CAPÍTULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA Motivos … · Objetivo General del examen Establecer si el...
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2 CAPÍTULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA Motivos del examen El examen especial se realizó con cargo al Plan Operativo de Control de 2011 de la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Finanzas, y, en cumplimiento de la Orden de Trabajo 01 de 31 de marzo de 2011, suscrita por la Auditora General. Objetivo General del examen - Establecer si el control interno de la institución proporciona un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de objetivos relacionados con la eficacia y eficiencia de las operaciones, fiabilidad de la información financiera y cumplimiento de las leyes y normas aplicables Objetivos específicos del examen - Establecer que las Subsecretarías de Consistencia Macrofiscal y Presupuestos tengan una adecuada estructura administrativa y que las funciones que realizan estén distribuidas de manera que permitan lograr sus objetivos y metas planificadas dando a conocer sus resultados. - Establecer el grado de confiabilidad del Sistema de Control Interno en lo concerniente a la administración de la Caja Fiscal por parte de la Tesorería de la Nación. Alcance del examen En el examen especial a la evaluación del sistema de control interno a las Subsecretarías de Consistencia Macrofiscal, Presupuestos y Tesorería de la Nación del Ministerio de Finanzas, se revisaron el cumplimiento de las siguientes normas de control interno: 100-04 Rendición de cuentas, 200-01 Integridad y valores éticos, 200-
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CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivos del examen
El examen especial se realizó con cargo al Plan Operativo de Control de 2011 de la
Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Finanzas, y, en cumplimiento de la Orden
de Trabajo 01 de 31 de marzo de 2011, suscrita por la Auditora General.
Objetivo General del examen
Establecer si el control interno de la institución proporciona un grado de seguridad
razonable en cuanto a la consecución de objetivos relacionados con la eficacia y
eficiencia de las operaciones, fiabilidad de la información financiera y cumplimiento
de las leyes y normas aplicables
Objetivos específicos del examen
Establecer que las Subsecretarías de Consistencia Macrofiscal y Presupuestos
tengan una adecuada estructura administrativa y que las funciones que realizan
estén distribuidas de manera que permitan lograr sus objetivos y metas
planificadas dando a conocer sus resultados.
- Establecer el grado de confiabilidad del Sistema de Control Interno en lo
concerniente a la administración de la Caja Fiscal por parte de la Tesorería de la
Nación.
Alcance del examen
En el examen especial a la evaluación del sistema de control interno a las
Subsecretarías de Consistencia Macrofiscal, Presupuestos y Tesorería de la Nación
del Ministerio de Finanzas, se revisaron el cumplimiento de las siguientes normas de
control interno: 100-04 Rendición de cuentas, 200-01 Integridad y valores éticos, 200-
3
02 Administración estratégica, 200-04 Estructura Organizativa, 401-01 Separación de
funciones y rotación de labores y 401-03 Supervisión
En el caso de la Subsecretaría de la Tesorería de la Nación, se revisó el grupo 403
Administración Financiera --Tesorería, aplicables en la administración de la caja fiscal
El examen se realizó al 30 de marzo de 2011 y no incluyó el análisis de la propiedad,
legalidad y veracidad de las operaciones administrativas y financieras
La NCI 200-01 Integridad y valores éticos, su implementación se fundamenta en el
Código de Ética institucional que tiene origen en normas emitidas por la máxima
autoridad y desarrollados por la dependencia que esta autoridad designe.
Base legal
Decreto expedido por el Congreso Nacional el 3 de noviembre de 1831, con el que
se crea el Ministerio de Hacienda
Este Ministerio con el transcurso del tiempo tuvo modificaciones orgánicas funcionales
y cambios de denominaciones periódicas, por lo que consideramos pertinente dejar
constancia de las siguientes:
Decreto Ejecutivo 306, publicado en el Registro Oficial 81 de 18 de mayo de 2000,
se cambió la denominación de Ministerio de Finanzas y Crédito Público por el de
Ministerio de Economía y Finanzas.
Decreto Ejecutivo 3410 publicado en el Registro Oficial 5 de 22 de enero de 2003,
con el cual se expidió el Texto Unificado de la principal legislación secundaria del
Ministerio de Economía y Finanzas en la que se definen los procesos directivos,
sustantivos y de apoyo.
Decreto Ejecutivo 854, publicado en el Registro Oficial 253 de 16 de enero de
2008, se cambia la denominación a Ministerio de Finanzas.
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Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010, se reforma el Libro III de la
Organización y Administración del Ministerio de Finanzas constante en Decreto
Ejecutivo 3410.
