente un pequeo paso en el largo camino hacia una mejor gobernabilidad en el mundo. Nuestro reto actual es seguir desa-rrollando mejores formas para combatir la corrupcin, basndonos en el creciente entendi-miento del problema y lecciones de las experiencias con las reformas. Con su enfoque por sectores, esta obra traza un camino potencialmente prometedor para que investigadores y expertos enfrenten este importante desafo.

Randi Ryterman Gerente de sector

Gobernabilidad en el sector pblico Red sobre reduccin de la pobreza y gestin econmica

Banco Mundial

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J. Edgardo Campos es asesor de gobernabilidad para Bangladesh en el Banco Mundial. Antes de ocupar este cargo, fue especialista jefe del Sector Pblico y coordinador del Gru-po Temtico sobre Gobernabilidad y Anticorrupcin del Banco. El seor Campos regres al Banco en 2002 despus de una ausencia de cuatro aos. Durante ese lapso trabaj en el Banco Asitico de Desarrollo como economista snior, brindando asesora y orientacin sobre actividades y programas relacionados con la gobernabilidad. Tambin pas dos aos como asesor de Estrategia superior para reformas en el sector pblico en el Departamento de Presupuesto y Gestin del gobierno de Filipinas. Antes de su retiro, el seor Campos estuvo con el Instituto del Banco Mundial y el Departamento de Investigacin del Banco, donde trabaj sobre economa poltica, reforma institucional y temas de gobernabilidad. Antes de vincularse al Banco, fue profesor asistente de gestin y poltica pblica en Wharton School de la Universidad de Pensilvania. Ha sido coautor de tres libros y numerosos documentos sobre economa poltica, gobernabilidad y corrupcin. En 1997, el Comit de Gobernabilidad de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica lo galardon con el Charles Levine Prize por la mejor obra sobre poltica comparada, de la que fue coautor. Recibi su Maestra en economa aplicada y agrcola de la Universidad de Minnesota y su PhD en ciencias sociales del California Institute of Technology.

Sanjay Pradhan es director del Grupo de Gobernabilidad para el Sector Pblico en el Banco Mundial. Es responsable de liderar el trabajo del Banco para mejorar la gobernabilidad en el sector pblico y combatir la corrupcin en todos los pases miembros. El seor Pradhan trabaj como gerente de Sector del Banco Mundial, Sector Pblico y Reduccin de la Pobreza, para la regin del sur de Asia. Antes de eso, fue responsable de dirigir la oficina del Banco que apoya la reforma del sector pblico y la gobernabilidad en 26 pases a travs de Europa central y oriental, y en la antigua Unin Sovitica. El seor Pradhan fue autor principal del World Development Report 1997: The State in a changing World. Ha sido autor de numerosas publicaciones, incluidos artculos, libros y documentos sobre poltica. Recibi su ttulo de BA (magna cum laude, Phi Beta Kappa) y su PhD en economa comercial de la Universidad de Harvard, donde recibi el Prize Fellowship.

Vinay Bhargava es el director de Operaciones y Asuntos Internacionales en el Departamento de Asuntos Externos del Banco Mundial. Sus reas de experiencia son anticorrupcin, ges-tin de temas globales, desarrollo internacional e instituciones multilaterales. Cuenta con

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ms de 25 aos de experiencia en diseo e implementacin de proyectos y programas de desarrollo en el sur y oriente de Asia, frica occidental, Europa oriental y el Medio Oriente. Recibi su PhD en economa agrcola de la Universidad de Illinois.

Pinki Chaudhuri es consultora especialista superior en Infraestructura con experiencia operativa en los sectores de finanzas municipales, agua y transporte en el Banco Mundial. Ha trabajado sobre aspectos regulatorios e institucionales de proyectos de infraestructura que incluyen varios proyectos grandes de asociacin pblica-privada. La seora Chaudhuri contribuy al trabajo de conocimiento del desarrollo de capacidades del Instituto del Banco Mundial, incluido el estudio bandera, Capacity Development in Africa (2005). Tambin ha dirigido trabajos sobre los aspectos econmico, sectorial y analtico en regulacin de infraestructura. Antes de trabajar para el Banco, estuvo vinculada como fiscal corporativa en Baker and McKenzie. Cuenta con una maestra en finanzas internacionales y un PhD en regulacin de servicios pblicos de la George Washington University.

Jillian Clare Cohen es profesora asistente de la Leslie Dan Faculty of Pharmacy en la Universidad de Toronto. Es miembro de la junta asesora del Centre for International Health y directora del Programa Comparativo sobre Salud y Sociedad de la Universidad de Toronto. Su trabajo de investigacin y enseanza se concentra en temas de acceso de los pobres a los medicamentos, poltica comparativa de los planes de accin de la industria farmacutica internacional, y tica y corrupcin en los sistemas farmacuti-cos. Antes de vincularse con la Universidad de Toronto, la seora Cohen trabaj sobre poltica farmacutica para el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, el Banco Mundial y la Organizacin Mundial de la Salud. Tambin ha sido consultora para mu-chos gobiernos, organizaciones internacionales y agencias de ayuda sobre temas como productos farmacuticos, regulacin, corrupcin y acceso a medicamentos. Es autora de numerosos artculos acadmicos y periodsticos sobre poltica farmacutica y coeditora de The Power of Pills: Social, Ethical and Legal Issues in Drug Development, Marketing and Pricing Policies (Pluto Press). Recibi sus ttulos de BA y MA en ciencia poltica de la McGill University y su PhD en poltica de la Universidad de Nueva York.

Piers Cross es jefe del Equipo Regional del Programa de Agua y Saneamiento en frica. Tiene ms de 25 aos de experiencia en desarrollo de sistemas de agua y saneamiento. Du-rante los 16 aos que ha permanecido con el Banco, ha trabajado en frica, Asia meridional y ha sido gerente del Programa de Agua y Saneamiento en Washington. En su cargo actual en Nairobi, supervisa un gran equipo de personal de agua y saneamiento, con sede en 14 pases africanos, que asesora gobiernos en el desarrollo del acceso sostenido a servicios de agua y saneamiento para los pobres. Antroplogo por experiencia, es autor e impulsor de muchas publicaciones sobre la prestacin del servicio de agua y saneamiento, que incluyen investigacin sobre corrupcin en las agencias del agua en el sur de Asia en 2002. Tambin ha trabajado el tema de combatir la corrupcin y mejorar la eficiencia financiera en frica. Recientemente ayud a fundar la Red de Integridad del Agua (win por la sigla en ingls de Water Integrity Network). En reconocimiento a su trabajo, la Water Academy lo convirti en miembro vitalicio en 2003. Obtuvo una maestra en antropologa social de la Universi-

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dad de Witwatersrand (Sudfrica) y ha trabajado por varios aos con la London School of Hygiene and Tropical Medicine.

