CAPÍTULO 2 COOPERACIÓN INTERNACIONAL - web.ua.es · La cooperación para el desarrollo se...

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Cooperación Internacional

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La cooperación para el desarrollo se presenta como una realidad compleja en Europa y España. Fruto de su crecimiento y expansión en las últimas décadas, se han visto multiplicados sus instrumentos y agentes sociales, haciendo difícil la clasificación de todos los aspectos involucrados en su estructura.

Sin embargo, sí parece posible realizar una descripción de sus principales componentes con el fin de comprender la dinámica que caracteriza esta política.

1. Hacia una definición de la Cooperación para el Desarrollo.

La cooperación para el desarrollo ha sido definida desde diferentes autores, instituciones y organizaciones. Algunas de estas definiciones destacan especialmente determinados aspectos:

“La cooperación es el trabajo en equipo que se lleva a cabo entre dos

o más agentes que trabajan en común, a través de acciones, proyectos,

programas o procesos, y producen un mismo o idéntico efecto en/de los

pueblos del Tercer Mundo que se conoce como Desarrollo (expresión unívoca

y ambigua que se caracteriza mucho más por lo que no es, por su negación del

llamado subdesarrollo) y de forma indirecta, a veces, produce un efecto de

ciertos segmentos de la población de los países industrializados del norte, que

suele llamarse solidaridad con el Tercer Mundo” (IEPALA/CAVE, 1999: 30).

La cooperación ha sido planteada como un trabajo conjunto entre agentes sociales que planifican una colaboración donde los. Además, los objetivos habrían de estar consensuados para contribuir a intereses comunes entre los grupos, instituciones o personas que participen en la acción.

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Estas definiciones contienen aspectos destacados por la Ley de Cooperación Española, y han tratado de contextualizar las actividades y proyectos llevados a cabo desde la cooperación internacional, tanto desde el ámbito gubernamental como desde el no gubernamental.

2. Orígenes y evolución de la Cooperación para el

Desarrollo en Europa.

La cooperación para el desarrollo en el mundo occidental tiene su origen en 1944, dentro del marco de la Conferencia Monetaria y Financiera de Naciones Unidas, convocada por 44 países en Bretton Woods, New Hampshire, Estados Unidos, y junto a la creación de organismos financieros internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (Nieto Pereira, 2001: 19-44).

En 1945, la llamada Carta de Naciones Unidas en San Francisco, redactada por representantes de 50 países, reflejará en su preámbulo que los pueblos de Naciones Unidas se declaraban particularmente decididos a favorecer el progreso social o instaurar las mejores condiciones de vida de una libertad más grande. Uno de los cuatro objetivos de Naciones Unidas expuestos en la carta era el de realizar la cooperación internacional resolviendo los problemas internacionales de orden económico, social, intelectual y humanitario (IEPALA/CAVE, 1999).

A partir de este momento, los países occidentales se convertirán en donantes de ayuda económica, agrupándose posteriormente en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD). Este organismo, dependiente de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), se creó en 1961 y estableció como objetivo el estudio


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de la ayuda al desarrollo de sus países miembros (Gutiérrez Solsona en Martínez González – Tablas, 1996: 341-467).

Más tarde, los años 70 serán considerados por la Asamblea General de Naciones Unidas como el segundo decenio del desarrollo (el primero fueron los años 60). En esta década se adquiere el compromiso por parte de los países ricos de aportar el 0,7 % de su Producto Interior Bruto en concepto de ayuda al desarrollo (PNUD, 2003). Este objetivo, planteado para ser llevado a cabo a final del decenio, sólo lo cumplen en la actualidad cuatro países europeos (Sánchez Jacob, 2003).

En los años 80, la Asamblea General de la ONU vuelve a adoptar una estrategia de desarrollo que denominará tercer decenio. A partir de esta fecha, la cooperación para el desarrollo experimentará cambios cualitativos en su estructura, con la creación de nuevas instituciones y foros y con el desarrollo de los viejos organismos internacionales.

En los 90 destacará el crecimiento de la cooperación descentralizada y no gubernamental (de la que ya existían experiencias desde los años 80). Este fenómeno fue considerado, desde sus orígenes, como promotor de los principios de compromiso y solidaridad en la población, al tiempo que permitía detectar otra sensibilidad y formas de actuar en el campo de la cooperación.

En El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI, documento elaborado y aprobado por el CAD en 1996, se establece una agenda común para los donantes de ayuda. A partir de la información recopilada en las últimas Cumbres y Conferencias Internacionales, este organismo planteaba alcanzar los siguientes objetivos:

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1. Bienestar económico. El número de personas que viven en situación de extrema pobreza debía reducirse a la mitad en el 2015.

2. Desarrollo social. Avanzar en resultados en la educación primaria, la igualdad de género, la atención médica elemental y la planificación familiar.

3. Sostenibilidad y rehabilitación ambiental. Tratar temas como los recursos ambientales, las acumulaciones de sustancias peligrosas y otros fenómenos relacionados con el medio ambiente.

El CAD reconoce, además, que el desarrollo sostenible debe integrar otros

elementos fundamentales como el buen gobierno y los derechos democráticos. (Ministerio de Asuntos Exteriores, 1999).

Desde hace unos años se ha venido produciendo una petición de coherencia en las políticas de cooperación en relación a sus fines e instrumentos. Los efectos contradictorios entre políticas de tipo económico y comercial y las políticas de cooperación han acentuado la falta de eficacia de estas últimas para enfrentarse a la pobreza.

Por esta razón, el CAD ha establecido una agenda de recomendaciones para actuar en cooperación que depende, entre otros aspectos, del compromiso de los gobiernos donantes (Stokke en Alonso, 2003: 181-211)


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3. Breve historia de la Cooperación para el Desarrollo en

España

Los orígenes de la cooperación española pueden establecerse en la década de los ochenta, fecha en la que se funda la base del sistema español de ayuda y en la que se constituye en 1985 la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI).