Estructura orgánica
Mediante Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010, la Estructura Orgánica del
Ministerio de Finanzas en la que se encuentran las Subsecretarías de Consistencia
Macrofiscal, Presupuestos, Tesorería de la Nación, es la siguiente:
PROCESOS GOBERNANTES
PROCESOS AGREGADORES
DE VALOR
DESPACHO MINISTERIAL
VICEMINISTERIO DE FINANZAS
SUBSECRETARIA DE CONSISTENCIA
MACROFISCAL
Dirección de Programación Macrofiscal
Dirección de Análisis y Estudios Fiscales
Dirección de Análisis Sectorial
Dirección de Equidad de Género
SUBSCRETARIA DE PRESUPUESTOS
Dirección de Ingresos
Dirección de Políticas Presupuestarias
Remunerativas
Dirección de Evaluación, Seguimiento y
Liquidación Presupuestaria
Dirección de Egresos
Dirección de Normativa Presupuestaria
SUBSECRETARIA DE TESORERIA DE LA NACION
Dirección de Programación de Caja
Dirección de Ingresos Efectivos y
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Presupuestos del Tesoro
Dirección de Pagos y Transferencias
Financieras
Dirección de Operaciones de Tesorería
Objetivo de la Institución
Según consta en el Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010, que contiene la
Estructura Orgánica del Ministerio de Finanzas, el objetivo de la entidad es:
Garantizar los recursos financieros para el desarrollo nacional con soberanía,
transparencia y sostenibilidad
Objetivos de las Subsecretarías
Según constan en los Planes Operativos de las Subsecretarías en estudio, sus
objetivos son:
Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal
Procurar que la sostenibilidad fiscal se garantice a través del cumplimiento de las
políticas macroeconómicas para una consistente administración de las finanzas
públicas
Subsecretaría de Presupuestos
Contribuir a que el presupuesto General del Estado se conduzca de forma sostenible,
responsable, transparente y procure la estabilidad fiscal
Subsecretaría de Tesorería de la Nación
Mantener la liquidez de la caja fiscal mediante un manejo gerencial, sustentado en la
programación técnica del ingreso efectivo que permita cubrir las obligaciones
generadas por el Sector Público.
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Monto de recursos examinados
No aplica por el alcance y naturaleza del examen ejecutado
Servidores relacionados
Constan en Anexo 1
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CAPÍTULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Antecedentes
Mediante Acuerdo 002CG-2011 de 14 de febrero de 2011, el Contralor General del
Estado, aprobó el Plan Operativo Anual 2011 de las Unidades de Auditoría Interna de
las entidades del sector público que depende administrativa y técnicamente de la
Contraloría General del Estado. En los planes aprobados se incluyó el examen
especial de evaluación al sistema de control interno institucional, previsto para el
segundo semestre de 2011.
A fin de agilizar esta actividad de control, con memorando 093-DCAI, de 14 de febrero
de 2011, el Contralor dispuso que examen referido se inicie a partir del 1 de marzo del
presente año, por lo que mediante oficio circular 03553 DCAI de 9 de marzo de 2011,
el Director de Coordinación de Auditorías Internas emitió las instrucciones para la
ejecución y reprogramación del Plan de Control.
El desarrollo del presente examen se lo efectuó mientras el Ministerio de Finanzas
esta en un proceso de reestructuración orgánica, funcional y de recurso humano, para
facilitar el cumplimiento de lo previsto en el Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, entre otros aspectos, establece la necesidad de la vinculación
entre la planificación con el presupuesto, presupuestación plurianual, simplificación de
procesos y evaluación del recurso humano institucional.
Seguimiento de recomendaciones
No se realizó el seguimiento de recomendaciones, por cuanto Auditoría Interna y la
Contraloría General del Estado no efectuaron exámenes especiales o evaluaciones al
sistema de control interno del Ministerio de Finanzas a las Normas descritas en el
alcance.
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NCI 100-04 Rendición de cuentas
La rendición de cuentas debe relacionarse entre lo planificado y lo ejecutado
Los funcionarios de las Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal y de las direcciones
de Ingresos, Políticas Presupuestarias Remunerativas, Egresos y Normativa
Presupuestaria de la Subsecretaría de Presupuestos, no presentan informes
periódicos escritos de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las funciones y
actividades desarrolladas en relación a las planificadas, asignadas y a su misión ante
el superior jerárquico, tampoco lo hacen los directores al Subsecretario
correspondiente
En lo que respecta a las direcciones de Equidad de Género y Evaluación Seguimiento
y Liquidación Presupuestaria que son parte de las Subsecretarías citadas en forma
correspondiente, si presentan informes de rendición de cuentas de manera periódica
ante la autoridad superior.
La Norma de Control Interno 100-04 Rendición de Cuentas, señala:
…“La máxima autoridad, los directivos y demás servidoras y servidores, según sus competencias, dispondrán y ejecutarán un proceso periódico, formal y oportuno de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de la misión y de los objetivos institucionales y de los resultados esperados.- Las servidoras y servidores, presentarán informes periódicos de su gestión ante la alta dirección para la toma de decisiones, en los que se harán constar la relación entre lo planificado y lo ejecutado, la explicación de las variaciones significativas, sus causas y las responsabilidades por errores, irregularidades y omisiones...”
La falta de informes de rendición de cuentas, se debe a que no se han emitido
procedimientos e instrucciones por escrito para un proceso formal y periódico de
rendición de cuentas en la Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal y en las
mencionadas direcciones de la Subsecretaría de Presupuestos, lo que dificulta
efectuar el seguimiento y evaluación de las actividades cumplidas, para determinar el
logro de los objetivos institucionales y adoptar las acciones correctivas oportunas.
Cabe señalar que la información que proporcionan los servidores de la Subsecretaría
de Consistencia Macrofiscal es en el formulario denominado “Evaluación de
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Desempeño por Competencias” el que es proveído por el Ministerio de Relaciones
Laborales y que tiene como objetivo medir el grado de cumplimiento de las actividades
desarrolladas, sin relacionarlas con el Plan Operativo Anual.
