CÓMO MANTENER EL DINAMISMO EXPORTADOR EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

Un Diagnóst ico del Banco Mundial sobre Competit iv idad Comercial

Noviembre 2014Documento del Banco Mundial

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Copyright 2015 por Banco Mundial, Oficina de la República DominicanaAvenida Lope de Vega Nº29Torre Novo-Centro, Piso 10Ensanche NacoSanto DomingoTeléfono +8098727300Página web: www.bancomundial.org.doTodos los derechos reservados

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamente reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan.

Derechos y permisosEl contenido de esta publicación es propiedad del Banco Mundial, y no puede ser reproducido, transmitido o distribuido en ningún formato sin la previa autorización por escrito de esta institución. La reproducción, duplicación, transmisión o explotación comercial de estos materiales, con derechos de autor, están protegidas por leyes y tratados internacionales de derechos de autor. Si desea obtener permiso para utilizar cualquiera de estos contenidos en cualquier forma, por favor enviar un correo electrónico a adelapaz@worldbank.org a la atención de Alejandra De La Paz.

Coordinación editorialMiguel Eduardo Sánchez Martín, Giselle Velasquez y Alejandra De La PazTraducción: Cristina AmiamaDiseño de portada e interior: Florencia MicheltorenaImpresión: Impresora Tele 3

CÓMO MANTENER EL DINAMISMO EXPORTADOR EN LA REPÚBLICA DOMINICANAUn Diagnóst ico del Banco Mundial sobre Competit iv idad Comercial

Noviembre 2014Documento del Banco Mundial

CONTENIDO

Resumen ejeCuTivo 10

inTRoDuCCión y moTivaCión 20

i. análisis De ResulTaDos ComeRCiales 25

a. Desempeño reciente de las exportaciones y el rol de las Zonas Económicas Especiales 26

b. Cambios en la especialización sectorial y una excesiva concentración de mercado 30

c. Canasta de exportaciones de dos niveles en términos de sofisticación y calidad 40

d. Análisis de supervivencia de las exportaciones agrícolas 46

e. Resumen de los desafíos y potenciales cuellos de botella 47

ii. DiagnósTiCo De CompeTiTiviDaD 50

a. Capacidad de cumplimiento de la República Dominicana con las normas comerciales

relativas a frutas y hortalizas. 50

1. Visión general sobre la política de acceso al mercado agrícola de EE.UU. 51

2. Análisis de las alertas de importación y de rechazo fronterizo de EE.UU. 52

3. Instituciones y opciones de política para mejorar el cumplimiento con las MSF en la República Dominicana 59

b. El rol de las Zonas Francas de Exportación en la República Dominicana:

Adaptarse a una nueva era de competencia 62

1. De exportaciones encabezadas por los textiles a una relativa diversificación: Desarrollos recientes en las ZEEs 64

2. Rutas diversas para cumplir con la OMC 68

3. Perspectivas futuras: la evolución del modelo de Zonas Económicas Especiales 70

c. La infraestructura institucional de soporte al comercio internacional 75

1. Organización institucional en la República Dominicana: Una estructura dual 76

2. Una agencia de promoción de exportaciones empoderada institucionalmente:

Una herramienta para fomentar la competitividad 79

RefeRenCias 85

anexos 89

Anexo 1: Comparación entre los registros de las Aduanas y los datos de COMTRADE 90

Anexo 2: Los márgenes del comercio y su contribución al crecimiento de las exportaciones -

Descomposición del margen extensivo en el régimen nacional de la República Dominicana. 91

Anexo 3: Escalas de calidad para los principales productos exportados de las ZEE 93

Anexo 4: Nuevos accesos a los Estados Unidos para los países del CAFTA 94

Anexo 5: Apéndice técnico a la Parte I, Análisis de resultados comerciales 95

Anexo 6: Exportadores Dominicanos - Resultados de la Encuesta Empresarial 98

lisTa De figuRas

Figura 1: Estructura del informe 12

Figura 2: Evolución de los términos del intercambio comercial y de la tasa de cambio real

en la República Dominicana 22

Figura 3: Evolución de las exportaciones reales de las empresas de ZEE y nacionales en la República Dominicana 22

Figura 4: República Dominicana: exportaciones, importaciones, y balanza comercial 26

Figura 5: Desempeño de las exportaciones entre 2000-12 26

Figura 6: Exportaciones con respecto al PIB y al PIB per cápita 27

Figura 7: Descomposición del crecimiento de las exportaciones 29

Figura 8: Participación del margen extensivo en los distintos niveles de desarrollo 29

Figura 9: Desempeño de las exportaciones de la República Dominicana 30

Figura 10: Orientación del crecimiento de los productos 32

Figura 11: Ventaja comparativa revelada de la República Dominicana 36

Figura 12: Concentración del mercado de exportación: índices de Herfindahl-Hirshchman 36

Figura 13: Evaluación comparativa de las relaciones bilaterales de exportación de los productos

agrícolas dominicanos 40

Figura 14: La República Dominicana: sofisticación y complejidad de las exportaciones 41

Figura 15: Composición tecnológica de las exportaciones 42

Figura 16: Escalas de calidad de EE.UU. Para los 3 principales productos agrícolas 43

Figura 17: La República Dominicana: tasa de supervivencia de las combinaciones de exportaciones

agrícolas a EE.UU. 47

Figura 18: Número de códigos HS activos como proporción del total aprobado, por país y por año 54

Figura 19: RD-CAFTA: tasas unitarias de rechazo 56

Figura 20: RD-CAFTA: tasas relativas de rechazo 56

Figura 21: Tasas relativas de rechazo en los cuatro grandes mercados internacionales 57

Figura 22: Principales 10 productos rechazados 57

Figura 23: Razones de los rechazos 57

Figura 24: Crecimiento global en las ZEEs 67

Figura 25: Exportaciones de zona franca por industria 67

Figura 26: Exportaciones de prendas de vestir a EE.UU. 71

Figura 27: Estructura institucional de soporte a las políticas comerciales en la República Dominicana 79

Figura 28: Presupuestos per cápita de las agencias de promoción en LAC (en US$) 82

Figura 29: Presupuestos de las agencias de promoción en LAC (en millones de US$) 82

Figura 30: Presupuestos de las agencias de promoción por empleado (en US$) 83

Figura 31: Valor del total de exportaciones anuales a partir de los datos a nivel de empresas como porcentaje

del valor total reflejado por comtrade (%). 90

Figura 32: Escalas de calidad para los 3 principales productos manufacturados 93

lisTa De Tablas

Tabla 1. Resumen de las opciones de política orientadas a mejorar la competitividad

de los exportadores dominicanos 17

Tabla 2: Desempeño de las exportaciones por tipo de exportador 28

Tabla 3: Composición, ventaja comparativa y crecimiento sectorial 31

Tabla 4: Composición sectorial de las exportaciones de mercancías procedentes de las ZEE 33

Tabla 5: Principales 10 productos exportados en 2012 35

Tabla 6: Destinos mas importantes 35

Tabla 7: Combinación de producto y destino a nivel de empresa en los mercados de exportación 39

Tabla 8: Calidad relativa de los 10 principales productos agrícolas exportados a EE.UU. 44

Tabla 9: Países CAFTA: tasa de supervivencia de las combinaciones de exportación agrícola a EE.UU. 48

Tabla 10: Lista de productos básicos aprobados de la República Dominicana 53

Tabla 11: Alertas de importación de República Dominicana con detención sin examen físico 55

Tabla 12: Número de exportadores dominicanos con rechazos en la frontera 58

Tabla 13: Declive relativo de la industria de prendas de vestir de las ZEES, 1992-2012 64

Tabla 14: Descomposición completa del crecimiento de las exportaciones y márgenes de comercio

para empresas locales 92

Tabla 15: Características de las empresas dominicanas comparadas con empresas mundiales y regionales 100

Tabla 16: Características de los exportadores dominicanos comparados con exportadores mundiales y regionales 101

Tabla 17: Comparación de características de las empresas y percepción sobre el ambiente de negocios

en la República Dominicana 102

Tabla 18: Características de las empresas de propiedad extranjera y sus vínculos con la República Dominicana,

en comparación con otras regiones 103

lisTa De ReCuaDRos

Recuadro 1: Exportaciones dominicanas a haití 37

Recuadro 2: Compromiso con el cacao de calidad – el caso de Conacado 45

Recuadro 3: ¿Qué son las zonas francas? 63

Recuadro 4: RD-CAFTA y zonas francas 66

Recuadro 5: Antecedentes de la fabricación de dispositivos médicos en la República Dominicana 68

Recuadro 6: Cumplimiento con la omc y las zees 69

Recuadro 7: ¿Están las zonas francas dominicanas menos vinculadas a la economía doméstica? 73

LISTA DE SIgLAS

AAE Acuerdo de Asociación Económica ADOEXPO Asociación Dominicana de Exportadores ADOZONA Asociación Dominicana de Zonas FrancasAGEXPORT Asociación Guatemalteca de Exportadores AMF Acuerdo Multi-Fibra ATV Acuerdo sobre Textiles y Vestido BEC Categorías económicas amplias (Broad Economic Categories) BID Banco Inter-Americano de DesarrolloBNV Banco Nacional de ViviendaCARICOM Comunidad del CaribeCBTPA Asociación Comercial entre Estados Unidos y la Cuenca del CaribeCEDOPEX Centro de Promoción de Exportaciones CEI-RD Centro de Exportación e Inversiones de la República Dominicana CEPII Centro de Investigación y Estudios de la Economía Mundial CFI Corporación Financiera Internacional CNC Consejo Nacional de Competitividad CNMSF Comité Nacional para la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias CNZFE Consejo Nacional de Zonas Francas de ExportaciónCODOPESCA Consejo Dominicano de Pesca y AcuiculturaCOMTRADE Comercio de mercancías (Commodity Trade) CONACADO Confederación Nacional de Cacao-cultores DominicanosDGA Dirección General de AduanasDICOEX Departamento de Comercio Exterior y Administración de Tratados Comerciales DTC Consejo Nacional Danés DWPE Detención sin examen físico EPA Agencia de Promoción de ExportacionesEE.UU. Estados Unidos EXPY Sofisticación de la canasta de exportación de un paísFAVIR Requerimientos para la importación de frutas y vegetales a EE.UU. FDA Administración de Medicamentos y Alimentos de los Estados Unidos FTAA Área de Libre Comercio de las Américas GAP Buenas prácticas agrícolasGC-MS Espectrometría de masas por cromatografía de gasGMP Buenas prácticas de manufacturaHACCP Análisis de riesgo y estándares de punto de control critico (Hazard Analysis and Critical Control Point)HHI Índices de Herfindahl-HirshchmanHOPE Ley de Oportunidad Hemisférica Haitiana a través de la Promoción de la Cooperación

HS Sistema Armonizado de Designación y Codificación de MercancíasICC Iniciativa de la Cuenca del CaribeIED Inversión Extranjera Directa IIBI Instituto para la Innovación en Biotecnología e Industria INB Ingreso Nacional Bruto INDOCAL Instituto Dominicano para la CalidadIPM Manejo Integrado de Plagas IRR Reporte sobre rechazo a las importaciones (Import Refusal Report)ISO Organización Internacional de NormalizaciónISPRI Programa de Soporte Institucional para la Integración Regional ITBIS Impuesto sobre Transferencia de Bienes Industrializados y ServiciosJAD Junta Agro-empresarial Dominicana LAC América Latina y el Caribe LAVACEN Laboratorio Veterinario Central de Ministerio de AgriculturaLDC País Menos Desarrollado (Least Developed Country) MA Ministerio de AgriculturaMARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos NaturalesMSP Ministerio de Salud PúblicaMEPyD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo MIC Ministerio de Industria y Comercio MSF Medidas Sanitarias y FitosanitariasNSF Fundación Nacional de Ciencia (EE.UU.) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOMC Organización Mundial del ComercioONG Organización No Gubernamental PAPA Acuerdo de Programa de Agencias Participantes PIB Producto Interno Bruto PNB Producto Nacional BrutoPPA Paridad del Poder AdquisitivoPRODY Sofisticación de los productos individuales de la canasta de exportación PROMPEX Comisión para la Promoción de Exportaciones del Perú PVS Normas Voluntarias Privadas PYME Pequeña y Mediana EmpresaRCA Ventaja comparativa revelada (Revealed Comparative Advantage)RD República Dominicana RD-CAFTA Tratado de Libre Comercio República Dominicana – América Central RRR Tasa Relativa de Rechazo (Relative Rejection Rate)SANCO Comisión Europea de Sanidad y Consumo SFS Sanitario y FitosanitarioSMC Subsidios y Medidas CompensatoriasTLC Tratados de Libre Comercio UE Unión EuropeaUNIDO Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalUSDA Departamento de Agricultura de EE.UU. USDA-APHIS Servicio de Inspección de Salud Animal y Vegetal del Departamento de Agricultura de EE.UU.UUR Tasa Unitaria de RechazoZEE Zonas Económicas Especiales ZFE Zonas Francas de Exportación

El Diagnóstico de Competitividad Comercial de la República Dominicana es el resultado del trabajo de un equipo del Banco Mundial compuesto por Miguel Eduardo Sánchez Martín (Economista y Jefe de Equipo, GMFDR), José Daniel Reyes (Economista especializado en comercio, GTCDR), Swarnim Wagle (Economista Senior especializado en comercio, GTCDR), Aleksandra Iwulska (Analista de investigación), Rafael Van der Borght (Consultor), Lotta Moberg (Consultor), Marie Agnes Jouanjean (Consultora), y Cristian Ugarte (Consultor).

Contribuciones sustantivas fueron hechas por Cristian Quijada Torres (Especialista en Desarrollo del Sector Privado, GM-FDR), Ana Margarida Fernandes (Economista Senior, DECTI), Martha D. Pierola (Economista, DECTI), Jasmine Saerom Park (Consultora, DECTI) y Giselle Velasquez (Temporal, GMFDR).

Este informe fue preparado bajo la dirección general y estratégica de McDonald Benjamin (Gerente del Banco Mundial en República Dominicana), Francisco Galrao Carneiro (Economista Principal y Líder de Sector, LCC3C), Marialisa Motta (Gerente de Sector, GTCDR) y Auguste Tano Kouame (Gerente de Sector, GMFDR).

Los expertos que participaron como revisores del estudio son Maurizio Bussolo (Economista Principal, ECACE), Thomas Farole (Economista Senior, GTCDR), y Pavel Isa Contreras (Externo, académico dominicano).

El Equipo agradece la colaboración de los siguientes contrapartes del gobierno y representantes del sector privado: Mag-dalena Lizardo y Juan Reyes (Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo); Rossy Fondeux, Wendy Adams, Karina Alcántara (Ministerio de Industria y Comercio); Ramón González, Frank Fuentes Brito (Banco Central de la República Do-minicana); Fernando Fernández, Gabino José Polanco, María Edelmira Marmolejos, Gian Matteo Fiabane (Dirección Ge-neral de Aduanas, DGA); Augusto de los Santos, Luis Miguel González Arias (Oficina Nacional de Estadísticas, ONE); Jean Alain Rodríguez, Rafael Samuel Sena, Maricell Silvestre, Paula Salvador (CEI-RD); Luisa Fernández, Daniel Liranzo, Ebell de Castro (Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación, CNZFE); Andres Van der Horst, Laura del Castillo Saviñón (Consejo Nacional de Competitividad); Kai Schoenhals (Asociación Dominicana de Exportadores, ADOEXPO); Aquiles Ber-múdez (Asociación Dominicana de Zonas Francas, ADOZONA); Wilfredo Ubrí (Asociación Dominicana de Importadores); William Malamud, Gustavo Mejía Ricart (AMCHAMDR); Rafael Velazco Espaillat (Raveza Associated & Services); Fernando Capellán y Mercedes Capellán de Lama (Grupo M); Franklin Gómez (Conacado).

El Banco Mundial está en deuda con la Dirección General de Aduanas, la Oficina Nacional de Estadísticas, y el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación por permitir el acceso a las bases de datos relevantes que contribuyeron sig-nificativamente a esta evaluación.

RECONOCIMIENTOS

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Durante la pasada década, la República Dominicana, respondiendo a los cambios en la economía mundial y la inversión internacional, se ha transformado de un país dependiente de los recursos y la producción de prendas de vestir a un país con una base más diver-sificada de exportaciones. La eliminación gradual del Acuerdo Multi-Fibra (AMF), completada a inicios de 2005, condujo a una reducción de las exportaciones encabeza-das por los textiles. Una vez que el AMF llegó a término, la República Dominicana no pudo ya competir con las prendas de vestir más baratas fabricadas en China, Hong Kong, Vietnam, y Bangladesh, y perdió gran parte de su participación en el mercado de prendas de vestir de los Estados Unidos. Sin embargo, en parte como resultado del RD-CAFTA, los minerales, metales, y los productos manufacturados relativamente más sofisticados como los dispositivos médicos, calzados, y los productos farmacéu-ticos han comenzado a sobresalir en la cesta exportadora. También, a consecuencia del trágico terremoto que sufrió Haití en enero de 2010, las exportaciones al país vecino han crecido muy notablemente.

sin embargo, la República Dominicana registra toda-vía un desempeño inferior al esperado cuando se le compara con países similares en términos de apertura comercial y, más específicamente, proporción per cá-

pita de las exportaciones. Ante la recuperación del dina-mismo exportador luego de la desaceleración mundial de 2008, los resultados indican que las exportaciones domini-canas están muy por debajo de lo esperado dado su nivel de desarrollo económico.

para comprender qué factores podrían estar impidien-do que la República Dominicana alcance su potencial en términos de exportación de mercancías, hemos aplicado un conjunto de herramientas de Diagnóstico de la Competitividad Comercial. Utilizando la metodolo-gía propuesta por Reis y Farole (2012), primero aplicamos un Análisis de Resultados Comerciales, que contribuye a identificar las fortalezas y debilidades en términos de desempeño de las exportaciones (crecimiento y participa-ción), de diversificación en términos de productos y mer-cados, calidad y sofisticación, y de entrada y permanencia. En la segunda parte del informe, analizamos más exhaus-tivamente las debilidades con el propósito de tener una mejor comprensión de los factores que están limitando la competitividad exportadora.

De conformidad con el diagnóstico, el crecimiento ex-portador en las Zonas económicas especiales (Zees) viene dado usualmente por la expansión de relaciones existentes; fuera de las zonas, encontramos un mayor

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dinamismo en términos de nuevos participantes y la exploración de nuevos productos y mercados. La mayor parte del crecimiento exportador en las ZEEs de la Repú-blica Dominicana (89% en 2010-12) ocurre gracias al desa-rrollo de relaciones exportadoras establecidas – el margen intensivo del comercio. Esto es bien frecuente en estas zonas; las empresas instaladas tienen una alta especiali-zación y usualmente cuentan con canales de exportación bien establecidos que les permiten profundizar las relacio-nes exportadoras. En el mismo periodo, una proporción mucho mayor del crecimiento exportador fuera de las ZEEs se registró en el margen extensivo – un 36% de en-trada neta de empresas, un 9% de diversificación neta de mercado, y un 4% de diversificación de nuevo producto. Sin embargo, cabe destacar que el mayor dinamismo que se observó fuera de las ZEEs puede que se deba también a unas menores tasas de supervivencia entre empresas, tema que abordaremos más adelante. En general, el aná-lisis sugiere que luego de la desaceleración de 2009, las exportaciones dominicanas han aumentado debido a fac-tores de empuje (mayor productividad), pero la demanda en los países socios no ha contribuido significativamente.

la República Dominicana ha tenido un éxito relativo en la diversificación de productos. Como se mencionó arriba, la ventaja comparativa de la República Dominicana en los textiles se vio progresivamente erosionada en la últi-ma década, pero el país ha experimentado un incremento destacable en las exportaciones de productos alimenticios, minerales, químicos y plásticos – a pesar de que la ventaja comparativa de estos productos es relativamente peque-ña. La República Dominicana ha conseguido también refor-zar su ventaja comparativa en calzado y equipos médicos. Estos cambios han sido impulsados principalmente por cambios estructurales en las ZEEs, si bien la importancia de las exportaciones que no provienen de las ZEEs ha aumen-tado sustancialmente en los últimos cuatro años.

al mismo tiempo, observamos la persistencia de un alto grado de concentración en cuanto a mercados de destino. La proporción de exportaciones dominica-nas a los Estados Unidos se redujo del 87% (2003-04) al 55% (2012). Sin embargo, los Estados Unidos y Haití con-tinúan representando un 70% de las exportaciones tota-les, haciendo de la República Dominicana el país menos diversificado entre países de la región que seleccionamos a efectos comparativos (El Salvador, Jamaica, Costa Rica, y Colombia). Esto es causado por las ZEEs. Las exportaciones que no provienen de las ZEEs están mucho más diversi-ficadas en términos de mercados de destino. En general,

el análisis utilizando un modelo gravitacional sugiere que las exportaciones dominicanas hacia América del Sur y los Nuevos Polos de Crecimiento (Brasil, China, Rusia, etc.) se encuentran por debajo de su potencial.

la sofisticación de las exportaciones dominicanas es relativamente alta para un país con su nivel de desa-rrollo, pero el grado de complejidad es intermedio1, y persisten aspectos relativos a la calidad. Los resultados indican que las exportaciones son más “sofisticadas” en la República Dominicana que en países equivalentes, con la excepción de Costa Rica. Cabe señalar que se puede ob-servar la sofisticación del producto finalmente exportado (dirigido a países desarrollados), pero no se cuenta con datos para evaluar el valor añadido en la República Domi-nicana, así como el tipo de proceso que se desarrolla en las Zonas Francas. El grado de complejidad económica de las exportaciones está ligeramente por debajo del de Costa Rica, Colombia y El Salvador. Cabe destacar que la duali-dad del mercado en la canasta de exportaciones – las em-presas que operan en las ZEEs tienden a exportar bienes con algún nivel de transformación tecnológica, mientras que los exportadores que operan fuera de ellas se concen-tran en productos primarios y recursos naturales. En térmi-nos de calidad, los principales productos exportados des-de las ZEEs parecen estar rezagados frente a los de otros competidores regionales, sugiriendo que la República Do-minicana no está escalando en términos de calidad tan rá-pidamente como otros países de América Central. Cuando examinamos las principales exportaciones de productos agrarios, los cigarros dominicanos muestran alta calidad, pero el ron dominicano se percibe como de baja calidad en comparación el de otros países del RD-CAFTA. A lo lar-go de la pasada década, la calidad del cacao dominicano se ha incrementado notablemente, aunque sigue habien-do posibilidad de mejora.

finalmente, la tasa de supervivencia de los exporta-dores dominicanos parece estar en el promedio para el área CafTa-DR, si bien es significativamente menor para exportadores fuera de Zees. Cuando analizamos las tasas de supervivencia de los exportadores agrícolas, la probabilidad de una relación exportadora empresa-pro-ducto de sobrevivir el primer año de operaciones es de sólo el 42% entre las empresas establecidas fuera de las

1 Hausmann, Hwang and Rodrik (2006) definen como productos sofisticados aquellos que son producidos en economías avanzadas, independientemente de su tecnología, mientras que los productos complejos serían aquellos con mayores niveles de conocimiento in-trínseco (Hausmann et al. 2012).

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ZEEs, comparado con un 53% para los exportadores en las ZEEs. En el quinto año, estas probabilidades caen al 4.4% y al 21% respectivamente.

en resumen, el análisis de Resultados Comerciales presentado en la parte i sugiere que las exportaciones dominicanas están bien posicionadas en términos de desempeño, sofisticación, y supervivencia en las Zees. se identificaron tres principales desafíos: los aspectos relativos a la calidad, la dualidad de la canasta expor-tadora, y una concentración excesiva en términos de mercados.

En primer lugar, la calidad percibida de ciertos productos agrícolas es inferior a la de los competidores regionales. Aunque la República Dominicana está bien posicionada para beneficiarse de un acceso favorable al mercado esta-dounidense, el aprovechamiento de estas oportunidades continúa condicionado a la capacidad de cumplir con las exigentes normas sanitarias y fitosanitarias (MSF).

En segundo lugar, el futuro de las zonas francas depende-rá de cómo sus fortalezas acumuladas sean apalancadas en una nueva era de competitividad basada en aspectos fundamentales en lugar de distorsiones de políticas tran-sitorias. Como ya se mencionó, la canasta exportadora do-minicana se caracteriza por su dualidad: las ZEEs exportan productos con un cierto grado de transformación, mien-

tras que los exportadores fuera de las ZEEs se enfocan principalmente en productos primarios y basados en re-cursos. El problema que la República Dominicana enfrenta es que las ZEEs parecen estar constituyendo “enclaves” que están relativamente aislados del resto de la economía, lo que reduce su potencial para generar externalidades po-sitivas que pudieran beneficiar al resto de productores en territorios nacional (encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, transferencia tecnológica, efectos de demos-tración, etc.). A la vez, las ZEEs presentan un importante costo fiscal para la República Dominicana, ya que las exen-ciones fiscales se estiman en aproximadamente uno por ciento del PIB.

Tercero, la República Dominicana ha sido capaz de diver-sificar su cartera de productos, pero no la de mercados. El alto nivel de dependencia del mercado estadouniden-se surge fundamentalmente porque las ZEEs dirigen su producción allí. Resultados preliminares sugieren que la República Dominicana podría expandir sus exportaciones a China y Brasil si explora otros sectores más allá de la mi-nería; en concreto, productos farmacéuticos, plásticos y equipamiento médico.

Las opciones de política orientadas a mejorar los resulta-dos en estas tres áreas se abordan en la continuación de esta sección y están sintetizadas en la Tabla 1 al final de este Resumen Ejecutivo.

Fuente: elaborado por los autores.

Parte I: Análisis de Resultados de Comercio. Dimensiones analizadas

Crecimiento y cuota (margen intensivo)

So�sticación (+) y calidad (-)

Entrada y supervivencia(=) similar al CAFTA

(-) menor fuera de ZFs

c) Alta concentración en USA y Haití

b) Canasta de dos niveles(dualidad ZFs)

a) Alto nivel de rechazo en agrícolas

Opciones de política propuestas

*Estrategia nacional de promoción de exportaciones

*Agencia con más capacidad (EPA)

*Políticas horizontales*Valor añadido con servicios integrales

*Encadenamientos

*Mayor información y control sobre �tosanitarios

*Apoyo a toda la cadena de valor

Figura 1. Estructura del informe

Diversi�cación (margen extensivo)

(+) en productos(-) en mercados

Parte II: Diagnóstico de Competitividad de Comercio. Retos identi�cados

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el Diagnóstico de Competitividad en la parte ii de este informe aborda con mayor detalle algunos de los obs-táculos y cuellos de botella que dificultan la competi-tividad de las exportaciones dominicanas, definiendo una serie de desafíos:

Dualidad y cumplimiento con la OMC

en primer lugar, como se indica en la sección i.b, la Re-pública Dominicana ha desarrollado una Canasta de exportaciones de Dos niveles en Términos de sofisti-cación y Calidad (figura 15). Los exportadores fuera de las ZEEs venden básicamente minerales, productos agrí-colas, y otros productos primarios, mientras que procesos de transformación más sofisticados ocurren en las ZEEs (prendas de vestir, calzado, instrumentos médicos, plásti-cos, etc.). Es probable que esta dualidad se mantenga o inclusive se profundice debido a que las empresas en las ZEEs presentan débiles encadenamientos con el resto de la economía, limitando el potencial para la transmisión tecnológica, el aprendizaje a través de la práctica, y otras externalidades positivas que podrían beneficiar a las em-presas locales.

la República Dominicana ya ha hecho avances nota-bles de cara a cumplir con la normativa de la omC, al eliminar el requerimiento de exportación para em-presas en Zees. el siguiente paso sería hacer una eva-luación para ver qué otras acciones serían necesarias para cumplir de facto con la normativa. Las reglas de la OMC requieren que los países eliminen gradualmente los subsidios supeditados al desempeño exportador en 2015 (Recuadro 6). Para cumplir con estas reglas, algunos países han optado por la selección de una serie de “secto-res estratégicos”. En República Dominicana, ya en 2007 las empresas textiles, de calzados y de fabricación de cuero obtuvieron todas beneficios equivalentes a las ZEEs de-bido a que fueron identificadas como “estratégicas”, ele-gibles para recibir beneficios independientemente de su ubicación (dentro o fuera de las ZEEs) o de su desempeño exportador. Otro paso importante ha sido abolir el reque-rimiento de exportación mínimo para las empresas locali-zadas en ZEEs. Sin embargo, debido a que el marco legal actual en la RD continúa favoreciendo fiscalmente a las empresas (mayormente exportadoras) situadas en ZEEs, es posible que las medidas resulten insuficientes para que la República Dominicana cumpla con las reglas de la OMC. En el corto plazo, sería conveniente que la República Do-minicana complete una evaluación del marco regulatorio de las ZEEs y de su aplicación para confirmar si efectiva-

mente hay conformidad de jure y de facto con la normativa de la OMC. Esta puede constituir una buena oportunidad para considerar una modernización del marco legal, que prepare a las ZEEs Dominicanas para ser aún más competi-tivas en el nuevo entorno global.

en el mediano y largo plazo, los participantes intere-sados de la República Dominicana podrían conside-rar la homogenización progresiva de los beneficios ofrecidos a las empresas dentro y fuera de las Zees, lo que contribuiría a establecer condiciones de igualdad, reduciendo las distorsiones. En el mediano plazo, la Re-pública Dominicana precisaría reducir progresivamente el número de “sectores estratégicos”, quizás manteniendo temporalmente aquellos con un valor agregado conside-rable y el potencial de convertirse en motores de creci-miento para la economía. Según Hausmann et al. (2011), por ejemplo, el clúster de muebles, electrodomésticos y materiales de construcción, comprende actividades relati-vamente sofisticadas que se acercan a la actual estructura productiva de la República Dominicana – pero permanece sin explotar.

En el largo plazo, estos “sectores estratégicos” podrían lle-gar a ser innecesarios, y el país estaría encaminándose ha-cia políticas de naturaleza “horizontal”, que beneficiarían a todo tipo de exportadores. En general, los exportadores dentro y fuera de las ZEEs estarían recibiendo apoyo de la agencia de promoción de las exportaciones (EPA, por sus siglas en inglés), que se materializaría en acciones comerciales, asistencia técnica, identificación de oportu-nidades de exportación, etc. Llegado el momento, a me-dida que se reducen las exenciones fiscales, el país podría impulsar aún más la competitividad de los exportadores reduciendo y homogeneizando el impuesto sobre la ren-ta corporativa y los aranceles de importación (como se ha hecho en China y Mauricio, entre otros). Se ha constatado que seguir este camino requeriría de un largo y sostenido proceso de diálogo nacional, que daría lugar a un acuerdo entre los representantes de los sectores público y privado sobre la estrategia a adoptar. Podría argumentarse que la reducción de incentivos se traduciría en oportunidades perdidas para atraer IED, y la salida de multinacionales de la RD, y en problemas para competir con otros países en América Central y del Sur. Para evitar resultados no desea-dos, un primer paso sería realizar un exhaustivo análisis de costo-beneficio de las Zonas Económicas Especiales, así como sondeos a las empresas establecidas en las ZEEs, para comprender sus motivaciones estratégicas y fomen-tar el debate.

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los exportadores en las Zee dominicanas sólo podrán continuar siendo competitivos a nivel mundial en el mediano y largo plazo si ascienden en la cadena de valor e incrementan la calidad y la productividad. Se ha argumentado que se necesitan beneficios especiales y exenciones para mantener la competitividad porque los exportadores dominicanos en las ZEE ya no pueden competir sobre la base de bajos salarios. Sin embargo, las ventajas competitivas derivadas de los bajos arance-les, los incentivos fiscales, y las restricciones salariales no resultaron suficientes para prevenir el declive del sector textil en la década del 2000. Esto sugiere que sería cru-cial comenzar a construir competitividad basada en ele-mentos estructurales (fundamentals), en lugar de en un tratamiento fiscal preferente y transitorio. Para que esto ocurra, puede que se precise ajustar la arquitectura que sustenta las políticas comerciales y de competitividad do-minicanas para que brinden un mejor soporte a los ex-portadores y atraigan más inversiones. Esto podría con-seguirse añadiendo valor a los productos a través de la integración vertical, ofreciendo “paquetes” de actividades de manufactura y servicios a los inversionistas extranjeros que están dispuestos a instalarse en las ZEEs, y apostando a la innovación. Ejemplos de empresas líderes dominica-nas que han pasado por algunos de estos procesos, y se presentan en este informe, son Grupo M y Conacado. A la larga, independientemente de la política de incentivos, el atractivo de la República Dominicana para la inversión ex-tranjera directa dependerá de la facilidad de los trámites aduaneros y el clima para hacer negocios, la conectividad, los costes de transporte, la disponibilidad de mano de obra cualificada, economías de aglomeración, intercam-bio de ideas e innovación, empresas locales prestadoras de servicios complementarios, etc.

finalmente, para promover los encadenamientos de las Zees con el resto de la economía, la agencia de promoción de las exportaciones puede apoyar la formación de capacidades entre los productores lo-cales. Las políticas para incrementar el volumen y cali-dad de las empresas locales contribuirían a que éstas se conviertan en suplidores fiables de las empresas en las ZEEs. Adicionalmente, se podrían enfocar esfuerzos en atraer IED en sectores con mayor probabilidad de intro-ducir externalidades positivas en el resto de la economía – metales, maquinaria y otras manufacturas, entre otros. Se hace necesario continuar investigando para tratar de desentrañar la intensidad y naturaleza de los encade-namientos actuales, con el objetivo de diseñar políticas para fortalecerlos.

Devolución de productos agrarios

en segundo lugar, los problemas asociados con esta estructura dual son patentes en el sector agrícola, con tasas de supervivencia mucho menores para los expor-tadores establecidos fuera de las Zees (figura 17). Es probable que sea resultado del limitado intercambio de información entre empresas dentro y fuera de las ZEE, del insuficiente soporte institucional a los exportadores es-tablecidos fuera de las ZEEs, y de una falta de capacidad general para cumplir con las medidas sanitarias y fitosa-nitarias (MSF) estadounidenses. El Análisis de Resultados Comerciales evidencia que la percepción de calidad de las exportaciones agrícolas dominicanas es mediocre (Figura 16), y que las tasas de rechazo en la frontera estadouniden-se son mayores para las frutas y hortalizas dominicanas en comparación con las procedentes de otros países CAFTA. Históricamente, la República Dominicana ha recibido un trato preferente en el acceso al mercado norteamerica-no, dados los fuertes vínculos económicos y las reglas comerciales del CAFTA-RD; sin embargo, la capacidad de los exportadores para cumplir con la regulación estadou-nidense sigue siendo baja. Además, hay cierta evidencia de que los productos dominicanos pueden estar sujetos a más frecuentes y severas inspecciones por parte de las au-toridades estadounidenses, debido a precedentes de pro-blemas para cumplir con los estándares (Jouanjean et al, 2012). A menos que el país aborde estos desafíos, es poco probable que pueda alcanzar su potencial en las exporta-ciones agrícolas.

esto llama a revisar la capacidad nacional para cumplir con los estándares internacionales en productos agra-rios y alimentos, a considerar mejoras en la infraestruc-tura física e institucional, a fomentar una mejor coordi-nación entre los organismos internacionales y el sector privado, y a incrementar la transparencia en la cadena de valor. Existe la necesidad de crear organismos de es-tandarización, certificaciones de sistema, evaluaciones de conformidad, y mecanismos de acreditación. Las institucio-nes existentes a cargo de la vigilancia de la salud animal y de control de plagas vegetales podrían también mejorar su capacidad mediante cursos de formación. Además, se po-drían organizar campañas de vacunación y acciones para la difusión de metodologías de mitigación de riesgos.

La República Dominicana también necesita expandir su infraestructura física, mejorar los laboratorios existentes para posibilitar análisis más sofisticados, y crear nuevos almacenes de inspección en frontera.

