Castro La Privatización de Los Servicios de Agua y Saneamiento en América Latina

Jos Esteban Castro: licenciado en Sociologa (Universidad de Buenos Aires), Maestro en CienciasSociales (Flacso-Mxico) y doctor en Ciencias Polticas (Oxford). Actualmente se desempea comoprofesor titular (senior lecturer) de Sociologa en la Universidad de Newcastle, Reino Unido.Palabras clave: privatizacin, agua y saneamiento, bienes pblicos, Estado, Amrica Latina.

La privatizacinde los servicios de agua y saneamiento enAmrica Latina

Jos Esteban Castro

El anlisis del proceso de privatizacin de los servicios deagua y saneamiento en AmricaLatina revela que ste fue productode decisiones orientadas por laideologa neoliberal y no el resultado de la bsqueda de unasolucin efectiva a la crisis del sector. Esta estrategia, adems, ha ignorado la evidencia histrica que demuestra que la universalizacin de estos serviciosen Europa y Estados Unidos fueconsecuencia de una accin decisiva del Estado. Pero aunque el enfoque privatizador ha fracasado, las transformacionesinstitucionales y polticas que se pusieron en marcha continuarn afectando la capacidad de los gobiernos de la regin para superar la crisis de estos servicios esenciales.

Siempre la mayor parte de las inversiones en materia de agua debe ser del sector pblico,declar a La Jornada Katherine Sierra, vicepresidenta de Infraestructura y Desarrollo

del Banco Mundial, quien encabeza la delegacin del organismo en el cuarto Foro Mundial[del Agua] que se inici ayer [en la Ciudad de Mxico]. () Katherine Sierra indic que el

BM ha tenido una evolucin muy interesante en la forma en que plantea el tema de las inversiones en el sector. En los aos 90, debido a la cantidad muy fuerte de recursos que se

necesitan, cremos que el sector privado poda hacer inversiones importantes que podran salvar al sector del agua. Pero no haba mucha inversin del sector privado; 90% de los recursos

siguen siendo del sector pblico, aun en las pocas ms fuertes de participacin privada.

La Jornada, Ciudad de Mxico, 17/3/2006

Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 207, enero-febrero de 2007, ISSN: 0251-3552, .

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Introduccin

Los argumentos presentados en este artculo se basan en los resultados de unaserie de trabajos de investigacin recientes, en particular el Proyecto Prinwass(Castro 2004a), que examin en perspectiva comparada una serie de casos deprivatizacin1 de servicios de agua y saneamiento en frica, Amrica Latinay Europa, incluyendo ejemplos de Argentina, Bolivia, Brasil y Mxico2. El ar-tculo est estructurado sobre la base de cuatro proposiciones elaboradas apartir de los resultados de esta investigacin.

Proposicin N 1. Las polticas de privatizacin implementadas desde la dca-da de 1990 para reorganizar los servicios de agua y saneamiento en AmricaLatina han tenido poca relacin con los problemas especficos que presenta-ban dichos servicios. Frecuentemente, se present la privatizacin como la so-lucin a la crisis de este sector, caracterizada, entre otros problemas, por la fal-ta de cobertura de amplios sectores de la poblacin, la calidad inadecuada dela prestacin, la corrupcin y la falta de inversin pblica en la expansin yrenovacin de la infraestructura. Sin embargo, nuestro argumento es que larazn principal para la implementacin de esas medidas no fue la bsquedade soluciones a estos problemas, sino la aceptacin acrtica de una polticafundada en los principios y argumentos caractersticos de la ideologa propri-vatizacin, que resurgi durante la dcada de 1980 e influy en el diseo y laimplementacin de polticas pblicas en forma global, incluidas aquellas re-lacionadas con los servicios de agua y saneamiento. Desde nuestra perspecti-va, la crisis real de los servicios fue utilizada y, en algunos casos, hasta pro-vocada para promover las privatizaciones.

Proposicin N 2. Los argumentos utilizados para promover estas polticas ig-noraron la evidencia histrica sobre la interrelacin entre el sector pblico yel privado en la organizacin de los servicios de agua y saneamiento. En par-ticular, se ha desconocido que, en los pases desarrollados, la universalizacin

1. Utilizaremos el concepto de privatizacin en forma genrica para denominar ciertas formasde participacin privada que caracterizaron a las polticas impulsadas por los organismos finan-cieros internacionales y los gobiernos de los pases desarrollados desde la dcada de 1980. En tr-minos ms rigurosos, la palabra privatizacin se utiliza para referirse a una de las formas queasume la participacin privada: la transferencia completa de la propiedad y la gestin de empre-sas pblicas al sector privado (en ingls, full divestiture). A los fines de este artculo, utilizaremosel trmino en forma genrica. Asimismo, utilizaremos en forma intercambiable las expresionesprivatizacin, poltica privatista y poltica neoliberal.2. El Proyecto Prinwass emple una metodologa combinada (mtodos cuantitativos y cualitativos)para el anlisis comparativo de los casos en seis dimensiones analticas: econmico-financiera, am-biental, poltico-institucional, sociopoltica y cultural, tecnoinfraestructural y sociodemogrfica.

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Nueva Sociedad / Roxana Gunzenhauser 2007


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del acceso a estos servicios esenciales requiri la desprivatizacin de las em-presas y la creacin de compaas pblicas. Los argumentos en favor de la pri-vatizacin han reemplazado estas lecciones histricas con prescripciones deriva-das del marco ideolgico neoliberal que carecen de fundamento emprico.

