Carlos Andrés García Reyes...Metropolitana de Bucaramanga (Concejo Municipal de Bucaramanga,...

LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA

Los bonos de deuda pública interna como estrategia de financiamiento para las entidades

territoriales en Colombia: caso Bucaramanga

Carlos Andrés García Reyes

Maestría en Gestión Pública y Gobierno

Facultad de Ciencias Sociales, Políticas y Humanidades

Universidad de Santander UDES

Bucaramanga

2018


Los bonos de deuda pública interna como estrategia de financiamiento para las entidades

territoriales en Colombia: caso Bucaramanga

Carlos Andrés García Reyes

Cód. 15812017

Proyecto de grado presentado como requisito parcial para optar por el título de Magíster en

Gestión Pública y Gobierno

PhD. Cesar Augusto Romero Molina

Director de trabajo de grado

Maestría en Gestión Pública y Gobierno

Facultad de Ciencias Sociales, Políticas y Humanidades

Universidad de Santander UDES

Bucaramanga

2018


Agradecimientos

A Dios por ser mi guía y por permitir culminar esta etapa de mi vida

En memoria de Anita Archila de García (q.e.p.d.) y Heriberto Reyes Santiago (q.e.p.d.), a

ellos por su formación y ejemplo durante toda mi vida

A mi director Cesar Romero Molina por el acompañamiento durante todo el proceso de

formación

A mis padres, mi hermano y a mi novia por el apoyo durante estos dos años de esfuerzo


Contenido

Pág.

Introducción .............................................................................................................................. 14

1. Identificación del problema ................................................................................................... 16

1.1 Análisis de situación ............................................................................................................ 16

1.1.1 Ubicación geográfica ........................................................................................................ 16

1.1.2 Contexto municipal. ......................................................................................................... 17

1.1.3 Estado deuda pública. ....................................................................................................... 20

1.2 Árbol de problemas ............................................................................................................. 24

1.3 Árbol de objetivos ............................................................................................................... 25

2. Justificación .......................................................................................................................... 26

3. Marco metodológico ............................................................................................................. 28

3.1 Preguntas de investigación .................................................................................................. 28

3.2 Objetivos ............................................................................................................................. 28

3.2.1 General. ............................................................................................................................ 28

3.2.2 Específicos. ...................................................................................................................... 28

3.3 Alcance y visión .................................................................................................................. 29

3.3.1 Alcance. ........................................................................................................................... 29

3.3.2 Visión. .............................................................................................................................. 29


3.4 Tipo de investigación .......................................................................................................... 30

3.5 Enfoque ............................................................................................................................... 31

3.6 Técnicas de recolección de información. ............................................................................. 31

3.7 Procesamiento de la información ......................................................................................... 31

4. Estado del arte ....................................................................................................................... 32

4.1 Antecedentes ....................................................................................................................... 32

5. Marco teórico ........................................................................................................................ 39

5.1 Hacienda pública ................................................................................................................. 40

5.2 El mercado financiero.......................................................................................................... 46

5.2.1 El mercado de deuda pública. ........................................................................................... 49

5.2.2 Los bonos de deuda pública interna. ................................................................................. 53

5.2.3 Regulación legal de los bonos de deuda pública interna en Colombia. .............................. 58

5.3 Modernización e innovación institucional ............................................................................ 60

6. Productos claves por objetivo ................................................................................................ 62

6.1 Evolución finanzas Municipio de Bucaramanga .................................................................. 62

6.2 Estado finanzas municipales 2015-2016 .............................................................................. 99

6.3 Bonos de deuda pública como alternativa de financiamiento de las entidades territoriales:

Bucaramanga. ......................................................................................................................... 104

6.3.1 Generalidades. ................................................................................................................ 104

6.3.2 Actores formales e informales ........................................................................................ 106


6.3.3 Ventajas. ........................................................................................................................ 107

6.3.4. Emisión de bonos de deuda pública del municipio de Bucaramanga para financiar obra de

infraestructura: Centros de desarrollo infantil. ......................................................................... 110

7. Conclusiones ....................................................................................................................... 120

Referencias Bibliográficas....................................................................................................... 122

Apéndices ............................................................................................................................... 130


Lista de tablas

Pág.

Tabla 1. Análisis impuestos directos .......................................................................................... 63

Tabla 2. Análisis impuestos indirectos ....................................................................................... 64

Tabla 3. Análisis ingresos no tributarios ................................................................................... 65

Tabla 4. Egresos inversión ........................................................................................................ 67

Tabla 5. Egreso deuda pública .................................................................................................. 68

Tabla 6. Análisis impuestos directos .......................................................................................... 70

Tabla 7. Análisis impuestos indirectos ....................................................................................... 70

Tabla 8. Análisis ingresos no tributarios ................................................................................... 71

Tabla 9. Egresos inversión ........................................................................................................ 72

Tabla 10. Egreso deuda pública ................................................................................................ 73

Tabla 11. Análisis impuestos directos ........................................................................................ 74

Tabla 12. Análisis impuestos indirectos ..................................................................................... 75

Tabla 13. Análisis ingresos no tributarios ................................................................................. 78

Tabla 14. Egresos inversión ...................................................................................................... 79













Tabla 26. Comparativo ............................................................................................................ 110

Tabla 27. Valor total de la inversión ....................................................................................... 111

Tabla 28. Información general de la oferta.............................................................................. 114


Lista de figuras

Pág.

Figura 1. Ubicación geográfica (Mapa político) ........................................................................ 16

Figura 2. Ubicación geográfica (Mapa geográfico) ................................................................... 16

Figura 3. Nuevas empresas por sectores .................................................................................... 18

Figura 4. Número de empresas constituidas .............................................................................. 18

Figura 5. Saldo deuda pública a 31 de diciembre de 2015 ......................................................... 21

Figura 6. Deuda pública de Bucaramanga 2012-2015 ............................................................... 22

Figura 7. Árbol del problema .................................................................................................... 24

Figura 8. Árbol de objetivos ..................................................................................................... 25

Figura 9. Presupuesto ............................................................................................................... 45

Figura 10. Estructura genérica .................................................................................................. 53

Figura 11. Tipo de bono............................................................................................................ 54

Figura 12. Proceso de emisión .................................................................................................. 54

Figura 13. Regulación legal de los bonos de deuda pública interna en Colombia....................... 58

Figura 14. Ingresos corrientes 2008-2009 ................................................................................. 66

Figura 15. Egresos inversión y servicio a la deuda 2008-2009 .................................................. 69


Figura 17. Egresos .................................................................................................................... 74


Figura 19. Egresos inversión y deuda pública 2010-2011 .......................................................... 82

Figura 20. Consolidado 2008-2011 ........................................................................................... 83



Figura 22. Egresos inversión y deuda pública ........................................................................... 89


Figura 24. Egresos (inversiones y deuda pública)...................................................................... 95

Figura 25. Consolidado 2012-2015 ........................................................................................... 97

Figura 26. Comportamiento servicio de la deuda .................................................................... 102

Figura 27. Actores formales e informales ................................................................................ 106

Figura 28. Costos de la emisión de bonos vs crédito ............................................................... 112

Figura 29. Costos de las alternativas de financiación............................................................... 112

Figura 30. Costos alternativos de financiación 5 años ............................................................. 113

Figura 31. Costos alternativos de financiación ........................................................................ 113


Resumen

Título: Los bonos de deuda pública interna como estrategia de financiamiento para las entidades

territoriales en Colombia: caso Bucaramanga.

Autor: Carlos Andrés García Reyes.

Palabras claves: Financiamiento territorial, bonos de deuda pública, Municipio de Bucaramanga.

Descripción:

La presente investigación tiene como objetivo general estudiar la emisión de bonos de

deuda pública en el mercado financiero por parte de las entidades territoriales como una estrategia

de financiamiento desde el caso del Municipio de Bucaramanga. Para ello se analizan los bonos

de deuda pública y su utilización en los mercados de capitales por parte de los municipios desde

la literatura existente; se diagnostica el estado de las finanzas municipales entre el 2008 y el 2016

y de las fuentes de financiamiento utilizadas por el municipio de Bucaramanga durante este

periodo; y se identifican los actores que intervienen directa e indirectamente en el fenómeno

estudiado y las gestiones de modernización e innovación que deben adelantarse por parte del

municipio para su puesta en marcha.

Lo anterior se desarrolla bajo los parámetros de la investigación mixta, el enfoque

descriptivo-analítico y el estudio de caso. Se presenta como resultado una propuesta de emisión de

bonos de deuda pública por parte del Municipio de Bucaramanga para financiar una obra de

inversión contemplada en el Plan de Desarrollo de la actual administración.

Finalmente se concluye que a partir de los análisis y comparaciones que se hicieron a

lo largo del trabajo muestran la utilidad del bono como alternativa de financiamiento de mediano

y largo plazo para los municipios que presenten situaciones fiscales negativas y que necesitan

desarrollar proyectos de inversión.


Abstract

Title: Domestic public debt bonds as a financing strategy for territorial entities in Colombia:

Bucaramanga case.

Author: Carlos Andrés García Reyes.

Keywords: Territorial financing, bonds of public debt, Municipality of Bucaramanga.

Description:

The main objective of this research is to study the issuance of bonds of public debt in the

financial market by territorial entities as a funding strategy from the case of the Municipality of

Bucaramanga. To this end, public debt bonds and their use in capital markets by municipalities are

analyzed from the existing literature; the state of municipal finances is diagnosed between 2008

and 2016 and the sources of financing used by the municipality of Bucaramanga during this time;

and the actors that intervene directly and indirectly in the studied phenomenon and the

modernization and innovation efforts that must be carried out by the municipality for its

implementation.

The above is developed under the parameters of mixed research, the descriptive-analytical

approach and the case study. The result is a proposal for the issuance of public debt bonds by the

Municipality of Bucaramanga to finance an investment work contemplated Development Plan of

the current administration.

Finally, it is concluded that from the analyzes and comparisons that were made throughout

the work they show the usefulness of the bonus as an alternative for medium and long-term

financing for the municipalities that present negative financial situations and that need to develop

investment projects.


Introducción

La emisión de bonos de deuda pública por parte de las entidades territoriales, constituyen

un mecanismo para generar recursos monetarios adicionales, eficientes para financiar los gastos

de inversión. Su utilización se justifica en la medida en que contribuyen a garantizar la

efectividad de los intereses de la sociedad que, en materia de obras y servicios públicos,

demanda de los gobiernos municipales obtener y maximizar recursos económicos y financieros,

buscando fuentes extraordinarias de ingresos, donde, desde el planteamiento de la presente

investigación, la deuda pública juega un papel relevante, en la consecución de tal propósito.

Bucaramanga, como municipio intermedio, y con un número significativo de habitantes,

demanda inversiones altas y duraderas que promuevan el desarrollo y cubran las necesidades

básicas de sus pobladores, para lo cual debe contar con unas finanzas territoriales saneadas y

sostenibles, y por tanto unos ingresos constantes y dinámicos. Actualmente, y a pesar de que la

ciudad presenta en materia económica y de empleabilidad buenos indicadores, las finanzas

municipales se encuentran en situación de anormalidad y déficit que amenazan el progreso en el

mediano y largo plazo de la ciudad, y la viabilidad económica de la misma. En materia de

inversión, por ejemplo, esta situación ha llevado a una reducción en el desarrollo de obras y

proyectos de amplio alcance, debido a la fuerte destinación de recursos que requieren y las

limitadas fuentes de ingreso tradicionales a las que el municipio acude, como el crédito bancario,

y que ya no se presentan como rentables al efecto.

Bajo ese contexto, la presente investigación propone como opción de financiamiento y

mejoramiento de la economía municipal, la utilización de los bonos de deuda pública, los cuales


constituyen ingresos extraordinarios, de fácil funcionamiento y rentabilidad. Para ello y desde los

parámetros de la investigación cualitativa se analizan las variables teóricas de los bonos de deuda

pública y su utilización en los mercados de capitales por parte de los municipios; se estudia el

estado fiscal del municipio de Bucaramanga, así como la evolución de sus finanzas y

particularmente de la deuda pública, y por último se propone la emisión de bonos para financiar

un proyecto de inversión en el Municipio.

LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 16

1. Identificación del problema

1.1 Análisis de situación

1.1.1 Ubicación geográfica

Figura 1. Ubicación geográfica (Mapa político)

Fuente: Plan de Desarrollo 2016-2019.

Figura 2. Ubicación geográfica (Mapa geográfico)

Fuente: Google maps.


El Municipio de Bucaramanga, capital del Departamento de Santander, está ubicado al

nororiente de Colombia, sobre una meseta aluvial y dista a 384 km de la capital del país. Su

población asciende a 528.269 habitantes y el clima oscila entre cálido y medio. Es una ciudad

eminentemente urbana, su población rural solo representa el 1,3% de los habitantes. Está rodeada

por los municipios de Girón, Floridablanca y Piedecuesta con los cuales se conforma el Área

Metropolitana de Bucaramanga (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de

abril de 2016).

Declarada según el Banco Mundial (2015) en su estudio de "ciudades competitivas para

estudios y crecimientos como la ciudad más próspera de América Latina y ejemplo para el

mundo”; Está comunicada con las demás ciudades del país por carretera. Para el transporte aéreo,

cuenta con el Aeropuerto Internacional Palonegro (Concejo Municipal de Bucaramanga,

Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016).

1.1.2 Contexto municipal. Bucaramanga se reconoce como una ciudad de bajo

desempleo, con espíritu trabajador y emprendedor; ha sido por antonomasia un escenario para la

micro, pequeña y mediana empresa, vocación que es corroborada por el último dato de la

Cámara de Comercio de Bucaramanga en donde la pequeña empresa representa el 89%, la

mediana el 9,6% y la gran empresa tan sólo el 1,4%. El número de empresas constituidas en los

cinco últimos años (Figuras 2 y 3), tuvo un ascenso constante entre el 2010 y 2014. (Concejo

Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016).


Figura 3. Nuevas empresas por sectores

Fuente: Cámara de Comercio de Bucaramanga (2016).

Figura 4. Número de empresas constituidas

Fuente: Cámara de Comercio de Bucaramanga (2016).

Los sectores de la economía ordenados de acuerdo a su participación dentro de la

economía de la ciudad son comercio, servicios e industria, destacándose la industria de calzado.

El sector terciario es el que concentra el mayor número de empresas, siendo la hotelería y los

servicios de restaurante los más importantes, 6793 en total; indicativo de que la apuesta por el

turismo se ha venido posicionando como un sector importante, para la región. (Concejo

Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016).


El sector industrial, pese a su tamaño representa tan sólo el 18,5% del PIB del

departamento, con participación mayoritaria de los hidrocarburos; le sigue el sector de

construcción, el cual y pese a ubicarse por debajo de la industria, genera una base laboral directa

e indirecta, muy importante por su carácter ramificado, que jalona proceso industriales diversos,

como la industria cementera, cerámica, dispositivos eléctricos, carpintería metálica y madera y

toda la cadena de valor (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de Abril de

2016).

A pesar de tal panorama, se registran altos niveles de informalidad, el desplome para el

2015 de constitución de nuevas empresas, y un balance negativo de la anualidad anterior,

especialmente para las exportaciones de sus renglones más tradicionales como el calzado, que

cayó un -18,5% con respecto al 2014, las autopartes el -58,9%; prendas de vestir -33,2%;

prendas de vestir de punto -31%. No obstante, fue un mal nacional, así por ejemplo Antioquia

tuvo cifras negativas también entre 2014 y 2015 del -15,6%, Bogotá -11% y Valle -16,7% para

citar sólo algunos casos. (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de

2016).

Por su parte el Municipio de Bucaramanga desde hace ya un tiempo presenta dificultades

financieras. Actualmente tiene cuentas por pagar cuya cuantía asciende a los 150.000 millones de

pesos; reservas presupuestales superiores a 42.000 millones de pesos, sin existencia de efectivo

para atender tales compromisos; créditos vencidos de Tesorería por valor de 17.200 millones de

pesos, y falta de recursos para la financiación de las Megaobras; lo que deja entrever un déficit

que supera los 200.000 millones” (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de

abril de 2016).


Adicionalmente y según Cabrera y Bedoya (2016) al comparar los ingresos corrientes de

libre destinación, es decir, aquellos recursos propios que permite proveer los gastos de

funcionamiento y la inversión autónoma, frente a los gastos, egresos o compromisos adquiridos

con cargo a dichos recursos, se presenta un déficit en las vigencias fiscales de los años 2014 y

2015; en las ejecuciones de ingresos se nota gran participación de los Recursos del Balance que

NO cuentan con el respaldo de efectivo en Tesorería (Caja) para poder ser adicionados; las

adiciones presupuestales efectuadas durante la vigencia 2015, no contaron con la disponibilidad

en bancos de los recursos adicionados; un déficit creciente en los Ingresos Corrientes de Libre

Destinación (Flujo de Caja) en cada vigencia; no se evidencia correspondencia en Bancos de que

se cuente con los recursos necesarios para amparar las Reservas apropiadas.

Así mismo Cabrera y Bedoya (2016) señalan que en el Presupuesto de Gastos para la

vigencia fiscal del año 2016, los gastos de funcionamiento tuvieron un incremento del 13,85%,

los servicios personales del 18,83% desconociendo el Estatuto Orgánico de Presupuesto en lo

que corresponde a los Principios de Coherencia Macroeconómica y de Homeóstasis

Presupuestal; entre otras irregularidades que finalmente implican no solo la reducción de los

recursos para financiar los proyectos de inversión en el cuatrienio sino una insostenibilidad-al

menos inicial-de las finanzas municipales.

1.1.3 Estado deuda pública. Según se consigna en el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019

a 31 de diciembre de 2015 la Deuda Pública Interna asciende a 216.769 millones de pesos, provenientes

del crédito con entidades financieras, entre las que resalta en orden de participación, el Grupo Aval en el

50,41%; el Banco Colpatria con una participación del 20,76%, Sudameris, BBVA y HELMBANK con el

restante 28, 83%. (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016).


Figura 5. Saldo deuda pública a 31 de diciembre de 2015

Fuente: Secretaría de Hacienda y Tesoro Público (2015). Rendición de cuentas.

En relación con lo anterior, es de anotar que desde 2011 (En 2011 el indicador de

sostenibilidad se ubicó en 6,61% y a cierre de 2014 fue de 21,61%), ha registrado un incremento

continúo derivado del mayor nivel de endeudamiento del ente territorial, no obstante, se

mantiene por debajo del límite establecido (80%), lo que plantea retos para la Administración en

cuanto financiamiento de sus proyectos (Cabrera y Bedoya, 2016).

Hasta la fecha, el municipio de Bucaramanga con el fin de apalancar la ejecución de

proyectos de inversión ha contratado deuda. Su comportamiento ha sido conservador mostrando

una tendencia de aumento del endeudamiento, ello con fundamento en el breve análisis que a

continuación se presente de 4 vigencia fiscales.

En primer lugar, y para el año 2006, se reportó un nivel de deuda cercano a los $20.000

millones de pesos, los cuales se destinaron principalmente en el mejoramiento de la

infraestructura vial del municipio, tanto en la zona urbana como en la rural. Según el informe de

BRC INVESTOR SERVICES S. A. en dicha vigencia y “a pesar de mantener niveles de

cubrimiento apropiados para la estructura del municipio, es importante anotar que el servicio de


la deuda como proporción de los ingresos corrientes que presenta Bucaramanga (14%) es

superior al de ciudades de características similares, las cuales presentan un indicador promedio

de 3%” (BRC, 2006).

En segundo lugar, y para la vigencia 2014 el saldo de la deuda era 1.5 veces su recaudo del

impuesto de Industria y Comercio, con un crecimiento real del 30, 2% debido en parte a los

créditos adquiridos para la financiación de la ejecución de obras como de movilidad como el

Viaducto de la Novena, la pavimentación de la ciudad, y los intercambiadores del Mesón de los

Búcaros (Cámara de Comercio de Bucaramanga, 2015).