A partir de 1987 el sistema español de ayuda se caracterizará por la movilización de una mayor cantidad de recursos. Por otra parte, en 1988, se creará la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Se establece así un sistema bipolar de toma de decisiones; de carácter político por parte de la SECIPI y con carácter de gestión desde la AECI. Además se va creando un tejido social vinculado a la cooperación. Por último, también en esta década la cooperación española se incorpora a la política de la Unión Europea y al Comité de Ayuda al Desarrollo (Peredo Pombo, 2001).

Una tercera etapa, desde principios de los años noventa hasta la actualidad, se caracteriza por la elaboración y aprobación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Se introducen mejoras para la gestión técnica de la ayuda, y se intenta abordar una definición estratégica de la política de ayuda a través del Plan Director (Alonso en Alonso y Fitzgerald, 2003: 254)

La ley define la cooperación internacional para el desarrollo como “el conjunto

de recursos y capacidades que España pone a disposición de los países en vías de

desarrollo, con el fin de facilitar e impulsar el progreso económico y social, y para

contribuir a la erradicación de la pobreza en el mundo en todas sus manifestaciones”. Además se encuentran alusiones a la necesidad de coordinación entre los diferentes

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niveles territoriales y jerárquicos. Se establece también que la cooperación deberá dotarse de instrumentos que permitan la planificación, el seguimiento y la evaluación de recursos, así como la eficacia en los criterios adoptados (Peredo Pombo, 2001: 89).

Actualmente, la cooperación para el desarrollo ha experimentado diferentes transformaciones. Por una parte, ha ampliado su agenda incorporando nuevos objetivos y dimensiones a sus acciones, como la gobernabilidad, la democracia, los derechos humanos y el fortalecimiento institucional (Echevarría en Costas Comesaña y Cairó i Céspedes, 2003: 93-125).

Por otra parte, parece haber experimentado una regresión al acentuarse el carácter estratégico de la ayuda, alejándose de las directrices del CAD y de los objetivos que la guiaban en anteriores etapas.

En general, a través de su historia, la cooperación española ha recibido diversas críticas. En primer lugar, se ha cuestionado la complejidad institucional que ha ido consolidando. Esta problemática estaría relacionada con la dispersión de los organismos de gestión y la proliferación de múltiples comités de coordinación que parecen dificultar la gestión. Por otra parte, la cooperación española ha sido acusada de sumisión a la política exterior y comercial nacional, y de no cumplir su objetivo de lucha contra la pobreza (Rodríguez-Carmona, 2004: 113-134).

En definitiva, la política de cooperación española se ha hecho más compleja y

rica. Quizá por ello parece más difícil que contribuya a los objetivos de coherencia demandados por los diferentes agentes sociales y políticos involucrados. Y la multitud de instrumentos y actores no haría sino pronunciar la dificultad para mostrarse transparente y coherente en sus objetivos (Alonso en Alonso y Fitzgerald, 2003: 244).


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4. Tipologías de la Cooperación Española.

Con el fin de explorar el organigrama de la cooperación para el desarrollo española, ésta se ha clasificado en cuatro tipologías: Cooperación Bilateral, Cooperación Multilateral, Cooperación No Gubernamental y Cooperación Descentralizada.

4.1. La Cooperación Bilateral.

A través la cooperación bilateral los gobiernos donantes destinan sus fondos de cooperación directamente hacia los países receptores. Este tipo de ayuda se dirige hacia gobiernos, hacia organizaciones de carácter gubernamental y no gubernamental. El principal instrumento mediante el que se canaliza es la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Para enmarcar su ámbito de acción, la cooperación española establece las siguientes líneas directrices:

Apoyar a los países en desarrollo a conseguir un desarrollo autocentrado y

sostenido. Potenciar las relaciones externas de España y el peso de la cultura

hispánica. Sentar las bases que faciliten, a medio y largo plazo, la expansión de la

economía española y su relación con la de los países en vías de desarrollo (Gutiérrez Solsona en Martínez González – Tablas, 1996: 349).

Por otra parte, la ayuda oficial al desarrollo se caracteriza por los siguientes objetivos:

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1. Tener como meta principal mejorar el desarrollo económico y el nivel de vida de los países en vías de desarrollo.

2. Los fondos para la cooperación han de provenir del sector público, bien en forma de donaciones o como préstamos o créditos blandos7.

3. El elemento de liberalidad de los créditos blandos debe establece en al menos un 25 %.

4. El país beneficiario debe estar incluido en la Parte I de la lista de Países en Vías de Desarrollo elaborada por el Comité de Ayuda al Desarrollo (Ministerio de Asuntos Exteriores, 1998).

Desde otra perspectiva, la gestión financiera ha dividido los fondos de la ayuda

oficial al desarrollo en reembolsables y no reembolsables.

4.1.1. La ayuda al desarrollo reembolsable.

La AOD reembolsable está formada principalmente por los denominados Fondos de Ayuda al Desarrollo o créditos FAD. Son fondos que permiten otorgar créditos bilaterales de tipo concesional, o en condiciones de ayuda, a países en vías de desarrollo. La concesionalidad para los créditos FAD está definida por el CAD como la “medida de blandura de un crédito”. Es decir, las diferencias que existen entre las

7 Se llama créditos blandos a aquellos con un tipo de interés menor al que ofrece el mercado financiero, de esta forma pueden contabilizarse como ayuda oficial al desarrollo (Pérez de Armiño, 2000a).


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condiciones financieras que ofrece el mercado y las que ofrece la AOD (Fanjul en Montes del Castillo, 2000: 413-433).

En definitiva, son ayudas reembolsables bajo la modalidad de préstamos que han de ser devueltas en su integridad. Desde su surgimiento, el FAD se ha consolidado como el instrumento más importante de ayuda al desarrollo utilizado por el gobierno español en toda su historia. Por ello, parece que referirse a la AOD española es hablar, fundamentalmente, de los créditos FAD (Gómez Gil en Martínez González –Tablas, 1995).

4.1.2. La ayuda al desarrollo no reembolsable.

Los principales componentes de la ayuda al desarrollo no reembolsable son la ayuda por programas, la ayuda por proyectos y la cooperación técnica.

Otras modalidades de ayuda reconocidas y promovidas por la cooperación oficial española de carácter no reembolsable son la ayuda alimentaria, la ayuda

humanitaria, la condonación de la deuda externa contemplada como ayuda al

desarrollo, los programas de cofinanciación con las Organizaciones No

Gubernamentales, y la sensibilización, educación e investigación para el desarrollo.