Mara Dakolias es consejera jefe de la Vicepresidencia Jurdica del Banco Mundial. Ha trabajado sobre estado de derecho y buen gobierno durante 14 aos, dirigiendo proyectos complejos, asesorando sobre temas sustantivos y desarrollando las polticas para el Ban-co. Dirigi y desarroll el programa de estado de derecho de la Vicepresidencia Jurdica y constituy su equipo bsico. Mientras trabajaba con el gobierno britnico, dirigi una evaluacin independiente de los xitos y desafos asociados con el estado de derecho y reformas de buen gobierno desde 1997. La seora Dakolias ha publicado numerosos textos sobre estado de derecho y corrupcin. En la actualidad, avanza ampliamente en el tema de medicin de impactos del trabajo de ley y justicia, y los beneficios sociales y econmicos que dicho trabajo lleva a los pases. Obtuvo su BA en filosofa del Haverford College, ttulo de abogada de la Facultad de Leyes de la Mason University y una maestra en leyes de la Universidad de Amsterdam. Fue profesora invitada sobre Justicia en la Escuela de Gobierno Kennedy de Harvard y complet el programa conjunto Harvard/Stanford Executive mba Program.

Richard Damania es economista superior en la Oficina Social y del Medioambiente en la regin del sur de Asia. Ha publicado ms de 50 artculos revisados por sus pares, que cubren economa del desarrollo, economa ambiental, economa institucional y macroeconometra. Sus publicaciones abarcan diferentes lneas, con documentos en publicaciones cientficas de prestigio como Science y Proceedings of the Royal Society. Antes de su vinculacin con el Banco, el seor Damania fue profesor adjunto en University of Adelaide. Mientras trabaj en Australia, asesor numerosas organizaciones internacionales, incluida la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentacin (fao) y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (Unesco), al igual que agencias del gobierno australiano, incluida la Oficina de Hacienda y los Departamentos de Justicia, Industria, Medio Ambiente, Pesca y Recursos Naturales. Cuenta con un PhD de la Universidad de Glasgow.

William Dorotinsky es el especialista jefe de Gasto Pblico del Banco Mundial y presidente del Grupo Temtico de Finanzas Pblicas del mismo. Antes de vincularse con el Banco, tra-baj durante 12 aos en la Oficina de Gestin y Presupuesto de ee.uu. (omb por la sigla en ingls de US Ofce of Management and Budget), manejando gestin general de presupuesto, reforma a la salud y temas financieros, reformas a la gestin del desempeo y financiera, que incluyeron la Implementacin de la Ley de Rendimiento y Resultados Gubernamenta-les. Mientras trabaj en la omb, el seor Dorotinsky estuvo en comisin de servicios en el Distrito de Columbia durante su crisis fiscal, como director financiero encargado. Tambin pas varios aos con la Oficina de Asistencia Tcnica del Departamento del Tesoro de Es-tados Unidos, como asesor de finanzas pblicas para los gobiernos de Argentina, Croacia y Hungra. Recibi su BA en economa y ciencia poltica y la maestra de poltica pblica en comercio internacional de la Universidad de Michigan.

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Michael Engelschalk encabez el Grupo Temtico de Administracin Tributaria y Poltica Fiscal del Banco Mundial, entre 1999 y 2004. Particip en la preparacin y supervisin de gran cantidad de operaciones de asistencia tcnica del Banco Mundial en las reas de reformas fiscal y de aduanas. En la actualidad, con licencia del Banco, asesora al gobierno alemn en programas de reforma al sector pblico para economas de transicin. Antes de unirse al Banco, estuvo a cargo del programa de cooperacin con pases no miembros en el Centro de la ocde para administracin y poltica fiscal. Organiz y particip en programas de asistencia tcnica y capacitacin para el fortalecimiento de la poltica fiscal y la capacidad de administracin en pases en desarrollo y economas de transicin. El seor Engelschalk comenz su carrera como profesor asistente de derecho tributario internacional y pblico. Cuenta con un gran nmero de publicaciones sobre tributacin internacional, federalismo fiscal y reforma a la administracin de impuestos. Obtuvo su PhD en derecho tributario internacional en la Universidad de Munich.

Enrique Fanta Ivanovic es consultor del Departamento de Gestin Econmica y Reduccin de la Pobreza para Amrica Latina del Banco Mundial. Ha realizado trabajo operativo sobre desarrollo institucional, administracin tributaria y gestin del gasto pblico en muchos pases de Amrica Latina y trabaj como asesor para la regin de Europa y Asia central. Dirigi el servicio de aduanas chileno y fue director de Auditora del Servicio de Rentas Internas. Tiene ttulo en ingeniera civil industrial de la Universidad de Chile.

Carlos Ferreira ha prestado servicios de consultora sobre el desarrollo estratgico de la administracin de ingresos, desde que se retir del Banco Mundial en diciembre de 2005. Mientras estuvo en el Banco, coordin el diseo e implementacin de proyectos de desarrollo institucional para reformar y modernizar el recaudo pblico de ingresos, principalmente bajo las administraciones tributarias, de aduanas y seguridad social para la regin de Eu-ropa y Asia central. Se vincul al Banco Mundial en 1979, despus de haber alcanzado una amplia experiencia en los sectores pblico y privado en Brasil. El seor Ferreira tiene una licenciatura en ingeniera electrnica de la Universidad Catlica de Ro de Janeiro y ttulos en computacin e ingeniera de sistemas de la Universidad de Stanford. Tambin tiene un ttulo en ciencias administrativas de Stanford Graduate School of Business, donde fue becario del programa Sloan Fellow.

Theodore S. Greenberg es especialista superior del sector financiero en la Oficina de Integri-dad del Mercado Financiero del Banco Mundial, donde ayuda en el diseo e implementacin del programa de evaluacin y asistencia tcnica global del Banco, para combatir el lavado de dinero y la financiacin del terrorismo. El seor Greenberg se vincul con el Banco en 2003 como consejero superior en la Vicepresidencia Jurdica, donde manej temas dirigi-dos contra el lavado de dinero y la financiacin del terrorismo. Representa al Banco en el Grupo de Eurasia sobre cmo combatir el lavado de dinero y la financiacin del terrorismo, y previamente represent al Banco en la Fuerza de Tarea de Accin Financiera (fatf por la sigla en ingls de Financial Action Task Force) para la fijacin de estndares internacionales, y en el Grupo Contra el Lavado de Dinero en el oriente y sur de frica. Antes de unirse al Banco pas 29 aos en el Departamento de Justicia de ee.uu., como jefe de la Seccin de

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Lavado de Dinero, jefe encargado de la Seccin de Fraudes, fiscal especial en la Seccin de Crimen Organizado, fiscal asistente de ee.uu., jefe encargado de la Oficina de Corrupcin y Fraude, y consejero superior en Litigios.

Mohinder Gulati es especialista jefe en Energa de la Oficina del Sector de Minera y Energa en la regin de Asia oriental y el Pacfico del Banco Mundial. Ha dirigido varios proyectos de energa en el Banco, promoviendo reformas en el sector y reestructuracin, privati-zacin, mercados elctricos regionales, eficiencia de energa, intermediarios financieros, mejoramiento de la gobernabilidad en el sector, gestin de servicios bsicos y financiacin de grandes proyectos energticos. Antes de vincularse con el Banco, el seor Gulati trabaj en el sector financiero de la India, en financiacin de infraestructuras, banca de inversin, microfinanzas y gestin de recursos humanos. Tiene una maestra en administracin de empresas, gestin de personal y relaciones industriales, y fsica de Delhi University.

