A l

l . 1 Características de las Elecciones Democráticas. ............................. 5

1.2 Características del Sistema Electoral Mexicano. ............................ 1 5 CAP. II Lp TRANS1CI6R INCONCLUSA.

2.4 El Resultado de las Reformas Electorales. .................................... 45' CAP, 111 HACIA UNA RwomA BmlNITrvA [I 996)

3.1 Formalización hacia una Reforma Definitiva. ............................... 49

3.4 Cambios en el Sistema de Representación. .................................. 70

3.5 Preparativos para la elección Federal de 1997. ............................... %S

CONCLUSIONpJ ............................................................ ggI%uoamgq;R, ........................................................... 83

2

1.1 Características de las Elecciones Democráticas.

1.2 Características del Sistema Electoral Mexicano.

2.1 La Reforma Electoral de 1989-1990. Antecedente Las Elecciones Federales de 1988. El COFIPE I

2.2 La Reforma Electoral de 1993. El COFIPE I1

2.3 La Reforma Electoral de 1994. El COFIPE I11

2.4 El Resultado de las Reformas Electorales.

CAP. III HACIA UNA

3. I Formalización hacia una Reforma Definitiva.

3.2 Cambios en el Sistema Electoral.

3.3 Cambios en el Sistema de Partidos.

3.4 Cambios en el Sistema de Representación.

3.5 Preparativos para la elección Federal de 1997.

2

México, al igual que el mundo, vive una etapa de desarrollo en su sistema político, y

profundas transformaciones en todos los ordenes de la vida nacional. Para alcanzar ciertos

objetivos nacionales ha tenido la firme convicción de que es necesario reformular ciertas

funciones del poder público en los diferentes aspectos de la vida social, con el fin de dar

mayores espacios a los ciudadanos, grupos sociales y partidos políticos para fortalecer así a

la democracia.

La sociedad mexicana se ha planteado una nueva etapa donde puedan escribirse nuevas

reglas de convivencia social y nuevas condiciones de desarrollo en las reglas establecidas,

todo esto a partir de profundas reformas electorales con el propósito de mejorar el Sistema

Electoral Mexicano.

Es así como la presente tesina tiene como objetivo fundamental observar cómo el Sistema

Electoral en México ha tenido una gran evolución a partir de sucesivas reformas electorales

y cómo el propio gobierno ha tenido que ceder poco a poco espacios políticos importantes,

que hasta hace menos de una década eran intocables, ya que sólo los llegaban a ocupar

gente del partido en el poder.

El primer capitulo de la presente investigación inicia con información necesaria para saber

o conocer cuales son las características más importantes del sistema electoral, así mismo de

las elecciones democráticas en cualquier sistema político para poder considerarlo como

democrático.

En el segundo capitulo abordo, una de las características del sistema del partido

hegemónico, que fue el dinamismo en lo que hace a reformas políticas y electorales.

Mostrándonos los principales cambios del sistema electoral a partir de la reforma 1989-

3

1990, respondiendo esta etapa a la necesidad de adecuarse a las cambiantes condiciones

derivadas de los movimientos propios de la hegemonía partidista que empuja hacia uno u

otro de los polos en los se encuentra. En este capitulo se hace todo análisis detallado de

cada una de las reformas electorales, su evolución, sus principales cambios, y como

benefició y afectó a unos partidos.

Llego finalmente a lo que fue la última reforma electoral, en 1996 la “definitiva”, la que

marca una importante coyuntura para la vida política interna del país, puesto que forma

parte de todo un proceso de reformas iniciadas durante el sexenio pasado, tratando así de

resolver los últimos aspectos que se vinieron rezagando, con el fin de llegar a una etapa en

donde realmente existan unas elecciones limpias, transparentes, y depurar de esta manera

toda la estructura interna de las Instituciones que realizan las elecciones. De esta manera es

como hago un análisis detallado de los principales cambios en el sistema electoral, de sus

prioridades internas de cada partido, quedando esta reforma constreñida a la coyuntura y a

las necesidades de cada partido. En ese contexto lo que se buscaba fue un proceso de

transición en los procesos electorales, puesto que esto constituye una fuente de legitimidad

para el gobierno hacia su ciudadanía, y más porque se acercaban las elecciones federales de

1997, en la que el PRI se jugaría todo, estrenando así nuevas reglas electorales. En este

análisis hace también mención acerca de como los partidos se estaban preparando para las

elecciones federales, pues ya existía un poco más de confianza en la nueva estructura

organizada por la institución que realiza las elecciones.

4

Los filósofos se ocuparon de la política mucho antes que los politólogos. Los estudios

de Platón o Aristóteles sobre la materia, precedieron con mucho a los de Maquiavelo o

Tocqueville. Sin embargo, comprender y explicar la política no se detiene en la concepción

de escenarios ideales, sino también en como llegar a ellos. El estudioso de lo social,

entonces, tiene que preocuparse en construir un saber para la acción, un conocimiento

aplicable que estudie los medios idóneos para conseguir los fines. De ahí que el estudio de

la política, al vincular la concepción de la sociedad democrática con la acción encaminada a

hacerla posible, necesariamente nos lleva de la filosofia política a la ciencia empírica.

Por su condición histórica no es dable definir de una vez y para siempre lo que es

democracia. También es necesario destacar que no existe un modelo o patrón Único de la

misma. Por lo contrario, existe en el mundo una amplia variedad de sistemas políticos que,

no obstante ser diferentes entre sí, pueden calificarse como democráticos.

Sin embargo, la reflexión y discusión teórica sobre la democracia ha tenido un avance

notable en los últimos tiempos. Es hasta nuestros días que los teóricos coinciden en mayor

medida sobre lo que deben ser las características mínimas de un sistema democrático.

Establecer esas características mínimas no constituye en modo alguno un ejercicio

meramente académico o especulativo. Más bien, es indispensable acotarlas para que en el

terreno de las realidades políticas no se genere confusión con la pretensión de hacer pasar

como democrático cualquier tipo de sistema político.

5

Umberto Cerroni, identifica siete reglas necesarias para que funcione un sistema democrático, a saber:'

1) La regla del consenso, con la cual se establece que todo puede hacerse con el

consenso del pueblo, y que nada puede realizarse sino existe este consenso.

2) La regla de la competencia, que supone que para poder construir democráticamente

los consensos se puede y debe confrontar libremente todas las opiniones.

3) La regla de la mayoría, por la cual se calcula el consenso, de tal modo que sea el

mayor número de voluntades el que haga la ley.

4) La regla de la minoría, que garantiza la participación de los grupos minoritarios en el

proceso político, estableciéndoles un espacio como oposición, y dejando abierta la

posibilidad para que se convierta en mayoría y ejerzan el poder. Ello entraña por sí la

posibilidad jurídica política de la alternancia, es decir, la posibilidad para todos de llegar a

dirigir el destino de la sociedad.

5) La regla del control, que asegura mediante la confrontación normada entre mayoría y

minorías la existencia de un poder político limitado y no arbitrario.

6) La regla de la legalidad, que excluye la violencia, y establece que las leyes no sólo

deben fundarse en el consenso, sino también en los valores intrínsecos de la propia ley.

7) La regla de la responsabilidad, por medio de la cual se asume que la importancia de

las reglas mencionadas anteriormente consiste en su vigencia simultánea, sin que una se

sobreponga a las demás y las ponga en riesgo. Se trata de una regla que demanda por parte

de todos los actores políticos la comprensión y el cumplimiento de todas las reglas, como

integrantes de un sistema democrático.

' Nuiiez Jiménez, Arturo, La Reforma Electoral de 1989-1990, Edit. F.C.E., México, 1991, pág. 181.

6

Además también lo fundamental es la existencia de instituciones y prácticas

democráticas, como la separación de poderes estatales (el ejecutivo, el legislativo y el

judicial), la existencia de una prensa libre y autónoma, el cumplimiento de un Estado de

derecho. Para Dahl la democracia se plantea mediante dos postulados distintos: “Primer

postulado: a fin de que un régimen sea capaz de respuesta en el tiempo, todos los

ciudadanos deben tener parecidas oportunidades de: a) formular sus preferencias; b)

expresar esas preferencias a otros y al gobierno mediante una acción individual o colectiva;

c) lograr que las propias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminaciones en

cuanto a sus contenido y origen. Segundo postulado: para que existan estas tres

oportunidades en los actuales Estados-Naciones tiene que existir al menos las siguientes

ocho garantías institucionales: a) libertad de asociación y organización; b) libertad de

pensamiento y expresión; c) derecho de voto; d) derecho de los líderes políticos a

competir por el apoyo electoral; e) fuentes alternativas de información; f) posibilidad de

ser elegido a cargos públicos; g) elecciones libres y correctas; h) existencia de

instituciones que hacen depender las políticas gubernamentales del voto y de otras

expresiones de preferencia.”2 Es decir Dahl traduce en dos temas la sustancia de

correspondencia entre responsabilidad-representación-elección y evaluando así lo que es un

régimen democrático para cumplir con los fines y el funcionamiento de un buen sistema

electoral.

Al decir de los clásicos de la doctrina democrática ( desde Nicolas Maquiavelo hasta los

padres fundadores de la constitución norteamericana , pasando por John Locke), el fin

ultimo de la democracia política es prevenir, dentro de lo posible el abuso del poder por

parte de los gobernantes frente al resto de la ciudadanía. La siguiente definición de

democracia política en la sociedad moderna vincula ese objetivo con el sistema electoral y

de partidos políticos.

Morlino, Leonardo, Las Democracias en Gianfranco Pasquino, México, pág. 13 I .

7

" La democracia política moderna es un sistema de gobierno en el que los ciudadanos

pueden llamar a cuentas a los gobernantes por sus actos en el dominio público, a través de

la competencia y cooperación de sus representantes electo^".^

Es decir la elección permite en primera instancia, poner en competencia a distintos

aspirantes a diversos cargos de elección popular, por un lado, lo incentiva a cumplir con el

mandato de su electorado y a promover sus intereses generales, para conservar su apoyo

político. Al mismo tiempo, los gobernantes de distintos partidos se vigilaran mutuamente

para detectar irregularidades o anomalías de sus rivales, lo que eventualmente les permitirá

ganar ventaja política sobre ellos.

Por lo que, la democracia propone una forma de organización en la cual ese riesgo puede

disminuir significativamente: por un lado, otorga cierto poder a quienes han de gobernar la

nación, pero no es un poder absoluto, sino limitado. A la par, se otorga poder a otros

actores, que podrán así vigilar a los gobernantes y contenerlos de modo que no incurran en

prejuicio de los gobernados.

Por lo mismo, el concepto de responsabilidad pública de los gobernantes es central para

entender la democracia y distinguirla de otros regímenes que no lo son.

La responsabilidad pública se refiere a la capacidad de las instituciones políticas para

llamar a cuentas a los gobernantes a propósito de decisiones inadecuadas que hayan tomado

o de abusos de poder en contra de la ciudadanía. Cuando tal capacidad institucional existe,

se puede lograr un buen equilibrio entre la capacidad del gobierno para tomar decisiones

oportunas y la capacidad de otras instituciones para limitar o frenar el poder de aquel de

modo que no exceda su autoridad en prejuicio de la ciudadanía.

Los procesos electorales juegan un papel clave en el cumplimiento de responsabilidad de

los gobernantes. A través de los comicios es posible sustituir pacíficamente a un partido o

' Deustsch, Karl, Política v Gobierno, Edit. F.C.E., México, 1993, pág. 224.

8

candidato que por cualquier motivo haya caído de la gracia de los electores y de esa forma

castigar alguna mala decisión de su parte. El hecho mismo es que los gobernantes están

sujetos a la ratificación periódica de sus cargos, y el electorado puede en cualquier

momento o en alguna medida moderarse en el ejercicio del poder y tomar en cuenta la

opinión y demanda de sus electores.

Por eso, las elecciones en los países democráticos se hacen con periodicidad regular, que

permite a la ciudadanía hacer una evaluación del papel de su representante y así poderlo

ratificar en su cargo o sustituir por otro aspirante.

Otro punto importante entre las elecciones y democracia es que existe la posibilidad de

que los ciudadanos elijan a sus gobernantes y sus candidatos de los partidos de su

preferencia para hacerlos responsables política y legalmente, siendo más fácil de lograr su

legitimidad cuando los ciudadanos tienen la facultad de decidir quien los va a gobernar.

La legitimidad de los gobernantes electos directamente por los ciudadanos, contribuye

además a mantener la estabilidad política, pues la conformidad de los individuos suele ser

mayor.

Los procesos electorales constituyen, una fuente de legitimación de las autoridades

públicas. La legitimidad política puede entenderse, en términos generales, como la

aceptación mayoritaria, por parte de los gobernados, de las razones que ofrecen los

gobernantes para detentar el poder. En este sentido, la legitimidad es una cuestión subjetiva,

pues depende de la percepción que tengan los ciudadanos acerca del derecho de gobernar de

sus autoridades.

Por lo mismo, en ese caso la única fuente de legitimidad aceptada es la asunción del

poder por la vía de competencia frente a otros grupos y candidatos, bajo reglas previas

establecidas y aplicadas en condiciones de igualdad, pues solo así se podrá contener el

poder del gobierno y limitar su acción dentro de las fronteras convenientes y seguras para

9

los gobernados. Cuando se ha llegado a esa conclusión. las elecciones democráticas se

erigen en una fuente fundamental e imprescindible de la legitimidad política.

Por lo que podemos mencionar, que en los regímenes democráticos las elecciones

cumplen una función más que no se ha mencionado: Promover una sucesión del poder de

manera pacífica y ordenada.

Es decir, las elecciones democráticas permiten mantener al menos de manera más clara y

más continua que en los regímenes no democráticos, la estabilidad política y la paz social.

Lo anterior en virtud de que se disputa el poder en condiciones equitativas, los candidatos y

los partidos que aspiran al poder y los grupos y ciudadanos que los respaldan renunciarán

más fácilmente a la violencia como medio para acceder al gobierno. Pero para que esto sea

más probable se necesita que en efecto se contienda con reglas definidas e igualitarias, de

modo de quienes pierdan en el juego político tengan pocos o ningún incentivo para

desconocer el veredicto, y se conformen con el resultado. “Así, las reglas de la democracia

electoral se han diseñado con este propósito especifico: hacer más aceptable y tolerable la

derrota. Las condiciones de elecciones democráticas según José Antonio Crespo son las

siguiente^:"^

a) Deben ponerse en disputa los distintos cargos en todos los niveles del poder, hasta

alcanzar la jefatura de gobierno, puesto en el que recae la mayor proporción de autoridad,

aun cuando el poder esté distribuido entre varios organismos e instituciones.

b) El sufragio debe poder emitirse de manera enteramente libre por los ciudadanos, y su

voluntad respetarse completamente. Para ello, se requiere de reglas y condiciones que

garanticen la imparcialidad y limpieza de las elecciones.

Crespo, José Antonio, Elecciones v Democracia, I.F.E., México, 1995, pp. 23-25.

10

c) El electorado, es decir, el sector de la población con derecho a sufragar debe

ampliarse a toda la población adulta, sin tomar en cuenta criterios de sexo, raza, religión,

clase social, instrucción o costumbres.

d) Las oportunidades formales de triunfo deben ser iguales para todos los contendientes,

de modo que sean sus propios méritos políticos los que decidan el veredicto. Esto,

evidentemente es un ideal a alcanzar, pues en ningún régimen la equidad es completa. Sin

embargo, si es posible determinar las ventajas de que puede gozar un partido, típicamente

el partido en el gobierno, son o no decisivas en el resultado.

e) El premio del juego sólo se podrá disfiutar por un tiempo determinado, pasado el cual

se volverá a disputar en una nueva ronda. Es decir, las elecciones deben guardar cierta

periodicidad más o menos fija, de modo que quienes pierden en una ronda tengan la

oportunidad de ganar el premio mayor en la siguiente. En términos de partidos políticos se

dice que queda abierta la oportunidad para que la oposición se convierta en gobierno, y las

minorías en mayorías. Ello inhibirá la tendencia de los perdedores a desconocer un

veredicto desfavorable, eventualidad que sería casi segura si el poder se disputara de una

vez y para siempre. La periodicidad electoral tiene también sentido en términos de hacerse

políticamente responsables a los gobernantes.

f ) El triunfo en una ronda electoral otorga al ganador el derecho de ejercer el poder

durante el período fijado, pero no brinda el de obtener ventajas formales en la siguiente

ronda electoral. Si este fuera así se rompería de manera definitiva la equidad de

oportunidades, y se vulneraría de facto la posibilidad de que la oposición pudiera

convertirse en algún momento en gobierno. Por eso mismo , una regla fundamental de la

democracia consiste en que el partido en el poder no podrá echar mano de los recursos del

Estado para promover su reelección en la siguiente ronda electoral..

g) El ganador en cada ronda electoral no tendrá derecho a ocupar todos los puestos y

niveles del poder, sino sólo algunos de los más importantes, entre los que se encuentra el

11

gobierno. La oposición tendrá derecho a ocupar algunos otros puestos menores del poder,

tales como escaños en el Congreso, gobematuras y alcaldías. Esta regla contribuye tanto a

mantener el equilibrio entre las fuerzas políticas, de modo que el partido en el poder no sea

impune, como hacer más aceptable la derrota.

h) Existe también una sanción especifica para cada partido o candidato que, tras resultar

perdedor en buena lid, intente desconocer el veredicto por cualquier medio y, en particular,

por la fuerza. Dependiendo de los países y épocas históricas, el castigo correspondiente,

puede ser desde la exclusión política temporal o definitiva hasta el exilio. De ese modo el

desconocimiento del veredicto implica cierto riesgo para quienes lo intenten y, en caso de

f’racasar, un fuerte costo. Evidentemente, esto intenta disuadir a los actores de cualquier

intento de pasar por encima de un veredicto desfavorable, sin fundamentos para ello y por

la vía extralegal.