Proposicin N 3. Las polticas de privatizacin implementadas para reor-ganizar los servicios de agua y saneamiento en Amrica Latina han fraca-sado en el logro de sus objetivos explcitos, entre los cuales se destacabanla atraccin de capitales privados para financiar la expansin y la renova-cin de la infraestructura, la extensin de los servicios a la poblacin noatendida, el incremento de la eficiencia en la gestin, el alivio de la respon-sabilidad financiera del sector pblico y la reduccin de la pobreza y la de-sigualdad.

Proposicin N 4. Aunque la privatizacin de los servicios de agua y sanea-miento ha fracasado en sus objetivos, su implementacin puso en marchauna serie de procesos cuya fuerza inercial continuar ejerciendo influenciaen la organizacin y gestin de estos servicios por un largo tiempo. As, lasreformas privatizadoras no solo han dejado irresueltos la mayor parte delos problemas preexistentes, y con frecuencia los han agudizado, sino queadems han generado nuevos obstculos para la gestin sustentable y de-mocrtica de tales servicios.

Ideologa privatizadora y polticas pblicas

Las polticas de privatizacin de los servicios de agua y saneamiento enAmrica Latina han sido presentadas como una solucin tcnica, desprovis-ta de contenido poltico, para los problemas crnicos que caracterizan a estesector. Por ejemplo, Terence Lee y Andrei Jouravlev (1997), de la ComisinEconmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), afirman que existe am-plio apoyo a la idea de que la transferencia de estas empresas pblicas a ma-nos de monopolios de propiedad y administracin privada podra incre-mentar la eficiencia econmica. Ellos enumeran una lista de las ventajasde esta medida: la reduccin de la interferencia poltica, la restauracinde los incentivos para minimizar los costos, la cancelacin de la captu-ra regulatoria que ocurre cuando el Estado es a la vez prestador y regulador,una administracin financiera ms efectiva, y una mayor capacidad deplaneamiento a largo plazo que supuestamente no existe en las empresaspblicas.


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Hay, por supuesto, ms ejemplos.Desde fines de la dcada de 1980, lapromocin de las polticas de privati-zacin constituy una actividad flore-ciente en el mbito global, y particu-larmente en Amrica Latina, lo cualha quedado reflejado en la literaturaespecializada. Ahora bien, pese al es-fuerzo de estos autores por presentarlas privatizaciones como un instru-mento tcnico neutral, lo cierto es que no han logrado ocultar el carcter esen-cialmente poltico e ideolgico del modelo. El anlisis de sus principales ar-gumentos permite destilar lo que podemos denominar los principios clavede la poltica neoliberal para la gestin del agua3:

- Los recursos hdricos deben ser asignados a travs del mercado, para lo cualdeben crearse derechos privados de agua, libremente comercializables, quereemplacen los derechos colectivos o pblicos preexistentes.- Los servicios de agua deben ser considerados un bien econmico, es decir,un bien privado que debe ser adquirido en el mercado. Por definicin, unavez que adquieren ese estatus, es posible excluir de su uso a quienes no lospagan, y se abandona as la nocin de que son un bien pblico o social.- Los servicios de agua deben ser provistos por operadores privados, que soninherentemente ms eficientes que los pblicos. De ser posible, deben auto-rregularse mediante mecanismos de mercado y la intervencin estatal debeser minimizada o incluso totalmente anulada.- Los servicios de agua no son un monopolio natural, como argumentan quienesdefienden la intervencin estatal, por lo que la mayor parte de las operaciones,con algunas excepciones bsicas, pueden abrirse a la competencia. Sin embargo,la existencia de altos costos de transaccin puede dificultar la competencia, encuyo caso es preferible un monopolio privado antes que uno pblico. Lo mejores mantener la regulacin al mnimo o, de ser posible, anularla por completo.- Los usuarios del agua deben ser convertidos en consumidores y los tenedo-res de derechos, en clientes.

La privatizacin de los servicios de agua y saneamiento, estructurada sobrela base de estos principios, se articula con las directivas de los organismos

3. Estos principios han sido derivados de la literatura especializada que promueve la privatizacinde las empresas pblicas, y en particular de los servicios de agua y saneamiento. Ver Castro 2006a,pp. 176-177.

Desde fines de la dcada de 1980, la promocin de laspolticas de privatizacinconstituy una actividadfloreciente en el mbitoglobal, y particularmente en Amrica Latina, lo cualha quedado reflejado en la literatura especializada


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financieros internacionales y otros agentes, como las agencias de cooperacinde algunos pases europeos y de Estados Unidos. Por ejemplo, el Banco Mun-dial (BM), a travs de su Grupo para la Participacin del Sector Privado enInfraestructura, se aboc a la tarea de promover la participacin privada eninfraestructura dentro del contexto de sus objetivos generales de apoyar la re-duccin de la pobreza y el desarrollo sustentable (Banco Mundial 1998). Suprograma de accin declaraba:

La participacin privada ofrece un enorme potencial para mejorar la eficiencia de losservicios de infraestructura, extender su distribucin hacia los pobres y aliviar la pre-sin sobre los presupuestos pblicos que, por mucho tiempo, fueron la nica fuente definanciamiento. Incentivar un mayor involucramiento privado requiere que los gobier-nos cambien su papel donde ya no proveen servicios de infraestructura en forma di-recta sino que ms bien se encargan de fomentar la competencia entre proveedores pri-vados, regulando en aquellos lugares donde la competencia es dbil, y apoyando alsector privado en general. (Ibd., p. 1).