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Las agencias relevantes dominicanas deberían participar en las instituciones internacionales que establecen las MSF así como también en el comité de MSF de la OMC. Se garantizaría así que la infraestructura de soporte de la República Dominicana esté en conformidad con las nor-mas internacionales y promueva la actualización de regu-laciones sobre MSF y plaguicidas, contribuyendo a que el país realice un mejor trabajo para prevenir la entrada de productos prohibidos y se reduzca el riesgo de contamina-ción involuntaria inter-cosecha. Las autoridades podrían considerar, si aún no lo han hecho, el preparar y actualizar con frecuencia una lista de plaguicidas prohibidos y pro-mulgar una ley que establezca los niveles máximos de re-siduos para frutas y hortalizas.

finalmente, podría orientarse un conjunto de acciones para apoyar a las asociaciones de productores y expor-tadores a lo largo de la cadena de valor, así como para mejorar la coordinación de los participantes interesa-dos de los sectores público y privado. En Perú y Guate-mala, las agencias de promoción de las exportaciones han resultado esenciales para promover las buenas prácticas agrícolas, asegurando la transmisión de información entre productores e importadores. Las agencias de promoción de las exportaciones proporcionan información a los pro-ductores sobre requerimientos de calidad y promueven productos de calidad en los mercados de exportación. También son esenciales para la implementación de alian-zas público-privadas y las regulaciones que las sustentan. En la República Dominicana, el CEI-RD ha iniciado acciones similares de forma ad-hoc2, y este tipo de soporte podría sistematizarse y ampliarse a diversos productos agrícolas, siempre de forma coordinada con el Ministerio de Agri-cultura para evitar duplicidades. Una opción de política relacionada comprende brindar soporte minucioso a es-quemas de certificación privados. La experiencia de varios donantes muestra que es importante adaptar la certifica-ción requerida al mercado canal y las especificidades de la demanda en el mercado destino.

Solapamiento institucional y limitada diversificación de mercados de destino

Tercero, como se plantea en la sección ii.c, La infraes-tructura institucional de soporte al comercio internacio-nal, también presenta una marcada dualidad y frag-

2 CEI-RD ha venido acompañando a los productores de pimientos rojos para que mejoren sus procesos de producción y garantizar el cumplimiento con las normas sanitaras y fitosanitarias.

mentación, lo que podría resultar en unos esfuerzos de promoción a las exportaciones y de soporte empresa-rial que son inferiores a los óptimos. El Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación y el CEI-RD están de facto a cargo de la atracción de inversiones dentro y fuera de las ZEEs. Una dualidad similar existe en las asociaciones pri-vadas del sector exportador. A pesar de unos esfuerzos de coordinación encomiables, tienden a producirse duplicida-des, dificultando la consecución de economías de escala para apoyar a los exportadores. La superposición entre las diferentes instituciones en las cuales participa el Ministerio de Industria y Comercio puede resultar en un uso inferior al nivel óptimo de los recursos públicos (Figura 27).

Con su actual estructura, no parece que el Cei-RD esté suficientemente empoderado para llevar a cabo de forma eficiente su mandato de promover las expor-taciones y atraer inversión. Su presupuesto per cápita es ligeramente inferior a la media de América Latina. No obstante, el presupuesto por empleado es el más reduci-do en América Latina, indicando que la nómina represen-ta una fuerte carga. Esto limita el espacio para el soporte comercial y la asistencia técnica así como también su pre-sencia en el extranjero. La mayoría de los representantes comerciales dominicanos en el extranjero son de hecho diplomáticos que pertenecen al Ministerio de Relaciones Exteriores, quienes dedican solo parte de su tiempo a la promoción de las exportaciones.

una agencia de promoción de las exportaciones empo-derada institucionalmente puede ser una opción para promover la competitividad de las exportaciones y la diversificación de mercados. En primer lugar, esta agen-cia de promoción de las exportaciones requeriría abordar las significativas limitaciones de información y enfocarse principalmente en incrementar las exportaciones domi-nicanas a mercados que no se han explotado previamen-te, donde las exportaciones parecen estar por debajo de su potencial, como en los países de América del Sur y los Nuevos Polos de Crecimiento. Mientras más importantes sean las barreras comerciales, más eficiente será la agen-cia de promoción de las exportaciones. En segundo lugar, esta agencia de promoción de las exportaciones precisaría ofrecer servicios consolidados y con un enfoque hecho a la medida para garantizar la eficiencia. Como se mencionaba anteriormente, el soporte de la agencia de promoción de las exportaciones a los productores agrícolas mediante la promoción de buenas prácticas agrícolas y el incremento de la capacidad para cumplir con las medidas sanitarias y fitosanitarias ha probado ser eficiente en Perú y Guate-

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mala. En la República Dominicana, el soporte de la agen-cia de promoción de las exportaciones para incrementar la capacidad de los exportadores agrícolas de forma que puedan cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias puede resultar muy útil debido a los problemas que en-frentan ciertos productos agrícolas. En tercer lugar, con-tar con una agencia de promoción de las exportaciones unificada y fortalecida que promueva las exportaciones y que ofrezca un soporte eficiente a todas las empresas do-minicanas puede contribuir a moverse en el largo plazo de un sistema de “regímenes especiales” hacia un apoyo más horizontal que ofrezca una asistencia general, estable y predecible a todas las empresas del país. Esto incluiría paquetes de servicios que considerarían, entre otras activi-dades, ayuda a la formación de consorcios de exportación, actividades de financiamiento, e identificación de socios y clientes potenciales.

para poder lograrlo, se hace necesario aclarar el rol de las diferentes instituciones que tienen que ver con la promoción de las exportaciones, simplificar los proce-sos de soporte y reducir los solapamientos. Un primer paso en esa dirección sería un diálogo entre los partici-pantes interesados de los sectores público y privado del cual resulte una estrategia nacional para la promoción de las exportaciones y la atracción de inversión. Esta es-trategia facilitaría la alineación de planes estratégicos, el establecimiento de reglas para coordinar la atracción de inversiones (evitando el favoritismo), y la definición de acciones de soporte. Adicionalmente, la estrategia podría precisar identificar cómo las autoridades planean transitar en el largo plazo de los incentivos fiscales generalizados en “sectores estratégicos” hacia un esquema más “horizon-tal” y no-discriminatorio de soporte, eliminando en última instancia la dualidad existente entre exportadores dentro y fuera de las ZEEs. Se precisaría que las políticas para pro-mover la productividad y fomentar la innovación formaran parte de esa estrategia.

finalmente, cabe destacar que los exportadores domi-nicanos perciben como limitaciones para su capacidad de operar un servicio eléctrico no confiable, unos rela-tivamente complejos procesos para pagar impuestos, la informalidad, y la limitada disponibilidad de mano de obra calificada. Aunque una evaluación profunda de estas dificultades escapa al alcance de este informe, algu-nas opciones de política que resultan de investigaciones recientes y del diálogo en el país son: (i) En el sector eléc-trico, reducir el precio de la generación, mediante la mi-nimización de los atrasos en los pagos y la diversificación

de la matriz energética, mientras se continúa mejorando la eficiencia y se fortalece el monitoreo y evaluación de la transmisión y la distribución (Banco Mundial 2014). (ii) En cuanto a la oferta de mano de obra calificada, continuar mejorando la calidad de la educación a todos los niveles y proveer formación técnica que sea apropiada a las ne-cesidades de los exportadores y fabricantes. (iii) Continuar mejorando los distintos aspectos del marco empresarial, incluyendo procedimientos complejos que a menudo re-sultan en una mayor informalidad; evitar asimismo cam-bios frecuentes en las reglas del juego para facilitar la atracción de inversión extranjera. Adicionalmente, según los participantes del sector privado, una tasa de cambio real más elevada (comparada con los años noventa) puede ser también un freno para la competitividad exportadora.

se precisarán investigaciones adicionales para com-prender mejor cómo alcanzar un mayor potencial de crecimiento mediante el aumento de los vínculos entre las empresas de Zee y el resto de la economía domini-cana. Hemos logrado establecer preliminarmente la debili-dad de los encadenamientos hacia atrás entre las empresas de propiedad extranjera en ZEEs y el resto de la economía (Recuadro 7). Sin embargo, estamos lejos de comprender la naturaleza de los vínculos existentes y la posición de la República Dominicana en las cadenas de valor mundiales. Sería necesario llegar a comprender mejor las característi-cas de los exportadores dominicanos, en comparación con las empresas no-exportadoras, así como también los deter-minantes de los exportadores exitosos (aquellos con más prolongadas tasas de supervivencia). En este sentido, se está planeando la posibilidad de estudiar en profundidad estos aspectos usando encuestas de empresas y observan-do en mayor detalle el comportamiento de empresas que son a la vez importadoras y exportadoras.

en resumen, la República Dominicana se encuentra en una coyuntura que demanda sostener discusiones in-ter-institucionales y entre los múltiples participantes interesados para aprovechar la oportunidad de recon-siderar la política de incentivos y la infraestructura de soporte a los exportadores, con el objetivo alcanzar su potencial en comercio exterior. La iniciativa del Foro de Crecimiento del Caribe3 puede constituir el escenario ideal de debate entre actores de los sectores público y privado. Tomando el diálogo como punto de partida, las autorida-des dominicanas podrían tratar de formular un plan estra-

3 Para más información, acceder a http://caribgrowth.competecari-bbean.org.

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tégico nacional para promover las exportaciones y atraer la inversión, plan que podría contribuir a coordinar y hacer más eficientes los esfuerzos en estas áreas. Este plan podría contemplar una serie de acciones de corto y mediano pla-zo orientadas a maximizar el potencial del sector agrícola con el aumento de las capacidades de los exportadores dominicanos para satisfacer los estándares internacionales sobre las MSF. Adicionalmente, el plan podría contemplar la transición de las ZEEs de forma que se reduzca el trata-miento dual a las empresas fuera y dentro de las ZEEs, y coloque a la República Dominicana en capacidad de cum-plir con las reglas de la OMC. En el largo plazo, se podría ofrecer soporte mediante una serie de políticas “horizon-tales” no-discriminatorias implementadas por una agencia de promoción de las exportaciones mejor empoderada.

esperamos que este Diagnóstico de Competitividad Comercial contribuya a facilitar decisiones bien in-formadas en materia de comercio exterior. Esta dis-cusión sobre el cumplimiento con las MSF relativas a frutas y hortalizas será utilizada para perfilar un prés-tamo del Banco Mundial orientado a incrementar la efi-ciencia en las cadenas de valor agrícolas, actualmente en formulación. Adicionalmente, se espera que este in-forme aporte a las discusiones en curso sobre el cumpli-miento con la normativa OMC. Igualmente, el informe señala cómo los exportadores dominicanos podrían ex-plorar la diversificación hacia nuevos mercados (China, Brasil) que demandan ciertos productos que la Repúbli-ca Dominicana produce actualmente (material médico, hierro y acero).

Tabla 1. Resumen de las opciones de política orientadas a mejorar la competitividad de los exportadores dominicanos

Area de diagnóstico Desafío Solución de política

a) Tasas de supervivencia de exportadores agrícolas similares a otros países del RD-CAFTA, pero una menor calidad percibida y mayores niveles de rechazo en la frontera estadounidense

Aumentar la capacidad para cumplir con las medidas sanitarias y fitosanitarias

Formación de capacidad en las instituciones para la vigilancia e inspección de plagas vegetales y la salud animal, incluyendo la creación de organismos de estandarización, certificaciones de sistema, evaluaciones de conformidad. Organizar campañas de vacunación y difusión de metodologías de mitigación de riesgo.

Mejorar la infraestructura de laboratorios, las capacidades de pruebas analíticas, crear nuevos almacenes de inspección en los puntos de entrada (fronteras terrestres, puertos, o aeropuertos).

Garantizar la participación de las instituciones dominicanas a cargo del establecimiento de estándares sobre MSF en el comité de MSF de la OMC para alinear rápidamente los estándares nacionales con las normas internacionales.

Crear una lista de plaguicidas y promulgar regulaciones relativas a niveles máximos de residuos.

Las tasas de supervivencia de exportadores agrícolas son significativamente menores entre las empresas fuera de las ZEE, en comparación con las de dentro.

Apoyar a las asociaciones de productores y exportadores a lo largo de la cadena de valor de los diferentes productos agrícolas. La Agencia de Promoción de las Exportaciones puede resultar muy útil para facilitar la transmisión de información en ambas vías, vinculando a los productores e importadores y ayudando al establecimiento de alianzas público-privadas en el sector.

Focalizar cuidadosamente el soporte a los esquemas privados de certificaciones para promover que se adapten al canal de mercado y la demanda.

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Tabla 1. Resumen de las opciones de política orientadas a mejorar la competitividad de los exportadores dominicanos (cont.)

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b) Se observa una dualidad: los productos de exportación de las ZEE con cierto grado de transformación, mientras que los exportadores fuera de las ZEE se concentran en productos primarios y basados en recursos.

Los exportadores dominicanos en las ZEE no pueden ya competir sobre la base de bajos salarios

Para continuar siendo competitivos en el actual contexto global, los exportadores dominicanos precisan continuar añadiendo valor a sus productos mediante la integración vertical de nuevos procesos, ofertar “paquetes” a los inversionistas privados, innovar, tratar de ascender en la cadena de valor, y trabajar para incrementar la calidad y la productividad.

Mejorar los encadenamientos entre las ZEE y el resto de la economía

Promover los encadenamientos entre las empresas extranjeras en las ZEE y los suplidores locales a través de la introducción de incentivos para atraer a inversionistas extranjeros en sectores que descansan más en los insumos domésticos (metales, maquinaria, y otra manufactura); adicionalmente, la agencia de promoción de las exportaciones y otras instituciones relevantes pueden contribuir a mejorar la capacidad y las competencias de los productores locales con el propósito de que se conviertan en suplidores fiables de las ZEEs.

Aprovechar la oportunidad que se presenta ante la necesidad de cumplir con la prohibición de la OMC de los subsidios a las exportaciones.

En el corto plazo, llevar a cabo una evaluación del marco regulatorio de las ZEEs para confirmar conformidad de jure y de facto con la normativa de la OMC.

Realizar un análisis costo-beneficio de las ZEEs, tomando en consideración la creación de empleos, la contribución al crecimiento, y los costos fiscales.

Sobre la base del análisis costo-beneficio, en el mediano plazo, considerar combinar las políticas de promoción de las exportaciones de la nación (independientemente del régimen exportador) con una mejorada selectividad en términos de sectores estratégicos (únicamente un par de motores de crecimiento).

En el largo plazo, nivelar progresivamente las reglas de juego entre los sectores estratégicos y los no estratégicos, con menores impuestos y aranceles de importación para incluir a las empresas no-estratégicas; aprobar políticas de promoción de exportaciones que sean de naturaleza “horizontal”.

c) Recientemente, la República Dominicana ha sido relativamente exitosa en la exportación de nuevos productos, pero no en la venta a mercados en nuevos destinos.

La mayoría de los agentes comerciales en el extranjero son diplomáticos que pertenecen al Ministerio de Relaciones Exteriores, mientras que contar con funcionarios especializados en promoción comercial sería más efectivo; el CEI-RD tiene un presupuesto ligeramente menor al promedio de América Latina, pero la carga que representa la nómina le deja con recursos escasos en comparación con otras agencias de promoción de las exportaciones.

Aclarar los roles de las distintas instituciones que trabajan con la promoción de las exportaciones para evitar solapamientos y reducir las demandantes necesidades de coordinación en la estructura actual, mejorando en última instancia la eficiencia del presupuesto y de las actividades de promoción de las exportaciones.

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Tabla 1. Resumen de las opciones de política orientadas a mejorar la competitividad de los exportadores dominicanos (cont.)

Area de diagnóstico Desafío Solución de política

Los esfuerzos de promoción de las exportaciones están dispersos entre múltiples participantes clave. Esto puede reducir la eficiencia de los recursos y la efectividad de las acciones.

Aprobar una estrategia nacional para la promoción de las exportaciones y la atracción de inversiones que alinee los planes estratégicos existentes, establezca estándares para la atracción de inversiones (evitando beneficios arbitrarios y tratamiento desigual), e identifique sectores claves para la promoción de las exportaciones (en lugar de un soporte generalizado). Incluir políticas específicas para promover la productividad y la innovación.

Promover la diversificación del mercado destino de las exportaciones para reducir la dependencia del mercado estadounidense

Impulsar una agencia de promoción de las exportaciones empoderada institucionalmente, la cual se enfocaría en (i) abordar la significativa falta de información para incrementar las exportaciones hacia mercados relativamente inexplorados en América del Sur y en los Nuevos Polos de Crecimiento; (ii) incrementar la capacidad de los productores agrícolas para cumplir con las MSF; (iii) ofrecer servicios consolidados y un enfoque de soporte personalizado que ayude a la formación de consorcios de PYMEs en sectores exportadores, actividades de financiación, e identificación de potenciales compradores.

Utilizar las metodologías de diferencia-en-diferencia y de emparejamiento (matching) (Volpe Martincus, 2010) para evaluar los efectos de las actividades actuales de la agencia de promoción de exportaciones (promoción, identificación de socios, asistencia técnica, etc.) en las empresas que se han beneficiado de su soporte, comparándolas con aquellas que no se han beneficiado.

d) Otros obstáculos en el escenario empresarial

Un suministro eléctrico relativamente caro y no-fiable perjudica la competitividad de los exportadores dominicanos.

Reducir el precio de la generación a través de la minimización de los atrasos y la diversificación de la matriz de energía; continuar mejorando la eficiencia en distribución (Banco Mundial, 2014).

La limitada disponibilidad de capital humano calificado puede ser una dificultad en el futuro.

Fomentar la calidad de la educación en todos los niveles y proveer una formación técnica adecuada a las necesidades de los exportadores y fabricantes.

La República Dominicana no ha registrado avances recientemente en las calificaciones del Doing Business, lo que puede afectar negativamente la percepción de potenciales inversionistas extranjeros y las operaciones de las empresas domésticas.

Continuar trabajando para facilitar diversos aspectos del clima de negocios, incluyendo las garantías de los bienes muebles, la protección de inversionistas, la regulación sobre quiebra, y los procedimientos para el pago de impuestos.

Fuente: Preparado por el equipo del Banco Mundial.

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aunque la República Dominicana experimentó una exitosa transformación estructural durante las últimas cinco décadas, el alto crecimiento no se tradujo en una reducción de la pobreza. En la postrimería de la década de los 60´s, la República Dominicana comenzó a diversifi-car su economía, concluyendo siglos de dependencia en la agricultura, especialmente de la producción de azúcar. Para la década de 1980, la orientación económica del país había cambiado a la minería, el turismo, y la manufactura. Los sucesivos gobiernos contribuyeron con la formación del sector manufacturero del país mediante la creación de las Zonas Económicas Especiales (ZEE) o Zonas Francas de Exportación, que ofrecían exenciones arancelarias y una serie de concesiones fiscales a las empresas extranjeras.4 La principal actividad de las ZEEs consistía en el ensam-blado de prendas de vestir principalmente para exporta-ción al mercado americano. El dinamismo de este sector impulsó las exportaciones y contribuyó a que la República Dominicana alcanzara altas tasas de crecimiento del PIB en la década de 1990 y a principios de la década del 2000. El sólido crecimiento económico ha continuado, pero ya no ha estado encabezado por las exportaciones.5

4 Antes de 1992 (año en que nace la ley de ZEEs) también había in-centivos para la industria local, pero éstos fueron eliminados sin que se estableciesen otros con un enfoque exportador. 5 El crecimiento del PIB promedió 5.7 por ciento anual entre 1991

en la última década, la economía Dominicana estuvo sujeta a cambios externos. La eliminación gradual del Acuerdo Multi-Fibra (AMF), completada a inicios de 2005, tuvo como resultado una reducción de las exportaciones dominicanas. Durante 30 años, el AMF había regulado el comercio mundial de productos textiles y de calzado. El acuerdo se destacaba principalmente por permitir a los principales importadores de prendas de vestir, como Ca-nadá, los Estados Unidos, y la Unión Europea, establecer cuotas a la cantidad de prendas de vestir y textiles fa-bricados en el extranjero que éstos importarían desde cualquier país productor específico. El principal impacto de estas cuotas de importación consistía en restringir la cantidad de prendas de vestir de China y otros países del Lejano Oriente, permitiendo que los países suscribientes, como la República Dominicana, suplieran la demanda no satisfecha. Una vez el AMF llegó a término, la República Dominicana no pudo competir con las prendas de vestir más baratas procedentes de China, Hong Kong, Vietnam, y Bangladesh, y perdió gran parte de su participación en el mercado de prendas de vestir de los Estados Unidos. Entre 2004 y 2006, las importaciones estadounidenses procedentes de China se incrementaron en un 65%, y

y 2013, colocando a RD entre los países con mayor desempeño en la región de América Latina y el Caribe (LCR).

INTRODuCCIÓN y MOTIvACIÓN

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para 2006 representaban ya el 30% del mercado esta-dounidense, otros países asiáticos representaban el 25% adicional. En 2000, el 4% de las importaciones estadou-nidenses de prendas de vestir provenían de la República Dominicana; para 2006, habían descendido al 1.6%.

el deterioro de la relación de intercambio y la sobre-valuación del tipo de cambio real, con respecto a los años noventa, puede también haber afectado negati-vamente a la competitividad de las exportaciones do-minicanas. La crisis del sector financiero en la República Dominicana provocó que la inflación alcanzara 42 puntos porcentuales en 2003, la cual fue temporalmente com-pensada con una depreciación pronunciada que dio lugar a un repunte del crecimiento económico. Sin embargo, en 2005 los niveles del tipo de cambio real ya eran más altos que durante la situación previa a la crisis, y desde enton-ces se han mantenido por encima de los observados en los años noventa. Representantes del sector privado en la República Dominicana citan con frecuencia la sobrevalua-ción del tipo de cambio como una de las principales cau-sas de la disminución de la competitividad de las expor-taciones. Al observar los términos del índice comercial, es posible percatarse de un cierto deterioro desde 2002, lo que significa que el valor unitario de las exportaciones está en declive si se compara con el valor unitario de las importaciones.

las autoridades reaccionaron a este nuevo escenario externo incorporándose a las negociaciones en curso para un tratado de libre comercio entre la región de américa Central y los estados unidos, pero el comer-cio exterior dominicano sigue siendo inferior a su po-tencial. La República Dominicana se incorporaba tardía-mente al Tratado de Libre Comercio de América Central (CAFTA, por sus siglas en inglés), formalmente aceptado en 2004. El tratado cambió su nomenclatura a RD-CAFTA, y entró en vigor en la República Dominicana en 2007, un año después que en los otros países miembros.6 Además, la República Dominicana había suscrito también acuer-dos comerciales con la Comunidad del Caribe (CARICOM) y con Panamá, en 1998 y 2003, respectivamente. Desde octubre 2008, ha sido miembro del Acuerdo de Asocia-ción Económica (EPA, por sus siglas en inglés) entre la UE y el Caribe. A pesar de las reducciones arancelarias, las ex-portaciones e importaciones dominicanas como porcen-taje del PIB son inferiores a las de otras economías con el

6 Exceptuando Costa Rica, donde el RD-CAFTA entró en vigencia en 2009.

mismo nivel de ingreso per cápita, lo que sugiere que el comercio exterior es inferior a su potencial.

las exportaciones han recuperado cierto dinamismo después de 2009, y la República Dominicana ha con-seguido diversificarse en términos de productos, aun-que el valor de las exportaciones en términos reales permanece muy por debajo del nivel de la década de 1990. Como se expuso anteriormente, la marcada contrac-ción de las exportaciones textiles en la última década llevó a una reducción en la actividad económica y el empleo en las ZEEs. Luego de la desaceleración económica mundial de 2009, las ZEEs han mostrado señales de recuperación. Éstas han sido capaces de ampliar la producción a un con-junto más diversificado de bienes, incluyendo equipos quirúrgicos, calzados, plásticos y químicos. La mayoría de los calzados y plásticos se producían originalmente fuera de Zonas Francas, pero muchas de estas industrias se fue-ron incorporando con el tiempo. Adicionalmente, algunas empresas han iniciado procesos de integración vertical, o han comenzado a ofrecer servicios complementarios, para aumentar el valor agregado de sus productos. Por otra parte, las exportaciones que no provienen de las ZEEs han evidenciado un mayor dinamismo en años recientes, gra-cias a la vitalidad de las exportaciones agrícolas y el inicio de la actividad exportadora de oro en el año 2012. A pesar de que existen razones para ser optimistas, la República Dominicana continúa rezagada en lo que se refiere al cre-cimiento de sus exportaciones cuando se compara con Costa Rica, Honduras, otros países del RD-CAFTA, y otras islas pequeñas.

las Zees han sido descritas con frecuencia como “en-claves”, y su relativo aislamiento del resto de la econo-mía podría explicar limitada integración del modelo de crecimiento dominicano. Las investigaciones sobre el desarrollo económico de la República Dominicana han destacado con frecuencia – pero no siempre se ha pro-bado de forma empírica – la ausencia de encadenamien-tos entre las ZEEs y el resto de la economía (Kaplinsky, 1993; Willmore, 1995; Sánchez-Ancoechea, 2006). Como resultado, se tienen las escasas oportunidades de trans-ferencia tecnológica y de conocimiento entre las empre-sas que operan dentro y fuera de las ZEEs, limitando las oportunidades para mejorar los procesos de producción dominicanos. Como se expuso en la sección I.c, aun cuan-do las ZEEs han tenido éxito en la generación de empleos y el crecimiento económico, también han originado una canasta exportadora de dos niveles, así como dobles es-tándares en términos de fiscalidad y mercado de traba-

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jo. Parece legítimo cuestionarse sobre el papel actual de las zonas económicas especiales, y cómo éstas habrán de evolucionar en el futuro, particularmente en este momen-to cuando el país afronta la necesidad de cumplir con las normas de la OMC para eliminar gradualmente los subsi-dios a las exportaciones antes de diciembre de 2015 (véa-se sección II.b.2).

Conjuntamente con las Zees, el turismo ha sido desde los años noventa el otro motor de la economía domini-cana. Promediando 8.3 por ciento del PIB en 2009-2013, las exportaciones de servicios de viajes se mantienen como un componente esencial en la balanza de pagos, para compensar un amplio déficit comercial (14.9 por ciento en promedio durante el mismo periodo). También constituyen una importante fuente de divisas, contribu-yendo a mitigar las fluctuaciones del tipo de cambio y a garantizar la sostenibilidad externa. Sin embargo, cabe destacar que los ingresos por turismo han disminuido en términos relativos, si se comparan con el periodo anterior a la crisis (11.9 por ciento del PIB en promedio en 2005-08). Como veremos, este informe se enfoca principalmente en las exportaciones de bienes, debido a que la base de datos de transacciones aduaneras que analizamos no registra las exportaciones de servicios; sin embargo, es importan-te reconocer la importancia del turismo para la economía dominicana, así como hacer hincapié en la necesidad de investigar más sobre el tema.

la idea de realizar un Diagnóstico de Competitividad Comercial surgió originalmente durante una serie de seminarios virtuales sobre Tratados de libre Comercio

(TlC) celebrados en septiembre 2011.7 Durante una se-rie de reuniones de seguimiento, las contrapartes guber-namentales en el Ministerio de Industria y Comercio, y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo expre-saron al Banco Mundial su preocupación sobre la ausen-cia de estudios analíticos sólidos para orientar las políti-cas públicas sobre temas comerciales. Este informe tiene la intención de contribuir a llenar este vacío aplicando la metodología de Diagnóstico de Competitividad Comercial (Reis y Farole, 2012) para evaluar sistemáticamente las ex-portaciones de bienes dominicanos.

Con estos antecedentes y motivación, el objetivo de este informe consiste en evaluar exhaustivamente el desempeño de las exportaciones, identificar los prin-cipales cuellos de botella para su competitividad, y presentar opciones de política adecuadas para abor-darlos. Para alcanzar este objetivo, el informe procura dar respuesta a estas preguntas: ¿Cómo evolucionaron las exportaciones de bienes en la última década y cómo se com-para la República Dominicana con otros países de América Latina y el Caribe (LAC)?¿Fueron los cambios en las exporta-

7 Durante las Reuniones Anuales de 2010, el Presidente Fernández, en conversaciones con el Presidente Zeoellick, expresó su interés de aprender de las experiencias internacionales relativas a los TLC, para aprovechar mejor el RD-CAFTA existente. Con posterioridad a esta solicitud, el Banco Mundial organizó dos conferencias virtuales denominadas “Experiencias Internacionales sobre Tratados de Libre Comercio, Lecciones para la RD”. Se celebraron en septiembre 2011, conectando a expertos en Santo Domingo, Washington, y Singapur, incluyendo al CEO de la Cámara de Comercio de Singapur, y dos mi-nistros dominicanos. Se expuso el caso de Singapur, que se convertía exitosamente en un centro nodal (hub) asiático para las industrias biotecnológica y farmacéutica gracias al TLC con EE.UU., así como también el ejemplo de Chile.

Términos de intercambio (2000=100)Tipo de cambio real (REER, 2000=100)

Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial.

Figura 2. Evolución de los términos del intercambio comercial y de la tasa de cambio real en la República Dominicana

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Zonas Francas

* Indican cifras parcialmente revisadas y cifras preliminares sujetas a recti�caciónFuente: Cálculos del personal de BM basados en datos del Banco Central.

Figura 3. Evolución de las exportaciones reales de las empresas de ZEE y nacionales en la República Dominicana

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ciones impulsados por márgenes intensivos o extensivos? ¿En qué medida la concentración de las exportaciones constituye una fuente de vulnerabilidad? ¿Existe espacio para mejorar las relaciones comerciales con otros países? ¿Cómo ha evo-lucionado el comercio con los nuevos polos de crecimiento (BRICS)? ¿Cuál es el potencial no aprovechado de las exporta-ciones del país? ¿Cuál sector presenta la menor tasa de super-vivencia de las exportaciones?

este informe se estructura en dos partes centrales – un análisis de Resultados Comerciales y un Diagnóstico de Competitividad Comercial. La Parte I evalúa los resul-tados comerciales de las últimas dos décadas, comparados con sus pares en el CAFTA y otros países con ciertas simi-litudes. Del Análisis de Resultados Comerciales se extraen tres principales desafíos: los problemas de las exportacio-nes agrícolas para cumplir con la normativa y estándares internacionales, la dualidad económica que se origina de las ZEEs, y el fragmentado soporte institucional a las ex-portaciones. Estos desafíos también se han señalado como temas de interés que, hasta donde tenemos entendido, no han sido investigados a fondo hasta la fecha. Se analizan en detalle en la sección del Diagnóstico de Competitividad Comercial (Parte II).

la sección ii.a del Diagnóstico de Competitividad Co-mercial analiza la capacidad de los exportadores do-minicanos para cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias (sfs) de los estados unidos en el sector de frutas y hortalizas. Se presenta en primer lugar una visión de conjunto sobre las políticas de acceso a merca-do de los Estados Unidos y se examinan las disposiciones específicas a la República Dominicana. Luego se utilizan las alertas de información y la información sobre importa-ciones rechazadas de la Administración de Medicamentos y Alimentos (FDA, por sus siglas en inglés) de los Estados Unidos para monitorear el cumplimiento comercial de la República Dominicana y evaluarlo comparativamente con otros países del RD-CAFTA. Resulta crucial examinar la información sobre cumplimiento, debido a que la inca-pacidad de los exportadores de cumplir con las exigentes normas sanitarias y fitosanitarias de los mercados desa-rrollados dificulta la supervivencia de sus exportaciones y obstaculiza su integración en la economía mundial.

la sección ii.b examina la competitividad de las Zees dominicanas en la actualidad y sus principales logros y retos hasta la fecha. En esta sección se hace un diagnós-tico de los principales factores que pueden estar asociados con estos éxitos y retos, para sugerir finalmente un curso

de política con visión de futuro, sustentándose en parte en la experiencia internacional de diversos países de la región y más allá de la región, que tienen ZEEs con un grado de madurez o consolidación. Igualmente cabe destacar que se incluye evidencia preliminar sobre la debilidad de los encadenamientos entre las empresas de propiedad ex-tranjera y el resto de la economía (Recuadro 7).

la sección ii.c evalúa la infraestructura institucional de la República Dominicana para apoyar la promo-ción de las exportaciones y la atracción de inversión. En primer lugar, se analizan las instituciones y organismos existentes a cargo de estas funciones, así como la forma en que interactúan. En segundo lugar, se expone cómo las agencias de promoción de exportaciones en la República Dominicana podrían aunar esfuerzos para lograr mejores resultados y hacer uso de los recursos públicos de manera más eficiente.

finalmente, reconocemos la importancia de otros fac-tores que pueden influir en la competitividad de las ex-portaciones pero, por diversas razones, están fuera del alcance de esta investigación. Como se menciona ante-riormente, este informe se centra en tres cuellos de botella para la competitividad de las exportaciones: la dificultad que tienen los exportadores para cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias, una canasta exportadora de dos niveles con vínculos limitados entre las ZEEs y la economía doméstica, y una infraestructura de soporte institucional al exportador fragmentada. Adicionalmente, otros facto-res como la calidad y costo de los insumos de producción (afectados por los precios de la energía, los impuestos o los aranceles), los factores de producción (funcionamiento de los mercados de capital y laboral) y la tecnología dis-ponible (con frecuencia tecnología extranjera importada) es también probable que influyan en la competitividad de las exportaciones dominicanas. En esta evaluación no se pudo incluir un análisis detallado de estos factores, debi-do a que varios de éstos implican preguntas que van más allá de un Diagnóstico de Competitividad Comercial (fac-tores del sector eléctrico y del mercado laboral), y otros ya han sido examinados en varios estudios realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo y la USAID (trans-porte y logística). El análisis preliminar que utiliza las En-cuestas Empresariales del Banco Mundial revela que los exportadores dominicanos perciben que la electricidad, la administración fiscal, la informalidad, y una insuficien-te disponibilidad de mano de obra calificada constituyen un obstáculo para el desempeño de su negocio, en ma-yor grado de cómo son percibidos por exportadores en

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otras partes del mundo. Los resultados de este análisis preliminar se presentan más detalladamente en el Anexo 6, Exportadores Dominicanos—Resultados de la Encuesta Empresarial.

el informe se concentra en el periodo 2002-12 y utiliza como su principal fuente la base de datos de transac-ciones de exportación de mercancías de la Dirección general de aduanas. La base de datos de transacciones de exportación se evalúa exhaustivamente en la parte I Análisis de Resultados Comerciales. La Sección II.a emplea datos que se han hecho disponibles recientemente sobre las importaciones rechazadas en Estados Unidos para de-terminar la tasa de rechazo de las exportaciones domini-canas por parte de las autoridades fronterizas. La Sección II.b complementa el análisis del rol de las ZEEs al examinar datos del Banco Central y del CNZFE y basándose en entre-vistas detalladas con participantes interesados. La Sección II.c elaborada en colaboración con técnicos del CEI-RD, ex-pone el rol de las agencias de promoción de exportaciones desde la óptica de la experiencia regional e internacional.

los principales destinatarios del informe serán los par-ticipantes interesados en el tema de comercio exterior de los sectores público y privado. Como se mencionó anteriormente, la idea de este informe surgió de conversa-ciones con el Ministerio de Economía, Planificación y De-sarrollo y la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Industria y Comercio. Adicionalmente, otros destinata-rios de este informe incluirían otros organismos del sector público (CEI-RD, CNZFE, el Consejo Nacional de Compe-titividad), asociaciones del sector privado (ADOZONA, la Asociación Dominicana de Importadores, ADOEXPO, etc.), empresarios, organizaciones de la sociedad civil, y miem-bros de la academia.

el Diagnóstico de Competitividad Comercial constitu-ye uno de los primeros cimientos para desarrollar una nueva agenda de crecimiento incluyente y de mejora-da competitividad en la República Dominicana. Este documento se ha desarrollado en el contexto de las priori-dades del país que se establecieron en la Estrategia Nacio-nal de Desarrollo 2010-20308 (Eje Estratégico 3, “Desarro-llo Económico y Competitividad”). Responde también al Objetivo 2 dentro de la Alianza Estratégica con el País del Banco Mundial para la República Dominicana – “mejorar el clima de inversión y fomentar el desarrollo del sector pri-vado”, con el propósito de alcanzar un crecimiento soste-

8 Ley Orgánica 1-12 de la Estrategia Nacional de Desarrollo.

nido e incluyente. Este documento analítico acompaña los esfuerzos de asistencia técnica en curso del Banco Mun-dial orientados a mejorar el clima de negocios en el país. Adicionalmente, los resultados de este informe, en parti-cular la sección II.a, titulada Capacidad de Cumplimiento de la República Dominicana con las Normas Comerciales relati-vas a Frutas y Hortalizas, contribuirán con el diseño de una próxima operación del Banco Mundial orientada a mejorar las cadenas de valor en el sector agrícola.

