Regulación en economías de red y subastas

Módulo IV

Caso de Estudio: Subastas de espectro

radioeléctrico en EUA: la subasta 11 de la FCC

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INTRODUCCIÓN

En México y en el mundo, el espectro radioeléctrico ha estado sometido a una regulación

detallada desde el inicio de su utilización a principios del siglo XX. En este sentido, la

gestión del espectro ha seguido, hasta hace muy poco tiempo, un modelo tradicional

basado en la gestión centralizada por parte del regulador; la cual era muy específica

respecto a los detalles relativos al uso del espectro (modelo denominado “command

and control”). Este modelo permite al regulador un control completo sobre las

interferencias, la planificación de las bandas de frecuencias y los servicios y tecnologías

que pueden prestarse en una banda radioeléctrica y en las bandas adyacentes. También

garantiza ciertas economías de escala en la producción de equipos y, por supuesto,

permite la armonización y coordinación internacional. Así, en este modelo tradicional es el

regulador el que define el servicio final para cada banda de frecuencias, la concesión de

licencias o derechos de uso, su duración, las condiciones de uso y el mecanismo de

licitación. En este modelo, el uso “eficiente” del espectro se consigue mediante la

asignación de derechos exclusivos de uso para cada banda de frecuencia y zona

geográfica, de forma que se garantiza el derecho del asignatario a la utilización de dichas

frecuencias libres de toda interferencia. De esta forma, el acceso al espectro

radioeléctrico, acordado con el regulador, se convierte en la única llave de entrada para

incorporarse al mercado de determinados servicios fundamentados en el uso del

espectro.

El problema que se plantea hoy en día es que, ante la creciente demanda mundial de

servicios que requieren la utilización del espectro, se hace necesaria la adopción de un

esquema de gestión que permita maximizar la eficiencia en el uso del este recurso

escaso, eliminando, dentro de lo posible, las restricciones de acceso al espectro y

evitando así que éstas actúen como una barrera de entrada que impida a los usuarios

beneficiarse de los nuevos servicios. Debido a lo anterior, los reguladores deben estar

enfocados en buscar la forma de gestionar el espectro de manera que permita potenciar

el uso eficiente del espectro. Además, tratar de alcanzar un equilibrio entre espectro

disponible y demanda, incentivar la innovación (y con ello potenciar el crecimiento

económico), pero sin olvidarse de favorecer el bienestar social.

Así pues, la primera variación del modelo tradicional de gestión, fue la introducción

paulatina de elementos de mercado que permitieran mayor libertad a los agentes,

disminuyendo la intervención regulatoria e incrementando los mecanismos de

competencia. Esto requería disponer de esquemas flexibles para decidir, de forma

dinámica, el titular de los derechos de uso del espectro o el servicio al que se destinarán

esos recursos. Una de estas herramientas es el mecanismo de subastas.

Las subastas o licitaciones, como se vio en la lectura, son un mecanismo de asignación

eficiente. De manera que, en lo que respecta a los derechos de uso y al comercio del

dominio radioeléctrico, esos instrumentos pueden constituir un método pertinente para

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ceder los derechos, que permite responder a los cambios de la demanda. En suma, las

subastas garantizan que el uso del espectro le corresponda al usuario que más lo valore.

A pesar de que, teóricamente, las licitaciones son el mecanismo ideal para la asignación

eficiente del espectro radioeléctrico; sin embargo, se requiere de un diseño meticuloso

para que sea exitosa y cumpla con sus objetivos. Hay que recordar que, en la práctica no

se cumple que cualquier mecanismo de subastas asigne de la misma manera un bien.

Esto se debe a que los postores son asimétricos, a que hay fuertes inventivos a coludirse

por parte de las empresas más grandes, y en ocasiones, a que no hay incentivos para

que los pujantes más pequeños entren a la subasta. Por consiguiente, el diseño de la

subasta es un mecanismo que se debe de procurar cuidadosamente; de manera

que se logre un equilibrio que incentive a los oferentes a revelar las valoraciones,

desaliente la colusión entre los pujantes, y maximice los ingresos del subastador.

