CEPAL Cambio Estruc Para La Iguald

Cambio estructural para la igualdadUna visin integrada del desarrollo

C E P H L

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile, abril de 2014

Alicia BrcenaSecretaria Ejecutiva

Antonio PradoSecretario Ejecutivo Adjunto

Este documento fue coordinado por Alicia Brcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, con la colaboracin de Antonio Prado, Secretario Ejecutivo Adjunto, Mario Cimoli, Director de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial, Juan Alberto Fuentes, Director de la Divisin de Desarrollo Econmico, Martn Hopenhayn, Director de la Divisin de Desarrollo Social, y Daniel Titelman, Director de la Divisin de Financiamiento para el Desarrollo.

En el grupo de redaccin participaron Wilson Peres y Gabriel Porcile, que contaron con la colaboracin de Martn Abeles, Vernica Amarante, Filipa Correia, Felipe Jimnez, Sandra Manuelito, Juan Carlos Moreno-Brid, Esteban Prez-Caldentey y Romain Zivy.

Colaboraron en la preparacin de este documento los siguientes directores de las divisiones sustantivas de la CEPAL, sedes subregionales y oficinas nacionales: Hugo Altomonte, Hugo Beteta, Luis Beccaria, Ins Bustillo, Pascual Gerstenfeld, Dirk Jaspers_Faijer, Juan Pablo Jimnez, Jorge Mattar, Carlos Mussi, Sonia Montao, Diane Quarless, Juan Carlos Ramrez, Osvaldo Rosales y Joseluis Samaniego.

Contribuyeron tambin en la redaccin de los captulos, con aportes o comentarios, los siguientes funcionarios de la CEPAL: Olga Luca Acosta, Jean Acquatella, Jos Eduardo Alatorre, Vianka Aliaga, Dillon Alleyne, Mariano lvarez, Andrs Arroyo, Rudolf Buitelaar, Leandro Cabello, lvaro Caldern, Rodrigo Crcamo, Pablo Carvallo, Georgina Cipoletta-Tomassian, Nelson Correa, Carlos de Miguel, lvaro Daz, Jos Durn, Mara Victoria Espada, Ernesto Espndola, Carlo Ferraro, Jimy Ferrer, Fabiola Fernndez, Luis Miguel Galindo, Ivonne Gnzalez, Sergio Gnzalez, Valeria Jordan, Osvaldo Kacef, Marcelo LaFleur, Jeannette Lard, Isabel Lpez Azcunaga, Jorge Mario Martnez, Ricardo Martner, Andrea Podest, Daniel Perrotti, Ramn Pineda, Benjamin Rae, Orlando Reyes, Juan Carlos Rivas, Diego Rivas, Mnica Rodrigues, Adrin Rodrguez, Fernando Rojas, Cecilia Rossel, Sebastin Rovira, Ricardo Snchez, Osvaldo Sunkel, Giovanni Stumpo, Daniel Vega, Cecilia Vera, Sebastin Vergara, Jrgen Weller, Luis F. Yez y Willy Zapata.

Ricardo Bielschowsky, Ricardo Ffrench-Davis, Jos Antonio Ocampo y Ricardo Infante realizaron valiosos comentarios y aportes. Rodrigo Astorga, Anala Erbes, Fernando Toledo y Fernando Sossdorf colaboraron con el procesamiento de la informacin estadstica y la bibliografa.

Nota explicativaEn los cuadros del presente estudio se han empleado los siguientes signos:Tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no estn disponibles. Un signo menos (-) indica dficit o disminucin, salvo que se especifique otra cosa.La coma (,) se usa para separar los decimales.El guin (-) puesto entre cifras que expresen aos, por ejemplo 1971-1973, indica que se trata de todo el perodo considerado, ambos aos inclusive.La palabra dlares" se refiere a dlares de los Estados Unidos, salvo indicacin contraria. Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.La referencia a Centroamrica incluye los siguientes pases: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam.

Los anexos del presente documento se encuentran en el sitio del trigsimo cuarto perodo de sesiones de la CEPAL www.cepal.org/pses34/

Publicacin de las Naciones Unidas LC/G.2604Copyright Naciones Unidas, abril de 2014. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile 2013-1021

Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

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ndice

Prlogo..................................................................................................................13

Captulo ICambio estructural para el desarro llo ..............................................................23

A. El crecimiento en Amrica Latina y el Caribe.........................................25B. Estructuralismo: macroeconoma y desarrollo.......................................31C. Caractersticas del cambio estructural.................................................. 35D. Revolucin tecnolgica y cambio estructural.......................................38E. Patrones de crecimiento de la productividad y el em pleo...................45F. La coevolucin entre la estructura y el ciclo econmico...................... 51

1. Estructura y choques externos..........................................................512. De la sustitucin de importaciones a los ciclos de liquidez 523. Dcada de 2000: auge de productos bsicos

y choques externos...........................................................................584. Convergencia y divergencia.............................................................62

G. Dinmica de la convergencia y de la igualdad.......................................641. Patrones de crecimiento y distribucin............................................ 672. Concentracin geogrfica de la produccin

y heterogeneidad te rrito ria l..............................................................71H. A modo de conclusin.............................................................................74

Captulo IIEstructura, especializacin y crecimiento.........................................................77

A. Introduccin.............................................................................................77B. Cambio estructural y convergencia....................................................... 84

1. La microeconoma del aprendizaje................................................... 842. Los indicadores del cambio estructural............................................ 873. Anlisis por regiones y pases........................................................... 894. Recursos naturales y eficiencia dinmica......................................... 955. Desarrollo sostenible y cambio estructural......................................99

C. Especializacin internacional y crecimiento de largo p lazo.................1061. Crecimiento con equilibrio externo................................................1062. Evolucin de las elasticidades y estructura productiva..................108

D. Tipo de cambio real y patrn de especializacin................................. 118

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Coleccin "La hora de la igualdad"

Captulo IIICiclo econmico e inversin.............................................................................123

A. El ciclo econmico en la regin............................................................ 125B. Los choques financieros externos....................................................... 131

1. La apertura financiera..................................................................... 1322. Impacto interno de la volatilidad financiera externa.....................1353. La composicin de los flujos financieros externos........................136

C. La dinmica del comercio y los trminos de intercambio...................140D. Evolucin y composicin de la inversin............................................. 145

1. Tendencias generales.....................................................................1452. La inversin en infraestructura........................................................151

E. La inversin extranjera directa.............................................................. 154F. El financiamiento de la inversin......................................................... 161

1. Las fuentes de financiamiento: ahorro internoy ahorro externo........................................................................... 161

2. El sistema financiero y el financiamiento delsector productivo.............................................................................165

G. La rentabilidad de la inversin y la inercia dela estructura productiva......................................................................... 1811. La dimensin microeconmica...................................................... 1812. Incentivos microeconmicos e inercia estructural........................182

Captulo IVMacroeconoma y estructura p roductiva .......................................................187

A. Finanzas pblicas.................................................................................. 1901. Los ingresos tributarios................................................................... 1932. Gasto pblico y resultado fiscal......................................................1993. Deuda pblica.................................................................................2044. Espacio fiscal y desempeo econmico........................................ 208

B. Poltica monetaria, tipo de cambio e inflacin.....................................2181. Inflacin, poltica monetaria y el tipo de cambio como

ancla nominal en los aos noventa..................................................2182. Hacia una mayor flexibilidad cambiaria........................................ 2223. Poltica monetaria y tipo de cambio en el contexto

del auge de los productos bsicos..................................................2274. Polticas macroprudenciales...........................................................236

C. Recapitulando....................................................................................... 241

Captulo VHeterogeneidad estructural, segmentacin laboraly desigualdad social..........................................................................................243

A. Heterogeneidad estructural y desigualdad social: lecturascomplementarias................................................................................... 246

B. Mercado de trabajo: empleo e ingresos...............................................256

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CEPAL Cambio estructural para la igualdad: una visin integrada del desarrollo

1. Empleo y ciclo econmico..............................................................2562. Empleo y estructura productiva..................................................... 2613. Ingresos laborales y ciclo econmico............................................. 2694. Ingresos laborales y desigualdad.................................................. 271

C. Evolucin reciente de la desigualdad del ingreso de los hogares 276

Captulo VIPolticas para una visin integrada del desarrollo......................................... 279

A. Poltica industria l.................................................................................. 2811. Evolucin de la poltica industrial.................................................. 2812. El urgente retorno de las polticas sectoriales................................2933. La centralidad de la implementacin y la evaluacin .................. 2964. Cmo avanzar..................................................................................300

B. Polticas macroeconmicas................................................................... 3041. Poltica fiscal....................................................................................3052. Polticas monetaria y cambiaria..................................................... 3163. Poltica macroprudencial............................................................... 3204. Regulacin de la cuenta financiera................................................ 3225. Comentarios finales........................................................................324

C. Polticas sociales....................................................................................3251. Polticas contracclicas de empleo e ingreso................................. 3272. Polticas laborales y redes de cuidado........................................... 3303. Instituciones del mercado de traba jo ........................................... 3334. Polticas redistributivas...................................................................3345. El gasto social en la transicin hacia el cambio

estructural con igualdad.................................................................. 3376. Centralidad del Estado en la inflexin social hacia

el cambio estructural con igualdad................................................339

Captulo VIIReflexiones finales: el Estado y la poltica en la visinintegrada del desarrollo...................................................................................341

A. Poltica y Estado ante una visin integrada del desarrollo.....................341B. Centralidad del Estado en las polticas hacia el cambio

estructural con igualdad....................................................................... 3431. Polticas industriales: una institucionalidad por constru ir 3432. El Estado y las polticas macroeconmicas: objetivos mltiples

y acuerdos necesarios......................................................................3463. Centralidad del Estado en la poltica social y laboral de cara

al cambio estructural con igualdad................................................3474. Gobernanza mundial, Estados nacionales

e integracin regional......................................................................348C. Sinergias y polticas integradas............................................................ 348D. Un futuro con mayor bienestar............................................................. 351