Los procesos electorales están también íntimamente vinculados con el sistema de

partidos políticos , mismos que en las sociedades modernas configuran el canal más

adecuado para vincular la organización política con la participación de los amplios sectores

de la población , de modo que estas puedan canalizarse por vías institucionales y , en esa

medida preservar la estabilidad política y el orden social ,

Cuando las elecciones cumplen al menos con las condiciones señaladas anteriormente

podemos hablar de un sistema competitivo de partidos y por consecuencia un sistema

electoral democrático ya que reúne las características necesarias para garantizar unas

elecciones transparentes y limpieza del proceso .

“Podemos establecer , así ciertas condiciones mínimas para garantizar esa limpieza

suficiente:

1) Un padrón electoral confiable . Es decir una lista de todos los ciudadanos con

derecho a votar a partir de las leyes vigentes , que en verdad reflejen a los ciudadanos

12

realmente existentes . Que no falten ciudadanos con derecho a votar y que no registren otros

inexistentes , o que han dejado de vivir .

2) Credencialización . Se trata de evitar que algunas personas voten por otras , o que la

misma persona vote más de una vez .

3) Autoridades electorales imparciales . Es garantizar elecciones creíbles , las

autoridades electorales , responsables de organizar y a veces también de calificar los

comicios gocen de plena autonomía respecto del gobierno , de modo que este no puede

sesgar la votación en favor de su partido .

4) La vigilancia del proceso . Esta es para garantizar que durante el proceso electoral no

sean cometidas irregularidades que alteren el resultado . Por lo mismo se les permite a cada

partido que nombre un representante para vigilar cierta casilla y evitar anomalías que

alteren el conteo final .

5) Información oportuna sobre el resultado de la elección . Para evitar que después de

la jornada electoral se alteren los resultados , suele buscarse un sistema de conteo y

computo que permita arrogar las tendencias generales de la votación en la misma noche de

las elecciones . Así , en la mayor parte de los regímenes democráticos es posible , a pocas

horas de cerrada la elección , saber cuál de los candidatos resultó ganador ,de manera

suficientemente fidedigna como para que sus contrincantes puedan dar por valido el

veredicto y acepten su derrota .

6) Un órgano calificador imparcial . Aunque se tomen medidas necesarias para evitar la

comisión de irregularidades , estas pueden surgir de todos modos ; por lo que es necesario

que las autoridades organizadoras encargadas del tribunal , sean personal neutral, o en todo

caso que la representación partidaria sea equilibrada de modo que las funciones puedan ser

eficaces y creíbles .

13

7) Tipificación y penalización de los delitos electorales . Para inhibir hasta donde sea

posible la comisión de fraudes e irregularidades , antes y después de las elecciones ,

incorporen su penalización legal en el correspondiente código . Para aquellos ciudadanos o

militantes que sean sorprendidos cometiendo alguna irregularidad , tendrán que ser

penalizado^."^

Al cumplirse estas condiciones , los contendientes que pierdan los comicios tendrán

pocos elementos para impugnar el veredicto.

La competencia entre partidos es, una condición indispensable para que funcione de

manera eficaz un régimen democrático . Y para que la competencia sea real y verdadera es

necesario un sistema electoral equitativo , limpio e imparcial .

Estas reglas pues, integran una legalidad democrática, como diversos autores la

denominan reglas constitutivas, por que producen comportamientos que solo existen de la

propia legislación que las contiene. En este caso el de las reglas electorales.

Todos los actores que participan en un proceso electoral, sean ciudadanos, partidos

políticos o autoridades, tienen que comportarse conforme lo ordena la ley.

De ahí que las normas electorales no son cualquier clase de reglas, sino que son reglas

fundamentalmente para el proceso democrático, porque constituyen instituciones, normas y

procedimientos que hacen posible la competencia civilizada por el poder político.

Es así como llegamos a la noción de sistema electoral, haciendo referencia en alguna de

sus acepciones, al conjunto de instituciones, normas y procedimientos involucrados en el

proceso que se inicia en la etapa preparatoria de la elecciones y que concluye con la

calificación final de estas y la integración de los correspondientes órganos del Estado con

los candidatos proclamados como triunfadores.

Crespo, José Antonio, Elecciones v Democracia,I.F.E., México, 1995, pp. 3 1-33

14

Conforme a lo anterior podemos considerar como elementos del sistema electoral las

autoridades responsables de organizar los comicios y de garantizar su apego a la legalidad,

las normas sobre el sufragio y todo lo relacionado con la emisión del voto, los elementos

técnicos que permiten traducir voluntades políticas en posiciones del poder estatal, así

como los procedimientos establecidos para dirimir controversias y calificar en definitiva la

elección.

De una parte, la soberanía radica en el pueblo quien la ejerce a través de los órganos

formales del poder del Estado. Dichos órganos forman parte de una República

representativa, democrática y federal, organizada bajo principio de división de poderes. El

poder Ejecutivo se deposita en un presidente de la República, el Legislativo en el Congreso

de la Unión formado por dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores, y el poder

Judicial en la Suprema Corte de Justicia de la nación.

Sin embargo, el voto popular es el que permite al pueblo determinar la integración de

sus órganos y, con ello, materializar en el ámbito interno en ejercicio de su soberanía.

Es de ésta manera que podemos vincular al sufragio con la organización que se establece

para la adecuada recepción y computo de votos, la representación en los órganos del Estado

se logra con su emisión, y la calificación que se hace de todos los actos que se concretan

para desarrollarse los procesos electorales.

El concepto de sistema electoral hace referencia precisamente a la existencia del

conjunto ordenado y coherente de elementos que, relacionados e interdependientes entre si,

contribuyen al propósito de lograr la cabal expresión de la voluntad popular a través de la

emisión del sufragio. Dicha interdependencia pesa de tal manera que la modificación de un

elemento puede influir en otros o en las funciones que cumple todo el sistema.

15

Los sistemas electorales, al igual que el derecho electoral, pueden ser conceptualizados

en un sentido amplio y en un sentido estricto o restringido. En el sentido amplio, el derecho

electoral incluye todas las normas relativas a la elección de los órganos públicos, desde su

forma de integración hasta la realización de la elección. En sentido estricto, se limita al

derecho el sufragio y a las condiciones jurídicas de participación de los ciudadanos en dicha

elección.

El sistema electoral, por su parte, en un sentido amplío abarca las diferentes etapas del

proceso electoral, esto es, el derecho al sufragio, la administración electoral y la solución de

controversias o contencioso electoral. En un sentido restringido, el sistema electoral es el

conjunto de reglas mediante las cuales los electores expresan sus preferencias políticas y

sus votos se convierten en decisiones de designación de titulares de los órganos estatales,

que pueden ser cargos municipales parlamentarios o del órgano ejecutivo.

“ El sistema electoral en sentido restringido comprende los siguientes elementos: 1) la

división del país en circunscripciones o distritos electorales; 2) las formas de candidaturas;

3) el procedimiento de votación, y 4) las reglas para la atribución de escaños o curules.”6

La circunscripción o distrito electoral se refiere a cada una de las áreas o zonas en que

se divide el territorio del país para servir de fundamento en el reparto de cargos de elección

entre los candidatos. Es decir la circunscripción electoral es el área geográfica en la cual

habita una población ciudadana cuyos votos determinan la asignación de curules , escaños u

otros cargos de elección . Las circunscripciones electorales pueden ser , en principio , de

dos tipos: circunscripciones uninominales y circunscripciones plurinominales . La

manipulación de las circunscripciones electorales , en el caso de los sistemas de elección

mayoritaria , pueden tener efectos importantes en el resultado electoral . Es natural que una

circunscripción geográficamente mayor , la diferencia entre las opciones políticas de los

Castellanos Hernández , Eduardo, Formas de Gobierno y Sistemas Electorales en México, 1940-1994, Edit. C.I.C., México, 1996, pp. 80-81.

16

electores corresponda a números cada vez mayores , por lo que se ha aconsejado privilegiar

la elección proporcional en áreas geográficas muy grandes . Es oportuno recordar que el

caso de México , en la época actual el territorio nacional ha sido dividido en cinco

circunscripciones plurinominales para efecto de la elección de los 200 diputados de

representación proporcional al Congreso de la Unión Federal .

“Las candidaturas, pueden ser individuales o de lista, según cuando el ciudadano tenga

que elegir uno o varios candidatos, es decir las dos formas tradicionales y opuestas de

presentar candidaturas son la candidatura personal y la candidatura de lista , si bien es cierto

que la lista abierta de hecho entraña una sucesión de candidaturas personales . En la

candidatura personal lo Único que cuenta son los votos que a su nombre haya recibido un

candidato. En cambio, en las votaciones mediante lista importa la relación de votos que

hayan recibido los diferentes candidato^."^

La candidatura también esta ligada a la forma de tomar la decisión electoral , siendo que

se trate de un sistema de varias vueltas cuando se exige de una mayoría calificada . En este

caso se habla de votaciones decisorias simples o ampliadas . En las primeras , solamente se

admiten dos candidatos en la segunda o posteriores vueltas , como sucede en las elecciones

presidenciales y legislativas francesas, donde el candidato triunfador requiere de la mayoría

absoluta , pasando a una segunda vuelta, sólo los candidatos con más alta votación en la

primera . En una votación ampliada puede haber tres candidaturas en la siguiente vuelta . La

elección mayoritaria por el llamado procedimiento románico , permite un número ilimitado

de candidatos que debe obtener la mayoría absoluta para decidir la elección , pudiendo

incluso ser presentados candidatos totalmente nuevos .

La lista puede ser cerrada y bloqueada , cuando un elector sólo puede optar entre listas

diferentes sin poder modificarlas . En tanto que las listas cerradas y no bloqueadas , el

elector puede cambiar el orden de los candidatos o incluso tachar alguno de ellos negándole

con ello su voto. En la lista abierta, por su parte , el elector puede modificar el orden de los

17

candidatos e incluso introducir nombres diferentes a los que originalmente estaban anotados

en las listas .

En México , las listas son cerradas y bloqueadas y los electores de hecho deciden a favor

o en contra de un partido y no de determinados candidatos , en los casos de representación

proporcional .

Como elementos del sistema electoral, el procedimiento de votación hace referencia al

número de votos que puede emitir cada elector, por su partido o candidato preferente.

En los sistemas mixtos como el mexicano , el electorado debe votar por un candidato de

la circunscripción uninominal y por la lista de circunscripción plurinominal .

Las reglas de atribución de curules o escaños denominadas por algunos autores, modo de

escrutinio o fórmulas, constituyen un elemento esencial del sistema electoral haciendo

referencia fundamentalmente al principio de decisión y al método específico de cómputo de

los votos que ha de utilizarse para determinar la distribución de los cargos por los cuales se

establece la competencia a través de la elección.

En el caso de México , el sistema electoral en sentido restringido ha sido un factor que

en los años recientes , particularmente a partir de la reforma constitucional de 1977 en

materia político - electoral , ha impulsado la participación ciudadana , el sistema de partidos

y , en general la competencia democrática por el poder político . Sin embargo , el sistema

electoral en sentido amplio o restringido no puede ser considerado como un dinamizador

autónomo de los procesos sociales de fortalecimiento democrático, pero si como un

elemento indispensable para lograrlo, virtud de su interacción con los demás elementos del

sistema político del que se trate. Pero para la formación, legitimación y consolidación, de

las diferentes formas de dominio político estatal necesariamente se acude a los sistemas

electorales.

Peschard, Jaqueline, Ciencia Política, Democracia v Elecciones, Edit. U.N.A.M., México, 1989. pp.14

18

Sin embargo, la experiencia nos demuestra que los procedimientos formales de la

competencia que entrañan una elección así definida, no siempre corresponden a la realidad.

De ahí que la clasificación de los sistemas electorales puede darse, entonces, a partir de la

posibilidad real de selección libre por parte del elector, es decir por la verdad o la intensidad

de la competencia entre quiénes serán elegidos. Se puede hablar entonces de elecciones

competitivas, semicompetitivas y no competitivas.

“Para que la competencia sea verdadera es necesario que concurra una serie de

características que la identifiquen como tal, a saber: libertad de elección, pluralidad de

oposiciones, tanto de candidatos como de propuestas electorales, igualdad de oportunidades

de participación en la decisión por parte de los electores, igualdad de condiciones que

posibiliten el triunfo de los candidatos, posibilidad de alternancia, sistema electoral que

reproduzca con fidelidad, la voluntad expresada por el elector, es decir, que el elector pueda

revocar su selección en una elección posterior.”’

Por lo que es válido afirmar, que la posibilidad de una democracia plenamente

competitiva esta en función de la igualdad de condiciones sociales y que solo en este

escenario pueden cumplirse los requisitos.

En consecuencia, las elecciones semicompetitivas responden a estructuras políticas y

sociales de menor desarrollo relativo, pero cumplen una función social que permiten el

acuerdo o legitimación del sistema político, el contexto de los intereses diversos de los

grupos sociales y de sus grupos dirigentes. No hay que olvidar que, en esencia, nos

estamos refiriendo a vías alternas de lucha por el poder político que conducen

necesariamente a acuerdos básicos, más o menos permanentes entre los actores políticos

decisivos.

* Nuñez Jiménez, Arturo, El nuevo sistema electoral mexicano, Edit. F.C.E., México, 1991. pp. 33.

19

De cualquier otra manera, la función social de los sistemas electorales se entrelazan con

la función social de los partidos políticos. Primeramente para lograr la estabilidad política

y la convivencia social, es su aspecto legitimador tanto del partido o partidos gobernantes

como el sistema político en general. Al mismo tiempo propician la expresión de las

opiniones a intereses de la población y del electorado al transferir su confianza y otorgar su

representación a personas y partidos que, de esta forma, integran grupos dirigentes de la

sociedad a través de los órganos del Estado.

“ Es decir a todo esto, que los sistemas electorales forman el conjunto de medios a través

de los cuales las voluntades de los ciudadanos se transforman en órganos de gobierno o de

representación política. Las múltiples voluntades que en un momento determinado se

expresan mediante la simple marca de cada votante en una boleta forman parte de un

complejo proceso político regulado jurídicamente y que tiene como fin establecer con

claridad el o los triunfadores de la contienda para conformar los poderes políticos de una

nación.”’

En ese sentido es una estructura intermedia del proceso a través de la cual una sociedad

democrática designa a sus gobernantes . Los extremos que lo enmarcan a su vez forman

parte de complejas realidades que en sí mismas ofrecen un vasto universo de análisis.

Con la generalización del Sufi-agio en el mundo, se puso en marcha la costumbre social

según la cual los gobernados intervienen en la selección de sus gobernantes. Así, la

democracia adquirió su actual adjetivo funcional, democracia representativa. En este

sentido, se dice que es el mejor de los sistema de gobierno que ha inventado el hombre.

Los actores del fenómeno electoral son múltiples y variados van desde los votantes,

candidatos, partidos, medios de comunicación y autoridades que organizan el proceso;

también lo son los procedimientos para la conformación de la lista de votantes, la

realización de las campañas, la instalación de los lugares de votación y finalmente la

resolución de los conflictos que se pueden presentar durante y después del acto electoral.

20

De acuerdo con sus objetivos, los sistemas electorales se rigen de reglas y

procedimientos destinados a regular las diversas etapas de los procesos de votación.

Todas estas son circunstancias que una ley electoral debe prever y resolver. Estas son

funciones básicas de los sistemas electorales.

En los medios académicos y políticos se ha desarrollado una larga e intensa polémica

acerca de l a s consecuencias políticas de las leyes electorales. En virtud de ello, se ha

identificado a las fórmulas electorales como protagonistas centrales del proceso de

transformación de votos en curules.

Por ese motivo se ha clasificado a los sistemas a partir de las fórmulas que cada uno de

ellos contiene.

El proceso técnico que determina la distribución de escaños en virtud de los votos

emitidos, se divide con base a dos principios: el principio de elección mayoritaria y el

principio de elección proporcional. En la elección mayoritaria resulta elegido el candidato

que obtuvo mayor número de votos. Ahora bien, esta mayoría puede presentar tres

modalidades: mayoría relativa, mayoría absoluta o mayoría calificada.

Este tipo de elección por mayoría supone una circunscripción electoral exclusiva para

realizar dicha elección, pudiendo ser un distrito electoral uninominal cuando se trata de la

elección de un diputado de mayoría, una entidad federativa en el caso de la elección de un

senador o todo el país para la elección de un presidente de la República.

En la elección proporcional en cambio, las curules de diputados, en primer lugar, no se

asignan a los candidatos sino que se distribuyen entre los partidos. Además, el criterio de

distribución no es el de mayoría de votos obtenidos sino con base al porcentaje de votos

Valdéz, Leonardo, Los Sistemas Electorales v de Partidos, I.F.E., México, 1995, pp. 9-10.

21

recibidos por la lista de candidatos presentada por cada partido, para ser votada por los

electores en circunscripciones electorales llamadas plurinominales, y que habitualmente son

de mucho mayor tamaño que los distritos electorales uninominales.

Tanto en la elección mayoritaria como en la proporcional podemos encontrar dos

principios llamados de decisión y de representación.

Si bien es cierto que los principios de mayoría y de proporcionalidad como concepto y

como regla de elección son mutuamente excluyentes, en la práctica pueden ser combinados

en los llamados sistemas electorales mixtos, en los cuales una parte de los curules o escaños

pueden ser asignados a candidatos que compitieron mediante el principio de mayoría, en

tanto que los otros candidatos que compitieron mediante listas plurinominales presentadas

por sus respectivos partidos.

Estos sistemas que mezclan elementos de los mecanismos de mayoría y de

representación proporcional , tienen una particularidad fundamental: la sección del órgano

legislativo que se elige por representación proporcional esta pensada como una adición que

pretende compensar la desproporción de la representación elegida por medio de la mayoría

relativa. Pueden existir muchas variantes en este tipo de sistemas. Dentro de sus

elementos básicos, la determinación de los porcentajes mínimos de votación para participar

en la distribución de la lista adicional es quizás de los elementos más importantes, como

también lo es la participación o no del partido mayoritario.

