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EL CATASTRO EN LA DOCENCIA DE LAS CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS: UNA PROPUESTA

INTERDISCIPLINAR DE POSTGRADO

Carlos María López Espadafor Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Jaén. [email protected]

María Dolores Chica Palomo

[email protected]

Purificación Gómez Matas Profesora Colaboradora de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Jaén. [email protected]

RESUMEN: El Catastro en la docencia universitaria de las titulaciones de la rama jurídica no está implantado de forma apreciable en los planes de estudio. Hasta el momento actual, son escasas las referencias realizadas tanto a la Institución en sí como a su uso como herramienta de trabajo jurídica. En la Universidad de Jaén, tan sólo se transmiten al alumno unas pocas pinceladas de la importancia de esta figura en disciplinas impartidas por las Áreas de Derecho Financiero y Tributario. Esto ha supuesto que el alumno o profesional que ha querido profundizar sus conocimientos sobre el Catastro ha tenido que recurrir a la formación continua y de postgrado. En esta ponencia se presenta la situación real y actual del nivel de implantación que los estudios sobre esta materia tienen en la docencia jurídica, así como los intentos de algunos docentes de la Universidad de Jaén de profundizar en el estudio de la Institución Catastral mediante la propuesta de estudios de Master específicos e interdisciplinares, con la finalidad de subsanar las deficiencias que hasta ahora se vienen observando. El Espacio Europeo de Enseñanza Superior, nos avoca a una reducción de créditos en los estudios de grado, con lo cual cada vez va a ser más difícil en dichos estudios, dentro de las ciencias sociales y jurídicas, prestar la atención necesaria a la figura del catastro, esencial en materia de fiscalidad inmobiliaria. Así, un master interdisciplinar que aportase a ingenieros la base jurídico-tributaria que les falta de cara a su posterior actuación en materia catastral y que al mismo tiempo aportase, a titulados en ciencias sociales y jurídicas, los conocimientos técnicos para poder operar en esta materia, podría resultar una interesante propuesta de futuro, incluso abierta a los graduados de otras disciplinas. A nuestro entender, la combinación de los elementos catastro, urbanismo y fiscalidad inmobiliaria puede ofrecer una formación de postgrado con una útil proyección profesional. Palabras clave: planificación urbanística, catastro, formación posgrado. 1. NUEVO PARADIGMA EDUCATIVO Cuando el saber se especializa, crece el volumen total de la cultura. Ésta es la ilusión y el consuelo de los especialistas. ¡Lo que sabemos entre todos! ¡Oh, eso es lo que no sabe nadie!» (Machado, 1936) El denominado proceso de Bolonia tiene por objetivo implantar el Espacio Europeo de Educación Superior (EEES), un espacio que favorezca de una manera más eficiente y transparente el libre intercambio de profesionales. Básicamente este proceso supone la adopción de tres elementos:

¬ Una estructura del sistema educativo basada en tres niveles: grado, maestría y doctorado.

1er Congreso Internacional de Catastro Unificado y Multipropósito 1st International Congress on Unified and Multipurpose Cadastre

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¬ La utilización de una unidad de medida común (el denominado crédito europeo (European Credit Transfer System)).

¬ La adopción del denominado complemento al título como elemento de metainformación sobre las materias, habilidades y competencias de los estudios cursados.

Sin embargo, si bien estos tres elementos podrían haberse adoptado de una manera bastante simple, este proceso ha sido, o más bien está siendo causa, de la remodelación radical de todo el sistema educativo universitario español que supone un cambio de paradigma. Sin embargo, la inminencia del Espacio Europeo de Educación Superior (EEES), no es la única variable que utilizamos para poder afirmar que vivimos una época de cambio de paradigma en la docencia universitaria. Hasta en un ámbito tan tradicional como es el Derecho se percibe un cambio en los procesos de docencia-aprendizaje. Observamos un progresivo abandono de la clase tradicional, memorística y pasiva, para situarse en un proceso de enseñanza-aprendizaje cuya naturaleza interactiva y más comunicativa, procura un desarrollo más completo del estudiante. Los cambios metodológicos obedecen, más que a una decisión consciente del docente, a la propia transformación del saber jurídico que exige nuevas formas de abordar el conocimiento de la materia. La proliferación normativa, la coexistencia de distintos niveles de regulación jurídica que no siempre se relacionan de forma jerárquica, así como la diversidad de contenidos objeto de regulación normativa, ofrecen un panorama de especial complejidad. El sistema tradicional de docencia cede ante la “pedagogía de la acción”. El proceso educativo se concibe como una actividad individual que surge de manera espontánea o sugerida por el docente, quien motivará al estudiante para actuar y compartir sus experiencias. El derecho se visualiza como un sistema cada vez más complejo y flexible, vinculado estrechamente con la sociedad, donde la interacción de los sujetos aprovechando las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs), se traduce en un constante hacer o rehacer el conocimiento, conjugando la dogmática jurídica, que representa la tradición, con los innovadores contenidos de lo jurídico. El Derecho, utilizando la herramienta que constituyen las TICs, puede dirigirse ahora hacia nuevos retos. Podemos orientarlo a disminuir o equilibrar la problemática emergente de los intereses relativos a la protección del medio ambiente, la política de ordenación del territorio, la seguridad y la economía…, contenidos que se mezclan y a la vez constituyen macroproblemas de donde surgen mayores complejidades, imposibles de abordarse con estudios segmentados, o secuenciales, pero sí en una red de saberes jurídicos o de otra índole; por ejemplo del ámbito laboral, penal, civil, administrativo; vinculados con la economía, la geología, la publicidad, la comunicación, la historia, la bioética… El estudiante enfocará su interés hacia el núcleo de regulación normativa para el que sea más sensible, interactuando con el docente en un plano de coordinación. El docente mantendrá con el alumno una actitud participativa. Ambos forman parte de la sociedad de la información y del conocimiento, el acceso a la información jurídica se ha hecho más fácil, pero al mismo tiempo les muestra casi obscenamente la esencial complejidad de un sistema jurídico que se proyecta, regulándolos sobre otros sistemas sociales igualmente complejos. Deberán ensayar juntos una metodología que permita el análisis de cualquier sistema social que se caracterice por la complejidad, la fuerte interacción entre las partes y el carácter dinámico de los procesos.