En la misma direccin, pero con una propuesta ms radical, la especialista ensector privado del BM, Penelope Brook Cowen, argumentaba a favor de laprivatizacin desregulada, monopolios privados desregulados y laissez

faire, un sistema en el que la provi-sin de servicios sea regulada por lasfuerzas del mercado y por incentivoseconmicos (Brook Cowen/Cowen,pp. 22 y 28). Sin bien estas propuestasconstituyen la versin ms extrema delargumento en favor de la privatiza-cin, ya que pocos autores impulsantan abiertamente la idea de crear mo-nopolios privados no regulados, el he-cho de que la autora ocupara un puesto

de importancia estratgica en el BM muestra que este modelo radical cuentacon el apoyo de sectores importantes dentro de las instituciones financierasinternacionales, como lo sugiere la notable crtica de Joseph Stiglitz:

Al establecer las reglas del juego, los intereses y modos de pensar comerciales y finan-cieros parecen haber prevalecido dentro de las instituciones econmicas internaciona-les. Lo que ahora prevalece es una visin particular del rol del gobierno y de los mer-cados una visin que no es compartida universalmente en los pases desarrollados,pero que est siendo forzada sobre los pases en vas de desarrollo y las economas entransicin (2002, pp. 224-225).

Estas propuestas constituyen la versin ms

extrema del argumento enfavor de la privatizacin,

ya que pocos autores impulsan tan abiertamente

la idea de crear monopolios privados

no regulados


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Esta expansin de las privatizaciones a escala global se convirti en una cues-tin de militancia, sobre todo debido a las resistencias encontradas en muchospases. Como seal un analista favorable a estas polticas:

Es un hecho que la privatizacin de empresas del Estado en la regin del frica subsa-hariana, en Asia y en Amrica Latina no tendr xito a menos que los pases occiden-tales industrializados y desarrollados, las instituciones financieras internacionales talescomo el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y otros donantes continenejerciendo presin sobre estos gobiernos para privatizar el sector pblico (). Una vezque el espritu de libre empresa reine en estos pases en desarrollo a travs de la privati-zacin, emergern la economa de libre mercado y la democracia (Dinavo, p. 133).

En ese sentido, el Consenso de Washington, entendido como el conjunto deiniciativas polticas orientadas a transformar la poltica econmica de los pa-ses en desarrollo a travs de la desregulacin, la liberalizacin del comercio,la disciplina fiscal y la privatizacin, constituy una cultura ampliamentecompartida en el mbito poltico. Fue adoptado en Europa por gobiernostanto socialdemcratas como conservadores, y en Amrica Latina hasta porex-defensores del estructuralismo econmico, como la Cepal. Esta ampliaaceptacin ha sido explicada como el resultado de un complejo conjunto defactores, entre los que se incluyen presiones externas, emulacin de polticas,la expansin de las ideologas neoconservadoras, el pragmatismo poltico entiempos de profunda crisis econmica y las estrategias dirigidas a cambiar elequilibrio de poder entre actores socioeconmicos nacionales (Manzetti). Aesto se suma la briberization (bribe puede traducirse como coima), el trminoutilizado sarcsticamente por Stiglitz para denunciar la corrupcin asociadacon la promocin de la privatizacin por parte del BM y el FMI durante ladcada de 1990 (Stiglitz, p. 58).

En este marco, el gobierno de EEUU parece haber ejercido un rol fundamental,ya sea a travs de la accin directa de sus diferentes departamentos, a travs delas polticas de prstamo de la Agencia para el Desarrollo Internacional (Usaid,por sus siglas en ingls) o a travs de programas diseados e implementados porinstituciones bilaterales y multilaterales (Commander/Killick, p. 314).

Esta agenda gener una fuerte oposicin en diferentes sectores, una reaccinque a menudo ha sido explicada por los promotores de dichas polticas comoel resultado del prejuicio ideolgico y de la ignorancia que existira en los pa-ses en desarrollo en relacin con los beneficios que podran esperarse de la po-ltica de privatizacin. No cabe duda de que esta cruzada a favor de la pri-vatizacin ha ejercido una influencia significativa en las ltimas dos dcadas.


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Es en el contexto de dicha poltica global donde debemos examinar la situa-cin de Amrica Latina. En ese sentido, afirmamos que las polticas de priva-tizacin de los servicios de agua y saneamiento han sido la consecuencia deuna determinacin poltica a escala internacional, en la que Amrica Latinaocup un lugar importante (ver cuadro 1).

Como ya sealamos, nuestra primera proposicin sostiene que dichas polti-cas no tuvieron como objetivo principal la resolucin de la crisis real que afec-ta a estos servicios bsicos. Por el contrario, en su diseo e implementacin seha ignorado la evidencia histrica disponible, que muestra que la organiza-cin socialmente eficaz y la universalizacin de los servicios bsicos de aguay saneamiento requirieron, en aquellos pases en los que se alcanzaron estosobjetivos, la desprivatizacin de dichos servicios y la implementacin de unapoltica pblica centrada en el principio de que stos constituyen un bien p-blico y un derecho ciudadano. ste es el objeto de la proposicin No 2, que de-sarrollamos en la siguiente seccin.