Las agencias regulatorias de las telecomunicaciones en distintos países han estado

rediseñando e implementado nuevas políticas de asignación y explotación del espectro

radioeléctrico. Las dos rutas más importantes en el rediseño de estas políticas han sido: i)

la implementación de mecanismos de asignación (ex-ante) y ii) el uso de políticas de

administración (ex-post) que rijan su uso, aprovechamiento y transferencia. En este

sentido la Federal Communications Commission (FCC) en los Estados Unidos (EUA), ha

usado diversos mecanismos para la asignación del espectro radioeléctrico a lo largo de

los años. Así pues, hasta 1982, la FCC utilizó audiencias comparativas1 para asignar las

licencias de espectro radioeléctrico. Posteriormente, a partir de ese año (1982) y hasta

1993 realizó las llamadas loterías2. Luego, a partir de ese año (1993) se le dio a la FCC la

autoridad para hacer subastas, celebrando así su primera subasta en el año de 1994. En

ésta, la FCC realizó subastas de banda ancha inalámbrica, siendo la primera subasta de

un total de 93 consecuentes.

Sin embargo, la subasta de 1994 tuvo un gran problema, pues al igual que las loterías,

los ganadores de la misma eran libres de vender sus licencias, fomentando así la

participación de miles de aspirantes, muchos de los cuales no eran más que

especuladores que sólo buscaban ganancias ex-post.

1 Las audiencias comparadas (beauty contests) consisten en la presentación, por parte de los aspirantes, de

las propuestas y planes de negocios referentes al negocio en disputa. Sin embargo, se le considera un criterio

sumamente discrecional, donde se generan incentivos a la corrupción además de altos costos de supervisión

por parte del regulador. Por consiguiente, es un instrumento altamente ineficiente, pues no coadyuva a

resolver la asimetría en la información que se presenta entre autoridades regulatorias y los solicitantes. 2 Uno de los beneficios de las loterías fue que dio a todas las partes la oportunidad de ganar. Así, al dar a

todas las partes la posibilidad de ganar, se creía que servía al mejor interés público. Sin embargo, éste

método genero serías desventajas, pues había casos en que alguna empresa se involucraba en el concurso

con el único objetivo de capturar rentas, es decir trataban de obtener varias licencias que no tenían la

intención de utilizar, con la única intención de venderlas a otra empresa.

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A raíz de este problema, la FCC rediseñó el mecanismo de licitación incorporando no sólo

modificaciones ex-ante, sino también regulaciones ex-post que garantizaran los objetivos

deseados. El caso clave para entender estas modificaciones fue la subasta No. 11 de la

FCC, realizada en agosto de 1996. En ésta se subastaron 1’479 licencias para proveer

Servicios de Comunicación Personal (PCS, por sus siglas en inglés) en 493 localidades

distintas a lo largo de Estados Unidos (llamadas “Basic Trading Areas” o BTAs).

Las licencias puestas a disposición cubrieron todo Estados Unidos, lo que permitió

complementariedad y presencia de sustitutos en este mercado. Además, para hacer más

eficiente la subasta y reducir los problemas de colusión, se implementaron subastas

ascendentes con pujas simultáneas (ya sea por internet o por teléfono), y no se dio fin a la

subasta hasta que no hubo más ofertas por parte de algún candidato. Además, debido a

que la FCC quería desalentar a aquellos oferentes que se caracterizaban por

“permanecer en el banquillo sin actividad hasta el final”, se implementó una regla para

regular la inactividad entre los participantes. Como consecuencia, el resultado de esta

subasta fue todo un éxito.

La subasta 11 de la FCC

Como ya se mencionó, en esta subasta se ofreció el espectro de banda ancha para 493

localidades (BTAs), donde dichas áreas variaban considerablemente en cuanto a su

población, es decir, los posibles consumidores de los servicios de Telecomunicaciones.