En todo este proceso de cambio, consideramos que los contenidos relativos al Catastro, ligados al aspecto urbanístico y territorial, deben incluirse dentro de las opciones curriculares de los grados en derecho, y especialmente de los posgrados en su forma de máster o doctorados. Un breve análisis de algunas de las memorias de implantación de los estudios de Grado de Derecho nos muestra que la presencia del estudio del Catastro como disciplina con entidad propia no existe. Tan sólo la Universidad de Jaén explica la relación existente entre el Catastro y el Registro de la Propiedad en la Asignatura “Derecho Inmobiliario Registral”. Sin embargo, como puede verse en la tabla siguiente, la docencia de urbanismo, aunque presente en los itinerarios y módulos propuestos para obtener el grado, tiene carácter de disciplina optativa y casi siempre aparece vinculada a la protección y respeto al medio ambiente.

Tabla 1. Presencia de las disciplinas catastro y urbanismo en algunas Universidades Españolas.

Universidad Disciplina Tipo Créditos Curso Departamento

Universidad Baleares Dcho Urbanístico y Ordenación del Territorio Optativa 6 4º Derecho

Administrativo

Universidad Granada Derecho Urbanístico y Ambiental Optativa 6 2º Derecho

Administrativo

Universidad Huelva Urbanismo, Ordenación

Territorio y Medio Ambiente

Optativa 6 4º Derecho Administrativo

Universidad Jaén Principios generales del Derecho Urbanístico Obligatoria 6 3º Derecho

Administrativo

Universidad Oberta Cataluña Derecho Urbanístico Optativa 4 4º Derecho

Administrativo

Universidad de Oviedo Derecho Urbanístico, del Medio Ambiente y de la

Economía Optativa 6 4º Derecho

Administrativo

Universidad Pablo Olavide

Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio

Ambiente Optativa 6 4º Derecho

Administrativo

Universidad Zaragoza Derecho Administrativo Especial Obligatoria 6 3º Derecho

Administrativo Consideramos que los intérpretes del derecho no deben desconocer que la aplicación de la norma implica, a veces, un análisis multidisciplinar de la realidad social y territorial sobre la que la regulación jurídica se proyecta. Nosotros proponemos ese enfoque, complejo y interdisciplinar en las materias catastral y urbanística. 2. CATASTRO COMO BASE DE LA PLANIFICACIÓN Y CONTROL URBANÍSTICOS En este apartado se presenta la planificación y control urbanístico como un campo de desempeño propio de los egresados en derecho y el catastro, básicamente en la su forma de información geográfica, como una herramienta base para el desempeño de esas funciones. La planificación puede definirse en términos generales como un proceso de racionalización, referible a cualquier tipo de actuación, mediante el cual los poderes públicos identifican los objetivos que se pretenden conseguir en determinado ámbito y fijan los medios para su consecución. Se trata, por tanto, de establecer un programa de acción en el que se integren y coordinen todas las actuaciones posibles. La naturaleza y dimensión del futuro que pretende