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Bibliografa.........................................................................................................355

Publicaciones de la CEPAL................................................................................. 391

Anexos Los anexos se encuentran en www.cepal.org/pses34/

CuadrosCuadro I.1 Tasas de crecimiento del PIB anual por regiones

(promedios simples), 1971-2010................................................ 25Cuadro I.2 Tasas de crecimiento del PIB por subregiones, 1971-2010.........26Cuadro I.3 Patrones de desarrollo................................................................ 45Cuadro I.4 Amrica Latina: crecimiento del PIB, la productividad

y el empleo, 1961-2010............................................................... 46Cuadro I.5 Amrica Latina (pases seleccionados) y Repblica

de Corea: crecimiento del producto y la productividadlaboral, 1965-2010 ......................................................................47

Cuadro I.6 Amrica Latina (promedio simple de 16 pases):tasas de crecimiento del PIB, el empleo, el capital yla productividad total de los factores, 1981-2010..................... 49

Cuadro I.7 Amrica del Sur, Centroamrica y Mxico: balanza de bienesy servicios y tasa de crecimiento del PIB, 1960-2011 ................ 54

Cuadro I.8 Amrica Latina, Espaa y Portugal: razn entreel territorio de mayor PIB por habitante y el territoriode menor PIB por habitante.......................................................73

Cuadro II.1 Pases seleccionados: evolucin del desempleomedio, 1980-2010........................................................................81

Cuadro II.2 Regiones y pases seleccionados: indicadores de cambioestructural y esfuerzo tecnolgico.............................................91

Cuadro II.3 Pases seleccionados: participacin relativa de lasingenieras en el valor agregado manufacturero (IPR),productividad relativa y EXPY..................................................... 93

Cuadro II.4 El Caribe: crecimiento del PIB total y por sectores,1990-2010................................................................................... 94

Cuadro II.5 Argentina, Brasil y Mxico: elasticidad ingreso delas exportaciones, por sector, promedio 1962-2008................ 115

Cuadro III.1 Duracin e intensidad de las fases de expansiny contraccin del PIB real por niveles, regionesy pases seleccionados, 1990-2010........................................... 126

Cuadro III.2 Tasa de crecimiento anual promedio del PIBen el ciclo expansivo, 1990-2010.............................................. 128

Cuadro III.3 Amrica Latina: duracin e intensidad de la variacinde los componentes de la demanda agregada en relacin con el PIB, en las fases de expansiny contraccin, 1990-2007 ........................................................ 129

Cuadro III.4 Amrica Latina (pases seleccionados): duracin e intensidadde las fases de expansin y contraccin del ciclo de productividad laboral del sector manufacturero en relacin con el PIB, 1970-2008.............................................130

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Cuadro III.5 ndice estandarizado de apertura financiera,por regiones, 2006-2009............................................................133

Cuadro III.6 Amrica Latina y el Caribe: clasificacin de los pases porgrado de exposicin a los componentes ms variables del financiamiento externo y el grado deprofundizacin financiera, 2007-2009...................................... 136

Cuadro III.7 Composicin de los flujos financieros externosy las remesas, 1970-2010.......................................................... 137

Cuadro III.8 Amrica Latina y el Caribe: transferencia netade recursos, promedio anual, 1982-2010................................. 139

Cuadro III.9 Amrica Latina y el Caribe: promedio anual dela inversin pblica por perodo.............................................. 149

Cuadro III.10 Amrica Latina y el Caribe: promedio anual dela inversin privada por perodo .............................................151

Cuadro III.11 Amrica Latina (6 pases): duracin e intensidad de lasfases expansivas y contractivas del ciclo de inversinpblica en infraestructura, 1980-2010...................................... 153

Cuadro III.12 Amrica Latina y el Caribe: operaciones de empresastransnacionales......................................................................... 158

Cuadro III.13 Amrica Latina: ahorro total, promedios simples,1980-2010..................................................................................162

Cuadro III.14 Amrica Latina: ahorro nacional, promedios simples,1980-2010..................................................................................163

Cuadro III.15 Amrica Latina: ahorro externo, promedios simples,1980-2010..................................................................................164

Cuadro III.16 Estructura de la capitalizacin burstil de las empresasnacionales por sector econmico, 2010...................................169

Cuadro III.17 Amrica Latina: recursos administrados por los fondosde pensiones.............................................................................172

Cuadro III.18 Participacin de la banca de desarrollo en la carterade crditos al sector privado, 2009........................................... 178

Cuadro III.19 Amrica Latina (pases seleccionados): subsidios alos combustibles fsiles, 2008-2010......................................... 182

Cuadro IV.1 Amrica Latina: estructura tributaria media,perodos 1990-1992, 1999-2001 y 2007-2009.......................... 197

Cuadro IV.2 Amrica Latina y el Caribe: deuda pblica internay externa, 1990, 2000 y 2010.....................................................207

Cuadro IV.3 Amrica Latina y el Caribe: evolucin del espacio fiscal,por pases, 2000-2011 ...............................................................215

Cuadro IV.4 Amrica Latina y el Caribe: inflacin anual, 1991-2000............219Cuadro IV.5 Amrica Latina y el Caribe: inflacin anual, 2001-2011 ............227Cuadro IV.6 El Caribe: inflacin segn el rgimen

de poltica cambiaria.................................................................235Cuadro IV.7 Amrica Latina y el Caribe: instrumentos de poltica

macroprudencial utilizados.......................................................239Cuadro V.1 Amrica Latina y el Caribe: variacin del PIB y de los

indicadores del mercado de trabajo, 1991-2010..................... 259

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Cuadro V.2 Distribucin del empleo por sector de actividad,1990-2010................................................................................. 261

Cuadro V.3 Empleo asalariado: porcentaje de asalariadosen la ocupacin total, 1990-2010 ............................................ 262

Cuadro V.4 Salario real y crecimiento econmico, 1980-2010....................270Cuadro V.5 Amrica Latina: variacin real del salario mnimo....................271Cuadro V.6 Participacin asalariada en el ingreso, a costo

de factores, 1990-2009 ............................................................. 273Cuadro V.7 Amrica Latina: aos de educacin de los trabajadores

segn su condicin de formalidad, 1998-2010 .......................275Cuadro VI.1 Amrica Latina: principales rasgos de las reglas fiscales..........308

GrficosGrfico I.1 Evolucin del ingreso per cpita, segn regiones

del mundo, 1750-2000 ............................................................... 39Grfico I.2 Amrica Latina y Asia: crecimiento de la productividad,

1980-2010................................................................................... 48Grfico I.3 Amrica Latina y pases en desarrollo de Asia oriental:

patrn de cambio estructural y participacin en lasexportaciones, 1985-2011 .........................................................50

Grfico I.4 Amrica Latina: saldo de la balanza comercial de bienesy servicios como porcentaje del PIB y tasasde crecimiento, 1960-2010 .........................................................53

Grfico I.5 Amrica Latina y subregiones: convergencia y saldode la cuenta corriente, 1951-2010.............................................. 63

Grfico I.6 Amrica Latina: tasa de crecimiento del ingreso per cpitay de los primeros siete deciles................................................... 68

Grfico I.7 Amrica Latina y pases de la organizacin de cooperaciny desarrollo econmicos: ndice de concentracingeogrfica del PIB, alrededor de 2010........................................72

Grfico I.8 Amrica Latina: coeficiente de Gini de disparidadesterritoriales del PIB per cpita, 2000-2010................................. 74

Grfico II.1 Amrica Latina (12 pases): productividad laboral y valoragregado de la economa, 1980-2010........................................78

Grfico II.2 Pases seleccionados: comparacin entre productividadlaboral y valor agregado de la economa, 1980-2010 ...............79

Grfico II.3 Amrica Latina: PIB per cpita y consumo de energaper cpita, 2008......................................................................... 101

Grfico II.4 Amrica Latina y el Caribe (21 pases): trayectoria de CO2per cpita, PIB per cpita, intensidad de energa a PIB e intensidad de CO2 a consumo de energa,escenario inercial, 1980-2020................................................... 102

Grfico II.5 Amrica del Sur: evolucin de la elasticidad ingresode las exportaciones e importaciones,promedios mviles, 1962-2007................................................ 109

Grfico II.6 Centroamrica: evolucin de la elasticidad ingresode las exportaciones e importaciones,promedios mviles, 1962-2007................................................ 111

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Grfico II.7 Amrica Latina: productividad laboral relativa respectode los Estados Unidos, 1980-2010.............................................112

Grfico II.8 Amrica Latina: nmero de patentes por millnde habitantes, 1980-2011.......................................................... 113

Grfico II.9 Argentina, Brasil, Malasia, Mxico y Repblica de Corea:cociente entre elasticidades, 1962-2009...................................117

Grfico III.1 Regiones en desarrollo: tasa de crecimiento anual promedio del PIB durante las fases de aceleracin y desaceleracinen la etapa expansiva del ciclo 1990-2010............................... 128

Grfico III.2 PIB de tendencia para Amrica Latina y el Caribe yAsia oriental y el Pacfico, 1960-2010........................................131

Grfico III.3 Amrica Latina y el Caribe: ndice de Chinn-Itode apertura financiera, 1970-2009 ..........................................133

Grfico III.4 Amrica Latina y el Caribe: flujos financierosprivados, 1980-2010...................................................................134

Grfico III.5 Pago de intereses de la deuda externa y remisin deutilidades y dividendos, 1980 a 2010........................................138