El carcter ahistrico de la poltica de privatizacin

Los argumentos utilizados para promover las privatizaciones son de carcterahistrico e ignoran la evidencia sobre la interrelacin entre el sector pblicoy el privado en la organizacin de los servicios de agua y saneamiento. As,prescripciones derivadas del marco ideolgico neoliberal, que carecen de fun-damento emprico, han reemplazado a las lecciones provenientes de la evi-dencia histrica. En particular, se excluye sistemticamente cualquier refe-rencia al proceso por el cual los pases desarrollados lograron universalizar

Proyectos de privatizacin de servicios de agua y saneamiento por regin, 1990-2005

Cuadro 1

Regin Nmero de contratos % Valor (millones de US$) %

Asia Oriental y rea Pacfico 139 36,5 19.207 42,6

Amrica Latina y el Caribe 147 38,6 20.971 46,5

Resto del mundo 95 24,9 4.956 10,9

Total 381 100 45.134 100

Fuente: Elaborado a partir de Banco Mundial (2006a). Estos datos cubren proyectos en pases conbajos y medios ingresos.


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sus servicios esenciales de agua y saneamiento. Este proceso que, a grandesrasgos, comenz a fines del siglo XIX en Europa y EEUU incluy primero unacreciente regulacin de las empresas privadas y, despus, su desprivatizaciny reemplazo por compaas pblicas, en un primer momento a escala muni-cipal y posteriormente a escala regional y nacional.

Entre otras razones, este proceso se explica por el hecho de que las empresasprivadas no eran eficientes, tendan a cubrir solo ciertas zonas de las ciudadesms importantes (ya que no haba incentivos para extender los servicios a lossectores ms pobres) y no estaban interesadas en avanzar en la recoleccin yel tratamiento de aguas sucias (se concentraban en los servicios de agua lim-pia). El proceso fue similar en Amrica Latina, como lo demuestra una seriede trabajos recientes.

En resumen, la evidencia histrica es concluyente: la organizacin socialmen-te eficaz de los servicios esenciales de agua y saneamiento y su consecuenteuniversalizacin en Europa y EEUU requiri, en primer lugar, la regulacin,y posteriormente la desprivatizacin de los monopolios privados, como par-te de un proceso que comenz en los siglos XVIII (en Inglaterra) y XIX (en el res-to de Europa y EEUU). Fue necesario tambin abandonar la nocin de que es-tos servicios estaban destinados solo a quienes podan pagarlos y aceptarque constituyen un bien pblico y un derecho social de ciudadana, cuyaprovisin y satisfaccin universal deben recaer en manos del Estado. Comoconsecuencia, se acept que estos servicios deben estar a cargo de empresaspblicas, o bajo control pblico, que deben ser de propiedad pblica y que lamayor parte del financiamiento requerido debe estar a cargo del Estado4.

Volviendo al punto principal, el enfoque a favor de las privatizaciones igno-ra, o incluso tergiversa, la evidencia histrica sobre la extensin de los servi-cios de agua y saneamiento. Por ejemplo, el Informe de Desarrollo Mundial2004 del BM incluye un recuadro sobre la participacin privada en la histo-ria, que define como exitosos a los monopolios privados no regulados queexistan en Londres en el siglo XIX y sugiere que habran contribuido a la uni-versalizacin de los servicios en esa ciudad (Banco Mundial 2003, p. 167). El

4. Esto no significa desconocer formas alternativas de organizacin y provisin de servicios deagua (y, en menor medida, tambin de saneamiento). En algunos pases, particularmente en losmenos desarrollados, pero tambin en ciertos pases europeos (por ejemplo, en pases nrdicos comoFinlandia), sistemas alternativos como las cooperativas en zonas rurales o las organizaciones comu-nitarias han jugado un rol muy importante. Sin embargo, la tendencia mayoritaria en la universaliza-cin de estos servicios se ha fundado en el rol del Estado, dada la escala del esfuerzo requerido.


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recuadro omite informacin crucial para entender el proceso de universaliza-cin de estos servicios en Londres (y en Inglaterra en general) y no dice nadade las batallas polticas orientadas a obligar a los ocho monopolios privadosa adoptar estndares de calidad, extender los servicios a las zonas perifricasy cobrar precios accesibles. Fue un largo y difcil proceso que culmin en 1902,con la creacin de una empresa nica controlada por las autoridades de la ciu-dad. Un dato fundamental fue que la desprivatizacin cont con el apoyo ma-yoritario de representantes de todo el espectro poltico, ya que incluso los de-fensores del liberalismo econmico admitan que servicios esenciales como elagua y el saneamiento no podan organizarse sobre la base de principios mer-cantiles. De todos modos, tuvieron que pasar varias dcadas hasta que final-mente se acept que la universalizacin de estos servicios requera la accindel Estado a travs del financiamiento de la infraestructura y el control gene-ral del proceso, un objetivo que recin se logr plenamente despus de laSegunda Guerra Mundial. El BM, adems de presentar esta versin distorsio-nada, hace referencia a la reprivatizacin de los servicios de agua y sanea-miento en Inglaterra y Gales en 1989, durante el gobierno de Margaret Thatcher:sugiere que con dicha decisin el orden de cosas habra retornado a la normali-dad (a una normalidad presumiblemente de orden privatizado). Y, como sifuera poco, extiende el argumento histrico a otros pases, como EEUU.