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construirse, determinará la complejidad y consiguiente extensión del plan. Cuanto más multifacético sea aquél, mayor dificultad existirá en la formación del plan, no sólo desde una perspectiva técnica, sino también desde la necesaria conjugación de los múltiples intereses contrapuestos. El planeamiento urbanístico constituye la proyección a medio y largo plazo de un modelo territorial, el diseño de ciudad para el futuro. Mediante los instrumentos de planeamiento se crea parte de un entramado jurídico, jerarquizado y armónico imprescindible para dirigir las conductas de los actores implicados en la creación y desarrollo de la ciudad. Se concretan en él los derechos y deberes que afectan a la órbita de actuación de los sujetos jurídico privados en relación a la propiedad del suelo y las facultades dominicales de uso, transformación o edificación que aspiren a ejercitar. Las consecuencias económicas y sociales de la configuración de esta potestad administrativa son, en consecuencia, de gran magnitud, constituyendo el motor o el freno, según los casos, de procesos de desarrollo económico y social. Su orientación dependerá de que los mecanismos urbanísticos atiendan en menor o mayor medida a los fines constitucionales (interdicción de la especulación inmobiliaria, función social de la propiedad, derecho de todos a una vivienda digna, protección de la calidad de vida, los recursos naturales y el patrimonio histórico-artístico, entre otros), y estén dotados o no de la necesaria flexibilidad y seguridad jurídica en su aplicación. Mediante este enfoque conceptual, es preciso observar también las reglas básicas en materia de planeamiento en la Comunidad Autónoma de Andalucía, teniendo en cuenta la interpretación proporcionada por la STC 61/1997 y el contenido de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). Esta norma presenta varios aspectos de relevancia en materia de planeamiento urbanístico de los que resaltamos, por su interés para nuestro proyecto, los siguientes:

¬ El Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) será el instrumento de ordenación urbanística general obligatorio para todos los municipios andaluces. Su contenido se clasifica en ordenación estructural y pormenorizada, coadyuvando esta división interna a la futura flexibilidad del planeamiento general, más fácil de innovar mediante el planeamiento de desarrollo.

¬ Las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística y, sobre todo, las Ordenanzas Municipales de Policía de Edificación y Urbanización, introducidas por la LOUA, han permitido favorecer la intervención municipal directa en la regulación de los aspectos morfológicos y estéticos de la edificación y la urbanización, con la ventaja de ser elaboradas íntegramente en sede local, agilizando su adopción y modificación.

¬ Las Actuaciones de Interés Público en Suelo No Urbanizable (arts. 42 y 43), no constituyen un instrumento de planeamiento en sí, pero su utilización está destinada a disciplinar las actividades de sujetos públicos o privados cuando se quieran implantar en suelo no urbanizable. Asimismo, y para su desarrollo precisan de Plan Especial o de Proyecto de Actuación.

¬ La previsión de una figura de planeamiento general intermunicipal (art. 11), que comprende varios términos municipales por causa de las especiales actuaciones que hayan de afectarles, resulta elogiable a la vista de los múltiples procesos de conurbación y aglomeración urbana que se están originando y consolidando en las ciudades andaluzas.

Por otro lado la potestad de planeamiento urbanístico es de naturaleza discrecional. Aunque se encuentra limitada por la regulación contenida en la legislación urbanística estatal o autonómica, ésta no prevé una regulación detallada sino que se limita a establecer unos principios o criterios básicos, dejando al planificador un amplio ámbito de configuración


discrecional. Y es lógico que así sea, ya que los planes urbanísticos no son un mero complemento de la voluntad legislativa, sino la plasmación de una voluntad distinta, fruto del ejercicio de una competencia propia del municipio para elegir el modelo urbanístico que considere más conveniente. La discrecionalidad debe interpretarse como un justo y necesario margen de maniobrabilidad en el uso de la potestad de planeamiento, ideada para articular un modelo de ciudad y territorio que, en última instancia, dependerá de la voluntad política de los representantes de los ciudadanos. Esta amplia discrecionalidad del planificador se manifiesta en numerosos aspectos: establecimiento de espacios libres y zonas verdes, previsión de aparcamientos, configuración y trazado de vías públicas y de comunicaciones…, en definitiva, representa la elección de un modelo de ciudad determinado, que en cualquier caso ha de ser convenientemente motivada. En todo caso, el margen de apreciación de la Administración pública será inspirado por los principios constitucionales consagrados en los arts. 45, 46 y 47 CE, principios que pretenden asegurar una calidad de vida para la ciudadanía más allá de los tradicionales estándares urbanísticos, puesto que persiguen una ordenación urbanística no sólo jurídicamente válida y correcta sino también racional. La complejidad del planeamiento, la previa adopción de decisiones políticas que implican un concepto de ciudad asumible en términos constitucionales, y viable desde la perspectiva geológica, geográfica, paisajística, cultural, histórica…. hace conveniente un enfoque como el que proyectamos, en el que se ponga de manifiesto la necesidad de abordar su estudio desde una perspectiva multidisciplinar y la utilización de de la metodología de sistemas. Nuestro interés estará en concretar técnicamente el contenido de los estándares urbanísticos que sirven de límite a la discrecionalidad administrativa. Proporcionar criterios que doten de racionalidad a la actuación urbanística. Así como abordar otros aspectos que le afectan de forma tangencial: el reflejo en los presupuestos públicos de la actividad urbanística. No olvidemos que deben articularse mecanismos jurídicos que garanticen el retorno a la sociedad de las plusvalías privadas generadas por las decisiones políticas en el Planeamiento. Y de todas las posibilidades existentes, nos centraremos en destacar los aspectos menos frecuentados por el estudio de los especialistas en urbanismo, aunque tampoco desconozcamos sus resultados para su integración dentro del sistema. Las líneas argumentales que constituyen el contenido de la actividad que proyectamos serían las siguientes:

¬ La consideración de los cascos históricos en los modelos ciudad reflejados en los Planes Generales.