Grfico III.6 Amrica Latina y el Caribe: trminos deintercambio, 1990-2011 ...........................................................140

Grfico III.7 Evolucin de los precios mundiales de los productosbsicos, promedio anual, 1990-2011 .......................................141

Grfico III.8 Amrica Latina y el Caribe: tasas anuales de aumentodel volumen y el precio de las exportacionesde bienes, 2003-2011.................................................................142

Grfico III.9 Amrica Latina y el Caribe: estructura de las exportacionespor nivel de intensidad tecnolgica, 1981-2010.................... 143

Grfico III.10 Amrica Latina: participacin de las exportacionesintrarregionales en las exportaciones totales,por grupos de pases.................................................................144

Grfico III.11 Amrica Latina: formacin bruta de capital fijo,1950-2010..................................................................................146

Grfico III.12 Amrica Latina: formacin bruta de capital fijopor subregiones, 1990-2011 ....................................................147

Grfico III.13 Amrica Latina: composicin de la formacin brutade capital fijo, tasas de variacin anual, 1991-2011 ............... 148

Grfico III.14 Amrica Latina: contribucin al crecimiento de laformacin bruta de capital fijo, 1991-2011 .............................148

Grfico III.15 Amrica Latina y el Caribe: inversin pblicaen infraestructura, 1980-2010 .................................................152

Grfico III.16 Amrica Latina y el Caribe: ingreso de IED, totaly por subregin, 1990-2011 ....................................................156

Grfico III.17 Amrica Latina y el Caribe: principales pases receptoresde inversin extranjera directa, 1990-2011 .............................157

Grfico III.18 Amrica Latina y el Caribe: distribucin de los flujos deinversin extranjera directa por sectores, 2005-2011 ............157

Grfico III.19 Amrica Latina y el Caribe: distribucin de los montosde proyectos de inversin extranjera directa segn intensidad tecnolgica, 2003-2011 ........................................ 160

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Grfico III.20 Distribucin de los montos correspondientes a proyectos transfronterizos asociados a actividades de investigaciny desarrollo, 2008-2011..............................................................160

Grfico III.21 Amrica Latina: financiamiento de la inversin,1980-2011 ..................................................................................162

Grfico III.22 Profundidad financiera en regionesy pases seleccionados..............................................................166

Grfico III.23 Amrica Latina y el Caribe y otras regiones seleccionadas:crdito interno del sistema bancario, 1990 y 2010..................167

Grfico III.24 Amrica Latina: tasa media de variacin real del crd ito .........167Grfico III.25 Capitalizacin burstil en Amrica Latina

y el Caribe, 2010........................................................................168Grfico III.26 Prstamos bancarios externos al sector privado

no financiero.............................................................................. 174Grfico III.27 Amrica Latina y el Caribe (31 pases): estructura

del financiamiento de la inversin empresarial, 2010.............175Grfico III.28 Amrica Latina y el Caribe y pases de altos ingresos

de la OCDE: proporcin de las inversiones de empresasgrandes por fuente de financiamiento, 2010.......................... 176

Grfico III.29 Amrica Latina y el Caribe: cartera de crditosde la banca de desarrollo, 2001-2009 ...................................... 177

Grfico III.30 Amrica Latina: rentabilidad de los activos por sectores,promedio ponderado, 2000-2005 y 2006-2010.......................184

Grfico III.31 Amrica Latina: rentabilidad de los activos en sectoresintensivos en conocimiento y en la minera, 2003-2010.... 184

Grfico IV.1 Amrica Latina y el Caribe: recursos fiscales, 1990-2010......191Grfico IV.2 Pases seleccionados: carga tributaria en comparacin

con el PIB per cpita en paridad del poder adquisitivo(PPA), mediados de la dcada de 2000.................................... 194

Grfico IV.3 Comparacin internacional del nivel y la estructurade la carga tributaria, varios aos entre 2002 y 2010...............195

Grfico IV.4 Amrica Latina y el Caribe: carga tributaria (incluidascontribuciones sociales), perodos 1990-1992 y 2008-2010 ..196

Grfico IV.5 Amrica Latina y el Caribe: gasto pblico total, 1990-2010 .. .199Grfico IV.6 Amrica Latina y el Caribe: gasto pblico total, 1990-2010 . .200Grfico IV.7 Amrica Latina y el Caribe: incremento anual de los

ingresos fiscales, el gasto primario y los intereses de ladeuda pblica, segn grupos de pases, 1991-2010................ 201

Grfico IV.8 Amrica Latina y el Caribe (33 pases): resultadosprimario y global, 1990-2010 ................................................... 202

Grfico IV.9 Amrica Latina y el Caribe: intereses de la deuda pblica,gasto corriente primario y gasto de capital, 1990-2010 ......... 203

Grfico IV.10 Amrica Latina y el Caribe: deuda total del sector pblicono financiero, 1990-2011 ..........................................................205

Grfico IV.11 Amrica Latina (19 pases): deuda total del sector pblicono financiero por residencia del acreedor, 1996-2011.............208

Grfico IV.12a Amrica Latina y el Caribe: los cuadrantes de la polticafiscal en perodos expansivos................................................... 210

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Grfico IV.12b Amrica Latina y el Caribe: los cuadrantes de la polticafiscal en perodos recesivos.......................................................210

Grfico IV.13 Amrica Latina y el Caribe: resultado primario ycrecimiento del PIB, 1991-2010................................................211

Grfico IV.14 Amrica Latina y el Caribe: cociente entre deuda pblicay recaudacin tributaria promedio, 1992-2010 .......................213

Grfico IV.15 Amrica Latina y el Caribe: evolucin del espacio fiscalpor agrupaciones de pases, 2000-2011 .................................. 215

Grfico IV.16 Amrica Latina y el Caribe: inversa del espacio fiscal ysector externo segn pases, dcadas de 1990 y de 2000___217

Grfico IV.17 Amrica Latina y el Caribe (16 pases): grados deintervencin en el mercado de cambios, 2003-2011 .............. 225

Grfico IV.18 Amrica Latina y el Caribe: tipo de cambioreal multilateral, 2000-2012......................................................228

Grfico IV.19 Amrica Latina (6 pases): precios de productos bsicos,tipo de cambio nominal e inflacin, 2002-2011 .................... 230

Grfico IV.20 Amrica Latina: tasas de poltica monetaria,marzo de 2007 a noviembre de 2010 .....................................232

Grfico IV.21 Centroamrica y Repblica Dominicana: precios internacionales de productos seleccionadose inflacin, 2008-2011 .............................................................. 233

Grfico IV.22 Centroamrica (3 pases) y Repblica Dominicana:tasas de referencia de poltica monetaria, 2007-2012............234

Grfico IV.23 El Caribe: tasas medias de inflacin, 2002-2010........................ 236Grfico V.1 Amrica Latina y el Caribe: evolucin de los principales

indicadores del mercado de trabajo, 1991-2010..................... 258Grfico V.2 Amrica Latina: ocupados afiliados a la seguridad social

por sector (promedio ponderado), alrededorde 1990, 2002, 2006 y 2009.......................................................263

Grfico V.3 Amrica Latina (18 pases): indicadores de heterogeneidadestructural, alrededor de 2009.................................................264

Grfico V.4 Amrica Latina (18 pases): PIB por ocupado,PPP alrededor de 2009 ............................................................ 264

Grfico V.5 Amrica Latina (grupos de pases segn la heterogeneidad) y Repblica de Corea: indicadores de heterogeneidadestructural, alrededor de 2009.................................................265

Grfico V.6 Amrica Latina (grupos de pases segn la heterogeneidad): tasa global de participacin laboral de las mujeres de 15 aos de edad o ms (promedios simples),alrededor de 2009..................................................................... 266

Grfico V.7 Amrica Latina (grupos de pases segn la heterogeneidad): tasa global de participacin laboral de las mujeres de 25 a 54 aos, por quintiles de ingreso per cpita(promedios simples), alrededor de 2009 ................................267

Grfico V.8 Amrica Latina (grupos de pases segn la heterogeneidad): tasa de desempleo de los jvenes (de 15 a 24 aos) y total (promedios simples), alrededor de 2009...................... 268

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Grfico V.9 Amrica Latina y el Caribe (grupos de pases segnla heterogeneidad): tasa de desempleo de los jvenes (de 15 a 24 aos) y total, por quintiles de ingresoper cpita (promedios simples), alrededor de 2009................269

Grfico V.10 Evolucin del salario real, 1980-2010........................................ 270Grfico V.11 Cociente entre los ingresos laborales de los trabajadores

del sector informal, en promedio, en relacin con los salarios de los trabajadores del sector formal,1998 y 2010................................................................................274

Grfico V.12 Amrica Latina (18 pases): tasas de informalidadde la poblacin ocupada, por edades, segn niveleducativo alcanzado, alrededor de 2008.................................275

Grfico V.13 Amrica Latina (18 pases): evolucin del ndice de Gini,1990-2002, 2002-2008 y 2008-2010......................................... 276

Grfico V.14 Variacin de la desigualdad de los ingresos laboralesy de los ingresos totales, ndice de Gini, 2002-2010................278

RecuadrosRecuadro II.1 Innovacin tecnolgica para un cambio estructural

sostenible en Amrica Latina................................................... 103Recuadro III.1 La banca multilateral de desarrollo.........................................179Recuadro IV.1 La deuda externa en el Caribe y sus determinantes............... 206Recuadro V.1 La heterogeneidad estructural y su m edicin........................247Recuadro V.2 Productividad sectorial y salarios............................................251Recuadro V.3 Brasil: heterogeneidad estructural y desigualdad.................. 255Recuadro VI.1 Las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin

en Amrica Latina y el Caribe................................................... 287Recuadro VI.2 Las polticas de apoyo a las pymes: avance

en la formulacin y fallas de implementacin........................ 289Recuadro VI.3 Defensa de la competencia y creacin de sectores

ambientalmente sostenibles................................................... 291Recuadro VI.4 La experiencia brasilea de poltica industrial

en los aos 2000....................................................................... 295Recuadro VI.5 El Heritage and Stabilization Fund de Trinidad y Tabago 312

DiagramaDiagrama V.1 De la heterogeneidad estructural a la desigualdad............... 250

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Prlogo

A. Continuidad de una visinEl presente documento profundiza y ampla los planteos que la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) plasmara en La hora de la igualdad: Brechas p o r cerrar, caminos p o r abrir1, propuesta que someti a consideracin de los gobiernos en su trigsimo tercer perodo de sesiones celebrado en 2010, y donde se colocaron los cimientos de una visin del desarrollo de cara a la segunda dcada del siglo XXI. Dicha visin plante la igualdad, en sentido amplio, como principio normativo y como horizonte estratgico del desarrollo y, a la luz del mismo, los desafos en materia de dinmicas y polticas de desarrollo que deberan concurrir para acercarse a ese horizonte.