Es conveniente recordar que actualmente en nuestro país se aplica el sistema electoral

mixto con dominante mayoritario, toda vez que los 500 diputados que forma la Cámara de

diputados del Congreso de la Unión Federal, 300 son electos por el principio de mayoría

relativa y 200 por el principio de representación proporcional. Puesto que es mayor el

número de diputados electos por el principio de mayoría se le llama con dominante

mayoritario.

22

Un sistema electoral no es en si mismo mejor que otro, sino que cada uno de ellos ofrece

ventajas e inconvenientes, el éxito o fracaso dependerá de las particulares condiciones que

presente la comunidad política al momento de llevarlo a la práctica. Tal aseveración se

comprueba cuando observamos que un sistema electoral ha probado su eficacia en

determinada sociedad, no ha sido la solución en otra.

" Un primer objetivo de todo sistema electoral es afinar la relación votos-posiciónes

políticas, en otros términos, el de mayor o menor grado de proporcionalidad entre las

preferencias políticas del electorado y la composición del gobierno es decir, buscar que

todas las fuerzas vivas del país sean representadas como institución política destinada a

facilitar, apoyar, criticar y controlar el gobierno representativo.""

Una segunda etapa, aún por desarrollar habrá de consistir en mejorar las condiciones de

la relación entre el votante y elegido, es decir un compromiso que busque la forma de

acercamiento entre ambos.

Es indudable la importancia del sistema electoral para la estructura del sistema de

partidos políticos que a su vez determinan en alto grado, el funcionamiento del sistema

político y también el desempeño gubernamental, relación que se discute bajo el concepto

de gobernabilidad.

Las elecciones, por mucho que alcancen la excelencia, no son sino simple condición

necesaria, no suficiente, de una democracia real, efectiva y estable, que permita desterrar

los ofensivos contrastes entre la extrema pobreza y la riqueza, la ignorancia, la miseria y la

insalubridad, en nuestras sociedades. De esta manera las elecciones libres, justas y

honestas, no se entienden, sino acompañadas de acciones planificadas y concretas para

llevar a la realidad las transformaciones sociales indispensables para el pleno desarrollo, en

todos sus aspectos, políticos, económicos y sociales.

10 Senado, Diario de los Debates, Núm. 2, México, Agosto de 1996, pp. 16-22.

23

La garantía de procedimientos electorales transparentes constituye el presupuesto

esencial para que reconozcan las decisiones que efectúan los gobernantes electos, así como

los contenidos programáticos de su propuesta de gobierno, las cuales son también,

vinculantes para el electorado,

De lo anterior resulta que las elecciones constituyen como ya habíamos mencionado

la base del concepto de democracia liberal. Las elecciones son fuente de legitimidad de un

sistema político democrático. Un gobierno surgido de elecciones libres, universales y

competitivas se reconoce como legitimo y democrático. Todo esto se logra mediante un

buen funcionamiento del sistema electoral.

Hasta hoy , bajo el esquema republicano , democrático , federal y representativo , que

consagra la constitución , existió un bloque político que en todo momento fue mayoría en

todos los espacios del poder estatal . Esa realidad esta siendo erosionada , y obligada a

establecer negociaciones , acuerdos , alianzas , en general un nivel de comunicación y de

intercambio mucho más alto que en el pasado . Los partidos políticos no solamente se

consolidan como opciones electorales , sino que se instalan progresivamente en la sala de

máquinas del sistema político y el corazón mismo del Estado .

Por lo que podemos afirmar que las elecciones cada vez empiezan a ser lo que la teoría

dice: fuente de legitimidad para los gobiernos y posibilidad para que los ciudadanos opten

entre diferentes ofertas. Por lo que México esta construyendo instituciones y condiciones,

para dar cause a su pluralidad y que sepan administrar su competencia política .

24

Los comicios constitucionales de 1988 por los cuales se eligieron Diputados federales,

senadores y Presidente de la República, resultaron inéditos en diversos aspectos. El más

relevante estuvo constituido por el alto nivel e intensidad de la competencia entre los

partidos políticos, la mayor en la historia reciente del país.

Esta contienda electoral creo una situación de incertidumbre que no solo trastocó el

significado y las tendencias del sistema electoral mexicano, sino que evidencio el

agotamiento de muchas de las prácticas tradicionales del proceso de toma de decisiones en

México. Esto principalmente se debió a la profunda crisis económica que afecto a nuestro

país, siendo uno de los ingredientes principales que alimentaron la actitud de franco rechazo

al gobierno y su partido, expresada por amplios sectores de la sociedad mexicana en la

contienda electoral.

En consecuencia, los resultados electorales pusieron de manifiesto un cambio

significativo en la tradicional correlación de fuerzas del país. Cambio que expresó un

mandato popular claro a favor del fortalecimiento de pluralismo democrático, ya que los

cómputos no reflejaron una mayoría aplastante frente a las minorías.

“Quizá lo más significativo de este desplome fué el hecho de que el PRI quedó

desplazado de su posición hegemónica para permanecer solamente en calidad de partido de

mayoría relativa, con solo el 49.2% del total de los sufragios emitidos. Como dato

25

complementario, el Revolucionario Institucional recogió una votación de 9’687,926,

bastante inferior al número de miembros que decía registrar en 1985 y que ascendía a

15’758,453.” I ’

“Por otra parte, en la elección de senadores la oposición le arrebato cuatro escaños y en

la de diputados el PRI perdió 107 de los 300 distritos, aunque la oposición solamente se

llevó 54 de esos asientos, debido a la falta de un mayor número de candidatos comunes. En

ambos casos , lo más importante de las derrotas del partido oficial no radica tanto en el

número, sino en el carácter inédito, contrario a la naturaleza misma de un partido

hegemónico. La representación total de la Cámara baja quedó virtualmente empatada entre

la diputación priísta (263 curules) y la del conjunto de la oposición (237 curules). El

derrumbe del PRI se hace más evidente si consideramos que sus curules constituyen apenas

el 52,6% de la representación nacional, cifra muy por debajo de la alcanzada en 1985

(72.2%), que había sido a su vez, la más baja de su historia.”’*

Otro cambio significativo fué el referente a la posición de las fuerzas opositoras. El

PAN se perfilaba como la segunda fuerza electoral, puesto que había desplegado una

ofensiva particularmente agresiva y con capacidad movilizadora, su votación se mantuvo

en los 16.9% de los votos y además fué prácticamente duplicada por el candidato

presidencial de coalición en torno al frente democrático nacional alcanzando una votación

increíble del 30.1 1%.

A partir de estos resultados de la elección presidencial más que nada pusieron en

evidencia la disfuncionalidad del sistema de partido hegemónico tanto para legitimar el

régimen como para canalizar y controlar la competencia partidista. La notoria incapacidad

de las instituciones para procesar un conflicto electoral que invadió la calle, la poca

credibilidad de los resultados y la aparente existencia de una coalición de toda la oposición

contra el sistema ponían en la agenda legislativa del siguiente sexenio la reforma de las

I 1 Peschard, Jaqueline, Ciencia Política, Democracia v Elecciones, UNAM, México, 1989, pág. 14-16. 12 Molinar Horcasitas, Juan E l Tiempo de la Le&inzidad,Edit. Cal y Arena, México, 1993, pp. 2 18-220.

26

instituciones electorales , ya que éstas se rigieron por la legislación que surgió del esfuerzo

reformador denominado “la renovación político-electoral’7, en la cual incluyó las reformas

constitucionales de diciembre de 1986 y el código federal electoral de 1987. Sus

principales innovaciones estuvieron orientadas a ampliar los espacios de la representación

nacional, modificar los organismos electorales, crear un órgano jurisdiccional con

competencia para conocer las impugnaciones, y otorgar mayores prerrogativas a los

partidos, incluyendo el financiamiento público.

No obstante los importantes avances alcanzados con esta legislación su aplicación en las

condiciones en que se desarrollo el proceso electoral de 1988 generó inconformidades que

estuvieron en el origen del reclamo para revisar nuevamente el marco normativo en el

sistema electoral.

Por lo que, el presidente electo en su discurso que pronuncio al tomar posesión de su

cargo, el presidente Carlos Salinas de Gortari propuso a los mexicanos un acuerdo nacional

para la ampliación de nuestra vida democrática, orientado a tres objetivos fundamentales:

perfeccionar los procedimientos electorales; actualizar el régimen de partidos , y

modernizar las prácticas de los actores políticos, comenzado por el propio gobierno.

“La legislatura que tendría a su cargo procesar la reforma a la constitución en materia

electoral (1989) y posteriormente la elaboración del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales (1 990), contrastaban notoriamente con las legislaturas que

sacaron adelante las anteriores reformas. En esta ya no existía el tradicional dominio

abrumador del PRI : en la Cámara de Diputados este partido disponía apenas del 52% de los

curules y en la de Senadores hubo por primera vez cuatro representantes de la oposición.

Esto significaba que por primera vez en su historia el partido oficial no tenía el poder para

aprobar por sí solo una reforma a la constitución, lo cual permitiría pensar que cualquier

27

iniciativa presidencia a la vieja usanza enfrentaría fuertes resistencias de la oposición,

particularmente del PAN y la difusa coalición cardenista que posteriormente conduciría a la

formación del PRD. Esto explica que en 1989 y 1990 se aprobaron las reformas a la

constitución y el nuevo Código de una manera totalmente novedosa. Las iniciativas ya no

provinieron del presidente de la República, sino del grupo parlamentario del PRI, como

h t o de intensas negociaciones con el PAN. En octubre de 1989 se aprobó la reforma

constitucional con los votos de los legisladores del PRI y del PAN, hecho que provocó una

fisura en el partido blanquiazul. Desde ese momento resultaba evidente una convergencia

entre estos dos partidos en torno a la reforma electoral. En julio de 1990 se aprobó otra vez

el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) sobre la base

del proyecto presentado por la diputación priísta y algunas modificaciones introducidas por

el PAN. De seis partidos representados en la Cámara de Diputados, cinco votaron a favor

del nuevo Código . En contra se pronunciaron la diputación del PRD, una veintena de

diputados panistas y un minúsculo grupo independiente desprendido del PFCRN. Parecía

entonces que por fin se llegaba a un marco electoral legal aceptado por la mayoría de los

partidos p~líticos.”’~

Con estas nuevas reformas introducidas al artículo 41 constitucional relativo a la

organización comicial y con la aprobación del COFIPE, se concretó la solución adoptada

para este proceso de reforma electoral.

Dicha solución busco dar una respuesta integral a l a s preocupaciones expresadas para

alcanzar objetividad e imparcialidad en las elecciones. En tal sentido se adoptaron una serie

de decisiones que en conjunto contribuyeron al logro de ese objetivo fundamental.

La nueva normatividad que regularía el proceso electoral de 1991, contenía las

siguientes novedades:

l 3 Becerra, Pablo Javier, Entre el Autoritarismo v la Democracia. Las Reformas Electorales del Sexenio de Salinas,en P A 94, núm. 1, 1995, pág. 145.

28

a) “ La gran novedad del COFIPE de 1990 se ubicó en la creación de una nueva estructura

institucional para la organización de los comicios: el Instituto Federal Electoral (IFE), el

cual sustituyó a la antigua Comisión Federal Electoral. El IFE fué diseñado como un

organismo autónomo, con presupuesto propio, cuya creación esta contenida en el

articulo 41 constitucional: “organizar las elecciones es una función estatal a cargo de los

poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión con la participación y corresponsabilidad de

los partidos políticos y de los ciudadano^".'^ “ Las facultades de éste organismo

electoral fueron ampliadas considerablemente: 1) elaborar el padrón electoral; 2)

preparar la jornada electoral; 3) realizar escrutinio, computo y otorgamiento de

constancias; 4) tener a su cargo la capacitación electoral y la educación cívica; 5)

impresión de material electoral; 6) atención a los derechos y prerrogativas de los

partidos. Este esta estructurado en dos grandes áreas: la primera corresponde a la

dirección política y está integrada por los Consejos; General, Locales y Distritales, en

tanto que la segunda corresponde a la dirección operativa que tiene a su cargo las tareas

cotidianas del proceso electoral y está integrada por las juntas en los mismo tres niveles

que los consejos. “15

Indudablemente esta estructura fue pensada para dotar a los organismos electorales de

una mayor legitimidad, pero sin anular la permanencia, bajo nuevas condiciones, del

tradicional control gubernamental sobre la organización de los comicios. Por una parte, la

integración de los consejos descanso en un sistema de pesos y contra pesos que le

garantizaban al gobierno un margen de control considerable sobre sus decisiones. Así, por

ejemplo, en el Consejo General el fiel de la balanza esta constituido por seis consejeros

magistrados que eran nombrados por la Cámara de Diputados sobre la base de una lista de

profesionistas de derecho propuesta por el Presidente de la República , hecho que sin lugar

a dudas , los colocaba en estrecha dependencia con respecto a este personaje que es el

vértice del autoritarismo mexicano. Sin embargo hubo dos avances en la integración

Becerra Ricardo, Pedro Salazar, y José Woldenberg, La Reforma Electoral de 1996, F.C.E., México, 1996, pág. 27.

29

original del Consejo General : a) la representación de la mayoría y de la primera minoría de

las cámaras de diputados y senadores, y b) el establecimiento de un mecanismo de

representación proporcional atemperada de los partidos políticos, lo que permitió reducir la

absurda mayoría que tuvo el PRI en la Comisión Federal Electoral de 1988 (1 6 votos de 3 1)

a una proporción menos determinante (4 votos de 2 1).

Por otra parte, el control gubernamental sobre el área ejecutiva, sigue siendo más

evidente, por que a pesar del establecimiento del servicio profesional electoral la absoluta

mayoría de los funcionarios de tiempo completo normalmente son reclutados de entre los

cuadros priístas que tradicionalmente hacen carrera en los niveles medios y altos de la

administración pública. El ejemplo más relevante a este respecto lo constituye el primer

director general del IFE, Emilio Chuayfet, quien antes de ocupar este puesto fue un notorio

militante del partido gubernamental y lo abandonó para ser candidato a la gubernatura del

Estado de México.

En suma podemos decir, en el terreno de los organismos electorales el resultado final de

la reforma mostró que el gobierno y el PRI estaban dispuestos a ceder en alguna medida

para restituir credibilidad a este ámbito de la organización de las elecciones, en respuesta a

la deslegitimación que sufrió en 1988, pero no al grado de poner en riesgo su control sobre

ellos. Sin lugar a dudas apostaban a continuar por la ruta de la apertura gradual y

controlada y disponían del margen de maniobra necesario para ello.

b) “Como resultado del debate sobre el régimen de partidos, en la reforma electoral de

1989- 1990 se introdujeron modificaciones a la constitución y a la ley reglamentaría.”16

Así fue reformado el artículo 35 constitucional en su fracción tercera, con el propósito

de reforzar que el principio de libertad debería regir el ejercicio del derecho de asociación

con fines políticos. El nuevo texto señala que es prerrogativa del ciudadano “asociarse libre

y pacíficamente para tomar parte de los asuntos políticos del país”.

30

En consecuencia con la reforma constitucional, en el nuevo COFIPE se estableció, entre

las obligaciones sobre los contenidos mínimos de los estatutos de un partido político, la de

señalar “ los procedimientos para la elección libre y pacífica de sus miembros”. Con éstas

adecuaciones legales se dio respuesta al debate sobre la afiliación a los partidos políticos.

En materia del régimen de partidos la nueva legislación sistematizó los requisitos para

la constitución de estas organizaciones políticas, separándolos de los trámites necesarios

para su registro legal, con el fin de evitar confusiones. Sobre este particular también es de

destacarse que se abrió en la ley la posibilidad de impugnar ante el Tribunal Federal

Electoral la negativa del registro a un partido político, que anteriormente era una decisión

inapelable de la autoridad electoral.

Con todo, por lo que se refiere al registro de los partidos, la innovación más trascendente

fue la de volver a establecer en el COFIPE, junto al procedimiento de registro definitivo, el

mecanismo de registro condicionado al resultado de las elecciones, que en el pasado se

había mostrado como útil para el desarrollo de nuevas alternativas que fortalecieran el

sistema de partidos.

“Son tres los requisitos para obtener el registro condicionado: 1) contar con declaración

de principios, programa de acción y estatutos, en los términos de la ley; 2) representar una

corriente de opinión con base social y 3) haber realizado actividades políticas durante los

dos años anteriores a la solicitud de regi~tro.”’~

El nuevo Código precisa el alcance de los derechos y prerrogativas de las organizaciones

políticas, según sea que opten por el registro definitivo o el condicionado.

I ‘ Nuñez Arturo, La Reforma Electoral de 1989-1990, Edit. F.C.E., México, 1993, pág. 43.

1996, pág. 27.

17 Becerra Ricardo, Pedro Salazar, y José Woldenberg, La Reforma Electoral de 1996, F.C.E., México,

31

Por otra parte debemos decir que desaparece la figura de “candidatura común”, misma

que posibilito la postulación de Cuahutémoc Cárdenas en 1988 por cuatro partidos. Al

mismo tiempo, se establecieron múltiples candados para la formación de coaliciones con la

finalidad evidente de disuadir a los partidos opositores de recurrir a ellas. Sin lugar a dudas

los intereses del PRI y los del PAN confluyeron en este aspecto, en respuesta al shock

electoral de 1988: el primero quería evitar a toda costa la reedición de convergencias

electorales que en su caso pusieran en riesgo su hegemonía, mientras que el segundo

resintió hertemente su desplazamiento como segunda fuerza electoral por una

convergencia opositora de última hora.

c) Se introdujo una modificación que pasó inadvertida hasta el mismo día de la jornada

electoral. Tanto la LPOPPE como la CFE establecieron que durante los tres días

previos a la jornada y durante el desarrollo de ésta, que daban prohibidos los actos o

reuniones de proselitismos . El Cofipe exentó de esta prohibición al día de la jornada

electoral, lo que posibilitó el desarrollo de un vasto operativo priísta de promoción del

voto el mismo 18 de agosto, día de la primera jornada electoral regulada por el flamante

Cofipe misma que la oposición llamó “la operación tamal”.