¬ Las opciones de conservación y restauración de los Bienes de Interés Cultural. Consideraciones técnicas de necesario reflejo en las Ordenanzas Municipales de Policía de Edificación y Urbanización.

¬ La integración del paisaje en el planeamiento. El espacio: morfología, estética y calidad de vida.

¬ La geología y el Patrimonio Geológico en el diseño de los planes generales.

¬ La protección del patrimonio cultural en suelo no urbanizable.

¬ La fiscalidad del planeamiento. Ingreso y gasto público de base territorial. Y su efecto sobre la renovación o degradación de los cascos históricos, los nuevos asentamientos, o la administración del suelo.

Hasta aquí se han desarrollado aspectos propios del planeamiento y control urbanístico, ahora se


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presentará cómo los catastros son elementos indispensables para el desarrollo de estas funciones. En primer lugar queremos vincular el catastro con la cartografía, pues las bases catastrales son simplemente productos cartográficos. La Figura 1 muestra el paradigma en el que se desenvuelve la cartografía como ciencia al servicio de nuestra sociedad. Básicamente el proceso mostrado es el siguiente:

¬ Del mundo real, mediante un proceso de abstracción, modelización, captura y depuración se obtienen cartografías o también denominadas Bases de Datos Geográficas (BDG).

¬ Las BDG se someten a análisis e incorporación de nuevas informaciones y conocimientos.

¬ A partir de las BDG se desarrollan políticas, planes y proyectos y se modifica la realidad que he de volver a ser capturada en forma de nuevos datos geográficos.

Figura 1. La cartografía como herramienta para la actuación sobre el territorio.

Por tanto, se puede afirmar que la cartografía es un hacer importante que tiene consecuencias reales sobre el medio y la sociedad, y que afecta a individuos concretos en su vida, bienestar, derechos y obligaciones. Un catastro no es más que un registro administrativo en el que se vincula el territorio, por medio de la cartografía, con los derechohabientes sobre porciones de ese territorio. De esta forma, se considera que una base de datos catastral se conforma por las siguientes componentes informacionales interrelacionadas por la referencia catastral, elemento fundamental en todas las actividades que hacen referencia, literal o gráfica, a la parcela catastral:

¬ Información geométrica catastral.

¬ Toponimia catastral.

¬ Información temática catastral (general, tributaria y jurídica). De especial interés son las parcelas catastrales, que se corresponden con la forma en la que se estructura la propiedad del territorio y, por ello, influyen notablemente en la forma en que se maneja el territorio. La importancia de este elemento es tal que la reciente directiva europea INSPIRE lo incluye dentro de los conjuntos de datos a los que afecta. Su inclusión en INSPIRE (Anexo I) pone a esta información al mismo nivel que otros elementos estructurantes del territorio ya clásicos


(p.e. unidades administrativas, redes de transporte, hidrografía, direcciones, lugares protegidos), lo que realza de una forma novedosa el trato que se da a la información catastral desde las esferas políticas y administrativas. Dado que cualquier fenómeno del territorio (p.e. un cultivo, una edificación, una instalación, un tipo de suelo, un recurso mineral…) se da sobre una porción del territorio que pertenece a alguna persona física o jurídica, es fundamental conocer quién es el propietario para poder intervenir de manera directa o indirecta sobre ese fenómeno. Esta relación de supeditación tan clara de la gestión de los fenómenos territoriales a la parcela catastral en la que tienen lugar nos lleva a demandar una gran calidad de la información geográfica catastral. En este sentido es claro que el catastro ha de funcionar como un marco geométrico para el resto de las informaciones y por ello se le ha de exigir una elevada exactitud posicional absoluta que se refleje adecuadamente en las formas (geometría) y relaciones espaciales (topología) que se generan. Junto a lo anterior también le son exigibles que cubra adecuadamente el espacio geográfico (compleción) y una alta coherencia (coherencia conceptual) con el resto de elementos estructurantes del territorio (p.e. redes de transporte, hidrografía, etc.). Estas exigencias se encaminan a asegurar la interoperabilidad entre las distintas capas de información consideradas en INSPIRE. La información catastral en España es un elemento clave del conjunto de la información del sector público (Public Sector Information, PSI). Es clave pues aún siendo calificado el catastro como cartografía derivada realmente es una cartografía base creada sobre levantamientos fotogramétricos específicos y que cubre, a la mayor escala disponible, todo el territorio nacional. Esto hace que, dentro de las inversiones cartográficas haya supuesto un importante esfuerzo inversor por parte del Estado. Pero el aspecto más importante del catastro su utilización real y extendida a toda la administración pública, debido a su marcado carácter fiscal, a sus bondades como inventario de bienes inmuebles y a ser la base para la gestión de ayudas en el ámbito agrario. Así, la gestión del Catastro Inmobiliario consume 133 millones de euros, destinados a gastos corrientes y a procesos de renovación, conservación y gestión catastral. Esta cifra, que pudiera verse como elevada, queda muy empequeñecida si se tiene en cuenta la importancia de la información catastral en, por ejemplo, la gestión de ayudas de la Política Agraria Común (PAC) y su enorme repercusión fiscal en diversos tributos de diferente ámbito territorial. En España el catastro se emplea de forma generalizada o puntual en varios impuestos; por lo que poco a poco el principio de unicidad (al menos como referencia) comienza a ser una realidad dentro del panorama tributario español. Con objeto de ofrecer una visión estructurada la tabla 2 agrupa los impuestos que emplean el valor catastral en la estimación total o parcial de su base imponible atendiendo a su ámbito territorial-administrativo.