Luego de la comunicación de resultados, con Memorando MINFIN-SP-2011-0293 de
20 de julio de 2011, el Subsecretario de Presupuestos nos indica que el pasado 17 de
junio, mediante Memorando MINFIN-SP-2011-180, dispuso a los directores presenten
los informes de rendición de cuentas de manera trimestral.
Conclusión
Los funcionarios de la Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal y de las direcciones
de Ingresos, Políticas Presupuestarias Remunerativas, Egresos y Normativa
Presupuestaria de la Subsecretaría de Presupuestos, no presentan informes
periódicos de rendición de cuentas en relación a su misión y a la planificación, lo que
dificulta efectuar el seguimiento y evaluación de las actividades cumplidas, para
determinar el logro de los objetivos institucionales y adoptar las acciones correctivas
oportunas
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
1. Una vez cumplida con la reestructura del Ministerio de Finanzas, dispondrá a la
unidad administrativa designada para la elaboración de manuales e instructivos,
en coordinación con los Subsecretarios de Política Fiscal y Presupuestos, emitan
procedimientos para facilitar la rendición de cuentas, respecto de las actividades
que desarrollan los funcionarios relacionándolas con la planificación operativa, sus
variaciones significativas, causas y responsabilidades, errores u omisiones que se
hayan presentado.
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A los Subsecretarios de Política Fiscal y Presupuestos
2. Rendirán cuentas ante la máxima autoridad del Portafolio, de manera periódica
respecto de las actividades desarrolladas por la Subsecretaría a su cargo en
consideración de su misión y la planificación.
NCI 200-02 Administración Estratégica
La planificación operativa debe ser vinculada con el presupuesto institucional
La Planificación Operativa de la Subsecretarías de Consistencia Macrofiscal, y
Presupuestos, contiene actividades previstas en el Plan Plurianual, también objetivos
operativos, indicadores, metas, y descripción de actividades a desarrollarse en el
período 2011, sin que identifique los programas, subprogramas y proyectos, mientras
que, respecto a la vinculación con el presupuesto mantienen un valor referencial a
nivel de Subsecretarías, sin que se desagregue acorde a la estructura programática
del presupuesto.
Las Direcciones que conforman las Subsecretarías antes mencionadas no elaboran
planes operativos, excepto la dirección de Equidad de Género
.La Norma 200-02 Administración Estratégica, señala:
…“Los planes operativos constituirán la desagregación del plan plurianual y contendrán: objetivos, indicadores, metas, programas, proyectos y actividades que se impulsarán en el período anual, documento que deberá estar vinculado con el presupuesto a fin de concretar lo planificado en función de las capacidades y la disponibilidad real de los recursos..”
La Normativa del sistema de administración financiera en la parte pertinente, señala:
2.2.4 PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA INSTITUCIONAL
2.2.4.1 VINCULACIÓN PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO
…”Los planes operativos constituirán el nexo que permitirá vincular los objetivos y metas de los planes plurianuales con las metas y resultados de los programas incorporados en el presupuesto. Para tal efecto, los objetivos y metas del plan
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plurianual se expresarán en objetivos y metas operativos de los planes anuales, de los que se definirán el conjunto de acciones necesarias y los requerimientos de recursos humanos, materiales, físicos y financieros para su consecución…”.
La falta de vinculación de la planificación con el presupuesto, se debe a que al
elaborar el plan operativo no se identifican los programas, subprogramas y proyectos,
tampoco se ha establecido la necesidad de formular un instructivo, a fin de que la
Coordinación de Planificación y la Dirección Financiera de la Coordinación
Administrativa Financiera, participen con cada una de las Subsecretarías en la parte
que les corresponde, para la preparación de los planes operativos anuales vinculados
con la estructura programática del presupuesto, lo que impide evaluar la eficiencia y
eficacia en la utilización de recursos y logro de objetivos.
Conclusión No se vinculó la planificación operativa con el presupuesto institucional, se mantiene
un valor referencial a nivel de Subsecretarías sin que éste desagregado acorde a la
estructura programática, tampoco las direcciones elaboraron sus planes operativos, lo
que impide evaluar eficiencia y eficacia en la utilización de recursos y logro de
objetivos establecidos.
Recomendación Al Ministro de Finanzas
3. Dispondrá a la Coordinación General de Planificación elaboren un instructivo, en
el que entre otros elementos contenga: la necesidad de participar de manera
conjunta con la Dirección Financiera y los Subsecretarios de Política Fiscal y
Presupuestos en la formulación de sus correspondientes planes operativos
anuales, cuidando de vincularlos con la estructura programática del presupuesto
institucional.
NCI 200-04 Estructura organizativa
Ubicación orgánica de la Dirección de Equidad de Género
La estructura organizativa en la Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal está
conformada por 4 Direcciones: Programación Macrofiscal, Análisis y Estudios
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Fiscales, Análisis Sectorial y Equidad de Género, cada una con su
correspondiente misión, atribuciones y responsabilidades que constan en el
Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010.
La Dirección de Equidad de Género en la práctica cumple actividades
relacionadas para la definición del Presupuesto General del Estado a ser utilizado
en su programa, sin que corresponda a la misión de la Subsecretaría de
Consistencia Macrofiscal.
Asignación de actividades de la Dirección de Ingresos
Con Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010, se le asignó a la Dirección
de Ingresos de la Subsecretaría de Presupuestos varias atribuciones y
responsabilidades relacionadas al control, emisión y comercialización de las
especies valoradas.