Es un ejemplo, pero un anlisis ms extenso confirma que la evidencia hist-rica acerca de cmo se logr la universalizacin de los servicios de agua y sa-neamiento en los pases desarrollados es sistemticamente ignorada, o en elmejor de los casos distorsionada, por el enfoque a favor de las privatizacio-nes. Se suele invocar la historia para sealar el fracaso del Estado en la mayo-ra de los pases de Amrica Latina a la hora de desarrollar servicios pblicoseficientes y universales. Sin embargo, el debate crucial acerca de cmo se lo-gr este objetivo en otros pases es ignorado o manipulado. El debate ha sidoreemplazado por prescripciones simplistas, derivadas de una ideologa dis-frazada de teora econmica rigurosa. En ese sentido, y en perspectiva hist-rica, los resultados de la privatizacin de los servicios de agua y saneamientoen Amrica Latina podran haberse anticipado con alguna certeza: dichas po-lticas han fracasado, tal como discutimos en la proposicin No 3.

El fracaso de la privatizacin

A pesar de que los expertos en privatizaciones se resisten a reconocer el fra-caso de sus propuestas (v., por ejemplo, Lee; Nellis), el caso de los servicios deagua y saneamiento deja poco lugar para las dudas. Dada la brevedad del


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artculo, no podemos analizar este tema en detalle: remitimos a otros trabajosque analizan esta cuestin en profundidad (Castro 2004b, 2005, 2006b, 2006c;Castro/Laurie).

Aqu nos concentraremos en el fracaso de estas polticas en dos metas cru-ciales: la promesa de la inversin privada y la de reducir la pobreza y la de-sigualdad.

Uno de los argumentos centrales que se utilizan para promover las polticasde privatizacin en los servicios de agua y saneamiento es que contribuirana aliviar la presin sobre los presupuestos pblicos mediante la provisin deinversin privada fresca (Banco Mundial 1998, p. 1) y la atraccin de nuevasfuentes [privadas] de capital (WSP-Pppiaf, pp. 8-10). La evidencia obtenidaen nuestra investigacin, similar a la recogida por otros autores, revela queeste objetivo no se ha cumplido: no solamente el volumen de la inversin pri-vada ha sido muy modesto, sino que el grueso de los recursos financieros cap-tados por las empresas privatizadas han provenido de la recaudacin, de subsi-dios pblicos o del endeudamiento (Azpiazu/Schorr).

El cuadro 2 presenta el caso de Aguas Argentinas, frecuentemente exhibido porel Banco Mundial como un modelo de privatizacin exitosa (v., por ejemplo, Ban-co Mundial 2003, p. 168). Como muestra el cuadro, el sector privado solo aport2,6% de los capitales entre 1993 y 2001. Por otra parte, la empresa adopt una es-tructura financiera basada en el endeudamiento, que lleg a superar 15% del to-tal de los recursos financieros disponibles. La mayor parte de esta deuda se tomen mercados internacionales y represent cerca de un tercio de las ganancias dela empresa calculadas sobre el patrimonio neto (Azpiazu et al. 2003).

Fuentes de financiamiento de Aguas Argentinas, mayo de 1993-diciembre de 2001 (en US$ y porcentajes)

Cuadro 2

Fuente US$ (millones) Porcentaje

Recaudacin 3.640,2 78,1Incremento neto de la deuda 706,1 15,2Capital privado (socios) 120,0 2,6Otros ingresos financieros 140,0 3,0Otras 54,0 1,1Total 4.660,3 100,0

Fuente: Azpiazu/Schorr, p. 9.


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El de Aguas Argentinas no es un caso aislado, sino parte de una tendencia ob-servada en otros ejemplos de nuestro estudio (Azpiazu/Schorr) y en lasinvestigaciones de otros equipos (v. en particular Hall 2002, 2004 y 2006;Hukka/Katko). En perspectiva, podemos decir que incluso el informe del ex-director del FMI, Michel Camdessus, sobre las formas de financiamiento delos servicios de agua y saneamiento presentado durante el Tercer ForoMundial del Agua en Japn en 2003, enmarcado dentro de la agenda pro-privatizaciones, reconoci que existen ciertos factores que limitan la con-tribucin de los operadores privados en trminos estrictamente financie-ros (Camdessus, p. 32). Como subraya la cita que encabeza este artculo,existe un creciente reconocimiento, incluso por parte del BM, de que la pri-vatizacin ha fracasado a la hora de atraer inversin privada que permitareemplazar los aportes del Estado.

El segundo objetivo que consideraremos brevemente es el de reducir la po-breza y la desigualdad (para una elaboracin ms detallada de este argu-mento, v. Laurie), explicitado claramente en los documentos de defensa delas privatizaciones desde mediados de la dcada de 1990. Por ejemplo, elBM afirmaba que la participacin privada ofrece un enorme potencial pa-ra mejorar la eficiencia de los servicios de infraestructura [y] extender sudistribucin hacia los pobres (Banco Mundial 1998; Banco Interamericanode Desarrollo).