La igualdad como principio normativo y orientacin, tal cual se plante entonces, supone difundir a lo anchodel tejido social el desarrollode capacidades, oportunidades laborales y acceso a prestaciones y redes de proteccin social. Pero no solo eso. Tambin es la igualdad una condicin de la ciudadana, de carcter normativa en el campo de los derechos civiles, polticos, sociales y ambientales. Por lo mismo, el documento citado enfatiz la importancia de un orden democrtico deliberativo con la plena concurrencia y voz de los ms diversos actores, y subray la importancia del Estado como garante de estos derechos, con sus consiguientes tareas en materia de promocin, redistribucin, regulacin y fiscalizacin. La importancia de pactos sociales y, en especial, de pactos fiscales fue el "cierre natural" en el mensaje que la CEPAL acuara en La hora de la igualdad. Pues los pactos conjugan, precisamente, la

- LC/G.2432(SES.33/3).

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igualdad en trminos de deliberacin ampliada, de redistribucin de los frutos del crecimiento y de accesos a distintos eslabones de la inclusin social que dan cuerpo a la plena titularidad de derechos.

La recepcin de la propuesta de la CEPAL fue amplia y ha generado un efecto en cadena hasta hoy. Creemos que en 2010, plantear la igualdad en el centro del desarrollo tuvo especial sincrona con una inflexin histrica favorable para ello, sobre todo en Amrica Latina y el Caribe. Tal inflexin inclua, entre otros:i) una acumulacin sistemtica de demandas postergadas de la ciudadana, que terminaron por recomponer el mapa poltico de la regin en la dcada pasada;ii) Estados y gobiernos ms proclives a invertir en lo social y a utilizar mecanismos redistributivos, lo que se refleja en el aumento sistemtico del gasto social y en las polticas contracclicas activadas sobre todo tras la crisis financiera mundial de 2008 para mitigar sus costos sociales, y iii) la irrupcin decidida de polticas centradas en derechos, con vocacin ms universalista, como en los mbitos de la salud y las pensiones y jubilaciones.

Por otro lado, la igualdad dej de ser anatema en el discurso del desarrollo y retorn con energa durante la ltima dcada de la mano de los movimientos de gnero, tnicos, de la sociedad civil global, y de una profusa gama de foros intergubernamentales y cumbres mundiales en los ms diversos temas. A diferencia de la nocin de equidad, la de igualdad connota no solo menores brechas en cuanto a oportunidades, sino un claro compromiso redistributivo del Estado respecto de los frutos del desarrollo, mayor equilibrio en dotacin de factores y en cmo estos se apropian de los aumentos de productividad, un marco normativo explcito de derechos sociales que obligan a pactos fiscales en torno a prestaciones con vocacin universalista, y una mayor apertura a pensar no solo "pisos mnimos" sino tambin "techos mximos". Esto ltimo, sobre todo, en una regin como la nuestra, donde la concentracin del ingreso y la riqueza en el ltimo percentil suele ser, en trminos proporcionales y en comparacin con otras regiones, desmesurada.

Partimos diciendo, en aquella ocasin, que la profundizacin de la democracia, como orden colectivo y como imaginario global compartido, clama por mayor igualdad de oportunidades y de derechos. Argumentamos que la igualdad social y un dinamismo econmico que transforme la estructura productiva no estn reidos entre s; el gran desafo es encontrar las sinergias entre ambos. Insistimos en que no hay contradiccin sino confluencia: hay que crecer para igualar e igualar para crecer.

Creemos, pues, que estamos ante la oportunidad histrica de repensar el desarrollo bajo la gida valrica de la igualdad y de mayor sostenibilidad ambiental. Pero no debemos hacerlo en clave retrica o de letana, sino examinando rigurosamente cmo los distintos componentes de polticas de desarrollo concurren hacia sociedades ms dinmicas en crecimiento y ms proclives a la igualdad.

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A esta necesidad responde el esfuerzo que hemos hecho y que se cristaliza en el documento que ahora sometemos a consideracin de los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe. Procuramos, en este esfuerzo, proveer una visin ms integrada del desarrollo con orientaciones claras para avanzar en componentes decisivos de la dinmica y la poltica del desarrollo, y crculos virtuosos entre mayor crecimiento y ms igualdad, sostenibles tanto en los "tiempos cortos" como en los "tiempos largos".

Planteamos que la llave maestra de la igualdad es el empleo con plena titularidad de derechos, y que la poltica social es el complemento indispensable para enfrentar riesgos en el camino del cambio estructural. En efecto, la poltica industrial es de largo plazo, y en el camino las recomposiciones sectoriales en funcin de saltos de productividad requieren de la poltica social para garantizar pisos de bienestar a quienes no pueden, en las primeras etapas, alcanzarlos por va del empleo de calidad y con derechos.

La vocacin igualitaria es tambin vocacin universalista: todos quieren ser productivos, todos quieren mejor calidad de vida, todos quieren saber, todos quieren estar educados, todos quieren empleo y derechos. A eso aspiramos en la CEPAL, a construir un proyecto de desarrollo inclusivo que provea de espacios para que todos los segmentos de la sociedad puedan llevar adelante sus potencialidades y proyectos de vida, sobre la base del cambio estructural con sostenibilidad ambiental. Al hablar de igualdad estamos hablando de poltica productiva. Estamos hablando de distribucin, de propiedad y apropiacin de los bienes colectivos y de la construccin de ganancias de productividad genuinas y no espurias; es decir, a partir de la plena comprensin de la renovabilidad de los recursos naturales y de su uso en el tiempo con igualdad intergeneracional.

B. Hacia una visin integrada del desarrollo: ciclo y tendencia, macroeconoma y estructura productiva

El documento que aqu presentamos integra, en una visin que matiza mltiples relaciones de interdependencia, componentes decisivos del desarrollo: manejo del ciclo y manejo de la estructura, poltica macroeconmica y poltica industrial, dinamismo productivo con convergencia en niveles de productividad (y la consiguiente difusin del empleo de calidad y con derechos hacia el conjunto de la poblacin econmicamente activa) e impacto sobre la igualdad. Estas dinmicas e interdependencias se examinan a la luz de una profusa casustica que se presenta a lo largo del documento, con evidencia histrica y desde la experiencia ms reciente, comparando distintos pases latinoamericanos y caribeos, y contrastando la regin con otras que han tenido comportamientos ms dinmicos.

Este esfuerzo constituye, a nuestro juicio, un nuevo cimiento cuyo nfasis gira en torno a la construccin de un enfoque integrado de desarrollo y que presta especial atencin a las lecciones de las ltimas dcadas y tambin a las

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de los distintos paradigmas del desarrollo ensayados en la regin desde los tiempos de la industrializacin mediante sustitucin de importaciones. Nos damos, pues, a la tarea de mirar el futuro, pero nutriendo la perspectiva hacia delante con los balances histricos del desarrollo latinoamericano.

Aprender de las lecciones del pasado y de las tendencias actuales, en una perspectiva integrada que busca articular la dimensin macroeconmica con la productiva, implica poner en estrecha relacin estos distintos componentes de poltica que, en las ltimas dcadas, han tenido un dilogo intermitente y no del todo fecundo. Dicho de otro modo, la poltica macroeconmica y la poltica industrial no pueden correr por caminos divergentes sino que deben articularse para construir sinergias intertemporales. Estas sinergias se deben dar entre dinmicas de corto y de largo plazo. Desde la ribera de la macroeconoma, las polticas fiscales, monetarias y cambiarias no solo deben actuar optimizando impactos en la longitud, los costos y los beneficios de los ciclos, medidos a partir de buenos indicadores nacionales. Pueden, al mismo tiempo, incentivar la inversin de largo plazo, la diversificacin de la estructura productiva y, muy especialmente, la mayor convergencia en niveles de productividad del conjunto de la economa. Esta convergencia progresiva en el mbito productivo y del empleo provee de sentido de pertenencia para el fortalecimiento de la ciudadana, genera mayor predisposicin al consenso de mejoras en el bienestar y, a la vez, promueve relaciones ms virtuosas entre la participacin de la sociedad y la orientacin de la economa. Inversamente, una mayor diversificacin productiva, con alta incorporacin de progreso tcnico y menores brechas de productividad as como con mayor eficiencia energtica y ambiental, constituye un acervo fundamental para "blindar" la economa frente al impacto de la volatilidad propia de los ciclos y, muy especialmente, frente a las restricciones externas exacerbadas por la volatilidad.