Sin embargo en la práctica las actividades anteriormente citadas las desarrolla la
Subsecretaría de Tesorería de la Nación., en cumplimiento al Acuerdo Ministerial
447 y al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
Manuales de organización
Las Subsecretarias de Consistencia Macrofiscal y Presupuestos no tienen un
manual de organización que permita asignar responsabilidades, acciones y
cargos, a la vez establecer los niveles jerárquicos y funciones para cada uno de
sus servidoras y servidores.
En el caso de la Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal cuenta con un
proyecto de manual de procesos, el que contiene entre otros elementos: el
proceso de los productos que generan cada una de las Direcciones, la frecuencia
del reporte, el responsable, el seguimiento y control, este documento se remitió
con oficio MINFIN-SCM-0090 de 8 de junio de 2011, a la Coordinadora General
Administrativa Financiera sin recibir respuesta hasta la fecha de la lectura del
presente informe.
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El Manual de Procedimientos del “Sistema de Presupuestos” describe de manera
general los procesos a desarrollar para el cumplimiento de las fases
presupuestarias, sin especificar a las direcciones que les corresponde efectuar lo
descrito.
La Norma 200-04 Estructura organizativa, dispone:
…“La máxima autoridad debe crear una estructura organizativa que atienda el cumplimiento de su misión y apoye efectivamente el logro de los objetivos organizacionales, la realización de los procesos, las labores y la aplicación de los controles pertinentes.- Toda entidad debe complementar su organigrama con un manual de organización actualizado en el cual se deben asignar responsabilidades, acciones y cargos, a la vez que debe establecer los niveles jerárquicos y funciones para cada uno de sus servidoras y servidores”
Las situaciones expuestas se deben:
La ubicación orgánica de la dirección de Equidad de Género fue dispuesta por la
Viceministra mediante oficio DM-SGF-3019 de 23 de junio de 2010, en el que
señala:
“… Llegado a un acuerdo entre los Subsecretarios de Consistencia Macrofiscal y Presupuestos, y, debido a que los productos y las actividades de la Dirección de Equidad de Género tienen mayor incidencia en el Presupuesto General del Estado, agradeceré a usted realizar las gestiones correspondientes para que la mencionada Dirección pase a formar parte de la Subsecretaría de Presupuestos…”
Lo que dificultó la comunicación y coordinación entre la Subsecretaría Macrofiscal
y la indicada Dirección, tampoco las actividades que desarrolla en la práctica esta
Dirección, son correspondientes con las asignadas en el Orgánico Estructural del
Ministerio de Finanzas para la Subsecretaría señalada.
El Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010 no es coherente con lo que se
establece en el Acuerdo 447 de 29 de diciembre de 2007, numeral 4.7 Especies
Valoradas, y el artículo 169 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas Especies Valoradas, lo que ocasionó que la misión de la Dirección de
Ingresos de la Subsecretaría de Presupuestos establezca responsabilidades por
procedimientos que en la práctica no se desarrollan.
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La ausencia del manual de organización en las Subsecretarías señaladas se debe a
que el Ministerio de Finanzas se encuentra en una reestructura organizativa,
funcional y de recurso humano, y a que con la derogatoria de la LOSSCA por
vigencia de la Ley del Servidor Público no se asignó a una unidad la facultad de
preparar los manuales de organización, lo que conllevó: creación y supresión de
unidades, cambios y traslados de funciones, por lo que las actividades que se
vienen realizando, son a base de la práctica y experiencias del personal
Es de señalar, que con Decreto Ejecutivo 726 de 8 de abril de 2011, se dispuso la
creación de la Coordinación General de Gestión Estratégica, la que estará
conformada por las unidades de Administración de Procesos, Tecnologías de la
Información y Gestión de Cambio de Cultura Organizacional, sin precisar la Unidad
que podría asumir la elaboración e implementación de los manuales indicados.
Posterior a la comunicación de resultados, con Memorando MINFIN-SP-2011-0293
de 20 de julio de 2011, el Subsecretario de Presupuestos indicó que el Ministerio de
Finanzas se encuentra en un proceso de estructura organizativa, funcional y de
recursos humanos y contando con estos insumos se procederá a la elaboración de
éste documento.
La Coordinadora General Administrativa Financiera, con oficio MINFIN-CGAF-2011-
0654 de 25 de julio de 2011, indicó:
“…respecto a la reubicación de la Dirección de Equidad de Género. Esta solicitud tiene que canalizarse también a la señora Viceministra, y al grupo de Asesores Ministeriales que están liderando el proceso.”
Conclusión
No se encuentra definida la ubicación orgánica de la Dirección de Equidad de Género,
a la Dirección de Ingresos de la Subsecretaría de Presupuestos se le asignó
actividades que desarrolla y corresponde a la Subsecretaría de Tesorería de la
Nación, las Subsecretarías de Consistencia Macrofiscal y Presupuestos no cuentan
con manuales de organización, la asignación de atribuciones a unidades del Portafolio,
en la práctica las cumplen otras, tampoco existe correspondencia entre Acuerdos
Ministeriales que asignan funciones a determinadas dependencias, lo que ocasionó
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que las actividades asignadas en el Orgánico Estructural del Ministerio de Finanzas se
las desarrollen a base de la práctica y experiencia.