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este capítulo analiza el desempeño de las exporta-ciones dominicanas a nivel del país y de las empresas junto con varias dimensiones que, tomadas de forma conjunta, presentan una imagen bastante completa de la competitividad comercial.9 En análisis tiene por objeto guiar la generación sistemática de hipótesis so-bre el desempeño, las perspectivas y los desafíos de las exportaciones del país. Durante el análisis, se referencia la República Dominicana con otros países CAFTA y, en algunos casos, con países equivalentes seleccionados fuera de la región. El capítulo se organiza como se expli-ca a continuación. La sección a examina la evolución del desempeño de las exportaciones y el rol de las ZEEs en la conformación de la dinámica exportadora durante la úl-tima década. La sección b expone los cambios en la espe-cialización sectorial provocados por las modificaciones en el acceso preferencial al mercado estadounidense, el principal destino de las exportaciones de la República Dominicana. También destaca la estrecha combinación de productos y destinos de los exportadores dominica-nos. La sección c revela la existencia de una canasta de exportación de dos niveles en términos de sofisticación y calidad: los productos de las empresas de las ZEEs con-

9 El Análisis de Resultados Comerciales fue preparado por José Da-niel Reyes, con contribuciones de Cristian Ugarte.

tienen cierta transformación tecnológica, mientras que los productos fuera de las zonas son en su mayoría pri-marios y basados en recursos, con bajo valor agregado y baja calidad en los mercados internacionales. La sección d examina las tasas de supervivencia de los exportado-res agrícolas y concluye que éstas son bajas pero difieren de las tasas de los otros países del CAFTA. Finalmente, la sección e resume los principales desafíos para la compe-titividad de las exportaciones.

mediante el análisis, pudimos identificar tres princi-pales desafíos para la competitividad de las expor-taciones. En primer lugar, las tasas de supervivencia de las exportaciones agrícolas dominicanas no difieren de los otros países del CAFTA, pero la percepción de cali-dad de ciertos productos es inferior, existiendo margen potencial para mejorar la calidad. En segundo lugar, existe una dualidad en la sofisticación de los produc-tos exportados: los exportadores fuera de las ZEEs se enfocan en productos primarios y basados en recursos; los productos de exportación de las ZEEs con un cierto grado de transformación, convirtiéndose en “enclaves” con limitadas externalidades positivas para el resto de la economía. En tercer lugar, la República Dominicana ha sido relativamente exitosa en diversificar los productos de exportación, pero no ha tenido igual éxito para en-

CAPÍTuLO I ANáLISIS DE RESuLTADOS COMERCIALES9

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contrar nuevos mercados de destino. Estos desafíos se evalúan más detalladamente en la parte II de este infor-me, Diagnóstico de Competitividad.

a. DeSeMpeñO ReCienTe De laS expORTaCiOneS y el ROl De laS ZOnaS eCOnóMiCaS eSpeCialeS

las cambiantes preferencias globales en ciertos sec-tores (amf) para el acceso preferencial de mercado en el mercado estadounidense (RD-CafTa) no reditua-ron automáticamente, pero existen algunas señales alentadoras. La Figura 4 muestra las tendencias de las exportaciones, las importaciones, y la balanza comercial en dólares corrientes de los Estados Unidos. Entre 2000 y 2012, las importaciones se duplicaron, en parte debido a la dependencia energética del exterior y el aumento de los precios internacionales del petróleo, mientras que las exportaciones aumentaron un 58%. Esta dinámica incre-mentó los déficits comerciales en el tiempo, alcanzando el 11.9% del PIB en 2013. 10 La crisis financiera de 2008-09 afectó de hecho el desempeño comercial, pero en 2010 las exportaciones se recuperaron a su nivel de 2008. En 2011, las exportaciones mostraron una impresionante tasa de crecimiento anual (26%); estuvieron encabezadas por un

10 Este déficit ha sido tradicionalmente financiado por (i) los ingre-sos relacionados con el turismo, (ii) las remesas, y (iii) la IED. Según los datos preliminares del Banco Central publicados en 2013, los in-gresos relacionados con el turismo representan el 6.43% del PIB y las remesas el 5.49% del PIB. La inversión extranjera directa alcanzó un 3.28% del PIB.

incremento del 45% de las exportaciones no provenientes de las ZEEs. Las exportaciones aumentaron a una tasa más moderada del 5% en 2012 y el 6% en 2013. La tasa de cre-cimiento de las exportaciones no provenientes de las ZEEs (12%) superó la tasa de crecimiento de las ZEEs (2%).

las condiciones mundiales que la República Dominica-na tuvo que sortear en la última década no son especí-ficas del país. Muchos países que tenían una dependen-cia similar de los beneficios del AMF también tuvieron que ajustarse a las nuevas reglas internacionales. Los países en la misma región también negociaron tratados comerciales preferenciales. Se pusieron a prueba diferentes estrategias de exportación. Lamentablemente, la República Domini-cana parece estar a la zaga de países similares en cuanto al desempeño de sus exportaciones. La Figura 5 compara las tendencias de exportación en la República Dominicana con las de Mauricio, Costa Rica, Honduras, Colombia y El Salvador.

el desempeño de las exportaciones de la República Dominicana inferior al promedio también se mantiene cuando se compara con todos los países con un ingre-so per cápita similar. Las exportaciones con respecto del PIB y del ingreso per cápita tienen una relación cóncava: los países tienden a exportar más en relación con el PIB a medida que el ingreso aumenta pero a una tasa decre-ciente. La Figura 6 muestra dónde se ubica el país en estas dos dimensiones en los periodos 2005-07 y 2010-12. Estos resultados indican que las exportaciones dominicanas es-tán muy por debajo de la norma para su nivel de desarro-

Exportaciones Importaciones

Fin A.Multibra

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CAFTA-DRen vigor

Figura 4. República Dominicana: exportaciones, importaciones, y balanza comercial(Miles de Millones de dólares)

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Balanza comercial

Fuente: Cálculo de los autores utilizando información del Banco Central. Nota: Esta gura muestra la evolución de las exportaciones y las importaciones para el comercio de mercancías.

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Figura 5. Desempeño de las exportaciones entre2000-12 (2000=1)

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Rep. Dominicana Colombia El SalvadorMauricio Costa Rica Honduras

Fuente: Cálculo de los autores utilizando los Indicadores de Desarrollo Mundial. Nota: Esta �gura compara el crecimiento de las exportaciones de mercancías en la República Dominicana con el de países semejantes.

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llo económico (indicado por la banda en cada figura). De hecho, la República Dominicana tiene el peor desempeño entre otras islas del Caribe (etiquetadas por sus códigos de país ISO) así como entre países pares fuera de la región. Los otros puntos indican el resto de los países del mundo.11

en la última década, el crecimiento de las exportacio-nes ha sido más dinámico en las áreas externas a las Zees que en las Zees – aunque las Zees continúan sien-do un motor importante del desempeño de las expor-taciones. Datos con alto nivel de detalle nos permiten analizar el desempeño de las exportaciones desde la ópti-ca de las empresas. La Tabla 2 separa el desempeño de las exportaciones de las empresas dentro y fuera de las ZEEs entre 2002 y 2012. 12 La sección II.b, El rol de las Zonas Fran-cas de Exportación en la República Dominicana: Adaptarse

11 Estas cifras no toman en cuenta los servicios, los cuales son par-ticularmente importantes en la República Dominicana. Sin embargo, cuando se incluyen, el país todavía tiene un desempeño inferior a la norma para su nivel de desarrollo. 12 Los datos de 2007 y 2012 fueron suministrados por la Dirección General de Aduanas, en lo subsiguiente DGA, para este estudio. Los datos para el periodo 2002-09 fueron previamente recopilados para el Banco Mundial por Molina et al. (2010). Cuando ha sido posible, se han utilizado ambos conjuntos de datos, pero no podemos identificar empresas entre las dos bases de datos porque los identificadores de las empresas son incompatibles. Los datos de la DGA proveen infor-mación a nivel de aduanas de todas las transacciones de exportación registradas por la DGA entre 2007 y 2012. La base de datos identifica también si una transacción de exportación se originó en una ZEE. Las transacciones de exportación están disponibles diariamente para el periodo de referencia. Para fines de este análisis, agregamos las tran-sacciones a nivel de empresa-producto-país-año-mes. Un producto es un código de seis dígitos del sistema armonizado (HS). El total de exportaciones de los datos de la DGA coincide bastante bien con los datos de COMTRADE (véase Anexo 1).

a una Nueva Era de Competencia presenta una discusión minuciosa sobre los desarrollos y desafíos recientes a los cuales se enfrentarán en el futuro las ZEEs. Existen cuatro patrones principales que vale la pena destacar: primero, la proporción del valor de las exportaciones originadas de empresas en las ZEEs se ha reducido consistentemente del 80% en 2002 al 54% en 2012. En segundo lugar, el número de empresas no ha seguido el patrón, lo que sugiere un cambio en la especialización dentro de las ZEEs del sector de prendas de vestir hacia actividades más orientadas a los servicios. En tercer lugar, el incremento de las expor-taciones de empresas que operan fuera de las ZEEs ha estado acompañado por un incremento constante en el número de exportadores. En cuarto lugar, la definición del producto (número de códigos de seis dígitos) es mucho más amplia para empresas que operan fuera de las ZEEs que las exportadoras de las ZEEs.

la fuente del crecimiento de las exportaciones tam-bién se diferencia considerablemente, estando las em-presas fuera de las Zees más impulsadas por el margen extensivo. Descomponemos el crecimiento total de las exportaciones a nivel de las empresas entre los llamados “márgenes comerciales”. En este nivel de análisis, el cre-cimiento de las exportaciones puede provenir de cuatro componentes principales. En primer lugar, aumento de las exportaciones de los mismos productos, por las mismas empresas a los mismos mercados – el “margen intensivo” comercial. En segundo lugar, los exportadores existentes pueden introducir o retirar productos; tercero, pueden en-trar o salir de nuevos mercados; y cuarto, las nuevas empre-

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Figura 6. Exportaciones con respecto al PIB y al PIB per cápita

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Log del PIB per cápita

Promedio 2010-2012

76 8 11

Fuente: Cálculo de los autores utilizando los Indicadores de Desarrollo Mundial. Nota: La curva muestra los niveles de exportación esperados como proporción del PIB dado el desarrollo económico de cada país. Se resaltan en color azul otros países del Caribe, y se representa en rojo a República Dominicana. La banda representa el intervalo de con�anza del 95%. La línea vertical punteada es el ingreso per cápita promedio de los países en la muestra.

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sas pueden entrar a mercados de exportación por primera vez –en conjunto, estos tres se conocen como el “margen extensivo” comercial. La Figura 7 presenta la fuente del crecimiento de las exportaciones por tipo de exportador. (Los detalles sobre la descomposición del crecimiento de las exportaciones junto a los márgenes comerciales uti-lizando datos a nivel de las empresas se presentan en el Anexo 2 y la corrección por los efectos de año parcial en el Anexo 5 sección 1). La mayor parte del crecimiento de las exportaciones de las ZEE dominicanas ocurre por el desarrollo de relaciones de exportación establecidas – el margen intensivo comercial. Entre 2010 y 2012, aproxima-damente el 89% del crecimiento de las exportaciones de las empresas ubicadas en las ZEE se originó del margen intensivo. Esta es una característica bastante común en estas zonas debido a que las empresas allí instaladas son altamente especializadas y tienen usualmente unos cana-les de exportación bien establecidos que les permiten pro-fundizar las relaciones de exportación. Los exportadores fuera de las ZEEs han conseguido ampliar uniformemente en los márgenes intensivo y extensivo (fundamentalmen-te en las áreas de metales y productos agrícolas). De par-ticular importancia es la contribución de la entrada neta de empresas hacia los mercados de exportación, lo que

explica el 36% del crecimiento total de exportaciones no provenientes de las ZEEs entre 2010 y 2012. 13 Finalmente, el análisis también indica que dentro de las empresas la di-versificación de mercado jugó un rol en el crecimiento de las exportaciones para los exportadores instalados fuera de las ZEE.

el incipiente rol del margen extensivo como motor del desempeño de las exportaciones de las empresas fuera de las Zee es un indicador positivo porque el cre-cimiento en los márgenes extensivos se asocia usual-mente con una dinámica saludable de las relaciones de exportación. Mientras más empresas competitivas sur-gen, se hace posible una diversificación de productos y en menor grado de sector, y las empresas se desplazan más allá de los mercados locales y tradicionales. Para examinar cómo se compara la República Dominicana con respecto a países equivalentes, la Figura 8 contrasta su proporción de crecimiento de las exportaciones del margen extensi-

13 Cabe destacar que la entrada neta de empresas es muy impor-tante para el crecimiento de las exportaciones no procedentes de las ZEE, pero estas empresas se enfrentan a menores tasas de supervi-vencia exportadora en comparación con sus contrapartes en las ZEE (véase Molina et al., 2010).

Tabla 2: Desempeño de las exportaciones por tipo de exportador (2002-2012)

Exportadores establecidos fuera de Zonas Económicas Especiales

Exportadores establecidos en Zonas Económicas Especiales

Año Exportación Total

Crecimiento (%)

Empresas HS6 Productos

Destinos Exportación Total

Crecimiento (%)

Empresas HS6 Productos

Destinos

2002 847.7 6.7 1,909 917 109 4,317.3 -3.7 495 455 94

2003 1,064.0 25.5 2,137 1,016 114 4,406.8 2.1 513 519 106

2004 1,250.7 17.5 2,076 996 112 4,685.2 6.3 525 523 115

2005 1,395.1 11.5 2,054 943 112 4,749.6 1.4 543 522 113

2006 1,931.4 38.4 1,708 954 101 4,678.8 -1.5 496 586 112

2007 2,635.1 36.4 2,151 1,407 118 4,525.1 -3.3 591 948 118

2008 2,393.4 -9.2 1,877 1,396 115 4,354.1 -3.8 510 962 127

2009 1,689.3 -29.4 2,169 1,457 122 3,793.6 -12.9 544 971 121

2010 2,536.1 50.1 2,139 1,487 118 4,217.4 11.2 496 994 112

2011 3,678.0 45.0 3,007 1,527 124 4,814.1 14.1 641 1027 117

2012 4,129.0 12.3 4,168 2,468 122 4,940.1 2.6 431 1334 133

Fuente: Cálculo de los autores utilizando información del Banco Central y de la DGA. Nota: Esta tabla muestra la principal característica de los exportadores que operan dentro y fuera de las ZEEs en la República Dominicana. La participación en las exportaciones es el porcentaje del total de exportaciones procedente de cada grupo.

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vo con otros países en un rango de niveles de desarrollo y ubicaciones geográficas, sujeto a la disponibilidad de da-tos. 14 Se muestra que el rol del margen extensivo aumenta significativamente con la ruta de desarrollo. De hecho, el rol del margen extensivo en la República Dominicana es bien superior a lo que podría esperarse por su nivel de in-greso; es comparable con el de países relativamente más competitivos, incluyendo Colombia y Méjico. Desafortu-nadamente, los datos disponibles no permiten compara-ciones con otros países del Caribe. El Anexo 3 elabora más detalladamente la descomposición del margen extensivo de los exportadores dominicanos fuera de las ZEE.

al examinar el desempeño reciente de las exportacio-nes dominicanas, la consideración final se relaciona con el rol que tienen los precios internacionales en el crecimiento de las exportaciones. Las verdaderas ga-nancias de la competitividad ocurren cuando los incre-mentos en las exportaciones están acompañados por un incremento de las cantidades que un país envía al extran-jero. La Figura 9 muestra la evolución del crecimiento de las exportaciones dominicanas tanto en valor como en volumen de 2006 en adelante. La figura también muestra la desviación del crecimiento observado de las exporta-ciones con respecto al mundo. Los datos provienen de Gaulier, Santoni, Taglioni, y Zignago (2013), quienes tam-bién proveen información sobre la composición sectorial y geográfica de las exportaciones junto a otros factores

14 La comparación a nivel de empresa a través del país es posible utilizando los datos disponibles de Exporter Dynamics del Banco Mundial en http://go.worldbank.org/KZGM120470 .

específicos del país exportador. Los efectos sectoriales in-dican si el desempeño de las exportaciones es impulsado por sectores que están boyantes en los mercados interna-cionales. Los efectos geográficos indican si el desempeño de las exportaciones está afectado principalmente por las condiciones económicas de los principales socios comer-ciales. Finalmente, los autores proporcionan una medida de competitividad (el llamado efecto de empuje - push) que aísla el impacto de los cambios en las condiciones in-

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Figura 8. Participación del margen extensivo en los distintos niveles de desarrollo(Año más reciente disponible)

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Log del PIB per cápita, PPP(US$ constantes a precios internacionales de 2005)

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Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Este análisis toma en cuenta todas las empresas exportadoras en un país dado, independientemente de su ubicación en las ZEE. Debido a limitaciones en la disponibilidad de datos, los datos de cada país son promedios de diferentes años, a saber: Irán: 2006-10, Chile 2003-09, Colombia 2007-09, Ecuador 2002-0, Jordania 2003-10, Macedonia 1998-2010, Paquistán 2002-10, Perú 2000-09, Méjico 2000-09, África del Sur 2001-09, Nicaragua 2002-11, Turquía 2002-11; República Dominicana: 2007-12. El PIB per cápita también es el promedio del periodo de tiempo correspondiente. La selección de los países viene dada por la disponibilidad de datos aduaneros a nivel de transacción de la Base de Datos Exporter Dynamics del Banco Mundial.

Entrada neta de empresas, 36%

Nueva diversi�caciónde mercado entre exportadores, 9%

Cambio en la relaciónde exportación establecida (empresa-producto-destino), 51%

Cambio en la relaciónde exportación establecida (empresa-producto-destino), 89%

En exportador-mercado,diversi�cación neta de producto, 4%

Entrada neta de empresas, 8%

Nueva diversi�caciónde mercado entre exportadores, 2%

En exportador-mercado,diversi�cación neta de producto, 1%

Figura 7. Descomposición del crecimiento de las exportaciones

Exportaciones no procedentes de ZEEs(2010-2012)

Exportaciones procedentes de ZEEs(2010-2012)

Fuente: Cálculo del autor utilizando datos de la DGA. Nota: Estas �guras descomponen el crecimiento de las exportaciones en la parte que ocurre dentro de las relaciones de exportación establecidas – el margen intensivo – y las nuevas relaciones de exportación – el margen extensivo. Para el margen intensivo, la proporción es el efecto neto de los cambios en los valores de las exportaciones en las relaciones establecidas. Para el margen extensivo, las proporciones son el efecto neto de las empresas que inician y abandonan la actividad exportadora sobre el crecimiento de las exportaciones.

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ternacionales (demanda y un cambio en la composición) de los cambios ocasionados por otros determinantes del desempeño de las exportaciones.

luego de la crisis económica mundial de 2009, las exportaciones dominicanas crecieron tanto en valor como en volumen. Mientras que el crecimiento en valor ha sido similar a la tasa mundial general, el volumen de las exportaciones creció más rápido que el promedio mundial desde 2011. Este desempeño estuvo impulsado principal-mente por los efectos de empuje, lo que sugiere una me-joría en la competitividad y el desempeño de las exporta-ciones dominicanas. Los efectos geográficos parecen ser menores para el desempeño de las exportaciones, lo que indica que los mercados destino de las exportaciones do-minicanas no han estado incrementando la demanda.

B. CaMBiOS en la eSpeCialiZaCión SeCTORial y una exCeSiva COnCenTRaCión De MeRCaDO

Durante la última década, la República Dominicana se ha transformado de una nación dependiente de los recursos y la producción de prendas de vestir, a una economía más diversificada, en la cual han comenza-do a desarrollarse los minerales, metales y productos manufacturados relativamente sofisticados. La década trajo un cambio de largo plazo en los motores de creci-miento de las exportaciones, cambio que está relacionado con la capacidad de apoderarse de las ganancias del co-mercio internacional y traducirlas en crecimiento econó-mico y desarrollo. La Tabla 3 presenta una visión general de este cambio en la especialización sectorial dominicana

al mostrar la evolución de las exportaciones, las partici-paciones sectoriales, revelaron ventajas comparativas y contribuciones al crecimiento de las exportaciones en la última década. Para comprender el impacto que los cam-bios en las políticas de acceso a mercado (principalmente con los Estados Unidos) tienen en el desempeño de las exportaciones dominicanas, hemos descompuesto la dé-cada en cuatro periodos. En primer lugar, examinamos el desempeño promedio de las exportaciones en el periodo 2003-04, cuando la industria de prendas de vestir estaba protegida por las cuotas estadounidenses definidas por el Acuerdo Multi-Fibra (AMF). En segundo lugar, analiza-mos el desempeño promedio de las exportaciones en el periodo 2006-07, un año luego del vencimiento del AMF pero antes de que el país suscribiera el RD-CAFTA. En ter-cer lugar, observamos el escenario posterior al RD-CAFTA y a la crisis financiera mundial examinando el desempeño de las exportaciones en el periodo 2010-11. Y en cuarto lugar, presentamos los indicadores sectoriales del desem-peño exportador para el último año que se tienen datos disponibles.

la eliminación de las cuotas de exportación de textiles tuvo un impacto importante en la República Domini-cana. Aunque el sector sigue siendo predominante en la canasta general de exportaciones, contribuyendo con un 15.9% al total de las exportaciones, el valor nominal de las exportaciones de prendas de vestir en 2012 (US$1,100 mi-llones) es ligeramente inferior al valor durante el periodo 2003-04 (US$1,200 millones). Sin embargo, es importante destacar que luego de que declinara en la última parte de la década del 2000, el sector textil hizo una contribución positiva de 3.3 puntos porcentuales en 2012. De hecho,

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Figura 9. Desempeño de las exportaciones de la República Dominicana

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Fuente: Gaulier, Santoni, Taglioni, y Zignago (2013). Nota: Estas �guras muestran el crecimiento de año a año del valor y el volumen de las exportaciones entre 2006 y 2012. Se identi�can las tres principales fuentes de crecimiento de las exportaciones: (i) los efectos geográ�cos, que indican en qué medida el desempeño de las exportaciones es impulsado por el crecimiento en los principales mercados de destino; (ii) los efectos sectoriales, que indican en qué medida el desempeño es impulsado por la alta demanda internacional en sectores clave de exportación; y (iii) el efecto de empuje (push e�ect), que son los factores especí�cos de un país impulsados por el desempeño exportador. El efecto de empuje es un indicador del nivel de competitividad de un país dado.

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fue el tercer sector con mejor desempeño, luego de los aceites minerales con 5.4 puntos porcentuales y los quí-micos con 4.8 puntos porcentuales. Cabe destacar que en el caso de aceites minerales se trata principalmente de re-exportación. Este desempeño dispar refleja una res-tructuración del sector de la costura a gran escala a una producción just in time, de series cortas, y de soluciones de paquete completo (se presenta en detalle en la sección II.b.1 sobre cómo las ZEEs están ajustándose a una nueva era de competitividad).

si bien el valor nominal de las exportaciones de pren-das de vestir permaneció estable en el mejor de los casos durante la última década, el país casi duplicó el valor nominal de sus exportaciones de mercancías, sustentándose en el buen desempeño de los produc-tos agrícolas (frutas y hortalizas, productos alimenti-cios y tabaco15), y el surgimiento de los metales, aceites minerales, químicos y productos de plástico y caucho. La entrada de estos sectores no fue simultánea. De hecho, el incremento de las exportaciones de metales ocurrió entre 2003 y 2006, cuando el sector contribuyó más de la mitad al crecimiento total de las exportaciones. Es impor-tante que se haga la distinción aquí de las exportaciones de ferroníquel y de oro de las exportaciones de chatarra.16

15 Cabe destacar que entre los productos alimenticios se incluyen las exportaciones de tabaco de empresas que están ubicadas princi-palmente en las zonas económicas especiales. 16 El crecimiento de las exportaciones de metal (de 2008-2009 hasta

Las exportaciones de ferroníquel fueron particularmente fuertes, procedentes de Falcondo, el único productor y ex-portador de ferroníquel.17 Un nuevo sector que surge en el sector de las piedras preciosas es el oro, cuyas exportacio-nes se disparan de 1.4 millones de dólares en 2010 a casi 170 millones de dólares en 2012, principalmente debido a que la mina Pueblo Viejo inició su producción comercial en 2012. El petróleo y los químicos (principalmente los pro-ductos farmacéuticos) se desarrollaron como productos de exportación luego de la implementación del RD-CAF-TA. Estos sectores representan mitad del crecimiento total de las exportaciones entre 2011 y 2012. Por otro lado, el sector de plásticos y caucho, registró un patrón creciente de exportación desde el inicio del periodo analizado, aun-que parece haber tocado techo en 2012. Los principales productos en este sector incluyen los utensilios de mesa, los utensilios de cocina y los contenedores plásticos.

la República Dominicana también depende de las ex-portaciones de transformadores eléctricos y equipos médicos. Estos productos, clasificados en la Tabla 3 en los sectores eléctrico y de misceláneos (incluyendo instru-mentos y dispositivos utilizados en las ciencias médicas), representaron cerca del 30% del valor de las exportacio-nes en 2003-04 y el 20% en 2012. La joyería, en un cercano segundo lugar entre los motores tradicionales de las ex-portaciones, ha sido por muchos años un sector de fabri-cación destinado a las exportaciones.

la recomposición de la canasta de exportaciones con-tribuyó a que la República Dominicana desarrollara ventajas comparativas en nuevos sectores. Los mine-rales, los productos plásticos, y los metales son ejemplos

2011) se debió principalmente a las exportaciones de chatarra (en-cabezado HS 7404). Los hurtos de metal (en particular las tapas de las alcantarillas, los cables de teléfono y eléctricos, las piezas de es-tructuras de puentes, de verjas, etc.) con el fin de exportarlo debido a los altos precios internacionales constituyó durante 3 años un es-cándalo público y provocó la redacción de un protocolo para separar las exportaciones legítimas de chatarra de aquellas que provenían de actividades ilegales, lo que contribuyó a reducir el hurto. Las expor-taciones de ferroníquel aumentaron sostenidamente hasta 2007; en 2008 se redujeron a la mitad de su nivel de 2007 y casi desaparecieron en 2008-2009, debido a que la producción de Falcondo se paralizó por tres años. 17 En 2009, los menguantes precios internacionales del níquel y el alto costo de la energía obligaron a Falcondo a cesar temporalmente las operaciones en su mina de Monseñor Nouel en el norte. Las opera-ciones se restablecieron parcialmente en 2010, y la mina operó al 50% de su capacidad con energía auto-generada. Esto explica la reducción observada en las exportaciones de metales entre 2006-07 y 2010-11. Altos ejecutivos indicaron que la empresa precisaría invertir cientos de millones de dólares para reestructurar su matriz energética y me-jorar la competitividad para posicionarse y volver a abrir en dos a tres años – si las condiciones de mercado fueran favorables.

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Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de COMTRADE. Nota: Esta �gura muestra los 10 productos de exportación más importantes en 2012 para la Repúbli-ca Dominicana. El eje y indica la tasa anualizada de crecimiento de las exportaciones del país entre 2006 y 2012. El eje x muestra la tasa anualizada de crecimiento de las exportaciones a nivel mundial durante el mismo período. El tamaño de cada burbuja corresponde a la importancia del producto en la canasta exportadora dominicana. Las observaciones sobre la línea de 45 grados (línea roja) indican que la República Dominicana ha ganado participación de mercado en el producto.

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de sectores que han ganado ventajas comparativas en la última década (Tabla 3). El relativamente alto grado de diversificación de productos de la canasta de exporta-ciones se refleja en el hecho de que el país muestra una ventaja comparativa en nueve de los 16 sectores en la Tabla 3. El país ha incrementado su porción del merca-do internacional para la mayoría de sus más importantes productos, con la excepción de las camisetas (T-shirts), las ferroaleaciones, las joyas, y los desechos de metales preciosos (Figura 10).

aunque las exportaciones que no proceden de las Zees han aumentado en la última década, la dinámi-ca en las Zees continúa impulsando el desempeño de

las exportaciones dominicanas y los cambios en la composición de la canasta exportadora (Tabla 2). A nivel sectorial, encontramos alguna heterogeneidad en la importancia de las exportaciones de las ZEEs. La Tabla 4 muestra la composición sectorial de las exportaciones de las ZEEs. El indicador dentro del sector mide las ex-portaciones de las ZEEs como una proporción de las ex-portaciones totales; por ejemplo, el 60.7% del total de las exportaciones de productos alimenticios se originó en empresas que operan en las ZEE en 2012. En el indicador entre sectores, encontramos cierta heterogeneidad en la importancia de las exportaciones de las ZEEs; de hecho, los productos alimenticios representaban el 15.2% del total en las exportaciones de las ZEEs.

Tabla 4: Composición sectorial de las exportaciones de mercancías procedentes de las Zee

sector Promedio 2003-2004 Promedio 2006-2007 Promedio 2010-2011 2012

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27 Aceites Minerales 3.6 0.0 41.6 0.1 3.3 0.1 0.3 0.0

28-38 Químicos 55.5 1.3 47.2 1.5 55.6 4.2 76.6 10.0

39-40 Plástico / Caucho 58.3 1.3 67.7 3.4 66.2 5.8 58.4 4.4

41-43 Pieles 83.5 0.6 88.2 0.7 75.8 0.7 69.6 0.5

44-49 Madera 84.7 2.4 83.2 3.8 73.6 3.3 29.5 0.7

50-63 Textiles, Prendas de Vestir

99.3 38.4 99.3 29.3 97.8 23.9 97.4 24.9

64-67 Calzado 98.8 5.5 98.1 4.4 97.5 6.4 97.4 7.2

68-71 Piedra / Vidrio 93.8 8.3 92.9 8.5 88.8 5.9 46.6 3.8

72-83 Metales 11.7 0.3 4.2 0.9 18.2 2.7 20.6 3.0

84-85 Maquin/Elec 96.9 15.9 97.9 20.3 88.5 11.6 83.5 12.6

86-89 Transporte 84.2 0.1 9.7 0.0 16.9 0.1 2.7 0.0

90-97 Misceláneos 98.2 16.8 98.1 15.1 97.2 18.7 92.3 16.5

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Fuente: Cálculos del autor utilizando datos de la DGA. Nota: Esta tabla muestra la composición de las exportaciones de las empresas establecidas en las ZEE dominicanas. La composición dentro de un sector se refiere a la proporción de las exportaciones de las empresas de ZEE en el total de las exportaciones sectoriales. La composición entre sectores indica la importancia relativa de cada sector en las exportaciones de las ZEEs a nivel global.

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la reducción de las exportaciones textiles provenien-tes de las Zees ha resultado en un incremento de la importancia relativa de los productos comestibles, químicos, calzados, y otros productos (que se expone con más detalle en la sección ii.b). Los comestibles, las prendas de vestir, los productos eléctricos, y los dispositi-vos médicos representaban el 80% del total de las expor-taciones de las ZEEs a inicios de la década. Diez años des-pués, estos sectores aún representan el 70%. La reducción se debe principalmente a la disminución de las exporta-ciones de prendas de vestir de aproximadamente del 40% al 25% del total de las exportaciones provenientes de las ZEE. Sin embargo, otras actividades, tales como productos comestibles (principalmente cigarros) y químicos (princi-palmente productos farmacéuticos), empiezan a prospe-rar, contribuyendo a la diversificación de las ZEEs.

la composición sectorial interna de las exportaciones muestra el incremento de las exportaciones no prove-nientes de Zees durante la pasada década. La mayoría de las exportaciones de prendas de vestir, calzado, equi-pos eléctricos y médicos son ensambladas en las ZEEs: las exportaciones no provenientes de ZEE son importantes en frutas y hortalizas, comestibles, plástico y caucho, y piedra y vidrio18. Claramente, las exportaciones de las ZEEs tienen mayor probabilidad que las empresas fuera de las ZEEs de fabricar productos de mayor valor agregado. Es importan-te destacar que las empresas de ZEEs exportaron el 20.6% de todos las frutas y hortalizas en 2012.

a priori, la canasta de exportaciones dominicana pa-rece bastante diversa en términos de productos, pero sólo unos cuantos bienes son realmente significativos en términos del valor de las exportaciones.19 La Tabla 5 presenta la participación que tienen los 10 principales productos (códigos de seis dígitos del sistema armoniza-do - HS) exportados tanto desde las empresas estable-cidas dentro como fuera de las ZEEs en 2012. Estos 20 productos (de un total de más de 5,000, conforme con la clasificación internacional) representaban el 54% del valor total de las exportaciones en 2012. Los resultados indican que los cuatro productos más importantes que no provienen de ZEEs se originan de las industrias ex-tractivas: ferroníquel, oro, y cobre, así como re-exporta-

18 Este último grupo se refiere a los capítulos 68-71 de la clasifica-ción armonizada. En el caso de la República Dominicana destacan las exportaciones de cemento, cerámica, cristal, oro y joyería.19 Una alta concentración de las exportaciones en torno a unos po-cos productos es una regularidad empírica bien establecida en casi todos los países.

ciones de petróleo. Por otra parte, los productos manu-facturados que requieren algún nivel de transformación industrial provienen de las ZEEs: instrumentos médicos, cigarros, interruptores de circuitos eléctricos, y camisetas (T-shirts). En términos de valor de las exportaciones, el cacao y la harina de trigo son los únicos productos agrí-colas realmente significativos que exportan las empresas establecidas fuera de las ZEEs.

el fuerte dinamismo que se observa a nivel de produc-to no ha venido acompañado de la diversificación en los mercados de destino. De hecho, la composición de mercado de la canasta de exportaciones dominicana ape-nas ha cambiado en la última década. La Tabla 6 presenta los 10 principales mercados de la República Dominicana durante la última década. Debido a su tamaño, proximi-dad, y las políticas preferenciales de acceso a mercado, EE.UU. continúa siendo el destino más importante, aun-que su participación en las exportaciones ha descendido del 87.2 a inicios de la década al 55% en 2012. Esto es de al-guna forma sorprendente ya que el objetivo del RD-CAFTA era asegurar que los países signatarios alcanzaran mejor acceso a los mercados. En gran parte, la brusca tendencia a la baja confirma el cambio en los países de origen del sector de prendas de vestir de los Estados Unidos luego de la eliminación del AMF.

la reducción progresiva en la participación de los esta-dos unidos ha sido principalmente compensada por el incremento de las exportaciones hacia Haití, y de for-ma secundaria, a europa y China. Estos cuatro mercados representaron aproximadamente el 80% del total de ex-portaciones en 2012. El valor oficial de las exportaciones a Haití casi se duplicó entre 2008 y 201220, alcanzando cerca de US$1,000 millones. Sin embargo, el valor de las expor-taciones dominicanas hacia Haití está probablemente sub-estimado. El comercio informal es extendido y, de confor-midad con el CEI-RD (2009), se estima que un 80 o 90% de las transacciones no son registradas por aduanas en los puestos fronterizos de Elías Piña, Pedernales y Hato Viejo. Luego del terremoto de 2010 en Haití, las exportaciones se dispararon, impulsadas por la necesidad urgente de todo tipo de productos desde garbanzos hasta gasolina. El Recuadro 1 presenta la composición y evolución de las exportaciones dominicanas hacia Haití. Otro incremento

20 Las autoridades dominicanas han señalado que en 2010 se pro-dujeron algunos cambios en la forma en que las aduanas registran las transacciones con Haití (para registrar mejor las exportaciones infor-males, entre otras cosas). Por esta razón puede que las cifras antes y después de ese año no sean comparables.

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Tabla 5: principales 10 productos exportados en 2012

Régimen Nacional Zonas Económicas Especiales

HS6 Producto % del total HS6 Producto % del total

271012 Aceites ligeros de petróleo y preparaciones

8.9 901890 Instrumentos y aparatos de medicina 6.5

720260 Ferroníquel 5.8 240210 Cigarros, cigarritos, y cigarrillos de tabaco 4.0

710812 Las demás formas en bruto de oro 4.3 853620 Interruptores automáticos de circuito de voltaje 2.3

260300 Minerales de cobre y sus concentrados

3.2 610910 T-shirts, y camisetas de punto de algodón 1.5

180100 Cacao en grano, entero o partido, crudo o tostado

2.3 640399 Calzado 1.2

252329 Cemento 2.3 300691 Productos farmacéuticos 1.2

220840 Ron y demás aguardientes 2.2 520939 Tejidos de algodón 1.2

110100 Harina de trigo o de morcajo (tranquillón)

2.1 300610 Catguts estériles y ligaduras estériles similares 0.8

210390 Otras salsas 1.8 521213 Tejidos de algodón, teñidos, de peso no >200 g/m2

0.5

721410 Hierro forjado 1.5 711319 Artículos de joyería y sus partes 0.5

Total 34.4 19.4

Fuente: Cálculo de los autores utilizando datos de la DGA. Nota: Esta tabla muestra los principales 10 productos (códigos de seis dígitos del sistema armonizado-HS) en términos del valor de las exportaciones para las empresas que operan tanto dentro como fuera de las ZEEs para el año 2012.

