Ciudadanía EuropeaDebates para el futuro

Alberto Caneda Fernández

Evolución de la ciudadanía europeaEn los 50:

Obviamente, los primeros antecedentes de la ciudadanía están en los tratados originarios (Tratado de Roma de 1957). Sin embargo, aparecían de forma dispersa y sin un componente que implicara una vinculación entre los habitantes de Europa y la recién nacida institución. Por otro lado, los derechos que eran reconocidos, como los de residencia o libre circulación se condicionaban a contar con un componente comercial o económico.

En los 70:

Una serie de ‘Declaraciones e informes’ van a ir allanando el camino para el desarrollo de la ciudadanía.

‘Informe Tindemans - Hacia la ciudadanía europea’, elaborado por el Primer Ministro belga, Leo Tindemans, y hecho público el 7 de enero de 1976. Su objetivo era abordar la transformación de la Comunidad Económica Europea en una Unión Europea, transformando la naturaleza de la institución. Dicho informe contaba con directrices como la definición de unos signos externos que fueran testimonio de la identidad europea. En dicho texto se plantearán, en consecuencia, propuestas como el pasaporte europeo, que ayudaría a afirmar una unidad comunitaria de cara al exterior, reforzando entre los nacionales de los Estados miembros el sentimiento de pertenencia a una comunidad, o la toma de medidas para la protección y reforzamiento de los ciudadanos europeos, comenzando con el uso del término ‘ciudadano’ para designar a los beneficiarios de derechos, y no el concepto de ‘nacional’, como se venía haciendo, y profundizando en la garantía de los derechos de contenido político de los que estos gozarían en el territorio de cualquier estado miembro.

Ejemplo de la dificultad que encontraron algunas propuestas para abrirse camino en aquellos momentos es que ya en 1975 se redactaron por la Comisión informes que proponían garantizar el derecho de voto en las elecciones municipales. No será hasta 1985 cuando se comiencen los trabajos para la consecución de una directiva al respecto, y aún habrán de esperar casi diez años hasta hacerse realidad en el Tratado de Maastricht.

En los 80:

La expresión ‘ciudadanía de la Unión’ va a aparecer dentro de la actividad de las instituciones europeas, tanto en la propia del Parlamento como en los proyectos presentados en 1983 y 1984, cuyo máximo exponente es el calificado como ‘Proyecto de Tratado de la Unión Europea’, del eurodiputado Altiero Spinelli.

El Consejo Europeo de Fontainebleau, celebrado el 25 y 26 de Junio de 1984, creó un comité ‘ad hoc’ para estudiar de qué modo la comunidad podría responder ‘a las expectativas de los pueblos europeos, adoptando las medidas adecuadas para reforzar y fomentar su identidad y su imagen ante lo ciudadanos del mundo’. Este comité llevaba el clarificador nombre de ‘La Europa de los ciudadanos’ y dio lugar a los informes ‘Una Europa del pueblo’, conocidos como ‘Informes Adonnino’, en referencia a su presidente, el diputado Pietro Adonnino en ellos se recogían propuestas dirigidas a la creación de un espacio sin fronteras (lo que conllevaba la supresión de los controles fronterizos o la instauración de un sistema general de reconocimiento y equiparación de títulos universitarios) y se buscaba fomentar y reforzar la idea de ciudadano europeo, en aspectos como la libre circulación de los trabajadores, el derecho de establecimiento y residencia o el reconocimiento recíproco de diplomas y cualificaciones profesionales.

Por su parte, en 1986, el ‘Acta Única Europea’ 1 trató de reducir o facilitar los trámites e incluso eliminar cualquier tipo de obstáculo entre los distintos Estados miembros, buscó la cooperación política, aumentó las competencias del Parlamento, e intensificó el grado de institucionalización del Consejo Europeo. Pero el peso tradicional de los elementos económicos en el proceso de integración, limitó el avance de la unión política y frenó las necesidades democráticas de la ciudadanía europea, pues el ‘Acta Única’ apenas recogió propuestas del ‘Proyecto Spinelli’ ni del ‘Informe Adonnino’.

En los 90: Se produce el reconocimiento del principio de ciudadanía europea:

En este momento del desarrollo de la ciudadanía, va a participar de forma muy activa el ejecutivo español. Durante la presidencia Irlandesa del primer semestre de 1990, el Gobierno español presentó, en mayo, una propuesta, el ‘Proyecto de Tratado de la Unión Europea’, basándose en algunas de la ideas del ‘Proyecto Spinelli’ de 1984. En este proyecto se propone el reconocimiento de unos ‘derechos especiales básicos’ (libertad de circulación, libre elección del lugar de residencia y libre participación en la vida política), una serie de nuevos derechos (la protección diplomática, el derecho de petición,…), y una dimensión dinámica o progresiva de los derechos del ciudadano que permitiera ampliarlos (entre los que plantea el reconocimiento y validez del servicio militar y obligaciones equivalentes prestadas en cualquier país de la UE).