Así mismo se presentó un déficit de tesorería, entendido como la diferencia entre las

disponibilidades y las exigibilidades, con recursos de libre destinación, principalmente porque al

cierre de 2014 falto un desembolso por $45.000 millones (CMB, 2015). Ahora bien, en tercer

lugar, y para la vigencia 2015 la deuda incrementó en 216.99%, pasando de 117.848 millones de

pesos en el 2012 a 373.564 millones de pesos para el año 2015, con concentración en la

Administración Central, la cual representa el 58,03% con 216.769 millones de pesos, llamando la

atención su nivel de endeudamiento. (CMB, 2015).

Figura 6. Deuda pública de Bucaramanga 2012-2015

Fuente: CMB (2015). Informe macro fiscal.


En cuarto lugar, a septiembre de 2016 la deuda pública ascendía a $209.418 millones, lo que

representa una reducción de $9.027 millones frente al mismo mes de 2015. En tanto que el servicio

de la deuda ascendió a $23.710, representado principalmente por el pago de intereses, que se

incrementó en 37,64% dado el aumento en el endeudamiento financiero en los últimos años (para

financiar las importantes obras de infraestructura y cobertura en educación), así como por el

comportamiento de la DTF (V&R, 2016). Adicional a ello presenta un déficit de tesorería y para

la vigencia 2017 se pretende contratar nuevo endeudamiento por $77.500 millones así: 1.) un

crédito de $42.500 millones, con cargo a un cupo de $72.500 millones aprobado por el concejo

municipal en 2014, del cual se utilizaron $30.000 millones en la vigencia anterior. 2.) Por otra

parte, tiene estimado contratar $35.000 millones. La totalidad de la deuda se destinará a la

financiación de proyectos de inversión incluidos en el plan de desarrollo, con un plazo de 15 años,

por lo que el endeudamiento al finalizar el presente año ascendería a $272.476 millones. (V&R,

2016).


1.2 Árbol de problemas

Figura 7. Árbol del problema

Probl

ema

Efec

tos

Caus

a:

Nive

l 1

Caus

a:

Nive

l 2

Efecto 2:

Estancamiento en la

proyección

municipal

Efecto 3: Deficiente

inversión pública

Manifestación del problema: Déficit de operaciones efectivas en el municipio de

Bucaramanga

Causa 1.b:

Disminución

del recaudo

tributario

Efecto 1: Reducción

capacidad de

endeudamiento y

dificultad de acceso

a fuentes de

financiación

Efecto 4:

Insostenibilidad

municipal

Causa 1: Disminución de

ingresos y aumento del

gasto

Causa 3: Momentos de

iliquidez temporal o

permanente en

determinados renglones

rentísticos

Causa 2.a: Aumento

de la inversión y del

gasto público sin

soporte

presupuestal

Causa 2: Deficiente

proyección presupuestal,

adiciones y sobrecostos.

No saneamiento de la

deuda

Causa 1.a:

Manejo

indebido de

las finanzas

municipales

Causa 3.a: Dinámica

actividad económica

municipal y nacional

Reducción

indicadores fiscales

Causa 3.c: Rubros abiertos

dentro de partidas

presupuestales que son

ejecutados mediante

adiciones

Causa 3.b: Aumento de la

deuda pública municipal


1.3 Árbol de objetivos

Figura 8. Árbol de objetivos

PROP

ÓSIT

O

IMPA

CTOS

EFEC

TO

DIRE

CTO

PRO

DUCT

O

Impacto 2:

Proyección

municipal

Impacto 3:

Inversión pública en

aumento

Propósito: Financiamiento inversión municipio de Bucaramanga

Producto 1.b:

Aumento

recaudo

tributario

Impacto 1:

Nuevas fuentes y

fácil acceso

financiamiento

municipal

Impacto 4:

sostenibilidad

municipal

Efecto Directo 1: Estimación

real de ingresos y

disminución del gasto.

Efecto Directo 3: liquidez

continua

Producto 2.a: Gasto

e inversión con

soporte

presupuestal

Efecto Directo 2: Proyección

presupuestal transparente

Saneamiento adecuado

deuda

Producto 1.a:

Manejo

correcto

finanzas

municipales

Producto 3.a: Dinámica

actividad económica

municipal y nacional

Producto 3.c: Rubros

presupuestales cerrados

Producto 3.b: Disminución

de la deuda pública

municipal


2. Justificación

Las deficiencias administrativas a nivel municipal disminuyen notablemente la aptitud de

sus gobiernos para dar solución a las necesidades que en forma cada vez más apremiante

plantean los ciudadanos de sus respectivas jurisdicciones, porque su recaudación está muy por

debajo del rendimiento potencial de sus fuentes de ingresos (Chapoy, 2001). Esto porque la

necesidad de mantener su hacienda pública saneada le impide contar con más de lo que está

planeado que va percibir, emprender acciones no programadas, o gastar más de lo presupuestado

(Chapoy, 2001).

La insuficiencia de recursos para el financiamiento de los programas previstos en los

planes de trabajo de las municipalidades (Planes de desarrollo), demandan de las

Administraciones acudir a las fuentes extraordinarias de ingreso, la mayoría de veces

provenientes del crédito, cuyas tasas de interés son altas y poco rentables para las entidades que

afrontan dificultades financieras. Los bonos de deuda pública, instrumentos de valor que

sobresalen como una fuente efectiva de financiamiento son rara vez utilizados en las finanzas

locales, quizás porque a través de ellos se acude al mercado público de valores, desconocido y

“volátil”; aunque lo cierto es que permiten a la entidad territorial obtener recursos a unas tasas de

interés más bajas que las ofrecidas por el sector financiero y bajo unos mejores plazos de pago

(Arenas, 2000).

Las finanzas públicas del municipio de Bucaramanga, según se afirma en el Plan de

Desarrollo 2016-2019 y en diversas fuentes de información, atraviesan una situación difícil,

caracterizada entre otras por un déficit fiscal considerable, insuficiencia de recursos para el


desarrollo, y sobredimensión de ingresos municipales, que desaseguran la sostenibilidad

financiera del Municipio.

Por tanto, se hace necesario analizar estrategias integrales de financiamiento de la deuda

pública, que contribuyan eficazmente a su sostenibilidad, impactando positivamente en el

desarrollo económico de la ciudad y sus habitantes, como la opción que aquí se propone.


3. Marco metodológico

3.1 Preguntas de investigación

¿Cómo en el mercado financiero con la colocación de bonos de deuda pública interna las

entidades territoriales obtienen financiamiento?

¿Cómo operan los bonos de deuda pública en el financiamiento de las entidades

territoriales?

¿Cuál es el estado de las finanzas del Municipio de Bucaramanga y su capacidad de

endeudamiento?

¿Son los bonos de deuda pública una alternativa de financiamiento para el Municipio de

Bucaramanga?

3.2 Objetivos

3.2.1 General. Estudiar la emisión de bonos de deuda pública en el mercado financiero

por parte de las entidades territoriales como una estrategia de financiamiento desde el caso de

Bucaramanga.

3.2.2 Específicos.

Explicar los bonos de deuda pública y su utilización en los mercados de capitales por

parte de los municipios desde las finanzas territoriales.


Realizar un análisis comparativo del estado de las finanzas municipales entre el 2008 y el

2016 y de las fuentes de financiamiento utilizadas por el municipio de Bucaramanga.

Proponer la emisión de bonos de deuda pública por parte del Municipio de Bucaramanga

para financiar obras de inversión.

3.3 Alcance y visión

3.3.1 Alcance. El análisis central de este trabajo corresponde al estudio de los bonos de

deuda pública como alternativa de financiamiento para los Municipios y su emisión por parte del

Municipio de Bucaramanga.

Así mismo el interés de esta investigación descansa en la contribución que el estudio realiza al

déficit de inversión pública hasta el momento en el Municipio de Bucaramanga debido a su

situación financiera en la medida en que el afianzamiento de los conocimientos sobre los bonos

de deuda pública y su emisión hacen factible su utilización por parte de la Administración

municipal y en esa medida apalanca el desarrollo de la ciudad.

Igualmente, la utilidad de considerar los bonos como una opción temporal de financiamiento

de la deuda municipal, teniendo en cuenta que dentro de los egresos del municipio se presentan

los gastos de funcionamiento, generales, y transferencias a entre descentralizados que

disminuyen las posibilidades de inversión.

3.3.2 Visión. Se visiona como impacto de este proyecto, la utilización efectiva por parte

de la Administración Municipal de los bonos de deuda pública para el financiamiento de

proyectos de inversión, y por tanto una repercusión significativa en el progreso de la ciudad.


3.4 Tipo de investigación

Para el desarrollo de la presente propuesta, se escoge la investigación de tipo mixta, pues

se persigue presentar el cómo y porqué del déficit financiero de la entidad territorial,

identificando como alternativa de financiamiento los bonos de deuda pública.

La investigación mixta está definida por Hernández, Fernández y Baptista (2010) como

un conjunto de procesos sistemáticos, empíricos y críticos de investigación para el análisis

conjunto de datos (p. 546). Este método es importante para las investigaciones ya que según

Hernández et al (2010) logra un mayor entendimiento del fenómeno bajo estudio, una fotografía

más completa de la situación.

Así mismo, se plantea un estudio de caso, como diseño investigativo en el que “se analiza

profundamente una unidad para responder al planteamiento del problema” (Hernández et al.,

2010), a partir del cual se estudia, explica y analiza la emisión de bonos de deuda pública como

estrategia de financiamiento de inversión en el Municipio de Bucaramanga; y las finanzas

territoriales; teniendo en cuenta que es un diseño “ampliamente utilizado en los estudios urbanos

y locales siendo la técnica recurrente en la presentación de investigaciones de índole municipal”

(Arzaluz, 2005, citado en Rojas, 2016, p. 45).

Mediante esta metodología se analizan las emisiones de bonos de deuda pública como

opción de financiamiento por parte de las entidades territoriales, y la situación financiera de

Bucaramanga que exige búsquedas alternativas de ingresos.


3.5 Enfoque

Se emplea un enfoque descriptivo-analítico, pues se evalúa una presunta relación causa-

efecto entre la financiación municipal y los bonos de deuda pública.

3.6 Técnicas de recolección de información.

Primarias: Observación directa. Diagnóstico finanzas Municipales.

Así mismo y para analizar la situación financiera del Municipio de Bucaramanga, se

analizan los ingresos, los gastos y las ejecuciones de los años 2008 a 2016 facilitados por la

Secretaría de Hacienda municipal.

Secundarias: Revisión documental, legal y jurisprudencial.

3.7 Procesamiento de la información

En el análisis de las finanzas del Municipio se utilizan gráficos de barras para evidenciar

el comportamiento de los diferentes rubros presupuestales, y comparativos para mostrar los

aumentos o disminuciones del presupuesto.


4. Estado del arte

4.1 Antecedentes

Teórico

Dentro de las investigaciones previas a este estudio que sirvieron de soporte al mismo, se

encuentran los siguientes:

En primer lugar, la investigación de Bueno (2005) afirma que en el mercado bursátil los

gobiernos municipales pueden encontrar una alternativa a los financiamientos tradicionales,

obteniendo con ello mejores términos y condiciones en su endeudamiento. Agrega que los costos

fijos que generan las colocaciones-de bonos-se vuelven atractivos para los gobiernos que

requieren montos importantes de dinero, teniendo en cuenta también la positiva expansión y

consolidación del mercado de capitales que permite una mejor canalización de los recursos en la

realización de proyectos prioritarios de desarrollo. Identifica el autor como necesario, encontrar

los mecanismos que propicien una mayor participación de las entidades territoriales en este

medio de financiamiento (p. 214).

Propone para el efecto la emisión de los bonos de deuda “bajo un marco jurídico que

contemple principios metodológicos e indicadores de eficiencia en los distintos tramos que

integran el ejercicio de la deuda pública” (Bueno, 2005, P. 189).

En segundo lugar, la investigación de Monroy (2012) resalta la importancia del mercado

de capitales como una alternativa diferente de financiamiento, en el cual acuden oferentes y

demandantes de dinero, para realizar transferencias de liquidez que permitan financiar las


compañías y generar rendimientos para los inversionistas. Sobresalen “los bonos de deuda

pública como una herramienta de endeudamiento para la entidad que los emite y se constituye en

un mecanismo eficiente, rápido y de bajo costo para obtener liquidez”. Dopazo (2013) agrega

que este acceso al mercado de capitales por parte de los municipios y otras formas de gobierno

local, se constituye en la actualidad como una elección estratégica, la cual ha sido aún poco

explorada. Los gobiernos subnacionales acuden a esta herramienta como una alternativa de

financiamiento para atender las necesidades y exigencias de la gestión pública: de corto, mediano

y largo plazo.

Para Dopazo (2013), la emisión de bonos municipales surge de la necesidad en los

gobiernos locales de incrementar los recursos financieros -tanto para responder al aumento de

demandas ciudadanas, como para incrementar la capacidad técnica y de gestión- como

instrumento alternativo de ingresos no tradicionales (p. 22).

Sobre su utilización la investigación de Vicher (2010) afirma que “aunque es una buena

opción de financiamiento no debe olvidarse que constituyen otra forma de acumulación del

capital financiero y especulativo, y que se está expuesto a la dinámica del mercado bursátil”, por

lo que su uso debe ir solamente dirigido a inversiones públicas productivas y no para la

reestructuración de deudas (p. 8). Agrega Arenas (2000) para que las entidades territoriales como

sus descentralizadas puedan acudir al mercado público de valores deben adelantar importantes

reformas institucionales, financieras y administrativas. Son una alternativa de financiación

mucho más estable, ágil y flexible que los contratos de empréstito, pues permite que la entidad

territorial obtenga recursos a unas tasas de interés más bajas que las ofrecidas por el sector

financiero y bajo unos mejores plazos de pago (p. 79).


Por su parte, para Reyes (2015) la emisión de bonos es factible y viable por parte de un

ente municipal para financiar obra pública que requiera de valores altos, siempre y cuando se

capacite al equipo municipal de técnicos en el procedimiento y la dinámica del bono en el

mercado bursátil. Junto a ello debe presentarse un marco legal suficiente que consolide como

alternativa viable para financiar proyectos de inversión, al generar largos plazos de

financiamiento (p. 69).

Aterrizando en el ámbito nacional, la investigación de González (2004) respecto del

mercado de capitales para los municipios afirma que el desarrollo de procesos de emisión de

bonos se presenta como una herramienta más que permite el desarrollo económico de manera

más dinámica en el país. Esto por cuanto en Colombia la mayor parte de recursos se movilizan a

través del canal bancario, mientras el mercado de capitales no se ha consolidado como una

alternativa de financiación para el sector público (p. 57).

En igual sentido, la investigación de la Universidad Piloto de Colombia (2010) condensa

las ventajas de la utilización de esta alternativa de financiamiento para las entidades territoriales,

entre las que sobresalen “ofrecen una manera más económica de financiamiento (versus crédito

financiero); Permite que la deuda madure durante un período de tiempo más largo; El hecho de

tener títulos inscritos en la bolsa de valores es visto como una garantía de solvencia y

transparencia; y Permite acceder a la riqueza por parte de gran número de inversionistas (p. 20).

De las investigaciones reseñadas se evidencia la importancia de que las entidades

territoriales tengan una mejor capacitación financiera, entendida como combinación de

conocimientos y habilidades para invertir o financiarse; Ese talento facilitaría a alcaldías y

gobernaciones adoptar decisiones informadas sobre el futuro de su entidad, acercándolas al

Mercado de Valores que facilita el acceso y uso de productos de Financiación más eficientes en


términos de Costo/beneficio, como los bonos de deuda pública, y evita esquemas costosos (como

los bancarios) que atentan contra el bienestar y estabilidad de la economía de sus entes.

Empírico

Por su parte, la utilización de los bonos de deuda pública ha sido utilizada por los entes

territoriales que a continuación se mencionan y que contextualizan su uso como alternativa de

financiación. A nivel internacional, sobresalen casos en Estados Unidos, Europa y Asia. En

Estados Unidos afirma Schloeter (2016) los bonos municipales son altamente populares pues

alrededor de 44.000 entidades sub-nacionales, incluyendo estados y municipios, participan en

este mercado. La emisión de bonos promedió US$337 mil millones entre 2011 y 2014. Los

gobiernos locales han sido ampliamente exitosos en la emisión de bonos municipales para

invertir en proyectos claves de infraestructura incluyendo escuelas, hospitales, instalaciones de

agua y alcantarillado, carreteras, infraestructura eléctrica, transporte público y aeropuertos.

En Europa, enseña Rueda (2016) está controlado en su mayoría por agencias e

instituciones supranacionales tales como el Banco Mundial, el Kreditanstalt für Wiederaufbau

(KfW) y el Banco Europeo de Inversiones (EIB). La primera emisión de bonos se llamó Sukuk y

se trató de un bono cuasi-soberano con emisión en Alemania que no ofrecía pagos de interés,

sino que proporcionaba a los inversores un rendimiento. (p. 32). En palabras de AFME (2016)

Para este continente, la promoción de este tipo de inversión es muy importante ya que necesita

financiar a diario operaciones de servicio público e inversiones de capital para infraestructuras en

carreteras, hospitales, puentes, embalses y otras infraestructuras. Inclusive, el Banco Central

Europeo ha promovido la emisión en tiempos de crisis ya que representan incentivos para activar

la economía (Bayona, 2016).


En Asia, la clave de esta financiación es ofrecer viviendas económicas, transporte,

empleo y la infraestructura y servicios necesarios para respaldar a las poblaciones urbanas de

manera rápida y sostenible (The World Bank, 2013, citado en Rueda, 2016). El mercado de los

Bonos Municipales es percibido como una manera novedosa de inversión que logrará

desincentivar la dudosa relación entre los Gobiernos y Bancos, promoviendo la transparencia en

los países y ayudando al balance en las finanzas públicas (Rueda, 2016).

Ahora bien, en la región de América Latina, aunque es poco utilizada, sobresalen algunos

casos. Río de Janeiro (Brasil) emitió su primer bono internacional en 1996 por US$125 millones

por un período de tres años y una tasa de interés del 10,3%. Reformas fiscales han restringido la

emisión de nuevos bonos después que el gobierno central reestructuró la deuda de los estados en

1999. (Schloeter, 2016). En 2012, la Ciudad de Belice (Belice) emitió tres bonos. Un primer

bono por US$2 millones con una tasa de interés de 3,5% y fecha de vencimiento a dos años; un

segundo bono por US$3 millones de dólares con una tasa de interés de 5,5% y fecha de

vencimiento a cinco años; y un tercer bono por US$5 millones con una tasa de interés de 8% y

fecha de vencimiento a 10 años. El gobierno local utilizó los ingresos adicionales para construir

más de 100 calles en un país donde sólo un 20% de las calles están pavimentadas. (Schloeter,

2016).

Aguascalientes fue la primera ciudad de México en colocar un bono municipal en 2002. El

instrumento de deuda fue emitido por Mex$90 millones por un plazo de cinco años. Más de diez

ciudades mexicanas siguieron sus pasos, incluyendo San Pedro, que en 2002 emitió un bono por

Mex$110 millones con fecha de vencimiento a siete años. (Schloeter, 2016).

A nivel nacional, el Municipio de Yopal para diciembre de 1999 realizó una emisión de

bono por $3.317 millones de pesos para financiar la ejecución de proyectos de inversión


municipal relacionados con vivienda de interés social ($2.617 millones), acueducto y

alcantarillado ($700 millones). (BRC, 1999). Así mismo y para garantizar el pago efectivo de las

obligaciones adquiridas con la emisión, el municipio suscribió un encargo fiduciario con

Fiducolombia, el cual tiene como objeto la constitución de un fondo de reserva para el

pago de capital, por medio de la transferencia de los recursos provenientes de los

ingresos corrientes de la nación destinados a inversión en agua potable y saneamiento básico,

libre inversión, impuesto de industria y comercio y a partir del 2003 los recursos

provenientes de las regalías petroleras (BRC, 2001).