De este m odo las potenciales sinergias entre macroeconoma y estructura, entre ciclo econmico y tendencia de crecimiento, entre corto y largo plazo, obligan a plantearse cmo articu lar del m odo ms virtuoso posible la poltica macroeconmica con las polticas industriales y tecnolgicas. Una macroeconoma para el desarrollo no puede disociar el ciclo y la estabilidad (real y nominal) del cambio estructural y de un aumento de la tasa de crecimiento de largo plazo. Esta articulacin debe darse en un enfoque integrado, que priorice de manera explcita el cambio productivo y nivele hacia arriba las capacidades y oportunidades sociales. Por su lado, y como ya se seal, las polticas sociales deben acompaar este proceso, sobre todo en las fases temporales del cambio estructural que todava no han logrado universalizar la va productiva como principal camino de inclusin con bienestar. Para todo lo anterior, y contrario a lo que planteaba el paradigma del desarrollo prevaleciente en las ltimas dos dcadas del siglo pasado, es fundamental el rol del Estado, como lo es una nueva ecuacin Estado-mercado-sociedad.

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La relacin entre poltica macroeconmica y la inversin productiva resulta, adems, decisiva para revertir una cadena de relaciones estructurales que exacerban brechas sociales en nuestros pases. Hasta ahora el patrn predominante es que la inversin refuerza las agudas brechas en productividad, lo que luego se manifiesta en la segmentacin del mercado laboral, tanto en calidad del empleo como productividad del trabajo e ingresos salariales. Tal segmentacin explica en importante medida la persistencia de tan altas tasas de empleo informal en la regin y la baja proporcin de poblacin protegida por la seguridad social desde el mundo del trabajo, lo que extiende las desigualdades y brechas al campo de la proteccin social.

En contraste, una articulacin positiva entre m anejo del ciclo y expansin convergente de la estructura lleva a la economa a desarrollar sus potencialidades de manera ta l que en el largo plazo la sociedad se beneficia de manera ms igualitaria. El principal mecanismo por el cual ambas cosas convergen (desarrollo productivo e igualdad social) es sin duda el mundo del trabajo, es decir, el motor de inclusin social. Es en ese mundo donde hay que aspirar a que la sociabilidad ampliada se d en un contexto de mayor desarrollo de capacidades de todos los miembros de la sociedad, mejores oportunidades para retribuir esas capacidades productivamente y mejores condiciones para armonizar intereses de actores diversos en el mundo laboral.

C. El camino del cambio estructuralSi el valor y la orientacin estratgica es la igualdad, cul es el camino? Lo que aqu planteamos como ruta es el cambio estructural y desde ah hemos querido construir nuestro enfoque integrado.

El cambio estructural implica colocar en el centro de la dinmica de crecimiento los cambios cualitativos en la estructura productiva. Hoy esto tiene sus particularidades, en gran medida marcadas por economas abiertas que definen sus patrones de especializacin de cara a la insercin en los mercados mundiales. Es necesario, tanto para una mejor insercin global como para un dinamismo interno virtuoso en el mbito de la productividad y el empleo, procurar mayor participacin de los sectores intensivos en conocimiento en la produccin total. De esta forma, se promueve a lo ancho de la economa y el tejido social el desarrollo de capacidades, conocimientos y procesos de aprendizaje de manera coordinada con la produccin y la inversin. En este contexto, la sostenibilidad ambiental solo se lograr si hay un cambio estructural que lleve adelante un proceso tecnolgico profundo e incluyente.

En el marco de nuestra propuesta, entendemos que el cambio estructural resulta virtuoso cuando se rige por dos mbitos interconectados: por un lado, la mayor presencia relativa, tanto en la produccin como en el comercio,

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de los sectores ms intensivos en conocimiento. Por otro lado, es necesario diversificarse hacia sectores con rpido crecimiento de la demanda interna y externa de tal forma que esta demanda pueda ser atendida con oferta interna, y que las exportaciones e importaciones crezcan de forma equilibrada sin generar presiones insostenibles en la balanza de pagos.

De este modo el cambio estructural se asocia a dos tipos de eficiencia que pueden ser consideradas "dinmicas", es decir, que conjugan trayectorias de ms rpido crecimiento de la productividad, la produccin y el empleo en el tiempo. La primera es la llamada "eficiencia schumpeteriana", donde destaca la presencia de sectores con tasas ms altas de crecimiento de la productividad, con mayor difusin de conocimientos y capacidades hacia el conjunto de la economa y la sociedad, y que lideran el proceso de innovacin, impulsando los aumentos de productividad, tanto en su propio sector como hacia otros sectores. La segunda es la "eficiencia keynesiana" o "de crecimiento", que refiere a un patrn de especializacin en sectores beneficiados por tasas ms altas de crecimiento de la demanda externa e interna, con efectos positivos sobre la produccin y el empleo. Es fundamental, pues, que el cambio estructural fortalezca sectores dinmicos desde el punto de vista no solo tecnolgico sino tambin de la demanda, ya que el incremento de la productividad sin el paralelo aumento de la demanda podra generar subocupacin o desocupacin. Los dos tipos de eficiencia se dan en general simultneamente, ya que los sectores ms intensivos en conocimiento tienden a mostrar tambin, en el largo plazo, un mayor dinamismo de la demanda y de la especializacin internacional.

Para prom over un cam bio estructural virtuoso son indispensables las polticas industriales. Esto implica, claro est, una decisin de orden poltico, pues el rol del Estado es central para llevar adelante polticas en esta materia. Cabe recordar que durante las ltimas dos dcadas hablar de polticas industriales activas conducidas por el Estado, era casi un anatema en el lxico del desarrollo prevaleciente bajo la gida del Consenso de Washington, tal como lo era hablar de igualdad. Tras este "veto" estaba el supuesto de que el mercado, con el apoyo de las seales correctas, se haca cargo de optimizar la asignacin de factores de modo tal que a la larga redundaba en saltos de productividad. La experiencia mostr claramente que esto no es as, sobre todo cuando se observan las magras trayectorias de la productividad en Amrica Latina y el Caribe durante las ltimas tres dcadas. Hoy, sin embargo, desde distintos flancos ideolgicos se vuelve a hablar de la necesidad de esas polticas. En la perspectiva que se plantea en este documento, las polticas industriales apuntan hacia dos direcciones complementarias: dotar de mayores capacidades y competitividad a sectores existentes con claro potencial de especializacin e incorporacin de progreso tcnico, y diversificar la estructura productiva mediante la creacin de nuevos sectores de alta productividad y mayor sostenibilidad y eficiencia ambiental. A esto se agrega la urgente necesidad de promover mayor productividad en el mbito de las pequeas y medianas

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empresas y de las microempresas, sobre todo por su capacidad para generar empleo y convertirse en grandes centros de difusin del conocimiento y de apropiacin de la tecnologa.

No hay cambio estructural virtuoso si meramente se m ultip lican enclaves de alta tecnologa o si solo hay cambios en la punta ms eficiente del sistema productivo. El cambio estructural debe sinergizarse en el conjunto de la economa con encadenamientos hacia atrs y hacia delante y con el apoyo a los sectores de productividad intermedia para vincularse de manera ms dinmica con empresas ms grandes o sectores de mayor liderazgo en productividad. En este proceso de "tiraje" desde arriba y ascenso desde abajo, el empleo va modificando su estructura, desplazando paulatinamente la poblacin activa desde sectores de baja productividad hacia nuevos sectores que van dando mayor densidad al espacio intermedio. En este proceso tienden a cerrarse las brechas, moviendo al mismo tiempo el conjunto hacia mayor productividad, lo que redunda, a la larga, en una distribucin ms diversificada pero menos desigual y una creciente reubicacin de la poblacin econmicamente activa en sectores de media y alta productividad. Esto tiene un impacto positivo sobre la igualdad a travs de la correa transmisora del empleo.

D. El horizonte de la igualdadSi el cambio estructural es el camino, la mayor igualdad es el horizonte de referencia, y la poltica industrial y la macroeconoma son los instrumentos para alcanzar este objetivo. Al centrar el crecimiento en la creacin de nuevos sectores y en la difusin tecnolgica al conjunto del sistema, el cambio estructural genera oportunidades de empleo en sectores de mayor productividad, a la vez que estimula una mayor tasa de participacin y una menor tasa de desempleo e informalidad. Todo esto sin duda tiene efectos positivos en la reduccin de la pobreza y la desigualdad.

Por cierto, hay dos formas complementarias de avanzar hacia mayores niveles de equidad distributiva, que se combinan de diversas maneras. Una es por va fiscal, aplicando impuestos a los sectores de mayores ingresos y otorgando beneficios a los sectores desfavorecidos. Las polticas sociales son frecuentemente el vehculo para asistir por esta va a los grupos ms vulnerables y pobres. Otro sendero hacia la igualdad es el que privilegia la propuesta de cambio estructural, avanzando hacia una matriz productiva que endgenamente genere empleos y capacidades, y ampliando actividades de alta productividad entre las que se incluyen el acceso a la tecnologa, la apropiacin del conocimiento y la distribucin de los aumentos de productividad entre los distintos factores productivos.

Cuando la estructura productiva est muy polarizada, los mecanismos puramente redistributivos de carcter fiscal-social no solucionan los problemas de desigualdad y escaso crecimiento y no son sostenibles en el largo plazo.

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Ms temprano que tarde las polticas debern ocuparse de la generacin de oportunidades de empleo y capacitacin en el marco del cambio estructural. La adopcin de polticas industriales que impulsen esa transformacin debe ser considerada, junto con las polticas sociales, dimensiones claves en el horizonte de la igualdad. As, por ejemplo, los encadenamientos productivos son aspectos del cambio estructural, que evitan la concentracin y difunden, de manera ms solidaria, las ganancias en toda la sociedad.