Tabla 6: Destinos más importantes

Promedio 2003-2004 Promedio 2006-2007 Promedio 2010-2011 2012

Mercado Particip. Mercado Particip. Mercado Particip. Mercado Particip.

Estados Unidos 87.2 Estados Unidos 69.8 Estados Unidos 53.9 Estados Unidos 55.0

Europa-27 5.3 Europa-27 11.2 Haití 15.9 Haití 14.4

Haiti 1.4 Haití 6.4 Europa-27 10.4 Europa-27 7.0

Brasil 1.1 China 2.1 China 3.0 China 5.0

Canada 0.7 Corea 1.3 Nigeria 1.3 Guatemala 1.9

Cuba 0.4 Japón 0.9 Venezuela 1.0 Honduras 1.6

Honduras 0.4 Canada 0.7 Jamaica 0.9 Corea 1.2

Jamaica 0.4 Taiwan 0.7 Taiwan 0.9 Perú 1.0

Suiza 0.3 Honduras 0.5 Honduras 0.9 Canada 0.9

Japón 0.3 Jamaica 0.5 Ecuador 0.9 Nigeria 0.9

97.4 94.2 89.1 88.9

Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la DGA. Nota: Esta tabla muestra la proporción de exportaciones por principal destino en la República Dominicana. Las exportaciones a Haití toman en cuenta únicamente los datos oficiales. Se estima que las exportaciones no registradas a Haití son tan importantes como las exportaciones registradas.

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importante ocurre con las exportaciones hacia China, país que actualmente es el cuarto destino más importante de las exportaciones del país. Guatemala, Honduras, y Corea se están convirtiendo también en destinos importantes, representando entre el 1.2% y el 1.9% de las exportaciones en 2012. Las exportaciones a China y Corea se concentran en productos minerales (ferroníquel, residuos y/o dese-chos de hierro estañado).

la República Dominicana podría incrementar sus exportaciones a China y brasil explorando sectores distintos a las industrias extractivas. En particular, los productos farmacéuticos, los productos plásticos y los equipos médicos lucen estar bien posicionados para in-crementar las exportaciones dominicanas a estas grandes economías emergentes. La Figura 11 presenta la ventaja comparativa manifiesta en 2012 (eje y) y la proporción de importación de cada sector en Brasil y China (códigos de dos dígitos del sistema armonizado-HS). Únicamente se presentan los sectores con una cuota de importación superior a 1 por ciento. Se señalan los sectores para los cuales la República Dominicana tiene una ventaja compa-rativa (ubicados sobre la línea horizontal) y para los cuales la cuota de importación de Brasil o China supera el 1 por ciento. Este análisis sugiere que los productos de hierro y acero, los equipos médicos, y los artículos de plástico cum-plen con dos criterios clave – tienen demanda en China y Brasil y, aún más importante, son productos en los cuales República Dominicana tiene una ventaja comparativa.

la concentración de las exportaciones dominicanas en unos pocos mercados es impulsada por las empre-sas de Zees, que envían la mayor parte de sus expor-

taciones a ee.uu. La concentración de mercado de las exportaciones puede medirse calculando los índices de Herfindahl-Hirshchman (HHI), o cualquier otro indicador de concentración.21 La Figura 12 presenta el HHI de Re-pública Dominicana en 2012, separando las empresas de ZEEs del resto de los exportadores, haciendo compara-ciones con países similares. Los resultados indican que la concentración de mercado es únicamente un tema que se manifiesta para las empresas de ZEEs. En términos de con-centración de mercado, las empresas fuera de las zonas no difieren mucho de las empresas similares en países pares.

21 El índice HHI se calcula como la suma del cuadrado de las parti-cipaciones de cada mercado en el total de las exportaciones. Un país con una oferta exportadora diversificada tiene un índice cercano a cero; un país que exporta únicamente a un mercado tendrá un valor de 1 (menos diversificado).

Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de COMTRADE.

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Figura 11. Ventaja comparativa revelada de la República Dominicana y participación de las importaciones de Brasil y China (2012)

1916

Cuota del producto en las importaciones brasileñas

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Instrumental Médico o Quirúrgico y AparatosHierro y Acero

Productos FarmacéuticosPlásticos y Artículos de Plástico

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Cuota en las importaciones chinas

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Instrumental Médico o Quirúrgico y AparatosHierro y Acero

Plásticos y Artículos de Plástico

41 13

Figura 12. Concentración del mercado de exportación: índices de Herfindahl-Hirshchman (2012)

0.12

0.350.55

0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6LKA

DOM NACCRI

JAMCOLSLV

DOM TodosDOM ZEEs

Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de COMTRADE. Los datos de la República Dominicana provienen de la DGA.

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22 Para la elaboración de este recuadro, tomamos en consideración datos de la DGA que difieren de los datos del Banco Central.

La relación comercial entre la República Dominicana y su único país vecino ha sido siempre intensa, y se incrementó de forma asimétrica durante la última década. Los embarques dominicanos a Haití han aumentado del 3% del total de las exportaciones a inicios de la década del 2000 a cerca del 12% en 2012, pasando a ser Haití el segundo principal destino de las exportaciones dominicanas.22 La balanza comercial bilateral es positiva para la República Dominicana. Por otro lado, las exportaciones haitianas a República Dominicana no han aumentado sustancialmente; como resultado, las importaciones desde Haití representaban menos del 6% de las exportaciones dominicanas a Haití en 2012. Esta estructura comercial también ha creado unas interdependencias macroeconómicas asimétricas. Las importaciones haitianas provenientes de República Dominicana representan más del 30% de las importaciones totales (9.9% del PIB haitiano), mientras que las importaciones dominicanas provenientes de Haití son relativamente no significativas comparadas con el tamaño de la economía (0.1% del PIB dominicano). No debe sorprender que la evaluación del potencial comercial de ambos países con un modelo gravitacional arroje simulaciones que indican que las exportaciones dominicanas a Haití se aproximan a su potencial, y las haitianas están bien por debajo de su potencial (Banco Mundial 2012).

Las exportaciones dominicanas a Haití se han disparado, multiplicándose por 16 desde el inicio de la década hasta 2012. Todos los productos exportados evidenciaron ganancias, aunque los incrementos fueron relativamente más pequeños en los productos alimenticios y los metales, los dos sectores más importantes a inicios de la década del 2000. La Tabla B.2.1 muestra los valores de las exportaciones y las participaciones por sector en esta relación comercial bilateral.

Recuadro 1: exportaciones Dominicanas a Haití

Tabla B.2.1: Composición de las exportaciones dominicanas a Haití

Sector 2003-2004 2006-2007 2010-2011 2012

Value share Value share Value share Value share

01-05 Animal 0.5 0.9 5.3 1.6 22.2 1.9 11.1 1.1

06-15 Hortalizas 4.8 8.6 29.7 8.8 125.3 10.8 97.1 9.9

16-24 Productos Alimenticios 12.4 22.3 30.2 8.9 114.8 9.9 98.8 10.0

25-26 Minerales 2.3 4.1 8.8 2.6 50.1 4.3 63.7 6.5

27 Aceites Minerales 1.9 3.4 3.9 1.2 19.2 1.7 13.4 1.4

28-38 Químicos 4.3 7.7 12.6 3.7 55.0 4.7 46.8 4.8

39-40 Plástico / Caucho 3.2 5.8 17.2 5.1 76.3 6.6 76.0 7.7

41-43 Cueros, pieles 0.0 0.0 0.1 0.0 1.7 0.2 0.7 0.1

44-49 Madera 3.2 5.8 11.4 3.4 20.8 1.8 38.5 3.9

50-63 Textiles, Prendas de Vestir 6.7 11.9 182.4 53.8 559.0 48.2 410.4 41.6

64-67 Calzado 0.9 1.7 3.2 0.9 4.2 0.4 6.9 0.7

68-71 Piedra / Vidrio 1.0 1.7 1.5 0.5 2.4 0.2 3.5 0.4

72-83 Metales 13.5 24.2 26.4 7.8 85.7 7.4 98.3 10.0

84-85 Maquin/Elec 0.6 1.1 3.2 0.9 10.3 0.9 8.2 0.8

86-89 Transporte 0.2 0.3 1.7 0.5 5.9 0.5 4.5 0.5

90-97 Misceláneos 0.4 0.6 1.8 0.5 6.8 0.6 8.1 0.8

Total 55.8 100.0 339.3 100.0 1,159.7 100.0 985.9 100.0

Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la Dirección General de Aduanas.

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A raíz del terremoto de enero 2010 en Haití, las empresas de ZEEs impulsaron el incremento de las exportaciones en un 79.8% en 2012 y un 21.2% en 2011. Las exportaciones no provenientes de las ZEE eran tradicionalmente más importantes, pero las exportaciones de las ZEEs predominaron en 2010 y representaron aproximadamente el 55% del total de las exportaciones a Haití en 2012. Mientras que las exportaciones de las ZEEs están muy concentradas en textiles y calzados, las exportaciones no procedentes de las ZEEs están más diversificadas. En el periodo 2007-12, los textiles, las prendas de vestir, y el calzado conformaban el 86% de las exportaciones de las ZEE hacia Haití, las hortalizas y productos alimenticios representaban otro 8%. Las frutas y hortalizas y los productos alimenticios constituyen las exportaciones no provenientes de ZEEs más populares, pero representan solo el 25% de las exportaciones totales. Los metales (13%), minerales (10%), y plásticos (9%) están también entre las principales categorías de exportación.

Recientemente, surgieron controversias cuando Haití prohibió temporalmente las importaciones de huevos y pollos de la República Dominicana. Resulta interesante que estos productos no están entre los primeros en términos de valor del intercambio comercial bilateral.

De conformidad con las estadísticas oficiales, los productos avícolas, una sub-categoría de productos alimenticios, no representa más del 10% del total de las exportaciones dominicanas. No obstante, esta controversia deterioró temporalmente las relaciones bilaterales, se resolvió en febrero 2014 a través de un acuerdo de alto nivel al que se arribó en el marco de negociaciones bilaterales más amplias.

Los textiles y las prendas de vestir fueron los principales sectores que contribuyeron al incremento de las exportaciones dominicanas a Haití entre 2003 y 2012, representando más del 40% del crecimiento total de las exportaciones. Las frutas y hortalizas, los productos alimenticios, y los metales son responsables del 9-10% del incremento. Estos sectores tienen ponderaciones similares (10%) en la actual canasta de exportaciones a Haití. Los incrementos en los valores de las exportaciones para sectores como el plástico y el caucho, los minerales, y los químicos explican el crecimiento restante de las exportaciones.

La proporción de bienes intermedios en las exportaciones de las ZEE a Haití ha venido incrementándose desde 2007, alcanzando el 95% de las exportaciones de las ZEE en 2012. Es muy probable que este incremento sea consecuencia de la Ley HOPE (Oportunidad hemisférica haitiana a través de la promoción de la cooperación), promulgada por el Congreso estadounidense en 2006 y enmendada en 2008. Esta ley dispone unas reglas de origen más flexibles que las del RD-CAFTA para que los productos califiquen para ingresar libre de aranceles en los Estados Unidos. Uno de los efectos secundarios puede haber sido la desviación de los productos textiles intermedios dominicanos a través de Haití, donde son procesados para incorporar por lo menos el 50% de insumos haitianos, para que sean elegibles bajo la Ley HOPE (ver también Hornbeck. 2009). Los productos finales son directamente exportados a los Estados Unidos o enviados de regreso a República Dominicana para ser finalizados y re-exportados a EE.UU. (ver capítulo II.b y el caso de Grupo M, que opera sus empresas según un modelo binacional en la Isla Hispaniola.

El análisis a partir de datos de aduanas amerita una salvedad importante. Aunque el comercio formal ha aumentado, la porosa frontera entre los dos países que comparten la Isla Hispaniola se caracteriza por un alto nivel de comercio informal que sigue sin registrarse y podría invalidar algunos de los elementos presentados aquí.

Recuadro 1: exportaciones Dominicanas a Haití (cont.)

2007

Figura B.2.1. Tipos de productos comercializados con Haití

2008

2009

2010

20112012

Zona FrancaExportaciones

Valor

de la

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orta

cione

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ImportacionesTerritorios Nacionales Zona Franca Territorios Nacionales

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150

200

250

300

350

400

primariointermedio�nalprimariointermedio�nalprimariointermedio�nalprimariointermedio�nal

Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la DGA, de acuerdo a la clasi�cación BEC.

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en lo atinente a la concentración de exportaciones en-tre los destinos servidos, las empresas dominicanas fuera de las Zees son muy similares a los exportado-res de países equivalentes. sin embargo, estas empre-sas tienen combinaciones más pequeñas de producto y destino en los mercados de exportación. La Tabla 7 presenta la media y el promedio del número de produc-tos (códigos de seis dígitos del sistema armonizado – HS), destinos, y combinaciones productos-destino por expor-tadores en República Dominicana y países pares. Para las empresas dominicanas fuera de las ZEE en 2012, la media era uno tanto para destinos como productos – la menor entre estos países. Al observar los promedios, los expor-tadores dominicanos alcanzaron seis combinaciones pro-ducto-destino, muy por debajo del 17.6 de las empresas dominicanas en ZEEs y 10 de los países equivalentes. Esta gran diferencia entre medias y promedios nos dice que la distribución de la variable de interés (destino, mercados, productos-destino) difiere ampliamente de una distribu-ción normal. De hecho, tiene semejanza cercana con una distribución Pareto, donde unos pocos participantes gran-des determinan el valor promedio.

Debido a que las empresas que operan fuera de las Zees se concentran en productos primarios (Tabla 4), procedemos ahora a evaluar comparativamente las relaciones de exportación bilaterales observadas en el sector agrícola con respecto al nivel pronosticado

que se genera mediante un modelo gravitacional sus-tentado en la teoría. Utilizamos este marco para exami-nar cómo son las relaciones “naturales” de exportación agrícola y para identificar oportunidades de exportación no aprovechadas a nivel de mercado por las empresas que operan fuera de las ZEEs (Figura 7, Sección 2). La Fi-gura 13 grafica las relaciones reales de exportación bila-teral de República Dominicana (eje y) contra sus valores potenciales (eje x). El modelo se estima para un conjunto de 213 países, pero para fines de presentación solo mos-tramos los valores pertinentes a las exportaciones domi-nicanas. El primer panel (esquina superior izquierda) se enfoca en las relaciones bilaterales de exportación entre República Dominicana y los países europeos (referencia-dos por sus códigos ISO individuales). Si una observación se ubica por encima (debajo) de la línea de 45 grados, se dice que la relación de exportación observada está so-bre-comercializando (sub-comercializando) con su socio comercial. Si la observación se ubica por encima (debajo) la banda paralela a la línea de 45 grados, se dice que el exportador está sobre-comercializando (sub-comerciali-zando) significativamente. Los paneles subsiguientes en la misma figura examinan las exportaciones bilaterales dominicanas con otros países CAFTA (segundo panel, es-quina superior derecha), con países de América del Sur (tercer panel, esquina inferior izquierda), y con los llama-dos Nuevos Polos de Crecimiento (cuarto panel, esquina inferior derecha).

Tabla 7: Combinación de producto y destino a nivel de empresa en los mercados de exportación (año más reciente disponible)

Media Promedio

d p p-d d p p-d

Nicaragua 1 2 3 2.5 6.9 9.2

Costa Rica 2 2 3 3.2 5.8 10.3

El Salvador 1 2 3 2.4 7.2 10.8

Guatemala 1 2 3 2.5 8.6 12.4

Colombia 1 2 3 2.9 5.0 9.4

República Dominicana 1 2 2 1.9 5.7 7.4

Exportaciones Nacionales 1 1 2 1.7 4.8 6.0

Zonas Económicas Especiales 2 5 8 4.1 12.3 17.6

Fuente: Cálculos de los autores utilizando la base de datos Exporter Dynamics del Banco Mundial. Nota: Esta tabla muestra el número promedio y medio de productos (p), destinos (d), y combinaciones producto-destino (p-d) por empresa. Los datos disponibles no permiten hacer comparaciones para el mismo año. Los datos de Nicaragua corresponden a 2011, los de Costa Rica a 2007, El Salvador a 2009, Guatemala a 2010, Colombia a 2009, y la República Dominicana a 2012.

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aunque las exportaciones agrícolas dominicanas a ee.uu. y europa están aproximadamente en línea con las predicciones de un modelo gravitacional de comercio internacional, el país tiene un intercambio comercial inferior a su potencial con algunos merca-dos grandes en américa del sur y con China. En parti-cular, las exportaciones agrícolas a Colombia, Venezuela, Brasil China se sitúan bien por debajo de los valores de referencia en 2011. Ayudar a los exportadores agrícolas a identificar y fortalecer sus relaciones de exportación en estos mercados constituye un objetivo de política pendiente. A medida que las presiones proteccionistas aumentan a nivel mundial, la agenda de diversificación de mercado representa un especial desafío para los paí-ses pequeños en desarrollo. La Sección II.c presenta una visión más exhaustiva de este tema, analizando el rol de las agencias de promoción de exportaciones en los paí-ses en desarrollo.

C. CanaSTa De expORTaCiOneS De DOS niveleS en TéRMinOS De SOfiSTiCaCión y CaliDaD

los productos que los países producen, y la forma cómo los producen, repercuten en el crecimiento impulsado por las exportaciones. En igualdad de condiciones, los bienes que incorporan un mayor valor agregado en términos de ingenio, destrezas, y tecnolo-gía alcanzan precios más altos en los mercados mun-diales. Por lo tanto, mejorar la calidad del producto puede ser una fuente importante tanto de crecimiento de las exportaciones como de crecimiento económico. Por otra parte, una faceta significativa de investigación sugiere que los países que producen bienes que son más sofisticados que la norma en sus niveles de ingreso tienden a registrar mayores tasas de crecimiento eco-nómico futuro.

Figura 13. Evaluación comparativa de las relaciones bilaterales de exportación de los productosagrícolas dominicanos (HS 01-24) (2012)

Fuente: Cálculos de los autores usando datos de COMTRADE.

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Europa

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INDUSA BRAZAF

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Actualmente se desarrolla un debate sobre cuál es la me-jor forma de alcanzar la competitividad, si mediante un proceso evolucionario de mejorías – vender bienes de menor calidad a mercados regionales y crear capacidades antes de trasladarse a mercados mundiales más compe-titivos y globales – o dar el salto inmediatamente a los bienes sofisticados. Hausmann, Hwang y Rodrik (2006) argumentan que la exportación de productos más sofis-ticados conduce a un crecimiento más rápido debido a la perspectiva de beneficiarse de mayores efectos indirectos del conocimiento y de la transferencia de tecnología. Un producto que es fabricado en gran medida por países ricos – por ejemplo un motor de combustión interna – se reve-la como “rico” y sofisticado (ver Anexo 5.3, Sofisticación y Complejidad de las Exportaciones – Medición y Salvedades). En contraposición, los países de bajo ingresos dominan la producción de granos de café a nivel mundial, por lo que ese producto se clasifica como de baja sofisticación. La sofisticación de la canasta de exportación de un país (denominada como “EXPY”, por sus siglas en inglés) se de-riva de la sofisticación de los productos individuales que comprende (denominada como “PRODY”, por sus siglas en inglés). Hausmann, Hwang y Rodrik (2006) exponen que los países con una EXPY alta tienden a unas mayores tasas de crecimiento futuras, lo que sustenta la idea de que los países “se convierten” en lo que exportan al converger al nivel de ingreso contenido en sus canastas exportadoras. Los autores desarrollaron en lo subsiguiente una medida más exhaustiva, llamada complejidad económica, la cual también categoriza a los países en términos del conoci-miento intrínseco contenido en el conjunto de productos que éstos exportan (Hausmann et al. 2011). Esta medida

también está estrechamente correlacionada con el creci-miento económico.

la sofisticación y complejidad de la canasta exportado-ra dominicana es comparable con la de países que se encuentran en una mayor fase de desarrollo. La Figura 14 presenta la evolución de los indicadores de sofistica-ción de las exportaciones así como también el índice de complejidad económica de la República Dominicana y al-gunos países equivalentes durante la última década (ver Anexo 5, sección 3 para detalles sobre las medidas de so-fisticación y complejidad exportadora). Las exportaciones son más sofisticadas en la República Dominicana que en los países equivalentes– con la excepción de Costa Rica. La eliminación del AMF redujo temporalmente la sofistica-ción de las exportaciones dominicanas, pero se recuperó a sus niveles históricos luego de que el RD-CAFTA entrara en vigencia en 2007. Abordando ahora la complejidad econó-mica, la República Dominicana se ubicaba para 2011 en la posición 70 a nivel mundial; comparada con otros países pares, se sitúa justo por debajo de Costa Rica, Colombia, y El Salvador, lo que sugiere que el contenido de las expor-taciones es relativamente menos complejo que en esos países. En términos de calidad, los principales productos exportados de las empresas dominicanas de ZEEs parecen estar a la zaga de otros competidores regionales, lo que sugiere que el país no está subiendo la escala de la calidad tan rápidamente como otras naciones de América Central (véase Anexo 3).

las empresas que operan en las Zees tienden a expor-tar bienes con algún nivel de transformación tecnoló-

9.9

9.8

9.7

9.6

9.5

Figura 14. La República Dominicana: Sofisticación y complejidad de las exportaciones

20112009

COL

CRI

DOM

SLV

HND

20052003

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2001 2007

Fuente: Cálculos de los autores e información de Hausmann et al. 2012. Nota: La �gura de la izquierda muestra la evolución de la medida de Haussman, Hawand and Rodrick (2006) de so�sticación de la canasta exportadora para la República Dominicana, Colombia, Honduras, El Salvador, y Costa Rica. La �gura de la derecha muestra la evolución del índice de complejidad económica por los mismos autores para los mismos países.

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gica, mientras que los exportadores fuera de las Zees se enfocan en productos primarios y basados en re-cursos. El relativamente buen desempeño en términos de sofisticación e ingenio intrínseco contenido en la canasta exportadora dominicana oculta una diferencia importante entre los bienes producidos dentro y fuera de las ZEE. La Figura 15 descompone los conjuntos de exportación en cada régimen según los diferentes niveles tecnológicos de conformidad con una clasificación propuesta por Lall (2000). En 2012, el 78.2% de las exportaciones de las ZEEs tenían algún nivel de tecnología, comparado con solo el 32.1% de las exportaciones no provenientes de las ZEEs. En la sección II.b se presenta con más detalle el conteni-do tecnológico de las exportaciones de las ZEEs y la forma cómo las empresas de ZEEs están subiendo en la escala de valor.

el sector agrícola privado proporciona un barómetro de la calidad relativa de los principales productos do-minicanos exportados a ee.uu., el principal socio co-mercial del país. El sector agrícola resulta interesante por dos razones. En primer lugar, opera principalmente fuera de esquemas de incentivos fiscales, aunque un 20% de las exportaciones de vegetales provienen de las empresas de ZEEs (Tabla 4). En segundo lugar, tiene menos probabilidad de atraer IED. Estas características hacen que la agricultura sea un buen reflejo de las fortalezas y debilidades compe-titivas del país. Para llevar a cabo este análisis, examina-mos los valores unitarios del intercambio comercial. Como se explicó anteriormente, el concepto de sofisticación no consigue tomar en cuenta la diferenciación dentro de gru-pos de productos. Es evidente que una piña regular no

puede ser equivalente al precio de una piña orgánica con múltiples certificaciones. Del mismo modo, la ropa interior de manera general puede ocupar la posición más baja en la medida de “productos sofisticados”, pero los exportado-res en Sri Lanka logran una alta prima sobre el precio al producir la calidad demandada por marcas como Victoria’s Secret (la prima sobre el precio es lo suficientemente alta para justificar que se embarque casi toda la producción por vía aérea). Los bienes en la misma categoría de pro-ducto varían ampliamente en valores unitarios – la propor-ción entre valores a cantidades embarcadas o ventas no-minales dividida entre la cantidad. Existen muchas razones para estas diferencias, y algunas no están asociadas con la calidad u otras diferencias en las características intrínse-cas de los productos (véase Anexo 5.4, Calidad Relativa de los Productos de Exportación—Medición y Salvedades). Sin embargo, los investigadores han documentado el vínculo entre las diferencias en valores unitarios y las diferencias en las características intrínsecas (por ejemplo, Manova y Zhang 2012). En términos generales, cuando la oferta es competitiva, los precios altos se asocial generalmente con mayor calidad y diferenciación de producto. La varianza en el precio unitario de los bienes indica dónde existen opor-tunidades para que los países mejoren la calidad y tengan un más rápido crecimiento. Por otra parte, los exportado-res que tienen mayores precios tienden a tener mayores ingresos, mayores ventas, y a entrar a más mercados (Ma-nova y Zhang 2012).

a pesar de las recientes mejorías en las variedades or-gánicas, la calidad evidenciada de los productos agrí-colas dominicanos exportados a ee.uu. es baja compa-

Alta tecnología Baja tecnología

Exportaciones procedentes de ZEEs Exportaciones no procedentes de ZEEs

Figura 15. Composición Tecnológica de las Exportaciones

Tecnología media Productos Primarios Basado en recursosFuente: Cálculos de los autores utilizando datos de COMTRADE. Nota: Estas �guras muestran la evolución del contenido tecnológico de las exportaciones de la República Dominicana utilizando la clasi�cación sugerida por Lall (2000).

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Fuente: Cálculos de los autores usando datos de COMTRADE.

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Figura 16. Escalas de calidad de EE.UU. para los 3 principales productos agrícolas

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HS:240110: Escala de calidad, promedio 2005-2006

CIGARROS

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GRANOS DE CACAO

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rada con otros competidores regionales que exportan el mismo producto a ee.uu. Es importante saber que la calidad relativa de la canasta agrícola exportadora parece estar disminuyendo con el tiempo; en otras palabras, las exportaciones agrícolas dominicanas se venden a menores precios que los mismos productos exportados por otros países. La Figura 16 ubica las 3 principales exportaciones agrícolas dominicanas a EE.UU. en las escalas de calidad relevantes. Estas escalas muestran un conjunto de valores unitarios relativos por países de origen con los códigos de seis dígitos del sistema armonizado-HS. Los valores unita-rios inferiores se colocan a la izquierda, indicando un bajo nivel del producto exportado por ese país en relación con la calidad del mismo producto exportado por otros países. Para identificar alguna dinámica en el tiempo en términos de mejorías en la calidad, comparamos las escalas de cali-dad promedio para 2005-06 y 2009-2010.

las tres principales exportaciones agrícolas dominica-nas a ee.uu. tienen un comportamiento bien distinto en términos de su calidad relativa. Los cigarros son el producto de exportación más importante, uno producido en su gran mayoría dentro de las ZEEs. El análisis revela alta calidad. El valor unitario dominicano está a la par con los cigarros de Nicaragua y Costa Rica, y los cigarros domi-nicanos han ido ascendiendo en la escala de calidad en los últimos cinco años. Los granos de cacao son el segundo

producto más importante. También evidencian una mejo-ría de calidad en el tiempo, aunque la exportación domi-nicana de cacao a EE.UU. no sea de la mejor calidad. Una visita de campo al principal exportador dominicano reveló que la industria es de hecho bastante competitiva y la to-talidad del cacao orgánico se vende a la UE en lugar que a EE.UU. (Recuadro 2). El ron, el tercer producto en términos de valor de exportaciones, está en el fondo de la escala de calidad. 23 Utilizando nuestra medida de valor unitario rela-tivo, la Tabla 8 muestra el percentil en la distribución para los 10 principales productos agrícolas en dos periodos de tiempo. Estos productos comprenden cerca del 80% del total de las exportaciones agrícolas a EE.UU. Además de los cigarros y los granos de cacao, otros productos que han aumentado su calidad incluyen el trigo y el café. Los productos restantes han apenas conseguido mantener su relativamente bajo nivel de calidad. El percentil promedio para los 10 principales productos agrícolas es tres en am-bos periodos de tiempo, indicando un nivel general bajo de calidad de los productos agrícolas del país.

23 El Anexo 3 presenta la escala de calidad para tres productos clave en las ZEEs: instrumentos médicos, calzados, y joyas. Los resultados indican que su calidad era relativamente baja en los mercados in-ternacionales, aunque estos productos tenían integrados más valor agregado que las exportaciones de empresas ubicadas fuera de las ZEEs.

Tabla 8: Calidad relativa de los 10 principales productos agrícolas exportados a ee.uu. (Centil en la distribución de calidad )

Producto Descripción 2005-06 2009-10

240210 Cigarros 2 4

180100 Semillas de cacao 1 4

220840 Ron 2 1

110100 Trigo 1 4

240120 Tabaco (vaporizado) 8 5

210390 Salsas y condimentos 1 1

210690 Otros preparados alimenticios 2 2

220300 Cerveza 5 3

240110 Tabaco (no vaporizado) 8 5

90121 Café 3 6

Promedio simple 3 3

Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos del CEPII. Nota: Esta tabla muestra la ubicación percentil en la distribución del valor unitario relativo en cada producto exportado por la República Dominicana a EE.UU.

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CONACADO es uno de los principales exportadores de cacao orgánico de alta calidad de la República Dominicana, exportando anualmente más de 14,000 toneladas a Europa y los Estados Unidos. Con el nuevo laboratorio de alta tecnología inaugurado en 2013, CONACADO podrá crear un mapa de calidad del cacao para el país completo. La compañía es un ejemplo de una empresa dominicana exitosa que encontró su nicho, convirtiéndose en el primer exportador dominicano de cacao de alta calidad.

Orígenes humildes El Departamento de Comercialización del Ministerio de Agricultura lanzó la idea de mejorar la calidad del cacao y organizar a los productores de cacao del país en 1985. El esfuerzo iniciado con un proyecto para mejorar la calidad del cacao y la gestión posterior a la cosecha (i.e. secado de las semillas) fue fundado por el gobierno alemán y condicionado a hacer la organización democrática, llevando los beneficios directamente a los productores. En el inicio, el colectivo se organizó informalmente en nueve bloques, cada uno con 15 productores. Se registró formalmente en 1988. Los desafíos en un inicio fueron importantes: (i) cómo organizar eficientemente a los productores pequeños; (ii) cómo concientizarles que la alta calidad es esencial para la comercialización del producto; (iii) cómo convencer a los productores habituados a los métodos tradicionales de cultivo del cacao de cambiar a soluciones más eficientes; (iv) cómo desarrollar el capital humano e intelectual.

Superpotencia cacaotera En la actualidad, CONACADO es un colectivo democrático de pequeños productores, que en su mayoría son propietarios de menos de cinco hectáreas. Está organizada en 8 bloques, con 160 asociaciones de pequeños productores y cerca de 9,000 productores afiliados. En el pasado, cuando los productores trabajaban por su cuenta, se veían obligados a aceptar el precio ofertado por su cacao y tenían posibilidades limitadas para ampliar su producción. Dentro de CONACADO, los productores cultivan un área de aproximadamente 27,000 hectáreas, y reciben por lo menos 90 por ciento del precio de mercado por sus ventas. Adicionalmente, participan en las ganancias del colectivo. Pero lo que es más importante es que tienen contacto con sus clientes. CONACADO produce dos tipos de cacao: Sánchez, que se exporta a América del Norte y se utiliza principalmente para manteca de cacao, e Hispaniola, que utiliza semillas de mayor calidad que se llevan a un proceso de fermentación controlado en CONACADO durante cinco a siete días. El 80 por ciento del cacao exportado corresponde al tipo Hispaniola. En total, el 96 por ciento del cacao comercializado es orgánico.

El colectivo procura educar a los agricultores, brindarles asistencia técnica, y ofrecer préstamos antes de la cosecha, lo que permite a los bloques invertir en infraestructura. La sede del colectivo está ubicada en la región de Santo Domingo.

Todo es cuestión de calidad En el transcurso de los años, CONACADO obtuvo la certificación internacional que contribuye a impulsar las ventas en los mercados desarrollados. Las certificaciones permiten a CONACADO etiquetar su producto como orgánico en Europa (EWG2092/91 desde 1994), los Estados Unidos (certificado NOP desde 2002), y Suiza (certificado Biosuisse). La compañía forma parte de Hand-in-Hand, una alianza de comercio justo a través de la cual coopera con Rapunzel, un productor alemán, y obtiene precios por el cacao que superan los precios de referencia del mercado. CONACADO tiene un departamento internacional dedicado a administrar las certificaciones de calidad existentes y solicitar nuevas. En general, las certificaciones generan US1.7 millones al año, 30 por ciento de los cuales se invierten en proyectos sociales, como la renovación de escuelas. El 70 por ciento restante se invierte en aumentar la productividad de la siembra.

CONACADO posee un sistema para garantizar la calidad en cada etapa de la producción – desde la siembra al embarque. Adicionalmente, para controlar la calidad orgánica de sus semillas, la empresa monitorea cada finca y productor por lo menos una vez al año. En agosto 2013, CONACADO inauguró el primer laboratorio de pruebas de alta tecnología, que realiza análisis químicos, físicos y sensoriales del cacao. El laboratorio permitirá que se examine mejor y de forma más precisa la calidad del cacao para satisfacer los estándares internacionales del nicho de mercado del cacao de alta calidad. Este laboratorio, cuyo costo fue de 21 millones de pesos, fue financiado por el programa de gobierno para la promoción de las exportaciones (Programa de Fortalecimiento de las capacidades de exportación agropecuaria, Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo) y el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. El Ministerio de Agricultura y otras empresas privadas también se han beneficiado del uso de estas instalaciones.

Recuadro 2: Compromiso con el Cacao de Calidad – el Caso de COnaCaDO

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la falta de mejoría en la calidad del sector agrícola amerita un análisis más concienzudo de los factures que restringen la capacidad de los agricultores domi-nicanos de incrementar el valor intrínseco añadido de los productos exportados a ee.uu. Este tema se extien-de más allá de los 10 productos analizados en la Tabla 8; los mismos factores tras la frontera pueden limitar la ca-pacidad de todos los productos agrícolas. Si estas limita-ciones tienen una excesiva repercusión, pueden inhibir en conjunto las exportaciones de los sectores pequeños. En la sección II.a del próximo capítulo, investigamos un canal importante que identificamos en el trabajo de campo que se relaciona directamente con la calidad: la falta de capa-cidad que tiene la República Dominicana para cumplir con las estrictas regulaciones sanitarias y fitosanitarias en el mercado estadounidense.

D. análiSiS De SupeRvivenCia De laS expORTaCiOneS agRíCOlaS

para comprender la competitividad comercial es im-portante evaluar la capacidad de los exportadores dominicanos de competir y sobrevivir en los merca-dos internacionales. Tanto una entrada exitosa en los mercados de exportación como los flujos de exportación son importantes para que los países alcancen un rápido

crecimiento y la diversificación de las exportaciones. A pesar de los beneficios de unas tasas saludables de su-pervivencia, una cierta rotación de las empresas puede también indicar la reasignación de factores a la economía más eficiente a través del uso de una “destrucción creati-va” de Schumpeterian. Como resultado de esta tensión, las investigaciones existentes arrojan que la actividad exportadora es una actividad extremadamente riesgosa, particularmente en los países de ingresos bajos (Besedes y Prusa, 2006; Brenton et al., 2010). Desde una perspectiva de política, es importante determinar si un sector en par-ticular se enfrenta a tasas de supervivencia “anormales” e investigar si estos desafíos se relacionan, por ejemplo, a las dificultades en mercados específicos o a temas especí-ficos dentro de las fronteras que limitan la competitividad exportadora.

las exportaciones agrícolas dominicanas a ee.uu. po-seen unas tasas de supervivencia relativamente altas cuando provienen de las empresas de Zees en lugar de empresas fuera de las Zee. Esta sección se concentra en el sector agrícola. Utilizando datos a nivel de empresa, se evalúa la probabilidad de que una relación (spell) de ex-portación (definida como una pareja de empresa-produc-to) sobreviva a lo largo de un periodo de tiempo (2007-12). Empleamos la función de Kaplan-Meier para estimar

Cantidad no significa calidad Con los años, CONACADO ha ampliado su producción de unas cuantas toneladas a inicios de la década de 1990 a 8,000-10,000 en el año 2000, a 14,000 en 2013. Aunque la compañía podría producir 22,000 toneladas al año, solamente puede vender 14,000 debido a varias limitaciones, incluyendo la falta de infraestructura para procesar adecuadamente el cacao, la falta de transporte apropiado, el mantenimiento de los predios, y la disponibilidad de crédito para los agricultores. Esto se añade a los costos y provoca que CONACADO venda parte de su producción como cacao de baja calidad a un precio bajo. Como sucede con todos los exportadores dominicanos, el suministro inestable de electricidad obliga a la empresa a invertir en generadores, aumentando los costos. La compañía gasta aproximadamente US$540,000 en energía anualmente. En promedio, CONACADO paga US$850 por cada contenedor despachado a Europa, menos que el costo promedio por contenedor para la República Dominicana (US$1,040) y la región de América Latina y el Caribe (US$1,283).