De conformidad con la calificación hecha por BRC (2001) de la emisión de bonos, la

administración efectuó dichas inversiones (vivienda, acueducto y alcantarillado) en los términos

previstos y de conformidad con los acuerdos expedidos por los órganos municipales

correspondientes. (BRC, 2001). A la fecha el municipio no ha realizado más emisiones.

En segundo lugar, el Distrito Capital de Bogotá en 2003 realizó una emisión de bonos de

deuda pública por valor de 250.000.000.000 para operaciones de manejo y sustitución de deuda

vigente. Los recursos provenientes del impuesto de industria y comercio y de la venta de las

empresas de Teléfonos de Bogotá soportó el pago a capital. Al llevarse a cabo se impactó

positivamente las finanzas del distrito presentándose un ahorro. A la fecha ha realizado tres

emisiones más pues para el Distrito ha sido una excelente alternativa respecto de sus

requerimientos de ingresos. (Secretaría de Hacienda Distrital, 2003).

En tercer lugar, el Municipio de Medellín, en 2006 efectuó la emisión de bonos de deuda

pública por valor de 141.000 millones de pesos “destinados a financiar proyectos del Plan de

Desarrollo y a la sustitución de deuda pública” (Portafolio, 2014). Nuevamente emitió en el 2014

bonos de deuda pública por valor de $248.560.000.000 con el fin de sustituir las obligaciones


con las entidades financieras, las cuales representaban un 66% de su deuda total (Secretaría de

Hacienda Medellín, 2017). La venta de estos bonos fue todo un éxito ya que la demanda inicial

superó los 603.790 millones de pesos, es decir 355.230 millones de pesos por encima del cupo

que tenía el emisor para colocar en el mercado alcanzando una sobredemanda de 2,4 veces el

monto inicial ofrecido.” (Portafolio, 2014, citado en Rueda, 2016).

Los resultados de esta emisión, que aprovecha las condiciones de liquidez que ofrece el

mercado local de capitales, mejoraron el perfil de la deuda interna del Municipio de Medellín,

reduciendo a un 18% la participación de las entidades financieras. (Secretaría de Hacienda

Medellín, 2017). Según la Alcaldía de Medellín uno de los mayores beneficios que brinda la

emisión de bonos es la planificación del desarrollo económico alejado del mercado tradicional,

logrando reducir las tasas de interés, aumentar el plazo de financiación y brindarle robustez al

sistema financiero de la ciudad (Rueda, 2016).

En cuarto lugar, el Municipio de Bucaramanga, realizó una emisión de bonos de deuda

pública por valor de 4.978.000.000 para la financiación de proyectos viales. La realización de

tales proyectos dejó entrever que el municipio de Bucaramanga cuenta con las condiciones

necesarias para invertir, dado que sus finanzas públicas arrojan resultados positivos, en cuanto a

su capacidad de endeudamiento y respaldo de la deuda. El pago a capital se realizó a partir de

las rentas provenientes del Impuesto Predial y Complementarios y del Impuesto al Valor

Agregado IVA (Ariza, 2013).

De las experiencias anteriores se observa la viabilidad para los entes territoriales como

Bucaramanga de la emisión de bonos como alternativa de financiación a proyectos macro de

inversión y a la reducción de la deuda.


5. Marco teórico

Previo al abordaje de las variables teóricas que permiten conocer la temática relacionada

con los bonos de deuda pública interna por parte de las entidades territoriales en Colombia y su

emisión como estrategia de financiamiento municipal, se define brevemente los términos que

convergen en esta investigación:

Finanzas territoriales. Se conoce como finanzas al estudio de la circulación del dinero.

Esta rama de la economía se encarga de analizar la obtención, gestión y administración de

fondos. Lo público, por su parte, hace referencia a aquello que es común a toda la sociedad o de

conocimiento general. Y lo territorial, a los Departamentos, Distritos y municipios. Las finanzas

públicas están compuestas por las políticas que instrumentan el gasto público y los impuestos.

De esta relación dependerá la estabilidad económica del país y su ingreso en déficit o superávit

(García, 2009).

Bonos de deuda pública. Un bono es una forma de tomar un crédito. Los gobiernos y las

empresas emiten bonos en forma de títulos o certificados por medio de los cuales se

comprometen a devolver al comprador del bono una cantidad específica de dinero

correspondiente al valor inicial del bono más unos intereses. (Banco de la República, 2015).

Sostenibilidad financiera. Capacidad de asegurar recursos financieros estables y

suficientes al largo plazo y distribuirlos en tiempo y forma apropiada, para cubrir los costos

totales (tantos directos como indirectos) (Emerton et al, 2006).


Financiamiento a nivel local. Conjunto de recursos monetarios y de crédito que gestiona

una entidad territorial para satisfacer las necesidades de su población a través de la ejecución de

planes y proyectos. (Chapoy, 2001).

5.1 Hacienda pública

En su sentido más amplio la hacienda pública refiere a “los recursos disponibles por parte

del Estado y las entidades públicas para el cumplimiento de sus actividades y proyectos”

(BANREP, 2015); también al “conjunto de entidades públicas que tienen encomendado gestionar

los ingresos que recibe el Estado” (Sánchez, 2014); y finalmente a la “disciplina que se encarga

del estudio de los objetivos del sector público y la forma como se pueden lograr éstos con unos

recursos limitados” (Restrepo, 2015).

Persigue tres objetivos fundamentales la redistribución para dar un mayor bienestar a la

población por medio de una distribución más equitativa de los recursos, la estabilidad y, por

último, el desarrollo de la economía, objetivos que, si se cumplen, permiten el buen desempeño

presente y futuro del país; los cuales realiza a través de tres actividades, la obtención de ingresos

y otros recursos, ejecución y control de los gastos e inversiones y, finalmente, elaboración y

posterior control del presupuesto necesario para realizar las actividades propuestas.

El presupuesto público se define como “un estimativo de los ingresos y una autorización

de los gastos públicos que normalmente efectúa cada año, el órgano de representación popular”

(Restrepo, 2015). Está conformado por los ingresos o rentas y los gastos o apropiaciones.


Respecto de los ingresos, se clasifican en primer lugar en tributarios propiamente dichos

y no tributarios; estos, “suelen tener su origen en aquella faceta de la actividad estatal que se

identifica con la gestión patrimonial del Estado o en la contraprestación que recibe por el

suministro de bienes y servicios que se prestan en concurrencia con el sector privado o cuando el

Estado despliega su actividad en un plano comercial” (Restrepo, 2015, p. 231). Aquellos nacen a

la vida jurídica por mandato de la ley.

Los ingresos tributarios a su vez se clasifican en impuestos. El impuesto es aquel cuyo

hecho imponible es definido sin referencia alguna a servicios de la Administración;

independiente de toda actividad específica del Estado, y destinado a servicios generales (Pérez,

2001; Valdés, 2001). Se trata así “de una prestación pecuniaria exigida a los particulares por vía

de autoridad a título definitivo y sin contraprestación con el objeto de atender las cargas

públicas” (Jéze, 1931 citado en Restrepo, 2015).

En los ingresos no tributarios se encuentran las tasas, las contribuciones y las multas. Las

tasas refieren a las remuneraciones que deben los particulares por ciertos servicios que presta el

Estado. Para Duverger (1968) es el precio pagado por el usuario de un servicio público no

industrial en contrapartida de las prestaciones o ventajas que él recibe de ese servicio (p. 88). Así

mientras en la tasa existe una contraprestación en el impuesto no se está pagando un servicio

específico o retribuyendo una prestación determinada.

Las contribuciones por su parte son las cargas fiscales al patrimonio particular,

sustentadas en la potestad tributaria del Estado. Se dividen en especiales y parafiscales. En el

primer grupo se encuentran aquellas “que se emplean para la financiación de las actividades o

actuaciones de la administración con ocasión de los gastos de inversión en obra pública,

establecimiento o ampliación de servicios” (Pérez, 2001). En el segundo grupo se encuentran


aquellos “pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para

asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma” (Corte Constitucional,

Sentencia 040 de 1993).

Las multas y sanciones son penalidades pecuniarias que derivan del poder punitivo del

Estado, y que se establecen por el incumplimiento de leyes o normas administrativas, con el fin

de prevenir un comportamiento considerado indeseable (Ministerio de Hacienda y Crédito

Público, 2011).

En segundo lugar, se encuentran los recursos de capital como “aquellos fondos que entran

a las arcas públicas de manera esporádica, […] porque su cuantía es indeterminada, lo cual

difícilmente aseguran su continuidad durante amplios periodos presupuestales” (Corte

Constitucional, Sentencia C-1072/2003).

Ahora bien, el gasto público refiere a “aquel cuyo objetivo es la solución de las

necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,

vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la

población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión” (Decreto 111 de 1996). Se

discrimina en tres grandes rubros: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de

inversión.

Se entiende por gastos de funcionamiento, aquellos que tienen por objeto atender las

necesidades del Estado para cumplir con las funciones asignadas en la Constitución Política y la

ley (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011). Se clasifican en servicios personales,

gastos generales y transferencias y gastos de operación. Los gastos de inversión son aquellos

encaminados a la prestación de servicios o a realizar transferencias a la comunidad por parte de


las unidades ejecutoras del presupuesto, incluidas en los programas sociales, así como la

adquisición de activos no financieros por parte de las mismas.

Finalmente, el servicio a la deuda comprende los gastos destinados al pago de la deuda

interna o externa (amortización de la deuda), al pago de los intereses y comisiones y al pago de

los gastos de los préstamos adquiridos o valores emitidos por parte de los órganos que

conforman el Presupuesto General de la Nación, y demás gastos clasificados expresamente por la

ley como tales (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011). Se pueden incluir como

apropiaciones al presupuesto de gastos, créditos judicialmente reconocidos; gastos decretados

conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo y a

las de obras públicas; y la partida para saldar el déficit fiscal cuando se presente. (Art. 38

Decreto 111 de 1996).

A nivel territorial, es decir respecto de Departamentos, Distritos y Municipio que como

unidades político-administrativas del Estado llevan a cabo las actividades fundamentales de la

hacienda pública, la composición presupuestal guarda relación con lo expuesto, aunque con

particularidades. Enseña Restrepo (2015) que respecto de los ingresos se presenta una división

entre ingresos propios (tributarios y no tributarios) e ingresos transferidos del fisco central.

Estos últimos se organizan en torno a tres partidas, el situado fiscal, la participación en los

ingresos corrientes de la nación, y la participación en las regalías provenientes de la explotación

de recursos naturales no renovables.

El situado fiscal es el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que es cedido a

los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales para la atención directa o a

través de los municipios, de los servicios que se les asignen (Art. 356 de la Constitución de

1991), como educación preescolar, primaria, secundaria y media y la salud con especial atención


en los niños. La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación es la

“cesión de un determinado porcentaje de esos ingresos para la financiación de áreas prioritarias

de inversión social” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011).

La participación en las regalías provenientes de la explotación de recursos naturales no

renovables está conformada por “la totalidad de los recursos que el Estado percibe producto de

dicha explotación para la financiación de proyectos que contribuyan a mejorar la competitividad

de las regiones” (DNP, 2011).

Ahora bien, respecto de los ingresos propios y teniendo en cuenta que los territorios

pueden establecer tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, se organizan en

ingresos corrientes, divididos a su vez en tributarios-impuestos directos e indirectos-y no

tributarios-tasas, multas, contribuciones, arrendamientos, otros-; y recursos de capital, aquellos

no recurrentes o permanentes que percibe el Municipio, provenientes de crédito, balance,

operaciones financieras, rendimientos, donaciones, excedentes. (AGR, 2012).

Frente al gasto público territorial contiene las erogaciones (egresos) que pretende realizar

el municipio, durante la respectiva vigencia fiscal, distinguiendo entre funcionamiento, servicio

de la deuda e inversión. Los gastos de funcionamiento son las apropiaciones necesarias para la

adquisición de bienes y servicios necesarios para el normal desarrollo de las actividades

administrativas, técnicas y operativas. Comprende los gastos por servicios personales, gastos

generales, aportes patronales y transferencias de funcionamiento. (AGR, 2012).

El servicio a la deuda, son las apropiaciones destinadas a la cancelación o pago de la

deuda contraída con plazo mayor a un año, tanto interna como externa, que comprende el pago

de capital, los intereses, las comisiones, y los imprevistos originados en operaciones de crédito

público que incluyen los gastos necesarios para la consecución de los créditos externos,


realizadas conforme a la ley. Los gastos de inversión constituyen las erogaciones susceptibles de

causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que se materialicen en

bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de

funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Este

concepto incluye los gastos destinados a crear infraestructura social. La característica

fundamental de estos gastos es que su asignación permita acrecentar la capacidad de producción

y la productividad en el campo de la estructura física, económica y social territorial. (AGR,

2012). La composición presupuestal anterior se resume en la gráfica 1:

Figura 9. Presupuesto

Fuente: AGR (2012).

Presupuesto

Ingresos

Corrientes

Tributarios Impuestos

No tributariosTasas, contribuciones,

multas

Recursos de capital

Crédito

Balance

Operaciones financieras

rendimientos

donaciones

Egresos

Inversión

Servicio a la deuda

Intereses, comisiones y gastos

Amortización deuda pública

De funcionamiento

De personal

Generales

Aportes patronales

Transferencias de funcionamiento


5.2 El mercado financiero

Sea lo primero señalar que el mercado en su acepción más general es “una institución que

permite, a través del mecanismo del precio, igualar la cantidad demandada con la cantidad

ofrecida de un bien o servicio” (Bonilla, 2006, p. 236). Así dos grandes tipos de mercados

sobresalen: el de productos (bienes y servicios) y el de factores (mano de obra y capital), en

donde el mercado financiero se ubica.

Puntualmente, el mercado financiero es aquel en el cual se realizan las transacciones o

intercambios de activos financieros y de dinero y su existencia se hace necesaria según Borrero

(2006) toda vez que, en una economía, los procesos de producción y de inversión llevados a cabo

por las empresas-o entidades estatales- exigen periodos prolongados de maduración y

recuperación; debido a ello, estas unidades económicas son demandantes de créditos para llevar

adelante sus planes de inversión. Por otro lado, una gran cantidad de individuos es ahorradora en

la medida que poseen un excedente monetario por encima de su gasto y están dispuestos a

ofrecerlo, lo que finalmente se traduce en una demanda de crédito por parte de las empresas y

una oferta de crédito por parte de los ahorradores (p. 237).

Es a partir de este hecho, que se vinculan-en el mercado financiero- estos agentes

económicos, por intermedio de los agentes financieros, quienes, a través de la transformación de

plazos, la transformación de riesgos y la reducción de costos de transacción e información,

facilitan el acercamiento entre los agentes económicos. Este mercado contribuye así al

desarrollo de los procesos productivos y al crecimiento económico de un país mediante la

formación de capital (Levine, 1997).


Para Martín (2006) los mercados financieros cumplen un papel importante para la

economía al hacer posible la vinculación entre ahorradores y demandantes de recursos en una

escala mayor y con menores costos.

Ahora bien, los mercados financieros pueden clasificarse en mercado de dinero, para

instrumentos de deuda de corto plazo y mercado de capitales, para activos financieros de largo

plazo. Igualmente, atendiendo a los agentes que realizan las operaciones, los mercados

financieros se dividen en mercados primarios, en los que se intercambian activos recientemente

emitidos por sus emisores originales; y mercados secundarios, en donde se intercambian

obligaciones financieras ya emitidas (Borrero, 2006, p. 241).

Este mercado está compuesto por activos financieros, entendidos como herramientas

(títulos) para facilitar la movilidad de los recursos. Éstos mantienen la riqueza de quienes los

posea. Los activos financieros son emitidos por una institución y comprados por personas u

organizaciones que desean mantener su riqueza de esta forma (Martínez, 2006).

Para Bonilla (2006) un elemento importante de los activos financieros es su precio, que

está determinado por el valor presente del flujo de efectivo esperado (o los rendimientos futuros

que genere). Por flujo de efectivo se debe entender el flujo de pagos de efectivo durante un

periodo determinado. Por su parte, el rendimiento esperado de un activo financiero está

relacionado de manera estrecha con su precio; si se conocen el flujo de efectivo esperado y su

precio, se puede calcular con facilidad su tasa de rendimiento (p. 242).

Estos activos son intangibles pues representan obligaciones legales sobre algún beneficio

en el futuro, por lo que su valor depende de los derechos que otorgan legalmente. Estos derechos

pueden ser de dos tipos una cantidad monetaria fija o una cantidad monetaria variable (Loaiza,

2006). En el primer caso se conoce como instrumento de deuda; como ejemplos de este tipo de


activos se pueden citar los títulos de tesorería (TES) expedidos por el Gobierno nacional y los

bonos municipales.

Los TES son títulos emitidos por el Gobierno Nacional y administrador por la Banca

Central. Son títulos a la orden, libremente negociables en el mercado secundario y no gozan de

liquidez primaria antes de su vencimiento. El plazo se determina de acuerdo con las necesidades

de regulación del mercado monetario y de los requerimientos presupuestales o de tesorería y

fluctúan entre 1 y 10 años. Su rendimiento está determinado por el Gobierno Nacional de

conformidad con las tasas del mercado. (Loaiza, 2006).

Los bonos municipales a su turno son “títulos representativos de deuda emitido por un

municipio, con el objetivo de captar recursos, para ello paga intereses y devuelve dichos recursos

a los inversionistas al final de la madurez del bono, la que es de varios años” (Vélez, 2006). Para

Morales (2006) son activos de renta fija que se emiten a corto, mediano y largo plazo, y como un

instrumento de deuda, equivalente a un pagaré. Su colocación en el mercado se hace por oferta

mediante un prospecto presentado por el emisor, donde se especifica todas las características del

instrumento, el cual es de carácter legal y de obligatorio cumplimiento.

Estos instrumentos de deuda gozan de una gran confianza entre los inversionistas,

quienes los ven como instrumentos libres de riesgo; por ello, sirven de referencia para determinar

las tasas de interés de los demás instrumentos financieros en una economía. Así mismo aportan

volumen y grado de liquidez significativo que los hacen rentables y atractivos para los

inversionistas dentro de los activos del mercado financiero.

Ahora bien, en el segundo caso-cantidad monetaria variable- se denominan acciones y

comprometen al emisor a pagar a quien los posee una cantidad con base en las ganancias futuras.


Estas son títulos negociables emitidas por sociedades como una parte alícuota sobre el capital de

una empresa (Vélez, 2006).

Como se observa los activos del mercado financiero facilitan la consolidación de los

recursos de los ahorradores; representan alternativas de inversión a largo y corto plazo los cuales

reducen riesgos y diversificación de portafolios; utilizan economías de escala para reducir los

costos de transacción en la movilización de recursos y financian el crecimiento económico.

5.2.1 El mercado de deuda pública. Ahora bien, un segmento del mercado financiero,

catalogado así por los activos que involucra es el mercado de deuda pública. En él se encuentran

los países y/o sus entidades que necesitan financiación y los inversores que buscan proporcionar

esa financiación. Las entidades estatales (en esta investigación territoriales) acuden al mercado

cuando tienen déficit y necesitan recursos para operar, emitiendo títulos de deuda pública, como

los bonos.

A pesar de ser aún un debate abierto, en términos generales la deuda pública se define

como “los préstamos totales o acumulados recibidos por el Estado; en otros términos, es el valor

monetario total de los bonos del Estado que se encuentran en manos del público (familias,

bancos, empresas, extranjeros y dependencias no gubernamentales)” (Samuelson y Nordhaus,

1992).