Por lo que hace a los tiempos de entrega de los paquetes electorales de las casillas a los

comités distritales, el Cofipe continuó con la tendencia a la reducción, estableciendo un

máximo de 24 horas (casillas rurales) y un mínimo de inmediatamente (urbanas en cabecera

de distrito).

d) Se limitó la facultad de “autocalificación” de las cámaras de diputados y senadores, al

mismo tiempo que se amplió la capacidad del tribunal electoral para incidir sobre los

resultados definitivos.

La calificación de las elecciones h e objeto de las deliberaciones de la Comisión

Especial para la Consulta Pública sobre Reforma Electoral y la concertación entre los

Partidos Políticos Nacionales, así como en las Cámaras del Congreso de la Unión.

32

Las posiciones de los representantes partidistas se dividieron esencialmente entre

quienes estaban a favor de que mantuvieran el principio de autocalificación a través de los

colegios electorales, y los que sostenían la heterocalificación a cargo del Tribunal Electoral

reforzado en sus facultades para convertirlo en la instancia definitiva e inapelable que

sustituyera a los propios colegios electorales.

En este sentido, los que proponían un Tribunal de pleno derecho, argumentaban en

contra de la autocalificación que los colegios electorales se constituían precisamente por

aquellos cuya elección se calificaría, convirtiéndose por los mismos en jueces y partes

interesadas al cumplir tan importante función. Es por eso que se planteaban que fuera un

órgano distinto el que juzgara imparcialmente los comicios.

Por otra parte, quienes se pronunciaron por que debería preservarse la autocalificación a

cargo de los colegios electorales de las cámaras, argumentaron que esa era la forma de

mantener invariable el principio de división de poderes sobre la base de la propia

autogeneración del Poder Legislativo, y por que, sin menoscabo del apego a derecho, se

consideraba legítima la negociación para superar controversias como las electorales que

tienen un sustento eminentemente político.

Sin embargo, la nueva redacción al artículo 60 constitucional introdujo importantes

modificaciones, la cual mantuvo el principio de autocalificación, según las cámaras de

diputados y senadores califican a través de su respectivo colegio electoral la elegibilidad de

sus miembros y el apego a la ley de las constancias de mayoría o de asignación

proporcional expedidas, con el fin de declarar la validez de la elección, siempre que así

proceda.

En lo relativo a la composición de los colegios electorales, se dispuso que el de la

Cámara de Diputados se constituya solo con 100 presuntos diputados y no con 500 como

ocurría anteriormente. Los miembros de dicho colegio deben ser designados por los

33

partidos políticos, indistintamente entre sus diputados electos por mayoría relativa o

representación proporcional. En el caso del Senado su Colegio Electoral se continuara

conformando con el total de los 64 presuntos senadores.

En lo que respecta a la calificación de la elección del Presidente de la República, se le

preservo como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la cual deberá erigirse en

Colegio Electoral para cumplir con esta función.

e) “El COFIPE refinó la cláusula de gobernabilidad si bien por un lado estableció un piso

de 35% de la votación como porcentaje mínimo del partido que resultara mayoritario

para tener derecho a los diputados faltantes para reunir el 50% más uno de la

diputación”. ’’ Esto en sí podía verse como un avance, aunque pequeño. Si ninguno de

los partidos alcanzaba el 35%, los diputados de representación proporcional se

distribuirían de modo que el porcentaje de votación total obtenido por cada partido

igualaría su representación en la Cámara de Diputados. Sin embargo, esto fue

contrapesado con una disposición llamada “escala móvil de sobrerepresentación”, según

la cual a partir del 35% , cada punto porcentual de más sería recompensado por dos

diputados más de representación proporcional, hasta alcanzar el 60% de la votación,

situación en la cual ya no habría ninguna sobrerepresentación. Con esta nueva fórmula,

el PRI podría obtener más diputados que antes. Por ejemplo, con los resultados de 1988

el partido mayoritario podría contar con 18 diputados más. O bien podía obtener el

mismo número de curules que en 1988 pero con tan solo el 40% de la votación. Así, el

PRI se aseguraba un colchón superior a 251 de los diputados, si su votación era mayor al

35% y menos del 50%, como podía ocurrir en un futuro inmediato. La nueva cláusula

de gobernabilidad fue blanco de diversas críticas dentro y fuera del país.

f) “Otro avance más, aunque limitado, fue la estructuración del Tribunal Federal Electoral.

Con el nuevo COFIPE, el Tribunal fue transformado un tanto, pues se le concedieron

facultades decisorias sobre los recursos de impugnación, pero se estableció así mismo un

I R Crespo, José Antonio, Urnas de Pandora, Edit. Espasa Calpe, México, 1995, pág. 95.

candado importante: sus resoluciones podían ser modificadas por el Colegio Electoral,

formado por el congreso entrante.""

En términos generales, esta primera reforma electoral permitió al gobierno de Salinas

cumplir con su palabra de brindar un nuevo marco legislativo para los comicios lo que pudo

haberse obstaculizado por si el PAN y el PRD de manera conjunta hubieran rechazado al

COFIPE. Pero en virtud de que el PAN finalmente la aceptó, se cumplió con ese

compromiso gubernamental. Sin embargo, el hecho de que los puntos propuestos por el

PRD no hubieran sido incluidos en la reforma, le resto legitimidad, pero además contribuyó

a acentuar la polarización partidista entre derecha (PRI-PAN) e izquierda (PRD) que cada

vez se sentía más excluida del juego electoral.

Esta reforma electoral que para el gobierno del presidente Salinas se planteaba como la

última del sexenio, continuó en esta lógica; cedió en algunas cuestiones: a) eliminó el

principio de autocalificación en la elección de las dos Cámaras; b) introdujo la figura de

observador electoral; c) eliminó la cláusula de gobernabilidad y rediseño el sistema de

representación en la Cámara de Diputados, y d) abrió el senado a la representación de las

minorías, a cambio de no ceder en lo fundamental de el sistema electoral no competitivo: el

control sobre los organismos electorales.

Esta segunda reforma al Cofipe, precedida ahora por una nueva reforma a la

Constitución, tuvo lugar en los meses de agosto y septiembre de 1993, después de meses de

l9 Crespo, José Antonio, Urnas de Pandora, Edit. Espasa Calpe, México, 1995, pág. 100.

forcejeos entre los principales partidos (PRI, PAN y PRD), que a final de cuentas fue

aprobada solo con los votos de los grupos parlamentarios del PRI, el PAN y el P A M .

Las fuerzas políticas que configuraron el perfil de la reforma fueron el PRI y el PAN. El

interés del primero, que de hecho era el del presidente de la República consistía en lograr

una reforma que incrementara la credibilidad ciudadana en los procesos electorales sin

abandonar el control que aún mantenía sobre la institucionalidad encargada de organizarlos.

Además en la perspectiva de los comicios de 1994 resultaba imprescindible reforzar las

restricciones a la posibilidad de actuación conjunta de los partidos opositores, obsesión con

la que coincida la dirigencia del PAN, que aún conservaba el recuerdo de su desplazamiento

del segundo lugar en la votación presidencial de 1988.

Las principales modificaciones introducidas por esta reforma son las siguientes:

a) “En lo que se refiere a los organismo electorales se introdujeron modificaciones

secundarias. La dualidad que ha caracterizado al IFE desde el Cofipe original no se

alteró. Sigue predominando la lógica de que la separación entre la estructura de la

dirección política y la gestión administrativa operen a favor del control gubernamental

sobre las tareas cotidianas de la preparación, organización y vigilancia de los comicios.” 20

La composición de las autoridades electorales sufrieron algunas modificaciones que

contribuyen un poco a fomentar su imparcialidad, por ejemplo, ahora para ser director

general del IFE, se agregan nuevos requisitos, tales como no haber sido dirigente nacional o

estatal de algún partido político, no haber ocupado cargos de elección popular en los cinco

aiios anteriores, así como no haber sido presidente del comité nacional de su partido. El

Consejo General del IFE tiene la facultad de designar al Secretario General y a los

directores ejecutivos del IFE por mayoría de dos terceras partes, siendo que antes se hacía

por mayoría simple en el caso del primero, y los segundos eran nombrados directamente

por el director. La nueva disposición exige un nivel mayor de concertación en la

36

designación de estos funcionarios. Los Consejos Locales tienen ahora dos consejeros

vocales ejecutivos (antes eran cinco) y nueve consejeros ciudadanos (antes eran seis). Estas

modificaciones reducen el peso de los füncionarios profesionales y aumentan el de los

consejeros ciudadanos en los niveles determinantes de la gestión cotidiana del proceso

electoral, pero lamentablemente no modifican la forma de nombramiento de estos últimos,

por lo que se rompía con la lógica de que la mayoría de ellos fueran personas ligadas de

múltiples maneras al PRI y al gobierno. En lo que se refiere al Padrón Electoral se creó una

Comisión Nacional de Vigilancia en la que estarían representados los partidos políticos con

representación ante el IFE, los cuales en adelante contarían con terminales de computación

para acceder a la información del padrón.

b) “Por lo que se refiere a la regulación de los partidos la reforma del 1993 introdujo

complicaciones adicionales para tornar virtualmente imposibles las coaliciones entre dos

o más partidos. Se introdujeron premios explícitos a los partidos que no realizaran

coaliciones, como por ejemplo la prescripción de que un partido que participe en una de

ellas perdería su registro, si en una sola elección la coalición no obtuviera el porcentaje

necesario para conservarlo, en tanto que los partidos que opten por jugar solos se les

garantiza un margen de dos procesos electorales sucesivos en ese supuesto para perder

dicho registro.”2’

Lo correspondiente al financiamiento de los partidos políticos, hasta antes de la reforma

de 1993 lo Único que se tenía regulado era el financiamiento público, (no existía disposición

alguna sobre el financiamiento privado, mecanismos de información y supervisión,

sanciones etc.) y los gastos de campaña no tenían límite alguno. Con esta nueva reforma se

contemplaron cinco rubros para el financiamiento de los partidos: público de la militancia

de simpatizantes, autofinanciamiento y por rendimientos financieros, fondos y

fideicomisos. Quedó prohibido el financiamiento de los poderes federales, de los Estados y

ayuntamientos, de las dependencias y las entidades públicas, de extranjeros, ministros de

2o Becerra Chávez, Pablo Javier, Las Reformas Electorales del Sexenio de Salinas, en P& 94, pág. 15 l . Becerra Chávez, Pablo Javier, El Cofipe Reformado ante la Prueba de las Urnas, El Cotidiano, pág. 5. 21

37

culto y asociaciones religiosas, organizaciones internacionales, de las personas que vivan o

trabajen en el extranjero y de las empresas mercantiles. Las aportaciones a los partidos no

serían deducibles de impuestos. Los partidos deberían presentar un informe de sus ingresos

y gastos cada año y una comisión del Consejo General del IFE sería la revisora. Entre el

financiamiento de la militancia se contemplaron las aportaciones de sus organizaciones

sociales. Hasta un monto equivalente al 10% del financiamiento público total otorgado a los

partidos podría ser anónimo. Las aportaciones individuales no podrían ser superiores a 1%

del monto total del financiamiento público otorgado a todos los partidos. En este sentido

por primera vez en nuestra historia se diseñó una fiscalización a los recursos financieros de

los partidos.

c) En lo que se refiere a la jornada electoral, se incluyó la regulación de los observadores

nacionales. Sin lugar a dudas, algunos avances sustanciales en las condiciones del

desempeño de la jornada electoral fueron: a) la doble insaculación para designar a los

funcionarios de casilla; b) la certificación del líquido indeleble por una institución de

prestigio ; c) la introducción de mamparas para garantizar el secreto del voto; d) la

prohibición de realizar actos proselitistas el día de la jornada electoral. Además incluyó

un conjunto de previsiones con respecto a la elaboración y publicación de encuestas de

opinión sobre asuntos electorales, de tal manera que quien solicite u ordene la

publicación de estos estudios deben entregar una copia completa al director general del

IFE. Así mismo se prohibió la publicación o difusión de los resultados de estos estudios

durante los ocho días previos a la elección y hasta el cierre de casillas.

d)Una modificación sustancial es la desaparición del principio de autocalificación del poder

legislativo, de manera que ahora el Tribunal Federal Electoral se constituye en la máxima

autoridad jurisdiccional en materia federal electoral. “Ahora la integración del Trife quedara

a cargo de los tres poderes de la unión, y el Tribunal se integra ahora por una sala central,

cuatro salas regionales (que ya existían)una sala de segunda instancia.” 22 Su principal

38

limitación es que los magistrados de las salas de primera instancia siguen siendo nombrados

por la Cámara de Diputados sobre la base de una propuesta del Presidente de la República,

además de que la sala de segunda instancia es precedida por el presidente de la primera

instancia, lo cual demuestra que aún en este avance predominó el temor gubernamental a

perder el control sobre la esfera de calificación sobre el proceso electoral.

e) En lo que se refiere a la representación política el Cofipe mantiene la barrera legal del

1.5%, las cinco circunscripciones y la boleta única para la elección de diputados. En lo

hndamental los cambios son los siguientes:

" El nuevo máximo de diputados por ambos principios que ahora puede tener un partido

disminuye de 350 a 3 15 , esto es el 63% de la cámara. En segundo lugar el nuevo

mecanismo establece que el partido que obtenga más del 60% de la votación tendrá derecho

a recibir tanto diputados como requiera para igualar su porcentaje de representación en la

Cámara a su porcentaje de votos tomando en cuenta el límite de 63% establecido como

máximo. En tercer lugar se establece que el partido mayoritario cuyo porcentaje de votación

sea del 60% nunca puede tener más de 300 diputados por ambos principios, es decir el 60%

de la cámara."23

Por último la cuarta regla establece que después de hacer la asignación para el partido

mayoritario, se procede hacer lo propio con los partidos minoritarios por medio de la

fórmula de proporcionalidad pura.

Evidentemente las reglas básicas son las tres primeras. En ellas se consolida un diseño

que garantiza una mayoría de 300 diputados o cercana a esta cifra al partido político

mayoritario a lo largo de un rango posible de porcentajes de votación. En este aspecto el

Cofipe reforma introdujo dos extremos. Por una parte, si la elección es poco competida, es

decir, si la distancia entre el partido ganador y los restantes es muy grande, el primero

23 Becerra, Pablo Javier, La Problemática de la Representación en el Sistema Electoral Mexicano. Evolución Reciente y Perspectivas del Cambio en, polis 95, núm. 2, 1995, pág. 14.

39

normalmente estará subrepresentado con un límite del 63% de los diputados, aunque tenga

votaciones superiores. Por otra parte si la elección es muy competida y el margen entre el

primer lugar y los otros es mínimo, entonces el partido mayoritario tendrá una

sobrerepresentación garantizada, con un limite superior del 60% .

Una segunda modificación por ésta reforma consistió en la apertura de la Cámara de

Senadores por medio de un diseño que establece cuatro senadores por entidad, tres de los

cuales son de mayoría relativa y los gana el primer lugar en la votación, y el cuarto lo

obtiene el partido que quede en segundo lugar. De esta manera suponiendo que los partidos

de oposición no obtiene ningún triunfo de mayoría relativa, tendrán garantizado por lo

menos el 25% de la Cámara. Al mismo tiempo, se regresa al sistema de renovación total

de cada seis años, por lo cual en 1994 se eligieron tres senadores, dos de mayoría y el

tercero de primera minoría y en 1997 se eligió el cuarto senador ( el tercero de mayoría)

quien durara en su cargo tres años, de tal manera que a partir del año dos mil se renueve la

Cámara en su totalidad.

Por otra parte, antes de que esta segunda reforma electoral fuese aplicada, el gobierno

tuvo que abrir un expediente ya cerrado, y aceptar apresuradamente una tercera reforma

electoral. Esto fue así debido a los acontecimientos de Chiapas y con el propósito expreso

de conseguir la conformidad del PRD con el marco electoral, para así disminuir la

probabilidad de que se impugnaran los comicios presidenciales de 1994. Después de varias

semanas de negociaciones entre la dirigencia de los tres partidos principales con el

Secretario de Gobernación, se llegó al acuerdo de celebrar una sesión extraordinaria del

Congreso para realizar la tercera reforma electoral.

40

Para los ciudadanos mexicanos el año de 1994 significaba la apertura comercial y la

celebración de los comicios presidenciales; de hecho, siguen vigentes estos temas en la

agenda, pero en otra dimensión. El conflicto chiapaneco nos mostró una cara oculta del

México actual, que cubierta por los signos de estabilidad política y la paz social, se

encontraba olvidada, esa cruel realidad. A lo anterior, se vino a sumar el magnicidio de

Luis Donaldo Colosio Murrieta , candidato a la presidencia por el Partido Revolucionario

Institucional, acontecimiento que enlutó la vida política nacional.

Sin lugar a dudas, vivimos una etapa crucial en el ámbito político: diversos brotes de

violencia, el acecho del exterior por vigilar nuestros comicios , la búsqueda de la

credibilidad electoral y las constantes amenazas de la oposición de un fraude electoral,

formaron un escenario de expectación el día de la elección presidencial.

Para inicios de 1994, al darse las nominaciones de los candidatos presidenciales de los

partidos y al estar en marcha las campañas políticas, existe una nueva embestida por parte

de los partidos opositores de que no existe un marco jurídico-electoral, que garantice

limpieza y credibilidad en los comicios.

Por tal motivo los dirigentes y candidatos presidenciales del PRT, PAN, PRD, P A M ,

PT, PDM, PFCRN y el PM, suscribieron el Acuerdo por la paz, la democracia y la justicia.