¿Qué les espera en el futuro?CONACADO tiene planes ambiciosos. Externamente, la compañía está buscando nuevos mercados, como Japón, e introducir productos con mayor valor agregado. Internamente, el colectivo tiene dos objetivos. En primer lugar, trabajará para continuar mejorando su competitividad en el extranjero y aumentar la productividad de sus productores. En segundo lugar, procurará concluir una reorganización interna que se inició en 2010, la cual introdujo una estructura de gestión horizontal. Un representante de CONACADO lo resumió: “Aunque hemos cambiado la forma cómo operamos, nuestra visión y misión continúan siendo las mismas.”

Recuadro 2: Compromiso con el Cacao de Calidad – el Caso de COnaCaDO (cont.)

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la tasa de supervivencia de las combinaciones de exporta-ción en el sector agrícola. 24 Las tasas de supervivencia di-fieren ampliamente entre mercados de destino – es decir que no es lo mismo sobrevivir un cierto número de años exportando a EE.UU. que exportando al vecino Haití. Nos concentramos únicamente en las exportaciones agrícolas a EE.UU., calculando las tasas de supervivencia mostradas en la Figura 17. Debido a que parte de la producción agrí-cola ocurre en las ZEE, estimamos las funciones de super-vivencia por separado para las combinaciones de exporta-ción provenientes de empresas dentro y fuera de las ZEEs. Los resultados indican que la probabilidad de una combi-nación de exportación empresa-producto de sobrevivir el primer año de operaciones es únicamente del 42% si se origina en una empresa que opera fuera de las ZEEs; para las empresas dentro de las ZEEs, la probabilidad aumenta al 53% (en línea con los resultados en Molina et al., 2010). La diferencia en probabilidades aumenta con el tiempo: la probabilidad de ser capaz de operar en el mercado esta-dounidense de forma continua por cinco años era del 21% para exportadores ubicados en las ZEEs, y únicamente el 4.4% para empresas no instaladas en las ZEE.

en las exportaciones agrícolas a ee.uu., las bajas tasas de supervivencia son la norma y no la excepción para los países del RD-CafTa. En la Tabla 9, se comparan las tasas de supervivencia en la República Dominicana y en cuatro otros países del RD-CAFTA. Los exportadores agrí-colas dominicanos son muy similares a sus pares en Guate-mala. Los dos países presentan patrones de supervivencia muy similares durante el periodo de la muestra. Entre los cinco países, Nicaragua es el único que tiene una diferen-cia significativa del patrón común, con una tasa de super-vivencia de un año de apenas el 34.8%.

en general, el análisis indica que los exportadores agrí-colas dominicanos tienen unas tasas de supervivencia bajas que son similares a otros países del RD-CafTa.

24 El estimador de Kaplan-Meier evalúa la función de superviven-cia a partir de datos de toda una vida. En la investigación médica, a menudo se utiliza para medir la fracción de pacientes que viven una cierta cantidad de tiempo después de un tratamiento. En ingeniería, puede utilizarse para medir el tiempo hasta que fallan las piezas de una máquina. En economía, puede ser utilizado para medir el tiem-po que una relación de exportación permanece activa. Un diagrama de la estimación de Kaplan-Meier de la función de supervivencia es una serie de pasos horizontales de magnitud decreciente que, dada una muestra lo suficientemente grande, se aproxima a la función de supervivencia verdadera de la población. Una ventaja importante de la curva de Kaplan-Meier es que el método puede tomar en cuenta algunos tipos de datos censurados, particularmente censurados a la derecha, que se producen si las relaciones de exportación sobreviven el período de la muestra analizada.

Las tasas de supervivencia de un año para el sector tam-bién son relativamente constantes en el tiempo, aunque menores que en otros sectores, como los textiles y los pro-ductos electrónicos. Por lo tanto, el principal problema de los exportadores agrícolas parece ser su incapacidad para incrementar el valor agregado de sus productos, y no el desafío de participar y sobrevivir en un entorno de com-petencia internacional.

e. ReSuMen De lOS DeSafíOS y pOTenCialeS CuellOS De BOTella

la historia reciente de la República Dominicana es de fuertes vínculos comerciales con ee.uu. Estos vínculos económicos han sido expresados principalmente a través del acceso preferencial al mercado – beneficios específi-cos orientados al sector de prendas de vestir a inicios de la década de los años 90, y con posterioridad, beneficios más amplios conforme al tratado RD-CAFTA. Estos cambios en la naturaleza de los privilegios de acceso al mercado de EE.UU., acompañados por una política histórica de utilizar activamente las ZEEs para atraer la inversión extranjera, condujeron a un cambio de largo plazo en los motores del crecimiento exportador en los últimos cinco años.

para dar respuesta a los cambios en la economía mun-dial y la inversión internacional, la República Domini-cana se ha transformado de una economía dependien-te de los recursos y la producción de prendas de vestir a un país con una base exportadora más diversificada.

Zona Económica Especial Régimen Nacional

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Figura 17. La República Dominicana: Tasa de supervivencia de las combinaciones de exportaciones agrícolas a EE.UU. (2007-12)

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Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la DGA. Nota: Esta �gura muestra la función de supervivencia de las exportaciones agrícolas a EE.UU. durante 2007-08. Una relación (spell) de exportación se de�ne como la pareja empresa-producto. No se permite la re-entrada, por lo tanto nuestra muestra contiene relaciones de exportación que ocurren una única vez y de manera continuada en nuestro periodo de muestra. El sector agrícola se de�ne en productos en los Capítulos 01-24 de la clasi�cación armonizada.

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Los minerales, los metales, y productos de manufactura re-lativamente más sofisticados como los dispositivos médi-cos, calzados y productos farmacéuticos han comenzado a surgir. El terremoto de 2010 en Haití también repercutió en la canasta exportadora dominicana disparando las expor-taciones a este país vecino. Aun así, la República Domini-cana tiene un desempeño inferior a otros países similares en términos de apertura comercial y, más particularmente, en términos de la proporción de exportaciones per cápita.

este capítulo examina las exportaciones dominica-nas en varias dimensiones que, conjuntamente, brin-dan una bien exhaustiva imagen de la competitivi-dad comercial. El análisis identifica los tres principales desafíos para la competitividad comercial en la Repúbli-ca Dominicana:

a) aunque las tasas de supervivencia de las exporta-ciones agrícolas dominicanas no difieren de las de otros países del RD-CafTa, la percepción de ca-lidad de ciertos productos es inferior. Las tasas de supervivencia de los exportadores agrícolas dominica-nos a EE.UU. son bajas pero no difieren de las de otros países del RD-CAFTA. A la vez, parece existir potencial para mejorar la calidad. Las tres principales exportacio-nes agrícolas dominicanas a EE.UU. tienen un compor-tamiento muy distinto en términos de calidad relativa. La calidad de los cigarros dominicanos es alta y ha ve-nido mejorando desde 2006 – por lo tanto es superior en la actualidad a los cigarros producidos en Honduras y Nicaragua. Los granos de cacao, la segunda exporta-ción en importancia, evidencian también una mejoría

en la calidad con el transcurso del tiempo, aunque la calidad promedio de las exportaciones dominicanas a EE.UU. todavía están muy por debajo de las de Costa Rica y El Salvador. Finalmente, el ron dominicano ex-portado a EE.UU. se ubica en último lugar en la escala de calidad. Como se expone en la sección II.a, Capa-cidad de Cumplimiento de la República Dominicana con las Normas Comerciales relativas a Frutas y Hortalizas, esta calidad inferior puede ser la razón del alto nivel de rechazos de las frutas y hortalizas dominicanas en la frontera estadounidense. Sin embargo, cabe desta-car que estos resultados pueden reflejar en parte los menores estándares de calidad requeridos en EE.UU., en lugar de la calidad de los productos dominicanos. Por ejemplo, CONACADO, la mayor cooperativa de ca-cao, vende la mayor parte del cacao orgánico de mejor calidad en Europa, y la variedad de menor calidad se exporta a EE.UU.

b) Cuando se examina la sofisticación y complejidad de los productos exportados, se observa una dua-lidad: los productos de exportación de las Zees con un cierto grado de transformación, mientras que las exportaciones no procedentes de las Zees se concentran en productos primarios y produc-tos basados en recursos. De forma general, los re-sultados indican que las exportaciones dominicanas son relativamente más “sofisticadas” que aquellas de países equivalentes (exceptuando Costa Rica), y la complejidad económica dominicana (transformación intrínseca) se sitúa apenas debajo de la de Costa Rica, Colombia y El Salvador. A la vez, no podemos ignorar la

Tabla 9: países CafTa: Tasa de supervivencia de las combinaciones de exportación agrícola a ee.uu.

Tiempo República Dominicana Guatemala El Salvador Costa Rica Nicaragua

0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1 43.0 44.3 41.9 41.1 34.8

2 29.4 29.9 25.3 25.2 17.6

3 21.4 23.1 16.9 18.3 11.3

4 16.5 16.8 11.3 14.8 8.1

5 9.1 13.0 8.7 11.3 5.3

6 9.1 10.6 6.9 9.0 4.4

Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la Base de Datos de Exportadores Dynamics. Nota: Esta tabla muestra las funciones de supervivencia de los productos agrícolas a EE.UU. durante 2007-08 para los países del CAFTA. Los datos sobre exportaciones a nivel de las empresas para Honduras no están disponibles actualmente.

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dualidad del mercado exportador. Casi la totalidad de las exportaciones de prendas de vestir, calzado, equi-pos eléctricos y médicos son ensamblados en las ZEEs, mientras que las exportaciones no provenientes de las ZEEs son importantes en vegetales, alimentos (in-cluyendo cigarros), plástico y caucho, y piedra y vidrio (incluyendo joyería). Estas últimas son productos me-nos complejos en términos de contenido tecnológico. El potencial problema al que se enfrenta la República Dominicana es que las ZEEs pueden constituir “encla-ves” que están relativamente aislados del resto de la economía, reduciendo el potencial de generar exter-nalidades positivas que beneficien a los exportadores fuera de las ZEEs y otras empresas domésticas (encade-namientos hacia atrás y hacia adelante, transferencia de tecnología, efectos de demostración, etc.). Algunos de estos temas se abordan en la sección I.a Desempeño Reciente de las Exportaciones y el Rol de las Zonas Econó-micas Especiales

c) Desde que concluyeron las preferencias comercia-les, la República Dominicana ha sido relativamente exitosa en diversificar los productos de exporta-ción mas no así los mercados de destino. En la últi-ma década, los minerales, metales y los productos de manufactura relativamente sofisticada comenzaron a surgir a medida que la economía dominicana se diver-sificaba para incluir otros productos adicionales a la producción de recursos y de prendas de vestir. Resulta interesante que sea fuera de las ZEEs donde se obser-ven niveles relativamente altos de diversificación, el surgimiento de empresas más competitivas, una ma-yor diversificación de productos (y en menor grado) de sectores, y empresas que se expanden más allá de los mercados locales y tradicionales (crecimiento del margen extensivo). A causa de este dinamismo, los ex-portadores fuera de las ZEEs tienen tasas menores de supervivencia. A su vez, las empresas más sofisticadas en las ZEEs descansan en el aumento del margen in-tensivo, exportando más de los mismos productos a los mismos mercados (principalmente EE.UU. y Haití, con una proporción de aproximadamente el 70% de las exportaciones totales en 2010-12). Esto podría sig-nificar que el país no está aprovechando las oportuni-dades de diversificación en las ZEEs. Resultados preli-minares sugieren que el intercambio comercial con los países de América del Sur y los Nuevos Polos de Creci-miento es inferior a su potencial. La República Domi-nicana podría fortalecer sus exportaciones a China y Brasil explorando sectores distintos a las industrias ex-

tractivas – en particular, los productos farmacéuticos, los productos plásticos, y los equipos médicos. Con re-lación a estos resultados, la sección II.c, La infraestruc-tura institucional de soporte al comercio internacional, expone, entre otros temas, el rol que pueden jugar las agencias de promoción comercial y otras instituciones públicas y privadas para fomentar tanto la diversifica-ción de mercado como de producto.

En resumen, este análisis de resultados económicos iden-tifica tres desafíos principales para la competitividad ex-portadora dominicana: (a) la calidad evidenciada de los productos agrícolas dominicanos exportados a EE.UU. es baja comparada con la de otros competidores regionales; (b) una canasta exportadora de dos niveles con empresas que operan en las ZEEs con algún nivel de transformación tecnológica y exportadores fuera de las ZEEs que se con-centran en los productos primarios y basados en recursos; y (c) la diversidad de los productos exportados pero no de los mercados de exportación, concentrándose las empre-sas en ZEEs en el mercado de EE.UU. para la mayoría de sus exportaciones. La República Dominicana tiene oportuni-dades no aprovechadas para incrementar las exportacio-nes a China, Brasil, Colombia, Ecuador y Venezuela. Las tres secciones centrales en la segunda parte de este informe exploran estos temas más detalladamente, procurando determinar cuáles dificultades y cuellos de botella para la competitividad exportadora pueden estar tras las tenden-cias observadas en los resultados comerciales.

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a. CapaCiDaD De CuMpliMienTO De la RepúBliCa DOMiniCana COn laS nORMaS COMeRCialeS RelaTivaS a fRuTaS y HORTaliZaS.25

un mejor acceso a mercado de los productos agrícolas puede contribuir a reducir la pobreza rural en la Repú-blica Dominicana. Aunque la rápida expansión de la de-manda de mano de obra no calificada para los servicios de manufactura y urbanos ha contribuido a mitigar la pobre-za rural, casi la mitad de la población rural todavía vive por debajo de la línea de pobreza. Las oportunidades de tener acceso a los mercados internacionales de gran escala para los productos agrícolas pueden contribuir a crear empleos en las zonas rurales y a promover una prosperidad com-partida. Históricamente los fuertes lazos económicos y las reglas comerciales favorables del RD-CAFTA han otorgado ventajas a la República Dominicana en el mercado esta-dounidense. Sin embargo, el aprovechamiento de estas oportunidades depende del cumplimiento con las estric-tas normas sanitarias y fitosanitarias (MSF) en el mercado estadounidense.

25 Esta sección ha sido preparada por Marie Agnes Jouanjean y José Daniel Reyes.

este capítulo evalúa la capacidad de los exportadores dominicanos para cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias de los estados unidos en el sector de frutas y hortalizas, utilizando otros países del CafTa para establecer puntos de referencia. El análisis arroja cinco resultados. En primer lugar, la República Dominicana exporta solo la mitad del conjunto de 40 frutas y hortalizas que reciben acceso a mercado en EE.UU. En segundo lugar, la República Dominicana hace frente actualmente a una alerta de importación en todo el país para los productos agrícolas crudos a causa de los residuos de plaguicidas ilegales, y los cargamentos son automáticamente dete-nidos por la Administración de Medicamentos y Alimen-tos de los Estados Unidos, con todas las exportaciones sujetas a examen. Esto aumenta el tiempo y el costo para que los productos lleguen al consumidor final. En tercer lugar, la República Dominicana tiene una alta tasa de re-chazo en el mercado estadounidense comparada con las importaciones de los países vecinos. Cuando se toman en consideración todos los países que exportan a los Estados Unidos, el desempeño del cumplimiento comercial de la República Dominicana es bajo. En cuarto lugar, además de los problemas con los plaguicidas, una razón común de los rechazos en otros países del RD-CAFTA, la República Do-minicana ha tenido problemas de contaminación con sal-monella. En quinto lugar, los rechazos a las importaciones

CAPÍTuLO II DIAgNÓSTICO DE COMPETITIvIDAD

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no constituyen un problema de un número pequeño de exportadores sino que representa un tema relativamente extenso en el sector de las frutas y hortalizas. Mejorar los servicios públicos que dan soporte al cumplimiento ex-portador en el sector agrícola puede resultar crítico para mejorar la capacidad de los exportadores dominicanos para cumplir con las regulaciones sanitarias y fitosanita-rias de los Estados Unidos y reducir las tasas de rechazo en la frontera, aumentando la capacidad de los exportadores para alcanzar su potencial comercial.

1. visión general sobre la política de acceso al mercado agrícola de ee.uu.

El acceso a mercado se refiere a la capacidad de los pro-ductores extranjeros de vender bienes y servicios en un país dado. Cada país establece sus reglas para permitir la importación de productos agrícolas en el contexto de tra-tados comerciales multilaterales y preferenciales. Esta sec-ción describe brevemente la política de acceso a mercado de EE.UU. relativa a las frutas y hortalizas. 26 Se examinan las disposiciones de acceso a mercado específicas de la República Dominicana y se les compara con las de otros países del RD-CAFTA. También se evalúa si los exportado-res dominicanos están aprovechando al máximo su acceso privilegiado al mercado estadounidense.

1.1 Reglas para exportar frutas y hortalizas a los estados unidos

el servicio de inspección de salud animal y vegetal del Departamento de agricultura de los estados unidos (usDa-apHis, por sus siglas en inglés) se encarga de proteger la agricultura y las plantas estadounidenses contra la entrada de plagas y enfermedades proceden-tes del extranjero. En esta capacidad, regula el acceso al mercado de frutas y hortalizas frescas en los EE.UU. y sus territorios. Estados Unidos ha adoptado un enfoque de lis-ta positiva para el acceso a mercado de frutas y hortalizas. De acuerdo con esto, USDA-APHIS prohíbe la entrada o re-quiere la implementación de varias estrategias para la mi-tigación del riesgo por plaguicidas en productos que pue-dan potencialmente contener plagas o enfermedades que pudieran afectar a los animales y plantas domésticos. Para tener acceso al mercado de EE.UU., un país debe registrar-

26 Los productos de frutas y hortalizas se catalogan en la clasifica-ción del sistema armonizado en los capítulos 07 (hortalizas comesti-bles), 08 (frutas y nueces comestibles), 20 (preparación de hortalizas y frutas). Para los fines de este análisis, nos enfocamos solamente en estos productos.

se por anticipado, y la elegibilidad se regula mediante la emisión de Notificaciones sobre Cuarentena Extranjera. De lo contario, la exportación hacia EE.UU. no es permiti-da. 27 En otras palabras, todos los productos de todos los países tienen la entrada prohibida a EE.UU. excepto si está explícitamente permitida mediante el proceso de registro. Este enfoque difiere del enfoque europeo de lista negati-va, que permite a todos los productos la entrada al merca-do siempre que éstos no estén en una lista predetermina-da. Un país o exportador que esté dispuesto a exportar un nuevo producto a EE.UU. tiene que pasar por un proceso reglamentario de aprobación previa. El proceso completo para colocar un producto en la lista positiva podría tomar de 18 meses a tres años. 28

De conformidad con el acuerdo sobre msf de la orga-nización mundial de Comercio (omC), el usDa-apHis debería determinar las normas sanitarias o fitosanita-rias que, aunque proveen la protección necesaria, pre-sentan el menor impacto restrictivo al comercio. EE.UU. provee acceso a mercado luego de un análisis de riesgo. Una vez el país exportador potencial presenta una solici-tud de elegibilidad, el USDA-APHIS lleva a cabo un Análisis de Riesgo por Plagas (PRA, por sus siglas en inglés), para determinar un Nivel Apropiado de Protección. Este análi-sis identifica si alguna medida de mitigación es necesaria, aplicable, y lo suficientemente eficiente para minimizar el riesgo de que plagas bajo cuarentena entren en EE.UU. 29,30 Si no se identifican medidas de mitigación, el producto no será autorizado a entrar en EE.UU. Si se ha identifica-do un procedimiento eficiente de mitigación o si el PRA indica que no se requiere ninguna medida de mitigación, USDA-APHIS inicia el proceso regulatorio administrativo y procura los comentarios del público para determinar si

27 Código de Regulación Federal, Título 7 Capítulo III Servicios de Inspección de Salud Animal y Vegetal, Departamento de Agricultura, Parte 319 Notificaciones de Cuarentena Extranjera (7 CFR Partes 319).28 Registro Federal /Vol. 71, No. 81 / Jueves, Abril 26, 2006 / Reglas Propuestas.29 El PRA es una herramienta técnica utilizada para identificar las medidas fitosanitarias apropiadas. Para preparar un PRA, se deben tener en cuenta un número de factores, incluyendo la categoría de la plaga, el impacto económico de la plaga, el potencial de que la plaga se establezca y se extienda, y los usos propuestos de las plantas o de los productos vegetales. La fase de manejo de riesgo de la plaga determinará si las medidas fitosanitarias pertinentes para reducir el riesgo de la plaga a un nivel aceptable están disponibles, son efecti-vas desde el punto de vista del costo, y son factibles. Si el riesgo de la plaga se considera inaceptable y no existen medidas disponibles para mitigar el riesgo, entonces puede prohibirse la importación. Si el riesgo de la plaga se considera que no es significativo, la importación puede permitirse con unas cuantas medidas fitosanitarias, si alguna. 30 Una plaga en cuarentena es una que tiene una potencial impor-tancia económica y que no está aún presente en EE.UU. o si está pre-sente, no está extendida o está oficialmente controlada.

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aprobar la entrada del producto propuesto del país soli-citante. Como ejemplo de medidas de mitigación mencio-namos: (i) requerir un tratamiento fitosanitario único en el país exportador antes de que el producto sea embarcado o en el puerto de entrada si las instalaciones necesarias es-tán disponibles (i.e. instalaciones de irradiación para man-gos de la India); (ii) implementación de “enfoques de siste-mas” que combinan varias medidas de gestión de riesgo; y (iii) programas de pre-inspección voluntarios u obligato-rios con la implementación de Acuerdos de Cooperación. El objetivo de los Acuerdos de Cooperación consiste en que los agentes del USDA-APHIS lleven a cabo una inspec-ción y tratamiento de los productos antes de su embar-que para garantizar que las exportaciones satisfacen los criterios de admisión al mercado estadounidense. Estos programas requieren que el USDA-APHIS y el país expor-tador celebren un Acuerdo de Servicio Cooperativo, reno-vado anualmente, y un acuerdo de fondo de fideicomiso (los programas de pre-inspección operan sobre la base de la completa recuperación de los costos de USDA-APHIS).

1.2 acceso de la República Dominicana al mercado de ee.uu.

la República Dominicana ha sido por muchos años un suplidor de frutas y hortalizas a ee.uu., y ya tiene acceso al mercado estadounidense para una gran va-riedad de productos. Actualmente, el país es elegible para importar 132 productos en este sector (Tabla 10). Estos productos se agrupan en 40 códigos del sistema ar-monizado-HS a nivel de los seis dígitos. 31 La política de acceso a mercado de Estados Unidos hacia la República Dominicana es similar a la de otros países del RD-CAFTA, donde el número de códigos HS de seis dígitos con acceso al mercado estadounidense oscila entre 42 (Guatemala) y 36 (Nicaragua). De conformidad con el tratado RD-CAFTA, casi la totalidad de las importaciones agrícolas entran al mercado estadounidense libre de aranceles. Para los pro-ductos agrícolas que EE.UU. considera sensibles (azúcar, productos que contienen azúcar, carne, maní, productos lácteos, tabaco y algodón), los negociadores otorgaron ac-ceso libre de aranceles en forma de cuotas preferenciales específicas al país.

Históricamente, la República Dominicana ha disfruta-do de acceso al mercado estadounidense que ha sido

31 A causa del mayor nivel de granularidad de las descripciones de productos de USDA-APHIS con respecto a los códigos de seis dígitos del sistema armonizado (HS), muchos productos APHIS son mapea-dos bajo el mismo código de seis dígitos HS.

mejor que el de otros países en américa Central. El mercado estadounidense ha estado abierto a 40 produc-tos dominicanos por los últimos 20 años. Otros países del RD-CAFTA han incrementado progresivamente el número de productos cuya entrada ha sido aprobada a EE.UU. du-rante el mismo periodo. El Anexo 3 muestra los productos a los cuales se les ha otorgado acceso al mercado estadou-nidense desde los países del RD-CAFTA durante la última década. Otros países CAFTA, como Guatemala, se bene-ficiaron del mismo tipo de programas de diversificación enfocándose en exportaciones agrícolas no tradicionales.

1.3 ¿está la República Dominicana aprovechando al máximo su acceso al mercado estadounidense?

la República Dominicana tiene oportunidades no aprovechadas para incrementar las exportaciones de frutas y hortalizas hacia ee.uu. De los 40 productos que les ha sido otorgado acceso a EE.UU., el país exportó úni-camente cerca de la mitad en 2012. La Figura 18 muestra la proporción entre productos activos y productos aproba-dos para todos los países del RD-CAFTA durante la última década, presentando una indicación sobre el desempeño exportador junto con el margen extensivo comercial. Las proporciones bajas son endémicas en la región. La propor-ción promedio en los países del RD-CAFTA es del 41.6%. Históricamente, República Dominicana y Guatemala son los países con las más altas proporciones, mientras que Ni-caragua y El Salvador se ubican en el otro extremo. Resulta interesante que Guatemala superó a la República Domi-nicana como el país con la mayor proporción de códigos activos en 2005.

2. análisis de las alertas de importación y de rechazo fronterizo de ee.uu.

la evaluación de la capacidad de los exportadores do-minicanos para cumplir con las estrictas regulaciones sanitarias y fitosanitarias estadounidenses proporcio-nan una buena indicación del desempeño a lo largo del margen intensivo del comercio (es decir, el cum-plimiento sanitario y fitosanitario en las líneas de pro-ductos activos). La Agencia de Medicamentos y Alimen-tos de los Estados Unidos (FDA, por sus siglas en inglés) se encarga del cumplimento de la Ley Federal de Alimentos, Medicamentos y Cosméticos, así como de otras leyes di-señadas para proteger la salud, bienestar y seguridad del consumidor. Para entrar en EE.UU., las frutas y hortalizas no sólo precisan estar en una lista positiva, sino que tam-

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Tabla 10: lista de productos básicos aprobados de la República Dominicana

Coles Allium   Verduras de crisantemo  Lerén Papa

Aloe  * Coles Cichorium   Lechuga Pomelo

Amaranto Cilantro   Lily   Verdolaga

Coles Anona Cítricos (citrus) Lima Caña comestible (Queensland arrowroot)  

Espadana (Arrowhead)   Clusterbean   Lichi Rabanillo

Arruruz Coco Longán   Ruibarbo

Alcachofa, Jerusalem   Corn smut galls   Loto sagrado  Rosa de Jamaica (Roselle)  

Alcachofa, globe   Maíz, verde Maguey * Romero

Espárrago Lechuga de campo   Espinaca blanca Nabo

Aguacate Cucurbitáceas  Mango   Salsifí blanco

Brote de bambú Cebollín (Cyperus corm) * Mangostán  Zapote

Plátano (Banana)   Achicoria amargas * Mejorana Singhara nut *

Albahaca Alcocaz (Dasheen) * Matsutake * Acedera común (Sorrel)  

Bat nut or devil pod   Eneldo   Menta Espinaca

Laurel común   Durión Seta/Hongo (Mushroom)   Algarrobo

Frijol Caléndula * Mostaza Fresa

Remolacha Berenjena Gombo (Okra)   Batata dulce

Coles Brassica   Culantro Naranja agria Acelga

Bread Nut   Hinojo Naranja dulce Tamarindo *

Pan de fruta   Alholva (Fenugreek)   Oregano   Tangelo  

Bardana Ajo * Palmito * Mandarina

Vainas de semillas de cacao Mamoncillo Papaya   Estragón

Fruta bala de cañón  * Jengibre * Perejil Tomillo

Zanahoria  * Fríjol aspárrago (Goa bean)   Pastinaca Tomate 

Casabe Uva Arveja Topepo  

Apio nabo Toronja Maní Tropical kudzu  

Apio Guayaba Pimiento Trufa (Truffle) *

Manzanilla Vainitas (Hyacinth bean)   Batata-fiúza (Peruvian carrot)   Tuna (Prickly pear fruit)  

Perifollo Indigo   Guandul Nabo forrajero

Garbanzo Arbol del pan (Jackfruit)   Piña Castaña de agua*  

Amaranto chino Judía batata (Jicama)   Piñuela (pinguin)   Berro

Col china Cenizo blanco (Lambsquarter)   Hierba carmín (Pokeweed greens)   Yam  

Castaña de agua china Limón Granado (Pomegranate)* Yard-long bean  

Fuente: Recopilación de los autores utilizando la base de datos de Requerimientos de Importación de EE.UU. para Frutas y Hortalizas (FAVIR, por sus siglas en inglés) (http://www.aphis.usda.gov/favir/). Nota: Esta tabla enumera todos los productos aprobados que pueden ser exportados a EE.UU. por los productores dominicanos. Los asteriscos indican los productos autorizados independientemente del país de origen. La fuente de información específica la parte de la planta cuya entrada se acepta así como el puerto de entrada. Para fines de simplificar la presentación, se incluye solamente el nombre del producto.

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bién deben satisfacer las mismas normas que los produc-tos domésticos – i.e., deben ser puros, saludables, seguros para el consumo, producidos en condiciones sanitarias, y contener un etiquetado informativo y veraz en idioma inglés. 32 Adicionalmente, los exportadores de varios pro-ductos específicos deben suministrar evidencia de que se han seguido procesos de producción específicos – desde unas buenas prácticas agrícolas (GAP, por sus siglas en in-glés) para el control y manejo de la inocuidad microbial alimentaria hasta análisis de riesgo y estándares de punto de control crítico (HACCP, por sus siglas en inglés) para los productos de la pesca.

la fDa inspecciona cerca del 1% de todos los embar-ques de importación de alimentos en el puerto de entrada (buzby, et al. 2008). Sin embargo, cuando se determina que un país/producto/empresa está violando repetidamente las regulaciones estadounidenses, la FDA emite alertas e implementa procedimientos que resultan

32 http://www.fda.gov/ForIndustry/ImportProgram/ImportProgra-mOverview/default.htm.

en un proceso de muestreo del 100%. Una alerta de im-portación autoriza a los inspectores de la FDA a detener todos los embarques de las empresas incluidas en la lista roja de alerta – un proceso automático conocido como De-tención Sin Examen Físico (DWPE, por sus siglas en inglés). Una vez una empresa se torna objeto de una DWPE, la FDA detendrá todos los embarques mientras la empresa per-manezca bajo la alerta de importación, aún luego de que se hayan ejecutado las medidas correctivas para que los productos cumplan con las regulaciones de la FDA. Para cada embarque detenido, la empresa debe comunicarse con la FDA para suministrar evidencias de que el embar-que ya cumple con las regulaciones y solicitar que se le permita proceder con éste hacia EE.UU. Para detener un proceso DWPE, se debe presentar una petición a la FDA. Esta petición debe detallar claramente las acciones co-rrectivas adoptadas para asegurar que los problemas que provocaron que los artículos fueran colocados en alerta de importación han sido eliminados y no volverán a ocurrir. 33

33 Una vez se han corregido los problemas y la FDA ha autorizado la entrada de por lo menos cinco embarques a los EE.UU., se puede

Figura 18. Número de códigos HS activos como proporción del total aprobado, por país y por año

2002

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NICHNDSLVGTMCRIDOM

Fuente: Cálculos del autor utilizando información de FAVIR y de los Códigos de Regulación Federal. Nota: Estas �guras muestran el número de productos (códigos HS de seis dígitos) que se exportan a EE.UU. como proporción del número total de productos que están autorizados por USDA.

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en la actualidad, la República Dominicana está bajo alertas con DWpe en todo el país para los productos agrícolas crudos debido a residuos de plaguicidas ilegales. Las alertas de productos específicos con DWPE incluyen los productos de tamarindo, cocos, y guanába-nas. Una alerta específica con DWPE incluye los productos agrícolas crudos embarcados por M.S. Export C.X A., una empresa dominicana cuyos calabacines largos (Indian long squash) frescos se determinó que estaban contaminados

redactar una petición mostrando la documentación de la FDA y evi-dencia de que los productos ya no corren el riesgo de encontrarse en violación de las regulaciones de EE.UU. El proceso de revisión puede tomar varios meses antes de que se llegue a una decisión final. Hasta que se emita esa decisión, los embarques continuarán sujetos a un mayor nivel de controles potenciales.

con salmonella. La Tabla 11 lista las alertas de importación actuales de EE.UU. con DWPE para la República Domini-cana. Debido a que se transfiere al exportador la respon-sabilidad de presentar las pruebas, estas detenciones se añaden al costo de los exportadores para demostrar su cumplimiento y al tiempo que toma para que los produc-tos lleguen a los consumidores finales. Según Jouanjean (2012), estos factores aumentan los precios unitarios pro-medio de las exportaciones a EE.UU. Jouanjean y Le Vernoy (2010) muestran que existe de hecho una relación negativa entre los precios unitarios y la reputación (rechazos) en los mercados de exportación. El hecho de que los países cum-plan con regulaciones sanitarias y fitosanitarias exigentes se relaciona con productos de mayor calidad (i.e. produc-tos orgánicos) que tienden a alcanzar mayores precios.

Tabla 11: alertas de importación de República Dominicana con Detención sin examen físico

Nombre de la alerta

Queso debido a Contaminación Mibrobiológica

Lambí crudo congelado y cocido

Productos del mar Debido a la Presencia de Salmonella

Productos de Tamarindo (Fresco y/o Procesado) de todos los Expedidores de todos los Países Debido a Suciedad

Coco Debido a la Presencia de Contaminación Mibrobiológica

Cumarina en Imitaciones de Productos Saborizantes de Extracto de Vainilla

Guanabana

Guía sobre Alimentos que Contienen Coloraciones Ilegales y/o No Declaradas

Cosméticos que Contienen Coloraciones Ilegales

Crema Negra Capilar de la República Dominicana

Cremas para Aclarar la Piel que Contengan Mercurio

Toxina Botulínica No Autorizada

Nuevos Fármacos No Aprobados Promovidos en EE.UU. Unapproved New Drugs Promoted In The U.S

Fabricantes de Alimentos Enlatados con Bajo Contenido Acido o Alimentos Acidificados

Productos Agrícolas Crudos debido a Plaguicidas

Alimentos Procesados debido a Plaguicidas

Productos Agrícolas Crudos debido a Plaguicidas

Productos Alimenticios que Contengan Sulfitos

Frutas y Hortalizas Frescas Crudas debido a la Presencia de Contaminación Patogénica

Fuente: Recopilación de los autores utilizando información de la FDA. Se accedió a la información el 2 de abril, 2014. (http://www.accessdata.fda.gov/cms_ia/country_DO.html). Nota: Esta tabla presenta la lista actual de las alertas de importación con DWPE que afectan a las exportaciones dominicanas hacia EE.UU.