Loraine Hawkins es coordinadora de Desarrollo Humano para el Banco Mundial en Fili-pinas. Antes de asumir esta posicin fue especialista jefe en Salud de la Oficina del Sector de Desarrollo Humano para el Asia oriental y el Pacfico del Banco Mundial y pas seis aos con el Banco en Europa oriental y Asia central. Su trabajo fuera del Banco ha incluido comisiones en los departamentos de Salud y Hacienda del Reino Unido, trabajando sobre reforma financiera y gestin de servicios sociales y de salud. La seora Hawkins tambin estuvo 12 aos en el servicio civil de Nueva Zelanda, como economista en la Oficina de Hacienda, gerente de una fuerza de tarea para la reforma de los servicios de salud y para discapacitados y como gerente del Directorio de Poltica Estratgica del Ministerio de Salud. Fuera del sector pblico ha trabajado como planificadora estratgica para un gran proveedor de servicios para personas con discapacidades de aprendizaje. Es graduada en economa y poltica pblica de la Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, de la Universidad de Princeton, y de Otago University (Nueva Zelanda).

Ruth Kagia es directora del Sector de Educacin en el Banco Mundial. Anteriormente trabaj en operaciones en las regiones de frica y Asia oriental del Banco. Antes de su vinculacin pas 20 aos en el sector pblico trabajando en gestin, investigacin y poltica educativa en frica. La seora Kagia tiene profundo inters en el papel que cumple la educacin en la trasformacin socioeconmica y ha emprendido un estudio longitudinal que sigue a los estudiantes desde el hogar hasta la escuela y el sitio de trabajo. Es egresada de la Universidad de Harvard.

Nalin Kishor es coordinador del Programa Cumplimiento a la Ley Forestal y la Goberna-bilidad del Banco Mundial en la Vicepresidencia de Desarrollo Sostenible. Su trabajo de investigacin versa sobre la economa de los recursos naturales y forestales, al igual que al comercio, crecimiento y distribucin del ingreso, sistemas compatibles de incentivos y reformas institucionales. Es coautor de un libro sobre desarrollo sostenible, The Quality of Growth, publicado por Oxford University Press en 2001. Obtuvo su PhD en economa de la Universidad de Maryland-College Park, con una especializacin en recursos naturales y economa ambiental.

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Tuan Minh Le es economista superior en Finanzas Pblicas y coordinador de Administra-cin y Poltica Fiscal en el Banco Mundial. Antes de vincularse con el Banco perteneci al Grupo de Finanzas Pblicas del Instituto para el Desarrollo Internacional de Harvard de la Universidad de Harvard, donde trabaj en diseo de poltica fiscal, reforma a la administra-cin tributaria, pronsticos de ingresos y evaluacin de gastos en desarrollo en Asia, Europa oriental y Asia central, frica y el Medio Oriente. Ha sido conferencista para el Programa de pronsticos de ingresos y anlisis fiscal y del Programa sobre Gestin y Evaluacin de la Inversin en la Universidad de Harvard. Fue profesor asistente de economa en Suffolk University en 2001-02. Es PhD en poltica pblica de la Escuela de Gobierno Kennedy, Universidad de Harvard.

Michael Levi es profesor de Criminologa en Cardiff University y experto en delitos de cuello blanco, crimen organizado, corrupcin y lavado de dinero. Ha sido miembro del Grupo Supervisor de la Oficina del Gabinete sobre ganancias del crimen, como cientfico experto en crimen organizado para el Consejo de Europa, y como asesor parlamentario especializado para una revisin del comportamiento antisocial y policaco en el Pas de Gales. Reciente-mente ha dirigido meta-revisiones sobre delitos econmicos en Europa y sobre la naturaleza, alcance y costo del fraude en el Ministerio del Interior del Reino Unido y la Asociacin de Jefes de Polica. Tambin ha revisado sentencias dictadas por fraude para UK Government Fraud Review. Obtuvo sus ttulos de BA y MA de la Universidad de Oxford, un Dip. Crim. de la Universidad de Cambridge y un PhD de Southampton Universities.

Alberto Leyton es especialista superior en el sector pblico en el Departamento de Gestin Econmica y Reduccin de la Pobreza para Amrica Latina del Banco Mundial. Desde su cargo ha dirigido proyectos sobre administracin tributaria, gestin financiera, anticorrup-cin y reforma institucional en varios pases de Amrica Latina. Antes de unirse al Banco, el seor Leyton ocup cargos administrativos en los ministerios de la Presidencia y de Hacienda de Bolivia, liderando un amplio programa de modernizacin del sector pblico que incluy una reforma en profundidad del servicio de administracin de ingresos. Cuenta con ttulos en sociologa, estadstica y matemticas de la Universidad Mayor de San Andrs, Bolivia.

Stephen MacSearraigh es director de Mina Corp., una compaa privada financiera y de comercio que busca oportunidades de inversin en etapas iniciales en mercados que han salido de situaciones de crisis, con oficinas en Londres, Kabul, Mosc, Jartum, Rumbek, Bishkek y Ginebra. El seor MacSearraigh tiene ms de 15 aos de experiencia en inteligen-cia de mercados petroleros y la geopoltica del petrleo. Fue director administrativo para Contenido y Asociaciones de OILspace (Londres), director de investigacin del Grupo de Inteligencia de Energa (Washington), y editor para Energy Compass (Londres). Asisti a la School of Communication Arts en Londres entre 1987 y 1988 y obtuvo un BS en micro-biologa y bioqumica de la Universidad de Ciudad del Cabo, Sudfrica.

William Mayville presta servicios de consultora en las reas de desarrollo del capital humano, planificacin estratgica y gestin del cambio para administraciones de ingresos pblicos. Desde 1984 ha trabajado para el Banco Mundial como consultor a largo y corto

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plazo; a partir de 1990 ha trabajado en reformas de aduanas y tributarias en Amrica del Sur y Central, Europa y Asia central, Medio Oriente y Asia meridional. Antes de vincularse con el banco, el seor Mayville trabaj para firmas de consultora gerencial y en la educacin superior como investigador asociado, profesor adjunto y administrador. Tiene un ttulo MA en literatura inglesa de la American University y un PhD en administracin de educacin superior y sociologa de la George Washington University.

Charles McPherson se uni recientemente al Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional. Su aporte a esta obra fue mientras se desempeaba como consejero superior sobre Petrleo y Gas en el Banco Mundial. Su trabajo en el Banco se concentr en la reforma del sector petrolero y actividades de financiacin para el sector en Angola, Argentina, Nigeria, la Federacin Rusa y otros lugares. Antes de vincularse al Banco, el se-or McPherson pas 15 aos en dos compaas petroleras internacionales, desempeando diversas posiciones snior en negociaciones internacionales y contratos con el gobierno. Obtuvo su BA en economa y ciencia poltica de McGill University, un MSc en economa internacional de la London School of Economics and Political Science, y un PhD en eco-noma de la Universidad de Chicago.