El texto consta de cinco acuerdos y ocho compromisos; refiriéndose principalmente a la

creación de condiciones para incrementar la confianza en los procesos electorales, para

41

facilitar la adhesión de los rebeldes al proceso pacífico de transformación de la vida política

nacional y para corregir los grandes problemas y rezagos sociales del país.

Y es de esta manera como se llega a una tercera reforma electoral del sexenio de Carlos

Salinas de Gortari, modificando la composición del Instituto Federal Electoral,

promoviendo su ciudadanización, se aumentó la penalidad de los delitos electorales y se

hicieron algunas adiciones en materia de observadores electorales. La novedad en esta

ocasión consistió en que la iniciativa de ambas reformas provino de los presidentes del PRI

y, el PAN y el PRD. Por primera vez en el sexenio la dirección perredista parecía estar

dispuesta a llegar a acuerdos con el PRI y por lo tanto con el gobierno para sacar adelante la

nueva reforma.

Las principales reformas al COFIPE de 1994 fueron:

a) En la reforma los pkafos octavo, noveno, decimoséptimo y decimoctavo del artículo 41

constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de abril de 1994, se

sigue manteniendo paradójicamente el principio de que, la organización de las elecciones

federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público

autónomo donde concurren gobierno, partidos y ciudadanos.

Por lo que hace a la integración del órgano electoral, el artículo referido sufre

modificaciones sustanciales, para quedar como sigue " El organismo público será autoridad

en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones; contará en su

estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El órgano superior

de dirección se integrará por Consejeros y Consejeros Ciudadanos designados por los

poderes Legislativo y Ejecutivo y por los representantes nombrados por los partidos

políticos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario

para prestar el servicio profesional electoral. Los órganos de vigilancia se integrarán

mayoritariamente por los representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas

directivas de casillas estarán integradas por ciudadano^."^^

Los consejeros ciudadanos del órgano superior de dirección deberán satisfacer los

requisitos que señale la ley y serán electos por el voto de las dos terceras partes de los

miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por los grupos

parlamentarios en la propia Cámara . La ley señalará las reglas y el procedimiento

correspondiente.

Con las adecuaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,

el Consejo General del IFE se integrará por: un Consejero del Poder Ejecutivo; cuatro

Consejeros del Poder Legislativo, seis Consejeros Ciudadanos y representantes de los

partidos políticos nacionales. En el artículo 73 se dispone, como principio, el de

independencia, para guiar las actividades del Consejo General del IFE.

Dentro del artículo 74, respecto de la integración del Consejo General se prevé ya la

denominación de consejeros ciudadanos y la forma en que serán electos, correspondiendo,

con esta reforma, a cada grupo parlamentario de la Cámara de Diputados el derecho a

presentar hasta cuatro candidatos. La comisión correspondiente del órgano colegiado

citado deberá integrar una lista hasta por el doble de números a elegir, de entre todas las

propuestas, y serán electos por el voto de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados.

Se señalan los procedimientos para cubrir las ausencias temporales o definitivas de los

consejeros ciudadanos para verificar los requisitos y el tiempo de su cargo.

Respecto a los requisitos para los consejeros ciudadanos, se suprime el requisito de ser

abogado, por el de constar con un título profesional o formación equivalente y tener

conocimientos en la materia político electoral, se disminuye la edad de treinta y cinco a

treinta años, con que deberá contar el día de la designación y también de cinco a tres años,

para el caso de haber desempeñado cargo de dirección nacional o estatal en algún partido

24 Orozco Gómez, Javier, El Derecho Electoral Mexicano, Edit. Poma, México 1993, pág. 4.

político. Así mismo se modificaron los artículos conducentes para adecuar la integración

de los órganos electorales a nivel estatal y municipal conforme al modelo federal: a) se

eliminó el derecho de voto a los representantes del partido, b) se disminuyo de dos a uno

el número de vocales con derecho a voto, c) se disminuyó de nueve a seis el número de

consejeros ciudadanos, pero no se modifico la forma de su nombramiento. Además se llevo

a cabo un proceso de revisión y sustitución de funcionarios electorales y consejeros

ciudadanos en los niveles local y distrital, de tal manera que se sustituyó a 247 vocales de

un total de 1660 y a 170 consejeros de 1992 .

Así mismo por lo que hace al artículo 79, se suprime el voto de calidad que

tradicionalmente tuvo el presidente del consejo, es decir el secretario de Gobernación.

b) Por lo que se refiere al artículo 82 sobre la cuestión de observadores electorales. Con

respecto a los nacionales, cuya figura fue introducida en 1993, se ampliaron sus

atribuciones para observar tanto la jornada misma (el día de la votación) como la fase

preparatoria y el desarrollo del proceso en su conjunto. Su acreditación puede ser

individual o por agrupación y podrán recibir cursos de capacitación tanto de parte del

IFE como de las propias organizaciones de observadores. Además se estableció la figura

de visitantes extranjeros, que podrán observar el proceso electoral a invitación del

consejo general del IFE.

c) Otro aspecto que se modificó y se amplió en sus facultades es lo referente a delitos

electorales. " Los delitos electorales son aquellas conductas, acciones e incluso

omisiones atentatorias contra los principios que han de regir un sistema electoral y que

por su propio carácter peculiar, son definidas y castigadas por la ley ele~toral ."~~

En este sentido, la reforma publicada el día 25 de marzo de 1994, en el Diario Oficial de

la Federación, hace un ajuste en las penas para los sujetos que cometen delitos electorales.

Cabe destacar que dichas modificaciones contiene las siguientes innovaciones:

H Las penas ya no son alternativas.

H Las multas y los años de prisión aumentaron.

H Si los delitos se cometen en forma planeada o acordada, ya no se tendrá derecho a la

libertad provisional.

H Se tipifican diez nuevas conductas, como delitos electorales.

H Se amplia el ámbito de conductas delictivas, para los funcionarios públicos: condicionar

obras o programas a cambio de votar por alguien; usar vehículos, edificios y equipos

oficiales para apoyar a un candidato.

H Se contemplan como delitos algunas conductas consideradas en la praxis, “ como

operaciones tamal o carrusel”: invitar a desayunar el día de la elección a ciudadanos

con el objeto de llevarlos a votar posteriormente, ofrecer dinero por votos; introducir o

usar votos ilícitamente; obligar a subordinados a votar por alguien, etc.”26

En materia de medios, se presionó para que hubiera una mayor equidad en la cobertura

de noticiarios. Y por último se redujo a una quinta parte el tope de gastos de campaña

permisible a los partidos políticos. De esa manera, la tercera reforma electoral fue una

respuesta al riesgoso escenario político que se conformó en enero de 1994, y surgió como

un intento de evitar un posible conflicto electoral.

En el sexenio del presidente Salinas, por más desiguales que sean, las condiciones de

competencia entre los partidos políticos cambiaron. A falta de elecciones totalmente

confiables, el ciclo reforma-elecciones-reforma constituye un curioso indicador de la

correlación de fuerzas entre los partidos y al mismo tiempo, expresa el grado de

cooperación posible entre adversarios para cambiar las reglas y procedimientos que rigen su

competencia.

25 Crespo, José Antonio, Urnas de Pandora, Edit. Espasa Calpe, México, 1995, pág. 105. 26 Orozco Gómez, Javier, El Derecho ElectoralMexicano, Edit. Poma, México, 1993, pág. 10.

45

Desde que Salinas de Gortari asumió la presidencia tomo de alguna forma las

providencias que creyó necesarias para hacer de las elecciones presidenciales de 1994, todo

un éxito; es decir, la consecución de un triunfo para el PRI, que aunque no fuese aplastante,

si fuera más o menos holgado y sobre todo, no impugnado ni controvertido como lo fué el

de 1988. Salinas quiso evitar una crisis política similar o más grave que aquella en la cual

é1 mismo accedió a la presidencia. Tenía dos alternativas para eso: o instrumentar una

profunda reforma democrática o, adaptar a las nuevas condiciones la antigua estrategia de

liberalizar un poco más el régimen político, sin afectar su esencia autoritaria y hegemonica.

La primera opción implicaba, entre otras cosas, la devolución a la ciudadanía de su

facultad constitucional de elegir a quien la gobernaría en cada nivel del poder público. Esto

tendría que hacerse dando plena autonomía a las autoridades electorales, cosa que se hizo

en las reformas anteriores de forma parcial y, básicamente simbólica. También suponía,

evidentemente, el riesgo de que el PRI perdiera en las urnas sus jugosas cuotas de poder en

todos sus niveles. Además implicaba poner al régimen priísta en el umbral de un cambio

esencial, en el cual, sin embargo, el propio partido oficial podría seguir participando dentro

de las reglas del juego.

La otra opción consistía en actualizar la liberalización política, cediendo a la oposición

más plazas que antes pero sin perder la facultad de decidir en cada caso quien gana y bajo

que condiciones. Por esta vía se mantendría el régimen en su esencia básica, pues la

hegemonía del PRI, aunque disminuida, continuaría firme, y las facultades

metaconstitucionales de la presidencia quedarían igualmente a salvo. El riesgo de esta

alternativa, que probablemente Salinas no aquilató adecuadamente, era que de no salir bien

la estrategia liberalizadora, el fin del sexenio sería más complicado y riesgoso para el

próximo candidato priísta.

Salinas opto por la liberalización política, y tomo las medidas pertinentes. Por un lado,

logró separar a los dos partidos de oposición más importantes el PAN y el PRD,

46

aprovechando sus diferencias ideológicas, a través de una estrategia de concesiones al PAN

y aislamiento del PRD, que fuese dada en llamarse “democracia selectiva”. Con esta

política, se intentaba marginar al PRD del juego político, obligarlo a que adoptaran posturas

intransigentes que presuntamente lo llevarían a perder la confianza de los ciudadanos, y

condenarlo a una incapacidad crónica para ganar triunfos importantes en las urnas.

En suma el gobierno de Salinas paradójicamente hubo de sacrificar más espacios de los

que se habían perdido a través de esta liberalización política, sin que ello le haya permitido

evitar una crisis política como la que el país experimentó en 1994. Desde luego, parte de

esto puede explicarse por el proceso de cambio mismo, que provoca algunos ajustes no

siempre pacíficos y legales. Los espacios cedidos a la oposición superaron a lo admitido

por otros gobiernos anteriores. El descontento generado entre las filas priístas por tales

concesiones fue significativo y dejó sumamente debilitado al partido oficial donde se

reconocieron más triunfos opositores.

Esto principalmente se debe a que Salinas optó por una política en la que cedería

espacios a la oposición y de esta manera reformar algunos cambios sustanciales en el

sistema electoral, dando pasos decisivos no sólo de la voluntad del gobierno, sino del

diálogo permanente con las fuerzas políticas. Para obtener de esta manera resultados

ciertos, mecanismos confiables, transparencia en los procesos electorales, y ampliar el

marco de participación política, al implantar objetivos y reglas imparciales que eliminen la

causa de la tensión política, y la pluralidad efectiva del país encuentra causes creativos.

Este proceso de cambio durante el sexenio salinista se ha dado a través de una serie de

reformas electorales. Esta sucesión de cambios electorales ha sido calificada por algunos

académicos y analistas como un proceso de liberalización política, en la que el grado de

apertura lo controla el gobierno de acuerdo a sus intereses y en los que la democratización

del sistema no es una de sus prioridades. En este sentido, las reformas han sido el mejor

instrumento gubernamental para liberalizar las presiones políticas que en determinado

47

momento pueden convertirse en un riesgo para el grupo en el poder y el proyecto de nación

que ellos impulsan.

Sin lugar a dudas, con estas reformas se hace más viable la alternancia en el poder, ya

que han significado para el PRI la paulatina pérdida de controles sobre los procesos

electorales; esta tendencia se ratifica con los nuevos cambios que son presentados como la

despartidización del máximo órgano electoral, la vigilancia sobre los procesos comiciales y

los avances en materia de equidad en las condiciones de la competencia. Este es un avance

muy importante para legitimar los procesos electorales, aunque sea de manera sustancial ya

que en este aspecto queda un buen trecho por recorrer en la ruta de la democratización.

Por lo que estos cambios en el sistema electoral, implicaron sacrificar espacios de poder

del partido gobernante, y así como muchas de las facultades metaconstitucionales de la

institución presidencial, y asumir, el efecto de cambio de la transición política.

48

Después del rompimiento de los límites del sistema político mexicano en 1994 y de

agudización de la crisis económica en 1995, en 1996 los efectos de la crisis que estalló en

los años anteriores siguieron calando hondo en la sociedad mexicana. Sin embargo, pese a

la falta de credibilidad en el gobierno y sus instituciones, la incertidumbre producto de la

cruenta pugna dentro de la élite priísta y a la inconformidad generada por el súbito deterioro

del nivel de vida de la población, no hubo inestabilidad política ni estallidos sociales que

pusieran en jaque el sistema mexicano en su conjunto. La lucha por el poder dentro de los

marcos legales e institucionales no fue interrumpida. Por el contrario, hubo procesos

electorales en los que los contendientes aceptaron los resultados sin generar situaciones

conflictivas las principales fuerzas políticas se concentraron en el debate y en la

negociación para reformar las reglas del juego electoral. Tal vez por ello, 1996 es señalado

como el año de la normalización política.

Una variable que fue determinante para que esto así sucediera fue el timing del sistema

político mexicano. En 1996 fue claro cómo los tiempos del sistema determinaron, en buena

medida, el ritmo y orientación del proceso de transición que vive el país. Los tres

principales partidos políticos además de negociar la reforma electoral, se vieron precisados

a cumplir con sus respectivas agendas internas, cambios de dirigencia y asambleas

nacionales. La reforma electoral y los ajustes partidarios determinados por el inició de uno

de los tiempos fundamentales del sistema mexicano: la realización de las elecciones

federales o intermedias de 1997.

49

“El año de 1996 se desarrolló en dos fases o ritmos. Primer período se caracterizó por la

continuación de la negociaciones entre partidos políticos y gobierno sobre la reforma

electoral y del Estado. No obstante, éstas se vieron afectadas por los tiempos políticos

internos de cada partido, por los procesos electorales locales y por la ausencia de una

iniciativa de reforma por parte del gobierno federal, lo que prolongo aún más el proceso de

negocia~iones”.~~ A pesar de esta demora este período finalizó con la aprobación, por parte

de todos los partidos representados en el Congreso de la Unión, de la reforma constitucional

en materia electoral. El costo de este largo proceso de negociaciones consistió en que el

diálogo y el debate sobre la reforma del Estado se diluyó de la agenda de los principales

actores políticos, hasta quedar prácticamente ausente de la mesa de discusión.

“ La segunda fase se distinguió por los tres hechos que a final de cuentas, definieron en

matiz de la transición política mexicana durante 1996: 1) El fin de la emergencia económica

al registrarse los primeros indicadores que hablan ya de la preparación, aunque solo en el

ámbito macroeconómico; 2) Los abrumadores resultados en contra del Partido

Revolucionario Institucional en los comicios del Estado de México, y 3) La llamada

rebelión de la fracción legislativa priísta en la Cámara de Diputados al modificar la

iniciativa enviada por el ejecutivo para reformar la ley reglamentaría en materia electoral y

aprobar sin el consenso de las fracciones de oposición. El costo fue una reforma electoral

sin la definitividad que había prometido el presidente de la república y que no cumplía con

las expectativas democráticas que generó entre diversos sectores de la sociedad el largo

proceso de negociaciones entre las diferentes fuerzas políticas”.28

Superada en buena medida la emergencia económica y agotados los tiempos para

aprobar los cambios a las reglas electorales, el Partido Revolucionario Institucional tuvo el

margen suficiente para convencer al presidente Ernesto Zedillo de que una mayor apertura

en las reglas del juego electoral, no solo puso en riesgo la ya de por sí deteriorada

21 González Sandoval, Juan Pablo, (coordinador), La República de Babel, Edit. Océano, México, 1997,

pp.145.

México, 1996, pp. 69.

28 Horcasitas Pozas, Ricardo, (coordinador), La Reforma Electoral v su Contexto Sociocultural, IFE,

50

hegemonía priísta sino que, lo más grave, el propio proyecto de nación impulsado por el

grupo tecnocrático quedó interrumpido por la oposición que obtuvo , en los comicios

federales de 1997 la mayoría en la Cámara de Diputados.

La imposibilidad de llegar a acuerdos sobre la reforma electoral en los dos primeros

años de gobierno del presidente Ernesto Zedillo, provocó que las negociaciones se alargaran

hasta cruzarse con los tiempos internos de los principales partidos políticos.

En 1996, el Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución Democrática entraron

al proceso de cambio de sus respectivas presidencias nacionales y el Partido Revolucionario

Institucional se abocó a preparar, después de numerosas postergaciones, su XVII asamblea

nacional. Dadas las características del sistema de partidos políticos en México, esos

procesos de ajuste intrapartidarios resultaban cruciales, pues era la oportunidad idónea para

que los partidos superaran sus crisis, cerraran filas y se fortalecieran internamente para

enfrentar los comicios federales de julio de 1997. Ante esta prioridad, los partidos políticos

descuidaron en buena medida el proceso de negociaciones sobre la reforma electoral

Debido a los diferentes grados de madurez entre las principales fuerzas políticas cada

uno de los negociadores de la reforma electoral depositó en esta diferentes expectativas, aún

cuando estas convergieron en dos puntos “ 1) Circunscribir los alcances de la reforma al

proceso electoral federal de 1997. Perspectiva que desde luego también compartía el

gobierno zedillista; 2) Que las organizaciones ciudadanas o civiles representan una amenaza

para un sistema de partidos que todavía no ha logrado madurar, pues obstruyen el proceso

de consolidación de las dos fuerzas de oposición, PAN Y PRD y, tienen el potencial,

mediante coaliciones o candidaturas independientes o ciudadanas.” Por lo que en el sistema

político mexicano, los únicos actores reconocidos para abanderar las demandas de la

sociedad y luchar por el poder son los partidos políticos.