Así, la institución en un texto normativo de la ciudadanía europea se produce con el Consejo Europeo de Maastricht, los días 9 y 10 de diciembre de 1991, en el que se alcanza un acuerdo a favor del ‘Proyecto de Tratado de la Unión Europea’ o ‘Tratado de Maastricht’,2 firmado en dicha ciudad el 7 de febrero de 1992, y que entra en vigor el 1 de noviembre de 1993. Según dicho tratado, los derechos y deberes que se van a reconocer a todo nacional de un Estado miembro, van a ser:

- derecho de circulación y residencia,- derecho de voto y elegibilidad en las elecciones municipales y para el

Parlamento Europeo, - protección diplomática en el exterior de la Unión, - derecho de petición al Parlamento Europeo,- derecho de acceso al defensor del pueblo,

Tras la codificación en el Tratado de Maastricht del estatuto de ciudadano europeo y de sus derechos vinculados, se inicia un proceso de consolidación de los mismos, que pasa su plasmación en los Tratados de Ámsterdam3, en 1999, y de Niza4 en 2000.

La década del 2000:

Si bien, hasta este momento el camino que los derechos de los ciudadanos han seguido ha sido siempre como parte de los tratados, se estaba empezando a ver la necesidad de que contasen con entidad propia.

Para ello, el Consejo Europeo de Tampere de Octubre de 1999 propuso la creación de una convención, compuesta por 62 miembros, representantes de todos los ámbitos de la sociedad a nivel europeo, así como varios observadores y la opinión de órganos de la Unión. La Convención, no sin duros debates, acabó el proyecto en Septiembre de 2000 y fue presentado en el Consejo Europeo de Biarritz en octubre de ese mismo año, a la espera de la decisión que sobre el texto, su valor normativo y fuerza vinculante, debía tomar el

1 Diario Oficial nº L 169, de 29 de junio de 1987.2 Diario Oficial n° C 325, de 24 diciembre de 2002.3 Diario Oficial n° C 340, de 10 de noviembre de 1997.4 Diario Oficial n° C 80, de 10 de marzo de 2001.

Consejo de Niza en Diciembre. Pero, los jefes de estado y de gobierno se limitaron entonces a proclamar, junto al Parlamento y la Comisión, sin entrar a determinar su valor jurídico, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.5

Será la Convención sobre el Futuro de Europa la que decidirá incluir la Carta como parte del Tratado que dotará a la UE de una Constitución. La Carta recoge en su Capítulo V (art. 39 a 46), los derechos vinculados a la ciudadanía, simplificando y clarificando su redacción respecto a los textos anteriores.

Será la misma Conferencia Intergubernamental de Niza la que, en un anexo a su Acta final, presente su ‘Declaración relativa al futuro de la Unión’, en la que se plantean unas líneas de trabajo a seguir para la redacción de un nuevo proyecto de Constitución. El Consejo Europeo de Laeken, en Diciembre de 2001, convoca una Convención Europea6, que a semejanza de la reunida para la redacción de la Carta de Derechos, reunió a representantes de todas las áreas sociales. Tras desarrollar su trabajo entre Febrero de 2002 y Julio de 2003 siguiendo unos procedimientos de redacción lo más trasparentes y participativos posibles, la Convención presentó un ‘Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa’. Una Conferencia Intergubernamental, que se desarrollará entre Octubre de 2003 y Junio de 2004 concreta el texto que aspira a sustituir a los tratados existentes, que será finalmente firmado por los representantes de los 25 Estados miembros el 29 de Octubre de 20047. A partir de entonces se inició el proceso de ratificación por todos los estados miembros, fijado en dos años, y que debía finalizar en Noviembre de 2006, pero que se ha visto interrumpido tras el rechazo al texto en los referendos celebrados en dos países de tanto peso en Europa como Francia y Holanda.

Con la aprobación de la Constitución Europea se inician una serie de programas cuyo objetivo va a ser resaltar el papel del ciudadano y hacerle partícipe en y de la vida de la UE

Decisión 2004/100/CE del Consejo de 2 de Enero de 2004 por la que se establece un programa de acción comunitario para la promoción de la ciudadanía europea activa (participación ciudadana)8.