Tabla 2. Ámbitos e impuestos basados en el valor catastral.

Ámbito territorial Denominación del Impuesto Local: ¬ Sobre Bienes Inmuebles

¬ Sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana

Autonómico: ¬ Sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

¬ Sobre Sucesiones y Donaciones ¬ Sobre el Patrimonio (recientemente suprimido)

Estatal: ¬ Sobre la Renta de las Personas Físicas ¬ Sobre la Renta de los No Residentes ¬ Especial sobre Bienes Inmuebles de Entidades no Residentes


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De todos ellos el IBI (conocido coloquialmente aún por “Contribución Territorial”) es, sin lugar a dudas, el impuesto paradigmático en relación a la información catastral. Unos datos para entender su relevancia son los siguientes. En el año 2007 se emitieron 31.641.353 recibos de IBI de naturaleza urbana, cuya cuota líquida supone ingresos para las Haciendas Locales por valor de 7.132.514.139 euros. En el ámbito rústico se emitieron 6.291.186 recibos y se liquidó por valor de 191.057.049 euros. Lo anterior supone una presión fiscal (cuota líquida/Producto Interior Bruto) que se sitúa en el entorno del 0,75%. Hasta aquí se ha mostrado un ejemplo fiscal, pero existen otros ámbitos donde el catastro es una herramienta importante de apoyo. Por ejemplo, el catastro de rústica también ha sido la base para el desarrollo de diversas actuaciones dentro de la PAC. De esta forma, la parcela catastral y algunas de sus características físicas (p.e. superficie o cultivo), junto con su asignación a un cultivador, han servido para la implementación exitosa de las ayudas agrarias incluidas en la PAC. Con la simple intención de dar una idea sobre el volumen económico del que estamos hablando, se presentan a continuación las cantidades abonadas con cargo al FEOGA-FEGA de los Organismos pagadores españoles correspondientes a distintas anualidades recientes: año 2005, 6.107.758.540 euros; año 2006, 6.147.414.860 euros; año 2007, 5.694.144.880 euros. Pero junto a los ejemplos anteriores, relacionados con aspectos fiscales y de ejecución administrativa de proyectos y políticas, el catastro cumple con una misión fundamental relativa a la planificación territorial. El catastro, por su carácter multipropósito es la información geográfica de mayor detalle existente en un Estado y vincula los aspectos territoriales, y por ende medioambientales, con la propiedad. De esta manera se pueden diseñar actuaciones territoriales y urbanísticas conjugando tanto elementos objetivos territoriales (p.e. pendiente y cota del terreno, tipos de cultivos, calidad productiva de los terrenos), como con aspectos relativos a la propiedad (p.e. niveles de renta, grado de concentración parcelaria, etc.). 3. IMPORTANCIA DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL EN LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN A nivel internacional el catastro está de moda desde hace algo más de 10 años y en Europa también. Este interés proviene de sus posibilidades MULTIUSO en el entorno de las Sociedades de la Información y el Conocimiento. Son varios los hitos internacionales que vienen a indicar esta aseveración:

¬ Declaración de Bangor.

¬ Declaración del Catastro 2014 (1994-1998),

¬ Creación del Comité Permanente del Catastro (CPC) de Europa en 2003 y declaración del catastro en Europa, incremento de coordinación y una definición más formal de algunos aspectos.

¬ Declaración del catastro de Bogotá (2005).

¬ Creación CPC de América (2006).

¬ Visión del catastro de Eurogeographics “Catastro 2012”.