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
4. Dispondrá a la Coordinación General de Gestión Estratégica, una vez definida,
aprobada y aplicada la reestructura del Ministerio de Finanzas, ubique a la
Dirección de Equidad de Género, considerando su misión y actividades que
desarrolla.
Al Ministro de Finanzas
5. Requerirá a la Presidencia de la República que en el Reglamento del Código
Orgánico de las Finanzas Públicas a expedirse se defina la unidad que debe
realizar el proceso de autorización, emisión, comercialización y control de las
especies valoradas, cuidando de mantener concordancia con lo establecido en las
directrices de Presupuesto y Tesorería.
Al Ministro de Finanzas
6. Dispondrá a la Coordinación General de Gestión Estratégica que en acuerdo con
las Subsecretarías de Política Fiscal y Presupuestos, desarrollen el manual de
organización, lo que permitirá definir las competencias y responsabilidades de las
Subsecretarías señaladas acorde a su misión.
A los Subsecretarios de Política Fiscal y Presupuestos
7. Dispondrán a los Directores mientras se elabore y apruebe el manual de
organización para este Portafolio, asignen labores y responsabilidades por escrito
para cada uno de las servidoras y servidores bajo su responsabilidad, cuidando la
independencia de funciones incompatibles.
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NCI 401-01 Separación y rotación de labores
La rotación de labores debe realizarse de manera planificada
El personal que labora en la Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal, rotan para el
cumplimiento de sus actividades de acuerdo a la disponibilidad de tiempo y de la
naturaleza de los requerimientos, así como dentro de los niveles operativos y de
dirección, sin que exista una planificación para ello.
En la Subsecretaría de Presupuestos la rotación de las tareas se cumple en la práctica
ya que de manera periódica se reasigna ámbitos y competencias entre los servidores
que laboran en las diferentes direcciones que la conforman, sin que esta rotación sea
planificada.
La Norma 401-01 Separación de funciones y rotación de labores, señala:
…“La máxima autoridad y los directivos de cada entidad tendrán cuidado al definir las funciones de sus servidoras y servidores y de procurar la rotación de las tareas, de manera que exista independencia, separación de funciones incompatibles y reducción del riesgo de errores o acciones irregulares…”
La falta de planificación para la rotación de funciones que realiza la Subsecretarías de
Consistencia Macrofiscal y Presupuestos, ocasionó que no se deje constancia escrita
de la secuencia, períodos e identificación de actividades y servidores sujetos a la
rotación
Posterior a la comunicación de resultados, mediante memorando MINFIN-SP-2011-
0293 de 20 de julio de 2011, el Subsecretario de Presupuestos, indicó que la rotación
del personal lo realiza cada año, a base de las necesidades operativas sin planificar,
por lo que ratifica con lo afirmado por auditoría.
Conclusión
Las Subsecretarias de Consistencia Macrofiscal y Presupuestos no cuentan con una
planificación de rotación de funciones, lo que ocasionó que no se deje constancia
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escrita de la secuencia, períodos e identificación de actividades y servidores sujetos a
la rotación
Recomendación
A los Subsecretarios de Política Fiscal y Presupuestos
8. Deberán planificar la rotación de las servidoras y servidores, que laboran en sus
respectivas Direcciones y Subsecretarías cuidando de incluir períodos de rotación,
actividades compatibles y responsabilidades a desempeñar, procurando se
mantenga la continuidad y calidad de la atención a los clientes.
NCI 401-03 Supervisión
Es necesario describir procedimientos para ejecutar labores de supervisión
Las actividades de supervisión en la Subsecretaría de Presupuestos se aplican de
manera práctica, situación que se evidencia en los diferentes documentos generados,
ya que guardan una secuencia de control, sin que los procesos aplicados para esta
función se encuentren descritos en un documento.
En la Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal los procedimientos que se aplican
para la supervisión de los productos que genera, están descritos en el manual de
procesos cuyo trámite se encuentra para su aprobación en la Coordinación General
Administrativa Financiera
La Norma 401-03 Supervisión; señala:
…”Los directivos de la entidad, establecerán procedimientos de supervisión de los procesos y operaciones, para asegurar que cumplan con las normas y regulaciones y medir la eficacia y eficiencia de los objetivos institucionales, sin perjuicio del seguimiento posterior del control interno…”
La ausencia de un documento con procedimientos de supervisión para el desarrollo de
las actividades en la Subsecretaría de Presupuestos, se debe a la falta de un manual
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de procedimientos, lo que ocasionó que las actividades de control se cumplen a base
de la experiencia y conocimiento de los servidores.
Después de la comunicación de resultados la Coordinadora General Administrativa
Financiera con oficio MINFIN-CGAF-2011-0654 de 25 de julio de 2011, dirigido al
Subsecretario de Consistencia Macrofiscal con copia a Auditoría Interna, respecto de
la aprobación del manual de procesos remitido por la Subsecretaría de Macrofiscal,
indicó:
“…en razón de que el Ministerio actualmente se encuentra en proceso de reestructuración, esta Coordinación General considera que una vez que se cuente con la nueva estructura organizacional aprobada y alineada al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas; y, exista la definición de competencias, se considerará el Proyecto de Manual de Procesos presentado; …”
Auditoría considera que esta afirmación es pertinente
Conclusión
La Subsecretaría de Presupuestos realiza actividades de supervisión sin contar con
procedimientos aplicados de manera escrita, ocasionando que se cumplan a base de
la experiencia y conocimiento de los servidores.