El llamado ‘Plan D de Democracia, Dialogo y Debate’9 de la Comisión Europea se plantea como objetivo a finales de 2005 fomentar un debate más amplio entre las instituciones democráticas de la Unión y los ciudadanos, ‘robustecer la democracia europea y contribuir a la creación de un espacio público europeo, en el que los ciudadanos reciban la información y las herramientas necesarias para participar activamente en el proceso de decisión y asumir el proyecto europeo… es fomentar el debate y buscar que se reconozca el valor añadido que puede aportar la Unión Europea. El proceso de renovación democrática significa que los ciudadanos de la UE tengan derecho a que se les escuche’.

o A nivel nacional, la principal acción es el desarrollo de debates nacionales con la colaboración de instituciones nacionales, regionales y locales, y con las representaciones de las instituciones europeas en cada país, sobre temas como el desarrollo económico y social de Europa, la percepción de Europa y de las tareas de la Unión o las fronteras de Europa y su papel en el mundo.

o A nivel comunitario el programa es más complejo. ‘Fomentar un gran debate público’, a través de visitas de los miembros de la

Comisión europea a los Estados, disponibilidad de los Comisarios Europeos para con los Parlamentos Nacionales, apertura de las representaciones de la

5 Diario Oficial nº C 364, de 18 de diciembre de 2000.6 Todo el trabajo desarrollado por la Convención que elaboró el proyecto de Tratado Constitucional se puede consultar en http://european-convention.europa.eu 7 Diario Oficial n° C 310, de 16 de diciembre de 2004. Información adicional sobre el Tratado Constitucional se puede consultar en http://europa.eu/constitution/index_es.htm 8 Diario Oficial nº L 30/6, de 4 de Febrero de 2004.9 ‘Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Contribución de la Comisión al periodo de reflexión y más allá: Plan D de democracia, dialogo y debate’. Documento COM (2005) 494 final, de 13 de octubre de 2005.

Comisión y el Parlamento al público, la utilización de los centros de información ‘Europe Direct’ para actos en las regiones, así como iniciativas como una mesa redonda europea para la democracia o la creación de embajadores europeos de buena voluntad.

‘Promover la participación de los ciudadanos en el proceso democrático’, a través de consultas públicas más efectivas, del apoyo al proyecto ‘Ciudadanos con Europa’, de lograr una mayor transparencia y aumentar la participación electoral.

‘Herramientas para un dialogo sobre políticas europeas’, como la creación de un Eurobarómetro específico sobre el futuro de Europa, aprovechar internet, y utilizar grupos de interés como primera etapa de procesos transparentes de fijación de políticas.

‘Libro Blanco sobre una política europea de comunicación’10, con fecha de febrero de 2006.

‘Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo - Una agenda de los ciudadanos - Generando resultados para Europa’’11. Como he dicho, esto supone para la Comisión el establecimiento de una Agenda, de una lista de tareas, que comprende iniciativas tanto de ámbito individual, centradas en los ciudadanos y sus derechos, como de ámbito institucional, dirigidas a potenciar su capacidad de actuación o a ampliar su carácter social. El texto enumera las siguientes acciones:

Revisar el mercado único y preparar un informe que revele cuáles son los nuevos desafíos a afrontar;

Crear una ‘tarjeta de derechos’ que permita a todo ciudadano europeo conocer y disfrutar plenamente de sus derechos;

Desarrollar un inventario de la Europa social y una agenda para el acceso universal y la solidaridad;

Mejorar la toma de decisiones en el área de Libertad, Seguridad y Justicia; Avanzar en los debates en torno a la ampliación y la capacidad de integración o absorción

de la UE, y definir el papel de la Comisión en la estrategia de ampliación; Plantear un nuevo acercamiento del nivel competitivo de Europa respecto al resto del

mundo, buscando mejorar el acceso a mercados lejanos, y marcar nuevas prioridades en las relaciones comerciales;

Definir un nuevo papel y una nueva estrategia para la UE en el mundo; Mejorar cuestiones como la regulación, el acceso a los documentos, una nueva relación con

los Parlamentos nacionales, que permita una transmisión directa de propuestas y consultas, y una hoja de ruta que marque plazos para solucionar cuestiones institucionales.

‘Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el programa ‘Europa con los ciudadanos’ para el periodo 2007-2013 a fin de promover la ciudadanía europea activa’12. En el cuerpo articulado de la decisión encontramos las principales señas de identidad del programa. En primer lugar recoge los objetivos generales que se marca el programa:

Dar a los ciudadanos la oportunidad de interactuar y participar en la construcción de una Europa más cercana, democrática y abierta al mundo, unida y enriquecida por su diversidad cultural, a través del desarrollo de la ciudadanía de la Unión Europea.

Desarrollar un sentimiento de identidad europea, basado en valores, historia y cultura comunes.

Fortalecer el sentido de identidad de la Unión Europea entre sus ciudadanos. Promover el entendimiento mutuo entre ciudadanos europeos, y respetar y

promover la diversidad cultural y lingüística, mientras se contribuye a un dialogo intercultural.

10 Documento COM (2006) 35 final, de 1 de febrero de 2006.11 Documento COM (2006) 211 final, de 10 de mayo de 2006.12 Documento COM (2005) 116 final, de 6 de Abril de 2005.