¬ Incorporación de la IG catastral como información base en INSPIRE (2007). Es obvio que la seguridad jurídica de la tenencia de tierras es una base fundamental para una posesión pacífica del territorio y para una Sociedad estable y próspera, y por ello en la UE existen catastros y registros de la propiedad bien consolidados y que por ello el CPC hace especial mención de los principios de igualdad, seguridad, justicia y de servicio público. Sin


embargo, esta perspectiva clásica del catastro queda superada en la actualidad: desde el punto de vista conceptual y aplicado se puede considerar que en las últimas décadas ha existido un paso desde un sistema orientado a un propósito simple (el catastral de forma genérica) a uno orientado a dar servicios de calidad al ciudadano y la sociedad (Figura 2). Esto último potencia la importancia del catastro como BDG de referencia de un país, máxime cuando posee unas propiedades muy destacables como:

¬ Gran nivel de detalle.

¬ Vinculación con la propiedad.

¬ Posibilidades de actualización continua.

Figura 2. Cambio de paradigma del Catastro en las últimas décadas.

Todo lo anterior convierte a los Sistemas de Información Catastrales que soportan los catastros nacionales en unas herramientas fundamentales para la buena gobernanza territorial en una sociedad donde las preocupaciones por el medio ambiente, el mantenimiento de los recursos naturales, la toma de decisiones de menor coste e impacto (social, ambiental, etc.), son cada vez más evidentes. Los Sistemas de Información Catastrales son una herramienta para la buena gobernaza, y la información catastral la información base para que esta herramienta sea eficaz. Por todo ello, y bajo esta filosofía, recientemente Eurogeographic (2007) ha establecido una visión para el catastro del año 2012 a partir de un detallado análisis de las tendencias y oportunidades, entre las que se destacan:

¬ Emergencia de mercados inmobiliarios transfronterizos (seguridad, apertura, confianza, etc.).

¬ Desarrollo de las IDE.

¬ Necesidades crecientes de integración de informaciones geográficas y servicios (e-comercio, e-gobierno, etc.).

¬ Papel creciente de las organizaciones (catastro y registro) suministrando servicios adicionales.

¬ Creación de colaboraciones público-público y público-privado.

¬ Asegurar la igualdad y calidad de los derechos sobre la seguridad de los bienes. Para lo cual se propone:

¬ Aprovechar al máximo las TIC, estableciendo portales “one-stop service”

¬ Cooperación interadministrativa.


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¬ Anticipar las necesidades de los usuarios (3D, subsuelo, aire, tiempo).

¬ Usar el formato electrónico en todo (firma digital, certificación, pago, etc.).

¬ Cooperar con las IDE para difundir el catastro.

¬ Soportar las políticas europeas basadas en el territorio y especialmente los aspectos legislativos y técnicos que faciliten un mercado hipotecario transfronterizo seguro.

¬ Conseguir unas organizaciones más eficientes con parámetros objetivos que incluyan la satisfacción del usuario.

Todo lo cual se plasma en la siguiente visión: Las organizaciones catastrales y registrales europeas deben suministrar servicios “state of the art” a los mercados de la propiedad y de la información sobre bienes inmuebles dentro del marco del e-gobierno y cooperando en la construcción de las IDE naciones y europeas. De todo lo dicho podemos decir que en Europa, o más bien en la UE, se ha llegado al potenciar el catastro desde una nueva perspectiva y de manera indirecta:

¬ Legislaciones diversas. Cada vez son más numerosas las legislaciones que afectan a las parcelas catastrales y registros. Los aspectos ambientales y agronómicos son base de grandes líneas de actuación política de la UE que mueven millones de euros anualmente son un ejemplo. Para el olivar, los cítricos, la vid, etc., se llevan levantando inventarios y herramientas de gestión de bases de datos territoriales desde hace años donde la parcela (espacio) y sus derechos y titulares son un aspecto clave para el éxito de esas políticas.

¬ Mercado único significa también un mercado único inmobiliario, se necesita dar seguridad y transparencia.

¬ Estrategia de Lisboa, liderazgo, acceso a la información, desarrollo de las TIC, e-administración, etc.

En la actualidad son varias las directivas y reglamentaciones que están ocasionando las mayores repercusiones y tensiones sobre el castro:

¬ INSPIRE (2007): Afecta a los aspectos tecnológicos de la IG relativa al catastro, lo que supondrá, a la larga, también una mayor convergencia en otros aspectos de base. Su origen está en las políticas ambientales y territoriales, necesidad de disponer de información interoperable, asegurar la toma de decisiones y reducir gastos.

¬ Reutilización de la información del sector público: Supone una plataforma de apoyo al desarrollo de la industria de la información que, por supuesto, incluye la información catastral. Se pretende favorecer un mercado sobre la información de las administraciones, Esta es la base y marco para que la información catastral pueda ser utilizada por el sector privado para ofrecer productos de valor añadido sobre el mercado inmobiliario.

¬ Otras (sociedad digital, e-gobierno, one-stop, etc.). Son un conjunto de directivas, políticas y líneas estratégicas, muchas de ellas derivadas de la agenda de Lisboa, que afectan a las administraciones públicas y que, por ello también lo hacen sobre el catastro. Se pretenden dar mejores servicios a los ciudadanos, desarrollar la sociedad del conocimiento y de la información, los bienes y servicios digitales (firma electrónica, pago electrónico, etc.),

Los objetivos de la Cumbre del Milenio (2005) indicaban que “cualquier política integradora de inversiones requiere de una información territorial previa”. Como ya se ha indicado, en todo ello la información geográfica catastral es básica por su nivel de detalle, y por su vinculación con la propiedad.