Ayuda por programas

Este tipo de ayuda constituye el instrumento no reembolsable más importante en el marco de la cooperación oficial para el desarrollo española. Es definida como las

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contribuciones puestas a disposición del beneficiario con fines generales de desarrollo, no vinculadas a proyectos específicos (Alonso, 1999a).

Está caracterizada por la libertad de gestión de la misma, ya que el receptor no está obligado a justificar al donante su destino. En este grupo se encuentran las principales ayudas vinculadas a los organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. También se utiliza el término ayuda por programas para hacer referencia a un plan de cooperación que incluya proyectos o acciones, y que puede ser multisectorial o intersectorial.

La cooperación oficial española clasifica la ayuda por programas en los siguientes tipos:

1. Ayuda por programas en general: es la ayuda puesta a disposición del país receptor, sin asignación a un ámbito en particular, con el objetivo del desarrollo, especialmente la financiación de la balanza de pagos, el sostenimiento general del presupuesto, el apoyo al intercambio mercantil y la ayuda asociada a programas de ajuste estructural.

2. Ayuda por programas sectoriales: son aportaciones que están dirigidas a un

sector específico, y en el que se incluyen programas asociados a los préstamos de ajuste sectorial del Banco Mundial.

3. Ayuda al programa alimentario: es un programa destinado a promover la

seguridad alimentaria a través de la transferencia de productos o la financiación.


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4. Reducción de la deuda externa: son programas destinados a aminorar el peso de la deuda externa del país receptor, sea ésta de carácter bilateral o multilateral (Ministerio de Asuntos Exteriores, 1998).

La evaluación de la ayuda oficial al desarrollo española parece indicar que la

ayuda por programas no siempre ha tenido el impacto para el que fuera prevista. Los organismos multilaterales han replanteado el uso y aplicación de éste instrumento, ya que su objetivo como apoyo a procesos de desarrollo no siempre habría sido efectivo. Es por ello que se encontraría actualmente en un momento de ajuste a unos objetivos más sociales y menos estratégicos (Gudiño, 1998).

Ayuda por proyectos.

El proyecto de cooperación ha sido definido como el conjunto de actividades diseñadas para las que puede ser predecible un resultado (Alonso, 1999a).

Es un instrumento que responde a una demanda concreta, a una acción planificada y coordinada que ofrece resultados tanto a corto como a largo plazo. Actualmente parece constituir la principal herramienta de ejecución de la cooperación española en todos los niveles político-administrativos.

La rigurosidad técnica en los proyectos es un requisito demandado por organismos de cooperación tanto públicos como privados. Es por ello que el nivel de profesionalización de los mismos se ha visto incrementado en los últimos años, en

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parte por la expansión de metodologías como el Enfoque del Marco Lógico (EML) (NORAD8, 1997).

El EML es básicamente una herramienta para la identificación y planificación de acciones. Según esta metodología, los principales elementos que han de formar parte de un proyecto son: los objetivos, los insumos o recursos, las actividades y los resultados.

La evaluación es un objetivo transversal reconocido por la metodología del EML. Las agencias de cooperación insisten en la necesidad de realizar investigación en el contexto del proyecto, con el objetivo del aprendizaje, la orientación y el control basado en la apreciación de lo que ha logrado el proyecto. Para ello, diferentes agencias de cooperación proponen tener en cuenta los términos de referencia para realizar la evaluación: la pertinencia, la eficacia, la eficiencia, la viabilidad y el impacto (UD-NORAD, 1997).

Cooperación Técnica.

En 1998, el CAD contabilizó que las actividades relacionadas con la cooperación técnica suponían un 25 % de los recursos de la ayuda oficial al desarrollo como promedio del conjunto de donantes. Está definida como todas aquellas actividades dirigidas a desarrollar los recursos humanos elevando sus niveles de conocimientos, cualificaciones, habilidad técnica y aptitudes productivas (Alonso, 1999a).

8 La Agencia Noruega de Cooperación Internacional (NORAD) ha sido pionera en la utilización y difusión del enfoque de marco lógico aplicado a proyectos de cooperación para el desarrollo. En España el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid ha traducido y difundido los materiales elaborados por la NORAD y han sido puestos a disposición de los agentes de cooperación (NORAD, 1997).


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La cooperación técnica acoge fundamentalmente la formación de recursos humanos en acciones formativas, regladas o informales. Reconoce además las labores de consultoría técnica y de asesoramiento a cualquier nivel, y las actividades relacionadas con la promoción de la ciencia, la investigación y la tecnología.

En las políticas de cooperación para el desarrollo europeas, y en España en particular, la cooperación técnica ocupa un lugar cada vez mayor. Sin embargo, los resultados muestran que hasta ahora constituyen un conjunto de acciones puntuales y a corto plazo. Es por ello que las instituciones recomiendan su planificación para contribuir a un desarrollo sostenido y endógeno, e insertándose en un marco institucional más estable (Pérez de Armiño, 2000a).

Ayuda Alimentaria.

La ayuda alimentaria es definida como la transferencia de recursos a determinados países o sectores en forma de alimentos mediante la donación o el crédito. En este último caso, los insumos vendidos habrían de ser en condiciones de al menos un 25 % de su concesionalidad, y con un plazo de reembolso de tres años (Ministerio de Asuntos Exteriores, 1998).

Por otra parte, la ayuda alimentaria de emergencia está constituida por donaciones a poblaciones que han sufrido hambrunas y catástrofes, así como a refugiados y desplazados, siendo su principal objetivo cubrir las necesidades urgentes y actuar rápidamente ante las emergencias (Pérez de Armiño, 2000b).

Este tipo de ayuda ha sido uno de los instrumentos de la cooperación española más cuestionados. Los organismos de cooperación han argumentado que habría sido utilizada como herramienta favorecedora de la política exterior del donante o para dar

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salida a los excedentes agrarios de los países occidentales. Además podría haber contribuido a provocar un efecto desincentivador por su influencia sobre los precios de los productos locales, junto a una alteración de las dietas locales, modificando hábitos alimentarios tradicionalmente culturales (Pérez de Armiño, 2000a).