Estos objetivos generales se concretan en otros más específicos, que deberán implementarse a nivel nacional: Acercar por toda Europa a las personas de comunidades locales para compartir e

intercambiar experiencias, opiniones y valores, para aprender de la historia y construir el futuro.

Estimular la acción, debate y reflexión relacionada con la ciudadanía europea y la democracia, los valores compartidos, la historia y cultura comunes, a través de la cooperación entre organizaciones sociales civiles a nivel europeo;

Acercar Europa a sus ciudadanos, promoviendo los valores y logros europeos, mientras se conserva la memoria de su pasado;

Fomentar la interacción entre ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil desde todos los Estados participantes, contribuyendo al dialogo intercultural, y trayendo al centro del debate la diversidad y unidad europeas, con particular atención a las actividades dirigidas a desarrollar lazos entre los ciudadanos de los Estados miembros.

Estos objetivos se perseguirán a través del apoyo a una serie de acciones: ‘Ciudadanos activos con Europa’, consistente en:

o Hermanamiento de ciudades;o Proyectos ciudadanos y medidas de apoyo;

‘Sociedad civil activa con Europa’, consistente en:o Apoyo estructural a las organizaciones europeas de investigación

sobre política pública (foros de reflexión);o Apoyo estructural a organizaciones europeas de la sociedad civil;o Apoyo a proyectos iniciados por la sociedad civil.

‘Juntos con Europa’, consistente en:o Actos de gran visibilidad;o Estudios, encuestas y sondeos de opinión;o Herramientas de información y difusión.

‘Memoria Europea Activa’, consistente en:o Preservar los principales lugares y archivos relacionados con las

deportaciones y el recuerdo de las víctimas.

Debates abiertosCreación de una identidad como ciudadanos europeos

Por qué no hay una identidad europea:

Por su carácter abstracto, lejano, y el desconocimiento por los ciudadanos de sus objetivos y fines.

o Una de las reflexiones sobre las razones de esta falta de sintonía, de identificación de los ciudadanos con la Unión Europea la encontramos en la aportación al debate sobre el futuro de Europa, que el Primer Ministro belga Guy Verhofstadt, ha publicado en forma de libro con el nombre de ‘Los Estados Unidos de Europa’13. En el Capítulo 1, ‘Europa en crisis’ expone “Los jóvenes no están tan convencidos (sobre Europa). Para ellos, los horrores de dos guerras mundiales no son más que imágenes en los libros de historia. La unificación europea, más que un ideal, es un hecho. Ellos viajan a través de Europa. Estudian en las numerosas universidades y escuelas superiores del continente. Conocen varias lenguas. Para ellos, Europa se ha convertido en una evidencia sobre la que no cabe añadir nada más. Y si se interesan, Europa evoca siempre a ‘Bruselas’, donde se forjan intereses ocultos, un Olimpo que se confunde con el castillo de Kafka, un laberinto de burocracia que puede volvernos locos…’. Y respecto al resto de ciudadanos, en el Capítulo 5, ‘Europa: Desconocida y mal querida’, explica que ‘A los hombres y las mujeres de a pie, no les cabe duda de que se trata de un lugar que se ocupa de materias esenciales, pero que a menudo se interesa por las baterías, o la composición de la mermelada tal como se define en algunas directivas al tratar de los desayunos’.

Ausencia de un simbolismo común: Como expone la ‘Guía para la Unión Europea de la prestigiosa revista ‘The Economist’14, en el apartado dedicado a los derechos de los ciudadanos ‘Un factor que ha retrasado el desarrollo de una lealtad popular a la Unión Europea, ha sido la ausencia de un simbolismo común, una carencia en la cual la Comisión y los gobiernos nacionales han hecho intentos en los últimos años por rectificar’. Y reflexiona sobre símbolos ya definidos o por definir como la bandera o el himno europeos, un pasaporte o un carnet de conducir.

Falta de coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y las materias en las que parecen trabajar las instituciones europeas. En el interesante estudio ‘Por qué Europa liderará el siglo 21’ 15, del analista Mark Leonard, se plantea otra de las posibles razones del alejamiento: En su Capítulo 7, ‘El rescate europeo de la democracia nacional – Escapando de la trampa del déficit democrático’, dice: ‘La razón por la que los ciudadanos europeos no cambian su sentimiento sobre votar el Parlamento Europeo, no es porque no tenga poder. Es porque ninguna de las materias en las que la UE se especializa (…) aparece en la lista de materias que a los ciudadanos interesa. De hecho, ninguna de las materias comprendidas entre las cinco que más interesan al votante en Europa (salud, educación, ley y orden,…) son competencia de la UE. Por lo que, centrándose en materias técnicas y con poco poder sobre los servicios que interesan a los ciudadanos, un Presidente de Europa directamente elegido no tendría muchas más oportunidades de inspirar a los ciudadanos que uno designado por los gobiernos europeos y el Parlamento Europeo’.