La subasta de asignación de espectro para proveer servicios de comunicación personal

(PCS) tenía cuatro objetivos principales:

(1) Lograr la asignación eficiente del espectro,

(2) Fomentar el rápido despliegue de la red a construir,

(3) Diversificar de la propiedad del espectro

(4) Aumentar los ingresos del subastador, es decir, del gobierno.

Con la mente puesta en estos objetivos, la FCC diseñó varias normas, tanto ex-ante como

ex-post, que permitieran lograr dichas metas. En primera instancia dividió el espectro en

tres bloques de frecuencias:

Bloque D: de 1865-1870 MHz combinadas con 1945-1950 MHz

Bloque E: 1885-1890 MHz combinadas con 1965-1970 MHz

Bloque F: 1890-1895 MHz combinadas con 1970-1975 MHz

Es importante señalar que las licencias en el bloque F estaban destinadas

únicamente a pequeños empresarios, de manera que la FCC restringió el acceso a

este bloque solamente a concursantes cuyos ingresos brutos fueran menores a $125

millones de USD en cada uno de los últimos dos años de operación, y que sus activos

totales fueran a lo más $500 millones de USD al momento de la solicitud de ingreso a la

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subasta. Con esta norma, la FCC buscaba fomentar la competencia y diversificar la

propiedad del espectro radioeléctrico.

Además la FCC estableció diversos criterios para la elegibilidad3 en la participación

en la subasta, de manera que quienes deseaban participar tenían que llenar la forma 175

de la FCC, así como hacer un pago por adelantado, el cual estaba en función de las

licencias en las que planeaban participar. Estos procedimientos tenían que realizarse

antes de una fecha límite establecida por la FCC. La regla para el pago por adelantado,

como ya se dijo, dependía del máximo número de MHz a los que el solicitante deseara

ofertar en cada ronda de la subasta. Así pues, el monto estipulado por la FCC era de $.06

USD por MHz, para un total de 10 MHz del espectro. Por ejemplo, si un aspirante quería

ser elegible para participar en todas las rondas de la subasta para una ciudad con

población de 750’000 habitantes, tendría que pagar:

. Esto es importante, porque determinaba la elegibilidad de un oferente

en la subasta.

Asimismo, el diseño de la subasta se realizó de tal manera que minimizara la posibilidad

de colusión. Así pues, se diseñó una licitación de tipo ascendente con pujas

simultáneas (realizadas por Internet o por teléfono), de manera que los aspirantes no

podían comunicarse entre ellos durante la subasta. Esto aseguró que no hubiera

ofertas estratégicas o colusiones. Además, con el objetivo de ser claros en cuanto al

método de la subasta, la FCC ofreció un seminario para aclarar cualquier duda sobre el

método y procedimiento de la subasta, así como un software de simulación de la misma.

Respecto a la estructura de la subasta, como ya se mencionó, se estableció una regla de

actividad, la cual estipulaba que los oferentes debían participar de forma activa en vez de

esperar al final de la subasta para hacer sus ofertas. De manera que los ofertantes que

no cumplieran con la norma de actividad perdían su elegibilidad en la licitación. Así

pues, se consideraba que un oferente se mantenía activo si hacía una oferta aceptable en

la ronda actual o si había sido el que había hecho la puja más alta en la ronda previa. De

manera que la actividad mínima requerida se calculaba como un porcentaje del nivel

de actividad sobre las rondas totales (porcentaje de elegibilidad).

En este sentido, la FCC estableció tres fases en la subasta de 1996, las cuales fueron

definidas por una regla de aumento de la actividad:

Fase 1: En cada ronda de la primera etapa de la subasta, el licitador que desee

mantener su elegibilidad actual tiene la obligación de estar activo en un 60 por

ciento de su elegibilidad de licitación actuales.

Fase 2: En cada ronda de la segunda etapa, el licitador tiene la obligación de estar

activo en un 80 por ciento del tiempo elegible.