Recomendaciones
Al Subsecretario de Presupuestos
9. Dispondrá la elaboración de un documento que contenga procedimientos para la
supervisión de los procesos a ser aplicados en la Subsecretaría de Presupuestos,
con la finalidad de facilitar el cumplimiento de las normas que regulan las
actividades.
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Al Subsecretario de Política Fiscal
10. Vigilará que el manual de procesos elaborado para la Subsecretaría a su cargo
esté actualizado con la estructura del Ministerio de Finanzas y contenga
procedimientos para realizar la supervisión de actividades , luego de lo cual lo
remitirá a la Coordinación General de Gestión Estratégica sugerida en la
recomendación 6 del presente informe
NCI 403-07 Conciliaciones bancarias.
Conciliación bancaria de la Cuenta Única del Tesoro Nacional
No se efectuó la conciliación bancaria de la Cuenta Única del Tesoro Nacional,
administrada por la Subsecretaría de Tesorería de la Nación, desde la implementación
del sistema eSigef y vigencia del Acuerdo Ministerial 447 con el que se expidieron los
Principios del Sistema de Administración Financiera, 1° de enero de 2008.
La Norma de Control Interno 403-07 “Conciliaciones bancarias”, señala:
“La conciliación bancaria es un proceso que se ocupa de asegurar que tanto el saldo según los registros contables como el saldo según el banco sean los correctos. Se la realiza en forma regular y periódicamente por lo menos una vez al mes…Cuando las conciliaciones se efectúen soportadas en sistemas computarizados y en tiempo real, la entidad debe velar para que las aplicaciones incorporen los controles de carga y validación de la información, el registro manual o automático de operaciones que permitan ajustar las diferencias y estén respaldados por los respectivos manuales de operación, instructivos y ayudas en línea.”
No se realizan conciliaciones bancarias debido a que el sistema eSigef no cuenta con
un Módulo que permita efectuar esta operación de manera automática, así como la
falta de definición en el Acuerdo 119 de 19 de mayo de 2010, de esta función como
responsabilidad de la Subsecretaría de Tesorería de la Nación o Contabilidad
Gubernamental, pues establece entre otras como sus atribuciones y responsabilidades
las siguientes:
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“2.2.3. SUBSECRETARÍA DE TESORERÍA DE LA NACIÓN 2.2.3.2. DIRECCION DE INGRESOS EFECTIVOS Y PRESUPUESTOS DEL TESORO b) Atribuciones y responsabilidades
6. Supervisar los movimientos financieros de las cuentas administradas por la Subsecretaría de Tesorería de la Nación y las demás del sector público, remitidos por BCE y su ingreso en la herramienta e-SIGEF para que la Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental realice las conciliaciones bancarias;
2.2.5. SUBSECRETARÍA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL b) Atribuciones y responsabilidades…
13. Supervisar la conciliación bancaria de la Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional;
2.2.5.1. DIRECCIÓN DE ANÁLISIS Y CONSOLIDACIÓN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO … 5. Supervisar la conciliación de la Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional;…”
De acuerdo a las normas descritas a la Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental,
se le asignan dos funciones de carácter incompatible, la de conciliar la Cuenta Única
del Tesoro Nacional y también la de supervisarla, a través de la Dirección de Análisis y
Consolidación de los Estados Financieros del Sector Público.
Situación que impidió verificar la conformidad de saldos entre los registros que
mantienen la Tesorería de la Nación y el Banco Central del Ecuador.
Con oficio MINFIN-DAI-2011-0042 de 2 de junio de 2011, se solicitó a la Subsecretaria
de Tesorería de la Nación nos indique las acciones adoptadas, a fin de realizar las
conciliaciones bancarias a la Cuenta Única del Tesoro Nacional (CUTN), quien
mediante oficio MINFIN-STN-2011-0149 de 6 de junio de 2011, señaló:
Se dirigió al Subsecretario de Contabilidad Gubernamental el oficio MF-STN-
CGEF-2010-002618 de 30 de abril de 2010, indicando que el módulo de
conciliación bancaria debe desarrollarse por intermedio de los administradores
del sistema eSigef en coordinación con esa Subsecretaría.
Se solicitó al Ministro de Finanzas se incorpore cinco profesionales para
conformar la Unidad de Conciliación Bancaria reformando el Acuerdo 119.
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Además se desarrolló para el Sistema de Administración Financiera del SPNF, el
Caso Uso del Negocio: CUN-CON-005-01 Conciliación Bancaria, Versión 1.0.
Se solicitó al Banco Central del Ecuador que genere archivos del movimiento
diario de las Cuentas Bancarias CCU-TG y TR del Gobierno Central y
Descentralizadas, para cargar al sistema.
Se realizó la prueba de cuenta y el movimiento de un día, sin poder determinar
con exactitud las diferencias que no eran conciliadas, porque el reporte
generado entregaba valores globales, permitiendo que los resultados del módulo
de conciliación sean confiables.