Una de las características de los procesos de transición es la negociación entre las

fuerzas políticas para definir las nuevas reglas del juego. En estos casos, lógicamente el

51

grupo gobernante busca sólo hacer concesiones mínimas para no dejar el poder y mantener

el control sobre los procesos de apertura política. En tanto, la oposición pretende cambios

profundos que amplíen las vías de acceso al poder.

En este encuadre resulta pertinente resaltar los principales rasgos de los partidos

políticos y sus posturas respecto de la reforma electoral.

0 Partido Revolucionario Institucional. El partido enfrenta una aguda crisis interna. Con

la paulatina perdida de votos, crisis de identidad ideológica, pugnas internas por el

dominio del partido, perdidas de la disciplina partidaria, etc., el PRI va sorteando los

procesos electorales, apostando únicamente a la fuerza inercia1 de ser el partido en el

poder por más de seis décadas.

La postura del partido en cuanto a la reforma electoral era la de no realizar concesiones a

la oposición que significaran la pérdida de mayores espacios políticos. No obstante ante el

compromiso presidencial de avanzar en el proceso de democratización - asunto en el que

además de las presiones internas están muy presentes las exigencias del exterior para

México, en el marco de la globalización mundial cumpla con los requisitos de los

regímenes democráticos -, y la necesidad de remontar en el corto plazo la emergencia

económica, el PRI aceptó los puntos de acuerdo para la reforma constitucional en materia

electoral y finalmente la aprobó, junto con los demás partidos en el Congreso de la Unión.

Con ello, el partido evitó alterar el clima político y poner en riesgo los avances del plan de

ajuste económico. Sin embargo muy pronto el PRI pasaría la factura al presidente de la

república por esta apoyo.

Partido Accidn Nacional. El repunte electoral que en los últimos años le ha redituado al

panismo un significativo numero de gubernaturas y presidencias municipales, ha

llevado a la actual dirigencia nacional panista a considerar que en la posibilidad de

gobernar en 1997 a una población mayor a la que gobierna el PRI es ahora más grande

52

que nunca. Ante esta perspectiva el panismo ha diseñado una estrategia enfocada hacía

ese objetivo: conquistar la presidencia de la república. Esta postura de la dirigencia

nacional, ha ocasionado divergencias en el interior del panismo. Por un lado, están

aquellos panistas que sienten amenazadas sus posiciones políticas ante el hecho de que

quienes están ocupando los primeros niveles del partido y los puestos de elección

popular ganados por el PAN son hombre de poca militancia dentro del partido. Para

estos militantes no solo están en riesgo su liderazgo del partido, sino también los valores

éticos políticos que dieron origen.

En lo referente a la reforma electoral el PAN, lo más importante era que se aprobara una

legislación que hiciera más equitativa y transparente la lucha por el poder; sin embargo,

también le era fundamental que se mantuvieran ciertos mecanismos como la cláusula de

gobernabilidad que asegura la mayoría en la Cámara de Diputados al partido con mayor

número de votos para que, si hubiese ganado en 1997 no tuviera que ejercer un poder

disminuido o ciertamente limitado por las demás fracciones legislativas.

0 Partido de la Revolución Democrática. Este es un partido joven con sólo tres cambios

en la dirigencia nacional ha logrado mantener la unidad del partido, pese a la existencia

de un profundo debate interno sobre el perfil ideológico que debe seguir esa

organización. Por un lado, están diversas corrientes, en las que le dan sustento social al

partido, que pugna por la movilización social como mejor estrategia para lograr en el

corto plazo, el cambio del sistema político mexicano.

En relación con la reforma electoral el PRD era vital aprobar cambios electorales que

ampliaran sus posibilidades de consolidarse como fuerza electoral. En este sentido, el

perredismo se enfrentaba a dos fuerzas importantes: a la de un partido que se opone a una

mayor apertura ante el temor de acelerar su caída, el PRI, y ante una organización que

buscaba mantener hasta cierto punto el status para cuando conquiste el poder, el PAN.

53

Por primera vez, todas las fuerzas políticas del país con representación en el Congreso

suscriben acuerdos básicos de reforma electoral y la Cámara de Diputados aprueba

unánimemente la iniciativa de cambios constitucionales elaborada por el gobierno y los

partidos políticos. Esto dejó establecida la negociación como el instrumento y el método

para impulsar el cambio, pese a las diferencias políticas e ideológicas de cada fuerza

política.

Y es así como finalmente se concretó después de largas negociaciones en materia

electoral los acuerdos entre los partidos que hacen sin duda una reforma más viable a la

alternancia en el poder. Estas reformas electorales que más adelante explico, han

significado para el PRI la paulatina pérdida de controles sobre los procesos electorales ; esta

tendencia se ratifica con los nuevos cambios que son presentados como la despartidización

del máximo órgano electoral, la vigilancia sobre los procesos comiciales y los avances en

materia de equidad en las condiciones de la competencia entre otros.

De esta manera la reforma constitucional electoral quedó constreñida a la coyuntura.

Ante las necesidades y prioridades internas de cada partido y del gobierno zedillista,

postergándose la profundización de los cambios electorales.

Es importante subrayar un hecho político relevante: la autonomía de las instancias

electorales y el diseño de la institución fue uno de los acuerdos fundamentales, tal vez el

más sólido, entre los actores políticos en el proceso de reforma de 1996.

El debate en las últimas reformas han logrado conformar un importante acuerdo, al

menos en las siguientes áreas:

1. El órgano electoral debe procurar al máximo equilibrio político de modo tal que sus

decisiones sean expresión de acuerdos y pactos entre posiciones distintas.

2. Un menor peso de los partidos políticos para una mayor neutralidad política de sus

decisiones; sin embargo, en el mediano plazo su presencia sigue siendo necesaria porque

ejerce una profunda tarea supervisora y fiscalizadora de todos los eslabones de la

organización electoral.

3. Como consecuencia debe, procurarse que el peso fundamental del arbitraje recaiga en

figuras no partidistas, pero que gocen de la confianza de las organizaciones políticas con

representación en el Congreso de la Unión.

Más allá de las discusiones ideológicas fabricadas en torno al tema, y en la luz de los

resultados prácticos, es posible afirmar que la introducción de figuras no partidarias

representa una solución concentrada a estos temas recurrentes de la disputa electoral, no

solo porque se presume que el sello de partidos está excluido o no influye sino, lo que es

más importante, la figura de los consejeros electorales que permite de muchas maneras el

rompimiento eficiente de las polarizaciones y establecen puentes de negociación

sistemáticos y siempre abiertos para la solución de diferendos.

Pero aún más allá, la reforma de 1996 reclamó para sí un eslabón adicional: apartar al

secretario de Gobernación del órgano electoral, de modo que su autonomía sea plena y no

haya espacio para interferencias ni sospechas para su trabajo.

“De esta manera se concluye el retiro de la representación del poder ejecutivo en el

Consejo General del IFE, aspecto solicitado de manera existente por los partidos opositores,

de tal manera que el secretario de Gobernación que tradicionalmente presidía el máximo

órgano electoral, ahora ya no participará en el. Además, los representantes del poder

legislativo ya no tendrán voto, pero estarán representados todos los partidos que tengan

legisladores en alguna de las dos cámaras”.29

29 Becerra Chavez, Pablo Javier, Ponencia Rara el Conareso Nacional de Ciencia Política, Notas sobre la Reforma Electoral de 1996, pp. 6

55

De tal modo que con esta reforma se da un giro central a la noción de lo que es el IFE es

y debe ser: una institución autónoma e independiente, por lo cual se suprimió toda

participación o representación del Poder Ejecutivo en su conformación.

Por lo que el párrafo tercero del artículo 41 Constitucional quedó de esta manera “ la

organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un

organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de

personalidad jurídica y patrimonios propios en cuya integración participan el Poder

Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos en términos que

ordena la ley”.30

Hasta noviembre de 1996, los órganos centrales del IFE eran. El Consejo General; la

Junta General Ejecutiva y la Dirección General. Ahora se crean las figuras de la

Presidencia del Consejo General y la Secretaría Ejecutiva. Queda suprimida la instancia de

la Dirección General.

El objetivo del órgano colegiado superior (el Consejo General) es el de vigilar el

cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, así como velar que los

principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen las

actividades del Instituto.

La presidencia de esa estructura es detentada por el consejero presidente, quien debe ser

electo por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de

Diputados, a propuesta de los propios grupos parlamentarios.

El secretario ejecutivo debe ser electo por las dos terceras partes de los miembros del

Consejo General, la propuesta del consejero presidente.

30 Constitucidn Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 4 1 Frac. I11

“Esta reforma reduce el número de consejeros, (anteriormente once consejeros con

derecho a voz y voto) con derecho a voz y voto; solo gozan de esta facultad nueve

miembros que son: el consejero presidente y ocho consejeros electorales. Al igual que el

consejero presidente, los consejeros electorales deben ser electos por el voto de las dos

terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, a propuesta de los

propios grupos parlamentarios. Durarán en el cargo siete años y podrán ser re electo^."^^

La Constitución opta por mantener la presencia de consejeros del Poder Legislativo,

pero ahora habrá uno por cada grupo parlamentario con representación en el Congreso, con

derecho a voz pero sin voto. Así mismo los partidos políticos nacionales mantienen su

derecho de acreditar un representante por igual con voz pero sin voto.

De tal manera que el Consejo General quedó constituido de esta manera: los ocho

consejeros electorales y el consejero presidente (con voz y voto). El secretario ejecutivo

(con voz), los representantes del Poder Legislativo, uno por cada partido con representación

en el Congreso de la Unión(sin voto). Los representantes de los partidos políticos (sin

voto). En total el Consejo que organizó las elecciones en 1997 quedó compuesta por 22

miembros.

“Entre las innovaciones o adecuaciones incorporadas en relación con el Consejo General

vale la pena subrayar las siguientes: 1) designar a los consejeros presidentes de los

Consejos Locales y Distritales; 2) designar a los consejeros electorales que integran los

Consejos Locales; 3) determinar los topes máximos de gastos de campaña que puedan

erogar los partido políticos en las elecciones de senadores y diputados; 4) fijar las políticas

y programas generales del Instituto a propuesta de la Junta General Eje~utiva.”~~

Las atribuciones del presidente del Consejo están acotadas por la dinámica colegiada a

que la nueva estructura la obliga . Las atribuciones propias del consejero presidente

3’ Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y José Woldenberg, La Reforma Electoral de 1996, Edt, FCE, México, PP,39

57

(establecidas en el artículo 83), son: a) velar por la unidad y cohesión de las actividades de

los órganos del Instituto Federal Electoral; b) establecen los vínculos entre el Instituto y las

autoridades federales, estatales y municipales, para lograr su apoyo y colaboración, en sus

respectivos ámbitos de competencia; c) convocar y conducir las sesiones del Consejo, d)

vigilar el cumplimiento de los acuerdos adoptados por el propio consejo; d) proponer

anualmente al Consejo General el anteproyecto de propuesto del Instituto para su

aprobación; e) presidir la Junta General Ejecutiva e informar al Consejo General de los

trabajos de la misma; r) dar a conocer la estadística electoral, por sección, municipio,

distrito, entidad federativa y circunscripción plurinominal, una vez concluido el proceso

electoral.

Ahora el consejero presidente encabeza el máximo órgano colegiado (el Consejo

General) al mismo tiempo que preside el máximo órgano ejecutivo ( que es la Junta General

Ejecutiva).

La Junta General Ejecutiva es la máxima instancia operativa del IFE. Se trata de los

profesionales que constituyen todas las piezas y eslabones de la organización electoral.

Está compuesta por ocho personas: el Consejero Presidente (que la encabeza); el secretario

ejecutivo; el director ejecutivo del Registro Federal Electoral, el de Prerrogativas y

Partidos Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral, de

Capacitación Electoral y Educación Cívica y la Dirección de Administración.

La Junta General Ejecutiva propone para su evaluación, modificación y ratificación del

Consejo General, aquellas políticas y programas federales del IFE. Esto hace parte del

esquema de fortalecimiento del propio Consejo General.

El secretario ejecutivo tiene como funciones coordinar la Junta General Ejecutiva;

conducir la administración y supervisar el desarrollo adecuado de las actividades de los

órganos ejecutivos y técnicos del Instituto. Su posición es ocupada por siete años y sus

32 Gonzalez Sandoval, Juan Pablo, (coordinador) La República de Babel, Edt Océano México 1997, pp 155

58

atribuciones incluyen algunas de las que le correspondían con anterioridad al Director

General y al Secretario General, así como algunas otras que responden a la especificidad del

nuevo cargo.

“Sus atribuciones del Secretario ejecutivo son: a) representar legalmente al Instituto; b)

actuar como secretario del Consejo General del Instituto Federal con voz pero sin voto; c)

cumplir los acuerdos del Consejo General; d) someter al conocimiento y, en su caso, a la

aprobación del Consejo General los asuntos de su competencia; e) orientar y coordinar las

acciones de las Direcciones Ejecutivas y de las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas del

Instituto, informando permanentemente al presidente del Consejo; f) nombrar los

integrantes de las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas, de entre los miembros del

Servicio Profesional Electoral del Instituto; g) recibir los informes de los vocales

ejecutivos de las Juntas Locales y Distritales y dar cuenta al presidente del Consejo General

sobre los mismos; h) preparar para la aprobación del Consejo General, el proyecto del

calendario para elecciones extraordinarias, de acuerdo con las convocatorias respectivas; i)

las demás que le encomienden el Consejo General, su presidente, la Junta General Ejecutiva

y el Código Ele~toral .”~~

En la construcción de los órganos electorales a nivel distrital es un proceso gobernado

por un mecanismo de cascada: el Congreso de la Unión nombrará a los consejeros

Electorales y al Consejero Presidente del Consejo General y lo debe elegir al menos por las

dos terceras partes de sus miembros presentes; el Consejo General nombra a los 32

Consejos Locales y &os a los 300 consejeros distritales, lo cual supone deliberaciones y

negociaciones sucesivas de la autoridad electoral de los partidos políticos. Es un proceso

sumamente intrincando pero que trata de construir la confianza de cada uno de los

organismos cuya responsabilidad es administrar y ejecutar todo el proceso de la contienda

electoral.

33 Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y José Woldenberg, La Reforma Electoral de 1996 ,Edt FCE, México pp 41

59

La Reforma electoral de 1996 abarcó tanto disposiciones constitucionales como legales

.En materia del sistema de partidos políticos, la mayoría de las disposiciones que fueron

modificadas correspondieron al Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales. Sin embargo, en la constitución se señaló que la afiliación a los partidos debía

“ ser libre e individual “, terminándose , de esta forma con muchos años de prácticas de

afiliación colectiva.

En primera instancia, se suprimió la figura del “registro condicionado”, quedando en la

legislación, exclusivamente, el “registro definitivo” denominado, como ya había sucedido

en el pasado, “registro” a secas. En este contexto, se disminuyó el requisito de

implantación nacional que deben acreditar las agrupaciones que aspiren a obtener su

registro como partidos políticos.

Mientras, que antes de la reforma se solicitaban cuando menos 3000 afiliados en por lo

menos la mitad de las entidades federativas ó 300 afiliados en cada uno de la mitad de los

distritos electorales. Actualmente, con la reforma electoral se solicitan 3000 por cada 10

entidades o 300 en 100 distritos electorales uninominales. En relación con el número de

afiliados, antes de la reforma de 1996 era el mínimo que debían acreditar las agrupaciones

interesadas en obtener el registro definitivo era de 65 O00 ciudadanos; actualmente basta

con O. 13% del padrón electoral utilizado en elección inmediata anterior.

“Por lo que se refiere a los derechos de los partidos políticos, el Código señala las

siguientes:

a) participar en la preparación, vigilancia y desarrollo del proceso electoral;

b) gozar de las garantías que les otorga el Código para realizar libremente sus actividades;

c) disfrutar de las prerrogativas y recibir financiamiento público ; d) postular candidatos

en las elecciones federales, en términos que señala la ley; e) participar en las elecciones

60

estatales y municipales; g) suscribir acuerdos de participación con las agrupaciones

políticas nacionale~”.~~

Dentro de sus obligaciones se encuentran: a) conducir sus actividades dentro de los

causes legales y ajustar su conducta y a la de sus militares a los principios del Estado

democrático; b) abstenerse de recurrir a la violencia; c) mantener el número de afiliados en

las entidades federativas o distritos electorales; d) cumplir sus normas de afiliación y

observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos.

Otro aspecto relevante y que también fue modificado por la reforma de 1996, es el que

se refiere al porcentaje mínimo de votación que deben obtener los partidos políticos para

conservar su registro. Mientras que en la legislación anterior se establecía que los partidos

con registro definitivo que no obtuvieran en dos elecciones federales ordinarias

consecutivas, el 1.5% de la votación perderían todos los derechos y prerrogativas que les

otorga la ley, actualmente basta con que en una sola elección no alcancen el 2% para que

pierdan su registro como partidos políticos nacionales.

La siguiente modificación importante es a la que se refiera al resurgimiento de las ahora

denominadas Agrupaciones Políticas. En este contexto la ley señala que las agrupaciones

políticas solo podrán participar en las lecciones federales mediante acuerdos de

participación con los partidos políticos. Las candidaturas que surjan de esos acuerdos de

.participación serán registradas por el partido político y serán votadas con la denominación

emblema y colores del partido.

“Por lo que hace a los requisitos que la ley establece para constituir una agrupación

política, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que las

organizaciones interesadas deberán acreditar que cuentan con un mínimo de 7000 asociados

34 Aguirre, Pedro, Ricardo Becerra, Lorenzo Córdoba, Y José Woldenberg, Una Reforma Electoral para la Democracia , Instituto de Estudios para la Transición Democrática, México, 1996 pp 75

61

en el país y con un órgano directivo de carácter nacional; además deberá tener delegaciones

cuando menos en 10 entidades federati~as”.~~

En cuanto a las reglas relativas al financiamiento de los partidos (financiamiento público

y privado, mecanismos de fiscalización de las finanzas de los partidos, topes de gastos de

campaña, etc.) y las relativas a las prerrogativas en radio y televisión la reforma fue

sumamente amplía.