4. PROPUESTA DE POSGRADO Según se ha indicado en el análisis presentado en el apartado de introducción, los contenidos formativos catastrales y urbanísticos exceden a las posibilidades reales de los grados. Por otra parte, según se ha demostrado en los apartados 2º y 3º, la importancia del catastro y del enfoque de la planificación urbanística son campos de interés real para los egresados del grado de derecho. Por todo ello consideramos que estas materias deberían desarrollarse en forma de un posgrado de carácter interdisciplinar. En concreto, dadas las circunstancias específicas de la Universidad de Jaén, en la que, junto al grado de derecho existen otros grados de componente territorial e ingenieril, se propone un modelo como el que se esquematiza en la Figura 3.

Ingenieros Juristas

NucleoComun

Conocimientos tecnicos

Conocimientos juridico-tributarios

Investigacionesencialmente

juridico-tributaria

Investigacionesencialmente

tecnica

Investigacioninterdisciplinar

Figura 3. Esquema conceptual de la formación multidisciplinar.

Este esquema implica un núcleo común formativo para las dos tipologías de alumnos-objetivo del programa y la posibilidad de que cada una de esas tipologías sólo tenga que estudiar los contenidos propios de la parte complementaria. Es decir, que los alumnos técnicos cursen los contenidos de orientación jurídica mientras que los alumnos de base jurídica harían otro tanto respecto a los contenidos de base técnica. El núcleo común desarrollaría contenidos que no son usuales en los grados para ninguna de las dos tipologías base de alumnos. La carga docente total del posgrado es de 60 créditos ECTS. Respecto a las materias y reparto de créditos que conformarían cada uno de estos bloques, la tabla 3 los presenta de manera esquemática.

Tabla 3. Esquema del programa de posgrado propuesto.

Bloque Materias Créditos (ECTS) Núcleo común ¬ Dinámica de Sistemas

¬ Estadística y modelos 10 Créditos 10 Créditos

Conocimientos jurídicos ¬ Planeamiento urbanístico ¬ Legislación urbanística ¬ Fiscalidad Inmobiliaria y urbanística

5 Créditos 10 Créditos 5 Créditos

Conocimientos técnicos ¬ Sistemas de Información Territoriales ¬ Catastro ¬ Bases de datos ambientales

5 Créditos 10 Créditos 5 Créditos

Trabajo Fin de Máster ¬ Trabajo Fin de Grado 20 Créditos


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Como guía o directriz del proceso formativo, consideramos que nos hemos de situar ante la labor de un Planificador Urbanístico, que ha de realizar su actividad dentro de los márgenes de la regulación jurídica vigente en la materia, y con pleno conocimiento de las tecnologías disponibles. Pero la propia aplicación de la norma presupone un análisis de la realidad sobre la que se proyecta. La regulación jurídica no es más que un subsistema funcional que coexiste con otros subsistemas de muy distinta índole, con los que interactúa. La discrecionalidad del planificador debe acotarse, teniendo en consideración los instrumentos auxiliares que le permitirán adoptar la decisión más adecuada dentro de la norma. En el fenómeno urbanístico se establecen relaciones entre los aspectos materiales (infraestructuras del entorno, distribución espacial y arquitectura preexistente…), naturales (condicionamientos geológicos, recursos hídricos y minerales, paisaje, clima…) y sociales (prácticas culturales, necesidades económicas, estructura social, motivaciones psicológicas, apreciaciones estéticas, historia de la ciudad). Partiendo de este hecho, utilizaremos como hipótesis epistemológica la teoría de sistemas o metodología de sistemas, que popularizó Niklas Luhmann en el ámbito de la sociología, y que constituye un punto de vista general sobre el modo de abordar el estudio de determinados problemas en los que la complejidad y las interacciones entre las partes constituyen los aspectos dominantes. Partiremos, pues, como metodología de análisis, de lo que Kuhn llamaría paradigma de sistemas. Y en ese marco, la dinámica de sistemas de Jay W. Forrester, nos proporcionará la técnica concreta para cumplir los objetivos propuestos. La dinámica de sistemas nos permitirá construir modelos de los sistemas sociales que ayuden a tomar decisiones respecto a la futura evolución de los mismos. Esta ayuda a la toma de decisiones se realiza estudiando los modos de comportamiento que es presumible esperar de distintas opciones políticas alternativas (discrecionalidad de la norma). Los modelos constituidos con la dinámica de sistemas integran la opinión de los expertos en aquellas áreas sociales problemáticas (subsistemas o sistemas funcionales de Luhmann). Los sistemas están constituidos por elementos componentes que trabajan conjuntamente para la consecución de un objetivo global. El enfoque de sistemas pretende el estudio del comportamiento global de realidades complejas sin reducirlo a la consideración aislada de sus componentes. El paradigma de sistemas trata de integrar el pensamiento empírico de análisis de la realidad bajo ópticas globales no reduccionistas (holísticas). Un análisis atomístico de la realidad solo nos serviría para estudiar los aspectos más simples, la perspectiva de sistemas recompone esa realidad desmenuzada para estudiar los problemas inherentes a esa integración e interrelación. Consideramos que el diseño de contenidos realizado y utilizando la metodología propuesta, los alumnos deberían ser capaces de:

¬ Describir los componentes del Planeamiento urbanístico como sistema complejo.