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la fDa está también facultada para detener cual-quier producto regulado que parezca que no está en cumplimiento, aunque no sea objeto de una alerta de importación. La oficina del distrito de la FDA emitirá entonces una Notificación de Acción de la FDA especifi-cando la naturaleza del incumplimiento. El propietario o consignatario tiene derecho a una audiencia informal para dar su testimonio sobre la admisibilidad del producto. Si el propietario no cumple con la presentación de eviden-cias de que el producto está en cumplimiento o incum-ple con presentar un plan para que el producto esté en cumplimiento, la FDA emitirá otra Notificación de Acción, rechazando la admisión del producto. El producto debe entonces ser exportado o destruido dentro de los 90 días y esta información es automáticamente registrada en la base de datos de rechazo de importaciones de la FDA. Para cada embarque rechazado, el informe provee información sobre el nombre del fabricante, el país de origen, el códi-go de producto (según las clasificaciones industriales de la propia FDA), la descripción del producto, la fecha de rechazo, y la razón del incumplimiento. Utilizamos el IRR para examinar el patrón de rechazos de importaciones de la República Dominicana y otros países del RD-CAFTA en el sector de frutas y hortalizas. Realizamos un mapeo de los códigos de productos de la FDA con los códigos de seis dígitos del sistema armonizado por el periodo 2002-12.34 Utilizamos dos medidas propuestas por UNIDO (2012), para analizar la importancia de los rechazos de importa-

34 Este análisis comprende el periodo 2002-12. Extiende los datos utilizados en Jouanjean (2012) y Jouanjean et al. (2012).

ción y para inferir posibles temas de cumplimiento comer-cial. El primero es la Tasa Unitaria de Rechazo (UUR, por sus siglas en inglés) – el número de rechazos por US$1 millón de exportaciones. El segundo es la Tasa Relativa de Recha-zo (RRR, por sus siglas en inglés) – el logaritmo natural de la proporción del total de rechazos entre la proporción del total de importaciones de un país. Por ejemplo, si la pro-porción de rechazos de la República Dominicana en EE.UU. es del 5% y la proporción de exportaciones dominicanas del total de importaciones de EE.UU. es un 5.7%, entonces el RRR es -13.1 [ln(0.05/0.057)].

las exportaciones dominicanas de frutas y hortalizas presentaron un mayor nivel de rechazo en la frontera estadounidense que los mismos productos proceden-tes de otros países del RD-CafTa. La Figura 19 presenta el UUR, y la Figura 20 muestra el RRR. Aunque su nivel de cumplimiento con las MSF mejoró luego de que entrará en vigor el tratado RD-CAFTA en 2007 (línea vertical azul), la República Dominicana está todavía por encima del prome-dio regional. La República Dominicana presenta un desem-peño inferior a cada país del RD-CAFTA en ambas medidas.

Cuando se compara con todos los países que exportan a ee.uu., la República Dominicana se cataloga como un país de pobre desempeño con respecto al cumpli-miento. La Figura 21 muestra el RRR de la República Do-minicana en los Cuatro Grandes mercados internacionales: Australia, Europa, Japón y EE.UU. Esta figura divide el RRR en tres grupos iguales para crear una distribución en terci-les. Los países en el tercil más alto, etiquetado como “alto”,

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Figura 19. RD-CAFTA: Tasas unitarias de rechazo

2012201020082006

Tasa

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20042002

Costa RicaPromedio CAFTA sin R. D R. DominicanaGuatemala Honduras Nicaragua El Salvador

Fuente: Cálculo de los autores utilizando datos de los Informes de Rechazo de Importaciones de la FDA. Nota: Estas �gures muestran las tasas unitarias y relativas de rechazo de frutas y hortalizas frescas.

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Figura 20. RD-CAFTA: Tasas relativas de rechazo

2012201020082006

Tasa

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tiva

20042002

Fuente: Cálculo de los autores utilizando datos de los Informes de Rechazo de Importaciones de la FDA. Nota: Estas �gures muestran las tasas unitarias y relativas de rechazo de frutas y hortalizas frescas.

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tienen un desempeño de cumplimiento relativamente po-bre. Los países en el tercil medio están etiquetados como “mediano”, y aquellos con los mejores desempeños en el tercil inferior están etiquetados como “bajo”. La fuente de este análisis es UNIDO (2012). Adicionalmente al pobre desempeño en el mercado estadounidense, las exporta-ciones dominicanas a Australia también enfrentaron altas tasas de rechazo, pero en Europa parecen tener un desem-peño cercano a la media. Los datos de UNIDO no recogen los rechazos de exportaciones dominicanas en Japón, muy probablemente porque hay muy pocos embarques domi-nicanos hacia ese país.

los rechazos de los productos dominicanos se deben principalmente a problemas con el uso de plaguicidas. Los productos que se enfrentan a las mayores tasas de re-chazo en la frontera estadounidense son las berenjenas, el tamarindo, el melón amargo, las hortalizas congeladas, y los frijoles refrigerados (chilled beans) (Figura 22). Estos productos han estado históricamente sometidos a altos niveles de escrutinio por parte de las agencias estadouni-denses, principalmente a causa de problemas con la apli-cación de plaguicidas. 35 Históricamente, el uso extensivo

35 De conformidad con la alerta 99-05 de la FDA, la detención del envío se debió a (i) residuos de un plaguicida específicamente prohi-bido para ese producto; (ii) residuos de un plaguicida no registrado para ese producto; (iii) niveles de residuos de plaguicida que exce-dían el máximo nivel de residuo permitido para ese plaguicida; (iv) el incumplimiento por parte de un exportador sujeto a una advertencia de detención de la FDA de proporcionar evidencia de que los pro-ductos a ser exportados son conformes mediante la presentación de un certificado de prueba de plaguicidas de un laboratorio nacional dentro del plazo de 10 días requerido.

de químicos, incluyendo plaguicidas, vino como respuesta al programa de EE.UU. en la década de 1970´s para la asis-tencia al desarrollo para la diversificación agrícola en la Re-pública Dominicana. Se introdujeron nuevas tecnologías de producción y nuevas demandas relativas a la estética y grados de calidad. El uso de plaguicidas no fue controlado, y un gran número de éstos se introdujo en el sistema de producción del país con el tiempo. Sin embargo, muchos de estos plaguicidas están prohibidos por la Agencia de Protección Medioambiental de los Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés). Inclusive desde 1987, más del 12% de los embarques dominicanos examinados por la FDA in-cumplían con los estándares sobre plaguicidas (Murray y Hoppin, 1992). Este tema era particularmente importante para dos productos para los cuales la República Dominica-

Fuente: Trade Standards Compliance Footprint, UNIDO (2012).

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Figura 21. Tasas relativas de rechazo en losCuatro Grandes mercados internacionales

Estados UnidosJapónUnión EuropeaAustralia

RRRI - Primer tercil RRRI - Segundo tercilMediana Outliers5º y 95º Percentil

RRRI - Tercer tercil

DOM

DOM

DOM

Figura 22. Principales 10 productos rechazados UUR (2002-12)

0 100 200 300 400 500 600 700Berenjena, fresca

Tamarindo y melón amargoOras hortalizas congeladas

Frijoles frescos o refrigeradosGuandules

Calabaza y Calabacines, frescosPimiento, fresco

Jugo de Tamarindo o GuanábanaPepino, fresco

Lechoza, fresca

Fuente: Cálculo de los autores utilizando información del Banco Central. Nota: Esta �gura muestra la evolución de las exportaciones y las importaciones para el comercio de mercancías.

652255.4

158.6135.3

35.821.116.912.53.21.3

Fuente: Cálculo de los autores utilizando información de los Informes de Rechazode Importación de la FDA.

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

RepúblicaDominicana

Figura 23. Razones de los rechazos (2002-12)

1008060Porcentaje

40200

Suciedad Listeria Pesticidas Shingella InsalubridadEtiquetado Incorrecto VenenosoEtiquetado

Falta identi�cación de empresaPermiso necesario Salmonella

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na era el mayor exportador a EE.UU. – las berenjenas y las arvejas (snow peas). Esto ocasionó en 1987-88 la emisión de una alerta nacional sobre residuos de plaguicidas y un DWPE. Por otro lado, el uso excesivo de plaguicidas pro-vocó cuarentenas de emergencia de cinco hortalizas. La combinación de ambos temas condujo a una interrupción comercial y a una reducción de las áreas bajo cultivo en la República Dominicana. Como consecuencia, la República Dominicana, que en la década de 1980 era uno de los prin-cipales proveedores al mercado estadounidense de arve-jas (snow peas), berenjenas, cantaloupe, y algunas otras frutas y hortalizas, perdió su lugar que fue aprovechado por otros competidores regionales, como Guatemala.

la contaminación de salmonella es la segunda prin-cipal razón de los rechazos. Los exportadores domini-canos también han tenido problemas con los permisos o registros, así como también con algunos embarques que se ha determinado son no-sanitarios o sucios. Los proble-mas con los residuos de plaguicidas son comunes en los países del RD-CAFTA (Figura 23). Sin embargo, los recha-zos por contaminación de salmonella son específicos de la República Dominicana y, en menor grado, de Costa Rica y Guatemala.

las dificultades que enfrenta República Dominicana relativas al cumplimiento con las normas sanitarias y fitosanitarias estadounidenses sobre frutas y hortali-zas constituyen un problema de todo el sector, no un asunto específico de un número pequeño de expor-tadores. Al fusionar la información de rechazo de impor-taciones con la información de exportación a nivel de las empresas, la Tabla 12 muestra que los embarques de 36 exportadores fueron rechazados en la frontera estadou-nidense entre 2011 y 2012. Estos representaban un 8.2% del número total de exportadores a EE.UU. en el sector de

frutas y hortalizas. Aunque la fracción de empresas que tienen problemas de cumplimiento todavía se considera alta, la proporción ha disminuido respecto al 17.7% obser-vado en 2002-04. Las razones de los altos niveles de re-chazo tienen un doble cariz. Primero, las empresas domi-nicanas continúan utilizando plaguicidas prohibidos para el tratamiento de sus frutas y hortalizas. En segundo lugar, una dependencia en los patrones establecidos conduce a rechazos más importantes en este sector. Debido a que la República Dominicana ha tenido problemas con plaguici-das en el pasado, las agencias fronterizas estadounidenses asumen siempre que los embarques dominicanos están en incumplimiento, y la probabilidad de ser inspecciona-dos y rechazados aumenta (Jouanjean et al. 2012).

la República Dominicana no es el único país en la re-gión del RD-CafTa con una historia de desafíos sobre cumplimiento comercial en el mercado estadouniden-se. Honduras y, en particular Guatemala, han tenido pro-blemas con residuos de plaguicidas. A inicios de la década de 1990, el 27.3% de los embarques agrícolas no tradicio-nales de Guatemala fueron detenidos en la frontera es-tadounidense debido a residuos de plaguicidas. Muchas iniciativas del Manejo Integrado de Plagas (Integrated Pest Management, IPM por sus siglas en inglés), con el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional de EE.UU. (USAID, por sus siglas en inglés), han tratado de abordar este tema. El programa reduce la ocurrencia de rechazos de Guatemala en un pequeño alcance (Murray, 1994). No obstante, la cadena de arvejas guatemaltecas superó la cri-sis de pesticidas y el brote de plagas, recuperando en 2002 el volumen de exportación previo a la crisis de 1991. Unos pocos estudios se han destinado al tema de residuos de plaguicidas en la República Dominicana. Sin embargo, de acuerdo con el FTAA (2004), el programa IPM para Violacio-nes y Residuos de Plaguicidas, implementado por la Secre-

Tabla 12: número de exportadores dominicanos con rechazos en la frontera

Período Número de empresas que exportan a EE.UU.

Número de empresas exportadoras con rechazos

% de empresas con rechazos

2002 - 2004 373 66 17.7

2005 - 2007 804 124 15.4

2008 - 2010 541 78 14.4

2011 - 2012 439 36 8.2

Fuente: Recopilación de los autores utilizando datos de los Informes de Rechazo de Importación de la FDA e información sobre exportación a nivel de las empresas de la Dirección de Aduanas de la República Dominicana. Nota: Esta tabla contabiliza el número total de exportadores dominicanos en el sector de frutas y hortalizas y el número de empresas que se enfrentan a rechazos en la frontera estadounidense.

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taría de Estado de Agricultura (SEA) en 1989, no tuvo éxito debido a los cambios de directrices y la falta de capacidad para cumplir con sus responsabilidades debido, entre otros factores, a la insuficiencia de fondos. Esta situación y la in-capacidad de hacer frente a las preocupaciones sobre nor-mas sanitarias y fitosanitarias son altamente perjudiciales para la posición de competitividad relativa del país.

3. instituciones y opciones de política para mejorar el cumplimiento con las MSf en la República Dominicana

Esta sección analiza las instituciones públicas y privadas existentes que tienen relación con las normas sanitarias y fitosanitarias36 para poder comprender mejor qué sucede actualmente en términos de formación de capacidades so-bre MSF en la República Dominicana.

en 2005, las instituciones públicas y privadas domi-nicanas crearon el Comité nacional para la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (RD-Cnmsf). El comité congrega a instituciones públicas y privadas y or-ganizaciones relacionadas con las regulaciones sanitarias y fitosanitarias en la República Dominicana: en el sector público, los Ministerios de Agricultura, Salud Pública, In-dustria y Comercio, Relaciones Exteriores, y Medio Am-biente, y el Centro de Exportación e Inversión; en el sector privado, la JAD (Junta Agroempresarial Dominicana) y CODOPESCA (Consejo Dominicano de Pesca y Acuicul-tura). El objetivo del comité consiste en brindar asesoría sobre la creación e implementación de programas y regu-laciones públicas relacionadas con las MSF, y promover la interacción y coordinación público-privada para cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias. Para la consecu-ción de este objetivo, el comité participa en las institucio-nes internacionales y en los comités de la OMC sobre MSF, divulga leyes y políticas dominicanas sobre MSF, participa en negociaciones comerciales, y coordina su trabajo con las instituciones nacionales oficiales y privadas relacio-

36 Las instituciones e iniciativas públicas existentes relativas a las MSF son: la Oficina de Salud Vegetal y Animal del Ministerio de Agri-cultura (MA); el Departamento de Control de Riesgos en Alimentos y Bebidas y el Punto de Contacto del Codex Alimentarius del Ministerio de Salud Pública (MSP); el Departamento de Comercio Exterior y Ad-ministración de Tratados Comerciales (DICOEX); el Instituto Domini-cano para la Calidad (INDOCAL); el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN); el Departamento de Inocuidad Alimenta-ria dentro del MA, el cual sirve como enlace permanente entre el MA, MSP, MARN y MIC; el Departamento de Normas Medioambientales del Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales. Las institu-ciones del sector privado son la Junta Agroempresarial Dominicana (JAD), y CODOPESCA (Consejo Dominicano de Pesca y Acuicultura).

nadas con y/o interesadas en los temas de MSF (CNMSF, 2005). Desde 2005, el comité ha producido materiales de capacitación sobre MSF y conformó una delegación que participó en las reuniones del comité de MSF de la OMC (IDB, 2012).

según la omC (2010), la República Dominicana care-ce de la capacidad institucional para cumplir con los requerimientos del acuerdo sobre msf de la omC. Igualmente, parece que el país aún carece de infraes-tructura sanitaria y fitosanitaria y los exportadores tienen que depender de los laboratorios estadounidenses. La certificación de terceros es aún más importante. Muchos supermercados estadounidenses, en lugar de depender de los intermediarios que importan productos a granel, están importando directamente de exportadores extran-jeros y requieren certificación de terceros de laboratorios con sistemas de control de calidad según los estándares internacionales, como Primus Labs37 o NSF Davis Fresh Te-chnologies38.

en noviembre 2010, la Comisión europea (sanCo, 2010) realizó un análisis para evaluar los controles de plaguicidas en los alimentos de origen vegetal con vocación de ser exportados a la ue. El análisis mencio-naba los avances, particularmente en el seguimiento de una mejorada trazabilidad del productor sobre los em-barques a los cuales se les había rechazado entrada en la UE. Sin embargo, la evaluación de campo destacó aún la escasa cobertura de supervisión oficial de los peque-ños productores que exportan a la UE, con una reducida adopción de las buenas prácticas agrícolas (GAP). Parece que se consideró un programa de monitoreo de residuos de plaguicidas, pero no había planes para tomar muestras oficiales de residuos de plaguicidas debido a la carencia de capacidad analítica.

en República Dominicana operan tres laboratorios. El Laboratorio Veterinario Central del Ministerio de Agri-cultura (LAVACEN), un laboratorio manejado por la JAD (Junta Agroempresarial Dominicana), y el laboratorio IIBI (Instituto para la Innovación en Biotecnología e Industria) regido por un Consejo Asesor presidido por el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología. LAVACEN fue reestructurado en 2008 con la intención de convertirlo en el Laboratorio Nacional de Referencia para realizar los análisis dentro del plan de monitoreo de residuos agro-

37 http://www.primuslabs.com/.38 http://www.nsf.org/.

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químicos y veterinarios en los alimentos. El laboratorio de la JAD, que ha realizado pruebas de residuos de plaguici-das desde que se emitió la alerta DWPE de la FDA en 1992, invirtió en nuevas instalaciones con GC-MS para estar operativo en 2011. La UE consideró que las instalaciones eran adecuadas. Sin embargo, señaló que esos laborato-rios para pruebas de residuos de pesticidas no estaban evaluados conforme a los sistemas de aseguramiento de calidad reconocidos internacionalmente y no estaban acreditados de conformidad con la ISO 17025. En 2011, la USAID reportó sobre las actividades de formación de ca-pacidades relativas a las MSF dominicanas, reconociendo mejorías significativas en la infraestructura de calidad. Sin embargo, el informe hacía énfasis en que debían realizar-se más esfuerzos orientados a desarrollar herramientas y regulaciones sobre monitoreo de residuos de plaguicidas. También destacaba la falta de capacidades institucionales y de infraestructura para sistemas de vigilancia de sani-dad vegetal.

en general, existen varias iniciativas de soporte al cumplimiento de la República Dominicana con las re-gulaciones sanitarias y fitosanitarias. Las dos iniciativas más importantes consistieron en programas de asistencia para apoyar la implementación de tratados comerciales regionales – el primero con EE.UU. en el marco de las ne-gociaciones del RD-CAFTA desde 200639 y el segundo en el marco de las negociaciones del Acuerdo de Asociación Económica con la UE desde 2013. 40 El programa PAPA (por sus siglas en inglés) de USDA/USAID (2005-11) estaba orientado a mejorar la infraestructura sanitaria y fitosani-taria público-privada (sistemas y personal), y a armonizar las estadísticas agrícolas (producción y precios) en los paí-ses miembros del RD-CAFTA. Se concentraba en las carnes, los productos avícolas y los lácteos, aunque se brindó asis-tencia técnica en áreas como inspección de contenedores, capacitación sobre niveles máximos de residuos, y diag-nósticos de laboratorio.

parece que estas iniciativas han sido relativamente exitosas ya que el número de detenciones y rechazos de productos dominicanos fue 10 veces menor en 2010

39 El PAPA (Acuerdo de Programa de Agencia Participantes) de USDA/USAID, iniciativa para la mejoría y armonización de las estadís-ticas agrícolas y la infraestructura regulatoria sanitaria y fitosanitaria en América Central (2005–2011).40 El Programa de Soporte Institucional para la Integración Regional (ISPRI, por sus siglas en inglés) y el 10mo Programa EDF denominado “Soporte al Foro de Estados Caribeños en la implementación de los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo de Asociación Eco-nómica (AAE).”

que a inicios de la década. La USAID reporta que las de-tenciones de productos agrícolas frescos exportados a los Estados Unidos disminuyeron de más de 4,000 en 2007 a menos de 500 en 2010. No queda claro cuáles productos fueron considerados y si la detención es equivalente a un envío rechazado. Una reducción de la detención puede ser consecuencia de un mayor acceso a laboratorios de certificación, permitiendo que las empresas salgan de la lista DWPE. Nuestra propia base de datos sobre rechazos muestra que los rechazos se redujeron diez veces de 514 por un valor de exportación total de US$80.8 millones en 2002-07 a 54 por un valor de 84.2 millones en 2008-10. Sin embargo, a pesar de las mejorías obtenidas con el soporte del programa USDA/USAID, la República Dominicana que-da aún rezagada en cuanto al cumplimiento cuando se le compara con otros países del CAFTA.

3.1 opciones de política para mejorar el cumplimiento con las msf

La consistencia y la transparencia a lo largo de la cadena de valor crea una ventaja competitiva y “lealtad de cliente” de los importadores porque reduce el riesgo de interrup-ciones comerciales debido a una calidad errática e irregu-lar. Con la reducción de los riesgos, se abren las puertas a la inversión para el desarrollo de la cadena de valor, las mejoras, y la adición de valor. Una cadena de valor soste-nible en la agricultura requiere de medidas regulatorias y no regulatorias que la sustenten, tales como las buenas prácticas agrícolas, el manejo y tratamiento post-cose-cha, las buenas prácticas de manufactura, y un sistema de análisis de riesgos y puntos críticos de control (HACCP, por sus siglas en inglés). La implementación de dichas medi-das requiere tanto las capacidades públicas y privadas, así como una sólida coordinación institucional para promover un ambiente de negocios propicio para el aumento de la competitividad de los exportadores agrícolas en los mer-cados internacionales. A continuación, sugerimos varias opciones de política que podrían mejorar el cumplimiento de las MSF de la República Dominicana para las frutas y hortalizas frescas.

Instituciones y regulaciones

• Crearlascapacidadesenlasinstitucionesencarga-das de la vigilancia, la inspección y las normas sa-nitarias relativas a las plagas hortalizas y la salud animal. Estas instituciones dan seguimiento a las pla-gas y enfermedades presentes en el país y desarrollan sistemas de advertencia temprana. Pueden organizar

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campañas de vacunación y apoyar la difusión de in-formación sobre evaluación de riesgos, metodologías y tecnologías de mitigación, buenas prácticas agríco-las, y técnicas integradas de gestión de plagas que re-duzcan la dependencia en los plaguicidas. Algunos de estos esfuerzos han sido recientemente emprendidos por el CEI-RD, una institución que ha venido promo-viendo la certificación de las empresas agrícolas, lo que ha motivado un descenso notable en los rechazos de exportaciones en las fronteras estadounidense y euro-pea entre 2012 y 2013.

• Fortalecer la capacidad y confiabilidad de la in-fraestructura para el control de las msf. Posibles ac-ciones podrían centrarse en la infraestructura de labo-ratorio y la aplicación de los principios sobre técnicas reconocidas de control de calidad (como ISO 17025), operaciones y capacidades para pruebas analíticas, e instalaciones como almacenes de inspección ubicados en los puntos de entrada (frontera terrestre, puertos o aeropuertos).

• Adoptar Normas Internacionales. Las instituciones dominicanas se beneficiarían de la participación en las instituciones encargadas de establecer normas sanita-rias y fitosanitarias y en el comité de MSF de la OMC. La adopción de normas nacionales que sean conformes a las normas internacionales reduce la asimetría de in-formación de los importadores.

• Actualizarlaregulaciónsobreplaguicidas.Prevenir la entrada y la utilización de productos prohibidos en los mercados de exportación reduce el riesgo de con-taminación no-intencional inter-cosecha. Esto podría incluir la compilación de una lista de plaguicidas prohi-bidos y establecer regulaciones sobre niveles máximos de residuo.

Entidades de coordinación

• Apoyaralasasociacionesdeproductoresyexpor-tadores con una cuidadosa identificación de la es-tructura que rige la cadena de valor. Las estrategias de soporte potenciales así como los costos y los riesgos sanitarios y fitosanitarios en la cadena de valor varían según el tipo de participante involucrado. Por ejemplo, los exportadores pueden suministrar materias primas de la producción de pequeños agricultores que se ven-den en el mercado spot, de cooperativas, a través de la agricultura por contrato, o la producción completa in-

tegrada verticalmente. En el mercado estadounidense, los exportadores pueden vender productos a granel o vender directamente a los supermercados. Estas es-tructuras deberían estudiarse para identificar la escala adecuada de acción, los costos pertinentes, y los po-tenciales ganadores y perdedores. 41

Las asociaciones de exportadores y productores son esenciales para la consistencia de la cadena de valor. América Latina tiene muchos ejemplos de asociaciones de exportadores que juegan un rol clave en la super-vivencia y las mejorías de los exportadores de frutas y hortalizas frescas. La Comisión para la Promoción de Exportaciones del Perú (PROMPEX) y la Asociación Gua-temalteca de Exportadores (AGEXPORT) han sido esen-ciales en la promoción de buenas prácticas agrícolas en sus países. Dichas asociaciones contribuyen a garanti-zar la transmisión de informaciones en ambos sentidos, vinculando a los productores y los exportadores. Pro-veen información a los productores sobre los requeri-mientos de calidad y promueven productos de calidad en los mercados de exportación. También resultan esenciales para establecer las alianzas público-privadas y para apoyar el desarrollo de regulaciones. Una sólida asociación de productores y exportadores constituye también una herramienta esencial para la reacción rá-pida ante un brote de plagas o de seguridad alimenta-ria, reduciendo el impacto potencial que tendría en la reputación del país en el extranjero.

• Coordinaralosparticipantesinteresadosenalian-zas público-privadas. La construcción de la consis-tencia en la cadena de valor requiere del compromiso y la participación de todos los participantes interesados – desde las agencias regulatorias y de gobierno has-ta los agricultores, productores, operadores de nego-cios alimenticios e intermediarios. Esto requiere de un

41 La gobernanza de la cadena de valor es una de las razones de las dificultades que tiene Guatemala para manejar los rechazos de sus importaciones relacionados con residuos de plaguicidas en EE.UU. Por ejemplo, los exportadores de arvejas chinas, aún dependen so-bremanera de productos provenientes del mercado spot, donde las cadenas de suministro y las prácticas agrícolas se revelan sospecho-sas. El problema tiene dos aristas: apoyar la integración de la produc-ción podría contribuir a garantizar la trazabilidad y reducir los costos de formación de capacidades sobre las buenas prácticas agrícolas. Sin embargo, la integración puede ser perjudicial para los pequeños pro-ductores que dependen del mercado spot. En estas circunstancias, las cooperativas y grupos de productores de soporte podrían reducir la carga relacionada con los costos de logística y gestión de la certifica-ción de terceros. Sin embargo, esto no constituye la panacea. En un entorno institucional débil, los incentivos a los productores para que cumplan con sus obligaciones contractuales se desvanecen cuando los precios de mercado son más ventajosos.

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efectivo intercambio de información, colaboración, y cooperación entre estas entidades para garantizar que las mismas tienen acceso al conocimiento, destrezas y capacidades necesarias. Las alianzas público-privadas constituyen una forma de coordinar la acción. En paí-ses donde los recursos son escasos, las alianzas públi-co-privadas pueden ser también la forma de aligerar las limitaciones de capacidad.

Varios ejemplos de brotes que afectan la inocuidad ali-mentaria demuestran que un exportador descuidado puede trastornar los mercados. La acción conjunta y la coherencia de todos los participantes interesados en la cadena de suministro es una herramienta para pre-venir el comportamiento irresponsable (free-rider). En Perú, por ejemplo, los sectores público y privado co-laboraron para implementar programas importantes para la armonización de normas que han demostrado ser la base del éxito para exportar frutas y hortalizas de alta calidad. En Guatemala, se han creado instituciones público-privadas conjuntas para apoyar el monitoreo del cumplimiento de las medidas sanitarias y fitosa-nitarias por parte de productores y exportadores. Sin embargo, el éxito de las alianzas público-privadas de-manda un conjunto de condiciones, como gobernan-za y transparencia, sentido de propiedad y confianza, interés común, alineación de expectativas, y un fuerte liderazgo.

Intervenciones focalizadas para crear las capacidades públicas y privadas

• Focalizarcuidadosamenteelsoportealossistemasde certificación privados. La experiencia de varios donantes en el soporte a los sistemas de certificación evidenciaron la importancia de adaptarse al canal y la demanda del mercado. Muchos de los proyectos, ya sea de donantes o de ONG´s, han apoyado la certifica-ción de pequeños grupos de productores sobre normas voluntarias privadas (PVS, por sus siglas en inglés). Sin embargo, las investigaciones señalan que la mayoría de los productores obtienen poca prima sobre el precio por la certificación. Por lo tanto, los productores con frecuencia tienen pocos incentivos para mantener sus estatus de certificación una vez concluye el soporte externo (De Battisti et al., 2009; Supervie y Vagneron, 2013). Finalmente, el hecho de que los productores es-tén certificados no les asegura el acceso a una relación comercial con un exportador o con una cadena de su-permercados.

El mercado estadounidense continúa siendo muy he-terogéneo en términos de requisitos de calidad y certi-ficaciones privadas. En EE.UU., todas y cada una de las empresas minoristas tiene sus propias normas de ino-cuidad alimentaria que usualmente se enfocan más en las buenas prácticas de manufactura (GMP, por sus si-glas en inglés – a nivel de transformación y elaboración) y menos en las buenas prácticas agrícolas (GAP, por sus siglas en inglés – producción en la finca). Usualmente se basan en certificaciones de terceros. Aunque muchos exportadores de frutas y hortalizas venden directamen-te a las cadenas de supermercados, muchos productos se venden aún a granel a través de intermediarios. Por lo tanto, una mayor eficiencia exige una cuidadosa eva-luación de las necesidades de la cadena de suministro y la adopción de un enfoque basado en la demanda para la prestación de certificaciones de calidad (que vincula a los proveedores potenciales antes de la intervención).

B. el ROl De laS ZOnaS fRanCaS De expORTaCión en la RepúBliCa DOMiniCana: aDapTaRSe a una nueva eRa De COMpeTenCia42

la República Dominicana ha sido reconocida como pionera a nivel mundial de las zonas francas de ex-portación, que se conocen genéricamente como zonas económicas especiales (Zee). Con un programa en curso por más de 40 años, el país alberga zonas y parques indus-triales de clase mundial que atraen inversión de calidad en manufactura o servicios de procesamiento tercerizados para empresas. Las ZEE han promovido un desplazamien-to de los productos básicos, con el crecimiento del sector de manufactura de cerca del 18% del PIB en la década de 1970 al 27% para la década del 2000. Como se expuso en la parte I, Análisis de Resultados Comerciales, las ZEEs expe-rimentaron un periodo de marcado descenso en la última década, a pesar de que fueron capaces de recuperar algo de su dinamismo a partir de 2009.

el futuro de las zonas francas dominicanas depende-rá de cómo se potencialicen las fortalezas acumuladas para hacer frente a una nueva era de competitividad basada en aspectos estructurales en lugar de políticas preferenciales transitorias. El sector privado jugó un rol clave en la creación y gestión de las ZEEs, y se organizó para participar en discusiones de políticas con el gobierno. El desarrollo sostenible de las ZEEs requiere de una com-

42 Esta sección fue preparada por Lotta Moberg y Swarnim Wagle.

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petitividad enraizada en aspectos estructurales: una mano de obra entrenada y productiva, la reforma del clima de negocios y una infraestructura de alta calidad. Todo lo an-terior tendrá importancia con la próxima fecha límite para alinear los incentivos de las ZEEs con el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias (SMC) de la OMC. Por otra parte, los vínculos con la economía doméstica son difíciles de crear dados los incentivos a la importación (deducción del ITBIS) y el relativo aislamiento de las ZEEs respecto al resto de la economía (estando separadas física y legalmente). Esto limita la posibilidad para el aprendizaje y la transferencia de conocimientos.43

esta sección se inicia exponiendo los logros económi-cos recientes y las decisiones de política relativas a las Zees. Luego se evalúa el significado que tiene el cumpli-

43 Capítulo 7 de la Ley 8-90.

miento con las SMC de la OMC para las políticas econó-micas futuras, en parte sobre la base de lo que han hecho otros países en años recientes. Por último, se pondera lo que en un futuro podría ser la posible evolución del mo-delo dominicano de ZEEs, incluyendo una discusión sobre algunos desafíos pendientes. Planteamos tres grandes grandes avenidas por las que cabría avanzar para asegu-rar la competitividad futura de las ZEEs. En primer lugar, independientemente de las políticas preferenciales, los exportadores dominicanos de ZEEs podrán permanecer competitivos en el contexto mundial en el mediano y lar-go plazos únicamente si ascienden en la cadena de valor e incrementan la calidad y la productividad. En segundo lugar, cabría apoyar la formación de mayores encadena-mientos entre las empresas dentro y fuera de ZEEs, para así asegurar que las mejoras en productividad y competiti-vidad permeen al resto de la economía. Finalmente, la ho-mogenización progresiva de los beneficios que disfrutan

Las zonas francas o zonas económicas especiales (ZEE) son áreas geográficas donde las reglas empresariales difieren del resto del país. Usualmente ofrecen un entorno más atractivo a las empresas locales y extranjeras al: (i) simplificar las dificultades relacionadas con el acceso a terrenos industriales, servicios públicos de calidad, e infraestructura; (ii) proveer un régimen aduanero especial que facilita la importación de insumos libre de impuestos; (iii) ayudar con la instalación y los permisos para las empresas mediante procedimientos regulatorios simplificados; y (iv) ofrecer con frecuencia un régimen fiscal atractivo con menores impuestos y regulaciones laborales. Las zonas varían en su alcance desde parques industriales y zonas de procesamiento para la exportación hasta ZEEs en áreas amplias y puertos francos.

En la República Dominicana, instalarse en una ZEE abre la puerta a una variedad de mecanismos libres de impuestos y exenciones fiscales, incluyendo:43

- Exención total de los impuestos societarios; - Exención total del ITBIS local o el impuesto sobre los activos; - Exención de cualquier impuesto de importación, arancel, o impuesto de exportación;- Las exenciones se otorgan por 15 años – 20 años si la empresa está ubicada cerca de la frontera – pero el periodo puede ser

extendido por el Consejo Nacional de Zonas Francas, el organismo regulador del sector. El objetivo principal de la mayoría de las zonas francas y zonas económicas especiales consiste en aumentar los ingresos en divisas y crear empleos mediante la facilitación del comercio y la atracción de inversión extranjera directa. Muchas zonas juegan también un rol dinámico al ayudar a generar externalidades de conocimiento, servir de piloto a las reformas económicas, y fomentar el desarrollo de las regiones rezagadas. De aproximadamente 175 en menos de 50 países a mediados de la década de 1980, las zonas francas han aumentado a más de 3,500 en cerca de 130 países. Esta proliferación sugiere que es eficaz la idea de recurrir a la “segunda mejor” forma de flexibilizar las restricciones cuando la solución ideal de emprender reformas amplias a nivel nacional no resulta posible por motivos políticos o financieros. Sin embargo, el récord de desempeño es desigual. Mientras que algunas zonas han jugado un rol transformador, especialmente en el Este de Asia en las décadas de 1980 y 1990, muchas no han estado a la altura de las promesas iniciales y algunas terminan siendo desventuras ineficientes.

Fuente: Farole y Akinci, eds. (2011); Autores.

Recuadro 3: ¿Qué son las Zonas francas?

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las empresas dentro y fuera de las ZEEs podría contribuir a nivelar el terreno de juego, reduciendo las distorsiones.

1. De exportaciones encabezadas por los textiles a una relativa diversificación: Desarrollos recientes en las Zees

1.1 el declive de la industria textil y cambios recientes en el ámbito de las políticas

en las zonas francas de la República Dominicana, el cambio más prominente de la última década ha sido el relativo declive de la industria textil. Luego de ha-ber llegado a un máximo en 1993, el número de empresas textiles ha experimentado un declive constante (Tabla 13). El número de personas empleadas en el sector disminu-yó drásticamente de más de 141,000 en 2000 a menos de 41,000 en 2012. El declive de la industria textil dominicana se expone detalladamente en la sección I.b Cambios en la Especialización Sectorial y una Excesiva Concentración de Mercado. Con la abolición de cuotas al concluir el Acuerdo Multi-Fibra (AMF) y el Acuerdo sobre los Textiles y el Vesti-do (ATV) en 2004 (Waglé, 2005), los nuevos competidores asiáticos sin restricciones han tenido un efecto particular-mente negativo en las empresas dominicanas que se es-pecializan en la producción con requerimientos intensivos

de mano de obra, especialmente la costura. Los principa-les compradores en América del Norte les resulta ahora más rentable externalizar la costura a China en lugar de la República Dominicana y otros países de América Latina.

el destino de la mayoría de las empresas textiles luego del vencimiento del aTv depende principalmente de dónde se ubiquen en la cadena de valor internacional. Las empresas que producen sus propias marcas, como Hanes y Gildan en prendas de vestir, han permanecido y siguen invirtiendo en la República Dominicana; muchos fabricantes especializados en costura han desaparecido desde 2003. Una marca estadounidense que necesita un fabricante para diseñar y fabricar prendas de vestir para su nicho específico requeriría varias rondas de muestras para determinar su rango de productos. En este sentido, una empresa asiática está en desventaja, por su ubicación a una distancia de embarque de dos semanas de su desti-no final en la costa Este. Los centros de distribución de los Estados Unidos, que anteriormente se ubicaban todos en los Estados Unidos, también se están abriendo en la Repú-blica Dominicana.

la República Dominicana es competitiva en la produc-ción justo a tiempo, lean manufacturing, y soluciones de paquete completo. Aunque tanto los exportadores

Tabla 13: Declive relativo de la industria de prendas de vestir de las Zees, 1992-2012

No. de empresas No. de empleados Exportaciones (valor real en millones de US$ en 2010)

Proporción en las exportaciones de zona franca (%)

1992 272 100,437

1994 301 115,440

1996 284 107,867 2,437.70 56.4

1998 293 135,634 3,142.10 57.3

2000 275 141,945 3,235.90 53.6

2002 262 118,652 2,699.50 51.6

2004 281 131,978 2,448.10 45.3

2006 198 79,365 1,876.00 37.1

2008 143 49,735 1,180.60 26.8

2010 120 41,882 983.9 23.3

2012 111 40,666 1,213.90 25.6

Fuente: CNZFE. Nota: los datos del CNZFE difieren ligeramente de los datos de la DGA que utilizamos en el primer capítulo. Esto puede explicarse por el hecho de que las ventas de las ZEE al mercado doméstico el CNZFE las calcula como exportaciones pero la DGA no, y de ahí el menor nivel de exportaciones reportado por la DGA.