Inversamente, las polticas sociales y redistributivas deben acom paar a la poltica industrial. Por una parte, ayudan a mejorar la distribucin y reducir la vulnerabilidad en el corto plazo, permitiendo un eslabonamiento intertemporal para que luego las polticas de cambio estructural rindan sus frutos redistributivos, cuyos efectos se hacen sentir en plazos ms largos. Adems, las polticas sociales deben proteger a los sectores ms vulnerables en los perodos "disruptivos" del cambio estructural (de reordenamiento de sectores que puede producir fases de adaptacin con desempleo) y tambin frente a los impactos sociales que se derivan de los choques externos.

En sntesis, el eje central que articula el documento que aqu presentamos tiene el cambio estructural como camino, las polticas pblicas como la caja de herramientas y la igualdad como valor que le subyace y horizonte hacia el cual se orienta ese cambio estructural. Cuando el cambio estructural redunda en reduccin de brechas de productividad, diversificacin de la estructura productiva e incremento agregado de la productividad, el mundo del trabajo se beneficia en trminos de igualdad porque se reducen las brechas salariales; se ampla el alcance de la proteccin social por va contributiva hacia distintos sectores de la sociedad porque se hace mucho ms extensivo el empleo decente; mejora la fiscalidad por va de un crecimiento ms sostenido y dinmico, y permite con ello reforzar la accin redistributiva del Estado; y se extiende el acceso a servicios diversos por efecto del mejoramiento de la infraestructura. Adems, una economa ms integrada en torno a una matriz productiva de mayor diversificacin y especializacin implica tambin una sociedad en que es polticamente ms viable establecer pactos entre actores diversos para hacer ms igualitaria la apropiacin de riqueza que se deriva de los saltos en productividad. Finalmente, en la medida que el empleo se formaliza y se hace ms productivo, facilita dilogos entre los actores del mundo laboral, lo cual constituye un soporte institucional bsico para avanzar en la plena titularidad de derechos sociales.

Como dijimos al principio, la propuesta que aqu presentamos a los gobiernos de la regin retoma y profundiza las ideas que planteamos en el documento La hora de la igualdad: Brechas p o r abrir, caminos po r cerrar. En las pginas que siguen se plasman nuestros mayores esfuerzos con nuestras mejores herramientas en torno a un enfoque integrado de desarrollo. All colocamos la igualdad en el horizonte, y rumbo a ese horizonte proponemos el camino

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del cambio estructural: un camino largo cuyos efectos virtuosos requieren de decisin y conduccin polticas, de polticas de Estado, y de una ciudadana activa y comprometida en torno a un proyecto de sociedad.

E. Una visin pensando en las generaciones veniderasEl cambio estructural se propone aqu al calor de una inflexin decisiva de la historia de la humanidad. En efecto, el futuro global se juega hoy en dinmicas tan gravitantes como el cambio climtico o la prdida de la biodiversidad que se avecinan, y que solo podr ser asumido con polticas modernas de intensa innovacin tecnolgica y social. Vivimos, probablemente, el momento que requiere el cambio ms radical, en tiempos ms comprimidos, que ha enfrentado la humanidad respecto de sus formas de producir y consumir. En este marco, Amrica Latina y el Caribe puede constituir una plataforma privilegiada para este proceso de transformacin.

El cambio estructural para la igualdad es, pues, una visin de largo plazo que implica transformaciones profundas y en la que la poltica tiene el papel de priorizar, orientar y concertar. Para plasmar esa visin en acciones y pasos concretos que confluyan en torno a dicho horizonte estratgico se requieren instituciones democrticas y eficientes.

A esta visin le anima una genuina vocacin de futuro orientada a las generaciones venideras para el ejercicio pleno de sus derechos y potencialidades. En primer lugar, porque el cambio estructural requiere del protagonismo de estas generaciones, quienes aportarn sus renovadas capacidades para difundir el progreso tcnico y emprender avances inditos en las formas de producir, organizar y comunicar.

En segundo lugar, porque las nuevas generaciones nacen y crecen con el uso de las nuevas tecnologas, lo que las hace parte esencial de la transicin hacia sociedades de la informacin y el conocimiento. Pero no solo eso, existe tambin un fuerte vnculo potencial entre la revolucin tecnolgica y las nuevas trayectorias que permiten armonizar el crecimiento con la sostenibilidad ambiental, como sucede en la medida que aumenta la virtualizacin que ahorra materiales, energa y movimientos. El cambio tecnolgico puede ser orientado de manera de compatibilizar aumentos de productividad con criterios ambientales. Y son, precisamente, las nuevas generaciones quienes muestran mayor sensibilidad ante los desafos ambientales de largo alcance en el tiempo y que rebasan las fronteras nacionales.

En tercer lugar, los cambios demogrficos advierten que en el mediano plazo nuestras sociedades estarn ms envejecidas y, por lo mismo, dependern cada vez ms de la productividad de la generacin activa. La actual fase de bono demogrfico, con una disminucin relativa de la poblacin infantil y un aumento relativo de la poblacin en edad de trabajar, hace propicio invertir en

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las capacidades de las nuevas generaciones. Esto hace imperativo aprovechar las oportunidades y anticiparse a los riesgos de los cambios en la pirmide de edades. Por lo mismo, los nios y jvenes de hoy sern decisivos maana para promover aumentos de productividad que permitan sostener sistemas de proteccin social adecuados a los nuevos perfiles demogrficos.

Por ltimo, los cambios polticos y la emergente sociedad en red llevan a nuevas formas de movilizarse y organizarse para plantear demandas, propiciar nuevos espacios de deliberacin, y reencantar el espacio pblico con la renovada participacin ciudadana. En este giro hacia la movilizacin en redes y el mayor espacio de la poltica, los jvenes de hoy muestran una sorprendente creatividad en el uso de los espacios y los recursos disponibles, y una renovada capacidad reflexiva en torno al destino colectivo. Por lo mismo, son estas las generaciones ms abiertas a cambios de rumbo como los que se plantean en estas pginas, con nfasis en la mayor igualdad social, en nuevas formas de producir y de orientar el crecimiento, en el acceso ms oportuno al desarrollo de sus capacidades y en una defensa ms consciente de la sostenibilidad ambiental.

Alicia BrcenaSecretaria Ejecutiva

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

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C A P T U L O I

Cambio estructural para el desarrollo

En este captulo se presentan las ideas centrales del documento y se integran analticamente tres dimensiones del concepto de desarrollo: el cambio estructural, el crecimiento orientado a reducir las brechas interna (en el propio pas) y externa (con los pases desarrollados) de ingresos y de productividad (convergencia) y la promocin de la igualdad. Estas tres dimensiones interactan y evolucionan conjuntamente, definiendo las trayectorias del crecimiento del producto, la productividad y el empleo de las economas a lo largo del tiempo. Un patrn de crecimiento virtuoso, compatible con el concepto de desarrollo, exige aumentos persistentes de la productividad y el empleo, que permitan la convergencia de las economas rezagadas con las que estn en la frontera tecnolgica internacional e incorporen contingentes cada vez mayores de trabajadores al empleo de calidad y con derechos.

El desarrollo es el proceso por el que se avanza en los tres frentes: el cambio estructural, la convergencia y la igualdad. Los pases de Amrica Latina y el Caribe han hecho avances, en diferentes perodos, en uno u otro frente, pero sus logros han sido insuficientes; ms an, raramente ha habido progreso simultneo en los tres frentes. En particular, en la ltima dcada la regin ha reducido las brechas de ingresos con el mundo desarrollado, pero no las brechas tecnolgica y de productividad. Tambin ha impulsado una mejor distribucin por medio de la revitalizacin del mercado de trabajo y de polticas sociales ms vigorosas, pero no ha logrado expandir el empleo de calidad en la magnitud necesaria. La informalidad contina caracterizando a buena parte del sistema productivo en la regin.

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El cambio estructural para cerrar la brecha de productividad y generar empleos que permitan la integracin al mundo del trabajo ha sido un gran ausente desde los aos ochenta. Este es el desafo del que trata este documento: un anlisis integrado de las varias dimensiones del desarrollo econmico, del que surgen como corolario respuestas de polticas (articuladas y complementarias entre s) de actuacin en los frentes mencionados.

Otro aspecto central del anlisis que se propone es una forma integrada de mirar el corto plazo y el largo plazo, las fluctuaciones del ciclo econmico y la tendencia de crecimiento, por ser partes de un mismo proceso. El largo plazo no subyace detrs de los ciclos como una lnea independiente en torno a la cual se suceden choques pasajeros que se absorben sin dejar rastros. Los choques y las polticas, tanto la macroeconmica como la industrial, con sus efectos sobre los niveles de produccin y los precios macroeconmicos (salarios, tasa de inters y tipo de cambio), dejan huellas en la estructura que afectan la trayectoria de crecimiento en los perodos siguientes. Estas huellas permanentes estn relacionadas con cambios en el monto, la composicin y el destino de la inversin. El propio movimiento de la frontera tecnolgica internacional cuya velocidad se ha acelerado en las ltimas dos dcadas crea nuevas condiciones que implican que, una vez que se absorben los efectos de un choque, no se vuelve a la situacin previa, sino a estructuras productivas ms rezagadas con relacin a las economas lderes en innovacin.