La noción ciudadano/nacionalComo se ha visto, el ‘único’ requisito para ser ciudadano la UE es ser nacional de un Estado

miembro, si bien, como se ha visto, algunos de estos derechos se reconocen no solo a los nacionales. En el mundo globalizado y sin fronteras en el que vivimos, y mucho más en un espacio abierto como la

13 ‘Los Estados Unidos de Europa’. Guy Verhofstadt. Editions Luc Pire; lucpire.be; Bruselas 2006.14 ‘Guide to the European Union’. Dick Leonard. 6º Edicion. The Economist. 199815 ‘Por qué Europa liderará el siglo 21’. Mark Leonad, Ed. Fourth State. UK. 2005.

Unión Europea, que se basa en libertades como la de circulación y residencia, esta vinculación empieza a mostrar sus fisuras. Esta excesiva vinculación, está produciendo una serie de situaciones que piden una reformulación del estatuto de ciudadanía. Dichas situaciones se pueden resumir en dos:

Igualdad de derechos entre ciudadanos de distintos Estados miembros

Por mucho que todos seamos ciudadanos europeos, existe un trato diferencial entre los propios nacionales de un estado miembro y los residentes en él provenientes de otro estado de la Unión.

Por otro lado, esto no quita para que un ciudadano que se desplaza a otro Estado miembro ejercite sus derechos como europeo en las mismas condiciones que lo haría un nacional. Los tratados recogen el derecho a no ser discriminado por razón de la nacionalidad. Y en este sentido, muchas sentencias del TJCE están reconociendo que determinados plazos, tramites y límites impuestos por determinados estados a los residentes procedentes de otros estados miembros son contrarios al derecho comunitario y deben ser eliminados.

Sin embargo, no hemos de perder de vista un hecho que hasta que se produzca un importante cambio en la naturaleza y organización de la UE, es innegable: los ciudadanos europeos somos iguales en derecho en cuanto ciudadanos europeos, si bien, contamos con derechos distintos a nivel nacional. La legislación de cada estado reconoce unos derechos a sus nacionales, que en muchas ocasiones no coinciden con los de otros estados miembros. Cuando, determinadas materia son competencia de la Unión Europea, no se da ningún problema, pues existe una legislación común para todos los estados. Sin embargo, las competencias que aún son de cada estado van a producir una legislación diferenciada y por lo tanto cierta desigualdad.

De todas formas, textos como la Carta de Derechos Fundamentales o el Tratado de Lisboa, van a suponer elementos homogeneizadores de los derechos de los ciudadanos al ser textos nacidos de la propia Unión, como bien expone Ricardo Alonso García: ‘a diferencia de los tratados circunscritos a los derechos humanos, quiere tienen una clara vocación de complementariedad de los sistemas nacionales de protección, la Carta se enmarca en un contexto, el de la Unión, con vocación – con los matices derivados del principio comunitario de subsidiariedad – integradora, que tiende a desplazar en aras de la uniformidad, a través del principio de primacía, las disparidades procedentes de los estados miembros’16.

Los derechos reconocidos a nacionales de terceros Estados

El otro ámbito de conflicto relacionado con la relación ciudadanía/nacionalidad es el que comprende aquellas situaciones de residentes en un estado miembro que pertenecen a terceros países ajenos a la Unión. Puede ocurrir que, en ocasiones, pase más tiempo en un estado miembro una persona procedente de un tercer país que alguien de otro estado de la Unión. Pensemos que un nacional de un estado miembro, puede estar en otro país por razones de trabajo y volver a su país de origen en cualquier momento, pero el inmigrante pasa largos periodos hasta que finalmente regresa a su lugar de origen. Si al primero se le reconoce el derecho a participar en algo tan importante como las elecciones municipales, ¿por qué no al inmigrante?

Muchos ciudadanos de terceros países entran con sus visados en la UE y tiene determinados permisos de trabajo, y probablemente cuenten con más derechos que los nacionales de algunos Estados miembros, como recientemente ha ocurrido con los 10 nuevos países incorporados. Los nacionales de los nuevos países han visto recortados sus derechos de acceso al trabajo y de desplazamiento para evitar el colapso de las instituciones de trabajo nacionales.

El desarrollo y consolidación de los derechos de ciudadanía

16 ‘La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea’. Ricardo Alonso García. Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia. N° 209 – Septiembre/Octubre 2000.

El derecho a circular y residir libremente en el territorio de los estados miembros

La reciente entrada en vigor de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los Estados miembros,17 supone un importante progreso para la definición del derecho de ciudadanía, sobre todo por ser ésta la base para el ejercicio de los derechos que tenemos como ciudadanos. Simplifica la legislación existente y da un paso a delante en la reducción de trámites y requisitos para poder desplazarse y residir en otro país. Sin embargo, algunas medidas, como el mantenimiento de plazos de permanencia o el registro en la ciudad de acogida han sido criticadas por no suponer auténticos avances, y el hecho de dejar en manos de los estados la definición de muchos requisitos, también provoca bastante inseguridad jurídica.