A nivel general, tres eran los grandes objetivos que, según los dirigentes partidistas,

debían encarar la reforma electoral en este segmento: 1) Mantener o lograr que los partidos

estén protegidos de las presiones corporativas o ilegales que podrían proceder de su

dependencia financiera con centros o grupos de poder. 2) Garantizar el principio de

equidad en las condiciones de la competencia, de modo tal que el financiamiento y el

acceso a los medios de comunicación de estas organizaciones se convierta en un elemento

que fomente una mejor competencia política. 3) Finalmente, lograr que las operaciones

financieras de los partidos, sus ingresos y su egresos, corran por vías transparentes y

conocidas, en tanto ellos son entidades de poder público.

En correspondencia con estas pautas generales, el artículo 41 de la Constitución fue

ampliado y extensamente modificado para dar cabida al objetivo de la equidad. El párrafo

I1 de ese artículo dice:

“La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa

con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en

forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y

procedimientos que establezca la misma. Además la ley señalará las reglas a que se

sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo

garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los privados.”36

35 Woldenberg, José, ¿ Para que sirven las instituciones ?, Nexos Núm. 227 , noviembre de 1997. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 4 1 Frac I1

62

Y es así como de esta manera quedó comprendido los recursos públicos en tres

modalidades:

1) Para el sostenimiento de las actividades ordinariaspermanentes de cuyo monto total se

asignará 30% de forma igualitaria entre los partidos políticos con representación en el

Congreso, en tanto que el 70% se distribuirá de acuerdo con el porcentaje de votación

obtenida por cada partido político representado en el Congreso.

2) Para los gastos de campaña. Para estos efectos a cada partido se le otorgará , el año de

la elección, un monto equivalente al recibido por concepto de financiamiento público para

el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes.

3) Para actividades especijkas como entidades de interés público. Comprende apoyos a

los gastos por actividades de educación y capacitación política; investigación

socioeconómica y política, así como las tareas editoriales de los partidos políticos. El

Consejo General puede autorizar apoyos hasta por 75% de los gastos anuales comprobados

por estos conceptos.

Lo más importante de estas modificaciones, sin embargo, no está en la nueva

clasificación sino en el monto a asignar y en la manera de distribuir los recursos.

Por otra parte el financiamiento de simpatizantes y de particulares se sujeta a las

siguientes reglas:

1) Ningún partido podrá recibir aportaciones anuales en dinero por una cantidad superior a

10% del total del financiamiento público para actividades ordinarias permanentes

otorgado a los partidos políticos, en el año que corresponda.

2) Las aportaciones de dinero que realice cada persona fisica o moral facultada para ello,

tendrán un límite anual equivalente a 0.05% del monto del total del financiamiento

público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los

partidos políticos, en el año que corresponda.

63

3) La reforma hace incluir, entre las prohibiciones, la de recibir aportaciones de personas no

identificadas -anónimas- con excepción de las obtenidas mediante colectas realizadas en

mítines o en la vía pública.

4) Los informes deben ser entregados a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los

Partidos y Agrupaciones Políticas, haciéndose extensiva esta obligación a las

agrupaciones políticas.

5) Se reduce de 90 a 60 días el plazo requerido para la presentación tanto del informe como

del informe de gastos de campaña.

Otro aspecto importante es el referente a los límites de los gastos de campaña para el

presidente, senadores, diputados y asambleístas.

“Esta fórmula de determinación de topes a los gastos de campaña constituyen un futuro

positivo de la reforma de 1996: siguiendo las indicaciones de la ley el 23 de enero de 1997,

el Consejo General del IFE fijó unos topes establecidos en 1994. Una mirada a los precios

correspondientes nos informa del descenso: para la elección de 300 diputados uninominales

de 1994, se fijó un monto total equivalente a: N$225 067 986.12. En cambio para la

elección de 1997, se fijó un techo global de $202 827 456. La suma era menor incluso si

comparáramos con los precios corrientes. Y algo similar ocurre para la elección de

senadores a precios constantes: resulta que en 1997 el gasto de campaña para cada senador

íüe 61% más bajo que en 1994.”37

No hay duda que la experiencia del IFE se señala que el mecanismo más eficaz para

propiciar condiciones de competencia más equitativas son los topes de gasto de campaña.

Por otro lado, otro cambio sustancial fue la llegada de los partidos políticos a los medios

electrónicos, convirtiéndose en un tema y en un problema clásico en las democracias

modernas. Las necesidades de ampliación de su influencia, la creciente exigencia de llevar

37 Santiago Becerra, Antonio, Hacia la nueva Reforma Electoral, Nexos , núm. 205 , Enero 1996. PP 22

64

su mensaje y atraer cada vez a un mayor número de lectores, obligan no sólo a un cambio

en la normatividad electoral, sino más allá, a un cambio en el modelo de un mismo partido.

En esta reforma se suprime la disposición que ordenaba el incremento de la duración de

los tiempos de transmisiones en períodos electorales de manera proporcional a la fuerza

electoral de cada partido político y adopta un conjunto más preciso y equitativo de

disposiciones para regular su acceso a la radio y a la televisión en períodos electorales.

En su primera parte la nueva ley regula los tiempos estatales que son transferidos a los

partidos políticos, en los siguientes términos:

1) Es el IFE, a través de la Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos, la instancia que

se encargará de difundir los programas en radio y televisión y tramitar ante los

concesionarios los tiempos correspondientes .

2) Respecto del tiempo total que le corresponden al Estado, cada partido disfrutará de 15

minutos mensuales en cada uno de los medios de comunicación. También podrán tener

presencia en un programa especial para ser transmitido por radio y televisión dos veces

al mes. Además, los partidos podrán ser transmitidos en programas de cobertura

regional.

Por otra parte, la ley impone algunas taxativas y procedimientos importantes para la

contratación de espacios en los medios electrónicos:

1) La Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos del IFE es responsable de determinar

las fechas, los canales, las estaciones y los horarios de las transmisiones.

2) Los programas de los partidos tendrán preferencia en el tiempo estatal, y los

concesionarios los deberán transmitir en los horarios de mayor audiencia.

3) Es importante anotar también que en ningún caso se permitirá la contratación de

propaganda en radio y televisión a favor o en contra de partido político por parte de

terceros.

65

4) Así mismo, son los partidos políticos las únicas figuras posibilitadas para contratar

tiempos en radio y televisión con fines electorales.

Una de las innovaciones de la ley es el establecimiento de spots, en radio y televisión.

La ley los llama promocionales. Se trata de una bolsa de tiempo en radio y televisión que el

IFE compra a los concesionarios en el período electoral. El monto previsto para ello en el

proceso federal de 1997 h e de $125 O00 O00 de pesos.

Por conducto del IFE se pondrán a disposición de los partidos hasta 10 O00

promocionales políticos en radio y 400 en televisión, con duración de 10 segundos cada

uno, mensualmente. Los que no se utilicen en el mes de que se trate no podrán ser

transmitidos con posterioridad .

Como una forma de propiciar la equidad, los promocionales se otorgarán siguiendo un

criterio de 70% proporcional y 30% igualitario entre los partidos representados en el

Congreso de la Unión.

Finalmente, dos de las innovaciones más importantes consisten en que la comisión de

radiodifusión realice monitoreos muestrales de los noticieros. Es decir, se realizará un

seguimiento del tiempo asignado y sobre todo de la calidad informativa que los noticieros

electrónicos hacen a propósito de las campañas de cada partido político. El resultado de ese

monitoreo sistemático se hará público en el Consejo General del IFE.

En segundo lugar, el apartado referido a las suposiciones que regulan las campañas

electorales se reconoce a los partidos políticos, los candidatos y las coaliciones, la

posibilidad de ejercer el derecho de aclaración respecto de la información que presenten los

medios de comunicación, cuando consideren que la misma ha deformado hechos o

situaciones referentes a su actividad o atributos personales.

66

Por otro lado, el órgano encargado de impartir la justicia electoral termina con la idea de

que el Poder Judicial debe permanecer alejado de los asuntos electorales. Si bien la

reforma no modificó las facultades de la Suprema Corte respecto a este tema, el Tribunal

Electoral se incorporó al Poder Judicial de la Federación, convirtiéndose en un órgano

especializado de ese poder y dejando su naturaleza autónoma. Así que el nuevo Tribunal

Electoral se convirtió en un órgano especializado del Poder Judicial de la Federación y

constituye la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral en todo el país, salvo en

los casos de las acciones de inconstitucionalidad.

La regulación constitucional de este nuevo órgano en materia electoral se estableció en

el artículo 99 de nuestra Constitución Política, y la reglamentación de su organización y

estructura se delegó a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. De esta forma

el libro sexto del Cofipe en el que se contemplaban las disposiciones relativas al Tribunal

Federal Electoral fue derogado.

Por mandato constitucional, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

quedó conformado por una Sala Superior, integrada por siete magistrados electorales de

entre los cuales se nombrará al presidente del Tribunal y por cinco Salas Regionales

integradas por tres magistrados cada una. Cabe señalar que todos los magistrados del

Tribunal son nombrados por el voto de dos terceras partes de la Cámara de Senadores a

propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es decir, se erradicó la

participación del Poder Ejecutivo en la integración del Tribunal.

Asimismo, se creó una nueva instancia dentro del Tribunal denominada Comisión de

Administración, que será integrada por el presidente del Tribunal, un magistrado de Sala

Superior designado por insacultación y tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal.

Dicha comisión tendrá a su cargo la administración, vigilancia y disciplina del Tribunal.

En resumen podemos decir que el Tribunal electoral se modificó substancialmente,

desprendiéndolo de su carácter autónomo y dotándolo de una nueva personalidad jurídica

67

como parte integrante del Poder Judicial de la Federación. De ésta manera si bien es cierto

que conservó su estructura biinstancial y que organización sigue siendo desentralizada, el

nombramiento de sus miembros quedo en manos de dos poderes como estaba antes de la

reforma de 1993. Sin embargo a diferencia de aquel procedimiento de nombramiento de

los magistrados, a partir de 1996 la integración quedará en manos del mismo Poder Judicial

y del Poder Legislativo quedando fuera el Poder Ejecutivo.

La Sala Superior, por mandato constitucional, después de esta reforma tendrá la facultad

que históricamente correspondió al Colegio Electoral de formular la declaración del

presidente electo de los Estados Unidos Mexicanos. Anteriormente este declaración

consistía en un solo acto conocido como calificación de la elección, pero ahora que el

responsable ya no es un órgano de carácter político, sino de carácter jurisdiccional, se trata

de dos declaraciones distintas: una de validez de la elección y otra de presidente electo.

Esta situación tendrá lugar por primera vez en la elección presidencial del aií0 2000

representando un avance muy significativo.

Las Salas Regionales del Tribunal operarán durante los procesos electorales federales y

entraran en receso al finalizar los mismos. Es decir, no dejarán de existir cuando no haya

procesos electorales, su integración seguirá vigente pero no sesionará durante esos períodos.

La sede de estas Salas Regionales serán las cinco ciudades del país designadas, como

cabeceras de cada uno de las circunscripciones plurinominales en que se divide el país. Es

decir habrá Salas Regionales en el Distrito Federal, en Toluca, Guadalajara, en Jalapa y en

Monterrey.

Por otro lado, el hecho de que se contemple en la legislación un catálogo de delitos

electorales responde básicamente, a la necesidad de otorgar garantías legales a las

instituciones que hacen posible el sistema democrático. En términos generales, se puede

afirmar, que el bien jurídico protegido para todos los tipos de delitos electorales es el

adecuado funcionamiento de las instituciones electorales.

68

Por lo que hace a los sujetos que están en condiciones de cometer delitos electorales y a

las acciones delictivas que pueden cometer en materia electoral, en la reforma de 1996

tenemos la siguiente clasificación:

a) Los delitos electorales pueden ser cometidos por cualquier persona, tales como votar a

sabiendas de que no se cumple con los requisitos de la ley; votar más de una vez en una

misma elección; hacer proselitismo o presionar a los electores el día de la jornada

electoral con el objeto de orientar el sentido de su voto.

b) Los que pueden ser cometidos por ministros de culto religioso cuando, en el desarrollo

de actos públicos propios de su ministerio induzcan expresamente al electorado a votar

en favor o en contra de un candidato o partido político, o a la abstención del ejercicio del

derecho al voto.

c) Los que pueden ser cometidos por hncionarios electorales tales como alterar, sustituir,

destruir o hacer uso indebido de los documentos relativos al Registro Federal de

Electores; abstenerse de cumplir las obligaciones propias de su cargo en perjuicio del

proceso electoral.

d) Los que pueden ser cometidos por los funcionarios partidarios y por los candidatos, tales

como ejercer presión sobre los ciudadanos e inducirlos a la abstención o a votar por un

candidato o partidario determinado.

e) Los que pueden ser cometidos por funcionarios públicos, tales como obligar a sus

subordinados de manera expresa y haciendo uso de su autoridad o jerarquía a emitir sus

votos en favor de un partido político o candidato.

f) Se contempla un delito que sólo puede ser cometido por los diputados y senadores

electos y que consiste en no presentarse a desempeñar el cargo dentro del plazo que

establece la Constitución.

De esta forma, la reforma de 1996, mejoró la tipificación de las conductas delictivas en

materia electoral y se precisó el alcance de los efectos jurídicos, tanto en la comisión de los

delitos como en la aplicación de sanciones.

69

La conformación de la Cámara de Diputados y de Senadores, las fórmulas que hacen

traducir los votos en escaños, es tal vez uno de los temas clásicos de la ciencia política

contemporánea , porque concreta no solamente una determinada concepción y forma de

gobierno, sino que, en medio de la diversidad política que esta llamada a reflejar, se juega

la eficacia del poder y en ultima instancia la posibilidad misma de gobernar.

La operación reformista de 1996 contaba con una ventaja estructural muy importante: El

31 de julio de ese año el IFE había modificado los trescientos distritos electorales

uninominales en toda la república. De esta forma, la discusión había saldado ya un aspecto

en sí mismo introducía deformaciones en el sistema de representación política. Los nuevos

distritos quedaron conformados por alrededor de 272 174 habitantes en promedio, lo que

mejoró y homogeneizó substantivamente la representatividad de los diputados de mayoría

relativa; y por otro lado pero en la misma operación, la cinco circunscripciones fueron

reconstruidas para permitir una sustancial mejora en la equidad de las asignaciones de los

diputados plurinominales.

“La nueva estructura de la representación puede listarse de esta manera:

1) La Cámara de Diputados mantuvo su numero y su composición: 500 posiciones con 300

de mayoría relativa (60% de la Cámara) y 200 de representación proporcional ( el 40

restante.

2) De ésta manera el primero de los cambios tuvo que ver con los requisitos de entrada.

Hasta 1996, un partido político podía tener derecho a participar en la asignación de los

200 escaños de representación proporcional si obtenía al menos el 1.5% del total de la

votación emitida a nivel nacional, La discusión consideró que ése era ya un umbral

demasiado bajo, y se incremento de 1.5 a 2% el umbral de votación requerido para que

70

un partido político adquiera el derecho de participar en la asignación de los 200 escaños

de representación proporcional.

3) La fórmula vigente combina dos criterios: el partido mayoritario tenía acceso directo a la

pista proporcional en la misma medida de su votación. Pero esta aplicación tenía un

límite máximo: hasta alcanzar el 60% del total de los escaños. Ahora bien si un partido,

lograba una votación muy alta solo podría obtener 3 15 diputados en total, es decir el

63% de los escaños. Las modificaciones constitucionales de 1996, consistieron en

suprimir ese doble mecanismo, fijando un techo de representación a la primera fuerza

electoral y colocándolo en un máximo de 300 diputados electos por ambos principios.

De tal suerte que ninguna fuerza puede en ninguna circunstancia obtener más de 300

escaños. Lo que políticamente significa que, gracias a esta reforma, ninguna fuerza

puede promover reformas a la Constitución por sí misma.

4) Se establece un límite claro y preciso, aceptado por todos desde la Constitución: ningún

partido podrá contar con un número total de diputados electos por ambos principios que

signifique más del 8% respecto a su porcentaje de votación emitida a nivel

Por otro, lado lo que se refiere al senado, la reforma de 1996 mantiene en 128 el número

de sus integrantes. Será renovado en su totalidad cada seis años.

“En la Cámara de Senadores ahora se combinan tres mecanismos de asignación. Cada

entidad tendrá garantizados tres senadores, dos de ellos elegidos por mayoría relativa y uno

será asignado por la primera minoría, con lo cual se tendría 96 senadores ( el 75% de la

Cámara). La novedad ahora consiste en que los restantes 32 senadores (25% de la Cámara)

serán elegidos por representación proporcional, mediante listas votadas en una sola

circunscripción plurinominal, de tal manera que no correspondan en sentido estricto a un

estado en ~art icular .”~~

38 Becerra, Ricardo, Pedro Salazar, y José Woldenberg, La reforma electoral de 1996, Edit. FCE , México, pp. 39. 39 Becerra Chávez, Pablo Javier, Ponencia para el Conareso Nacional de Ciencia Política , Notas sobre la Reforma Electoral de 1996 pp 17

71

El Cofipe requiere un umbral de votación mínimo para que un partido político acceda a

participar en el reparto de las senadurias de representación proporcional; se fija un requisito

del 2% de los votos emitidos a nivel nacional..