Ayuda Humanitaria

Las cantidades de fondos destinadas a ayuda humanitaria han experimentado un crecimiento considerable en los últimos años. Sin embargo, desde muchas organizaciones de cooperación parece haberse cuestionado la efectividad real de la misma, destacando su carácter asistencial, por ello que actualmente se plantea una nueva orientación de este tipo de ayuda desde un enfoque más integrado con otras iniciativas de cooperación (Bunjes, 2000).

La ayuda humanitaria puede integrar la ayuda de emergencia en situaciones de crisis, la ayuda a refugiados, desplazados y repatriados, la ayuda para la rehabilitación y la reconstrucción de las infraestructuras económicas y sociales locales al objeto de asegurar la autosuficiencia y reducir la vulnerabilidad de la población, o la prevención de conflictos y desastres naturales mediante sistemas de alerta temprana y medidas de intervención adecuadas. Esta ayuda se canalizaría mediante envíos directos desde el gobierno y entregados a contrapartes locales (gobiernos u ONG), a través de la financiación de proyectos humanitarios presentados por ONG o mediante contribuciones a organismos internacionales de carácter humanitario (Ministerio de Asuntos Exteriores, 1998).

En los últimos años, expertos en la materia afirman que sería importante convertir la ayuda humanitaria en acción humanitaria, entendiendo esta última como


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una planificación estratégica para asegurar la viabilidad y el impacto de la ayuda (Pérez de Armiño, 2000a).

El alivio del endeudamiento externo como ayuda oficial al desarrollo.

La deuda externa es la deuda pública exterior de los países y tiene como acreedores, fundamentalmente, a bancos y gobiernos.

Los orígenes de esta problemática podrían situarse en el aumento progresivo de la concesión de préstamos y el endeudamiento a finales de los años 60, y más acusadamente, en los años 70. Posteriormente, la crisis de México en 1982 y su negativa a pagar la deuda supondrían el inicio de una mayor preocupación social por su impacto sobre los pueblos más afectados (George, 1993).

Una de las causas del problema fue que parte del excedente de capital obtenido de la comercialización del petróleo (los petrodólares) fue a parar a los países del sur, en un primer momento para promover el desarrollo. Sin embargo, el incremento de los tipos de interés y del valor del dólar en los años 80 provocaría un aumento del servicio de la deuda que afectará a la capacidad de pago de los países (Atienza Azcona, 1998).

Esto, unido a la recesión económica, al freno de los préstamos bancarios y la bajada de las rentas de exportación obtenidas por los países pobres provocó la suspensión de pagos y renegociaciones de la deuda, una situación que se prolonga hasta la actualidad (Arias Robles en Alonso, 2003: 71:85).

Entre los tipos de deuda que afectan a los países más pobres, la más importante es la deuda bilateral. Se trata de aquella contraída con los estados

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donantes, y que tiene su origen en las operaciones de crédito a la exportación de gobierno a gobierno, en condiciones de Ayuda Oficial al Desarrollo, y de seguro de crédito a la exportación con garantía pública. En el caso de España, los créditos FAD suponen alrededor del 40 % de la deuda bilateral con los países pobres (Alonso, 1999a).

España se ha sumado a la iniciativa High Indebted Poor Countries, donde los países pobres muy endeudados podrían reducir su nivel de endeudamiento externo hasta unos niveles considerados “sostenibles”. Los países beneficiarios de esta iniciativa deben cumplir una serie de requisitos vinculados a la historia y características de su endeudamiento. Sin embargo, no se trata de un proceso de condonación directa, sino de alivio con mecanismos muy particulares establecidos por las instituciones financieras internacionales y los gobiernos donantes (Arias Robles en Alonso y Fitzgerald, 2003: 71-85).

Por último, se ha hecho referencia a la necesidad de realizar un arbitraje internacional con el fin de abordar el sobreendeudamiento de los pueblos más pobres, tratando de determinar cómo estaría afectando la deuda a los diferentes países para evitar un mayor empobrecimiento de los mismos (Raffer en Alonso, 2003: 67).

Los programas de cofinanciación con las ONG.

A partir de los años 80, la OCDE crea una línea de financiación para las ONG, que hasta la fecha solamente habían recibido capital de agencias privadas. Por su parte, el estado español incorpora esta política de ayuda basándose en las directrices del CAD.

La cooperación oficial española considera que las ONG tienen capacidad propia para fortalecer y ampliar el impacto del programa de ayuda. Se considera así


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que, a través del programa de cofinanciación, las ONG reforzarían los objetivos y prioridades de la cooperación oficial, actuando como una extensión de la política pública de ayuda. Por otra parte, el apoyo a las ONG se justifica para ofrecer un enfoque, una orientación y un estilo de trabajo diferentes a la cooperación oficial.

La valoración del papel que las ONG deben cumplir en la cooperación española oscila entre los que consideran que la agencia oficial es la que debe asumir la dirección y responsabilidad de la política de cooperación, otorgando a las organizaciones un papel subsidiario o instrumental, hasta los que defienden la cooperación para el desarrollo como un compromiso social, y por tanto apoyan a las ONG como agentes intermediarios (Alonso, 1999a).

Sensibilización, Educación e Investigación para el Desarrollo.

La sensibilización de la sociedad civil parece estar buscando un papel cada vez más importante en la agenda de la cooperación oficial española y de las ONG.

En relación a los mensajes difundidos por los medios de comunicación de los países del sur, el colectivo de ONG destaca algunos problemas al respecto: se presenta a los países en desarrollo como áreas de extrema privación y pobreza, se sugiere que los desastres y las hambrunas pueden ser eliminados si las personas de los países industrializados donan suficiente dinero y se desarrollan actitudes paternalistas hacia los habitantes de los países en desarrollo (Angulo, 1998).

La educación para el desarrollo también va adquiriendo una notable importancia en los últimos años. La Asamblea General del Comité de Enlace de las ONGD ante la CEE celebrada en 1989, presentaba sus objetivos: promover la toma de conciencia de la problemática del subdesarrollo, aumentar la voluntad de participación

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de todos en el debate para sostener una política de cooperación local e intensificar la solidaridad entre todos los pueblos (Mesa, 1997).