Las principales mejoras que se deberían producir en este derecho tendrían que darse en el ámbito administrativo, reduciendo la burocracia que en ocasiones le rodea y eliminando los requisitos o condicionantes injustificados. De forma similar, en esta época de las autopistas de la información y las redes de colaboración, debería ser más fácil la homologación y el reconocimiento de títulos, certificados, o documentos acreditativos de la identidad. Ya existe una Tarjeta Sanitaria Europea18, vinculada ser beneficiario de la seguridad social del Estado de origen que nos evita papeleo si acudimos a los servicios sanitarios de otros estados miembros; se están dando pasos para facilitar la identificación de los conocimientos académicos, con Europass19, pero aún hay problemas con otros elementos de la vida diaria como el permiso de conducción o los documentos de identidad.

Avanzar en estos aspectos es casi tan primordial como desarrollar los derechos de circulación y residencia, porque, de qué sirve poder desplazarse a otro estado miembro con total libertad si voy ha encontrar trabas y problemas en los aspectos más básicos de la vida diaria.

El derecho de petición ante el Parlamento Europeo. El derecho de acudir al defensor del Pueblo

Facilitar el ejercicio de estos derechos debería ser el principal avance que se debería dar al respecto, multiplicando la vías de petición y reclamación; o como propone el Comité de las Regiones en su ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’, ‘formalizar los procedimientos que permiten al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo, cuando se les presenta indebidamente una solicitud o una queja, remitir a una autoridad determinada (por ejemplo, en su caso, al defensor del pueblo nacional, e incluso a los entes regionales y locales) tales reclamaciones’20.

El derecho a recibir protección diplomática y consular

Este derecho, de cara al futuro, debería ampliar sus competencias y los lugares donde se puede ejercer. Ampliación de sus competencias, que en este momento se limitan a prestar servicios de apoyo al ciudadano principalmente en cuestiones burocráticas relacionadas con los desplazamientos (pérdida o robo de documentos, asistencia jurídica). Supondría un importante avance permitir realizar otros trámites o facilitar la transferencia de documentos entre embajadas o consulados de Estados miembros situadas en territorios en que no exista una oficina similar del propio estado, o incluso, entre las embajadas de los estados miembros, dentro de la propia UE , como ocurre en nuestro país entre las distintas administraciones públicas, con el llamado registro único de documentos.

El derecho a una buena administración

17 Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los Estados miembros,… ya citada.18 Web de la Tarjeta Sanitaria Europea: http://ec.europa.eu/employment_social/healthcard/index_en.htm 19 Web de Europass: http://europass.cedefop.europa.eu/europass/preview.action?locale_id=11 20 Apartado 2.1 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’. Diario Oficial nº C 31 de 7 de febrero de 2006

Este derecho debería avanzar, en primer lugar, como todo lo relacionado con la administración, en reducir y simplificar los trámites que un ciudadano encuentra si se quiere relacionar con las instituciones, multiplicando las posibilidades de comunicación entre ambos. Quizá el más inmediato desarrollo que debería tener este derecho pasa por lograr la traducción de las principales webs de internet, documentos y formularios, a todas las lenguas oficiales de la UE, pues aún hay mucha información indispensable para el ciudadano (guías para la petición de ayudas, folletos sobre políticas,…) en las tres lenguas de trabajo de la Unión, inglés, francés y alemán.

El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al parlamento europeo

Convertir el parlamento en una institución a nivel europeo realmente representativa del sentir de los ciudadanos. Ello incrementaría la participación y el interés por su funcionamiento. Por otro lado, los partidos políticos europeos deberían contar con un proyecto común y unos candidatos comunes, si quieren ser representantes del sentir europeo y no del de los electores de cada país respecto a sus candidatos nacionales.

Como recuerda el Tercer Informe sobre la ciudadanía de la Unión se trata de un derecho que ‘afecta a… millones de personas, algunas de las cuales se veían privadas del derecho a ser elector y elegible en el Estado miembro de origen a causa de su residencia en el extranjero’, por lo cual, otra parte de los trabajos de desarrollo debería ir encaminado a perfeccionar los sistemas de reconocimiento de los derechos de sufragio en el estado en el que se encuentre el ciudadano para facilitar su ejercicio. Ampliar los derechos de sufragio a quienes se entienda que son participes de la vida de la unión: residentes o procedentes de determinados terceros países. Propuesta que la Comisión ya hizo en el punto 3.3 del Cuarto informe sobre ciudadanía, ‘Derechos electorales’, al reconocer que ‘puesto que los derechos electorales de los ciudadanos de la Unión son el corolario del ejercicio del derecho a la libertad de circulación y residencia, el próximo paso podría consistir en establecer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales, a través de acuerdos entre los estados miembros y los terceros países de que se trate. Actualmente, existe el derecho a participar en elecciones locales en el país de residencia en virtud de acuerdos bilaterales entre algunos Estados miembros y los países de la AELC’.