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dominicanos como los asiáticos están ofreciendo cada vez más soluciones de paquete completo (Gereffi et al. 2005), la ubicación de la República Dominicana le otorga una ventaja sobre los competidores asiáticos. Grupo M, uno de los principales fabricantes de prendas de vestir en ZEE, ilustra esta ventaja comparativa. La compañía realiza el diseño, corte, costura, decoración y lavado de prendas de vestir. También se ha diversificado en nuevas líneas de pro-ductos, como los sintéticos. Grupo M ha reducido su fuerza laboral de 14,000 a 3,600 en la última década, pero ha aña-dido 7,000 empleados en Haití, donde ha subcontratado la costura que requiere mano de obra intensiva. Además de Grupo M, pocas empresas han subcontratado sus fases de producción que requieren mano de obra intensiva a Hai-tí, a pesar de los aparentes beneficios de invertir del otro lado de la frontera (Recuadro 1 en Parte I).

en respuesta a la contracción de la industria textil, el gobierno dominicano introdujo cambios regulatorios. En medio de los ajustes requeridos por la implementación del RD-CAFTA (Recuadro 4), una ley de 2007 declaró como prioridad nacional los textiles, las prendas de vestir, el cal-zado y la fabricación de piel. Se les concedió a todas las empresas en estas industrias los mismos beneficios que las empresas en ZEE, independientemente de su ubicación o mercado de destino. El propósito era ayudar a que estas industrias absorbieran los trabajadores textiles recién des-empleados de las ZEE. Adicionalmente, el gobierno ofreció en 2008 préstamos subsidiados a 32 empresas textiles que calificaban. La medida fue ampliamente criticada debido a que creaba competencia desleal. Solo la mitad de las em-presas que recibieron los préstamos continúan operando.

el gobierno también se ha movilizado para contener el declive general de las zonas francas. Entre 2004 y 2007, los empleos en las ZEEs se redujeron de 190,000 a 128,000. En un intento por incentivar a todas las empresas de zona franca para que mantuvieran a sus empleados, el Estado ofreció un subsidio temporal para cada trabajador del 30% del salario mínimo (cerca de US$50 mensuales) entre 2007 y 2008. La política pudo haber detenido el ritmo de los despidos masivos, pero representó un remedio temporal. En 2008, se perdieron únicamente 3,500 empleos en las ZEEs. Sin embargo, a medida que los efectos del subsidio disminuyeron y se combinaron con los efectos de la crisis financiera mundial, el descenso continuó con la pérdida de 11,500 empleos adicionales en 2009.

se han ajustado también los requerimientos que exis-tían para las empresas en las Zees relativos a la pro-

porción de ventas domésticas contra las exportacio-nes. Anteriormente, una empresa de zona franca tenía que exportar por lo menos un 80% de su producción. 44 En 2011, se levantaron esas restricciones, y las empresas pueden vender toda su producción en el mercado domés-tico. Como condición, las empresas de las ZEEs deben pa-gar aranceles de importación sobre las ventas domésticas a la tasa que aplica a otros miembros de la OMC cuando venden al mercado doméstico. 45 Las empresas deben también cumplir con un impuesto del 3.5% sobre las ven-tas domésticas brutas y el impuesto al valor agregado na-cional - ITBIS.46 Estos impuestos compensan únicamente parte del trato preferente que tienen las empresas de las ZEEs por no tener que pagar impuestos sobre la renta so-cietaria. Las empresas y los funcionarios parecen coincidir en que los productores domésticos tienen una desventa-ja en comparación con las empresas de las ZEEs cuando venden en el mercado doméstico. Sin embargo, el límite previo del 20% no parece haber sido vinculante. Según una encuesta del Banco Central (2014:23), menos del 2% de los bienes provenientes de las ZEEs se vendieron en el mercado doméstico en 2011. Otro 10% terminó en otras empresas de ZEE, mientras que un 88% fue exportado directamente. Los datos sugieren que es poco probable que la mayoría de las empresas de las ZEEs comiencen a vender en el mercado doméstico, ya que muchas de ellas están principalmente orientadas a la exportación.

1.2 Diversificación relativa y repunte reciente en las Zees

la diversificación de las actividades económicas afian-za el reciente repunte de las Zees. La Figura 24, Creci-miento global en las ZEEs muestra que éstas han experi-mentado una recuperación en términos de exportaciones y empleos luego de 2009. El número de empleos en las zo-nas ha aumentado de 113,000 en 2009 a 134,000 en 2012, y las exportaciones también han aumentado significati-vamente. El número de empresas se sitúa en su máximo histórico en 584, mientras que el valor anual de las expor-taciones por empleado de ZEE ha aumentado a $35,300 en 2012, de $28,500 (en US$ reales) en 2004. Para 2012, el 41% de las empresas eran de origen estadounidense, un 35% de origen dominicano, y las restantes distribuidas en proporciones menores de todas partes del mundo. La re-

44 Id.: Artículo 17.45 Ley 139-11, Artículo 11, disponible en http://www.suprema.gov.do/documentos/PDF/novedades/Novedad_Ley_No_139-11.pdf.46 Ley 253-12, Artículo 31, disponible en http://www.dgii.gov.do/legislacion/leyesTributarias/Documents/253-12.pdf.

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cuperación de la actividad puede ser sólo parcialmente atribuida al resurgimiento moderado de la industria textil. De hecho, las ZEEs se diversifican cada vez más en nuevos sectores (Figura 25).47 Uno de ellos es el crecimiento de la industria de ensamblado de equipos médicos y farma-céuticos, definida por la OCDE48 como de alta tecnología.

47 Para la discusión sobre la diversificación de las exportaciones y la ventaja comparativa de la RD, véase la parte I.48 OCDE: “ISIC Rev. 3, Definición de Intensidad Tecnológica: Clasifi-cación de las industrias manufactureras en categorías basadas en las intensidades de I&D”, Dirección de Ciencia, Tecnología e Industria de la OCDE, División de Análisis Económico y Estadísticas, 7 julio, 2011, disponible en http://www.oecd.org/sti/ind/48350231.pdf

Para 2012, se contaba con 25 empresas de equipos médi-cos en las ZEEs, con cerca de 18,000 empleados, un incre-mento significativo de los 6,650 empleados en 1996. Los equipos médicos son exportados principalmente a EE.UU., donde los productos dominicanos deben cumplir con los criterios de la FDA. Para esto se precisa de una fuerza labo-ral y una administración con destrezas y bien capacitada. Únicamente dos empresas dominicanas producen medi-camentos en la actualidad, pero se espera que la industria farmacéutica crezca. El sector empleaba 1,254 personas en 2012 en el país completo, lo que representa un aumento de solamente los 504 que empleaba en 2010. Los medi-

Durante la desaceleración del sector textil en 2007, la República Dominicana se unió al Tratado de Libre Comercio de Centro América (CAFTA) entre EE.UU. y cinco países de América Central. La República Dominicana ya formaba parte de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y la Ley de Asociación Comercial de la Cuenca del Caribe (CBTPA, por sus siglas en inglés), y el RD-CAFTA básicamente contribuyó a la consolidación de las preferencias existentes (véase Molina et al. 2010). Con anterioridad al tratado, cerca del 80% de las exportaciones dominicanas entraban a EE.UU. libres de impuestos; actualmente el libre acceso se ha extendido a la mayoría de los productos (excepto algunos productos agrícolas restringidos por cuotas – por ejemplo, el azúcar). Adicionalmente, el RD-CAFTA requiere la reciprocidad en el intercambio de concesiones arancelarias, mientras que la ICC era un programa preferencial unilateral, implicando una mayor competencia de los países miembros, incluyendo EE.UU.

En general, el RD-CAFTA le dio carácter permanente a las preferencias comerciales que tenían que ser renegociadas en los tratados previos, poniendo fin a la incertidumbre y restableciendo ciertas ventajas. En particular, las reglas de origen se flexibilizaron, pero no queda claro hasta qué punto estos cambios proveen una ventaja sobre los competidores asiáticos que no están vinculados por la regla llamada “hilado en adelante” (yarn-forward), que requiere el uso de hilado y tejidos únicamente de socios del TLC. Con anterioridad a 2007, los productores dominicanos tenían que comprar la mayoría de sus insumos a EE.UU. que contaban con acceso libre de impuestos a EE.UU. para las prendas de vestir. Los exportadores pueden ahora procurar sus insumos de otros miembros del RD-CAFTA. En el caso de las prendas de vestir de tejido (woven apparel), esta práctica, también conocida como “acumulación”, también aplica a Méjico, con los insumos provenientes de países que califican para acceso en franquicia arancelaria a EE.UU. Se espera que esta disposición integre la producción en la región y ayude a las empresas estadounidenses que tienen inversiones en Méjico. Sin embargo, no queda claro en qué medida estas disposiciones invalidan las ventajas de los competidores asiáticos, quienes pagan aranceles más altos en sus exportaciones a EE.UU. pero pueden utilizar insumos de forma irrestricta de la fuente más barata proveniente de cualquier lugar del mundo. En otras palabras, estos competidores de otras regiones que no forman parte de un tratado de libre comercio con EE.UU. gozan de una ventaja de costo sobre los miembros del RD-CAFTA porque la regla de origen “hilado adelante” no les aplica. Cabe destacar también que los EE.UU. tienen una medida de salvaguardia que pueden utilizar para imponer aranceles sobre los artículos textiles cuando determina que las importaciones se han disparado.

Aunque se afirma a menudo que las empresas de las ZEEs disfrutan de una ventaja sobre las empresas domésticas en el mercado doméstico, otros países del RD-CAFTA pueden hacer frente a unos cotos totales inferiores que las empresas tanto dentro como fuera de las ZEEs. Esto se debe a que disfrutan de amplias exenciones de aranceles que las empresas en las ZEE deben pagar cuando venden en el mercado dominicano. Sin embargo, no queda claro qué importancia tiene esto entre industrias. Por ejemplo, los cigarros hondureños pueden tener una ligera ventaja de costo sobre los dominicanos ahora que los aranceles han disminuido. Aun así, las tiendas y hoteles dominicanos venden cigarros dominicanos, no hondureños. Esto sugiere que otros costos fronterizos, obstáculos y retrasos podrían hacer que los bienes extranjeros que compiten en la zona CAFTA no sean rentables.

Recuadro 4: RD-CafTa y Zonas francas

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camentos fabricados en la República Dominicana son ex-portados principalmente a otros países de América Latina.

adicionalmente, algunas actividades más tradiciona-les están optimizándose y añadiendo valor mediante la integración vertical de nuevos procesos de produc-ción. En República Dominicana la fabricación de calzados se limitaba hace un tiempo al corte del cuero y a la cos-tura. Actualmente, el país fabrica calzados terminados, algunos para las reconocidas marcas mundiales como Timberland y Jeff Bains. Tiempo atrás, las prendas de ves-tir eran embarcadas principalmente a los Estados Unidos en cajas. En la actualidad, los productores de prendas de vestir están cada vez más fabricando prendas de vestir y ropa interior terminadas, en sus percheros con la etique-ta del precio, que pueden ser enviadas directamente a las tiendas estadounidenses. Debido a que la integración en etapa temprana requiere de alto consumo de energía y es costosa, los fabricantes de textiles dominicanos han tendi-do a importar los hilos. Sin embargo, algunos fabricantes de textiles han invertido en sus propias fábricas de hilados y pueden importar algodón crudo, principalmente desde EE.UU. Algunos fabricantes de lencería trabajan tanto con productos sintéticos como con elementos de plástico mol-deado. Al igual que sucede con muchos fabricantes de cal-zados, los componentes pre-fabricados que se importan son las piezas de metal.

actualmente el mayor número de empresas en las Zees corresponde al sector de servicios. También representa la cuarta mayor proporción de empleados luego de los textiles, el tabaco, y los equipos médicos y productos far-

macéuticos. Según una encuesta del Banco Central (2014), cerca del 17% de las exportaciones de servicios correspon-den a las telecomunicaciones (principalmente los centros de llamadas), seguidas por los servicios de seguridad, in-formación y tecnología de la información, funciones de back-office, servicios contables, de distribución y de alma-cenamiento.

la diversificación ha traído consigo un incremento en el número de zonas francas especiales. Empresas indivi-duales pueden conformar zonas francas especiales si éstas no pueden establecerse en un parque industrial a causa de, por ejemplo, la necesidad de estar cerca de un recurso natural en particular. Gran parte de la manufactura de quí-micos se lleva a cabo en zonas francas especiales. Los cen-tros de llamadas pueden obtener con frecuencia el estatus de zona especial aduciendo que precisan establecerse en la ciudad para tener acceso a mano de obra que hable el idioma inglés. Algunos negocios agrícolas también se en-cuentran en zonas francas especiales. En la medida que estas industrias han crecido, así lo han hecho el número de zonas francas especiales, duplicándose para alcanzar 140 entre 2007 y 2012. Sin embargo, la continuación de esta tendencia es incierta debido a que una ley de 2012 suspendió la creación de nuevas zonas francas especiales, permitiendo que permanezcan las zonas francas especia-les que estaban en operación.49 La suspensión puede en-

49 Artículo 36, Ley 253-12, 2012. “Ley 253-12 sobre el Fortalecimien-to de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible. G. O. No. 10697 del 13 de Noviembre de 2012,” disponible en http://www.dgii.gov.do/legislacion/leyesTri-butarias/Documents/253-12.pdf.

Fuente: CNZFE.

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Figura 24. Crecimiento global en las ZEEs

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Fuente: CNZFE.

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tenderse como una forma de limitar las fugas fiscales que se derivan de las exenciones.

2. Rutas diversas para cumplir con la OMC

en virtud del acuerdo de la omC sobre subvenciones y medidas Compensatorias (smC), se prohíbe la con-cesión de beneficios especiales para las empresas de exportación. Para diciembre de 2015, todos los miembros de la OMC, excepto los países que las Naciones Unidas re-conocen oficialmente como países menos desarrollados (LDC, por sus siglas en inglés) y los países con un Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita inferior a US$1,000, deben cumplir con las SCM (Recuadro 6). La fecha límite se aplica a la República Dominicana.

Con miras al cumplimiento definitivo, los países en de-sarrollo han venido reformando sus disposiciones so-

bre las Zees siguiendo una entre unas cuantas posibles estrategias. Una opción consiste en cumplir y eliminar los subsidios que se presentan como exenciones fiscales – un incremento fiscal de facto. Es un enfoque políticamente difícil porque podría significar renegar sobre el pacto del país con los inversionistas extranjeros, y puede tener un efecto negativo para el atractivo del país para futuros in-versionistas.

una segunda opción sería conceder a las empresas fuera de las Zees los mismos beneficios fiscales que se otorgan a las empresas en las Zees, eliminando el estatus especial de los exportadores. Esto puede crear igualdad de condiciones pero a un tremendo costo fiscal en países como la República Dominicana que ya están lu-chando para incrementar sus bases fiscales. El valor de las exenciones fiscales concedidas a las empresas en las ZEEs se estima en US$540 millones para 2014, lo que es aproxi-

El crecimiento de la manufactura de dispositivos médicos en las ZEEs de la República Dominicana está estrechamente relacionado con Puerto Rico. En 1976, EE.UU. otorgó incentivos fiscales significativos a las empresas estadounidenses para que se establecieran en Puerto Rico, lo que hizo que hasta mediados de la década de 1980 ese territorio estadounidense fuera el mayor fabricante en el extranjero de dispositivos médicos y fármacos utilizados en EE.UU. La Iniciativa de la Cuenta del Caribe (ICC) de 1983 otorgó incentivos fiscales a las empresas para que invirtieran en otros países de la ICC. Para ese entonces, los costos de mano de obra eran también superiores en Puerto Rico que en la mayoría de los países de América Latina.

Entre 1987 y 1990, algunas empresas fabricantes de dispositivos médicos establecidas en Puerto Rico, incluyendo Baxter Healthcare, Eli Lilly, Johnson & Johnson, y Abbott Hospitals, iniciaron operaciones en la República Dominicana, basadas en el concepto de “plantas gemelas”. El trabajo de ensamblado más sencillo y que requería mayor mano de obra se realizaba en República Dominicana y el moldeado de plástico más complejo y con mayor demanda de capital se realizaba en Puerto Rico. Gran parte de la producción en ese entonces consistía en equipos para administrar soluciones intravenosas a los pacientes.

Muy pronto se hizo evidente que los dominicanos podían llevar a cabo procesos de manufactura cada vez más complejos. Baxter estuvo entre las primeras empresas que establecieron una planta dominicana independiente en 1994, realizando en el país el moldeo de plástico y empaquetado. Varias empresas no tardaron en seguir el ejemplo. Entre 1996 y 2000, Puerto Rico eliminó gradualmente los incentivos fiscales en los que se había sustentado, provocando que la producción de equipos médicos se desplazara a países de América Latina, como la República Dominicana, Costa Rica y Méjico.

Actualmente, se fabrican en República Dominicana equipos médicos complejos, incluyendo agujas de biopsia, productos de terapia de sangre, productos de drenaje, y suturas quirúrgicas. El moldeo de plástico, el esmerilado de metal (metal grinding), y la esterilización se realizan en la República Dominicana. No sólo se contratan a los trabajadores localmente, sino que también a los gerentes y ejecutivos. Debido a la creciente base de conocimientos y a las inversiones de capital en el país, es probable que la República Dominicana continúe siendo importante en la fabricación de equipos médicos.

Fuente: Contraloría General de EE.UU., junio 1993, Puerto Rico y la Sección 936 Crédito Fiscal, GAO/GGD-93-109; CNZFE; los autores.

Recuadro 5: antecedentes de la fabricación de Dispositivos Médicos en la República Dominicana

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madamente el 0.9% del PIB (el principal sector en términos de gasto fiscal, con un 25% del total).50 Es poco probable que el país vaya por ese camino pues podría poner en pe-ligro la sostenibilidad de las finanzas públicas.

una tercera opción sería condicionar los incentivos fiscales de las Zees a las normas de responsabilidad social corporativa (RsC). Se ha argumentado, principal-mente Waters (2013), que condicionar los incentivos fis-cales a temas como estándares laborales, sindicatos de trabajadores, y prácticas comerciales éticas podría brindar a los países una forma novedosa de mercadear su compe-titividad a la vez que cumplen con la OMC. No está claro si alguno de los países en desarrollo escogería este camino.

por último, una cuarta opción que resultaría atractiva para un gobierno que desea promover las exportacio-nes, mantener los ingresos fiscales, y proteger a los productores domésticos de la competencia, y ha sido adoptada por un número de países en desarrollo. De-

50 “Gastos Tributarios en República Dominicana. Estimación para el Presupuesto General del Estado del año 2014”. Comisión Interinstitu-cional Coordinada por la Dirección General de Política y Legislación Tributaria del Ministerio de Hacienda, Septiembre 2013.

bido a que la OMC no prohíbe los subsidios a las empresas per se, un gobierno puede conceder beneficios fiscales especiales a sectores o regiones estratégicas designadas, en lugar de concederlas a los exportadores del país. Se-leccionar sectores específicos sería probablemente lo que más se acerca en esencia a una mejor práctica moderna en las zonas económicas especiales, haciendo énfasis en la infraestructura de calidad y en un entorno empresarial só-lido, no en incentivos fiscales. Como indican Farole (2013) y Waters (2013), los países se están movilizando gradual-mente hacia incentivos disponibles horizontalmente a to-das las empresas en industrias o regiones seleccionadas:

• China abolió las tasas fiscales preferenciales para las ZEEs en 2008. Amplió todos los incentivos que estaban disponibles para los inversionistas extranjeros en las ZEEs para incluir a los inversionistas locales, reduciendo los impuestos del 33% al 25%. China también cambió a un modelo donde los subsidios eran principalmente provistos a industrias y regiones específicas, especial-mente en el interior. Para prevenir a los inversionistas y darles una certidumbre legal, el gobierno anunció su intención de eliminar los incentivos preferenciales a la IED desde el año 2000.

El Artículo 3.1(a) del Acuerdo sobre SMC prohíbe “subsidios contingentes, por ley o de hecho, […] al desempeño exportador”. Los incentivos fiscales de las ZEEs califican como subsidios condicionados al desempeño exportador porque la mayoría de los estatutos de las ZEEs requieren que las empresas exporten la mayor parte o la totalidad de sus productos como una condición para recibir los incentivos de ley. Entonces, todos los miembros de la OMC que conserven las ZEEs con incentivos fiscales y los requerimientos de exportación de jure o de facto están prima facie incumpliendo con sus obligaciones ante la OMC.

Sin embargo, el Artículo 27 del Acuerdo sobre SMC, concede a ciertas naciones en desarrollo una dispensa a la prohibición a los subsidios a la exportación del Artículo 3.1(a). El Anexo VII establece que los países deben ser reconocidos por las Naciones Unidas como un país menos desarrollado (LDC, por sus siglas en inglés) o tener un Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita inferior a US$1,000. Cuando el Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita de un país que no está en la lista de países menos desarrollados supera el umbral de US$1,000 por tres años consecutivos, el país “se gradúa” de la lista.

Aun cuando un país en desarrollo no ha tenido el status de LDC ni ha tenido un INB per cápita inferior a US$1,000, como es el caso de la República Dominicana, el Comité sobre Subsidios y Medidas Compensatorias de la OMC (Comité SMC) ha otorgado con frecuencia extensiones ad hoc a las ZEEs. En 2007, el comité SMC decidió eliminar gradualmente su práctica de otorgar extensiones y fijó un plazo final en diciembre 31, 2015 para que las leyes sobre ZEEs en estos países cumplan con la OMC. Algunos países en desarrollo que están sujetos al plazo de 2015 han intentado sin éxito reformar sus leyes de ZEE. Otros han conseguido promulgar reformas a las ZEEs, pero no queda claro si están en total cumplimiento con el Artículo 3.1(a).

Fuente: Waters (2013).

Recuadro 6: Cumplimiento con la OMC y las Zees

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• Vietnam eliminó sus incentivos supeditados a las ex-portaciones en 2007, el año de su adhesión a la OMC, con un periodo de eliminación gradual de cuatro años. Su régimen de ZEEs se integró con las zonas industria-les que se enfocaban en las inversiones domésticas. Se redujeron los tipos impositivos del 28% a un 25%. Vietnam también introdujo nuevos incentivos para los sectores de alta tecnología y las regiones rezagadas económicamente. Para evitar incumplir promesas ini-ciales a los inversionistas extranjeros, Vietnam permitió a los inversionistas existentes mantener los incentivos hasta la fecha de su vencimiento original.

• Mauricio tenía previamente zonas libres de impues-tos, mientras que los impuestos a la renta doméstica tenían una tasa máxima de un 25% para la renta cor-porativa y un 30% para la renta personal. En julio 2007, se introdujo un impuesto de tasa única del 15% para todas las empresas e individuos. Se eliminaron todas las exenciones específicas por sector con un periodo de eliminación gradual de tres años.

• Costa Rica decidió que las exenciones al impuesto sobre la renta para las empresas de ZEEs llegaría a su vencimiento en diciembre 31, 2015. Se estableció una nueva categoría de “empresas de procesamiento” que no precisan satisfacer ningún requerimiento de expor-tación. Costa Rica también trasladó los incentivos a regiones fuera de la principal zona metropolitana. Es-tableció un nuevo crédito fiscal de 10% para las nuevas empresas de procesamiento que reinviertan sus ga-nancias. Adicionalmente, Costa Rica se comprometió con incentivos fiscales únicamente con las empresas que invirtieran por lo menos US$100 millones y em-plearan al menos 100 trabajadores.

• El Salvador, al igual que Costa Rica, procura condi-cionar sus incentivos ya sea a la ubicación en regiones menos favorecidas o a un monto mínimo de inversión de US$500,000 y un requerimiento de creación de 50 puestos de trabajo permanentes por empresa. Ese país también extenderá el periodo de exenciones al im-puesto a la propiedad inmobiliaria para empresas que dupliquen su inversión inicial luego del primer año de operaciones.

• Panamá eliminó los incentivos fiscales de forma selec-tiva. Eliminó la exención del impuesto sobre la renta para la manufactura pero permitió la importación libre de impuestos para los equipos de producción.

la República Dominicana ha dado unos cuantos pasos orientados a alinear su normativa con el acuerdo smC, y ahora cabría evaluar si en verdad hay un cumplimien-to de facto. En 2007, todas las empresas textiles, de calza-dos y de cuero obtuvieron beneficios equivalentes a los de las ZEEs porque fueron identificadas como “estratégicas”, elegibles para recibir beneficios independientemente de su ubicación (dentro o fuera de las ZEEs) o del desempe-ño exportador.51 Otro paso importante ha sido eliminar el requerimiento de exportación mínimo para las empresas de ZEEs. Como se ha mencionado anteriormente, las em-presas en zonas francas tendrán que pagar un impuesto del 3.5% sobre las ventas domésticas brutas y el impuesto al valor agregado nacional - ITBIS.52 Sin embargo, debido a que el actual marco legal de la República Dominicana aún favorece las exportaciones sobre las ventas domésticas, es probable que esto sea insuficiente para que el país cumpla con las reglas de la OMC.

3. perspectivas futuras: la evolución del modelo de Zonas económicas especiales

se identifican tres conjuntos de desafíos que las Zees enfrentarán probablemente en el futuro.

Desafío 1: Competencia internacional

la República Dominicana no puede ya competir úni-camente sobre la base de salarios bajos. La intensidad de la competencia asiática en la industria textil confirma que la competitividad sustentada en bajos costos no es sostenible. En bienes de mayor valor, los principales com-petidores de la República Dominicana se encuentran en la región de América Latina. Muchos de éstos poseen es-quemas de promoción de inversiones similares a los de República Dominicana. Comparten también la ventaja comparativa dominicana de paquete completo en la pro-ducción textil. En su apogeo durante la década de 1990, la República Dominicana tenía una participación del mer-cado estadounidense de prendas de vestir de aproxima-damente el 5%. Esta participación se redujo al 3.4% en 2001-02 antes de desplomarse al 0.8% en 2011-12. Méjico, Honduras, El Salvador y Guatemala exportaron más pren-das de vestir a EE.UU. en 2012. A partir de 2011, incluso Haití ha superado a la RD en exportaciones de prendas de vestir a EE.UU.53 beneficiándose de la Ley HOPE de 2006,

51 Ley 56-07.52 Ley 253-12, Artículo 31, disponible en http://www.dgii.gov.do/legislacion/leyesTributarias/Documents/253-12.pdf.53 Estadísticas comerciales de UN Comtrade: http://wits.worldbank.

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la cual se diseñó para promover la industria de prendas de vestir de Haití (Hamlin 2011).

la industria de equipos médicos y de productos far-macéuticos es prometedora para la República Domini-cana, pero otros países en la región realizan también sus mejores esfuerzos para atraer nuevas inversiones. El crecimiento a nivel mundial de la industria de equipos médicos se estima en un 7% anual entre 2010 y 2015, y EE.UU. representa la mitad de la demanda mundial.54 En 2011, EE.UU. importó el 32% de sus equipos médicos, y la tendencia es que el mercado continuará creciendo.55 Entre 2003 y 2012, la República Dominicana aumentó sus ex-portaciones de aparatos electro-médicos de US$474,000 a US$690,000.56 Sin embargo, durante el mismo periodo, Costa Rica incrementó sus exportaciones de estos produc-tos de US$467,000 a US$996,000, y Méjico pasó de US$2.2 millones a US$4.7 millones. Para la República Dominicana esto sugiere que las empresas multinacionales de equipos médicos tienen otros lugares atractivos de dónde escoger cuando contemplan establecerse en América Latina.

los exportadores dominicanos procuran cada vez más añadir mayor valor a los productos de exportación. La fortaleza dominicana en el futuro podría residir en los técnicos, especialistas y gerentes relativamente califica-dos, que supervisan y desarrollan las operaciones a un costo inferior que los de países con altos salarios, pero con una mayor sofisticación que los de países con bajos salarios (China, Vietnam, etc.). Para seguir siendo compe-titivos, los exportadores dominicanos necesitan continuar ascendiendo en la escala de valor y mejorar su calidad y productividad. Precisarán depender cada vez más de las innovaciones de productos y procesos para distinguir sus exportaciones como bienes de alto valor para un nicho de mercado cuya demanda es más sensible a los cambios en la calidad que en el precio. Los casos de Conacado (véase Recuadro 2) y Grupo M constituyen ejemplos de activida-des de mejorar de valor añadido que algunas empresas líderes dominicanas en diferentes sectores han venido realizando, y podrían servir de inspiración para otras. Sin embargo, como se expone en el Anexo 6. Exportadores Dominicanos—Resultados de la Encuesta Empresarial, los empresarios dominicanos perciben la falta de una mano

org/wits.54 http://www.reportlinker.com/ci02249/Medical-Devices.html.55 Esto se debe especialmente a la nueva ley de salud de EE.UU. See http://www.prnewswire.com/news-releases/the-medical-devi-ce-market-usa-152980685.html.56 http://www.trademap.org/tradestat/Country_SelProduct_TS.as-px.

de obra adecuada como un obstáculo para las operacio-nes, que podría dificultar eventualmente el ascenso en la escala de valor agregado.

Desafío 2: Limitados vínculos y beneficios indirectos para el resto de la economía

para fomentar un crecimiento incluyente, se puede tratar de incrementar los encadenamientos entre las empresas de las Zees y las empresas domésticas. La au-sencia de vínculos entre las empresas de las ZEEs y el resto de la economía ha constituido un problema de larga data para la República Dominicana (Kaplinsky 1993; Willmore 1995; Sánchez-Ancochea 2006; Burgaud y Farole 2011). Actualmente, las empresas de ZEEs están comprando una proporción desalentadoramente baja de materias primas en el mercado doméstico (Sánchez-Ancochea 2012). En 2011, solo alrededor del 7% de las materias primas que compraron las empresas de ZEEs provenían del merca-do doméstico fuera de las zonas francas, mientras que un 81% de las materias primas eran importadas (Banco Central 2014, 20). La competencia de otros miembros del RD-CAFTA explica esto sólo parcialmente. Debido a que las empresas dominicanas están exentas de aranceles de importación de los materiales para bienes que venden a las empresas de ZEEs, las reglas de juego son similares en-tre éstas y los otros miembros del RD-CAFTA. Las empresas domésticas deben obtener un permiso como exportador para vender a empresas de ZEE, lo que algunos afirman les impone unos dificultosos procedimientos burocráticos. Sin embargo, varis empresas ponen en duda que esto sea un obstáculo para exportar. En las entrevistas, la mayoría

Figura 26. Exportaciones de prendas de vestira EE.UU.

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3.40.8 2.6 1.5 0.3 0.8

3.8 3.1

12.0

4.60.6 1.6

14.5

Fuente: Naciones Unidas, Comtrade. Nota 1: se incluye la categoría 84 de la clasi�ca-ción SITC, junto a otras prendas de vestir. Nota 2: cuotas por país calculadas en base a promedios para 2001-02 y 2011-12.

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de los representantes de las ZEEs expresaron que la princi-pal razón por la cual no compran más en el mercado local es la falta de proveedores nacionales que satisfagan la ca-lidad y estándares de sus homólogos extranjeros. Algunos mencionaron también que la capacitación y educación de los productores dominicanos es inadecuada y que el defi-ciente historial de entregas de los suplidores dominicanos provoca altos costos de almacenamiento. La Agencia de Promoción de Exportaciones podría jugar un papel para superar las asimetrías de información, así como también para la formación de capacidades del lado de la oferta.

la ausencia de vínculos entre las empresas dentro y fuera de las Zees puede explicarse en parte por el traslado de las empresas domésticas hacia las zonas especiales una vez se convierten en suplidores de las Zees. Esto se debe a que las ventas de empresas locales a zonas francas son tratadas en la práctica como expor-taciones, lo que entraña ciertas barreras administrativas y logísticas. Por ello, a las empresas les resulta más prác-tico establecerse en las cercanías de sus clientes dentro las ZEEs. El Banco Central (2104:20) reporta que cerca del 12% de las materias primas en la producción de las ZEEs proviene de otras empresas de ZEEs. En el pasado, todas las empresas de las ZEEs eran de propiedad extranjera; actualmente, las empresas dominicanas constituyen cer-ca del 36%. El creciente número de empresas dominica-nas en las ZEEs indica que los productores dominicanos están aprovechando de hecho los beneficios que éstas ofrecen. En este contexto, y a medida que los suplidores dominicanos se trasladan a las ZEEs, no debe sorpren-der que no se observen encadenamientos más fuertes. No obstante, cabe destacar que, según se expone y do-cumenta en el Recuadro 7, las empresas de propiedad extranjera en la República Dominicana compran una pro-porción significativamente menor de sus insumos en el extranjero, cuando se compara con otros países en Amé-rica Latina u otras regiones del mundo. Esto implicaría en principio que las empresas dominicanas (al menos fuera de las ZEEs) tendrían menos oportunidades de aprender de empresas extranjeras más sofisticadas, y de aprove-charse de los beneficios indirectos relativos al conoci-miento y otras externalidades.

a falta de iniciativas complementarias, es probable que los vínculos y beneficios indirectos para el resto de la economía sigan siendo débiles a medida que el país avance hacia el nuevo esquema de “sector estra-tégico”. A medida que los exportadores que gozan de beneficios fiscales se vuelven cada vez más sofisticados,

es probable que aumente la brecha entre la calidad que las empresas estratégicas demandan de sus suplidores y lo que los productores y suplidores domésticos ofrecen. La República Dominicana podría tratar de promover los encadenamientos entre las empresas extranjeras de ZEEs y los suplidores locales mediante la introducción de in-centivos orientados a atraer inversionistas extranjeros a aquellos sectores que dependen más de los insumos do-mésticos (metales, maquinaria y otra manufactura). Una alternativa más exigente pero que resultaría en una ma-yor recompensa sería utilizar políticas orientadas a me-jorar la capacidad y las competencias de los productores domésticos, de forma que puedan convertirse en supli-dores fiables de las subsidiarias extranjeras establecidas en las ZEEs.

Desafío 3: Transición a un nuevo esquema de ZEEs

el gobierno dominicano ha dado ya los primeros pasos para cumplir con la normativa de la omC, al eliminar el requerimiento de exportación para empresas en Zees. sería conveniente hacer una evaluación para ver qué más acciones son necesarias para cumplir de fac-to con la normativa. Como ya se ha mencionado, con la abolición de los requerimientos mínimos de exportación para empresas en ZEEs se ha avanzado notablemente en el cumplimiento del Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias.57 No obstante, si bien las exenciones fiscales a tributos indirectos (ITBIS) no están prohibidas, sí lo están las exenciones a tributos directos (Impuesto Corporativo), de las que actualmente gozan las empresas en ZEEs. Es improbable que esto resulte en el corto plazo en disputas frente a la OMC; no obstante, convendría con-firmar el cumplimiento de jure y de facto a través de una evaluación tanto del marco legal dominicano en su actua-lidad, como de su implementación, algo en lo que ya están trabajando las autoridades competentes.

Igualmente, el ejercicio de revisión en el marco de cumpli-miento de la normativa OMC puede ser una buena oportu-nidad para asegurar de que el modelo de zonas francas es competitivo en el futuro, al tiempo que sostenible desde un punto de vista fiscal. En este sentido, convendría reali-zar un análisis del costo-beneficio de las ZEEs, que pudiera servir de base para una eventual transición hacia un es-quema de incentivos más selectivo (e.g. sectores estraté-gicos) en el futuro.