3 La FCC se reservaba el derecho de excluir de la subasta a quienes no cumplieran con las normas

estipuladas. A este criterio se le denomina elegibilidad en la licitación.

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Fase 3: En cada ronda de la tercera etapa, el licitador tiene la obligación de estar

activo en un 98 por ciento de su elegibilidad de licitación actuales.

Así pues, la subasta comenzaría en la primera fase y se transitaría a la siguiente cuando

en las tres últimas rondas, la oferta máxima hubiera aumentado en 10% del espectro.

Por otro lado, la FCC estipuló que, la subasta se cerraría, para todas las licencias, cuando

ningún postor presentara una nueva oferta aceptable. Respecto a los procedimientos de

licitación, la FCC estableció lo siguiente:

o Estructura de la ronda: Cada ronda de ofertas contiene el siguiente

comportamiento y períodos de revisión:

Plazo de presentación de la oferta

Presentación de los resultados de la oferta de la ronda

Tiempo de espera de la oferta

Tiempo de espera de los resultados de la ronda

o Ofertas mínimas aceptables: No habrá una oferta mínima de apertura y no habrá

un incremento mínimo de la oferta de una licencia hasta que se haya recibido una

oferta inicial. Una vez que hay una oferta alta sobre una licencia, la oferta mínima

que se aceptará se calcula como: la cantidad de la oferta alta inicial más un

incremento mínimo de puja. A menos que se anuncie lo contrario, los incrementos

mínimos de puja serán escalonados basándose en la fase de la subasta en la que

se encuentren, y en el número de nuevas ofertas recibidas en una licencia. Esto

se puede aclarar mediante el cuadro 4 a continuación:

Cuadro 4: Incrementos sobre pujas, subasta 11

Cero nuevas

ofertas en las

dos rondas más

recientes

1 a 2 nuevas

ofertas en la

ronda

pertinente

más de 3

nuevas ofertas

en la ronda

pertinente

fase 1

% incremento,

incremento total

10% ,

$0 .01/MHz

10% ,

$0 .02/MHz

15% ,

$0 .02/MHz

fase 2

% incremento,

incremento total

5% ,

$0 .01/MHz

10% ,

$0 .01/MHz

15% ,

$0 .01/MHz

fase 3

% incremento,

incremento total

5% ,

$0 .01/MHz

10% ,

$0 .01/MHz

15% ,

$0 .01/MHz

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o Presentación de la oferta: Cada oferente puede ofertar una vez por ronda para

tantas licencias como sea elegible.

o Resultados de la ronda: Tras la conclusión de cada período de presentación de la

oferta, la FCC compilará los informes de todas las pujas, las mayores ofertas

actuales y el estado del postor (la elegibilidad de licitación y las exenciones de la

actividad de la regla), y posteriormente hará informes de acceso público a dicha

información.

Respecto a los procedimientos ex-post, una vez terminada la subasta la FCC emitiría

un aviso público declarando el hecho de que la subasta se cerró, la identificación de las

ofertas ganadoras y los oferentes para cada licencia, así como la lista de los pagos por los

retiros en las ofertas. Además, se les devolvería el pago por adelantado a todos aquellos

oferentes que no ganaron ninguna licencia en ninguno de los bloques. Posteriormente,

dentro de los cinco días hábiles después de la liberación de este aviso, cada oferente

ganador debería presentar los suficientes fondos para pagar un porcentaje de la cantidad

total de dinero en depósito con el gobierno. En detalle, la FCC estipuló que el pago debía

ser como sigue:

Los oferentes ganadores de los bloques E y D, deben pagar el 80% de sus

ofertas ganadoras.

Los ganadores del bloque F deben llevar el monto total en depósito con la

FCC hasta un 20 por ciento de sus ofertas ganadoras. Además podrán

ejecutar un pagaré por el saldo a pagar en cuotas trimestrales durante diez

años.