Incluso se podría avanzar hacia un sufragio, llamémosle combinado, para poder participar en las elecciones nacionales y regionales, por ser ciudadano europeo, como propone el Comité de las Regiones: ‘Recomienda ampliar los derechos políticos de los ciudadanos europeos iniciando una reflexión sobre la posibilidad de dotar a los ciudadanos comunitarios del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones regionales y nacionales del territorio del Estado miembro en que residan’ 21.

Informe al Consejo Europeo del Grupo de Reflexión sobre el futuro de la UE en 2030

En esta línea se pronuncia el Informe al Consejo Europeo del Grupo de Reflexión sobre el futuro de la UE en 2030. En su apartado titulado: ‘La unión y sus ciudadanos; Utilizar las nuevas herramientas de Lisboa: la ciudadanía política en la práctica’, se expone lo siguiente: ‘’para que la Unión adquiera más legitimidad, debe hacer todo lo posible por mejorar la ciudadanía política europea. Para ello, la UE debe:

– Desarrollar los derechos políticos. Las disposiciones actuales del Tratado de Lisboa deben mejorarse, en primer lugar, animando a los Estados miembros a otorgar el derecho de voto en las elecciones legislativas a los nacionales de los demás Estados miembros tras un determinado período de residencia y contribución fiscal; en segundo lugar, "europeizando" las elecciones al Parlamento Europeo mediante la creación de listas internacionales, y por último, utilizando los parlamentos nacionales como cauce para que el público participe en los debates políticos europeos.

– Lograr que las elecciones sean más significativas para los ciudadanos. Las elecciones europeas, hasta ahora, no han atraído el interés de los ciudadanos. Para que esto cambie, los

21 Apartado 2.1 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’. Diario Oficial nº C 31 de 7 de febrero de 2006

ciudadanos deben tener un conocimiento mayor de las políticas de la UE; ante todo, deben poder identificarse con los políticos europeos. Para próximas elecciones al Parlamento Europeo, los partidos políticos de la UE deberán presentar unos programas auténticamente europeos y elegir candidatos al cargo de Presidente de la Comisión.

– Aumentar la publicidad y la transparencia. Esto es necesario tanto en relación con las decisiones de alto nivel, como el nombramiento del Presidente permanente del Consejo Europeo y del Alto Representante, como en el trabajo cotidiano de la UE. Hay abundantes modos de lograr esto, entre ellos el recurso más sistemático a los medios digitales (gobierno electrónico), la introducción de una dimensión europea en los medios de comunicación públicos y la prestación de incentivos para que los medios privados emitan programas sobre la UE.

– Hacer que la democracia europea sea más participativa. En el proceso legislativo, la sociedad civil debería ser consultada en todos los casos y de modo continuado. Para ello, la Comisión y el Consejo deberían consultar más sistemáticamente al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones”.

Reflexiones finales

Convertir al ciudadano en el centro de la UE

Fernando Díez Moreno, en su Manual de Derecho de la Unión Europea22 comenta que “No habrá Unión Europea sin que previamente haya ciudadanos europeos”, y expone que ‘… la existencia de la sociedad civil es indispensable para la existencia de la democracia y, por consiguiente, para la emergencia de la ciudadanía. De acuerdo con esta línea de razonamiento, dar forma sustantiva a la ciudadanía europea ha de pasar, inevitablemente, por desarrollar una autentica sociedad civil europea’. Parece que las instituciones, los intelectuales y los ciudadanos tienen claro que si se quiere ir más allá en la construcción europea, el eje del proyecto europeo ha de pasar del ámbito económico al ciudadano . Sin embargo esto plantea, la necesidad, no sólo de centrar las políticas en él, sino también, de que éste se dé cuenta de ello y las sienta como propias. En mi opinión, cualquier iniciativa, proyecto, política ha de centrarse en los ciudadanos, no tanto en ellos como personas, sino como ‘beneficiarios’. Ninguna campaña de difusión de las virtudes de la Unión deja más claras las posibilidades de circular libremente por la UE que la propia experiencia de hacerlo.

Construir una identidad europea que genere una sociedad civil europea. Para ello considero importante enfrentarse a los problemas vistos anteriormente, y para ello,

las tareas a desarrollar pasan por simplificar y acercar las instituciones al ciudadano, buscar símbolos comunes, y trabajar por la coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y las materias de las que se ocupan las instituciones europeas. La revista ‘The economist’, en su número especial sobre el 50 aniversario del tratado de Roma, insistía en este punto, ‘¿Puede Europa resolver su crisis de la mediana edad?, Sí, si se concentra en las cosas que importan, en vez de reconstruirla constitución’.Mejorar la Información.