Además, con oficio MINFIN-SCG-2011-0314-0 de 19 de mayo de 2011, el señor
Subsecretario de Contabilidad Gubernamental propuso lo siguiente:
“Que el Banco Central del Ecuador cree auxiliares bancarios de la Cuenta Única del Tesoro, para las Entidades Operativas Desconcentradas, en los que debitaría cada uno de los egresos que les corresponda acreditando el monto total diariamente, el cual se transferiría de la CCU y los auxiliares para registro debería identificarse con el código presupuestario asignado a cada Entidad. Con lo indicado, la Conciliación Bancaria la harían obligatoriamente en cada Unidad Operativa Desconcentrada, en base a que se implementen cambios en el sistema eSigef como en el sistema del Banco Central del Ecuador; e, invita a que las Subsecretarías de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, Contabilidad Gubernamental y Tesorería de la Nación, designen al personal que analicen la propuesta para llegar a conclusiones finales y salir del tema.”
Conclusión
No se efectuó la conciliación bancaria de la Cuenta Única del Tesoro Nacional,
administrada por la Subsecretaría de Tesorería de la Nación, desde la implementación
del sistema eSigef y vigencia del Acuerdo Ministerial 447 con el que se expidieron los
Principios del Sistema de Administración Financiera, 1° de enero de 2008, impidió que
se pueda verificar la conformidad de saldos.
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Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
11. Dispondrá a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas,
desarrolle el módulo de Conciliación Bancaria en el sistema eSigef para su
funcionamiento.
12. Dispondrá a los Subsecretarios de Tesorería de la Nación y Contabilidad
Gubernamental, realicen en forma conjunta un estudio, a fin de determinar que
Subsecretaría efectuara las Conciliaciones Bancarias de la Cuenta Única del
Tesoro Nacional, tomando en consideración la segregación de funciones de
carácter incompatible.
13. Dispondrá a la Coordinadora General Administrativa Financiera que de manera
conjunta con el Coordinador General Jurídico, elaboren el proyecto de reforma al
Acuerdo 119, a fin de que se establezca la Subsecretaría responsable de la
ejecución de la Conciliación Bancaria de la Cuenta Única del Tesoro Nacional.
NCI 403-11 Utilización del flujo de caja en la programación financiera
Programación de Caja de la Tesorería de la Nación se efectúa de forma manual
En la Dirección de Programación de Caja de la Subsecretaría de Tesorería de la
Nación, se efectúa la programación financiera de recursos de la caja fiscal, de forma
manual a través de cuadros en Excel, siendo susceptible a modificaciones
circunstanciales.
La Norma de Control Interno 403-11 Utilización del flujo de caja en la programación
financiera, establece:
“Las entidades y organismos del sector público, para la correcta utilización de los recursos financieros, elaborarán la programación de caja, en la que se establecerá la previsión calendarizada de las disponibilidades efectivas de fondos y su adecuada utilización, permitiendo compatibilizar la ejecución presupuestaria anual en función de las disponibilidades…El flujo de caja de la
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entidad tendrá un período determinado similar al ejercicio presupuestario; su periodicidad puede ser anual, cuatrimestral, trimestral o diaria, de acuerdo con las necesidades.”
Si bien la norma descrita no establece la obligatoriedad de informatizar la
programación de caja, Auditoría considera que es necesario, a fin de disminuir
posibles errores y acciones discrecionales de autoridades y optimizar la administración
de la caja fiscal utilizando la tecnología moderna.
La programación de caja realizada en forma manual se debe a la falta de un módulo
en la herramienta del Sistema de Administración Financiera eSigef, lo que ocasionó
que no se pueda obtener esquemas de presentación de informes analíticos de la
situación fiscal, a base de la disponibilidad de caja para la toma de decisiones.
Mediante Informe MF-STN-2011-00034 de 25 de marzo de 2011, la Comisión del
Portafolio a cargo de la elaboración de la metodología y conceptualización del módulo
de Programación de Caja, entregó a la Viceministra de Finanzas el documento que
contiene dicha metodología, a fin de que sea implementada.
Posterior a la comunicación de resultados, con oficio MINFIN-STN-2011-3183 de 20
de julio de 2011, la Subsecretaria de Tesorería de la Nación señaló que la
Coordinación General Administrativa Financiera, procedió el día 4 de julio de 2011, a
convocar en el Sistema Nacional de Compras Públicas, para la contratación de la
capacitación del personal de la Dirección y que la fecha estimada de adjudicación es el
28 de julio de 2011.
Conclusión
La programación de caja en la Subsecretaría de Tesorería de la Nación se la realiza
en forma manual debido a que no existe un módulo de programación en el sistema de
Administración Financiera eSigef, lo que impidió obtener esquemas de presentación
de informes analíticos de la situación fiscal, en base a la disponibilidad de caja.
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Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
14. Dispondrá a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas,
concluya con el módulo de Programación de Caja, el mismo que se encuentra en
una etapa final, a fin de que pueda ser implementado y optimice la administración
de la caja fiscal.
15. Dispondrá a la Subsecretaria de Tesorería de la Nación acuerde con la
Coordinadora General Administrativa Financiera, a fin de que el personal del área
de la Dirección de Programación de Caja, sea capacitado en la administración y
manejo del Módulo de Programación de Caja.
NCI 403-15 Inversiones financieras control y verificación física.