El presente captulo se organiza de la siguiente forma. En la seccin A se describen las caractersticas del crecimiento de Amrica Latina y el Caribe, que sirven de marco para la discusin posterior. En la seccin B se presenta la visin estructuralista del desarrollo en cuanto a la relacin entre el ciclo econmico y el cambio estructural. La parte C extiende la perspectiva estructuralista para definir el cambio estructural deseable, las eficiencias keynesiana (o de crecimiento) y schumpeteriana de la estructura productiva (eficiencia dinmica) y su vnculo con el empleo y la igualdad. En la seccin D se discuten los desafos del cambio estructural deseable en el marco de la actual revolucin tecnolgica y las fuerzas contrapuestas que surgen de ella, as como las tendencias a la concentracin o desconcentracin de las actividades productivas y los servicios en trminos de pases, sectores y empresas de distinto tamao. En la seccin E se compara el desempeo de los pases de Amrica Latina y el Caribe con los pases asiticos y se discuten sus patrones de crecimiento a partir de la dinmica de la productividad y el empleo. Se destaca, en particular, la ausencia de un patrn virtuoso en la regin que muestre tasas sostenidas de crecimiento de la productividad y del empleo al mismo tiempo. Esta ausencia de un patrn virtuoso est relacionada con la debilidad del cambio estructural. La seccin F trata de los vnculos entre el ciclo econmico, los choques externos de flujos de capital o de trminos de intercambio y la estructura productiva en las distintas fases de la historia econmica de la regin en el ltimo medio siglo. Adems, se aborda la relacin, en cada una de estas fases, entre el crecimiento y el equilibrio externo, sealando

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el papel de las polticas macroeconmicas e industriales. Finalmente, la seccin G se centra en los temas de distribucin del ingreso e igualdad, en conjunto con los temas del crecimiento, y en la dimensin territorial de la heterogeneidad. Se recupera en esta seccin el anlisis de los efectos distributivos del crecimiento en las distintas etapas de la trayectoria econmica de la regin, destacndose el papel importante que han jugado las polticas distributivas en los ltimos aos y los desafos que se abren para promover la igualdad en las prximas dcadas.

A. El crecimiento en Amrica Latina y el CaribeEl crecimiento econmico de Amrica Latina y el Caribe en el perodo 2003-2010 posibilit una recuperacin con respecto al dbil desempeo observado a partir de la crisis de la deuda de comienzos de los aos ochenta. Sin embargo, las tasas de crecimiento alcanzadas durante el perodo reciente no lograron equipararse a las obtenidas en la dcada de 1970 por los pases de la regin ni a las observadas en otros pases en desarrollo en la actualidad (vase el cuadro I.1). Esta dificultad para retomar un sendero de crecimiento ms acelerado se advierte al comparar la evolucin del ingreso per cpita de la regin con las economas ms dinmicas de Asia meridional1.

Cuadro I.1TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB A N U A L POR REGIONES (PROMEDIOS SIMPLES), 19 71-2010

(En porcentajes)

1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2010frica subsahariana 3,7 1,9 2,3 5,2

Amrica del Norte 3,3 4,4 3,4 2,1

Amrica Latina y el Caribe 5,7 1,3 3,2 3,8Asia oriental y el Pacfico 4,8 4,7 3,1 4,2

Asia meridional 3,0 5,4 5,2 7,5

Europa y Asia central 3,2 2,4 1,9 2,0

Oriente Medio y frica septentrional 8,6 1,8 4,1 4,8

Pases rabes 1,5 3,9 4,9

Mundo 3,9 3,5 2,9 3,0

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

El mejor desempeo observado desde 1990 (con la excepcin de la media dcada perdida) se acentu a partir de 2003 y en varios pases de la regin logr sostenerse, a pesar de la cada del nivel de actividad provocada por la recesin internacional de 2008-2009. Las tasas de crecimiento de las ltimas dos dcadas evidenciaron, a su vez, una mayor volatilidad que la registrada en otras regiones,

Por ejemplo, el ingreso por habitante de las economas ms exitosas de Asia oriental, como la Repblica de Corea y la provincia china de Taiwn, que en 1950 era inferior al de muchos pases del frica subsahariana, ya en la dcada de 1980 superaba al prom edio de los pases de Amrica Latina y el Caribe.

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tanto desarrolladas como en desarrollo, rasgo que se advierte con nitidez a partir de la dcada de 1980 y que se mantiene como una caracterstica de la regin hasta la actualidad.

Naturalmente, este panorama general presenta diferencias significativas a nivel subregional. En las ltimas dos dcadas, se distinguen dos fases ascendentes (1991-1997 y 2003-2011), separadas por cinco aos de estancamiento y en algunos casos de cada del nivel de actividad (1998-2002). En ambas fases de crecimiento, tanto Amrica del Sur como Centroamrica son las subregiones que dan origen al relativo buen desempeo logrado por la regin en su conjunto. En particular, en la fase ms reciente, ambos grupos de pases se destacan por haber logrado las mayores tasas de crecimiento de los ltimos aos y por sobrellevar mejor que Mxico y la subregin del Caribe el efecto de la recesin mundial de 2008-2009.

Cuadro I.2TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB POR SUBREGIONES, 19 71-2010

(En porcentajes)

1971-1980 1981-1990 1991-1997 1998-2002 2003-2010Amrica del Sur 5,6 1,0 4,1 0,3 5,0

Argentina 2,6 -1,0 6,1 -3,1 7,5Brasil 8,8 1,7 3,0 1,7 4,0Chile 2,8 3,1 8,2 2,5 4,0Colombia 5,5 3,4 4,0 0,7 4,4

Centroamrica 4,3 1,0 4,5 3,5 4,3Mxico 6,6 1,9 2,9 3,2 2,2

El Caribe 1,6 1,9 3,0 2,9Amrica Latina y el Caribe

5,9 1,5 3,6 1,3 4,2

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de CEPALSTAT [base de datos en lnea] http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp/, 2012.

Nota: Clculos efectuados sobre la base de valores constantes de 2005. El PIB de las subregiones se compone de la suma de los PIB de los pases pertenecientes a cada una.

Como se analizar ms adelante, el comportamiento de las economas de la regin entre 2003 y 2010 obedece a causas tanto internas como externas. En el plano interno, se implement un conjunto de polticas que hizo posible una evolucin relativamente equilibrada de las variables macroeconmicas ms relevantes. En el plano externo hubo una mejora de los trminos de intercambio para las economas exportadoras de productos bsicos, un incremento de la inversin extranjera directa y un acceso fluido al financiamiento internacional, a lo que se agregan los ingresos de divisas por concepto de remesas de trabajadores migratorios y turismo. Esta combinacin no exenta de contradicciones y cambios abruptos, como se evidenci durante la crisis de 2008-2009 permiti evitar o aliviar las tensiones histricas en el frente externo, sobre todo en los pases exportadores de recursos naturales.

Por su parte, el perodo de estancamiento observado entre 1998 y 2002 fue causado fundamentalmente por la dinmica de las economas sudamericanas,

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http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp/


en un contexto en el que, en promedio, Mxico, Centroamrica y el Caribe crecieron a tasas superiores al 3% anual. El pobre desempeo de Amrica del Sur durante esta etapa estuvo directamente asociado al patrn de crecimiento de la segunda mitad de los aos noventa, cuando se acumularon desequilibrios externos que dieron lugar, entre otras manifestaciones, a las crisis del Brasil (1999) y la Argentina (2001). Sin perjuicio de las especificidades nacionales, la tendencia a combinar programas de estabilizacin basados en el tipo de cambio como ancla nominal con las reformas econmicas liberalizacin comercial y financiera deriv en procesos significativos de apreciacin del tipo de cambio, que impactaron de manera negativa en la economa real, en particular a los sectores transables.

Entre 2003 y 2011 luego del quinquenio 1998-2002, la "media dcada perdida" gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe experimentaron su perodo de ms rpido crecimiento desde la dcada de 1960, expandindose a un ritmo superior al de la media mundial y a la de los pases avanzados. Ello hizo posible una mejora significativa en las condiciones de vida de la poblacin, como se aprecia en sus indicadores sociolaborales. No solo se lograron importantes avances en materia de reduccin del desempleo, la pobreza y la indigencia, sino que, por primera vez en varias dcadas, un subconjunto considerable de pases de la regin logr resultados positivos en materia distributiva (CEPAL, 2010). Se trat, asimismo, de un perodo de relativa estabilidad macroeconmica; el crecimiento se dio con tasas de inflacin anual en torno a un dgito en promedio, no obstante el alza aguda de los precios internacionales del petrleo, diversos granos y otros productos bsicos. Los pases de la regin supieron aprovechar el contexto externo favorable para impulsar el crecimiento econmico con supervit fiscal y reduccin del endeudamiento externo.

En 2003-2011, a semejanza de lo ocurrido en diversos pases en la dcada anterior, el tipo de cambio nominal tambin funcion como ancla de contencin o de reduccin de la inflacin. Fuertes entradas de capital, fundamentalmente de corto plazo, generaron una tendencia a la apreciacin de las monedas locales en trminos reales. Este hecho concentr el dinamismo de las exportaciones en los sectores de recursos naturales y redujo su capacidad de arrastre del resto de la economa. Por otra parte, desincentiv la formacin de capital en los sectores transables y afect negativamente su produccin. La especializacin en productos intensivos en recursos naturales fue un resultado consistente con la estructura de precios relativos generada por el choque externo y acentuada por la poltica de estabilizacin.

Pese a que la reforma fiscal sigue siendo una tarea pendiente en la regin en especial en lo que concierne a la baja carga tributaria, la regresividad de la tributacin y de buena parte del gasto fiscal, y su dependencia de los impuestos indirectos, varios aspectos centrales de las finanzas pblicas mejoraron a partir de 2003. Esto se observa, entre otros indicadores, en la cada del endeudamiento externo pblico y la reduccin del dficit fiscal,

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ambos como proporcin del PIB, en buena parte de los pases de la regin. Al margen de los factores que, en cada caso, hicieron posible esta mejora, la reduccin prcticamente generalizada del endeudamiento externo como proporcin del PIB y de los spreads de las tasas de inters de la deuda soberana reflejo de la baja en el riesgo pas ampliaron los mrgenes de maniobra de la poltica econmica en la administracin del ciclo de corto plazo. Estos mrgenes se manifestaron en la capacidad de reaccin de la regin ante la contraccin de la demanda externa que sigui a la crisis de Lehman Brothers en el tercer trimestre de 2008. A diferencia de la dinmica de los aos ochenta y noventa, el restablecimiento de las finanzas pblicas no se logr a costa del recorte del gasto social o de la inversin en infraestructura; el primero creci significativamente, mientras que el segundo aument en forma moderada.