La evidencia emprica tambin demuestra que la privatizacin fracas eneste punto, como ocurri, por ejemplo, en Cochabamba, Bolivia, donde losservicios de agua y saneamiento fueron privatizados en 1999 mediante unaconcesin a la empresa Aguas del Tunari. Luego de efectuado el traspaso,una de las primeras decisiones de la compaa fue elevar las tarifas 35% enpromedio. A pesar de que el incremento supuestamente estaba orientado alos usuarios de mayores ingresos, en la prctica los ms afectados fueron lossectores pobres, ya que la tarifa bsica pas a representar 22% del salario m-nimo (Crespo et al., p. 140). ste fue uno de los elementos detonantes de lamovilizacin social que en marzo de 2000 resultara en la renuncia del gabi-nete nacional y en la cancelacin del contrato de privatizacin. La empresaha demandado al Estado boliviano y el caso se sigue discutiendo en un tri-bunal internacional.

Algo similar ocurri en Argentina. En Buenos Aires, la empresa Aguas Ar-gentinas increment las tarifas 88,2% entre 1993 y 2002, periodo durante elcual la inflacin aument solo 7,3%. Esto afect particularmente a los sectores


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ms pobres: en el Gran Buenos Ai-res, la tarifa pas a representar 9%del ingreso familiar para el decil demenores ingresos, mientras que parael usuario promedio equivala soloal 1,9% (Azpiazu et al. 2004, p. 14). Elotro caso estudiado en Argentina fueel de Tucumn, donde en 1993 se otorg una concesin a la empresa Aguasdel Aconquija. Al igual que en Buenos Aires, una de las primeras medidas fueuna modificacin de la tarifa que, junto con una nueva carga destinada a fi-nanciar al organismo regulador, deriv en un aumento de 106%. Adems, laempresa introdujo un cargo de infraestructura que trasladaba a los usuariosla responsabilidad de financiar la expansin de la red. La reaccin no se hizoesperar. Se desencaden un movimiento de desobediencia civil que incluyuna campaa para no pagar las facturas del servicio a la cual adhiri 86% delos usuarios, que incluy a las pequeas empresas locales y a los organismospblicos. En 1997, tras varios meses de conflicto, la concesin fue cancelada,pero, al igual que en Cochabamba, la empresa concesionaria reclam una in-demnizacin, en este caso 300 millones de dlares (Crenzel, pp. 5, 6, 59 y 73).

Otro ejemplo es el del estado mexicano de Aguascalientes, donde los serviciosfueron privatizados en 1993. A pesar de que este estado experiment un boomeconmico durante los 90, de acuerdo con la propia empresa privada cerca de70% de sus usuarios domsticos estaba catalogado como de bajos ingresos.Segn el plan financiero de la concesin, era necesario un aumento en la tarifade 170%, el cual comenz a aplicarse en 1993 mediante incrementos parcialesbimestrales. Sin embargo, la crisis financiera que afect al pas en 1994 inte-rrumpi la aplicacin del plan. Esto condujo a la compaa al borde del colap-so financiero, del cual fue rescatada por el gobierno a travs de un paquete demedidas que incluy una renegociacin para transferir al Estado la responsa-bilidad por la inversin en infraestructura. Se estableci, adems, un Fondode Subsidio para los usuarios pobres y se sancion la Ley de Aguas, queprohibi la desconexin de los usuarios por falta de pago (Torregrosa et al.,pp. 37-38 y 41-44).

Como ejemplo complementario, podemos mencionar el caso de Inglaterra yGales, que, como dijimos, suele ser citado como un ejemplo de privatizacinexitosa. Al comienzo de la privatizacin, entre 1989 y 1999, las empresas au-mentaron las tarifas 95%, y en los primeros cinco aos el nmero de intima-ciones de pago enviadas a los usuarios morosos aument 900%, mientras que

En Buenos Aires, la empresaAguas Argentinas increment las tarifas 88,2%entre 1993 y 2002, periododurante el cual la inflacinaument solo 7,3%


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casi dos millones de usuarios (alrededor de 9%) dejaron de pagar su facturaen 1994 (para un anlisis detallado, v. Herbert/Kempson; Bakker; Drakeford).La situacin continu empeorando. Segn estimaciones recientes, entre 15%y 20% de los usuarios no paga actualmente su factura. Adems, de acuerdocon datos del gobierno, entre dos y cuatro millones de familias estn vivien-do en pobreza del agua dado que la factura excede 3% de su ingreso fami-liar (Klein; Fitch/Price; Greene; UKP; Ofwat, pp. 14-19; NCC).

En Amrica Latina, el anlisis debe ponerse en el contexto de las condicionesgeneralizadas de aumento de las desigualdades que han afectado a la regindurante la dcada de 1990. Las privatizaciones se implementaron en esemarco, y entonces no sorprende que la evidencia emprica indique que dichaspolticas han fracasado en su objetivo de reducir la desigualdad y la pobreza(UN-Habitat, pp. 180-181). Tampoco debera llamar la atencin que insti-tuciones como el BM hayan comenzado a reconocer que las empresas pri-vatizadas no carecen de problemas, especialmente cuando se trata de ser-vir a los ms pobres (Banco Mundial 2003, pp. 10-11). Por otra parte, traslos conflictos que derivaron en la cancelacin de contratos de concesin endiversos pases, y particularmente despus de la debacle de la economaargentina en 2001 y la subsiguiente crisis de Aguas Argentinas, las empresastransnacionales dedicadas a los servicios de agua y saneamiento anunciaron sudecisin de dejar de lado Amrica Latina y concentrarse en Europa y EEUU, zo-nas consideradas ms favorables en trminos de estabilidad poltica y econmi-ca (sobre este punto, v. el anlisis de Hall 2002 y 2006; Hall et al.).