Shaun Moss es gerente regional de Adquisiciones de bienes y servicios para la regin de Asia oriental y el Pacfico del Banco Mundial, y especialista en adquisiciones con ms de 20 aos de experiencia en los sectores pblico y privado. Trabaj durante seis aos en la regin de Europa y Asia central, donde lider el trabajo del Banco sobre reformas en la adquisicin pblica de varios pases, incluidas la Federacin Rusa y Turqua. Antes de in-gresar al Banco en 1999, el seor Moss fue director de una firma de consultora lder en el Reino Unido, especializada en adquisiciones. Tiene una licenciatura en lenguas modernas de Reading University, un diploma de posgrado en administracin de Kingston University y una maestra en gestin de mercadeo de la Universidad de Westminster.

Monique F. Mrazek es economista en Salud de la regin del Caribe y Amrica del Banco Mundial. Desde su vinculacin con el Grupo del Banco en 2003, ha trabajado en la regin de Europa y Asia central y en la Corporacin Financiera Internacional. La seora Mrazek ha estado vinculada con prstamos en los sectores pblico y privado, al igual que en el trabajo de asesora en los sectores farmacutico y de salud. Antes de unirse al Grupo del Banco, trabaj para la Organizacin Mundial de la Salud/Observatorio Europeo sobre Sistemas de Atencin en Salud y en la London School of Economics and Political Science. Mrazek ha sido autora de varios artculos realizados por sus pares y captulos de diferentes obras sobre poltica farmacutica. Es coeditora de Regulating Pharmaceuticals in Europe: Striving for Efciency, Equity and Quality, publicado por Open University Press en 2004. Cuenta con un ttulo MSc en economa de la salud de la Universidad de York y un PhD de la London School of Economics and Political Science.

Gregory P. Noone es miembro del Grupo de Poltica y Ley Pblica Internacional (Pilpg por la sigla en ingls de Public International Law and Policy Group), una organizacin sin fines de lucro que brinda asistencia legal para Estados en desarrollo y entidades subesta-

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tales involucradas en conflictos. Tambin dicta poltica y derecho internacional en West Virginia University y es profesor adjunto de leyes en Roger Williams University School of Law y Case Western Reserve University School of Law. Ha capacitado a miembros del Congreso Nacional iraqu, del gobierno posterior al genocidio en Ruanda, del gobierno postalibn en Afganistn, de miembros de la social civil en Sudn, y de miembros snior del gobierno ruso. El seor Noone participa con regularidad como comentarista en programas de televisin y radio nacionales e internacionales. Recibi un BA en ciencia poltica de Villanova University, un MA en asuntos internacionales de la Universidad Catlica de Amrica y un ttulo en leyes de la Suffolk University Law School.

William D. O. Paterson es especialista jefe en Infraestructura del sector de transporte de la regin de Asia oriental y el Pacfico del Banco Mundial. Cuenta con amplia expe-riencia operativa, principalmente en el sector vial pero tambin en otros subsectores del transporte y en el sector del agua. El seor Paterson ha dirigido y liderado operaciones de proyectos, dilogos sectoriales, gestin de riesgos y desastres y trabajo analtico en infraestructura en todas las regiones del Banco. En aos recientes, se ha enfocado en aspectos institucionales para la prestacin de servicios de infraestructura, incluidos formacin de capacidad, gobernabilidad y modernizacin del proceso de negocios en entidades del sector pblico. Es PhD en ingeniera vial en la Universidad de Canterbury (Nueva Zelanda).

Harry Anthony Patrinos es economista jefe en Educacin y lder cluster en Economa de la Educacin en el Banco Mundial. Ha dirigido operaciones de financiacin de la educacin y programas de trabajo analtico en Argentina, Colombia y Mxico, al igual que un proyecto de investigacin regional sobre el estatus socioeconmico de los pueblos indgenas de Amrica Latina, Pueblos indgenas, pobreza y desarrollo humano en Amrica Latina: 1794-2004 (Mayol 2006). Ha publicado ms de 40 artculos periodsticos y es uno de los principales autores de Lifelong Learning in the Global Knowledge Economy (Banco Mundial 2003). El seor Patrinos es coautor de Policy Analysis of Child Labor: A Comparative Study (St. Martins Press 1999), Decentralization of Education: Demand-Side Financing (Banco Mundial 1997) y Indigenous People and Poverty in Latin America: An Empirical Analysis (Banco Mundial Bank/Ashgate 1994). Recibi un PhD en desarrollo econmico del Instituto de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Sussex.

Janelle Plummer es consultora de gobernabilidad en el Banco Mundial con experiencia operativa en el sector del agua en Asia y frica. Profesional asociada del Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (dfid por la sigla en ingls de UK Department for International Development) y ms adelante especialista superior del Programa de Agua y Saneamiento; su trabajo se ha dirigido principalmente a la gobernabilidad local, reduccin de la pobreza y prestacin de servicios bsicos. Es autora de numerosas publicaciones sobre poltica y fortalecimiento de la capacidad dirigida a interacciones orientadas hacia el desa-rrollo entre gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil, y es autora de diversos documentos sobre rendicin de cuentas en el lado de la demanda, elaboracin de estrategias anticorrupcin a favor de los pobres y establecimiento de mtodos anticorrupcin para la

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reconstruccin despus del tsunami. Es miembro fundadora de la Red de Integridad del Agua. Janelle es egresada de la Universidad de Nueva Gales del Sur y cuenta con un posgrado con nfasis en Derecho y desarrollo de la School of Oriental and African Studies (soas) de la Universidad de Londres.

Shilpa Pradhan es consultora del Grupo del Banco Mundial especializado en gestin fi-nanciera pblica y gobernabilidad. Su experiencia laboral operativa y analtica en el Banco incluye aportes a las reformas de la administracin pblica y financiera en Asia meridional, Asia oriental y frica. Antes de unirse al Banco, la seorita Pradhan fue directora asociada de la Cmara de Comercio de ee.uu., dirigiendo un programa bilateral para el desarrollo de negocios ee.uu.-Singapur. Ha pasado varios aos como consultora del sector privado, trabajando principalmente en los sectores financiero y de tecnologa en India, Australia y Estados Unidos. Tiene un mba de la Queensland University of Technology y un ma en Ciencias sociales de la Universidad de Chicago.

M. Y. Rao ha trabajado en el Servicio Administrativo de la India, en varias ocasiones como director de industrias, presidente del Paradeep Port Trust, vicerrector de la Berhampur University, presidente de la junta de electricidad del estado de Orissa, y presidente y direc-tor administrativo de la Grid Corporation of Orissa Ltd. (Gridco). Cuenta con una amplia experiencia en el sector de la energa elctrica. Desde 1997, ha sido director no ejecutivo de Gridco y la Orissa Power Transmission Corporation, y asesor para PricewaterhouseCoopers. Tambin ha representado a Gridco en las juntas de las compaas de distribucin privati-zadas. Adems de este involucramiento estrecho y continuo en reformas de electricidad en Orissa, ha asesorado gobiernos, comisiones reguladoras de la electricidad y empresas de servicios pblicos en Andhra Pradesh, Rajasthan, Karnataka, Asma y Uttar Pradesh sobre cuestiones de reformas. Tambin particip en una misin del Banco Mundial que asesor al gobierno de Bangladesh sobre reformas al sector elctrico. Tiene una maestra de la Kerala University.