Para el OFILAC (sf) está integrada por “los montos adeudados por los diferentes niveles

de gobierno y que se utiliza para financiar los déficits públicos resultantes de programar un

mayor nivel de gasto público que los ingresos presupuestados. La deuda puede ser adquirida

dentro del mismo país o en el extranjero y por lo general asume la forma de bonos, papeles y

valores gubernamentales” (p.5). Así mismo para Ayala (1999) es “el conjunto de obligaciones o


compromisos monetarios contraídos o asumidos por el Estado, a corto, mediano y largo plazo,

por sus entidades descentralizadas y autónomas, incluyendo gobiernos locales, como

consecuencia del uso del crédito Publico, que se encuentran pendientes de pago, de acuerdo con

las condiciones previamente establecidas en los respectivos convenios, certificados o títulos” (p.

24).

De las anteriores definiciones resaltan y según Bonilla (2006) los siguientes aspectos: 1)

La deuda pública representa una obligación establecida por el gobierno (prestatario), con

aquellos que compran los títulos gubernamentales (prestamistas). 2) Este compromiso implica

que el gobierno se compromete a regresar el préstamo (principal), en un periodo determinado

con los intereses devengados (establecidos por la tasa de interés). 3) La relación entre el gobierno

y los tenedores de valores públicos, es de carácter intertemporal, ya que el gobierno se convierte

en el nexo por medio del cual las generaciones futuras tendrán que liquidar la deuda a los

prestamistas cuando los plazos se venzan. De allí la importancia de que los créditos que el

gobierno adquiere de los particulares se conviertan en proyectos que promuevan el desarrollo

socioeconómico (p. 243).

Ahora bien, la deuda pública puede calificarse bajo diversos criterios; en primer lugar y

según Restrepo (2015) existe la deuda interna y externa, aquella donde los ahorradores son

nacionales; y este si por contrario son acreedores extranjeros. Así mismo, dependiendo del tipo

de entidad deudora se puede hablar de deuda nacional si es el Gobierno central; de deuda de

entidades descentralizadas; y de deuda departamental o municipal. Igualmente puede clasificarse

según el tipo de acreedor, si son ahorradores particulares, entidades bancarias tanto nacionales

como extranjeras, entidades multilaterales de crédito, e incluso puede presentarse operaciones de

crédito público interestatales (p. 543).


En segundo lugar, puede atender la clasificación al plazo de vencimiento, bien de largo

plazo o consolidada, bien de corto plazo o flotante. La deuda flotante se contrae normalmente en

menos de un año y sirve para atender necesidades cíclicas de la tesorería; la deuda consolidada

cuando los medios necesarios para su servicio están incluidos en el presupuesto (Restrepo, 2015,

p. 544). En tercer lugar, y según Mordeglia (1986) puede existir deuda amortizable y deuda

perpetua. Aquella se compone de todos los créditos emitidos con la característica de que éstos se

pagan al vencimiento; esta expresa el conjunto de créditos de los cuales no existe una obligación

expresa de amortizar su capital, pero si se deben cubrir siempre los intereses respectivos o cuya

amortización será voluntaria (p. 35).

Para los efectos de esta investigación, se trae a colación la clasificación dada por Ayala

(1999) que refiere a los ingresos públicos, los cuales divide en ingresos ordinarios (corrientes,

tributarios, no tributarios y de capital) y los extraordinarios donde ubica a la deuda pública y al

financiamiento, por lo que en consecuencia se contextualiza como parte de los ingresos del

Estado y por tanto en una fuente recursos para el Gobierno. Además, resalta el autor cumple un

papel fundamental en la forma de instrumento de política monetaria. (p. 244).

En efecto el uso de la deuda pública apunta a un mecanismo de financiación del Estado.

Según Musgrave y Musgrave (1992) se puede utilizar para el financiamiento de gastos de

inversión, por ejemplo, obras de infraestructura, al garantizar que su costo se distribuya en el

tiempo sobre las generaciones beneficiadas. Para Ayala (1999) es útil para cubrir un déficit

presupuestal generado en circunstancias anormales, tales como devaluaciones bruscas, salidas de

capital, etcétera, y ante las cuales el gobierno no puede hacer frente en el corto plazo; también en

casos de emergencias, como guerras, desastres naturales, entre otras.


Por su parte, Fernández et al. (1998) plantea su uso para el financiamiento planes de

desarrollo; el equilibrio de desfases transitorios en el presupuesto público e incluso para cubrir

un déficit del mismo. Stiglitz (2000) a su vez establece que es adecuado su uso en el caso de una

carretera, una escuela o un proyecto industrial, que brindarán beneficios por muchos años; no así

para planes que no se concluyen o sueldos de funcionarios públicos.

Se observa así y como afirma Bonilla (2006) la deuda pública es importante para el

financiamiento de proyectos de inversión que mejoren el bienestar de la sociedad; y también para

cubrir déficit temporal y hacer frente a situaciones de emergencia; aunque esta última no debe

utilizarse en forma indiscriminada. Sobre este punto señala Restrepo (2015) que el Estado

contemporáneo recurre con mucha más frecuencia a la deuda pública para financiar un nivel de

déficit fiscal que mantiene con carácter permanente (p. 546).

Por último y para el autor de esta investigación, la deuda pública si bien puede ser usada

para financiar temporalmente un déficit de operaciones efectivas, resulta más adecuada su

utilización para contrarrestar la deficiente inversión pública causada por dicho déficit al financiar

proyectos de desarrollo; esto por cuanto sobresalen como ventajas:

La seguridad: el inversor tiene la plena certeza de que cobrará las cantidades que esos

títulos le dan derecho a recibir.

La liquidez: debido al volumen de valores emitidos y a la agilidad del mercado de

Deuda Pública

La amplia gama de instrumentos entre los que puede escoger el inversor,

especialmente en cuanto al plazo a que desea colocar su ahorro (Martínez, 2006).

Así el mercado de deuda pública y sus activos-especialmente los bonos- son instrumentos

eficaces en el financiamiento de las necesidades y requerimientos del sector público.


5.2.2 Los bonos de deuda pública interna. Los bonos constituyen en términos generales

“valores que representan una parte de una deuda que tiene el emisor con los inversionistas, a un

plazo no menor de un año, al cabo del cual se pagará a su dueño el valor nominal de este,

además de unos intereses cada cierto periodo de tiempo” (Sarmiento, 2003); A su vez, los bonos

de deuda pública, como se vio, son emitidos por entidades públicas territoriales y/o empresas

industriales y comerciales del Estado, y sus recursos “se utilizan para el cumplimiento de los

fines del Estado”(Superfinanciera, 2008). Así mismo, son activos financieros que se

comercializan en el mercado de deuda pública, segmento del mercado financiero.

Su rentabilidad reside en los intereses o cupones pagados sobre su valor nominal, los cuales

se pueden al final o por plazos, o en el descuento al comprarlo por menos de su valor nominal. Así

se tiene como estructura genérica (figura 1) y como tipos de bonos (figura 2), los siguientes:

Figura 10. Estructura genérica

Fuente: Sarmiento (2013).


Figura 11. Tipo de bono

Fuente: AMV (2013).

Por su parte, la emisión de estos instrumentos de deuda se sigue de un proceso regulado,

en donde el emisor, en este caso, el municipio, coloca en el mercado una parte alícuota de la deuda

pública representada en los bonos. (Figura 3).

Figura 12. Proceso de emisión

Fuente: Vélez (2006). El municipio frente al mercado de capitales.


Como se observa, en este proceso intervienen el estructurador, quien normalmente es una

entidad especializada que asesora al emisor y determina el “impacto de la emisión de bonos en

las finanzas del emisor, así como los montos, los procedimientos y los costos del proceso, en

otras palabras, el plan de emisión” (Buenaventura, 2012). También tiene a cargo la inscripción

de la emisión en las entidades asignadas al efecto.

Interviene adicionalmente el calificador, el cual es una entidad calificadora de riesgos

financieros contratada por el emisor, para “establecer el riesgo de la inversión de los futuros

tenedores de los bonos, el cual se plasma en una calificación” (Buenaventura, 2012). Por su parte

el colocador, es el operador de la emisión de los bonos en el mercado, y por tanto el agente que

vende los títulos; También es el que ofrece el servicio de comercialización que puede hacerse de

tres modalidades, según enseña Sarmiento (2013):

Underwriting en Firme: El comisionista compra toda la emisión y después la vende en el

mercado de valores y por consiguiente asume todos los riesgos de la colocación.

Underwriting Garantizado: El comisionista se compromete a comprar la parte de

la emisión que no se coloca inmediatamente en el mercado.

Underwriting al Mejor Esfuerzo: Simplemente se compromete a hacer todo lo

posible por colocar la emisión (p. 5).

Por último, el inversionista es el “adquiriente de los títulos en el mercado quien busca con

ellos o bien ganar la tasa cupón del bono (inversionista-ahorrador) para su inversión, o bien que

la calidad del emisor mejore con el tiempo para hacer más costoso el bono y ganar la diferencia

de precio (inversionista-especulador)” (Buenaventura, 2012).


Otro aspecto importante es la adquisición de los bonos la cual puede ser en el mercado

primario o en el secundario, cuya diferencia radica en que en el primero se adquiere directamente

del emisor, y en el segundo de otros inversionistas (AMV, 2013).

En el mercado primario los emisores pueden decidir entre la oferta pública o la privada

para poner en venta los bonos; será privada cuando está dirigida a menos de 100 personas

determinadas o a menos de 500 accionistas del emisor; y será pública cuando está dirigida a

personas no determinadas o a 100 o más personas determinadas, y tenga por objeto la

suscripción, enajenación o adquisición de valores emitidos en serie o en masa que otorguen

a sus titulares los derechos de crédito, de participación o representativos de mercancía

(AMV, 2013).

Por último, los riesgos asociados a la emisión de bonos de deuda son generalmente tres:

el riesgo de mercado, de crédito y de liquidez. El primero corresponde a “la variabilidad en los

precios a los cuales se negocian los activos generada principalmente por cambios en las

condiciones de la economía” (AMV, 2013); el segundo se refiere a “la pérdida potencial de

recursos entregados a terceros” (AMV, 2013); y el tercero a “la dificultad de vender un activo en

un momento determinado y no hacerlo efectivo” (AMV, 2013).

Particularmente los riesgos asociados a los bonos de deuda pública son según Vélez

(2006): crediticios, porque los activos municipales no son asequibles a los tenedores de bonos en

caso de incumplimiento; económicos, al considerar el ambiente económico y social donde opera

el emisor; y de infraestructura, cuando la emisión responde a la financiación de proyectos de

infraestructura debido a la confluencia de diferentes factores controlables o no por el emisor,

como el cambio de leyes que inciden en el proyecto, o las fluctuaciones de los ambientes

políticos que afectan la capacidad de pago, entre otros (p. 284).


Enseña Rueda (2016) que un bono municipal es un bono emitido por gobiernos locales

como alcaldías o gobernaciones. Por lo general, los recursos que se generan con este tipo de

emisiones son para desarrollar proyectos de interés público como por ejemplo hospitales o

infraestructura vial; se diferencia de los bonos estatales en el propósito perseguido ya que los

bonos estatales son utilizados para muchos proyectos de la nación y los municipales por lo

general están focalizados en un proyecto en particular. Lo anterior resulta importante en la

medida en que, debido a la naturaleza del título de deuda, existen diferentes grados de libertad de

inversión con los que cuenta el ente emisor. También otra diferencia entre ambos tipos de bonos

es el riesgo asociado que tiene cada uno. Un bono municipal suele ser más riesgoso que un bono

emitido por un país porque tiene un riesgo de default más alto, sin embargo, este genera una

mayor rentabilidad haciéndolo atractivo ante el mercado. (p. 29).

Ahora bien en Colombia, cuando un municipio desea adelantar una emisión de bonos,

adicionalmente a lo visto y previo al proceso de emisión debe, i) solicitar y obtener autorización

del Concejo Municipal mediante la expedición de acuerdo municipal; justificación técnica,

económica y social a presentar al Departamento Nacional de Planeación –DNP- como

fundamento de la escogencia de los bonos; el correspondiente concepto favorable del DNP; la

Resolución del Ministerio de Hacienda; la aprobación de la Superintendencia de Valores; y la

expedición del Decreto de la Alcaldía que ordena la emisión y fija condiciones (Vélez, 2006).

A continuación, se verá que el sustento de estos requisitos adicionales, es la regulación

que la emisión de títulos de deuda tiene en Colombia.


5.2.3 Regulación legal de los bonos de deuda pública interna en Colombia. Se

identifican como disposiciones legales sobre los bonos de deuda pública en Colombia las

siguientes:

Figura 13. Regulación legal de los bonos de deuda pública interna en Colombia

Así mismo y respecto del marco regulatorio sobre el endeudamiento territorial, contenido

en la ley 358 de 1997 para poder acceder al crédito el municipio (o ente territorial) debe tener

capacidad de pago, concepto que en dicha ley se define así: “se presume que existe capacidad de

pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no

superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional” (Art 2).

Adicionalmente la Ley, aunque no prohíbe expresamente el endeudamiento, si se lo limita

si no se cumplen ciertas condiciones: “ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público

Ley 80 de 1993

Circular No. 2 de

1994 Ministeri

o de Hacienda

Ley 358 de 1997

Ley 617 de 2000Decreto No.

2681 de

1993

Ley 819

de 2003

Decreto

4730 de

2005


cuando su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la

deuda/ingresos corrientes supere el 80% (…)” (Art. 6).

Ello significa que el endeudamiento de los municipios está sujeto a su capacidad de pago,

entendida como el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el

servicio a la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversión (ley 358 de

1997, artículo 1°). Para obtener este dato se toman los ingresos corrientes y se les resta los gastos

de funcionamiento y las transferencias pagadas por la entidad. Si el valor resultante contiene un

superávit, se establece el 40%, y ése será el porcentaje máximo de intereses que se pueda atender

con cargo a los nuevos créditos.

La ley a su vez, establece tres situaciones relacionadas con la capacidad de

endeudamiento: La primera, cuando la relación interés/ahorro operacional no supera el 40%,

evento en el cual el respectivo municipio tiene vía libre para endeudarse; la segunda, cuando la

relación es superior al 40% e inferior al 60%, evento en el cual requerirá concepto previo de la

gobernación departamental, para los municipios no capitales y del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público para los municipios capitales de departamento y distritos, sujeto a la puesta en

marcha de un plan de desempeño; la tercera, cuando el municipio supera el 60% de la relación o

el 80% de la relación saldo de la deuda/ingresos corrientes, evento en el cual se requiere siempre

autorización del Ministerio de Hacienda .

Es claro entonces que si el ente territorial tiene un buen desempeño fiscal puede de

manera autónoma endeudarse, mientras que, si no lo ha hecho bien en esta materia, tendrá que

“pedir permiso” para hacerlo además de tener que ejecutar un plan de ajuste a futuro.


5.3 Modernización e innovación institucional

No ha sido regla general como alternativa de financiamiento para los municipios en

Colombia la emisión de bonos de deuda pública. Las razones del poco uso de este instrumento

crediticio por parte de las administraciones territoriales colombianas son inciertas: bien podría

ser que existe poco conocimiento y experiencia en asuntos bursátiles de parte de quienes ejercen

la función pública; otra consideración podría ser el que la normatividad colombiana respecto al

endeudamiento es restrictiva o bien, porque simplemente no lo han requerido.

Justamente la innovación surge en la utilización del bono como alternativa de

financiamiento mucho más rentable y benéfico que las tradicionales como el crédito bancario.

Como explica Morales (2006) si bien la emisión de bonos implica diversos costos como los

relacionados con la inscripción ante el Registro Nacional de Valores e Intermediarios RNVI, ante

DECEVAL (Depósito Centralizado de Valores) y ante la Bolsa de Valores; costos de la

calificación, costos de asesorías y costos de la colocación que incluyen la elaboración de la

propuesta y la publicación, entre otros, pero que al compararlos con los que genera el

endeudamiento bancario, la emisión puede resultar más económica porcentualmente, lo que

significaría ahorros para el ente emisor.

Aunado a ello y desde el punto de vista administrativo, el manejo de bonos puede

implicar administraciones más eficientes ya que si para el pago de los cupones y el principal se

ha comprometido, por ejemplo, una parte de lo obtenido en impuesto predial, eso creará la

necesidad de ser eficientes en este recaudo bien sea a través de descuentos a los contribuyentes

buscando el pago oportuno, o con incentivos a un administrador privado al que se le encargue el

recaudo. (Morales, 2006).


En consecuencia, la utilización de los bonos de deuda pública lleva consigo la inmersión

del Municipio en el mercado financiero (de valores), y en la tendencia de la modernización

institucional desde el manejo económico.


6. Productos claves por objetivo

6.1 Evolución finanzas Municipio de Bucaramanga

Tomando como referencia las dos administraciones municipales precedentes en los años

2008-2009, 2010-2011, 2012-2013, 2014-2015 se detalla a continuación el histórico de las

finanzas.

2008-2009

Las finanzas municipales a corte 31 de diciembre de 2008 y 2009 registraron los

siguientes saldos en ingresos corrientes y egresos de inversión y servicio a la deuda:

Ingresos tributarios

El Municipio de Bucaramanga presenta como ingresos tributarios, es decir, aquellos

recaudados por concepto de impuestos, a su vez directos e indirectos. Los impuestos directos

sobre la renta, el ingreso y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas, los cuales consultan

la capacidad de pago de éstas.


Tabla 1.

Análisis impuestos directos

Rubro Vigencia 2008 %

Participación

Vigencia 2009 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

directos

Predial

Unificado

vigencia

actual

33.608.983.472 87% 36.962.569.759 94% 3.353.586.287 9,97%

Predial

Unificado

vigencia

anterior

4.637.865.932 12% 5.654.743.672 14% 1.016.877.740 21%

Circulación y

Tránsito

212.015.252 0.5% - - - -

Fuente: Elaboración propia

Como se observa, de los rubros que componen los ingresos tributarios provenientes del

recaudo de impuestos directos, el predial tiene un 87% de participación frente a los demás,

mientras circulación y tránsito participa en el 0.5% en el 2008 y 94% y 14% respectivamente para

el 2009.

Así mismo la variación relativa del impuesto predial entre 2008 y 2009 equivale a 9.97%,

representados en $ 3.353.586.287 de diferencia entre las vigencias.

Por su parte, como rubros dentro de los ingresos tributarios, se encuentran los impuestos

indirectos, que refieren a aquellos gravámenes que no consultan la capacidad de pago del sujeto

pasivo, sino que recaen sobre la producción, la venta de bienes, la prestación de servicios, las

importaciones y el consumo.


Tabla 2.

Análisis impuestos indirectos


Participación

Vigencia 2009 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

indirectos

Delineación y

urbanismo

365.037.965 0,52 354.290.262

0,39 -10.747.703 -2,94

Espectáculo

publico

42.574.534 0,06 63.633.300

0,07 21.058.766 49,46

Industria y

comercio vigencia

actual

46.819.797.790 66,70 63.575.985.707

69,62 16.756.187.917 35,79

Industria y

comercio vigencia

anterior

2.007.100.291 2,86 3.855.569.966

4,22 1.848.469.675 92,10

Uso del subsuelo 35.709.373 0,05 - - - 0,00

Registro de

marquilla

2.108.500 0,00 6.790.078

0,01 4.681.578 222,03

Propaganda

avisos y tableros

vigencia actual

6.612.765.030 9,42 7.461.089.219 8,17 848.324.189 12,83

Propaganda

avisos y tableros

vigencia anterior

270.091.586 0,38 481.678.704 0,53 211.587.118 78,34

Impuesto ley del

deporte

58.659.075 0,08 66.706.050 0,07 8.046.975 13,72

Rifas y sorteos 0 0,00 0 0,00 0 0,00

Sobretasa a la

gasolina

13.981.862.000 19,92 15.451.528.000 16,92 1.469.666.000 10,51


De conformidad con los anteriores datos en la composición de los ingresos tributarios

relativa a los impuestos indirectos, Industria y comercio participa 66% seguido de la sobretasa a

la gasolina 19%, y propaganda avisos y tableros 9% como los más sobresalientes. Para el 2009,

69%, 16% y 8% respectivamente

Así mismo puede observarse que la variación relativa entre las vigencias equivale

respecto de Industria y comercio a 35% representando en $ 63.575.985.707. A su turno el

registro de marquilla muestra una variación alta del 222%, de la mano con espectáculo público

equivalente a un 49% de variación.