Hay algo de cierto en el argumento de aquellos autores que aseguran que, sise tiene en cuenta lo limitado de la experiencia concreta de privatizaciones enagua y saneamiento y su modesto alcance, los debates y las controversias pa-recen un tanto sobredimensionados (Budds/McGranahan, p. 88). De hecho, apesar de la campaa privatizadora de los 90, menos de 10% de la poblacinmundial recibe sus servicios de agua y saneamiento de empresas privadas5

(Hall et al., p. 25; UN-Habitat, pp. 177-178). Sobre la base de estos resultados y da-do el creciente reconocimiento del fracaso por parte de sus propios promotores,

5. La expansin de la privatizacin en el sector presenta fuertes variaciones entre pases y regio-nes. Por ejemplo, Argentina pas de 0% a 70% de la poblacin atendida por empresas privadas deagua y saneamiento entre 1993 y 1999 (el dato incluye un 10% atendido por cooperativas; a estohay que agregar que, desde 2001, se ha reducido significativamente el peso del sector privado de-bido a los procesos de reestatizacin) (Azpiazu et al. 2004, pp. 3-4). En Brasil, en cambio, lasempresas privadas atienden a cerca de siete millones de personas (Abcon, ),menos de 4% de la poblacin.


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todo indicara que se deberan introdu-cir cambios profundos en las polticasdel sector. El problema es que las refor-mas introducidas han puesto en mar-cha mecanismos y procesos cuyasfuerzas inerciales continuarn deter-minando y restringiendo la capacidadde accin de los pases. ste es el temade la cuarta y ltima proposicin.

Conclusin: las fuerzas inerciales de las privatizaciones

Aunque las polticas de privatizacin de los servicios de agua y saneamientoen Amrica Latina han fracasado en sus objetivos declarados, su implementa-cin puso en marcha una serie de procesos que continan y continuarn in-fluyendo por un largo tiempo. Las reformas, entonces, no solo han dejadoirresueltos la mayor parte de los problemas preexistentes, y con frecuencia loshan agudizado, sino que adems han generado nuevos obstculos para unagestin sustentable y democrtica de estos servicios.

En primer lugar, cabe sealar que, a pesar del reconocimiento del fracaso delos objetivos de la privatizacin por parte de funcionarios de algunas insti-tuciones internacionales, la campaa privatizadora sigue vigente, como lodemuestran documentos recientes del BM (2006b), de organismos con in-fluencia global como la Unesco6 y de las agencias de desarrollo de los pa-ses ms poderosos (Hall 2004), as como tambin de consultores y acadmi-cos afines al modelo.

Por otra parte, el adoctrinamiento iniciado a fines de los 80 ha dado resul-tado y los argumentos favorables a la privatizacin estn muy enraizadosen ciertos sectores acadmicos y polticos de los pases menos desarrolla-dos, especialmente en Amrica Latina. En ese sentido, aunque el propioBanco Mundial ha reconocido el error de creer que la solucin reside en lainversin privada, estos argumentos conservan gran vitalidad en los deba-tes actuales de la regin, no solamente en pases que continan aplicando

6. Es sorprendente ver que el ltimo informe de la Unesco sobre el agua clasifica los servicios deagua y saneamiento domsticos como bienes privados o mercancas (2006, p. 409) e ignora el de-bate internacional, del cual participan las mismas Naciones Unidas, acerca de si deben ser consi-derados como un bien pblico y un derecho humano o como un bien econmico privado y unamercanca.

El problema es que las reformas introducidas hanpuesto en marcha mecanismos y procesos cuyas fuerzas inerciales continuarn determinando y restringiendo la capacidadde accin de los pases


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el modelo neoliberal7 sino tambin en aquellos que hoy son gobernados porlderes de centroizquierda8.

Incluso en aquellos lugares donde las concesiones privadas fueron canceladaso abandonadas, como en Buenos Aires, Tucumn y Cochabamba, los proble-

mas no han terminado. Por el contrario, hanempeorado, ya que el Estado, adems de te-ner que hacerse cargo de la promesa incum-plida de renovacin y expansin de la infraes-tructura, enfrenta las demandas judiciales delas empresas privadas que buscan una in-demnizacin por el lucro cesante debido ala cancelacin de contratos que se exten-dan por 20 o 30 aos. Argentina, por ejem-plo, enfrenta actualmente unos 30 juicios deempresas transnacionales, incluyendo los de

Aguas del Aconquija y Aguas Argentinas. Pero para Argentina, al igual quepara Brasil o Mxico, quizs sea posible disear sus propias estrategias finan-cieras y polticas para resolver la crisis. Sin embargo, pases ms pobres y de-pendientes de la ayuda externa tienen mucho menos margen de maniobra pa-ra las polticas autnomas. Es el caso de Bolivia, que tambin enfrenta variosjuicios millonarios relacionados con las cancelaciones de los contratos de Co-chabamba y, ms recientemente, de La Paz-El Alto. El costo de este aspecto dela privatizacin todava no ha sido estimado en su real magnitud.