Existen diferencias importantes en el dinamismo y el desempeo econmico de las subregiones de Amrica Latina y el Caribe. Estas diferencias se asocian a: i) los distintos grados de integracin financiera internacional, que suponen diferentes niveles de exposicin y vulnerabilidad a los ciclos de liquidez en los pases centrales; ii) la exposicin al ciclo real de las economas avanzadas, en particular de los Estados Unidos (como es el caso de Mxico y los pases de Centroamrica y el Caribe); iii) el efecto de la evolucin de los precios internacionales de los productos bsicos en los trminos de intercambio, y iv) los diferentes puntos de partida, sustratos institucionales y polticas implementadas en cada economa. Estas diferencias condujeron a distintos comportamientos en materia de inversin y exportaciones y de su capacidad de arrastre del resto de la economa y, por ende, del PIB.

Sin perjuicio de estas particularidades, el desempeo de la regin en general ha sido satisfactorio en el perodo reciente. La resiliencia de los pases latinoamericanos durante la fase ms aguda de la crisis econmica que afect al mundo industrializado desde mediados de 2007 es una prueba en este sentido. Sin embargo, este resultado favorable no debe generar autocomplacencia. No puede obviarse, por ejemplo, que muchos pases de la regin encontraron una situacin muy beneficiosa en el perodo mencionado precios elevados para los productos agrcolas y materias primas de exportacin, condiciones muy propicias de acceso al financiamiento externo y un mercado internacional en sostenida expansin, lo que explica gran parte del buen desempeo2.

2 La notable capacidad de respuesta y recuperacin de la regin durante la fase ms aguda de la crisis en el perodo 2008-2009 se produjo en el marco de una reaccin activa y generalizada de la poltica macroeconmica mundial, impulsada por los pases centrales y China, que involucr una respuesta fiscal y monetaria contracclica relativamente coordinada, e incluy una medida extraordinaria para la dinmica de funcionam iento del sistema monetario internacional de las ltimas tres dcadas (la emisin por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI) de derechos especiales de g iro (DEG) por un m onto equivalente a los 250.000 millones de dlares en el tercer trimestre de 2009). Vase un detalle de las polticas anticclicas adoptadas en la regin en CEPAL (2009).

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Los resultados anteriores se dieron en el marco de una economa internacional que ha experimentado profundas transformaciones en los ltimos diez aos. Una de las ms significativas es el ascenso de China como un actor de primer orden en el comercio y la inversin globales. Este ascenso confirma el movimiento general de los pases en desarrollo de Asia hacia un nuevo protagonismo en la escena mundial. Para algunos pases de la regin, el impacto ms evidente de este nuevo protagonismo fue el aumento de la demanda de bienes intensivos en recursos naturales, cuyos trminos de intercambio han mejorado sensiblemente, sobre todo los minerales metlicos y los hidrocarburos. Por otra parte, la incorporacin de la mano de obra asitica tuvo un fuerte efecto en la dinmica de los costos laborales a escala mundial, sobre todo por su creciente gravitacin en los mercados internacionales de productos manufacturados. Esto tiene importantes consecuencias para los pases de Amrica Latina y el Caribe, ms o menos favorables segn su tipo de insercin en el mercado mundial.

Para la mayora de los pases centroamericanos y caribeos, importadores netos de alimentos y energa, el impacto de la creciente presencia de China y de la variacin de sus trminos de intercambio fue negativo y aument los problemas con las cuentas externas, sobre todo en los pases que han tendido a especializarse en la exportacin de manufacturas intensivas en el uso de mano de obra (en competencia directa con la produccin asitica). As, en vez de beneficiarse del auge de precios de los productos bsicos y de la mayor demanda china de insumos, recibieron el impacto adverso de la mayor competencia de China y Asia en general en el mercado de los Estados Unidos, su principal mercado externo. Si bien los ingresos provenientes del turismo y las remesas de los trabajadores migrantes compensaron parcialmente estos efectos, su dinmica extremadamente dependiente del ciclo de las economas desarrolladas, especialmente de los Estados Unidos, aument sensiblemente la volatilidad del crecimiento y le rest impulso.

Para los exportadores netos de recursos naturales, tanto de Amrica del Sur como del Caribe, la bonanza externa ha alejado (aunque no completamente) la amenaza de las crisis de deuda y de balanza de pagos. Esta mayor holgura externa no implica que los pases que la han experimentado estn en una trayectoria sostenible de elevado crecimiento en el largo plazo. An persisten los principales problemas estructurales que han aquejado histricamente a la regin. Hay desafos que deben encararse, no solo por las economas que se han visto adversamente afectadas, sino tambin por las que se han favorecido por estas nuevas tendencias en el contexto externo.

En efecto, los pases beneficiados por el auge de los productos bsicos son muy sensibles a una reversin de la tendencia de los trminos de intercambio. Sin embargo, aunque persistieran estas condiciones favorables en el contexto externo, hay motivos para preocuparse por las tendencias en la estructura productiva, en particular la reprimarizacin de la especializacin exportadora.

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La experiencia histrica indica que la especializacin tanto en ensamblaje de bajo valor agregado como en productos primarios est asociada a trayectorias poco dinmicas de la productividad, el empleo y el crecimiento econmico de largo plazo. Es necesario evaluar los beneficios de corto plazo de este tipo de especializacin productiva frente al costo que conlleva en el largo plazo. Esta disyuntiva es decisiva al definir las agendas de la poltica macroeconmica y las polticas industriales para el cambio estructural. La necesidad del cambio estructural como eje del desarrollo ha sido y sigue siendo el desafo fundamental que enfrenta la regin, cuya importancia se acentuar en los prximos aos.

Para entender este desafo, es necesario recuperar las contribuciones de los pioneros en la teora del desarrollo3. El desarrollo econmico implica no solo altas tasas de crecimiento, sino tambin cambios cualitativos en la estructura productiva y, particularmente en economas abiertas, en el patrn de especializacin e insercin en los mercados mundiales. Estos cambios deben aumentar la participacin relativa de los sectores intensivos en conocimiento en la produccin total para fortalecer las capacidades, los conocimientos y los procesos de aprendizaje que se dan en conjunto con la produccin y la inversin. El aprendizaje tecnolgico, la diversificacin de la estructura productiva y el potencial de crecimiento econmico guardan una estrecha interrelacin.

No todo cambio estructural es favorable para el desarrollo. El cambio estructural implica transformar la composicin del producto y del comercio internacional, del empleo y del patrn de especializacin. El cambio estructural virtuoso se define por dos dimensiones relacionadas entre s. Por una parte, se caracteriza por un aumento del peso en la produccin y el comercio de los sectores o actividades ms intensivos en conocimiento, tornando ms densa y diversificada la matriz productiva, con trayectorias de crecimiento de la productividad ms dinmicas, y derrames (spillovers) y externalidades tecnolgicas que benefician al conjunto del sistema. Por otra parte, el cambio estructural deseable tambin debe conducir a una insercin en mercados mundiales de rpido crecimiento, para fortalecer la demanda agregada y expandir la produccin y la generacin de empleo, con los consiguientes efectos favorables sobre la distribucin del ingreso. Es indispensable que el cambio estructural satisfaga ambas dimensiones, a fin de insertar la economa en una senda de elevado crecimiento de largo plazo que no se vea comprometida por una evolucin insostenible del saldo de la cuenta corriente o la acumulacin de deuda externa. Tal evolucin es consistente, en particular, con una dinmica de las exportaciones de bienes y servicios que genere, de manera sistemtica, las divisas necesarias para cubrir la creciente factura de importaciones y el pago de factores (por ejemplo, intereses). De este modo, la evolucin del saldo de la cuenta corriente y la deuda externa se mantendra en niveles razonables como proporcin del PIB.

3 Hay varios autores que pueden con justicia denominarse clsicos en el campo del desarrollo econmico, entre ellos, Rosenstein-Rodan, Gerschenkron, Nurkse, Lewis, Hirschman, Prebisch y Furtado.

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El concepto de cambio estructural virtuoso debe permitir una estructura distributiva orientada a la disminucin de la desigualdad. Esto no se da espontneamente y requiere el desarrollo y fortalecimiento de instituciones econmicas, sociales y pblicas que aseguren una amplia distribucin de los frutos del progreso tcnico y prevengan su excesiva concentracin. En el mediano plazo, el cambio estructural deseable debe conducir a una mejor distribucin del ingreso y del acceso a los factores de produccin. En la transicin desde una estructura concentradora hacia una estructura con mejor distribucin, el cambio estructural debe estar acompaado de pilares de proteccin social para los sectores cuya incorporacin a las dinmicas productivas requiere lapsos mayores, as como de polticas para el desarrollo de capacidades que permitan que estos sectores se incorporen ms dinmicamente al mundo del trabajo de calidad.

Al estimular la creacin de nuevos sectores y la difusin tecnolgica al conjunto del sistema, el cambio estructural genera oportunidades de empleo en sectores de mayor productividad. Un patrn virtuoso de cambio estructural, como ncleo del proceso de desarrollo, combina tasas elevadas de aumento de la productividad y la produccin con

CEPAL Cambio Estruc Para La Iguald

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