Ingresos No tributarios

El municipio presenta como ingresos no tributarios, es decir, aquellos cuya fuente no son

impuestos y que dependen de las decisiones o actuaciones de los contribuyentes o provienen de

la prestación de servicios del Municipio: tasas y derechos, multas, participaciones-que incluye

regalías-, sistema general de participaciones (SGP) y otros, como arrendamientos o convenios

interadministrativos.

Tabla 3. Análisis ingresos no tributarios


Participación

Vigencia 2009 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

No tributarios

Tasas y

derechos

1.833.887.328

0,92

565.658.273 0,25 -1.268.229.055 -69,16

Multas 737.261.239

0,37

86.164.336 0,04 -651.096.903 -88,31

Participaciones 3.452.887.552

1,73

4.116.516.292 0,007 663.628.740 19,22

Regalías por

explotación de

minerales

15.022.376

0,01

15.250.605 1,84 228.229 1,52

SGP 186.729.684.745

93,36

201.676.325.174 90,31 14.946.640.429 8,00

Otros 7.235.958.051

3,62

16.866.207.222 7,55 9.630.249.171 133,09


Respecto de sus ingresos no tributarios el Municipio de Bucaramanga tiene como mayor

partida los recursos provenientes del SGP (93%), seguido del rubro otros, proveniente de

convenios interadministrativos y arrendamientos (3%) y finalmente los recursos provenientes del

rubro participaciones (1%) en donde sobresalen las transferencias del sector eléctrico y del

impuesto sobre vehículos en l vigencia 2008; para el 2009 se mantiene proporcionalmente la

misma participación de estos ingresos. (Figura 3).


Se observan también variaciones importantes respecto de lo recaudado en cada concepto,

presentándose reporte negativo en tasas y derechos (-69,16) y multas (-88,31); y positivo en SGP

(8,00) y en Otros (133, 09) por la inclusión de nuevos convenios interadministrativos.

Figura 14. Ingresos corrientes 2008-2009

Así las cosas, los ingresos tributarios ascendieron a $125.448.336.632 y no tributarios a

$200.004.701.291 en 2008 y a $154.008.539.446 y $223.326.121.902 respectivamente en 2009,

como se observa en la figura.

Egresos (de inversión y servicio a la deuda)

El municipio de Bucaramanga dentro de sus egresos registra inversión, destinados al

aumento del patrimonio público, y el gasto público social organizada por sectores; y el servicio a

la deuda pública que comprende tanto el pago o abono de la deuda pública externa o interna,

como de los intereses, la financiación, las comisiones que deban pagarse por las mismas

(Restrepo, 1996), como se observa en la siguiente tabla:

$0 $100.000.000.000 $200.000.000.000 $300.000.000.000

Tributario

No tributario

Ingresos corrientes

2009 2008


Inversión

Tabla 4.

Egresos inversión

Egresos Vigencia 2008 %

Participación

Vigencia 2009 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Inversión

Infraestructura 28.418.612.761 13,06 41.596.601.769 14,05 13.177.989.008 46,37

Salud 37.756.552.776 17,35 48.384.531.421 16,35 10.627.978.645 28,15

Educación 119.987.419.603 55,14 155.213.491.156 52,44 35.226.071.553 29,36

Recreación 1.892.225.139 0,87 2.729.513.114 0,92 837.287.975 44,25

Cultura 2.284.165.132 1,05 2.785.944.674 0,94 501.779.542 21,97

Gobierno 3.858.578.882 1,77 5.900.933.098 1,99 2.042.354.216 52,93

Desarrollo

social

6.615.258.995 3,04 15.038.129.765 5,08 8.422.870.770 127,32

Planeación 10.019.505.382 4,60 14.584.581.724 4,93 4.565.076.342 45,56

Vivienda 6.197.445.233 2,85 6.783.329.386 2,29 585.884.153 9,45

Hacienda 558.443.804 0,26 2.786.409.632 0,94 2.227.965.828 398,96

Administrativa - - 200.440.033 0,07 - -

Fuente: Elaboración propia.

En el total de egresos de inversión la educación participa con un 55%, seguido de salud

con un 17% e infraestructura con un 13% para el 2008. En el 2009 educación (52%), salud

(16%) e infraestructura (14%) no presentan mayor variación en su % de participación en los

egresos, debido en parte a las destinaciones de ley que en estos rubros se hacen. Resalta la

inclusión de la secretaría Administrativa en la participación del gasto Así mismo se observa una

variación relativa importante respecto del gasto en hacienda (398%), desarrollo social (127%),

infraestructura (46%), planeación (45%) y recreación (44%).

Por su parte, el total de egresos de inversión del 2008 ascendió a $ 217.588.207.707

mientras en el 2009 correspondió a $296.003.905.772 (ver figura 7).


Deuda pública interna

Tabla 5.

Egreso deuda pública

Egresos Vigencia

2008

%

Participación

Vigencia

2009

%

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Deuda pública

Aportes FONPET por

venta de activos

0 0,00 0 0,00 0 -

Amortizaciones de

deuda pública interna

5.146.682.431 51,72 6.106.710.213 60,05 960.027.782 18,65

Intereses, comisiones y

gastos deuda pública

interna

3.489.321.731 35,07 3.290.006.307 32,35 -199.315.424 -5,71

Provisión para cesantías 153.335.179 1,54 - - - -

Cuotas partes y Bonos

pensionales incluye 20%

estampilla pro anciano

1.160.998.681 11,67 772.124.744 7,59 -388.873.937 -33,49


En la composición de la deuda pública interna de 2008 se observa que las amortizaciones

participan con el 51%, seguido de los intereses con 35% y los bonos pensionales con 11%. En la

del 2009 se conserva tal participación, pero con variaciones negativas en intereses y bonos

pensionales.

Se observa además la diferencia marcada entre las vigencias 2008 y 2009 sobre los

egresos destinados a la amortización de la deuda de $5.146.682.431 a $6.106.710.213 con una

variación de 18.65%. Como último aspecto, mientras en el 2008 los egresos totales por servicio a

la deuda correspondieron a $9.950.338.022 en 2009 a $10.168.841.264. (Figura 7)


Figura 15. Egresos inversión y servicio a la deuda 2008-2009

Finalmente, y respecto de las alternativas de financiación del Municipio la política

diseñada desde el plan de desarrollo fue la consecución de recursos de crédito, desde la

conservación de la instancia de contratación autónoma "Semáforo Verde", en los términos de la

ley 358 de 1997 y su decreto reglamentario 696 de 1998. (Concejo de Bucaramanga, 2008).

2009-2010


siguientes saldos en ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) y egresos de inversión y

servicio a la deuda

0 100.000.000.000 200.000.000.000 300.000.000.000 400.000.000.000

Inversión

Deuda pública

Egresos

2009 2008



Tabla 6.



Participación

Vigencia 2010 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

directos

Predial Unificado

vigencia actual

36.962.569.759 94% 39.320.349.594 85,85 2.357.779.835 6.37

Predial Unificado

vigencia anterior

5.654.743.672 14% 6.479.683.720 14,15 824.940.048 14.58

Circulación y

Tránsito

- - - - - -

Se observa que el porcentaje de participación mayor en la composición de los impuestos

directos es el predial con una variación positiva de 6.37% en el recaudo.

Tabla 7.



Participación

Vigencia 2010 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

indirectos

Delineación y

urbanismo

354.290.262

0,39 457.424.758 0,46 103.134.496 29,11

Espectáculo publico 63.633.300

0,07 127.731.149 0,13 64097849 100

Industria y

comercio vigencia

actual

63.575.985.707

69,62 65.830.461.943 65,75 2254476236 3.54

Industria y

comercio vigencia

anterior

3.855.569.966

4,22 3.101.051.346 3,10 -754518620 -19,56

Uso del subsuelo - - - - - -

Registro de

marquilla

6.790.078

0,01 4.596.800 0,00 -2193278 -32.30

Propaganda avisos

y tableros vigencia

actual

7.461.089.219 8,17 8.045.131.420 8,04 584042201 7,82

Propaganda avisos

y tableros vigencia

anterior

481.678.704 0,53 434.122.484 0,43 -47.556.220 -9.87

Impuesto ley del

deporte

66.706.050 0,07 113.372.973 0,11 46.666.923 69,95

Rifas y sorteos 0 0,00 0 0,00 0 0


Sobretasa a la

gasolina

15.451.528.000 16,92 19.474.601.181 19,45 4.023.073.181 26,03

Degüello ganado

menor

- - 106.273.793 0,11 - -

Tabla 7. (Continuación)

Impuesto de

transporte por

gasoductos y

oleoductos

- - 2.330.736 0,00 - -

Estampilla pro

bienestar del

anciano

- - 2.272.722.343 2,27 - -

Publicidad exterior

visual

- - 148.289.519 0,15 - -

En el porcentaje de participación el impuesto de Industria y Comercio es el mayor,

seguido de la sobretasa a la gasolina. Se presentaron variaciones positivas en el impuesto de

espectáculos públicos, delineación y urbanismo, ley del deporte en ingresos. Las variaciones

negativas se registraron en registro de marquilla.

Ingresos No tributarios

Tabla 8.

Análisis ingresos no tributarios


Participación

Vigencia 2010 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

No tributarios

Tasas y derechos 565.658.273 0,25 384.917.881

0,18 -180.740.392 -31,95

Multas 86.164.336 0,04 126.469.872

0,06 40.305.536 46.77

Participaciones 4.116.516.292 0,007 2.731.549.639

1,26 -1.384.966.653

-33.6

Regalías por

explotación de

minerales

15.250.605 1,84 31.584.407

0,01 16.333.802 107

SGP 201.676.325.174 90,31 196.751.390.688

90,92 -4.924.934.486

-2.4

Otros 16.866.207.222 7,55 16.385.481.104

7,57 -480.726.118 -2.85


Se observan variaciones negativas en los rubros de tasas y derechos (-31.95%),

participaciones (-33.6%) y en sistema general de participaciones (-2.4%), lo que impacta a su vez

en el % de participación de los ingresos no tributarios a 0.18%, 1.26% y 90.92% respectivamente.

El comportamiento de los ingresos para esta vigencia se puede observar en la figura 9.


Así las cosas, el comportamiento de ingresos en las vigencias analizada registró como

cambios: en el 2009 los ingresos tributarios ascendieron a $154.008.539.446 y en 2010

incrementaron a $168.325.844.250; los ingresos no tributarios en 2009 registraron

$223.326.121.902 y en 2010 disminuyeron a $216.411.393.590


Inversión

Tabla 9.

Egresos inversión


Participación

Vigencia 2010 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Inversión

Infraestructura 41.596.601.769 14,05

113.430.236.887

27,31 71.833.635.118 172

0 100.000.000.000 200.000.000.000 300.000.000.000

Tributario

No tributario

INGRESOS

2010 2009


Salud 48.384.531.421 16,35 100.397.440.620

24,18 52.012.909.199 107

Educación 155.213.491.156 52,44

134.474.571.120

32,38 -

20.738.920.036

-13.36

Recreación 2.729.513.114 0,92 12.297.213.671 2,96 9.567.700.557 350

Cultura 2.785.944.674 0,94 4.299.545.532 1,04 1.513.600.858 54.32


Gobierno 5.900.933.098 1,99 8.239.872.951 1,98 2.338.939.853 39.63

Desarrollo

social

15.038.129.765 5,08 18.732.685.712 4,51 3.694.555.947 24.56

Planeación 14.584.581.724 4,93 10.608.852.009 2,55 -3.975.729.715 -27.25

Vivienda 6.783.329.386 2,29 8.576.000.000 2,07 1792670614 26.42

Hacienda 2.786.409.632 0,94 4.045.488.554 0,97 1259078922 45.18

Administrativa 200.440.033 0,07 170.398.666 0,04 -30041367 -14.98

Se observa que educación, infraestructura y salud son las apropiaciones con mayor

participación en la composición de los gastos de inversión. En cuanto a variaciones en el

presupuesto sobresale un porcentaje negativo de -13.36 para educación, sin que se identifique

alguna justificación.


Tabla 10.


Egresos Vigencia

2009

%

Participación

Vigencia

2010

%

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Deuda pública

Aportes FONPET por

venta de activos

0 0,00 0 0 - -

Amortizaciones de


6.106.710.213 60,05

6.399.443.740

70 292.733.527 4.7



interna

3.290.006.307 32,35 1.929.991.247

21 -1360015060 -41%

Provisión para cesantías - - - - - -


pensionales incluye 20%

estampilla pro anciano

772.124.744 7,59 806.659.832 9 34535088 4.47


En el comportamiento de la deuda se observa que hay una variación importante en las

amortizaciones de 4.7% y en intereses -41%. No se registra aportes FONPET ni provisión para

cesantías. Las vigencias analizadas permiten ver lo siguiente:

Figura 17. Egresos

Se concluye por tanto que en la vigencia 2010 el presupuesto de inversión fue mayor a la

del 2009 reflejando una variación en el servicio de la deuda.

2010-2011



servicio a la deuda:


Tabla 11.


0 200.000.000.000 400.000.000.000

Deuda pública

Inversión

Egresos

2010 2009



Participación

Vigencia 2011 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

directos

Predial Unificado

vigencia actual

39.320.349.594 85,85 42.437.464.810 82,97 3.117.115.216 7,93

Predial Unificado

vigencia anterior

6.479.683.720 14,15 8.707.616.912 17,03 2.227.933.192 34,38

Circulación y

Tránsito

- - - - - -


De conformidad con los datos expresados en la tabla la participación más alta en el total

de ingresos tributarios por impuestos directos es el Predial por encima del 80% en las dos

vigencias. Sobresale que el rubro circulación y tránsito como impuesto directo no se contempla

en 2010 y 2011.

Se observa que la variación relativa entre vigencias respecto del impuesto predial es de

7% con un aumento en 2011 equivalente a $3.117.115.216.

Como último aspecto el ingreso por impuestos directos en el 2010 ascendió a

$45.800.033.314 y en 2011 aumentó a $51.145.081.722. La diferencia entre vigencias como se

deduce correspondió a $5.345.048.408 de pesos, teniendo en cuenta que para el 2011 se mejoró

la estrategia de recaudo.

Ahora bien, como impuestos indirectos, el Municipio registró de ingresos los siguientes

saldos:

Tabla 12.



Participación

Vigencia 2011 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

indirectos

Delineación y

urbanismo

457.424.758 0,46 1.083.645.357 1,00 626.220.599 136,901335

Espectáculo

publico

127.731.149 0,13 185.360.794 0,17 57.629.645 45,1179258


Industria y

comercio vigencia

actual

65.830.461.943 65,75 69.925.726.322 64,27 4.095.264.379 6,22092609

Industria y

comercio vigencia

anterior

3.101.051.346 3,10 4.241.255.642 3,90 1.140.204.296 36,768314

Uso del subsuelo - - - - - -

Registro de

marquilla

4.596.800 0,00 3.267.200 0,00 -1.329.600 -28,9244692

Propaganda avisos

y tableros vigencia

actual

8.045.131.420 8,04 8.454.808.187 7,77 409.676.767 5,09223213

Propaganda avisos

y tableros vigencia

anterior

434.122.484 0,43 619.645.187 0,57 185.522.703 42,7351058


Impuesto ley del

deporte

113.372.973 0,11 163.119.684 0,15 49.746.711 43,8788096

Rifas y sorteos 0 0,00 0 0,00 0 0

Sobretasa a la

gasolina

19.474.601.181 19,45 20.764.278.000 19,08 1.289.676.819 6,62235292

Degüello ganado

menor

106.273.793 0,11 27.768.140 0,03 -78.505.653 -73,8711311

Impuesto de

transporte por

gasoductos y

oleoductos

2.330.736 0,00 0 0,00 -2.330.736 -100

Estampilla pro

bienestar del

anciano

2.272.722.343 2,27 3.225.746.542 2,96 953.024.199 41,9331557

Publicidad exterior

visual

148.289.519 0,15 106.821.388 0,10 -41.468.131 -27,9643034


Como se observa en la composición de impuestos indirectos el tributo de industria y

comercio presenta la mayor participación con un 64% seguido de sobretasa de gasolina

equivalente a 19%. No obstante, resalta la inclusión de 4 impuestos indirectos como el degüello

de ganado, transporte por gasoductos y oleoductos, estampilla pro anciano y publicidad exterior

que aumentaron el recaudo para 2010 en $2.529.616.391 y en 2011 $3.360.336.070. En contraste

el impuesto rifas y sorteos no registra recaudo alguno.

De los datos precedentes sobresale que para la vigencia 2011 se presenta un mejor

comportamiento de los impuestos indirectos de industria y comercio, sobretasa a la gasolina,

propaganda y avisos, y estampillo pro anciano con variaciones relativas positivas. No obstante, el


impuesto de transporte por gasoductos y oleoductos para dicha vigencia tuvo como variación

relativa -100%.


Ingresos no tributarios

Tabla 13.



Participación

Vigencia 2011 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

No tributarios

Tasas y

derechos

384.917.881

0,18 556.150.727

0,25 171.232.846 44,49

Multas 126.469.872

0,06 116.403.136

0,05 -10.066.736 -7,96

Participaciones 2.731.549.639

1,26 5.635.168.580

2,54 2.903.618.941 106,30

Regalías por

explotación de

minerales

31.584.407

0,01 43.102.747

0,02 11.518.340 36,47

SGP 196.751.390.688

90,92 197.635.127.698

89,09 883.737.010 0,45

Otros 16.385.481.104

7,57 17.847.015.610

8,05 1.461.534.506 8,92


Como se observa el rubro SGP presenta el % de participación más alto oscilando entre 89

y 90, seguido del rubro otros que comprende los convenios interadministrativos, con 8% y el

rubro participaciones con 2% en donde sobresalen las transferencias del sector eléctrico. A su

turno las regalías por explotación de minerales participan de manera similar en las vigencias

respecto de los ingresos no tributarios.

Se presenta una variación relativa negativa en cuanto al rubro de multas de -7,96% para el

2011 en comparación con el 2010, que equivale a $-10.066.736; una variación mínima entre las

vigencias de los rubros SGP y otros; y variaciones positivas en Participaciones de 106% por el

aumento de las transferencias, tasas y derechos 44% por la compensación por cupo de

parqueadero que no se registraba en 2010, y regalías por explotación de minerales 36%, debido a

la bonanza petrolera que en el 2011 se presentó.



Así las cosas, se observa que en el 2010 el Municipio recaudó en ingresos tributarios

$168.325.844.250 y en no tributarios $216.411.393.590, para un total de $384.737.237.840;

mientras que en 2011 ascendieron a la suma de $183.310.111.245 y 221.832.968.498

respectivamente, y un total de $405.143.079.743.

Por último, el comportamiento de los ingresos tributarios fue positivo para el 2011

mientras que el comportamiento de los ingresos no tributarios no varió significativamente entre

vigencias.


Tabla 14.