Francesca Recanatini es economista superior del Equipo del Programa Global en el Instituto del Banco Mundial, donde coordina la Iniciativa para el fortalecimiento de la capacidad de diagnstico anticorrupcin y de gobernabilidad en Amrica Latina y frica. Tambin es asesora tcnica en proyectos operativos seleccionados del sector pblico y gobernabilidad y actividades de aprendizaje para legisladores y expertos. La seora Recanatini se vincul al Banco Mundial en 1998, trabajando en el Departamento de Investigacin y en la regin de Europa oriental y Asia central antes de unirse al Instituto del Banco Mundial. Tambin trabaj en el Centro de Reformas Institucionales y el Sector Informal en reestructuracin econmica y reformas legales en Asia central. Recibi su PhD en economa de la Universidad de Maryland-College Park.

Glenn T. Ware es consejero jefe en investigacin del Departamento de Integridad Institu-cional del Banco Mundial, donde supervisa las investigaciones sobre fraude y corrupcin. Antes de vincularse con el Banco fue director administrativo de Diligence, una empresa de consultora y gestin de riesgos globales. El seor Ware ha publicado muchos artculos

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especializados sobre anticorrupcin y gobernabilidad global. Tiene un ttulo en leyes de Harvard Law School.

Juan Carlos Zuleta presta servicios de consultora sobre desarrollo institucional de agen-cias pblicas estratgicas. Coordin el diseo y la implementacin de una reestructuracin organizacional amplia del Servicio de Impuestos Nacionales, las aduanas y el servicio vial nacional en Bolivia. Antes de unirse al Proyecto de Reforma Institucional, el seor Zuleta trabaj como especialista en gestin del sector pblico en la oficina del Banco Mundial en La Paz. Ex becario Fulbright, el seor Zuleta tiene un MS en economa agrcola y aplicada de la Universidad de Minnesota y est trabajando en su PhD en economa de la New School for Social Research.

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Esta obra no se habra concluido sin los esfuerzos incansables y el generoso apoyo de numerosas personas. Fuimos bendecidos al contar con un equipo de coautores altamente motivado y esforzado, dispuestos a asumir la tarea de mostrar un nuevo camino hacia un territorio relativamente desconocido. Vinay Bhargava, Pinki Chaudhuri, Jillian Clare Cohen, Piers Cross, Mara Dakolias, Richard Damania, William Dorotinsky, Michael Engelschalk, Enrique Fanta Ivanovic, Carlos Ferreira, Theodore S. Greenberg, Mohinder Gulati, Loraine Hawkins, Ruth Kagia, Nalin Kishor, Tuan Minh Le, Michael Levi, Alberto Leyton, Stephen MacSearraigh, William Mayville, Charles McPherson, Shaun Moss, Monique F. Mrazek, Gregory P. Noone, Willam D. O. Paterson, Harry Anthony Patrinos, Janelle Plummer, Shilpa Pradhan, M. Y. Rao, Francesca Recanatini, Glenn T. Ware y Juan Carlos Zuleta ha sido un gran placer haber trabajado con ustedes en todas las revisiones, frustraciones, alegras y largos das y fines de semana dedicados para obtener este manuscrito.

Muchos colegas del Banco Mundial y la comunidad de desarrollo internacional aportaron tiempo y esfuerzo valiosos con consejos y asesora en varios borradores. Debemos mucho a Randi Ryterman por su estmulo constante y apoyo inequvoco para toda esta empresa, a Erika Jorgensen por examinar diferentes versiones de muchos de los borradores de los captulos y por su invaluable asistencia en la serie de seminarios, y a Juanita Olaya y Vito Tanzi por sacar tiempo de sus horarios para participar en las mesas redondas. Agradeci-miento especial para Charles Adwan, Anders Agerskov, James Anderson, Mario Arduz, Clive Armstrong, Felipe Barrera, Robert Beschel, Benjamin Billa, Parminder Brar, Allison Brigati, Camille Bryan, Steve Burgess, Patricio Castro, Nazmul Chaudhury, John Davidson, Luc de Wulf, Phyllis Dininio, Poul Engberg-Pedersen, Laura Esmail, Samina Esseje, Antonio Estache, Tazeen Fasih, Armin Fidler, Gita Gopal, Veronica Grigera, Jonathan Halpern, April Harding, John Howell, Imogene Jensen, Marc Juhel, Kapil Kapoor, Charles Kenny, Elizabe-th M. King, Sahr Kpundeh, Sarwar Lateef, Heather Marie Layton, Knut Leipold, Katerina Leris, Maureen Lewis, William B. Magrath, Samuel Munzele Maimbo, Saida Mamedova, Muthukumara Mani, Gerard McLinden, William McCartnen, Latifah Osman Merican, Rick Messick, Juan Manuel Moreno, Ronald Myers, Vicente Paqueo, Michael Pe, Robert Prouty, Juliet Pumpuni, Csar Queiroz, G. P. Rao, Binyam Reja, Mike Richards, Halsey Rogers, Jamil Saghir, Harvey Salgo, Derek Schaffner, Julian Schweitzer, Richard Scobey, Andreas Seiter, Richard Stern, Helen Sutch, Bernard Tenenbaum, Seth Terkper, William Tupman, Joel Turkewitz, Wilhelm van Egen, Rob Varley, Jonathan Walters, Donald Wong y a numerosos

Agradecimientos

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colegas de la red de Infraestructura, Desarrollo Social y Ambientalmente Sostenible, Desa-rrollo Humano, Agricultura y Desarrollo Rural, Sector Financiero, Adquisiciones, Gestin Financiera, y Reduccin de la pobreza y Gestin Econmica, por sus valiosos comentarios y aportes, que indudablemente dieron forma final a este volumen.

En la mayora de empresas de esta clase, siempre hay hroes no reconocidos. Este ma-nuscrito recay en los hombros de Maks Kobonbaev, quien tom tiempo de su disertacin doctoral para servir como sargento mayor para esta empresa, tambin contamos con el gran apoyo de Nisha Narayanan, Colum Garrity, Rebecca Hife y Max Jira Ponglumjeak, sin quienes muchas cosas se habran ido por entre las grietas. Muchas gracias a Stephen McGroarty, Dana Vorisek y Martha Gottron por hacer agradable y emocionante el proceso de edicin y publicacin de este manuscrito.

Estamos especialmente agradecidos con Transparencia Internacional-Berln, en parti-cular con Huguette Labelle, David Nussbaum, Juanita Olaya, Angela Keller-Herzog y Katie Taft, por su apoyo en la preparacin, lanzamiento y distribucin de este volumen.