La Educación para el Desarrollo se dirige a grupos sociales inmersos en

procesos educativos, de tipo formal e informal. En el ámbito formal se plantea su integración desde la transversalidad en la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE)9.

Desde los dos ámbitos los agentes promotores tratan de relacionar los contenidos con la formación de la persona, ofrecer criterios analíticos para que ésta tenga opción de participar en el desarrollo de su entorno, comprender los vínculos de su realidad local con el desarrollo global, y posibilitar estrategias de actuación (Pérez de Armiño, 2000a: 209).

Por último, la investigación para el desarrollo constituye un tercer ámbito de trabajo que incluye el estudio y análisis de los procesos de cambio y empobrecimiento. Se lleva a cabo por parte de los organismos multilaterales, ONG y administraciones públicas. Los objetivos de este ámbito serían promover el conocimiento de los países del Sur, de su realidad y sus problemas, el estudio y la investigación sobre el desarrollo y la cooperación internacional, y sensibilizar a la opinión pública en los valores de defensa de los derechos humanos.

9 La educación para el desarrollo en el currículo “utilizar perspectivas globalizadoras e interdisciplinares, procedimientos que partan de la realidad y se orienten a la práctica y metodologías participativas del aprendizaje” (López Bachero en Montes del Castillo, 2000: 143)


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4.1.3. La estructura organizativa básica de la Cooperación Española.

La cooperación para el desarrollo española depende de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Hacienda. Gestionan en la actualidad aproximadamente el 85 % de la ayuda, constituyendo el resto pequeñas acciones encabezadas por otros ministerios.

El Ministerio de Asuntos Exteriores es la institución responsable de la dirección de la política española de cooperación para el desarrollo y de la coordinación con el resto de instancias de las Administración General del Estado con competencias en este sector.

Dentro de este ministerio, es la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI) quien asume las tareas de dirección y coordinación de la política de ayuda al desarrollo. Bajo la responsabilidad de la SECIPI se encuentra la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), organismo autónomo encargado de la gestión de la ayuda al desarrollo (Gómez Galán y Sanahuja, 1999).

Con el fin de integrar el conjunto de los instrumentos y los objetivos en la misma línea de la comunidad internacional, se puso en marcha en 1999 el Primer Plan Director de la Cooperación Española (Caldentey del Pozo, 2000:8). Aunque fue interrumpido poco después, en la actualidad existe otro documento con la misma denominación para los años 2001-2004, también elaborado por el Ministerio de Asuntos Exteriores.

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4.2. La Cooperación Multilateral.

La cooperación multilateral es la parte de ayuda al desarrollo gestionada por los organismos multilaterales.

Según el Comité de Ayuda al Desarrollo, se consideran agencias multilaterales aquellos organismos institucionales formados por gobiernos de países que dirigen sus actividades a favor del desarrollo y de la ayuda a los países receptores. La contribución de un país del CAD es multilateral cuando esta distribución se une a la de otros países y su desembolso se efectúa a criterio de la agencia internacional (Comité de Ayuda al Desarrollo, 1995).

La Ley española de Cooperación Internacional para el Desarrollo establece en cooperación multilateral tres áreas de actuación: Unión Europea, organismos internacionales financieros y organismos internacionales no financieros (Riquelme en Alonso y Freres, 2000: 381).

Desde una perspectiva histórica, el peso de la cooperación multilateral parece haber crecido de forma leve aunque significativa. Su cuota en el conjunto de la AOD ha pasado del 16 por 100 en 1970 al 29 por 100 treinta años después.

Por otra parte, el desarrollo como objetivo prioritario se incorporó a la Carta de las Naciones Unidas incluyendo el compromiso de poner en marcha el sistema internacional para promover la mejora económica y social de todos los pueblos (Munich i Gasa, 2000).

El reconocimiento de la dimensión internacional ha planteado que la resolución del problema del subdesarrollo necesitaba de instrumentos multilaterales. Sin embargo, los países occidentales han sido muy reticentes a asignar esta tarea a Naciones


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Unidas y salvo los organismos financieros del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (Martín Acebes en Alonso y Freres, 2000: 361-378), la operatividad de los instrumentos multilaterales parece mantenerse todavía a la sombra de los bilaterales.

4.3. La Cooperación No Gubernamental.

La cooperación no gubernamental es aquella que se lleva a cabo, especialmente, por las llamadas Organizaciones No Gubernamentales.

El crecimiento de estas organizaciones en los últimos veinte años ha hecho difícil su clasificación y definición. Sin embargo, algunos organismos han tratado de homogeneizar los objetivos y acciones de las mismas con el fin de comprender mejor su rol en el mundo de la cooperación.

En 1988, la OCDE definía las ONG como “aquella organización fundada y

gobernada por un grupo de ciudadanos privados con un declarado propósito

filantrópico, y sostenida por contribuciones individuales privadas” (Díez Rodríguez en Nieto Pereira, 2001: 195)

En el esfuerzo por definir a las ONG los autores destacan diferentes tendencias. Existirían aquellas que no cuestionan una posible desaparición del sector público y que actúan como contrapeso de los efectos de las políticas económicas en los países pobres. Serían grandes agencias que suministran servicios sociales en mayor medida que muchos estados receptores, con un elevado grado de poder e influencia (Sogge, 1998).

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Por otra parte, habría otro tipo de ONG que parecen recibir financiamiento desde fundaciones privadas y desde gobiernos locales o regionales para promover proyectos de reconstrucción o mejora, sobre todo de infraestructuras.

También existiría otro grupo de ONG, más involucradas en los movimientos anti- globalización, contra el racismo, contra el sexismo y por la justicia. Entre estas ONG hay diferencias en las tácticas utilizadas (desobediencia cívica, acción directa), en los objetivos (anticapitalistas, anticorporativos, contra el capital especulativo), y en las alternativas al “sistema” (comunitarias, ecológicas, socialistas, por la autoadministración, etc.) (Petras, 2001).