“Sin embargo, esta nueva fórmula tiene una virtud presenta la factibilidad de

implementar un mecanismo de representación proporcional en la Cámara de Senadores,

cosa que durante mucho tiempo fue negada por el gobierno y el PRI. De cualquier manera,

a pesar de su aprobación unánime, la nueva fórmula no dejo satisfechos a todos.’#’

Para lograr construir un sistema electoral acorde a las necesidades de una nueva

pluralidad y de su competencia intensificada, y para lograr que ese sistema embone

funcionalmente con las posibilidades de un gobierno eficaz, nos parece necesario enfilar la

reflexión hacia otros ámbitos del diseño institucional más amplios que las meras fórmulas

de asignación y de sobrerepresentación y subrepresentación. Todo parece indicar que la

ampliación de la agenda electoral está obligando ya a pensar en las formas en que se

relacionan e interactúan los poderes ejecutivo y legislativo federales en una nueva

ingeniería constitucional capaz de conjugar de manera productiva la representación más

exacta las condiciones para gobernabilidad, base fundamental para contar con una

democracia sustentable.

A 10 largo de los años se han implementado en el D. F. diversas instancias para dar

cauce a la participación de los ciudadanos en algunas tareas, pero hasta 1996 no se habían

reconocido a plenitud los derechos políticos de los capitalinos, ya que no podían elegir a

sus gobernantes.

40 OP CIT pp 18

7 2

La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial el 22 de agosto de 1996

modificó substancialmente la organización del gobierno del D. F. El artículo 122 de la

Constitución sufrió profundos cambios de forma y de fondo, algunos de los cuales tienen

importantes implicaciones de carácter electoral.

Hasta 1996 el gobierno del Distrito Federal estaba a cargo de los Poderes de la Unión,

los cuales lo ejercían por sí y a través de los órganos de gobierno del Distrito Federal

(Asamblea de Representantes, Jefe del D. F. y Tribunal Superior de Justicia). Con la

reforma constitucional de ese año, al gobierno de esa importante entidad “esta a cargo de

los poderes federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local”.

Como puede verse, después de la reforma, los órganos de gobierno locales ya no operan

como herramientas de los Poderes de la Unión para gobernar al D. F., sino que por sí solos,

en coordinación con los poderes federales tienen a su cargo el gobierno de la capital del

país.

“Antes de la reforma constitucional, el encargado de las funciones ejecutivas en el D. F.

era jefe del Distrito Federal, nombrado por el presidente de la República. A partir de 1997,

el funcionario encargado del “ejecutivo y la administración pública en la entidad” recibirá

la denominación de jefe de gobierno del Distrito Federal y será elegido por votación

universal, libre, directa y secreta. Dicho jefe de gobierno durara seis años en el cargo y no

podrá ser reelecto.’”’’

Es evidente la trascendencia política de esta reforma, toda vez que los ciudadanos del

Distrito Federal tuvieron la oportunidad de elegir democráticamente al encargado de

gobierno, como sucede en las demás entidades federativas de la república.

Asimismo, la reforma al artículo 122 de la Constitución también modifico disposiciones

relacionadas con el órgano legislativo del Distrito Federal. Hasta 1996 ese organismo era

41 Pacheco, Guadalupe, Ricardo Becerra, y José Woldenberg, La Nueva Geografía Electoral, Etcétera, núm.

192, Octubre 1996, pág. 52

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denominado Asamblea de Representantes, ahora se llama Asamblea Legislativa y los

ciudadanos que la integran tienen la denominación de diputados y no solamente de

representantes como sucedía anteriormente. Por consecuencia se reorganizaron y ampliaron

las facultades de la Asamblea en algunos rubros de importancia. Por ejemplo, la Asamblea

tendrá la facultad de nombrar a quien deba sustituir, en caso de falta absoluta al jefe de

gobierno del Distrito Federal, así como expedir las disposiciones que rigen las elecciones

locales en el Distrito Federal, sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de

Gobierno.

"También se establece la facultad de la Cámara de Senadores, o en sus recesos, de la

Comisión permanente, para remover al jefe de gobierno por causas graves que afecten las

relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal. En este

caso, el presidente de la República propondrá un sustituto al senado, que finalmente hará el

nombramiento. Esta previsión constituye una evidente limitación al poder del jefe de

gobierno local. Tal vez no sea un exceso de suspicacia pensar que su inclusión se deba a la

posibilidad de que en un futuro cercano algún partido opositor gane la mayoría en la

entidad."'""

Por lo que hace referencia las facultades y obligaciones del jefe de gobierno serán las

siguientes:

a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas del Distrito Federal que expide el Congreso de la

Unión, en la esfera de competencia del órgano ejecutivo a su cargo de sus dependencias;

b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa,

proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición

de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes

que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación, en un plano no mayor de 10

días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayoría calificada de dos

42 Becerra Chávez, Pablo Javier, Ponencia para el Conareso Nacional de Ciencia Política, Notas sobre la reforma electoral de 1996.

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tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el jefe de gobierno del

Distrito Federal;

c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea Legislativa;

d) Nombrar y remover libremente a los servidores públicos dependientes del órgano

ejecutivo local, cuya designación o destitución no estén previstas de manera distinta por

esta Constitución o las leyes correspondientes;

e) Ejercer las funciones de dirección de los servidores de seguridad pública de conformidad

con el estatuto de gobierno; y

f) las demás que les confiera la Constitución.

En cuanto los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones

territoriales (llamados delegados políticos), el artículo 122 también señala que serán

elegidos en forma universal, libre, secreta y directa según lo determine la ley.

De esta forma en 1997 se eligió por primera vez la elección directa de Jefe de Gobierno

del Distrito Federal y la elección de los miembros de la Asamblea Legislativa, sin

convertirse el Distrito Federal en un Estado más de la República, es una entidad en la que

los habitantes tienen la posibilidad de elegir, al igual que los ciudadanos del resto del país, a

sus gobernantes a nivel local.

No se puede negar que, pese la profunda crisis generalizada que ha vivido el país en los

últimos años, los cambios se han iniciado y a la luz de los hechos hay avances importantes.

En la lucha electoral de 1997, se planteó en un nuevo marco legal bajo nuevas formas de

competencia y equidad, los problemas sociales a resolver tendrán que ser una tarea

prioritaria de los candidatos y partidos, independientemente de la atención que reciba por

parte del gobierno del presidente Ernesto Zedillo.

Afrontar el reto del cambio democrático, es un escenario y relaciones políticas distintas,

plantea entre otras cosas, definir cuales serán los desafíos para la sociedad mexicana en el

marco de la reforma del sistema.

Las elecciones de 1997, se dieron en un contexto sumamente complejo y dificil: crisis

económica, inconformidad social por lo elevados costos del programa de ajuste, fi-ágil

estabilidad política, presencia de grupos armados en diversas partes del país, etc. A ellos

añade la crisis interna del partido en el poder, las pugnas entre los grupos priístas, un

presidente de la república que dice mantener una sana distancia respecto del PRI, la

consolidación del PAN como segunda fuerza política y nuevas reglas electorales que dieron

una mayor transparencia a los comicios. Así los comicios federales fueron sumamente

competidos y por primera vez se puso en duda el triunfo priísta.

Las Estrategias del PRI:

a) Dar base por la unidad del partido en vísperas de su XVII Asamblea Nacional, cerrando

filas y enfocando sus baterías contra un enemigo externo, la principal amenaza: el PAN.

b) Advertir que el priísmo no permitirá más concesiones que favorezcan a la oposición,

especialmente a los que se refiere a cambios en las reglas electorales.

c) Presionar al presidente Ernesto Zedillo que defina la postura en tomo a las elecciones de

1997.

d) Atacar desde ahora, los puntos débiles de su principal adversario: estrecha relación que

mantuvo el PAN con el gobierno anterior, las llamadas concertaseciones, y su

inexperiencia como partido en el gobierno. Los priísmos regionales han ido más lejos,

obstaculizando la gestión de los gobiernos panistas, dosificándoles partidas

presupuestales, con el objetivo de generar la imagen de que el PAN es ineficaz en la

conducción de los gobiernos locales.

La Estrategia del PAN:

a) En los últimos años la táctica del PAN ha sido ir ganando en la periferia, en la conquista

de espacios políticos importantes y cobrando mayor influencia en la toma de decisiones

del gobierno, volviéndose el PAN cada vez más vulnerable ante los ataques y críticas del

PRI.

b) Devolver golpe por golpe, bajo en supuesto de que quien ha estado más tiempo en el

poder es más corrupto.

c) Presionar al presidente Ernesto Zedillo para que ratifique su política de acercamiento

con el PAN y de sana distancia respecto del PRI.

d) Generar en la opinión pública la imagen de que el PRI jugará sucio durante el proceso

electoral.

Por otro lado el PRD confirmó su oposición como tercera fuerza política. Demostrando

su nivel de competitividad y, en condiciones de igualdad, compitió en lo que antes eran

bastiones y reservas de votos del PRI. Sus triunfos en el Estado de México y su segundo

lugar en Hidalgo sin ejemplo de ello. La concentración geográfica electoral que ha

mantenido al PRD en el centro y en el sur de la república le ha impedido permear en el

electorado del norte del país. Sin duda la votación obtenida en los últimos comicios será un

punto de referencia que impulse a este partido a buscar la preferencia del electorado en las

elecciones federales de 1997.

Los procesos de selección de candidatos de elección popular para los comicios de 1997,

federales y locales, que han iniciado los partidos políticos están siendo determinados por

diversos factores, que en conjunto vuelven a poner en evidencia la falta de consolidación

del sistema de partidos en México.

El PAN y el PRD han hecho ya los primeros aprestos para designar a sus candidatos,

aprovechando la inconformidad social y la crisis interna del partido hegemónico. En tanto

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el PRI parece haber perdido la disciplina y el pragmatismo que lo caracterizaba en el pasado

y que aseguraba la unidad del partido durante la selección de sus candidatos.

La lucha electoral de las elecciones de 1997 tanto a nivel local como a nivel federal se

pronosticaba sumamente ardua entre los principales partidos políticos debido a varios

factores, entre los que destacan: los resultados electorales de los dos últimos años en

diversos estados de la república, las nuevas reglas electorales, la crisis interna del PRI, la

seguridad y el ajuste económico entre otras. Ante esta perspectiva el PAN y el PRD vieron

el año electoral de 1997 como una de las mejores oportunidades para continuar su avance

en la conquista de oposiciones políticas en los Estados y para que el PRI dejará de ser

mayoría en el Congreso de la Unión.

Ambos partidos han flexibilizado sus posturas ideológicas y doctrinarías en aras de un

mayor pragmatismo que incrementará sustancialmente sus posibilidades de triunfo en los

comicios de 1997. En este marco, la selección de candidatos se ha convertido en una parte

crucial de sus estrategias. El PAN y el PRD se han abierto a candidaturas en las que la

militancia, la labor partidaria y la postura ideológica han dejado de ser requisitos

principales. Ahora buscan candidatos que tengan imagen pública, liderazgo y capacidad de

convocatoria, y garantice el triunfo en las urnas.

Postular candidatos sin probada militancia partidaria o provenientes de otras

organizaciones conlleva el riesgo de deslegitimar los mecanismos internos de los partidos y

terminar debilitándolos. En la reciente convención del PAN la decisión de postular a

candidatos sin militancia panista no fue bien recibida, bajo el argumento de que el partido

corría el riesgo de perder identidad ideológica. Este temor también ésta presente en el

PRD, organización integrada por una gran diversidad de grupos, cada uno con diferente

concepción política y distintos matices ideológicos. Esto es más riesgoso si se considera

que el PRD aún no ha logrado consolidarse plenamente. Por ello, la dirigencia del partido

por la gobernatura de Campeche. No obstante, esta aclaración no ha conjurado el riesgo de

fisuras en la organización.

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En la cultura política mexicana abandonar un partido para ingresar a otro, lejos de ser

considerado como un acto de congruencia política o de firmes convicciones ideológicas, es

visto todavía por amplios sectores sociales como un acto de deslealtad, de traición o de

oportunismo. Esto será un factor que seguramente buscará explotar el PRI para frustrar las

expectativas de la oposición al elegir candidatos provenientes de las filas priístas.

En México los partidos de oposición apostaron a corto plazo, a derrotar al PRI en 1997

capitalizando la crisis en que esta sumergido el sistema político mexicano. Esta visión y

esta carencia de alternativa de cambio que no van más allá que la coyuntura que

representaba 1997, se augura un muy largo proceso de transición política en la que la

incertidumbre sobre el rumbo que seguirá el país es una nota dominante en el concierto

político.

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En México, el proceso de transición política se ha venido dando a través de una serie de

reformas electorales, prácticamente cuando la sociedad mexicana, y los partidos políticos

comienzan a exigir al gobierno nuevas bases o reglas para revaluar el papel y la importancia

de las elecciones mexicanas, para que exista una mayor credibilidad y limpieza en los

procesos de elección, además de una mayor autonomía a la Institución que organiza los

procesos electorales, para su despartización de sus estructuras.

Esta sucesión de cambios electorales ha sido calificada como un proceso de liberalización

política, en la cual el gobierno ha tenido que ceder espacios políticos importantes dentro del

sistema electoral.

En este sentido, las reformas han sido el mejor instrumento gubernamental para liberalizar

las presiones políticas que en un determinado momento pueden convertirse en un riesgo

para el grupo en poder y el proyecto de nación que ha venido impulsándose.

A partir de esto, una de las vías adoptadas por del sexenio pasado muestra las dificultades

de una élite política que se resiste a modificar las pautas del funcionamiento del régimen

político y del sistema electoral no competitivo, ya que gracias a esto el éxito en el

establecimiento de elecciones no competitivas pero plurales, es lo que ha permitido que un

sector de las élites políticas mexicanas gobernara autoritariamente al país.

Al gobierno de Salinas no le quedó otra vía más que plantear la lógica de la liberalización

política, permitiendo así una apertura de espacios de competencia en diversos sectores

políticos, y una reforma electoral, mediante la cual buscaba principalmente una nueva

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cultura política, nuevas reglas de comportamiento, mayor participación de la ciudadanía y

nuevas reglas de convivencia social para el quehacer político.

En cuantos a las reformas electorales pudo comprobarse que hubo cambios importantes

para la vida política nacional del país, ya que se demostró una total evolución del sistema

electoral, aportando cada una de las reformas elementos para la democratización del

sistema, caracterizándose cada una de ellas por la continua negociación de nuevas reglas de

competencia y de interés nacional.

La primera reforma electoral 1989-1990, respondió a la crisis política de las elecciones

presidenciales de 1988, tratando así de lograr una mayor legitimación del sistema; en este

COFIPE presentaba algunas mejorías respecto a la legislación anterior, aunque de cierta

manera los principios de control por parte de gobierno seguían vigentes. La reforma se

inscribía dentro de la tendencia de las reformas anteriores, la de seguir teniendo el control

para asegurar el éxito en l a s próximas elecciones que hubiese. Se concedieron espacios de

participación, pero el gobierno aún tenia lugares estratégicos para seguir manteniendo el

control sobre el conjunto del sistema electoral. Algo muy importante de esta reforma fue la

transformación de la Comisión Federal Electoral en Instituto Federal Electoral, a pesar de

su profesionalización, de su burocracia y de la instauración de mecanismos de concertación

para designar a sus miembros, no afectaba sustancialmente el control del gobierno sobre la

organización y vigilancia de los procesos electorales; en la segunda mitad del sexenio se

hizo evidente que sería necesario procesar una nueva segunda reforma electoral, la cual

tuviera un carácter de mayor participación en los espacios políticos.

Esto nos lleva a una segunda reforma electoral en 1993 la cual pretendió que se hiciera una

nueva revisión a la legislación electoral, ya que el COFIPE anterior no fue muy confiable y

no dejo satisfechos a los partidos. Esta nueva reforma mostró algunos cambios importantes

en la cual el gobierno tuvo que ceder en algunas cosas (fin de autocalificación, eliminación

de la cláusula de gobernabilidad, nuevo padrón electoral, etc.) pero no abandonando el

carril liberalizador. La composición de las autoridades electorales sufrió algunas

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modificaciones que contribuyeron un poco más a fomentar su imparcialidad. Pero antes de

que esta reforma fuese aplicada, el gobierno tuvo que abrir nuevamente su expediente ya

cerrado y aceptar apresuradamente una tercer reforma, debido a los acontecimientos en

Chiapas para así disminuir la probabilidad de que se impugnaran los comicios

presidenciales que se acercaban en 1994.

En esta reforma de 1994 su punto central de negociación fue la imparcialidad total del IFE,

a pesar de que hubo pocos cambios fueron importantes ya que pudo mantener el balance

entre la exigencia de los partidos.

En el sexenio del presidente Salinas, por más desigualdades que sean las condiciones de

competencia entre los partidos cambiaron. A falta de elecciones totalmente confiables, el

ciclo reforma-elecciones-reforma constituye un curioso indicador de la correlación de

fuerzas entre los partidos y, al mismo tiempo, expresa el grado de cooperación posible entre

adversarios para cambiar las reglas y procedimientos que rigen su competencia. Y es así

como cada reforma pone en evidencia un patrón específico de interacción entre las

principales fuerzas políticas.

Finalmente el presidente Zedillo inicia su periodo con una nueva reforma electoral la cual

llamó “definitiva,” englobando dentro de ella, procesos de discusión y negociaciones entre

los partidos y el gobierno, caracterizándose por veinte meses de platicas que al final se

produjo un consenso y la aprobación de esta. Demostrando una vez más la evolución del

sistema electoral.

Todas estas reformas en general nos pueden dar una visión en cuanto a la posición que

mantuvo el gobierno la de seguir manteniendo el poder con antiguos métodos y reglas que

no permitian la credibilidad de las elecciones , pero a causas de presiones políticas, de los

partidos y de la sociedad se exigió un cambio en las reglas del juego, que de alguna manera

poco a poco se vinieron dando espacios para definir las nuevas reglas del juego. En este

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caso lógicamente el grupo gobernante buscaba solo hacer concesiones mínimas para

mantener el control sobre los procesos electorales.

Es así como poco a poco ha venido evolucionando el sistema electoral a través de diversas

reformas las cuales nos hacen avanzar hacía una democratización del sistema y seguramente

mayor confiabilidad en unas elecciones. Aún falta mucho por hacer y seguir arribando

hacia una democracia plena.

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