Egresos inversión


Participación

Vigencia 2011 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Inversión

Infraestructura 113.430.236.887

27,31 38.574.549.758 12,70 -74.855.687.130 -65,99

Salud 100.397.440.620

24,18 58.824.648.330 19,37 -41.572.792.290 -41,41

Educación 34.474.571.120 32,38 39.763.286.945 46,02 5.288.715.824 3,93

Recreación 12.297.213.671 2,96 10.884.293.399 3,58 -1.412.920.272 -11,49

0 100.000.000.000 200.000.000.000 300.000.000.000

Tributarios

No tributarios

Ingresos corrientes

2011 2010



Cultura 4.299.545.532 1,04 3.658.916.933 1,20 -640.628.599 -14,90

Gobierno 8.239.872.951 1,98 5.582.387.743 1,84 -2.657.485.208 -32,25

Desarrollo

social

18.732.685.712 4,51 20.345.754.499 6,70 1.613.068.787 8,61

Planeación 10.608.852.009 2,55 10.067.862.133 3,32 -540.989.875 -5,10

Vivienda 8.576.000.000 2,07 12.491.740.177 4,11 3.915.740.177 45,66

Hacienda 4.045.488.554 0,97 3.403.220.345 1,12 -642.268.209 -15,88

Administrativa 170.398.666 0,04 91.233.515 0,03 -79.165.151 -46,46


En la composición de egresos de inversión, el sector educación es el de mayor

participación, seguido de infraestructura y salud. En las secretarias Desarrollo Social registra

mayor participación, seguida de Planeación y Gobierno.

Se observan cambios sustanciales en las vigencias, destacando el sector infraestructura al

presentar una variación relativa de -65% debido a que mientras en el 2010 registro

$113.430.236.887 para el 2011 se redujo tal cifra en $-74.855.687.130. Esto debido al

megaproyecto de infraestructura vial que inició en 2010. El sector cultura por su parte presentó

una variación relativa de -15% equivalente a $-640. 628.599 para el 2011. El sector vivienda a su

vez registró una variación relativa de 45% equivalente a $3.915.740.177 para el 2011 debido a

los planes de reubicación y vivienda para los damnificados de la ola invernal a finales de 2010.

Por su parte, el total de egresos de inversión en 2010 ascendió a $415.272.305.722 y el de

2011 correspondió a $303.687.893.776 (Figura 15)



Tabla 15.


Egresos Vigencia

2010

%

Participación

Vigencia 2011 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Deuda pública

Aportes FONPET por

venta de activos

0 0 17.240.593.121

67,17 - -

Amortizaciones de


6.399.443.740

70 5.518.214.950 21,50 -881.228.790

-13,77



interna

1.929.991.247

21 2.044.934.057 7,97 114.942.810 5,95

Provisión para

cesantías

- - - - - -


pensionales incluye

20% estampilla pro

anciano

806.659.832 9 864.294.446 3,37 57.634.614 7,14


La estructura de la deuda pública interna está marcada por una participación del 70% de

las amortizaciones deuda, seguida de los intereses, comisión y gastos (21%) y de las cuotas

partes y bonos pensionales para el 2010. Para el 2011 se registra un egreso de $17.240.593.121

en aportes FONPET venta de activos. En las dos vigencias no se reporta previsión para cesantías.

Visto lo anterior se tiene que en Amortizaciones de deuda pública se presentó una

variación relativa de -13% equivalente a $-881.228.790 para el 2011 y un aumento de 7% en

Cuotas partes y bonos pensionales equivalente a $57.634.614.


Figura 19. Egresos inversión y deuda pública 2010-2011

Finalmente, se observa que en materia de egresos de inversión el 2010 fue el año de

mayor destinación para este rubro, mientras que en deuda pública el egreso fue mayor en 2011.

La estrategia de financiamiento correspondió a la inclusión de impuestos indirectos y al

endeudamiento.

Síntesis de periodo cuatrienio 2008-2011

Teniendo en cuenta que las vigencias fiscales estudiadas se pueden agrupar en el periodo

de gobierno 2008-2011 se presentan a continuación el consolidado de ingresos corrientes, y

egresos de inversión y deuda pública.

- 200.000.000.000 400.000.000.000

Inversión

Deuda pública

Egresos

2011 2010


Figura 20. Consolidado 2008-2011

2012-2013



servicio a la deuda.

$0 $200.000.000.000$400.000.000.000

Tributario

No tributario

Ingresos corrientes

2009 2008

0 200.000.000.000 400.000.000.000

Inversión

Deuda pública

Egresos

2009 2008

0 200.000.000.000400.000.000.000

Tributarios

No tributarios

Ingresos corrientes

2011 2010

- 500.000.000.000

Inversión

Deuda pública

Egresos

2011 2010


Ingresos Tributarios

Tabla 16. Análisis impuestos directos


Participación

Vigencia 2013 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

directos

Predial Unificado

vigencia actual

43.667.900.478 87 70.900.807.360 90,38327404 27.232.906.882 62,36

Predial Unificado

vigencia anterior

6.295.938.564 13 7.543.803.231 9,61672596 1.247.864.667 19,82

Circulación y

Tránsito

- - - - - -


La composición de ingresos tributarios para esta vigencia se caracteriza porque la

participación del predial unificado alcanza el 87%, seguido del predial de la vigencia anterior,

mostrando la dependencia constante a este tributo. Teniendo en cuenta los datos consignados la

variación relativa entre las vigencias en el impuesto predial equivalente al 62,36% que asciende a

$27.232.906.882, lo que refleja un esfuerzo en el recaudo. Ahora bien, como impuestos

indirectos se registraron los siguientes saldos

Tabla 17.



Participación

Vigencia 2013 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos indirectos

Delineación y

urbanismo

754.628.187 1 779.710.171 0,49 25.081.984 3,32

Espectáculo publico 106.365.273 0 44.291.952 0,027 -62.073.321 -58,35

Industria y comercio

vigencia actual

79.697.153.047 55 86.143.544.052 54,43 6.446.391.005 8,08

Industria y comercio

vigencia anterior

4.589.380.019 3 4.378.613.274 2,76 -210.766.745 -4,592

Alumbrado público 24.220.406.120 17 26.726.489.783 16,88 2.506.083.663 10,34

Registro de

marquilla

2.383.300 0 2.626.150 0,001 242.850 10,18

Propaganda avisos y

tableros vigencia

actual

9.563.975.940 7 10.561.315.196 6,673 997.339.256 10,42



Propaganda avisos y

tableros vigencia

anterior

694.967.927 0 686.021.840 0,433 -8.946.087 -1,28

Impuesto ley del

deporte

150.174.690 0 67.966.816 0,042 -82.207.874 -54,74

Rifas y sorteos 47.225 0 0 0 0 0

Sobretasa a la

gasolina

21.280.064.000 15 23.514.587.000 14,85 2.234.523.000 10,50

Degüello ganado

menor

25.972.973 0 28.958.830 0,018 2.985.857 11,49

Impuesto de

transporte por

gasoductos y

oleoductos

0 0 0 0 0 0

Estampilla pro

bienestar del

anciano

2.827.575.121 2 2.952.066.055 1,865 124.490.933 4,40

Publicidad exterior

visual

169.562.994 0 286.137.533 0,180 116.574.539 68,74

Estampilla

departamental

1 2.088.810.178 1,31


Lo anterior permite ver la participación mayoritaria del impuesto de Industria y Comercio

con un 55%, seguido de alumbrado público (17%) y la sobretasa a la gasolina (15%). Así mismo

se registra como nuevo impuesto indirecto la estampilla departamental que aportó

$2.088.810.178 a la vigencia 2013.

En estas vigencias se evidencia unas variaciones negativas en los rubros de impuesto a la

ley del deporte (-54%), propaganda, avisos y tableros (-1,28) y espectáculo público (-58%). Así

mismo, industria y comercio presenta variaciones positivas de incremento en la participación de

los impuestos indirectos y por tanto en el recaudo focalizado al mismo.



Tabla 18.



Participación

Vigencia 2013 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

No tributarios

Tasas y derechos 505.595.139 0 178.988.845 0,06 -326.606.294 35,40

Multas 128.937.693 0 259.107.652 0 130.169.959 200,96

Participaciones 6.383.331.386 3 5.898.647.769 1,94 -484.683.617 92,41

Regalías por

explotación de

minerales

20.639.892 0 10.186.328 0,003 -10.453.564 49,35

SGP 215.913.253.727 89 244.334.329.856 80,15 28.421.076.129 113,16

Otros 20.356.281.423 8 54.148.018.429 17,76 33.791.737.006 266,00


El rubro de SGP tiene un porcentaje de participación alto en la composición de los

ingresos no tributarios equivalente al 89%, seguido del rubro otros (8%) y participaciones (3%)

para el 2012. Para el 2013 se presenta un aumento respecto de “otros” debido a la suscripción de

convenios interadministrativos entre el Municipio y entidades del orden nacional.

Se observan variaciones relativas entre las vigencias de forma que mientras para el 2012

el ingreso y por tanto la participación del rubro “otros” en los ingresos no tributarios era la

acostumbrada, en 2013 se presenta un aumento en un 266% con ocasión de convenios

interadministrativos con INVIAS. Así mismo respecto del ingreso por SGP presenta una

variación positiva de +$33.791.737.006.

Por el contrario, los rubros tasas y derechos, participaciones y regalías por explotación de

minerales presente una variación negativa y en consecuencia una reducción en la participación

del total de los ingresos no tributarios.



Se evidencia el aumento entre las vigencias de los ingresos corrientes, marcado para 2013

por los ingresos no tributarios equivalente a $304.829.278.879 y los tributarios a

$236.705.749.420.

Egresos (de inversión y deuda pública)

Tabla 19.

Egresos inversión


Participación

Vigencia 2013 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Inversión

Infraestructura 55.256.094.781 18,63 97.952.890.016 25 42.696.795.235 77,27

Salud 65.726.507.185 22,16 96.396.775.752 24,18 30.670.268.567 46,66

Educación 133.368.322.173 44,97 149.678.166.020 37,54 16.309.843.847 12,23

Recreación (A

partir de esta

vigencia

INDERRBU)

1.935.186.308 0,65 2.042.482.809 0,51 107.296.501 5,54

Cultura 4.032.981.098 1,36 6.322.422.113 1,59 2.289.441.015 56,77

Gobierno (a partir

de esta vigencia

del interior)

5.018.512.453 1,69 8.237.417.157 2,07 3.218.904.704 64,14

0 100.000.000.000 200.000.000.000 300.000.000.000 400.000.000.000

Tributarios

No tributarios

Ingresos Corrientes

2013 2012



Desarrollo social 7.115.340.301 2,40 11.029.908.270 2,77 3.914.567.969 55,02

Planeación 8.866.931.163 2,99 9.426.483.165 2,36 559.552.002 6,31

Vivienda (A partir

de esta vigencia

INVISBU)

9.344.698.800 3,15 10.491.520.000 2,63 1.146.821.200 12,27

Hacienda 5.886.512.914 1,98 6.068.633.804 1,52 182.120.890 3,09

Administrativa 25.141.200 0,008 1.075.842.321 0,27 1.050.701.121 4179,20


Como se observa educación, salud e infraestructura continúan reportando mayor

participación en los egresos de inversión, seguidos de vivienda que ahora se registra en la

ejecución presupuesta como INVISBU, planeación, desarrollo social, y gobierno.

Se observa que salud muestra una variación relativa importante en la vigencia 2013 sobre

la respectiva en 2012 por la implementación del sistema de gestión ambiental municipal.

Igualmente, la secretaría administrativa aumenta desproporcionalmente su egreso entre vigencias

con una diferencia equivalente a $ 1.050.701.121 debido a adquisición de equipo de transporte y

la gestión documental de archivo. Por el contrario, educación presenta una variación inferior

debido en la vigencia 2012 a la modernización de la secretaría respectiva.


Tabla 20.


Egresos Vigencia

2012

%

Participación

Vigencia

2013

%

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Deuda pública

Aportes FONPET por

venta de activos

- - 78.152.349 0,49 - -

Amortizaciones de


7.010.962.208 30,56 6.645.703.352 41,81 -365.258.856 -5,21



interna

5.727.665.300 24,97 8.457.995.316 53,21 2.730.330.016 47,67

Provisión para

cesantías

0 0 0 0 0




pensionales incluye

20% estampilla pro

anciano

1.199.764.740 5,23 712.199.075 4,48 -487.565.665 -40,64

Déficit fiscal por

inversión

9.000.000.000 39,24 - - - -


Se observa que el concepto déficit fiscal participa mayoritariamente en la composición de

la deuda pública, seguido de amortización de capital e interés para la vigencia 2012. Así mismo

una variación absoluta de $-487.565.665 en cuotas partes.

La variación relativa negativa en cuanto amortización de deuda (-5,21%) equivalente a $-

365.258.856; y una variación relativa positiva en intereses y comisiones de 47,67%. Para el 2012

no se reportan aportes FONPET y provisión a las cesantías registró cero.

Figura 22. Egresos inversión y deuda pública

0 200.000.000.000 400.000.000.000

Inversión

Deuda pública

Egresos

2013 2.012


Se evidencia entonces el aumento en la inversión para 2013 y un aumento progresivo de

la deuda pública, por lo que el endeudamiento sigue siendo la opción de financiamiento.

2014-2015



servicio a la deuda.

Ingresos Tributarios

Tabla 21.



Participación

Vigencia 2015 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

directos

Predial Unificado

vigencia actual

76.243.733.015 92 90.369.438.469 87,87 14.125.705.454 18,53

Predial Unificado

vigencia anterior

6.933.833.909 8 12.472.963.248 12,13 5.539.129.339 79,89

Circulación y

Tránsito

-


Se observa que el tributo de predial unificado es el que compone los impuestos directos,

seguido de los ingresos del mismo, pero en la vigencia anterior. Así mismo se observa un

aumento para la vigencia 2015 del ingreso por predial vigencia anterior equivalente a $

5.539.129.39. Sobresale también la variación relativa 14.125.705.454 equivalente al 18,53% en

cuanto al predial vigencia actual. Ahora bien, como impuestos indirectos se registraron los

siguientes saldos


Tabla 22.



Participación

Vigencia 2015 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Impuestos

indirectos

Delineación y

urbanismo

1368458385 0,79 1.034.939.314 0,55 -333.519.070 -24,37

Espectáculo publico 55529398 0,03 35.721.968 0,02 -19.807.430 -35,67

Industria y

comercio vigencia

actual

92.559.131.380 53,49 100.304.941.218 53,63 7.745.809.838 8,37

Industria y

comercio vigencia

anterior

5506687934 3,18 5.182.249.849 2,77 -324.438.085 -5,89

Alumbrado público 28939442969 16,72 30.449.017.758 16,28 1.509.574.789 5,22

Registro de

marquilla

4127000 0,002 2.118.870 0,001 -2.008.130 -48,66

Propaganda avisos

y tableros vigencia

actual

10694345428 6,18 11.587.648.751 6,20 893.303.323 8,35

Propaganda avisos

y tableros vigencia

anterior

904518102 0,52 846.753.313 0,45 -57.764.789 -6,39

Impuesto ley del

deporte

72922523 0,04 145.804.500 0,08 72.881.977 99,94

Rifas y sorteos 0 0 2.000 0,00 2.000 -

Sobretasa a la

gasolina

25161854300 14,54 26.661.507.000 14,25 1.499.652.700 5,96

Degüello ganado

menor

23788376 0,014 28.805.218 0,015 5.016.842 21,09

Impuesto de

transporte por

gasoductos y

oleoductos

0 0 0 0 0 0,00

Estampilla pro

bienestar del

anciano

5466700423 3,16 7.139.158.262 3,82 1.672.457.838 30,59

Publicidad exterior

visual

275229960 0,16 303.818.966 0,16 28.589.007 10,39

Estampilla

departamental

1532606617 0,89 3.077.446.414 1,65 1.544.839.798 100,80

Espectáculo público 475080902 0,27 233.804.943 0,13 -241.275.959 -50,79


Se observa la participación mayoritaria de industria y comercio en los impuestos

indirectos, seguido por alumbrado público y sobretasa a la gasolina. Así mismo resalta la

inclusión de la estampilla departamental y de espectáculo público. Por su parte, se observan

variaciones negativas en el predial vigencia anterior de 2014, lo que significa que se recaudó


para el 2013 adecuadamente; registro de marquilla y delineación y urbanismo muestran menor

ingreso para el 2015.


Tabla 23.



Participación

Vigencia 2015 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

No tributarios

Tasas y derechos 95.009.216 0 717.172.903 0,19 622.163.687 654,84

Multas 206.231.192 0 140.417.851 0,04 -65.813.341 -31,91

Participaciones 7843005438 1,95 9557955754 2,60 1714950316 21,86

Regalías por

explotación de

minerales

580.181 0 25.518.539 0,01 24.938.358 4298,37

SGP 260.059.971.059 65 278.579.856.772 75,64 18.519.885.713 7,12

Contribuciones 69.555.850.407 19 38.670.703.699 10,50 -30.885.146.708

-44,40

Otros 63.945.596.527 16 40653479232 11,04 -23.292.117.295

-36,42


Se observan cambios importantes para este periodo, por cuanto aparece como ingreso no

tributario las contribuciones representando el 19% de la composición no tributaria, solo superada

por los recursos del SGP.

Así mismo, se presentan variaciones negativas en -31% en multas, y -44% para la

vigencia 2015 de contribuciones equivalente a $-30.885.146.708 y también en otros, por la

finalización de convenios interadministrativos equivalente a -36% respecto del 2014.



Se observa así que, aunque en el 2014 hubo un ingreso mayor no tributario debido a

contribuciones, en el 2015 hubo disminuciones significativas; en contraste los tributarios

presentaron un incremento positivo entre vigencias.

Egresos (de inversión y deuda pública)

Tabla 24.

Egresos inversión


Participació

n

Vigencia 2015 %

Participació

n

Variación

absoluta

Variació

n relativa

Inversión

Infraestructur

a

168.385.906.00

4

32 182.372.971.739,2

2

33,71 13.987.065.735,2

2

8,31

Salud 99.070.970.910 19 110.928.489.341,65

20,51 11.857.518.431,65

11,97

Educación 162.771.298.817

31 174.741.456.037,65

32,30 11.970.157.220,65

7,35

INDERRBU 3.908.577.329 1 3.018.518.404,00 0,56 -890.058.925,00 -22,77

Instituto

municipal de

cultura

9.175.441.038 2 7.545.523.161,00 1,39 -1.629.917.877,00 -17,76

Interior 14.755.434.716 3 7.982.543.606,58 1,48 -6.772.891.109,42 -45,90

Desarrollo

social

17.403.439.804 3 18.972.516.018,15 3,51 1.569.076.214,15 9,02

Planeación 16.117.957.149 3 3.637.015.486,00 0,67 -12.480.941.663,00

-77,44

INVISBU 16.665.301.120 3 8.700.000.000,00 1,61 -7.965.301.120,00 -47,80

Hacienda 9.933.127.845 2 17.260.868.731,00 3,19 7.327.740.886,00 73,77

0 200.000.000.000 400.000.000.000

Tributario

No tributario

Ingresos corrientes

2015 2014


Administrativa 950.878.400 0 678.509.674,24 0,13 -272.368.725,76 -28,64

Jurídica 1.979.451.834,33 0,37

IMEBU 3.161.700.521,01 0,58


Se observa la participación mayoritaria en inversión de infraestructura, seguida de

educación y salud. Aumentos importantes en el egreso se presentaron en hacienda equivalentes a

$7.327.740.886 y la inclusión del área jurídica e IMEBU. Se presentan además importantes

variaciones negativas para el 2015 en INVISBU, planeación, administrativa, cultura e

INDERBU, mostrando así deficiencias en el manejo presupuestal.


Tabla 25.