Finalmente, quisiramos extender nuestro profundo aprecio al gobierno holands a travs del programa Bank-Netherlands Partnership Program (bnpp) por suministrar el apoyo finan-ciero para este proyecto, a nuestros colegas Kai Kaiser y Doris Voorbraak por su paciencia y esfuerzos para dirigir el componente de gobernabilidad del bnpp, y muy especialmente a nuestro jefe de red, Danny Leipziger, y nuestro constante colaborador, Dani Kaufmann, por su apoyo continuo a nuestro trabajo sobre gobernabilidad y, ms especialmente, por la publicacin de esta obra.

A todos, muchas gracias, merci beaucoup, dank u zeer, grazie molto, vielen dank, cac, thank you very much.

J. Edgardo Campos Sanjay Pradhan

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aml Contra el lavado de dineroaml/cft Contra el lavado de dinero /combatir la financiacin del terrorismoBasD Banco Asitico de Desarrollobpm Buenas prcticas de manufacturaCal-iso California Independent System OperatorCalpx California Power Exchangecce Contrato de compra de energaccp Comit de cuentas parlamentario (o pblico) ccss Caja Costarricense de Seguro Social (Costa Rica)Cefir Centro de Investigacin Econmica y Financiera coc Cadena de custodiadenr Departamento del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Filipinas)dfid Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unidodij Declaracin de impuestos juramentadaeiti Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas emea Agencia Europea de Medicamentosemis Sistema de Informacin de Gestin de la Educacin epc Cdigo electrnico de productoevc Evaluacin de la vulnerabilidad ante la corrupcinfao Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agriculturafcmr Unidad de presentacin de informes y monitoreo de delitos forestales

(Camboya)fda U.S. Food and Drug Administration fleg Cumplimiento a la Ley Forestal y la Gobernabilidad Flegt Plan de accin para el cumplimiento de las leyes, gobernabilidad y comercio

forestalesfmi Fondo Monetario Internacional gafi Grupo de Accin Financiera gfp Gestin financiera pblicahipc Pases pobres muy endeudados ias Institucin de auditora supremaIfmis Sistema integrado de informacin de gestin financiera

Siglas

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xxxii Las mltiples caras de la corrupcin

Ifpma Federacin Internacional de Fabricantes Farmacuticosioc Compaa petrolera internacionalipc ndice de Percepcin de la Corrupcin (Transparencia Internacional)iva Impuesto al valor agregadojee Junta estatal de electricidadjer Junta de Electricidad Rural (Bangladesh)kdp Programa de Desarrollo de Kecamatan (Indonesia)kpcs Esquema de Certificacin del Proceso de Kimberley lme Lista de medicamentos esenciales mfpc Comits Multisectoriales de Proteccin Forestal (Filipinas)mou Memorando de entendimientoNafdac Agencia Nacional para Control y Administracin de Alimentos y Medicinas

(Nigeria)ncct Pases y territorios que no cooperannnpc Nigerian National Petroleum Corporationnoc Compaa petrolera nacionalnswg National Stakeholders Working Groupnwsc Nairobi Water and Sewerage Companyocde Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicosodm Objetivos de Desarrollo del Mileniooma Organizacin Mundial de Aduanasoms Organizacin Mundial de la Salud ong Organizacin no gubernamentalonu Organizacin de las Naciones Unidasopep Organizacin de Pases Exportadores de Petrleoosc Organizacin de la social civilpbs Palli Bidyut Samitis (asociaciones independientes de usuarios de electricidad,

Bangladesh)pefa Gasto pblico y rendicin de cuentas financieras pep Personas expuestas polticamentepib Producto Interno Brutopie Productor independiente de energa pin Plan de Integridad Nacional (Bolivia)pmo/piu Oficina gestin de proyectos /Unidad e implementacin de proyectospnud Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidaspri Proyecto de Reforma Institucional (Bolivia)psi Pharmaceutical Security Institute pwi Procurement Watch Inc.rfid Identificacin por radiofrecuenciaSafco Ley del sistema de administracin financiera y control gubernamental

(Bolivia)sara Agencias semiautnomas de ingresos sas Suministro de agua y saneamientosfbc Comisin Federal Bancaria Suiza

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xxxiiiSiglas

sgs Socit Gnrale de Surveillancesida Sndrome de inmunodeficiencia adquirida sig Sistema de informacin de gestinsin Servicio de Impuestos Nacionales (Bolivia)snpc Socit Nationale des Ptroles du Congo (Repblica del Congo)t&d Transmisin y distribucinti Transparencia Internacionaltic Tecnologas de la informacin y de las comunicacionesue Unin Europeauif Unidad de inteligencia financieraUncac Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin Usaid Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacionalvih Virus de inmunodeficiencia humana

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Introduccin:enfrentar una pandemia social

J. Edgardo Campos y Vinay Bhargava

La corrupcin tiene una larga historia, pero la investigacin y el anlisis sobre sus causas y efectos han surgido en aos recientes. Esta visin general encabeza las lecciones clave que

surgen del estado actual de la investigacin. Describe el panorama que ha dibujado esa investigacin e ilustra la manera en que la topografa y diagnstico detallados, ambos actuales y potenciales, nos dan una base para suponer que la lucha contra la corrupcin puede ser ms

efectiva en el futuro.

David Nussbaum, director ejecutivo, Transparencia Internacional

La electricidad por fin ha llegado al pueblo donde vive Sanjiv, una pequea localidad a 100 millas de la capital de la nacin. Hoy, Sanjiv espera la llegada del hombre encargado de la medicin y quien finalmente acept hacer una conexin desde la lnea de distribucin principal hasta su pequea pero respetable casa en las afueras del pueblo. Sanjiv ha ahorrado casi durante un ao para tener este servicio que le costar el salario de un mes. Como miles de sus conciudadanos, l ha tenido que pagar dinero rpido para lograr la conexin. De otro modo tendra que esperar otros 10 aos.

No lejos del pueblo de Sanjiv, una madre soltera, Jasinta, con cuatro hijos camina or-gullosamente hacia la escuela donde su hija mayor va a ser promovida para tercer grado. A medida que se acerca al saln de clases ve que otros padres pagan una cuota modesta al profesor. Le dicen que esta cuota es voluntaria pero tiene que pagarla antes de tener el informe de calificaciones en sus manos y de que su hija pueda pasar al grado siguiente. Jasinta espera hasta el final. Ella ya tiene un prstamo con altos intereses con el que matricul a su hija en la escuela y pag uniformes y libros muy costosos. No cuenta con otro da de salario para pagar una cuenta imprevista el ltimo da del plazo. Sus hijos no comern. Ella discute con el maestro eventualmente tratando de reducir la cuota. Sin xito, va a ver al director. El director sonre y la anima a pagar simplemente, diciendo que es una prerrogativa del maestro pedir algn pago. Sin dinero en su cartera, Jasinta regresa al bus decepcionada, preguntndose quin podr prestarle dinero para conseguir las calificaciones de su hija y su promocin al siguiente grado.