Sin embargo, probablemente el efecto inercial ms importante reside en las re-formas legales e institucionales implementadas en los distintos pases parapromover la privatizacin, en particular aquellas medidas dirigidas a conver-tir los servicios de agua y saneamiento en bienes privados. Esto anul la no-cin de que constituyen un bien pblico y que, por lo tanto, existe un derechociudadano al acceso universal, independientemente de la capacidad de pagode los usuarios. El punto es crucial, pues implica la reduccin del ciudadanoa la dimensin de un consumidor de mercancas. Este cambio de enfoque

7. En Mxico, por ejemplo, el Banco Nacional de Obras Pblicas (Banobras) tiene como requisitopara otorgar apoyo financiero a las empresas pblicas de agua y saneamiento que stas se asociencon una empresa privada.8. Un ejemplo es el debate sobre el rol del sector privado en los servicios de agua y saneamientoque tiene lugar en Brasil. Al respecto, pueden consultarse los sitios de internet de Abcon, la orga-nizacin que representa los intereses de las empresas privadas del sector, ,y de Assemae, la Asociacin Nacional de Empresas Municipales de Agua y Saneamiento, .

Incluso en aquellos lugares donde las

concesiones privadasfueron canceladas o

abandonadas, como enBuenos Aires, Tucumn

y Cochabamba, los problemas no

han terminado


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ocurre ms all del carcter pblico o privado de las empresas que prestan losservicios, de tal modo que, en muchos pases, las compaas pblicas ya es-tn operando sobre la base de principios mercantiles. El peligro es que estosservicios, esenciales para la reproduccin vital de las personas, se reorganicensobre el principio de exclusin dictado por la mera eficiencia econmica (so-lo accede quien puede pagar) en lugar de ponerse en funcin de la inclusinsocial, como ocurri en Europa y EEUU.

Desde otra perspectiva, se trata de un proceso muy dinmico, con cam-bios frecuentes de direccin y con un futuro incierto. En ese sentido, esimportante la creciente insatisfaccin pblica y la oposicin abierta hacialas polticas de privatizacin. Sera un error explicar esta oposicin solocomo un rechazo a las polticas de libre mercado o como un ataque al sec-tor privado, como algunos autores suelen sugerir, ya que de hecho existibastante apoyo o al menos tolerancia a las reformas implementadas du-rante los 90. En rigor, la combinacin de procesos autoritarios en la imple-mentacin de dichas polticas (como las reformas por decreto introducidas siste-mticamente por Carlos Menem en Argentina), la ausencia de participacinciudadana, la amplia percepcin (y frecuente confirmacin) de la existenciade corrupcin pblica y privada y la creciente evidencia de que las privatiza-ciones han favorecido los intereses de las empresas privadas, particularmen-te las transnacionales, en lugar de beneficiar a los usuarios, han contribuido aque se multipliquen las acciones de protesta, desobediencia civil e incluso vio-lencia abierta, contra este modelo y contra sus representantes.

La evidencia sugiere que la privatizacin de los servicios de agua y sanea-miento tambin pas por alto los desafos que presenta la transformacin delas relaciones y las estructuras sociales. En efecto, la reforma privatizadorapresupone ciertas identidades y relaciones sociales, como por ejemplo la ideadel ciudadano-consumidor como sujeto de crdito, capaz de comprar bienesy servicios a precios que permiten la viabilidad de la empresa privada; o, demodo ms amplio, la generalizacin de relaciones sociales mercantiles en laorganizacin de los servicios pblicos esenciales. El problema es que dichasidentidades y relaciones solo tienen una presencia parcial y fragmentaria enlos pases menos desarrollados, y a veces ni siquiera existen en las reas enque se concentra la poblacin pobre e indigente. Por otra parte, el desarrollode estas identidades y relaciones sociales mercantiles entra en contradiccincon esquemas de organizacin social alternativos, algunos preexistentes,otros en plena emergencia, lo cual constituye un obstculo para las polticasde privatizacin. Esto ha hecho que la iniciativa neoliberal deba enfrentar una


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trama de relaciones y estructuras sociales bien consolidadas: por ejemplo,aquellas enraizadas en las tradiciones de propiedad y gestin del agua ind-genas (en Cochabamba), o aquellas representadas por los movimientos quedefienden la tradicin del sector pblico (en Argentina). Por ltimo, el avan-ce neoliberal debe enfrentar el desafo de las luchas sociales que tienen lugara escala global por la democratizacin de la gobernabilidad y la gestin delagua y de sus servicios, en particular las que defienden la idea del derechohumano al agua para usos esenciales.

Finalmente, es necesario enfatizar que, para desarrollar alternativas factibles alas privatizaciones, es necesario comprender los factores que permitieron el lo-gro de los objetivos de universalizacin en los pases ms desarrollados, resul-tado de largas confrontaciones fundadas en el principio de que el acceso al aguay el saneamiento debe ser considerado un derecho social universal. Este movi-miento fue apoyado por un amplio rango de fuerzas sociales y polticas. EnAmrica Latina, el xito en el diseo y la implementacin de polticas orienta-das a la universalizacin solo ser posible si se logra articular una combinacinsimilar de fuerzas sociales, amplia y de carcter universalista. Lo positivo esque, aunque incompletos y fragmentarios, estos procesos estn ya en marcha.Su apoyo crtico debera ser una prioridad para las fuerzas progresistas.

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