Participación

Vigencia 2015 %

Participación

Variación

absoluta

Variación

relativa

Deuda pública

Aportes FONPET

por venta de

activos

0 0 0 0 0 0

Amortizaciones de

deuda pública

interna

5.898.273.742 31,79 5.182.770.143,06 6,95 -715.503.599 -12,13

Intereses,

comisiones y gastos

deuda pública

interna

11.374.017.579 61,30 17.522.777.753,98 23,49 6.148.760.174 54,05

Provisión para

cesantías

0 0 0 0 0

Cuotas partes y

Bonos pensionales

incluye 20%

estampilla pro

anciano

1.283.485.909 6,92 1.079.165.208 1,45

-1283485907

-99,99

Déficit fiscal por

inversión

- - 50.818.067.697 68,12 - -


Se observa que, respecto de intereses y comisiones de la deuda, se presentó una variación

absoluta significativa de $6.148.760.174, y solo una reducción de $-715.503.599 en amortización


de deuda, reflejando un comportamiento negativo de este egreso. Sobresale a su vez la

participación significativa dentro de la composición de la deuda de “déficit fiscal” y una

variación negativa en cuotas partes y bonos pensionales.

Figura 24. Egresos (inversiones y deuda pública)

Se observa entonces un aumento en la inversión para 2015 y un aumento en deuda

pública para igual periodo, reafirmando la estrategia de financiamiento de endeudamiento.

Así mismo se halla según el ente fiscal un déficit de tesorería1 a diciembre de 2014 por

valor de -76.389 millones de pesos y a diciembre de 2015 por la suma de -153.657 millones de

pesos; y cuenta por pagar por la suma de 127.864 millones de pesos, las cuales se encuentran

divididas entre entes descentralizados, organismo de control fiscal, contratos de prestación de

servicios, contratos de obra pública (Megaobras) entre otras (CGR, 2015).

1 Expresa la diferencia entre las disponibilidades de la Tesorería y las exigibilidades que existen a su cargo, para

efectos de análisis económico, el déficit más significativo es el llamado “déficit de operaciones efectivas” es el que

mide el faltante o diferencia entre los ingresos ordinarios del estado y su nivel de gastos, que coincide con el

concepto económico del déficit fiscal.

0 200.000.000.000 400.000.000.000 600.000.000.000 800.000.000.000

Deuda Pública

Inversión

Egresos

2015 2014


De igual forma finalizada la vigencia 2015, el Municipio de Bucaramanga contaba con

disponibilidades por valor de 128.328 millones de pesos y las exigibilidades ascendieron a

338.885 millones de pesos, representados en cuentas por pagar de la vigencia (62%) y reservas

presupuestales (38%); lo que arroja un resultado deficitario de 210.557 millones de pesos en

donde llama la atención que mientras los recursos del SGP son superavitarios en 53.118 millones

de pesos, los de libre destinación únicamente sean deficitarios en 181.208 millones de pesos

(Alcaldía de Bucaramanga, 2016).

Síntesis de periodo cuatrienio 2012-2015

Teniendo en cuenta que las vigencias fiscales estudiadas se pueden agrupar en el periodo

de gobierno 2012-2015 se presentan a continuación el consolidado de ingresos corrientes, y

egresos de inversión y deuda pública.


Figura 25. Consolidado 2012-2015

De lo anterior se tiene que en materia de ingresos el municipio de Bucaramanga obtiene

su principal fuente en los impuestos de industria y comercio, predial, alumbrado público,

circulación y tránsito y la sobretasa a la gasolina, así como las contribuciones y los recursos del

SGP, dando cuenta de su alta dependencia a los recursos de la nación y a la tributación local. Así

mismo se observa la creación de nuevos impuestos, tasas y sobretasas para aumentar los ingresos

percibidos como: Espectáculo público, Degüello ganado menor, Impuesto de transporte por

gasoductos y oleoductos, Estampilla pro bienestar del anciano, Publicidad exterior visual.

En materia de egresos por inversión los sectores más representativos son educación,

salud, infraestructura y vivienda, estos dos últimos con alzas importantes a partir del 2010.

También se observa el aumento progresivo de la inversión en el periodo analizado, con un pico

0 200.000.000.000400.000.000.000

Tributarios

No tributarios

Ingresos Corrientes

2013 2012

0 500.000.000.000

Inversión

Deuda pública

Egresos

2013 2.012

0 500.000.000.000

Tributario

No tributario

Ingresos corrientes

2015 2014

0 1.000.000.000.000

Deuda Pública

Inversión

Egresos

2015 2014


importante entre el 2014 y el 2015 y la reestructuración de la organización de la administración

con impacto en el egreso como la creación de la secretaría administrativa, jurídica y el IMEBU.

Igualmente, y respecto del servicio a la deuda se observa un aumento progresivo con un repunte

significativo para la vigencia 2015; una baja amortización a la deuda; un incremento en los

intereses, comisiones y gastos de deuda pública interna, y a partir del 2012 aparece el concepto

de déficit fiscal como componente de la deuda pública.

Así entonces, y si bien el municipio ha tenido un ingreso constante en materia de

finanzas, los mismos se han tornado insuficientes, forzando a la Administración a acudir recursos

del crédito, como se ve reflejado en el aumento de la deuda y de los intereses, y/o a la creación

de tributos como forma de financiamiento de la inversión, impactando en el déficit fiscal

reportado al término de la vigencia 2015.


6.2 Estado finanzas municipales 2015-2016

2015

El informe macrofiscal de la Contraloría Municipal de Bucaramanga (2016) señala que

las operaciones financieras cerraron a 31 de diciembre de 2015, con un resultado del ejercicio

$100.561.425 miles de pesos, disminuyendo en un 60% en relación a la vigencia 2014. Los

Ingresos Operacionales disminuyeron en un 13%, los Gastos Operacionales presentaron un

aumento del 10% entre vigencias, obteniéndose un resultado del ejercicio positivo pero

disminuido en un 60% respecto a la vigencia 2014. (P. 32).

Respecto de la gestión presupuestal, para la vigencia 2015, no existió déficit

Presupuestal, lo que existió al cierre de la vigencia fue un déficit de tesorería lo que genero la

falta de flujo de efectivo para cancelar las obligaciones. Es importante mencionar que

presupuestalmente del total ejecutado en el recaudo del presupuesto de la Alcaldía de

Bucaramanga se comprometió el 98%. (CMB, 2016).

Por su parte, los Estados Financieros, no presentan razonablemente la situación financiera

del Municipio de conformidad con las normas prescritas por las autoridades competentes

generando incertidumbre en una cuantía de $385.792 miles de pesos, en la cuenta de Activo.

(CMB, 2016).

Así mismo señala el informe que la cuenta de rentas por cobrar presenta incertidumbre en

el valor total reportado como vigencias anteriores en los estados financieros del Municipio de

Bucaramanga a 31 de diciembre de 2015, toda vez que esta cuenta no se encuentra depurada para

tener un valor real al momento de presentar los estados financieros; el pasivo corriente deja

entrever que las Cuentas por Pagar presentaron un aumento entre vigencias por valor de


$62.304.198 (cifra en miles) que representa el 44% de aumento comparado con la vigencia

2014, situación dada debido a que la Administración Central atendiendo las normas contables

generó un proceso de causación en los Contratos de Prestación de Servicios en razón a que su

ejecución es mensualizada. (CMB, 2016).

El pasivo no corriente agrega el informe, al terminar la vigencia 2015 presentó un

aumento del 33% entre vigencias que corresponde a $128.475.235 (Cifra en miles), las

subcuentas más representativas son: Operaciones de Crédito, en las que se encuentra reflejada la

Deuda Pública al cierre de la vigencia 2015 por un valor de $216 mil millones, en estos créditos

se reflejan los créditos para la construcción de las MEGAOBRAS estipuladas en el Plan de

Desarrollo “Bucaramanga Capital Sostenible”, la otra subcuenta que presenta una participación

considerable es Provisión para Pensiones, lo conforman los saldos de las subcuentas de cálculo

actuarial de pensiones y de cuotas partes pensionales, información que es tomada de la página

del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la cual se le aplica el procedimiento establecido

por la Contaduría General de la Nación, dicha cuenta cerró con aumento entre vigencias por

valor de $16.222.028 (cifra en miles). (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29

de abril de 2016).

A su turno, el Patrimonio del Municipio de Bucaramanga cerró con un saldo en estados

Financieros por valor de $2.289.988.658 disminuyendo en un 5% respecto a la vigencia anterior.

Los excedentes del ejercicio para la vigencia 2015 son de $100.561.425, presentando una

disminución del 59.86% con la respecto a la vigencia 2014 por el comportamiento de los

ingresos. Sin embargo, el recaudo en la cartera sobre el Impuesto Predial, Industria y Comercio

no fue el esperado, quedando así cuentas por cobrar para la próxima vigencia. %” (Concejo

Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016). Así mismo, existen unas


reservas presupuestales las cuales no contaban con recursos disponibles para ser canceladas al

cierre de la vigencia fiscal 2015, situación que conlleva a que en la Administración entrante

carguen estas reservas al rubro del déficit (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del

29 de abril de 2016).

Por último, se evidenció que existe un rubro dentro del presupuesto para la vigencia 2016

el cual se establece con número presupuestal No 2310198 por valor de $71.570.000.000 con el

fin de financiar dicho déficit, es importante mencionar que la nueva administración deberá

realizar los ajustes pertinentes con el objetivo de cubrir el total del déficit presentado, toda vez

que a fecha de aprobación del presupuesto vigencia 2016 no se tenía certeza del mismo.”

(Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016).

2016

Para la vigencia 2016 la situación financiera del Municipio sufrió algunos cambios

debido a los planes de saneamiento fiscal que la nueva administración implementó en el primer

año de gobierno. Producto de los resultados de la vigencia anterior la administración central tuvo

una calificación total de 20.4% con un concepto de gestión financiera y presupuestal

desfavorable y un déficit de tesorería según el informe financiero de la Contraloría de

Bucaramanga.

Así mismo y según la rendición de cuentas de la Alcaldía Municipal (2016) se presentó al

inicio de la vigencia una situación crítica de déficit de tesorería en la medida en que “las

disponibilidades efectivas de ingresos de libre destinación, de ingresos por crédito y de ingresos

por valorización y a su vez las obligaciones contraídas por la Administración contra estas

fuentes, el ejercicio resultante del 2015 es deficitario y de manera significativa, sin que el


superávit de los ingresos por Sistema General de Participaciones o por Alumbrado Público y

otros específicos, por su propia naturaleza, pueda suplir o mitigar el mencionado desequilibrio”

(p. 130).

Por su parte, el presupuesto proyectado y aprobado para 2016 correspondió a

$843.258.500.563; sin embargo, luego de las auditorías realizadas por la Administración la

proyección correcta de ingresos se fijó en $729.925.759.504. También, la ejecución presupuestal

se registró en un 84% con una inversión alta en el saneamiento fiscal; y un total recaudado de

$655.884.550.157 millones de pesos.

El comportamiento del servicio de la deuda alcanzó una ejecución de 94.37%, y en

amortizaciones, intereses y gastos de la deuda interna un 85%, como se observa en la siguiente

figura.

Figura 26. Comportamiento servicio de la deuda

Fuente: Alcaldía de Bucaramanga (2016). Informe rendición de cuentas 2016.

Ahora bien, respecto de la deuda pública, en la vigencia se pudo cancelar millonarias

obligaciones adquiridas por la administración antecesora y dar continuidad a obras en marcha

que no habían recibido recursos a tiempo, afectando seriamente la capacidad de asumir nuevas

inversiones (Alcaldía Municipal, 2016).


Por tanto, a la fecha el mencionado déficit corriente de tesorería del Municipio se ha

reducido en aproximadamente en un 50% pues la actual Administración ha cancelado cerca de

150.000 millones de pesos de cuentas por pagar y reservas de vigencias anteriores al 2016 con

recursos del 2016 (Alcaldía Municipal, 2016).

Como se observa y si bien el Municipio cuenta con la capacidad para garantizar su pago

(a través de la pignoración del impuesto predial, industria y comercio, avisos y tableros y la

sobretasa a la gasolina) así como recursos de valorización, el incremento de la deuda financiera

durante los últimos años, sumada a la proyectada, resta flexibilidad financiera, más aún al

considerar el actual déficit de tesorería (V&R, 2016).

Las estrategias para contrarrestar esta situación, históricamente han sido aquellas de

tradición de financiamiento como ingresos propios, ingresos provenientes de programas de

desarrollo de la Nación, créditos, empréstitos, ventas de activos entre otros, los cuales se tornan

insuficientes a la hora de asegurar la sostenibilidad de las finanzas municipales. Se ha dejado de

lado opciones más eficientes y de largo plazo, como la emisión de bonos de deuda pública.

Estos títulos valores transferibles y negociables, son instrumentos crediticios que

permiten la obtención de recursos en forma más ágil y barata que la que ofrece el sistema

financiero. Su adquisición concede a sus tenedores una participación en un crédito colectivo

constituido a cargo del gobierno emisor, a cambio de un cierto precio, asumiendo como

contraprestación la obligación de rembolsar su importe, más una prima o sobreprecio en un plazo

determinado (Chapoy, 2001).


6.3 Bonos de deuda pública como alternativa de financiamiento de las entidades

territoriales: Bucaramanga.

6.3.1 Generalidades. Los departamentos son entes territoriales con autonomía

presupuestal y administrativas reconocidos por la ley como entidades del Estado, agrupan

municipios; actúan en la práctica como intermediarios Nación -municipios en los cuales ejerce su

competencia transfiriendo fondos y cofinanciando proyectos, tienen en sus presupuestos fuentes

de ingresos, como las transferencias, los recursos propios y créditos sistema financiero. Por

su condición presupuestal son aptos para actuar como emisores de Bonos en el mercado de

valores.

Los Municipios, son entes territoriales reconocidos por la ley 136 de 941, con autonomía

fiscal y administrativa y cuya finalidad es el bienestar general de la población en su territorio, se

clasifican en Categorías que van desde la Categoría especial, la 1ª hasta la 6ª, Las herramientas

que la ley otorga a los municipios en planeación (dentro de ella, Planeación Financiera) formular

de manera técnica los POTs, PBOTs o EOTs (establecidos por la ley 388/97). Cuentan

tradicionalmente con tres grandes fuentes de financiamiento, son ellas: Transferencias: Recursos

transferidos de la Nación (SGPs), de los departamentos y de otros órdenes, Recursos propios:

Impuestos predial y de industria y Comercio, tasas, multas entre otras y Recursos Sistema

financiero: Obtenidos a través de créditos Financieros y Emisión de Bonos.

Como se ha planteado hasta al momento los bonos de deuda pública son una alternativa

adecuada para la financiación de los Municipios y el impacto positivo en la inversión teniendo en

cuenta que, con las emisiones se captan los excedentes del ahorro local para reinvertirlos en


iniciativas de desarrollo territorial. Sin embargo, deben tomarse las siguientes medidas por parte

de la entidad territorial, caso Bucaramanga, que desee utilizarlos:

Modelar en el Marco Fiscal de Mediano Plazo el impacto en los indicadores de Ley la

emisión de bonos de deuda pública

Solicitar concepto para emisión de bonos al Departamento Administrativo de

Planeación

Contratación del agente líder estructurador y colocador para realizar la colocación o

underwriting al mejor esfuerzo de títulos de deuda pública interna para el Municipio

Contratación de la agencia calificadora para la calificación de riesgo de la emisión de

bonos de deuda pública interna del Municipio

Contratación del Representante legal de tenedores de bonos para regular las relaciones

entre el Municipio y los tenedores de bonos

Elaboración modelo contrato de depósito y administración del macrotítulo que

contiene la emisión de los Bonos de Deuda Pública del Municipio, donde el contratista se obliga

a custodiar, administrar y ejercer todas las actividades operativas de la anotada en cuenta,

derivadas del Depósito de Emisiones, respecto de la emisión.

Sistematización actividades relativas a los procesos de inscripción de los títulos de

deuda pública emitidos y colocados en el mercado público de valores de acuerdo con la

normativa vigente, así como la elaboración de los documentos e instructivos necesarios para la

inscripción y colocación de conformidad con el reglamento de la bolsa de Valores de Colombia y

las autorizaciones e instrucciones de la Superintendencia financiera

Construir y publicar el reglamento de emisión y colocación de bonos de deuda pública

interna del Municipio


Así, la emisión de bonos se acompaña de procesos claros y consistentes en el mercado de

valores que disminuyen la corrupción (procesos y costos de la regulación), máxime cuando

incluye variedad de actores para su implementación.

6.3.2 Actores formales e informales

Figura 27. Actores formales e informales

Los actores anteriores pueden clasificarse en directos, aquellos que convergen en la

estrategia de financiamiento, como i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la entidad

competente para la autorización de la emisión de bonos; ii) la Superintendencia Financiera de

Colombia es a su vez la encargada de llevar el registro y trámite del acceso al mercado de

capitales por parte del municipio mediante los bonos; iii) La Bolsa de Valores de Colombia se

convierte en el escenario en el que se ofrecen y colocan los bonos; iv) la entidad territorial

Ministerio de Hacienda y Crédito

PúblicoSuperfinanciera

Bolsa de Valores de Colombia

Entidad territorial (Municipio,

Departamento, Distrito)

Concejo Municipal/Asamblea Departamental

Inversionista

Ciudadanía Sectores

económicos


(Municipio) como el titular de la deuda pública y el emisor del bono; v) el Concejo o Asamblea

en lo que respecto a la aprobación de presupuesto; y vi) finalmente el inversionista como el

agente que adquirirá el bono emitido.

También en indirectos como aquellos que se benefician de la estrategia, tales como la

ciudadanía pues el financiamiento que se busca obtener tiene como objetivo el desarrollo de

proyectos de inversión; los sectores económicos involucrados en la actividad. Su interacción

está dada por el papel que desarrolle en el proceso de emisión y el rédito que se obtenga en

donde al Municipio le permite financiar adecuadamente la inversión y al ciudadano el goce de la

infraestructura social.

6.3.3 Ventajas. Para la vigencia 2017 el Municipio proyecta adquirir recursos de crédito

por valor de 42.500 millones de pesos; y para las restantes vigencias recursos superiores a

100.000 millones de pesos para financiar mega obras y proyectos de movilidad. Hasta el

momento solo se ha contemplado como opciones “gestionar la negociación de aumento de los

periodos de gracia de los créditos actuales que aún están amparados por tales plazos; deberán

ampliarse dichos términos al doble de tiempo inicialmente acordados; realizar una operación de

manejo de deuda, cuya finalidad sea la disminución de las tasas de interés, ajustando la tasa a

DTF + 1%” (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016).

Frente a ello la emisión de bonos de deuda pública se convierten en una alternativa

adecuada de financiamiento teniendo en cuenta que PERMITE:

Ser reconocida en el mercado de capitales,

Acceder a plazos de financiación más extensos

Minimizar el riesgo de refinanciación


Ahorro en costos financieros

Indexación de la deuda al IPC

Única amortización al vencimiento

Liberación de cupo financiero bancario

Mejores términos y condiciones en su endeudamiento

Mecanismo eficiente, rápido y de bajo costo para obtener liquidez

Más estable, ágil y flexible que los contratos de empréstito

Permite que la entidad territorial obtenga recursos a unas tasas de interés más bajas que

las ofrecidas por el sector financiero y bajo unos mejores plazos de pago

Se constituye en una elección estratégica, poco explorada

Las tasas suelen ser más atractivas con respecto a la inflación y no dependen de las

fluctuaciones inflacionarias.

Así mismo, a mediano y largo plazo reduce el costo del servicio de la deuda ya que se

eliminarían costos de intermediación y primas de liquidez;

Y finalmente presentan como elementos a su favor respecto de:

A) Rentabilidad.

Los Bonos presentan una alta rentabilidad financiera debido a:

El capital que ubican en la bolsa proviene de inversionistas con excesos de liquidez que

generalmente invierten a largo plazo. Los recursos levantados en la bolsa son capital no

intermediado porque es entregado directamente por los inversores a quienes requieren el capital,

diferente al crédito bancario donde los bancos obtienen dinero desde los ahorradores y luego lo

prestan a las empresas cobrando un margen de intermediación por esta actividad, algo que en

efecto encarece el costo de los recursos. (Ramírez, 2009).