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xxxvi Las mltiples caras de la corrupcin

En otro lugar del mundo, Carlos se rene con cuatro contratistas de su provincia. Hoy estn sortendose para saber quin ser el licitante ganador de un contrato del gobierno para construir una carretera de 10 kilmetros. Si gana, Carlos tendr que pagarles a los dems una comisin por la licitacin y una pequea participacin de sus ingresos. Tambin tendr que negociar con el funcionario de distrito del Ministerio de Obras sobre el monto posible para el sobreprecio: lo suficiente para cubrir la participacin del funcionario, quien cobra alrededor de 15% del valor del contrato y normalmente aumenta la cadena de comando, al igual que los gastos y participaciones de sus compaeros contratistas. Hasta donde puede recordar, la confabulacin ha sido la norma en su provincia.

En otro pas, a miles de millas de distancia de la provincia de Carlos, el esposo de la presidenta tiene una cena en un saln privado de un hotel cinco estrellas con el representante local de una gran empresa multinacional de ingeniera, para discutir la comisin de entra-da de un lucrativo contrato por US$300 millones, para construir, operar y eventualmente trasladar el nuevo aeropuerto internacional del pas. Otras cuatro multinacionales estn compitiendo por este megacontrato; cada una tiene que pagar para precalificar cuando llegue el momento de la decisin, quienquiera que gane se sentar nuevamente con el primer hom-bre para negociar los acuerdos necesarios para hacer que la inversin sea financieramente rentable para ambas partes. La presidenta se presentar para su reeleccin en dos aos y es mucho lo que se necesita para los fondos de la campaa. Este contrato es uno de varios que la administracin ha fijado como objetivo para conseguir fondos.

La corrupcin ha infestado por mucho tiempo a las sociedades organizadas. Desde la antigua China hasta Europa y Estados Unidos en la edad moderna, los gobiernos y las sociedades han luchado para contener este cncer. Miles de aos de literatura documentan la presencia de la corrupcin.

Este es el decreto o mandato del cielo. Si el emperador o rey, habiendo cado en el egosmo y la corrupcin, no busca el bienestar del pueblo, el cielo le retira su mandato y lo confiere a otro. La nica manera para saber que el mandato se ha transferido es el derrocamiento del rey o em-perador; si tiene xito, entonces el mandato ha pasado a otro, pero si falla, entonces el mandato sigue siendo del rey.

The Chou, 1050-256 a. de C., China

El rey proteger las rutas comerciales del asedio de los cortesanos, funcionarios del Estado, ladrones y guardias fronterizos. . . [y] los funcionarios fronterizos debern compensar lo que se pierda. . . As como es imposible no probar la miel o el veneno que est en la punta de la lengua, as tambin es imposible manejar los fondos del gobierno sin probar, al menos un poquito, de la riqueza del rey.

The Arthashastra, Kautilya, ministro jefe del rey en India, alrededor de 300 a. de C.-150

En un Estado donde la corrupcin abunda, las leyes deben ser muy numerosas.

Publio Cornelio Tcito, historiador romano, alrededor de 56-177 d. de C.

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Introduccin: enfrentar una pandemia social xxxvii

La corrupcin es peor que la prostitucin. Esta ltima puede poner en peligro la moral de un individuo, mientras que la primera invariablemente pone en peligro la moral del pas entero.

Karl Kraus, satrico austriaco, 1874-1936

En la actualidad, casi indiscutiblemente la corrupcin se ha convertido en el obstculo ms desafiante para el desarrollo econmico. La dcada de 1990 fue testigo de su surgimiento como un aspecto importante del desarrollo, cuyo impacto sobre inversin, crecimiento y reduccin de la pobreza no se poda ignorar o racionalizar por ms tiempo. La explosin cuntica de mtodos cuantitativos e investigacin hizo posible tratar el problema ms fron-talmente. De hecho, gran parte del esfuerzo en las reformas del sector pblico durante los ltimos 15 aos se ha dirigido en parte a reducir la corrupcin.

Antecedentes y fundamentos de esta obra

La investigacin estudiosa sobre las causas y consecuencias de la corrupcin (sector pblico) se remonta varias dcadas atrs.1 El tratado fundamental de Scott (1972) so-bre corrupcin poltica, por ejemplo, trat las mltiples caras de la corrupcin como se conocen en la actualidad: corrupcin burocrtica, nepotismo, padrinazgo y captura del Estado.2 La corrupcin administrativa o burocrtica se refiere a la imposicin intencional de distorsiones en la implementacin establecida de leyes, normas y regla-mentaciones para lograr ventajas destinadas a individuos dentro y/o fuera del gobierno, mediante mecanismos ilcitos y turbios. (Banco Mundial 2000, p. xvii). Los sobornos a los recaudadores de impuestos para reducir las obligaciones fiscales propias son un ejemplo clsico.

El padrinazgo y su primo cercano el nepotismo se refieren al favoritismo demostrado por intereses estrechamente dirigidos por quienes estn en el poder, a cambio de conseguir apoyo poltico. El otorgamiento de favores personales, la concesin de contratos a una fuente nica o hacer nombramientos en cargos pblicos (sin mrito) son ejemplos.

La captura del Estado se refiere a las acciones de individuos, grupos o empresas en los sectores pblico y privado, para influir en la promulgacin de leyes, reglamentaciones, decretos y otras polticas del gobierno para su propia ventaja (Banco Mundial 2000, p. xv). El otorgamiento de una franquicia de monopolio al licitante ms alto y la proteccin sub-siguiente de la empresa beneficiaria de la competencia es un ejemplo tpico de esta forma de corrupcin ms sutil y posiblemente ms venal.

El trabajo dedicado inicial sobre corrupcin, aunque extenso e ilustrativo, fue dbil en medicin y cuantificacin.3 El inicio de la dcada de 1990 fue testigo del surgimiento de

1 Para un estudio extenso de investigacin sobre la corrupcin, vase Banco Mundial (2006) y Amundsen y Fjelstad (2000).

2 Para una compilacin de la literatura acadmica inicial sobre corrupcin poltica, vase Heiden-heimer, Johnston y Levine (1989).

3 Desde la dcada de 1970 se ha realizado una considerable investigacin terica y de estudios de caso sobre corrupcin. Gran parte del trabajo sobre captura de rentas, por ejemplo, aunque

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xxxviii Las mltiples caras de la corrupcin

evaluaciones internacionales basadas en la percepcin sobre la gobernabilidad del pas y la corrupcin, dirigidas principalmente por el inters de empresas multinacionales en ex-pandirse o invertir en mercados emergentes.4 El ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparencia Internacional, el ndice de corrupcin mejor conocido y ms referenciado hasta la fecha, inici sus encuestas anuales en 1995.

A finales de los aos noventa, el Instituto del Banco Mundial haba desarrollado un conjunto de datos ms completo que cubra aspectos ms amplios de la gobernabilidad. Este conjunto abarca seis dimensiones de gobernabilidad: control de la corrupcin, estado de derecho, eficacia del gobierno, calidad de la reglamentacin, voz y rendicin de cuentas, estabilidad poltica y ausencia de violencia, que ofrecen una mejor imagen del estado general de gobernabilidad de un pas. Estas dimensiones se derivan de varios cientos de variables individuales que miden percepciones de la gobernabilidad, tomadas de 35 fuentes de datos separadas estructuradas por 31 organizaciones diferentes (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi 2005, p. 1).5

Con la ayuda de estos conjuntos de datos, los investigadores han logrado avances im-portantes para cuantificar el impacto macro de la corrupcin. Estudios de econometra a nivel macro han podido establecer un fuerte vnculo causal entre la corrupcin y, ms am-pliamente, una gobernabilidad deficiente, por una parte, y crecimiento e inversin privada dbiles, por la otra. (Mauro 1995; Knack y Keefer 1995; Wei 2000; Banco Mundial 1997; Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobaton 1999; Rodrik y Subramanian 2003).6 Como Mauro (1995, p. 695) estima, un aumento de uno en la desviacin estndar (mejoramiento) en el ndice de corrupcin est asociado con un incremento en la tasa de inversin de 2,9% del pib.