¬ Diagnosticar la evolución natural del sistema que analizamos.

¬ Crear un modelo del sistema real y presentarlo con ayuda de un software de simulación.

¬ Ejecutar simulaciones con el modelo con el propósito de observar la evolución del sistema y los efectos de las alternativas analizadas.


Con la Dinámica de Sistemas se introduce al alumno en la comprensión de los problemas desde una óptica holística: un conjunto de elementos que se relacionan entre sí de manera tal que un cambio en uno de ellos modifica al conjunto. Este enfoque permite una visión muy clara y realista de lo observado, desde la que se puede analizar las complejas relaciones entre los elementos que configuran la estructura que provoca el comportamiento que deseamos modificar. Es importante observar que el comportamiento de un sistema no viene definido tanto por sus parámetros coyunturales, como por la estructura interna del mismo. Esta estructura está formada tanto por las características de los elementos (muy difíciles de modificar) como por las relaciones entre ellos. Cuando el alumno se propone diseñar políticas que sirvan para modificar un sistema determinado, ve como las simulaciones más eficientes son aquellas que se basan en un cambio de las relaciones entre los elementos, y no tanto en la modificación de los elementos mismos. Con la construcción de modelo simplificado, el alumno aprende a formalizar un modelo diseñado sobre el papel de forma tal que pueda ser comprensible para el ordenador. Para ello se le indica el proceso de creación y la utilidad práctica de un diagrama de flujos. Lo siguiente sería la aplicación de la técnica a otras realidades complejas. Su finalidad:

¬ Mostrar cómo las personas tienen dificultades para percibir la compleja realidad que les rodea y, por lo tanto, rigen su comportamiento por aquellos aspectos que les son más llamativos a corto plazo.

¬ Mostrar la ayuda que pueden ofrecer los modelos informáticos en la percepción de las consecuencias que las decisiones actuales tienen tanto a corto como a largo plazo.

Además de estos dos propósitos generales los casos se podrían estructurar de forma que pudieran servir de pauta para trabajar con diferentes tipos de problemas. 5. CONCLUSIONES En este trabajo se ha presentado una propuesta interdisciplinar de posgrado para los egresados en derecho y otros grados técnicos, como son las ingenierías relacionadas con el territorio. Esta propuesta se centra en la planificación territorial y urbanística y considera el catastro como una herramienta clave para modelar la realidad territorial, tanto en la actualidad, como para el planteamiento de escenarios y simulaciones. En esta propuesta el derecho, como no podía ser de otra forma, establece el marco jurídico, las bases de datos catastrales y los sistemas de información del territorio dan el soporte tecnológico necesario para la modelización territorial, y la dinámica de sistemas la base conceptual para modelar los cambios. Se trata de una propuesta interdisciplinar, tanto en los docentes como en los alumnos, que se acoge en todo al espíritu del EEES y al uso de las nuevas tecnologías en el marco de las sociedades de la información y el conocimiento.


14 ISBN 978-84-8439-519-5

6. REFERENCIAS ANECA (2004). Libro Blanco Título de Grado en Derecho. Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación.

Cerrillo Martinez, A. (2008). El Grado de Derecho de la Universidad Oberta de Cataluña: una apuesta por la formación jurídica en la sociedad de la información. Revista de Internet, Derecho y Política, nº7.

Machado, A (1936). Juan de Mairena, sentencias, donaires, apuntes y recuerdos de un profesor apócrifo. 2ª edic., Edit. Castalia, Madrid, 1985.

UGR (2009). Memoria del Título de Grado en Derecho de la Universidad de Granada.

UHU (2008). Propuesta de plan de Estudios del Grado en Derecho de la Universidad de Huelva.

UIB (2009). Memoria del plan de estudios de título oficial Grado en Derecho de la Universidad de Baleares.

UJA (2010). Memoria de Título de Grado en Derecho de la Universidad de Jaén.

UOVI (2009). Memoria de Título de Grado en Derecho de la Universidad de Oviedo.

UPO (2009). Memoria de Título de Grado en Derecho de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla.

USAN (2009). Memoria de Título de Grado en Derecho de la Universidad de Santiago de Compostela.

UZAR (2010). Memoria de Título de Grado en Derecho de la Universidad de Zaragoza.

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