La entidad territorial emisora define las condiciones de los bonos respecto de tasa de

interés, monto de las operaciones, y plazo, permitiendo ajustar sus necesidades de financiamiento

al ciclo de sus negocios. (Ramírez, 2009).

B) Riesgo.

- De cumplimiento. El riesgo para el público de incumplimiento de los títulos BONOS es

mínimo frente a otros títulos valores del mercado, es (al lado de los TES) de los pocos títulos que

cuentan con respaldo a cuenta del Estado como ente originador con la garantía, brindándole al

inversionista, además.

-De colocación. Para el caso de los entes territoriales como Emisores es importante la

característica de la colocación, en términos comerciales presenta a los potenciales adquirientes

atractivos los Bonos municipales

-Del mercado. Su condición de título de renta fija minimiza este riesgo, además la tasa

esta indexada al IPC de tal manera que considerando la estabilidad de los últimos años se prevé,

un crecimiento moderado en este índice, blindando el título de cualquier evento futuro de

crecimiento desbordado en las tasas del mercado o la inflación.

C). Liquidez.

Los Bonos municipales presentan una alta liquidez, por lo que permite vender antes de la

maduración del mismo. Así mismo los costos de emisión se diluyen en el plazo y monto durante

los tiempos de colocación; y se puede amortizar al vencimiento.

Ahora bien, las ventajas de la emisión de bonos de deuda pública como estrategia de

financiamiento frente a las tradicionales formas como el crédito financiero son, entre otras las

siguientes:


Tabla 26.

Comparativo

Bonos de deuda pública Crédito financiero

Rentabilidad Inversionistas con exceso de liquidez. No hay margen de intermediación.

La entidad territorial puede definir las condiciones respecto de plazo y tasa de interés.

Ahorradores con liquidez determinada. Hay margen de intermediación.

Quien solicita el crédito debe acogerse a condiciones señaladas por la entidad financiera.

Riesgo Como título de renta fija minimiza el riesgo de mercado. Tasa determinada por IPC

Título variable de renta incidencia alta cambios del mercado Tasa determinada por inflación

Liquidez Se pueden vender antes de su maduración.

Costos de emisión se diluyen en el plazo y monto durante los tiempos de colocación; y se puede amortizar al vencimiento.

Se debe amortizar desde el inicio

Aumento de interés a largo plazo.

Plazo 5, 10 o 30 años La banca no ofrece créditos superiores a 10 años

A efectos de comprobar lo señalado a continuación se realiza un ejemplo de la utilización

de bonos de deuda pública por parte del Municipio de Bucaramanga.

6.3.4. Emisión de bonos de deuda pública del municipio de Bucaramanga para

financiar obra de infraestructura: Centros de desarrollo infantil. El Municipio prevé 5

proyectos estratégicos de infraestructura: inicio feliz, ciudad hogares felices, ciudad norte-ciudad

jardín, espacio público y gran bosque de los cerros orientales. De estos proyectos se selecciona a

efectos de esta investigación ‘inicio feliz’ por cuanto hasta la fecha no ha tenido asignación

presupuestal, y las medidas tradicionales de endeudamiento no son adecuadas, debido entre otras

a las dificultades financieras que ha presentado.

Este proyecto contempla la construcción y puesta en marcha de 4 centros de desarrollo

infantil (CDI) y/o ludotecas para la atención a la primera infancia niños y niñas de 0-5 años de

edad, en la prestación de servicios que garanticen los derechos a la educación inicial, la atención,

el cuidado, la nutrición y la salud. Los 4 centros de desarrollo infantil y/o ludotecas propuestas,

contarán con la infraestructura y el personal idóneo, para que de manera integral garanticen una


atención que asegure los derechos de los niños y niñas, respete sus ritmos (de sueño, de

alimentación y de juego) y reconozca las necesidades de la primera infancia.

Según proyecciones del Municipio con base al proyecto estándar “Construcción y

dotación centro de desarrollo infantil” del DNP (2015) el valor total de la inversión sería:

Tabla 27.

Valor total de la inversión

Ítem Mínimo Máximo

Obra 1.555.320.314 1.772.971.051

Dotación 160.000.000 200.000.000

Total 1.715.320.314 1.972.971.051

Fuente: DNP (2015) Proyecto estándar.

Hasta el momento el Municipio no tiene clara la forma de financiación de la obra y como

se observó en el análisis financiero realizado previamente su opción tradicional es el crédito

comercial; pero como también atrás se identificó esta es una opción poco viable. Como se verá a

continuación la emisión de bonos por el contrario se muestra pertinente.

Afirman Velez y Morales (2008) que a mayores montos de emisión el ahorro es más

significativo, a tal punto que sobre emisiones de más de treinta mil millones de pesos se pueden

obtener ahorros de más de 8 puntos porcentuales sobre el crédito bancario (Ver figura 32).


Figura 28. Costos de la emisión de bonos vs crédito

Fuente: Vélez y Morales (2008).

En el escenario de 5 años y comparado frente a la alternativa tradicional del municipio para

la construcción de la obra, es decir el crédito comercial con una tasa de DTF+ 5,60 puntos,

correspondiente al 27 de julio (Dane, 2017, En línea) se observa lo siguiente:

Figura 29. Costos de las alternativas de financiación

La primera barra de izquierda a derecha muestra que para las tasas propuestas en las

alternativas la opción más económica es la emisión de bonos. La alternativa más costosa es

$-

$1,000

$2,000

$3,000

$4,000

$5,000

$6,000

Bonos Crédito

Mill

on

es d

e p

eso

s

COSTOS

Alternativas de financiación


adquirir un préstamo bancario. En el escenario de 10 años, esta misma distribución de los costos

se mantiene teniendo en cuenta el comportamiento predictivo de las tasas para cada alternativa

de financiamiento. Ahora bien, si se comparan a partir de la cuantía de los montos a financiarse,

se observa:

Figura 30. Costos alternativos de financiación 5 años

Figura 31. Costos alternativos de financiación

0

2000

4000

6000

8000

10000

$50.000,000 $300.000,000 $1.000.000,000

Co

sto

Monto

Costos alternativos de financiación 5 años

Crédito

Bonos

0

5000

10000

15000

20000

$50,000 $300,000 $1.000,000

Co

sto

Monto

Costos alternativos de financiación

Bono Crédito


En el primer escenario, la alternativa más económica es la emisión de bonos cuanto más

alto es la cantidad a financiarse, lo que no sucede con el crédito bancario. En el segundo

escenario la diferencia se hace más notable.

Los resultados logrados revelan la bondad de los bonos como fuentes de financiación, al

arrojar el resultado más bajo y facilitar el desarrollo de la obra de inversión integralmente, con

un interés menor al interés que se pagaría usando el crédito bancario. Por lo cual se plantea a

continuación el prospecto de emisión de bonos:

Información general de la oferta

Tabla 28.

Información general de la oferta

Emisor Municipio de Bucaramanga

Clase de título Bonos de deuda pública interna

Monto $ 1.972.971.051

Valor nominal e inversión

mínima

El valor nominal de los bonos es de un millón de pesos ($1.000.000) y la inversión mínima es de cinco millones de pesos ($5.000.000).

Ley de circulación A la orden

Tasa de interés Los bonos devengarán intereses en tasa variable, indexados a IPC.

Número de bonos a emitir 1.972

Colocación a través de series Cada serie se identificará con características financieras únicas y podrán efectuarse ofertas simultáneas de las dos (2) series que hacen parte de la Emisión

Modalidad pago de intereses Los intereses se pagarán bajo la modalidad semestre vencido

Plazo 5 y 10 años

Amortizaciones Única al vencimiento

Agente administrador DECEVAL

Garantía Los pagos de capital e intereses derivados de la emisión se encuentran garantizados por un encargo fiduciario irrevocable

Bolsa de valores Bolsa de valores de Colombia

Plazo de vigencia de la

autorización

El plazo máximo para realizar la oferta pública de los bonos será de un (1) año contado a partir de la ejecutoria del acto que ordene la inscripción de los títulos

Plazo de colocación El plazo de colocación será de un (1) año contados a partir del día hábil siguiente a la publicación del primer aviso de oferta del primer lote

Mecanismo de adjudicación

de los bonos

Subasta holandesa


Generalidades de la emisión

Ahora bien, teniendo en cuenta los costos de referencia se selecciona el valor máximo

atendiendo a las contingencias que pudieran presentarse equivalente a $1.972.971.051. La

emisión sería por dicho valor.

La colocación se efectuará a través de dos (2) series que presentan cada una las siguientes

características:

Podrá darse la colocación de las series a través de uno o más lotes.

Condiciones financieras únicas (tasa cupón, fechas de pago de intereses y fecha de

vencimiento).

Monto nominal para cada serie determinado en el primer aviso de colocación.

Las dos (2) series podrán estar en proceso de colocación al mismo tiempo.

Autorizaciones

La emisión deberá ser autorizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con

concepto favorable de la Secretaría de Planeación y autorización de la Superintendencia

Financiera de Colombia para la inscripción en el Registro Nacional de Valores y Emisores de la

oferta pública.

Así mismo se verificará la aprobación por parte del Concejo Municipal del cupo de

endeudamiento del municipio para la vigencia de la emisión.

Objetivos económicos y financieros de la emisión

Los recursos provenientes de la emisión por valor de $1.972.971.051 se destinarán al

financiamiento del proyecto del CDI.


Bolsa de valores donde estarán inscritos los bonos

Los bonos de deuda pública interna a cargo del Municipio estarán inscritos en la Bolsa de

Valores de Colombia S.A.

Ley de circulación y negociación secundaria

Los bonos serán emitidos a la orden y la transferencia de su titularidad se hará mediante

anotaciones en cuentas o subcuentas de depósito de los tenedores del Depósito Centralizado de

Valores de Colombia-DECEVAL S.A-. Las enajenaciones y transferencias de los derechos

individuales se harán mediante registros y sistemas electrónicos de datos.

Al momento en que vaya a efectuar los registros o anotaciones en cuenta de depósito de

los suscriptores de éstas, DECEVAL S. A acreditará en la cuenta correspondiente los bonos

suscritos por el titular. Los bonos serán libremente negociables en el mercado secundario.

Calificación inicial de la emisión de bonos

Si bien es cierto la calificación a 29 de Diciembre de 2016 del Municipio de

Bucaramanga fue disminuida a BBB (triple B sencilla) por el Comité Técnico de Calificación de

Value and Risk Rating S.A. debido al déficit de tesorería al que aquí también se ha hecho

mención, las estrategias de reducción y control de gastos impulsadas desde el inicio de la actual

administración anticipan un mejoramiento de la capacidad de endeudamiento y una dinámica de

recaudo de impuestos favorable teniendo en cuenta el adecuado comportamiento del sector

productivo y una reactivación del sector de la construcción. (V&R, 2016). Por tanto, para la

emisión se tendrá un escenario de calificación más favorable.


Características financieras de los bonos

Valor nominal e inversión mínima: El valor nominal de los bonos es de un millón de

pesos ($1.000.000) y la inversión mínima es de cinco millones de pesos ($5.000.000), tanto en el

mercado primario como en el secundario. Cualquier inversión por encima de la inversión mínima

deberá hacerse en múltiplos de cinco millones de pesos ($5.000.000).

Plazo: Los bonos tendrán un plazo de cinco (5) y diez (10) años contados a partir de la

fecha de emisión.

Amortización: La amortización de los bonos de las dos series se efectuará al vencimiento.

Intereses: Las tasas de interés de los bonos deberán reflejar las condiciones del mercado

vigentes en la fecha de colocación de los mismos, siguiendo los lineamientos de la Circular

Reglamentaria Externa UT-48 del 31 de julio de 1998 del Banco de la República, mediante la

cual se reglamentó la Resolución Externa No. 3 de 1998 de la Junta Directiva del Banco de la

República, o cualquiera que la sustituya, modifique o adicione y los parámetros que sobre la

misma señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Las reglas para el cálculo de los rendimientos serán las siguientes:

Los intereses pactados serán pagados al vencimiento del periodo objeto de remuneración.

Los intereses se pagarán bajo la modalidad de semestre vencido. El periodo de intereses se

contará a partir de la fecha de Emisión del Bono y hasta el mismo día del semestre siguiente, y

de la misma manera para cada periodo subsiguiente hasta la fecha de vencimiento. En caso de

que dicho día no exista en el respectivo semestre de vencimiento, se tomará como tal el último

día calendario del semestre correspondiente.


Al valor correspondiente a los intereses causados y por pagar se le hará un ajuste a una

cifra entera, de tal forma que cuando hubiese fracciones en centavos, éstas se aproximarán al

valor entero superior o inferior más cercano expresado en pesos

Los bonos devengarán intereses únicamente hasta la fecha de su vencimiento cumpliendo

y las condiciones específicas de cada serie. No habrá lugar al pago de intereses de mora por el

retardo por parte del inversionista, en el cobro de intereses o capital. Una vez pasada la fecha de

vencimiento, los bonos correspondientes se considerarán vencidos y dejarán de devengar

intereses. En el evento que el Emisor no realice los pagos de intereses y capital correspondientes

en el momento indicado, los bonos devengarán intereses de mora, a la tasa máxima legal

permitida.

Los bonos devengarán intereses indexados al IPC. Los rendimientos se calcularán sobre

el capital desde el día siguiente al del inicio del respectivo período de causación de intereses y

hasta el día pactado para su pago. Los rendimientos serán calculados tomando como referencia el

IPC efectivo anual vigente para el día en que se inicie el respectivo período de causación,

certificado por el DANE. La tasa efectiva anual para un bono referenciado en IPC, se obtendrá

de adicionar al IPC el margen respectivo. Esta tasa se expresará en la modalidad de pago de

intereses establecida en la respectiva serie. La tasa así obtenida, se aplicará al monto de capital

vigente durante el período de intereses a cancelar.

Colocación y la negociación. Los bonos serán colocados a través del mecanismo de

Subasta Holandesa, que establece una única tasa de corte, a la cual se adjudica total o

parcialmente todas las demandas con tasa menor o igual a ésta. Todos los participantes cuya

demanda haya sido aprobada pagan el mismo precio de suscripción, obteniendo así el

rendimiento correspondiente a la tasa de corte.


El Municipio seleccionará a los Agentes Colocadores para tal propósito. Los bonos serán

colocados en varios lotes en el mercado de capitales de Colombia mediante oferta pública. La

tasa de corte a la cual se adjudicarán los bonos se determinará teniendo en cuenta la Tasa

Máxima de Rentabilidad autorizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La emisión tendrá como destinatario al público inversionista en general y los avisos de

colocación se publicarán en el Diario La República y/o el Diario Tiempo, una vez verificado el

cumplimiento de los requisitos de ley.

Garantía de pago de la emisión. El Municipio para garantizar el pago de las obligaciones

que le genera la Emisión, ofrecerá a los suscriptores, mediante la figura de encargo fiduciario

irrevocable, la constitución de un fondo que se alimenta, trimestralmente antes del pago de

intereses y dos años antes del pago de capital, con los ingresos de libre destinación durante la

totalidad del plazo de la emisión.


7. Conclusiones

De lo planteado en este trabajo se puede concluir que:

Los análisis y comparaciones que se hicieron a lo largo del trabajo muestran la utilidad

del bono como alternativa de financiamiento de mediano y largo plazo para los municipios que

presenten situaciones fiscales negativas y que necesiten desarrollar proyectos de inversión.

La regulación existente y la institucionalidad dispuesta para la emisión de títulos de

deuda pública contribuye a facilitar el ingreso de los municipios en el mercado financiero,

teniendo en cuenta que existen una serie de elementos que agregan valor al bono adecuándose

mejor a las necesidades de las entidades territoriales

El proceso de emisión de bonos si bien es en principio difícil, al seguir los criterios

metodológicos planteados se planifica correctamente la colocación de los instrumentos de deuda

pública, y una entrada exitosa al mercado financiero.

Sin embargo, es aún mínima la participación de municipios como Bucaramanga, que

presentan dificultades en sus finanzas y a quienes ya no les resulta acertado mantener las formas

tradicionales de financiación, aunado a la circunstancia de que se enfrentan a grandes demandas

sociales y a la ejecución de proyectos de inversión que exceden sus recursos pero que son vitales

para cumplir su objetivo principal, en donde los bonos de deuda pública se vuelven conveniente.

La actual Administración municipal puede encontrar en los bonos de deuda pública

una estrategia alternativa de financiación que evite la disminución en la inversión por la situación

financiera, haciendo factible el desarrollo de obras contempladas en el Plan de Desarrollo.


Para su implementación deberán seguirse mecanismos de control y gestión en aras de

asegurar que el recurso captado a través de la emisión de bonos se destine adecuadamente,

reduciendo el riesgo de mal manejo.


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Apéndices

Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Cuestionario

¿Cuál es el papel de bonos de deuda pública en la financiación de los ingresos territoriales?

El objetivo de los bonos de deuda pública NO es financiar los ingresos territoriales. Su

finalidad consiste en cubrir los requerimientos de gasto que no están financiados con los ingresos

territoriales.

¿Cómo funciona el proceso de emisión de bonos de deuda pública en Colombia?

Una entidad territorial interesada en realizar una emisión de bonos de deuda pública en

Colombia, primero debe cumplir con los requisitos de ley establecidos en el Decreto 2681 de 1993

así como en la circular No. 2 del Ministerio de Hacienda, para contar con la autorización de

emisión. Con esta autorización, la entidad territorial debe cumplir con todos los trámites de acceso

al mercado exigidos por la Superintendencia Financiera de Colombia (Registro ante el RNVE,

calificaciones, etc.).

¿Es viable y conveniente, que las entidades territoriales emitan bonos de deuda pública para

financiar las inversiones proyectadas en los planes de desarrollo?

Si es viable, siempre que la entidad territorial cumpla con lo establecido en las leyes de

capacidad de endeudamiento (Ley 358 de 1997 y sus decretos reglamentarios). La conveniencia

depende de múltiples factores, como por ejemplo el monto de la emisión (teniendo en cuenta los

trámites que debe adelantar la entidad, para montos pequeños probablemente no resulte


conveniente este mecanismo), la oportunidad de mercado (comparar costo de emitir bonos vs un

crédito bancario).

¿Qué obstáculos impiden aprovechar por parte de las entidades territoriales la facultad para obtener

ingresos por bonos de deuda pública?

El desconocimiento por parte de las entidades y las limitaciones que puedan tener por

el tema de la capacidad de endeudamiento.

¿Se puede utilizar la emisión de bonos de deuda pública para superar déficit fiscal en las entidades

territoriales?

Para financiar temporalmente dicho déficit.

¿Cuáles son las condiciones y requisitos mínimos financieros con los que deberán contar las

entidades territoriales para que sea factible recurrir a la emisión de bonos como fuente de ingresos?

Revisar Ley 357 de 1998 y sus decretos reglamentarios.

¿El Municipio de Bucaramanga está en condiciones de emitir bonos de deuda pública y esto es

aconsejable para la crisis financiera que se ha dicho presenta?

Consultar su capacidad de endeudamiento principalmente. Conversar con la Secretaría

de Hacienda del Municipio.

¿Qué recomendaciones debería seguir el Municipio de Bucaramanga si emitiera bonos de deuda

pública?


Buscar una composición del perfil de vencimientos que garantice diversificar las fechas

de amortización de sus deudas.

Juan David Grillo Rios

Asesor

Subdirección De Análisis Y Consolidación Presupuestal

[email protected]

Carrera 8 No. 6 C 38 - Código Postal 111711

Conmutador (57 1) 381 1700 Extensión: 2109

Bogotá D.C. Colombia

mailto:[email protected]

Carlos Andrés García Reyes...Metropolitana de Bucaramanga (Concejo Municipal de Bucaramanga,...

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