Inversiones corrientes de la Cuenta Única del Tesoro Nacional
El Banco Central del Ecuador es la entidad que realiza las inversiones a corto plazo,
de los recursos financieros temporalmente no necesarios de la Cuenta Única del
Tesoro Nacional, sin que la Subsecretaría de Tesorería de la Nación mantenga
registros y control sobres estas operaciones y tampoco tenga acceso en línea a la
Base de Datos de la entidad bancaria, a fin de obtener esta información, sin embargo
de que esta función es de competencia del Portafolio.
El Ministerio de Finanzas respecto de las Inversiones Financieras, tiene conocimientos
de los rendimientos obtenidos, pues son comunicados oportunamente por el Banco
Central.
La Ley Orgánica de Administración Financiera y Control en su Artículo 161, vigente
hasta el 22 de octubre de 2010, establece como uno de los objetivos del Sistema de
Tesorería el siguiente:
“6. Objetivos.- Asegurar el óptimo rendimiento de los recursos financieros, temporalmente no necesarios, mediante su inversión a corto plazo.”
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El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, vigente desde el 22 de
octubre de 2010, en sus Artículos 164 y 166 señalan:
“Art. 164. Rendimientos.- Los rendimientos que se generen de las inversiones de la Cuenta Única del Tesoro Nacional se restituirán a esa cuenta en su totalidad, salvo las comisiones pertinentes que autorice el ente rector de las finanzas públicas dentro de las operaciones financieras. Estos recursos no formarán parte de los ingresos del Banco Central del Ecuador. Art. 166. Manejo de la liquidez.- El ente rector de las finanzas públicas manejará y administrará los excedentes de liquidez de la Cuenta Única del Tesoro Nacional de conformidad con las normas técnicas que emita para el efecto”
La Norma de Control Interno 403-15 Inversiones financieras, control y verificación
física, señala:
“Se mantendrán registros adecuados que permitan identificar a cada tipo de inversión corriente y establecer los montos de los intereses, dividendos u otra clase de renta que devenga cada una de ellas, el sistema de registro contable proporcionará el control que asegure que han sido registradas debidamente y que los rendimientos obtenidos se recibieron y contabilizaron de manera oportuna.- Cuando exista un número elevado de inversiones, es conveniente establecer un mayor auxiliar para cada una, con lo cual se mantendrá un alto grado de confiabilidad en la información, estos registros serán constantemente actualizados a fin de que los directivos cuenten con datos necesarios para la toma de decisiones.”
La falta de personal capacitado para el manejo y administración de las inversiones de
los recursos financieros temporalmente no necesarios de la Cuenta Única del Tesoro
Nacional, impidió que esta función la realice directamente el Ministerio de Finanzas
como ente rector de las Finanzas Públicas y mantenga un registro adecuado de dichas
inversiones, lo que no permitió ejercer control de dichas inversiones y determinar si
fueron las más favorables y si se realizaron en varias entidades, evitando la
concentración de las mismas.
Posterior a la comunicación de resultados, la Subsecretaria de Tesorería de la Nación
nos comunicó con oficio MINFIN-STN-2011-3183 de 20 de julio de 2011, lo siguiente:
“…Al respecto debo indicar que si bien la el numeral 18 del Art. 74 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas establece como una atribución del ente rector del SINFIP: “ Invertir los recursos de la caja fiscal del
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Presupuesto General del Estado, así como autorizar y regular la inversión financiera de las entidades del Sector Público no Financiero”, esta acción la ejerce a través de las instrucciones que da periódicamente al Banco Central del Ecuador, respecto de los saldos de las cuentas que deben ser invertidas; ya que para ejecutar las operaciones financieras requiere de la actuación del agente financiero del Estado, que es el Banco Central del Ecuador.-Adicionalmente es necesario señalar que los saldos de las subcuentas que conforman la CUTN son dinámicos por lo que generalmente las inversiones se las realiza por las noches y esa información la tiene el BCE porque opera a través de los bancos corresponsales en el exterior…A fin de fortalecer la Mesa de Dinero, se ha solicitado a la Coordinación General Administrativa Financiera la contratación e incorporación de personal calificado en temas del mercado financiero, con el propósito de que realice los análisis correspondientes previos a dar las instrucciones al BCE para las inversiones financieras y además realice las colocaciones de Certificados de Tesorería.”
Lo manifestado ratifica el comentario de Auditoría.
Conclusión
En la Subsecretaría de Tesorería de la Nación, no se mantienen registros de las
inversiones corrientes efectuadas por el Banco Central del Ecuador, con los recursos
financieros temporalmente no necesarios de la Cuenta Única del Tesoro Nacional, lo
que impide a este Portafolio ejercer control de dichas inversiones y determinar si
fueron las más convenientes y si se realizaron en varias entidades, evitando la
concentración de las mismas.
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
16. Solicitará al Banco Central del Ecuador, permita al Ministerio de Finanzas acceder
en línea a la Base de datos del Banco, a fin de que verifique y registre las
inversiones efectuadas con los recursos financieros temporalmente no necesarios
de la Cuenta Única del Tesoro Nacional y ejercer el control correspondiente.
17. Dispondrá a la Coordinadora General Administrativa Financiera inicie con el
proceso para la contratación e incorporación de personal calificado en temas del
mercado financiero, con el propósito de realizar los análisis correspondientes
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previos a dar las instrucciones al BCE para las inversiones financieras y además
efectuar las colocaciones de Certificados de Tesorería.
Dra. Mónica Jaramillo P. AUDITORA GENERAL