En muchas ocasiones, los desajustes entre lo determinado en los tratados, y el ejercicio de los derechos por los ciudadanos y su reconocimiento por las instituciones se producen por un desconocimiento del contenido de los mismos.

Hay voces que plantean que quizá el problema no está tanto en comunicar como en informar. Esa preocupación por la información no es algo reciente, el análisis de los distintos informes de la Comisión sobre la ciudadanía ya revelan que un mejor conocimiento de los derechos de los ciudadanos se traduce en un mejor ejercicio, si no se quiere generar la percepción de estar ante unos derechos vacíos de contenido. Y entienden que los ciudadanos se sentirán beneficiados por la UE cuando éstos se sientan informados de sus derechos y se apliquen las normas y procedimientos que les permitan disfrutar de ellos.

Múltiples iniciativas se han desarrollado para tratar de paliar esta carencia de información: desde las primeras campañas informativas ‘Ciudadanos de Europa’ y ‘Diálogo con los Ciudadanos y las

22 ‘Manual de Derecho de la Unión Europea’. Fernando Díez Moreno. 3ª Edición. Adaptada a la Constitución Europea. Thomson Civitas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra. 2005.

empresas’, a los servicios que se ofrecen en la actualidad dentro de los centros de información ‘Europe Direct’23, pasando por la creación del canal de televisión ‘Europa por satélite’24 o el desarrollo del portal web europeo25.

Pero no se debe perder de vista la otra cara de la moneda: es importante que el resto de implicados (instituciones europeas, entes nacionales, regionales y locales, y el sector privado…) conozcan, comprendan y apliquen los derechos, facilitando su ejercicio al ciudadano.Potenciar los programas que benefician al ciudadano.

El programa ‘Europa con los ciudadanos’ para el periodo 2007-2013, junto con los de educación, juventud, cultura, o los del Fondo Social Europeo son los que mejor ayudan a construir una ciudadanía europea. Entre otras razones, porque ese es su objetivo. El VII Programa Marco26 hace mucho por la investigación en Europa y por los ciudadanos europeos. Pero si lo que se quiere es difundir una idea de Europa es necesario centrar esfuerzos en un programa que se dedique exclusivamente a ello.

Una ciudadanía activa.

Como Miguel Ángel Moratinos dijo en la presentación del ya citado seminario ‘Perspectivas de la construcción europea’27, ‘Europa será lo que sus ciudadanos quieran que sea’. Los ciudadanos europeos debemos, en primer lugar, ejercer y exigir el cumplimiento de unos derechos que nos son inherentes, y después, participar en la vida social y política de la Unión mostrando cuales son nuestros intereses y anhelos. Ya lo planteó Elodie Pazi en el transcurso de la Conferencia ‘El derecho de los ciudadanos a saber’28: ‘Aunque es preciso señalar que más participación no significa obligatoriamente mejor participación, es necesario mejorar las herramientas de las que disponemos actualmente. La representación de los ciudadanos no debe ser sólo a través de la democracia representativa sino también a través de canales de participación no convencionales, para lo cual es preciso un feedback y un equilibrio entre los principales actores, las ONGs y la empresas y la UE ’. De esta forma se podrá cerrar por ambos lados la brecha que parece separar a las instituciones europeas y a los ciudadanos.

La Asociación ECAS títuló en 2006 una conferencia sobre los derechos de ciudadanía ‘Preparando a Cenicienta’. En dicho evento, uno de los participantes reconoció que no sabía si la ciudadanía era la cenicienta de la UE, pero tenía claro que al menos no era la bella durmiente29. Es cierto que la ciudadanía siempre ha sido un ámbito de decisión en la Unión de segunda fila, pero siempre se han producido avances al respecto. Los ciudadanos y la ciudadanía europea son la clave en la que se sustentan las políticas de futuro de la Unión. En nuestras manos y en las de las instituciones europeas está el llevarlo a cabo.

23 Web del Servicio de Información ‘Europe Direct’: http://ec.europa.eu/europedirect/index_es.htm 24 Web del canal de televisión de la UE: http://ec.europa.eu/avservices/ebs/welcome_en.cfm25 Portal web de la UE: http://europa.eu/index_es.htm 26 El Programa Marco comunitario es el principal instrumento para financiar la investigación en Europa. El VII Programa Marco se desarrolla entre 2007 y 2013. Más información en http://cordis.europa.eu/fp7/ 27 ‘Perspectivas de la construcción europea’, ya citado.28 Elodie Pazi, miembro del Civil Society Contact Group, Debate ‘El derecho de los ciudadanos a saber…’, ya citado.29 Michel Maduna en el transcurso del ‘Debate sobre ciudadanía europea – Preparando a Cenicienta’, ya citado.