Estudios empricos ms recientes tambin han demostrado que la corrupcin distorsiona la asignacin de recursos al desviar los fondos presupuestales hacia actividades donde los sobornos y las comisiones ilegales se pueden hacer ms fcilmente: desde gastos recurrentes,

perfectamente dentro de la captura del Estado, esencialmente trat temas conceptuales. No fue sino hasta mediados de la dcada de 1990 que comenz a surgir la gran investigacin econo-mtrica internacional, principalmente como resultado de la creciente disponibilidad de datos tiles.

4 La Gua Internacional de Riesgo Pas (icrg por la sigla en ingls de International Country Risk Guide), cuyos datos se han utilizado ampliamente en investigaciones cuantitativas, comenz sus estudios en 1980. A comienzos de los aos ochenta, la empresa Business Environmental Risk Intelligence (beri) empez a suministrar ndices basados en encuestas, relacionados con la gobernabilidad. Para la misma poca, la Unidad de Inteligencia de The Economist tambin empez a suministrar datos relacionados. Para fuentes adicionales ms recientes, vase Political Risk Consulting (http://www.asiarisk.com) y el Foro Econmico Mundial (http://www.weforum.com)

5 Mediante el agregado de las numerosas variables individuales, los seis indicadores tienden a presentar mrgenes de error significativamente ms pequeos que cualquier medida individual.

6 Tambin se han realizado varios estudios comparativos de pases sobre combatir la corrupcin. Aunque no tienen una base estadstica, ofrecen anlisis empricos de reformas y estrategias. Vase, por ejemplo, Bhargava y Bolongaita (2004) y Qua (2003).

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Introduccin: enfrentar una pandemia social xxxix

hasta inversiones de capital, por ejemplo (Tanzi y Davoodi 2002; Mauro 1998). En muchos casos, las desviaciones imponen la carga ms grande sobre los pobres (Gupta, Davoodi y Alonso-Terme 2002; Gyimah-Brempong 2002).

Estos resultados economtricos han aumentado el conocimiento de legisladores, do-nantes, la comunidad empresarial y el pblico en general de las consecuencias indeseables de la corrupcin y han resaltado la urgencia de tratar sus causas de fondo. Tambin han brindado el mpetu necesario para que los legisladores asuman el problema con mucha ms seriedad.

Sin embargo, el desafo actual se encuentra en desarrollar medidas operacionalmente eficaces para tratar esta enfermedad. La investigacin cuantitativa no ha podido brindar orientacin suficiente, debido a la falta de tacto de los indicadores basados en la per-cepcin. Como Johnston (2001, p. 163) resume acertadamente:

Quiz el tropiezo ms serio el ipc [ndice de Percepcin de la Corrupcin] y de ndices simi-lares es lo que podra llamarse el problema del nmero nico. Es una cuestin de precisin, pero tambin con implicaciones de validez y confiabilidad. La corrupcin real vara de muchas maneras: existen muchas formas y contrastes dentro de la mayora de las sociedades. Ningn puntaje nacional nico puede reflejar con exactitud los tipos de corrupcin que se encuentran en un pas.7

Por consiguiente, se infiere que diferentes formas de corrupcin pueden exigir indicadores diferentes e incluso conjuntos de indicadores, los cuales sern ms tiles para la formula-cin de medidas remediales especficas para el rea y, por tanto, sern operacionalmente ms relevantes.

La investigacin inicial fue razonablemente fuerte para identificar estrategias dirigidas a contener la expansin de la corrupcin y, eventualmente, reducirla. En esencia, esta in-vestigacin seal cuatro caractersticas generales que tienden a crear oportunidades para la corrupcin y aumentar la posibilidad de que se presente: poder de monopolio, amplia discrecionalidad en el manejo, falta de transparencia en la toma de decisiones y falta de rendicin de cuentas para las decisiones. Los trabajos iniciales de Rose-Ackerman (1978) y Klitgaard (1988) fueron quiz los primeros en identificar estas caractersticas de una manera sistemtica y tuvieron un papel fundamental para dar a los legisladores alguna orientacin para la formulacin de estrategias concretas y tiles para combatir la corrupcin, en parti-cular la corrupcin administrativa. Tambin fueron los primeros en introducir un mtodo de eleccin racional para entender los motivos de la corrupcin: si los beneficios esperados de una transaccin corrupta superan sus costos esperados, un individuo tiene un incentivo para participar en esta transaccin.

El trabajo clsico de Wade (1985) sobre el mercado de los cargos pblicos fue el primero en establecer claramente la mecnica del padrinazgo en relacin con los nombramientos y promociones dentro de la burocracia. Su anlisis ilustra rigurosamente la importancia de la transparencia y la rendicin de cuentas en el sector pblico y los efectos nocivos de la

7 Para una discusin similar, vase Woodruff (en preparacin).

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xl Las mltiples caras de la corrupcin

discrecionalidad y el control de monopolio sobre los nombramientos y, en consecuencia, sobre los incentivos de los burcratas.8

En la captura del Estado, la abundante literatura sobre captura de rentas, comenzando con las obras fundamentales de Kreuger (1974) y Tullock (1971) y el trabajo relacionado de Bhagwati (1982) sobre actividades directamente improductivas que buscan ganancias, puso de relieve el papel central del poder del monopolio del gobierno y la discrecionalidad sobre leyes, reglamentaciones y polticas para dar origen al comportamiento de captura de rentas entre intereses mezquinos.9 En los aos ochenta, este trabajo fue fundamental para dar el fuerte impulso a la desregulacin y la privatizacin como mecanismos para recortar el poder estatal (y, por tanto, su captura).10 Sin embargo, debido a su amplio enfoque y la ausencia en la poca de datos empricos relevantes, esta investigacin no reconoci la importancia de la transparencia y la rendicin de cuentas para impedir la captura del Estado.11

La investigacin inicial valor la importancia de entender la complejidad de la corrupcin y abordar sus races. Sin embargo, falt la base emprica para anclar las medidas prcticas dirigidas a combatir la enfermedad. Cules reas son ms propensas a la corrupcin? Da-dos los recursos limitados, en cules reas debera concentrarse un pas? Cules son los motivadores de la corrupcin en un rea problema de alta prioridad y cules, si se tratan, podran tener el mayor impacto? Estas son algunas de las preguntas fundamentales sobre las cuales legisladores y expertos buscan orientacin en la actualidad.

8 Para artculos estrechamente relacionados, vase And