En general, parece existir un elemento que diferencia a las ONG entre aquellas que colaboran con las grandes instituciones mundiales y aquellas que están más cerca de los movimientos populares de masas. Cada una de ellas tendría un concepto distinto de cambio social, de lo que habría que transformar o dónde habría que actuar.

En la actualidad, miles de ONG en los países miembros del CAD realizan diferentes actividades. Las más comunes son la transferencia de recursos (financiación, bienes y servicios) a las contrapartes locales a través de proyectos, acciones o programas. Además llevan a cabo actividades dirigidas a la opinión pública (campañas divulgativas, charlas, expresiones, colectas de fondos, etc.), acciones en el ámbito de la educación formal (a través de la introducción en los materiales curriculares de la problemática mundial), y acciones en el ámbito de la educación no formal (capacitación, formación e información a agentes de cooperación públicos y privados) (Sancho en Costas Comesaña y Cairó i Céspedes, 2003: 163-175).

También realizan campañas de presión política realizadas de manera puntual o sistemática, acciones dirigidas a los medios de comunicación, y en los últimos años, están involucradas en las campañas de comercio justo y alternativo (SETEM, 2001).


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En general, las ONG han experimentado a lo largo de los años una importante transformación. Se ha incrementado su proyección social y su prestigio, aunque también parece que han sido cuestionadas por determinadas estrategias o modelos de acción llevados a cabo. Entre otras cosas, algunas organizaciones podrían haber establecido relaciones unilaterales con sus socios basadas únicamente en la transferencia de recursos generando así dependencia de la ayuda (Sogge, 1998)

4.4. La Cooperación Descentralizada.

La Cooperación Descentralizada, también denominada cooperación local, es aquella que llevan a cabo los Gobiernos Autónomos, los Gobiernos Regionales y los Ayuntamientos. Se ha definido desde la perspectiva de la descentralización de iniciativas y compromisos hacia los países del Sur, y en principio cuenta con la participación de diversos agentes sociales en el ámbito local (González Parada, 1998).

En los inicios de la cooperación para el desarrollo, la planificación y ejecución de las acciones eran responsabilidad de la administración central y de las organizaciones no gubernamentales (Rodríguez Gil en Nieto Pereira, 2001).

Sin embargo, a partir de los años ochenta, algunas administraciones locales españolas comienzan a apoyar programas y proyectos constituyendo los inicios de la cooperación descentralizada.

Los orígenes de la cooperación descentralizada se han situado en el programa “Solidaridad Agua”, realizado en coordinación con los Planes de Cooperación de la Comunidad Europea. A través de esta iniciativa se movilizaron fondos y técnicos de las entidades locales expertas en desarrollo local e infraestructuras. Además, la

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Federación Mundial de Naciones Unidas y la Unión Internacional de Autoridades Locales aparecerían como interlocutores de estas acciones (IEPALA, 1999).

En 1985 se celebra la Primera Conferencia Europea sobre Ciudades y Desarrollo, de donde surge la idea de una acción conjunta de las organizaciones no gubernamentales y de las entidades para poner en marcha acciones de cooperación para el desarrollo. Esta idea será reflejada en el Llamamiento de Colonia, que sería el antecedente más cercano de un proyecto estratégico de cooperación municipal (IEPALA, 2000).

En 1986 se funda el Fons Catalá de Cooperació al Desenvolupament, primera

experiencia de cooperación organizada con participación directa de las corporaciones locales. Y en 1988 se crea el Fondo Vasco de Cooperación, con objetivos similares al anterior.

En Junio de este mismo año, se celebra en Madrid la Conferencia del Consejo de Europa sobre Interdependencia y Solidaridad, donde se recomienda la puesta en marcha de acciones desde la cooperación descentralizada.

En 1989, Valladolid será sede de las Primeras Jornadas sobre la Cooperación para el Desarrollo de las Corporaciones Locales, con el apoyo de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) (Tomás Carpi, 1998).

En 1990, el ayuntamiento de Bilbao patrocina el primer encuentro municipal vasco sobre cooperación local. En ese mismo año, se celebra en Vitoria un encuentro entre organizaciones no gubernamentales y corporaciones locales: “Iniciativas Locales

para el Desarrollo Global” (IEPALA, 2000: 15).


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En 1995, la cooperación descentralizada alcanzó un 4% del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo española. Y a partir de este año se produce un crecimiento anual hasta constituir, en el año 2002, el 6 % de la AOD (Alonso en Alonso y Fitzgerald, 2003).

En cuanto a los aspectos jurídicos de la cooperación descentralizada, no existe normativa que delegue competencias en materia de cooperación internacional a las comunidades autónomas o los municipios. Sin embargo, el artículo 2.1. de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) reconoce la autonomía de las entidades locales para intervenir en “(….) cuantos asuntos afecten directamente al

círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a

las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de

la entidad local”.

Esta autonomía ha venido reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local (en vigor en el estado español desde el 1 de Marzo de 1989), entendida como “el

derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una

parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo la propia

responsabilidad y beneficios de sus habitantes (art. 3.1.)” La misma carta señala el derecho de las entidades locales a “(…) cooperar y, en el ámbito de la ley, asociarse

con otras entidades locales para la realización de tareas de interés común” (art. 10.1); además “las entidades locales pueden, en las condiciones previstas por la ley,

cooperar con las entidades de otros estados” (art. 10.3) (IEPALA, 2000: 16-19).

En cuanto a la definición del concepto de Cooperación Descentralizada, hay que hacer referencia a otros términos que abordan aspectos más concretos del objeto de estudio, como la Cooperación Municipal y la Cooperación Municipalista.

Capítulo 2

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La cooperación descentralizada sería la cooperación que realizan o promueven los poderes locales, como ayuntamientos o gobiernos regionales, bien a través de la cooperación directa, bien a través de organizaciones no gubernamentales.

La cooperación municipal es parte de la cooperación descentralizada. Se trata de una fórmula de ayuda que se desarrolla desde el municipio, el cual se convierte en agente activo para la cooperación y puede llevar a cabo actividades sin organismos intermediarios.