De lo anterior, podemos ver que el gobierno dio fuertes incentivos ex-post a los pequeños

y medianos empresarios (bloque F), pues sólo les requirió que pagaran 20% de manera

inmediata, y les dio la posibilidad de pagar a crédito el resto de la deuda. Además, a estas

empresas el gobierno les ofreció un crédito que les permitía pagar hasta 25% de su deuda

por medio de un pagaré a diez años.

Por otro lado, también se estableció que todo aquel que no cumpliera con los pagos

correspondientes, sería descalificado del concurso y sujeto a penalizaciones; además de

que se le revocaría la licencia, la cual se le asignaría al oferente con la segunda puja más

alta.

Resultados de la subasta

Como ya se mencionó, la subasta se consideró un éxito. Las medidas para lograr la

entrada de más participantes funcionaron, pues participaron 153 concursantes siendo

gran parte de ellos pequeños y medianos empresarios. Así pues, hubo 125 ganadores de

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1472 diferentes licencias, de los cuales 93 fueron pequeños y medianos empresarios (los

cuales ganaron 598 licencias), y 32 fueron grandes empresas (las cuales ganaron 874

licencias).

Respecto al procedimiento de la subasta, cabe resaltar que ya en el round 47 (de 275 en

total) se tenía el 50% de las ofertas hechas y a partir de ahí se disminuyó

considerablemente su número. Esto se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro 3: Resumen del procedimiento de la subasta 11

Rounds pujas pujas acum. Porcentaje % acum.

1 1885 1885 8.14 8.14

15 205 5913 0.89 25.53

47 180 11578 0.78 50.00

96 85 17403 0.37 75.15

275 2 23157 0.01 100.00

N= 23,157

Respecto a los ingresos recaudados, la FCC recaudó en total $2,517,439,565 USD

netos. El siguiente cuadro muestra algunas estadísticas referentes al proceso en la

subasta:

Cuadro 5: Resumen estadístico sobre montos ofrecidos en la subastas 11

Subasta posturas Media Desv.Est. Mínimo Q1 Mediana Q3 Máximo

BID_AMNT11 23,157 $1,105,810 $3,274,735 1 $54,001 $220,000 $834,000 $100,320,011

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Actividades4

1. En el caso se menciona que en la asignación del espectro radioeléctrico, el

mecanismo de subastas es el adecuado para lograr una asignación eficiente.

Según lo visto en la lectura, ¿Qué características hacen de las subastas un

mecanismo de asignación eficiente?

2. En el caso se menciona que la subasta 11 tomó varías medida para evitar la

colusión entre los participantes. ¿Cuáles fueron estas medidas, y de que

forma ayudan a evitar una posible colusión? (Hint: piensa en lo visto en la

lectura correspondiente en el apartado de colusión y relaciónalo con el

diseño de la subasta 11)

3. Otro mecanismo ex-ante en el diseño de la subasta 11 fue el de establecer un

bloque exclusivo para pequeños empresarios. ¿Por qué crees que esto fue

importante?, ¿Qué crees que hubiera pasado si no se hubiera estipulado

esta medida?

4. En el caso también se menciona que en la subasta 11 la FCC decidió

incorporar mecanismos que regularan el comportamiento ex-post de los

licitantes. ¿Por qué crees que esto fue importante para lograr una asignación

eficiente del espectro radioeléctrico?

5. Por último investiga que tipo de mecanismo se usa en México (o en tu país)

para la asignación del espectro radioeléctrico. En caso de que se usen

subastas, ¿Cuál es el diseño que se utiliza?, ¿qué ventajas y desventajas

tiene este diseño?

Bibliografía

Subasta 11 de la FCC:

http://wireless.fcc.gov/auctions/default.htm?id=11&job=auction_summary

http://wireless.fcc.gov/auctions/11/releases/bip_def.pdf

4 La contestación de las preguntas planteadas en esta sección es voluntaria (no serán calificadas) pero muy

recomendable, ya que puede ayudarle significativamente como guía de estudios.