Por último, la cooperación municipalista se distingue de la anterior en que las relaciones de cooperación se establecen entre corporaciones locales de países llamados del norte y del sur. Es un tipo de cooperación bilateral y tiene por objeto todo lo que se refiere a la comunicación e intercambio de experiencias, conocimientos y habilidades relacionadas con los mecanismos e instrumentos de gestión de la administración local (IEPALA, 2000).

4.4.1. Características de la Cooperación Descentralizada en España.

La información acerca de las acciones de cooperación realizadas en España en el ámbito descentralizado puede obtenerse a través de la Oficina de Planificación y Evaluación (OPE) del Ministerio de Asuntos Exteriores.

Estos datos se presentan anualmente junto a la información del resto de las modalidades de cooperación del país, ofreciendo datos relativos a los fondos que se destinan, los sectores de intervención y los países.


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Para profundizar algo más en los objetivos y estrategias, existen informes realizados por otras entidades, como institutos de investigación en cooperación, organizaciones no gubernamentales, las propias comunidades autónomas y otros como los Fondos de Cooperación y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

El último informe realizado al respecto es el presentado por la Coordinadora de ONG para el Desarrollo de España, para el periodo 1999-2003. Previamente, la Federación Española de Municipios y Provincias elaboró un informe descriptivo de los años 1998-1999.

Aunque la cooperación descentralizada en España surge en los años 80, el crecimiento significativo de los fondos tuvo lugar en 1995. Una de las causas parece ser las movilizaciones de la Plataforma 0,7 %, primero en Madrid, y posteriormente en muchas otras ciudades (Mejía en Nieto Pereira, 2001: 171-191).

En la historia de la cooperación descentralizada en España existe una tendencia de crecimiento que comienza en 1995 y culmina en 1999, para estabilizarse a partir de esta fecha. Mientras en 1994 el monto de ayuda destinada a los entes locales partía de 2 374 millones de pesetas, un año después ascendía hasta los 13 350 millones (FEMP, 1999).

La cooperación descentralizada sigue siendo uno de los capítulos con mayor crecimiento de la Ayuda Oficial al Desarrollo, concretamente los municipios son los entes locales que más han crecido en fondos. En 1999, el 70 % de los fondos de la cooperación descentralizada se distribuía a través de los municipios. Las diputaciones provinciales también comienzan, un poco más tarde, a incorporar en su gestión partidas presupuestarias destinadas a cooperación para el desarrollo.

Capítulo 2

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De igual manera, las comunidades autónomas han incrementado su presupuesto en cooperación, así como los propios Fondos de Cooperación de cada región. Estas últimas entidades gestionaban el 30 % de la cooperación descentralizada en 1999.

En el gráfico 1 puede observarse la distinta tendencia del presupuesto de cooperación en tres momentos diferenciados. Hasta el año 1995 las dimensiones de la ayuda son bajas. En este año experimenta una subida considerable hasta 1999. Posteriormente, para el periodo 1999-2002, el crecimiento de los fondos de la cooperación descentralizada se vuelve lento y cercano al estancamiento. A partir de este periodo no habría nuevas incorporaciones de agentes sociales de relevancia, ya que todas las comunidades autónomas y grandes municipios estarían gestionando fondos de cooperación. (Sánchez Jacob, 2003).

Podría atribuirse el incremento de fondos desde el año 1995 a 1999 a las

movilizaciones sociales impulsadas por la Plataforma 0,7 tanto a nivel estatal como a través de sus comisiones locales, y a la reivindicación de la cooperación en el panorama social español, formando parte de la agenda mediática y política de la época.


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GRÁFICO 1

Presupuesto de la Cooperación Descentralizada

(En millones de Euros)

17 23 25 32

88116

139

186 196214 209 211

0

50

100

150

200

250

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad,

PACI 1997-2001, y previsiones para el 2001 y 2002. En Sánchez Jacob 2003.

Por otra parte, la cooperación descentralizada parece estar menos ligada a intereses comerciales, políticos o culturales. Y partiendo de este contexto, las administraciones públicas han tenido que empezar a pensar, y en algunos casos, crear, una política de cooperación que suponga el marco legal y teórico del aparato de gestión (González Parada, 1998).

En cuanto a su funcionamiento, la Cooperación Descentralizada realizaría dos tipos de gestión: la cooperación directa, donde las propias administraciones llevan a cabo acciones de cooperación sin intermediarios, y la convocatoria pública de subvenciones a ONGD, donde los fondos los canalizarían estas organizaciones.

Por otra parte, el CAD y la AECI proponen sectores geográficos y de acción. Las agencias multilaterales y otros organismos han acudido a las estadísticas internacionales con el fin de establecer lugares prioritarios para el destino de la ayuda.

Capítulo 2

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Es el caso de los llamados Países Menos Adelantados (PMA), por parte del Banco Mundial, y que constituyen el grupo de los 49 países más pobres del mundo, la mayoría de ellos pertenecientes al África Subsahariana.

También puede tomarse en cuenta el listado de países que viven con menos de un dólar al día, clasificación realizada por el Banco Mundial. Por otra parte, los sectores de destino de la cooperación de carácter prioritario se concentran en los servicios sociales básicos; salud y educación. Junto a ellos, de un modo más específico, es prioritario el sector de salud reproductiva, agua potable y saneamiento básico (Ministerio de Asuntos Exteriores, 1998).

A pesar de estas recomendaciones, las comunidades autónomas para el periodo 1999 – 2001 muestran que los proyectos de cooperación realizados en los PMA han sido marginales, dedicándose sólo un 2,79 % de los fondos a estos países (Sánchez Jacob, 2003).

4.4.2. La cooperación descentralizada en sus diferentes niveles -

administrativos.

El Informe de AOD Descentralizada realizado en el 2003 por la Coordinadora de ONG para el Desarrollo de España y coordinado por Sánchez Jacob, muestra las principales características de las comunidades autónomas, las diputaciones y los municipios en el ámbito de la cooperación.


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Comunidades Autónomas.

El marco institucional de la cooperación descentralizada en España es muy dispar en cuanto a las características, poderes y competencias de las acciones de cooperación. En algunas comunidades autónomas, la cooperación se gestiona desde una Dirección General, o desde diferentes dependencias.

Las comunidades autónomas también realizan acciones de cooperación junto a otros organismos como los Fondos de Cooperación, las Universidades e incluso empresas. Estas instituciones pueden aportar recursos propios o, por el contrario, optar a fondos de la propia comunidad para llevar a cabo sus objetivos. En algunos casos, funcionan de ambas formas.

Diputaciones.

Las Diputaciones Provinciales o Gobiernos Regionales son órganos que agrupan a los municipios de una provincia, y que también han adquirido el compromiso de llevar a cabo acciones de cooperación en los últimos años. Las diputaciones españolas que antes comenzaron su andadura en la cooperación han incrementado sus fondos y establecido redes para realizar sus objetivos con otros agentes de cooperación.

Aunque las diputaciones son órganos administrativos menos vinculados a la ciudadanía, pueden tener un importante papel en la puesta en marcha de iniciativas de cooperación con los municipios, los Fondos de Cooperación, las ONG, Universidades y otros agentes sociales. También pueden estimular a los municipios en la creación de partidas presupuestarias y orientar en la gestión de la cooperación. Un ejemplo es la Diputación de Sevilla, que con el fin de incentivar a los municipios sevillanos en la

Capítulo 2

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creación y aumento de la partida de cooperación ha decidido duplicar con fondos propios los recursos que dedique cada municipio.

Municipios.

La cooperación municipal es aquella que tiene más trayectoria y ha presentado un mayor crecimiento en la cooperación descentralizada española.

En el periodo 1999-2003, todos los municipios de mediano o gran tamaño parecían estar llevando a cabo acciones de cooperación, tanto desde la gestión directa o con la intermediación de la ONG locales. Otro elemento importante a considerar en el ámbito institucional son los Consejos Locales de Cooperación, órganos consultivos que tienen la función de orientar la política de cooperación local.

GRÁFICO 2 Presupuesto de los Municipios que gestionan fondos de cooperación

(En millones de Euros)

2 3 9 14

4352

59

77 82 86 89 91

0

20

40

60

80

100

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Confederación de Fondos de Cooperación y

Solidaridad y Sánchez Jacob 2003.


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Los municipios españoles, en su mayoría, canalizan la cooperación a través de las convocatorias de subvenciones destinadas a proyectos de ONG registradas en el ámbito local. También realizan, algunos ayuntamientos, cooperación directa o establecen hermanamientos con ciudades y regiones del sur.

Por otra parte, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) estableció, en 1998, que el tamaño medio de los proyectos en estas convocatorias era de 3,8 millones de pesetas. Un año después se contabilizó que el tamaño se había reducido a 2,8 millones de pesetas por proyecto. Las organizaciones no gubernamentales han reivindicado a las administraciones locales un esfuerzo en el establecimiento de criterios homogéneos en la presentación y selección de los proyectos en las convocatorias anuales (CONGDE, 2000).

Los grandes municipios parece que tienden a establecer una Política de Cooperación y unos órganos de gestión consolidados. Contarían con Concejalías de Cooperación, partidas presupuestarias específicas, técnicos municipales dedicados a tiempo completo, Consejos Locales de Cooperación, Planes Directores, bases reguladoras de subvenciones a ONG y convocatorias específicas para programas de ayuda humanitaria y educación para el desarrollo. Los programas de cooperación directa para estos municipios estarían relacionados con el intercambio de experiencias de desarrollo local y fortalecimiento de las instituciones descentralizadas.

Por otra parte, los municipios pequeños destinarían, en términos absolutos, escasos recursos a la cooperación. Es por ello que los proyectos que pueden realizar tendrían un impacto menor y no contarían con adecuadas estructuras administrativas para la gestión de los mismos.

Capítulo 2

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Es por ello que suelen agruparse en organismos supramunicipales como las Mancomunidades, los Consejos Comarcales, los Cabildos, o las Federaciones de Municipios, y más recientemente, las alianzas de municipios y los Fondos de Cooperación.

Uno de los organismos que más relevancia han adquirido para este cometido han sido los Fondos de Cooperación, que carecen de ánimo de lucro, y que tienen como fin crear un fondo económico con los recursos aportados por los municipios para llevar a cabo proyectos conjuntos. Además, realizan campañas de sensibilización, cursos de capacitación para cooperantes, y otras actividades. Actualmente existen en España 9 Fondos agrupados en la Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad.

TABLA 1. Los Fondos de Cooperación en el año 2001.

2001 Año de creación

Número de socios

Recursos gestionados en

millones de euros Proyectos Aprobados

FONS CATALÀ 1986 246 3,79 158 EUSKAL FONDOA 1988-96 69 1,08 14 FONS VALENCIÀ 1992 74 0,84 14 FONS MALLORQUÍ 1993 53 2,04 80 FONS MENORQUÍ 1993 33 0,76 20 FONDO GALEGO 1997 61 0,22 8 FONS PITIÚS 1999 15 0,72 28 FONDO ANDALUZ 2000 40 0,30 TOTAL 591 9,75 322

Fuente: Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad.

En Sánchez Jacob 2003


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Como puede observarse en el gráfico, los Fondos con mayor presupuesto son el catalán y los relativos a las Islas Baleares sumando sus tres provincias. Aunque estos últimos son de creación posterior al catalán, han alcanzado unas dimensiones equivalentes. Este fenómeno podría explicarse por la existencia de mayores recursos y renta en Baleares, aunque no sería desechable la posibilidad de un esfuerzo financiero en cooperación que haya evolucionado rápidamente.

A modo de conclusión, y para algunos autores, podría decirse que la aparición

de la cooperación descentralizada (autonómica y local), habría enriquecido el sistema español de ayuda al desarrollo al aportar criterios, modelos institucionales y formas de actuación diversas (Rodríguez Gil en Nieto Pereira, 2001).

Además, se ha considerado un tipo de cooperación que parece contribuir de forma positiva al sistema español de ayuda, aunque necesitaría un mayor fortalecimiento de los mecanismos de gestión de la misma (Alonso en Alonso y Fitzgerald, 2003: 256).

Por último, este tipo de cooperación no podría no estar tan ligada a intereses comerciales o diplomáticos, y por ello, podría ser considerada como más eficaz en su lucha contra la pobreza (González Parada, 1998).

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