57 Véase el Anexo 1 del Acuerdo: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm.pdf

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58 Para los datos y metadatos, sírvase acceder http://www.enterprisesurveys.org/.

Las investigaciones existentes sobre inversión extranjera en República Dominicana describen las ZEEs como “enclaves” que se encuentran relativamente aislados, reduciendo el potencial de externalidades y efectos secundarios positivos para el resto de la economía (transferencias de conocimiento, encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, etc.). Cuando se observan industrias específicas dentro de las ZFE, por ejemplo, Senderowitsch y Tsikata (2010:28) se concluye que sólo las empresas de producción de alimentos en las ZEEs tienen fuertes encadenamientos con los suplidores locales. Las empresas textiles y de otra manufactura parecen tener encadenamientos más débiles que los esperados, algo que resulta más típico en sectores como la minería, la construcción, y las empresas de servicios públicos. De acuerdo con Manzano et al. (2013), una de las razones de la observada ausencia de vínculos se relaciona con el hecho de que la mayoría de las industrias de ZEEs durante las últimas dos décadas se basaron en las maquiladoras, que requerían una mano de obra poco calificada y exportaban productos de poco valor agregado. Recientemente, las ZEEs comenzaron a exportar productos de alto valor agregado como equipos médicos y productos farmacéuticos, pero estos sectores importan la mayoría de sus insumos y han establecido pocos acuerdos con suplidores domésticos (Sánchez-Ancochea 2012). Schrank (2005) ofrece una interesante interpretación de la economía dual en la República Dominicana: La industrialización a través de las exportaciones resultó exitosa en Asia Oriental no sólo a causa de la presencia de IED sino también porque los gobiernos exhibieron esfuerzos coherentes para aprovechar la llegada de capital extranjero (i.e. mediante la devaluación de la moneda nacional y también educando a la mano de obra local). Según el autor, este modelo no tuvo éxito en República Dominicana debido al sistema de administración patrimonial que prevalece en el país. En Costa Rica, en contraposición, la focalización selectiva de la IED en algunos sectores (telecomunicaciones) combinadas con las inversiones en educación y salud, resultaron en una mayor competitividad, mayores vínculos y un incremento en el valor agregado de la canasta de exportación (Sánchez-Ancochea 2006).

La falta de información disponible para medir las externalidades obliga a los investigadores a basarse principalmente en evidencia anecdótica al examinar la ausencia de encadenamientos y otros beneficios indirectos de las empresas de propiedad extranjera y las ZEEs en la República Dominicana. En este recuadro se desea presentar los encadenamientos de las empresas de IED de la República Dominicana (definidas como aquellas con un porcentaje de propiedad extranjera superior al 10% de su capital social) utilizando las Encuestas Empresariales del Banco Mundial-CFI.58 La muestra de la encuesta dominicana comprende únicamente 57 observaciones; por lo tanto, los resultados deben interpretarse con precaución.

¿Qué tan fuertes son los encadenamientos entre las ZFEs y la economía local? Las empresas de IED en República Dominicana (algunas de las cuales están establecidas en las ZFE) importan cerca de 70 por ciento de sus insumos, en comparación con 49 por ciento en el Caribe, 58 por ciento en América Central, 43 por ciento en América del Sur y Méjico, 54 por ciento en Asia Oriental y el Pacífico, y 52 por ciento en Europa y Asia Central (véase Anexo 6, Tabla 18). Las empresas dominicanas compran una proporción inusualmente pequeña de sus insumos a los suplidores locales, lo que sugiere que los encadenamientos pueden ser particularmente reducidos comparados con otras regiones. Esto parece confirmarse mediante los datos de fuentes nacionales; según el Banco Central de la RD, cerca de 81 por ciento de las empresas en las zonas francas de exportación obtienen sus insumos del exterior, 12 por ciento de otras empresas de ZEEs, y solo 7 por ciento utilizan suplidores ubicados fuera de las ZEEs.

Por otro lado, los vínculos de propagación (representados de manera imperfecta por el porcentaje de exportaciones indirectas a ventas) parece ser mucho mayor en la República Dominicana (13.8%) que en el Caribe (6.6%), América Central (7.5%) y América del Sur y Méjico (2.97%). Alternativamente, la alta proporción entre exportaciones indirectas y ventas puede derivarse del traslado de las empresas a las ZEEs y de la venta de parte de su producción a otra entidad de ZEE (una tendencia que se describe en esta sección). Las diferencias en la proporción de exportaciones directas a ventas (16%), una posible representación de IED vertical (orientada al mercado), no es estadísticamente significativa entre República Dominicana y América Latina y el Caribe (Tabla 18). Si sumamos las exportaciones directas e indirectas, el 70% restante son ventas en el mercado local – un porcentaje similar a otros países del Caribe y América Central, mayor que en Asia Oriental (58%), y menor que en América del Sur y Méjico (83%). Esto significa que la República Dominicana y el Caribe presentan una combinación relativamente equilibrada de motivaciones de IED, mientras que las empresas de IED en América del Sur están principalmente “procurando mercado” (u horizontales, es decir que están principalmente atendiendo al mercado doméstico) y las empresas de Asia Oriental son principalmente “orientadas a la exportación” (o verticales). Una salvedad que debemos hacer es que la Encuesta Empresarial del Banco Mundial no nos permite distinguir a las empresas de IED establecidas dentro o fuera de las ZEEs. En consecuencia, esta aproximación estimada de los encadenamientos y de propagación sería válida en general para las empresas de IED en la República Dominicana, pero pueden existir diferencias entre los dos regímenes.

Recuadro 7: ¿están las Zonas francas dominicanas menos vinculadas a la economía Doméstica?

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59 http://unstats.un.org/UNSD/cr/registry/regcst.asp?Cl=10&Lg=1.

Como método alternativo, hemos recurrido también a datos de aduanas para tratar de representar los encadenamientos así como también para comprender mejor la naturaleza de los procesos de producción en las ZEEs dominicanas. Al examinar la base de datos de aduanas, observamos que el 70% de las empresas registradas importan y exportan, indicando que las empresas de ZEEs obtienen sus insumos del exterior. Por ejemplo, el valor de las importaciones de prendas de vestir representan el 51.5% del valor de las exportaciones en empresas que importan y exportan. La proporción es del 41.2% en calzados y el 39.8% en productos quirúrgicos. Si se tiene en cuenta que las actividades de valor agregado se realizan en su mayoría en las ZEEs, esto significaría que el valor de los insumos de las ZEEs en el mercado doméstico sería relativamente pequeño, respaldando la percepción de que los encadenamientos son limitados.

Al desagregar aún más las importaciones según categorías económicas más amplias (BEC, por sus siglas en inglés),59 podemos distinguir entre productos finales, intermedios y primarios. En una empresa de exportación de prendas de vestir, la composición promedio de las importaciones es de un 65% en productos intermedios, 10% en productos primarios, y cerca del 25% en productos finales (figura a continuación). No debe sorprender que éstas tengan que adquirir productos primarios en el extranjero, debido a que la República Dominicana no produce algodón. En el caso de los productos quirúrgicos, la proporción de productos finales sobre las importaciones totales se aproxima al 60%, mientras que las importaciones de productos primarios son inferiores al 2%. Esto podría indicar que la República Dominicana entra a la cadena de valor de los productos quirúrgicos relativamente tarde, principalmente ensamblando piezas ya terminadas. En contraposición, el rol de las empresas de prendas de vestir y calzados establecidas en las ZEEs dominicanas sería más transformacional dentro de la cadena de valor mundial para esos productos.

Estos resultados son tentativos. Es preciso realizar investigaciones adicionales sobre el tema de la intensidad de los encadenamientos en la República Dominicana, el valor agregado generado por las ZEEs, y el posicionamiento de las ZEEs dominicanas en las cadenas de valor mundiales. Pero, en general, estos resultados preliminares tenderían a confirmar la relativa debilidad de los encadenamientos hacia atrás en la República Dominicana, comparados con otros países en América Latina y otras regiones en el mundo. Podría argumentarse que esto se debe al hecho de que la República Dominicana presenta proporciones similares de insumos extranjeros a los de las otras islas pequeñas; sin embargo, con una población aproximada de 10 millones y ricos recursos naturales, la República Dominicana no debería en principio estar limitada por el tamaño para desarrollar economías de escala que permitirían una eficiente producción de insumos locales con calidad y costos razonables, los cuales podrían alimentar los procesos de producción de las empresas extranjeras en las zonas económicas especiales.

Recuadro 7: ¿están las Zonas francas dominicanas menos vinculadas a la economía Doméstica?

Fuente: Cálculo de los autores utilizando datos de la DGA.

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Figura B.6.1. Desglose de las principales exportaciones en Zona Franca (2007-2012)

Prendas de vestir Calzado Productos Quirúrgicos

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a mediano plazo, la República Dominicana podría avanzar más adecuadamente si se orientara a una combinación de políticas nacionales de promoción de exportaciones “horizontales” con una mayor selectivi-dad en la definición de un par de sectores estratégicos. En este sentido, como se discutió en la sección II.c., sería aconsejable el empoderamiento de las agencias de pro-moción de exportaciones; estas agencias están en capa-cidad de brindar un soporte eficiente a los procesos ex-portadores de todos los dominicanos, con independencia de su régimen jurídico. Se podría combinar lo anterior con una reducción progresiva del número de sectores estra-tégicos que reciben incentivos fiscales, que ocurriría en el marco de una estrategia nacional de consenso para la promoción de las exportaciones, de conformidad con la cual se escogerían unos cuantos “sectores líderes”. Ideal-mente estos sectores líderes serían sectores dinámicos y recientes en la República Dominicana, con procesos de producción relativamente sofisticados, un marcado valor agregado, y gran potencial para convertirse en motores del crecimiento en el futuro. No obstante, como ya lo han indicado las autoridades, la eliminación de beneficios más allá de los subsidios a la exportación (tales como, las exen-ciones al impuesto societario) ameritaría una cuidadosa consideración, debido a que podría tener implicaciones negativas para la atracción de inversión extranjera directa (ya que otros países vecinos continúan ofreciendo bene-ficios fiscales). Cualquier decisión en este sentido debería basarse en una sólida evaluación técnica, y un análisis de costo-beneficio sobre las zonas económicas especiales.

en el largo plazo, la promulgación de políticas de pro-moción de exportaciones de naturaleza “horizontal” puede contribuir a que el gobierno prescinda de las distorsiones instituidas por intereses creados en las políticas fiscales discriminatorias existentes. Mauricio es un ejemplo de cómo un país puede hacer la transición de una economía dual con ZEEs hacia una dinámica “isla libre de impuestos” (Rodrik 1999; Baissac 2011). Esto se lo-gró mediante la segmentación del mercado de trabajo, la eliminación de aranceles, y la armonización en un 15% de los impuestos a las sociedades, tanto para las zonas econó-micas especiales como para las empresas bajo el régimen nacional. Sin embargo, cabe destacar que este proceso en Mauricio demandó un fuerte liderazgo político y una burocracia competente para manejar las presiones de los diferentes grupos de interés.60

60 Baissac (2011) explica que S. Ramgoolam, el primero en ocupar el cargo de Primer Ministro de Mauricio independiente, tuvo inicial-

Finalmente, cabe destacar que para garantizar la compe-titividad de las exportaciones dominicanas en el medio y largo plazo, sería necesario que las condiciones de eficien-cia que se registran en la ZEEs (trámites aduaneros expe-ditos, mejor conectividad, facilidades en el marco legal) se extiendan a todo el aparato productivo; en caso contrario, se mantendría el dualismo vigente. En ese sentido, las Zo-nas Francas de hoy son un ejemplo de lo que se necesitaría en la economía de mañana.

C. la infRaeSTRuCTuRa inSTiTuCiOnal De SOpORTe al COMeRCiO inTeRnaCiOnal61

Como se sugiere en la sección i.b, la República Domi-nicana puede estar desaprovechando oportunidades de exportación en mercados emergentes; esta sección expone el rol de las agencias públicas para apoyar a los exportadores. La profundización de la integración re-gional y el máximo aprovechamiento de las políticas pre-ferenciales de acceso a mercado son importantes para el éxito exportador; igualmente importantes son las políticas focalizadas impulsadas por la demanda que se materiali-zan como soporte institucional para ayudar a las empresas a diversificarse en nuevos mercados, comenzar a exportar, o mantener una relación comercial. La República Domini-cana podría profundizar sus exportaciones a China y Brasil si explora sectores distintos a las industrias extractivas – en particular, los productos farmacéuticos, los productos plásticos y los equipos médicos. Este tipo de política po-dría canalizarse a través de una agencia de promoción de exportaciones empoderada institucionalmente, y esta sec-ción expondrá cómo la estructura institucional dominica-na que da soporte al comercio internacional podría ayudar a fomentar la diversificación de mercados y de productos. La primera sub-sección destaca cómo la actual estructura institucional en la República Dominicana parece presentar ciertas duplicaciones. La segunda sub-sección examina al-gunas experiencias institucionales en la discusión sobre el rol que juegan las agencias de promoción de exportacio-

mente poco soporte de sus funcionarios de trabajo y negocios, pero los convenció gradualmente argumentando que las nuevas políticas beneficiarían en última instancia a todos los nacionales de Mauricio. Conjuntamente con el arte político de la persuasión, el país fortale-ció significativamente las capacidades del Ministerio de Comercio e Industria en términos de cantidad y experiencia del personal, fre-cuentemente con la ayuda de donantes internacionales. Esto inclu-yó, por ejemplo, nuevas entidades para proteger a los exportadores mediante la evaluación de proyectos, el monitoreo, la promoción de inversiones, el mercadeo de las exportaciones, el financiamiento de proyectos y los seguros. 61 Esta sección ha sido preparada por Rafael van der Borght y Ale-ksandra Iwulska.

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nes y otras instituciones públicas y privadas para promo-ver la diversificación de mercados y de productos.

esta sección concluye que la República Dominicana parece carecer de una estrategia general a nivel na-cional para la competitividad comercial, la promoción y orientación de las exportaciones, y la atracción de inversiones. el país podría beneficiarse con el fortale-cimiento de una agencia de promoción de exportacio-nes. Las prácticas internacionales apuntan a las ventajas de una agencia de promoción de exportaciones sólida y unificada que aborde las significativas limitaciones de información y asista a las empresas en la exploración de nuevos mercados. En segundo lugar, las agencias de pro-moción de exportaciones mejoran su efectividad cuan-do ofrecen paquetes de servicios y enfoques hechos a la medida. En tercer lugar, la República Dominicana precisa aclarar el rol de las distintas instituciones encargadas de las políticas y el soporte al comercio exterior, así como también tratar de mejorar el balance del presupuesto de la agencia de promoción de las exportaciones de manera que la nómina no sea una carga que limite los recursos dis-ponibles para dar a poyo a las actividades de promoción de las exportaciones.

1. Organización institucional en la República Dominicana: una estructura dual

el ministerio de industria y Comercio (miC) es la enti-dad que tiene el liderazgo en la formulación e imple-mentación de las políticas comerciales.62 Por ley, su rol consiste en (i) formular y ejecutar políticas comerciales orientadas a incrementar sostenidamente la presencia de bienes y servicios domésticos en los mercados interna-cionales; (ii) administrar la implementación de los trata-dos de libre comercio (TLC) y asistir al sector privado para que éste aproveche al máximo los TLC. La actual estruc-tura organizativa del MIC incluye dos entidades que tra-bajan directamente con el comercio, encabezadas por un vice-ministro de comercio exterior y un vice-ministro de zonas francas y regímenes especiales. La Dirección de Co-mercio Exterior (DICOEX) ejecuta las políticas comerciales en el marco de las decisiones políticas adoptadas por los vice-ministros. Tradicionalmente, DICOEX se ha concentra-do principalmente en la administración e implementación de los tratados comerciales, particularmente desde una

62 Creado en 1966 mediante la ley 290-66, el Ministerio de Industria y Comercio es la entidad pública a cargo de formular e implementar las políticas industriales, comerciales y mineras.

perspectiva legal, para garantizar el total cumplimiento con las obligaciones internacionales derivadas de los TLC. Cabe destacar que un nuevo proyecto de ley orientado a reestructurar el Ministerio de Industria y Comercio está en discusión en el Congreso desde julio 2014.

las actividades de promoción de exportaciones, y de forma más general, las políticas comerciales se encuen-tran dispersas entre diferentes entidades. Una miríada de comisiones y entidades públicas, no siempre circunscri-tas al MIC, están trabajando directa o indirectamente con temas relacionados al comercio. Se han establecido algu-nas instituciones para manejar temas transversales muy específicos – por ejemplo, la Comisión Reguladora de Prác-ticas Desleales en el Comercio y Medidas de Salvaguardia y la Comisión para la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fi-tosanitarias. Otras instituciones juegan un rol directo en la definición de la política industrial – por ejemplo, el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación (CNZFE). Otros ministerios participan también en las políticas comerciales; por ejemplo, el Ministerio de Relaciones Exteriores está en-cargado de buscar nuevas oportunidades de TLC y de en-cabezar las negociaciones. El Ministerio de Economía, Pla-nificación y Desarrollo (MEPyD), con su vice-ministerio de competitividad de reciente creación, y el Consejo Nacional de Competitividad (CNC), participan también en la formu-lación e implementación de las políticas relacionadas con el comercio. Aun cuando la estructura institucional actual toma en cuenta la necesidad de una coordinación transver-sal para abordar de forma integral los temas relacionados con el comercio, la multiplicidad de participantes e interlo-cutores podría en cierta medida interferir con la consisten-cia de las políticas comerciales (Figura 27).

en origen, el Cei-RD se creó para consolidar algunas atribuciones y convertirse en la principal agencia para promover las exportaciones y atraer inversiones. El CEI-RD, creado en 2003,63 absorbió el Centro de Promoción de Exportaciones (CEDOPEX) que existía previamente, y añadió la atracción de inversiones a su principal objetivo de “promover e impulsar las exportaciones y la inversión de República Dominicana pare estimular la inserción del país en la economía mundial.64” Aglutinando participan-tes interesados de los sectores público y privado, el CEI-RD tiene como objetivo ofrecer servicios que van desde la participación en actividades de promoción de exporta-

63 La Ley 98-03, que creó el CEI-RD, reconoció la dispersión y la du-plicidad de los recursos públicos destinados a estas tareas al integrar-los en un organismo central. 64 Artículo 6, Ley 98-03.

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ciones (i.e. misiones comerciales, ferias comerciales), a la identificación de nuevas oportunidades de mercado o la asistencia para implementar normas de calidad.65

Hasta el momento el Cei-RD ha concentrado su asis-tencia principalmente en los incentivos que establece la ley 84-9966 y la asistencia para aprovechar los TlC y los esquemas preferenciales de comercio. En particular, como la entidad a cargo de validar los certificados de ori-gen, ayuda a los exportadores a obtener dichos certifica-dos. En la región, otras agencias se encargan tanto de pro-mover las exportaciones como de atraer las inversiones: CEPROBOL en Bolivia, FIDE en Honduras, JTI en Jamaica, PROMEXICO en Méjico, VCE/DNPE en Panamá, REDIEX en Paraguay, y APEX en Brasil. Algunas agencias están a car-go solo de la promoción de exportaciones: PROCHILE en Chile, PROCOMER en Costa Rica, EXPORTA en El Salvador, y DPC/ME en Guatemala. También existen otras cuyos man-datos incluyen la promoción del turismo, como PROMPE-RU del Perú, y PROEXPORT de Colombia.

si bien Cei-RD ofrece un conjunto completo de servi-cios a los exportadores e inversionistas, el CnZfe com-plementa sus acciones trabajando con las empresas que se establecen en las Zees. El CNZFE es la entidad oficial a cargo de gestionar las ZEEs. Compuesto por parti-cipantes de los sectores público y privado, tiene una doble misión: (i) regular la Ley 8-90 sobre el establecimiento y funcionamiento de las ZEEs, y (ii) diseñar una política inte-grada para la promoción de las zonas francas, la atracción de nuevas empresas, y el desarrollo de las ZEEs existen-tes.67 Aunque estén jurídicamente integradas,68 la relación entre el CNZFE y el CEI-RD puede en la práctica tornarse relativamente complicada, debido a que ambas institu-ciones tienen objetivos similares. Por ejemplo, tanto el CNZFE como el CEI-RD han venido participando en ferias internacionales con el propósito de atraer inversionistas extranjeros. A la vez, el CEI-RD asiste a las empresas de ZEE y a las compañías locales en sus procesos de exportación, mientras que el CNZFE no participa en la promoción de exportaciones. Este marco institucional dual, que parece

65 Para una presentación completa de los servicios que ofrece el CEI-RD, véase la página web de la institución: www.cei-rd.gov.do.66 La Ley 84-99 sobre “reactivación y promoción de las exportacio-nes” establece el régimen de (i) admisión temporal para el perfec-cionamiento activo, (ii) compensación simplificada de gravámenes aduaneros, (iii) reintegración de impuestos y gravámenes aduaneros. El CEI-RD maneja la autorización oficial para estos tres mecanismos.67 Artículo 19, Ley 8-90.68 El director ejecutivo del CEI-RD pertenece a la junta de directores del CNZFE y vice versa. CEI-RD también promueve las zonas francas y regularmente refiere las empresas extranjeras al CNZFE.

presentar algunas duplicaciones, refleja la estructura dual de la economía y de la canasta exportadora de dos niveles que se destacaba en el Análisis de Resultados Comerciales. El MIC tiene vice-ministerios individuales que trabajan con los exportadores en el régimen nacional y en el de ZEEs, lo cual podría en cierta medida complicar la coordinación entre el CEI-RD y el CNZFE.

adicionalmente, las empresas ubicadas cerca de la frontera con Haití (la “zona fronteriza”) se benefician de un tratamiento especial, otorgado independiente-mente del destino del comercio (mercado doméstico o exportación). Este régimen especial no es administrado por el CNZFE sino por el Consejo de Coordinación de Zona Especial Desarrollo Fronterizo, que es parte del MIC. Bajo este régimen, a las empresas establecidas en las provincias fronterizas con Haití se les otorga una exención completa de los impuestos locales (incluyendo el ITBIS local) y de los derechos aduaneros. Adicionalmente, se les concede una reducción de 50% sobre cualquier impuesto, tasa, o con-tribución existente o por existir. Al momento de redactar este informe, se estaba considerando la modificación de este régimen debido a su aparente modesta efectividad para atraer nuevas empresas a la zona fronteriza y la pérdi-da de ingresos que implica.69

esta dualidad en las agencias públicas de promoción de exportaciones se ve reflejada en las organizaciones del sector privado. La Asociación Dominicana de Expor-tadores (ADOEXPO) congrega a las empresas exportado-ras locales y de las ZEEs, ADOZONA representa solamente a las empresas ubicadas en las ZEE o que operan en par-ques de zonas francas. De acuerdo con las conversaciones sostenidas por el Banco Mundial con varios interlocutores, ADOEXPO ha estado particularmente activo en años re-cientes dando soporte y promoviendo a los exportadores a través de ferias y misiones comerciales. Entretanto, ADO-ZONA se concentra en defender los intereses de las ZEEs cuando se llevan a cabo diálogos sobre políticas con otras instituciones públicas y privadas. ADOZONA representa a los empleadores de las ZEEs cuando se negocian los sala-rios mínimos en las ZEEs.70 Por último, cabe destacar que

69 Para 2014, las pérdidas de ingresos asociadas con la Ley 28-01 se estiman en US$24.7 millones, según el Ministerio de Hacienda; véase http://www.dgii.gov.do/publicaciones/estudios/Documents/Gasto-Tributario2014.pdf. 70 Los salarios mínimos de las ZEEs se establecen siguiendo el mis-mo modelo que en el mercado doméstico – una comisión tripartita se reúne dos veces al año. Los salarios se fijaron en RD$7,222 para 2013, comparado con RD$11,292 para las empresas domésticas grandes y RD$6,880 para las empresas domésticas pequeñas.

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algunos miembros de ADOZONA participan también en ADOEXPO, lo que parece facilitar la discusión sobre políti-cas en ambos lados. Ambas entidades están representadas en la junta de directores del CEI-RD y del CNZFE.

los incentivos que se ofrecen para atraer a las multi-nacionales extranjeras parecen variar ampliamente. La labor de atraer IED está informalmente delimitada – el CEI-RD se concentra en el sector de bienes no comercializables y el CNZFE usualmente se concentra en las empresas de manufactura. A su vez, los incentivos ofrecidos a los inver-sionistas extranjeros pueden variar ampliamente depen-diendo del poder negociador de las multinacionales y de los funcionarios dominicanos que estén encabezando las negociaciones. Por ejemplo, el Presidente negoció directa-mente el acuerdo con Barrick Gold, mientras que otros se han tramitado por vía del Ministerio de Relaciones Exterio-res, el CEI-RD, o el CNZFE. Si los canales institucionales en esta área no se definen claramente, las empresas podrían percibir que reciben un trato desigual.

en este contexto de múltiples actores y atribuciones difusas, la República Dominicana debería intentar es-tablecer una estrategia nacional aglutinadora sobre competitividad comercial, promoción y orientación de las exportaciones, y atracción de inversiones. Se han producido ya una serie de esfuerzos de coordinación/priorización, que necesitarían consolidarse y sumarse a la estrategia antes mencionada.

En primer lugar, cabe destacar que el Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Industria y Comercio para 2013-1771 parece otorgar al Vice-Ministerio de Comercio Internacional la responsabilidad relativa a las políticas orientadas a “incrementar las exportaciones dominicanas” y desarrollar los “sectores productivos que tienen la capa-cidad de aprovechar los acuerdos comerciales”. El rol del CEI-RD es apenas mencionado, limitándose principalmen-te a aspectos de implementación.

En segundo lugar, el MIC lanzó a principios de 2014 un programa llamado “en ruta al 2015”, con cierto sentido de urgencia. Este programa procura fortalecer la competiti-vidad dominicana para mitigar el impacto en la industria local como resultado de la eliminación de los aranceles so-bre los productos manufacturados de conformidad con el

71 Disponible en http://www.seic.gov.do/transparencia/plan-estra-tégico/planificación-estratégica.aspx.

RD-CAFTA.72 Para cumplir con la carta de ruta prevista por el programa“en ruta al 2015”, puede que se requiera una mejor coordinación entre DICOEX y CEI-RD.

Adicionalmente, el Presidente Medina ha hecho énfasis en tres prioridades para el periodo 2013-16: (i) crear una ventanilla única para facilitar el proceso de registro de in-versionistas (ya se ha establecido); (ii) reemplazar el Banco Nacional de la Vivienda (BNV) por un Banco Nacional para el Desarrollo de las Exportaciones para facilitar el financia-miento, y (iii) modificar el servicio diplomático para que incluya agentes comerciales en el extranjero.

La República Dominicana debería ver más allá de las medi-das que ya se están implementando. La formulación de una estrategia nacional de consenso relativa a la competitividad comercial, la promoción y orientación de las exportaciones, la atracción de inversiones, la mejora de la productividad y la innovación, contribuiría a alinear los planes estratégicos existentes y futuros, mejoraría la coordinación inter-institu-cional, y en última instancia, reduciría la fragmentación de actividades y lograría resultados más eficientes.

adicionalmente, una agencia de promoción de expor-taciones empoderada institucionalmente podría con-tribuir a fomentar las exportaciones dominicanas. Las investigaciones sobre la efectividad de las agencias de promoción de exportaciones arrojan resultados no conclu-yentes. Por ejemplo, Lederman et al. (2009), muestra que las agencias de promoción de exportaciones tienen un efecto positivo en las exportaciones, pero encuentra fuertes ren-dimientos decrecientes en los recursos destinados a la pro-moción de exportaciones. En la República Dominicana, las autoridades admiten que no existe un claro criterio de se-lección para los sectores estratégicos cuando se les otorga a las empresas soporte financiero o técnico. Los esfuerzos son generales y no siempre toman en cuenta el tipo de IED, o cuáles industrias tendrían más probabilidad de convertirse en motores de crecimiento y de generación de empleos. Esto es probable que resulte en un uso inferior a su nivel óptimo de los recursos existentes. La próxima sección presenta una discusión más a fondo de la organización, alcance y recur-sos del CEI-RD, la agencia de promoción de exportaciones de la República Dominicana, comparándola con sus pares regionales y procurando mejorar su eficiencia aprovechan-do las lecciones de las mejores prácticas internacionales.

72 En el marco del RD-CAFTA, el 97% de los productos ingresarán a la República Dominicana libres de gravámenes aduaneros en 2015. Aquí se incluyen casi todos los productos industriales y será clave para el sector industrial dominicano.

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2. una agencia de promoción de exportacio-nes empoderada institucionalmente: una herramienta para fomentar la competitividad

el mandato de las agencias de promoción de expor-taciones en la región de américa latina y el Caribe ha cambiado significativamente en las últimas cuatro décadas debido a las tendencias mundiales; sin em-bargo, las investigaciones sobre su eficacia han sido limitadas y han arrojado resultados mixtos. Varios es-tudios realizados a inicios de la década de 1990 estable-cían que las agencias de promoción de exportaciones no tenían impacto significativo en el desempeño exportador en los países en desarrollo (Belloc and Maio 2011).73 La poca efectividad se atribuye parcialmente a la incertidum-bre relacionada con los procedimientos y los retrasos de los desembolsos. En la última década, los estudios sobre las agencias de promoción de exportaciones han sido más

73 Belloc y Maio (2011) citan varios estudios; por ejemplo, Hogan (1991), Keesing y Singer (1991), y Low (1982).

positivos. Por ejemplo, Alvarez (2004) investigó empresas chilenas y mostró que los programas de promoción de ex-portaciones estaban positivamente correlacionados con el desempeño exportador. 74 De forma similar, Volpe Martin-cus (2010) demostró un impacto positivo y significativo de las actividades de las agencias de promoción en las expor-taciones de la región de América Latina y el Caribe.

Cómo se compara el Cei-RD con otras agencias de promoción de exportaciones en la región de américa latina y el Caribe (laC)

Como la mayoría de las agencias en la región, el Cei-RD es una institución pública con una junta de directo-res público-privada, una buena práctica en los países desarrollados y en desarrollo. El CEI-RD es administra-

74 Luego de Belloc y Maio (2011), varios estudios de gestión con-firmaron una contribución positiva de las actividades de promoción de exportaciones en el desempeño exportador de las empresas. Los autores hacen referencia a Gentrurk y Kotabe (2001), Alvarez (2004), y Lages y Montgomery (2005).

Ministerio de Relaciones Exteriores

MEPyDVice-Ministerio de

Competitividad Nacional

Ministerio de Agricultura

Comité Nacionalde MSF

Consejo de Medidas de Salvaguardia

Consejo de Coordinación de Zona Especial

Desarrollo Fronterizo

Pro-Industria

CEI-RDAgencia de Promoción

de Exportaciones y de Atracción de Inversiones

CNZFEPromoción de ZFE, atracción

de nuevas empresas, y desarrollo de las existentes

AdoexpoRepresenta a empresas

exportadoras

Adozona Representa a empresas

de ZFE

VM de ComercioExterior

MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

DICOEXAspectos legales

de los TLC

VM de Zonas Francas y Regímenes Especiales

Figura 27. Estructura institucional de soporte a las políticas comerciales en la República Dominicana

Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales Consejo Nacional

de Competitividad

MIC encabeza la Junta de Directores de la entidad Participación del MIC Participación en

Fuente: elaboración propia.

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do por un director ejecutivo designado por el Presidente Dominicano, una práctica usual en LAC; Bolivia, Ecuador, Honduras, y Jamaica constituyen las excepciones, países donde los directores ejecutivos se seleccionan mediante convocatoria pública, y Costa Rica, donde la junta de di-rectores selecciona al director ejecutivo. El CEI-RD tiene una junta de directores compuesta por una combinación de funcionarios públicos y privados75, una práctica usual en LAC y en países desarrollados. De hecho, las investiga-ciones sugieren que las exportaciones aumentan con la proporción del número de directores que provienen del sector privado (Lederman et al. 2009).

el Cei-RD tiene nueve representantes en el extranjero y 49 representantes en embajadas a cargo de temas comerciales. El CEI-RD tiene su sede en Santo Domingo, oficinas regionales en Santiago de los Caballeros, San Pe-dro de Macorís, Puerto Plata, y 36 oficinas distribuidas al-rededor del mundo.76 El CEI-RD no tiene tantas oficinas en el extranjero como las grandes economías de Brasil, Chile, Méjico o Perú (más de 50), pero se ubica en la banda su-perior entre los países de América Central (de 30 a 50) y supera a sus contrapartes del Caribe (menos de 15 ofici-nas). No obstante, la mayoría del personal diplomático y los representantes en el extranjero dedican sólo parte de su tiempo a las actividades de promoción de exportacio-nes. Por esta razón, en 2003 el Presidente Medina priori-zó la modificación del servicio diplomático para incluir el rol de agente comercial, especializado en dar soporte al comercio exterior. Las investigaciones sugieren que las agencias regionales de promoción de exportaciones tie-nen mayor impacto en los flujos de las exportaciones que las embajadas y consulados nacionales (Volpe Martinicus 2010; Belloc y Maio 2011), aunque estos resultados no son concluyentes (Lederman et al. 2009).

75 La representación pública se extiende desde el MIC hasta la Di-rección General de Aduanas. Otros miembros del sector público son: el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Agricultura, Proindustria, el Consejo Nacional de Competitividad, y el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación. El sector priva-do está representado por el Consejo Nacional de Empresas Privadas (CONEP), CODOPyME, Cámara de Comercio y Producción de Santia-go, Cámara de Comercio y Producción de Santo Domingo, ADOEXPO, ADOZONA, la Asociación de Empresas de Inversión Extranjera, y la Junta Agroempresarial Dominicana (JAD).76 Las 36 oficinas en el extranjero son: 14 en países LAC (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Uruguay, Perú, Méjico, Trinidad y Tobago), tres en América del Norte (EE.UU., Canadá, Puerto Rico), 12 en Europa (Portugal, Suiza, Austria, Holanda, República Checa, Alemania, Bélgica, España, Fran-cia, el Reino Unido, Irlanda, Suecia), una en África (Egipto), cuatro en Asia (Corea del sur, , Taiwan, Malasia, India ) y dos en Oriente Medio (Emiratos Árabes Unidos, Israel).

De acuerdo con las evidencias internacionales, las agencias de promoción de exportaciones tienen ma-yor impacto cuando abordan las carencias significa-tivas de información, y son en su mayoría exitosas en aumentar el número de países de destino. Estas conclu-siones se sustentan con los casos de Argentina, Costa Rica, Chile, Colombia, Perú y Uruguay (Volpe Martincus 2010). De hecho, a mayores barreras comerciales, más efectivas son las agencias de promoción de exportaciones (Leder-man et al. 2009). La evidencia de datos a nivel de las em-presas en Perú – un país que, como la República Domini-cana, ha diversificado sus ofertas de productos más rápido que los mercados de destino – sugiere que las empresas que han recibido el soporte de PROMPEX han registrado una tasa de crecimiento exportador 17 por ciento mayor que las empresas que no recibieron este soporte. Entre las empresas que recibieron el soporte, el número de países de destino era 8 por ciento mayor, mientras que el número de productos aumentó en 10 por ciento. De forma similar, la evidencia de los datos a nivel de empresas en Uruguay sugiere que las empresas que utilizaron URUGUAY XXI te-nían 10 por ciento más países de destino, aunque las em-presas que recibieron soporte continuaban teniendo pro-blemas para entrar al mercado de la OCDE. En Argentina y Colombia, las actividades de EXPORTAR también se co-rrelacionaban positivamente con el número de productos exportados. En Costa Rica, la asistencia a los exportadores tuvo impacto solo en las empresas que ya estaban expor-tando productos heterogéneos y les ayudó principalmen-te a incrementar el número de países de destino.

las investigaciones sugieren que las agencias de pro-moción de exportaciones prestan mayor ayuda cuando los exportadores son pequeños y no tienen experien-cia. La evidencia de Chile sugiere que las actividades de promoción de exportaciones resultaban más beneficiosas para las empresas con menores exportaciones por país o exportaciones por producto. Un estudio de exportadores argentinos que recibieron asistencia de EXPORTAR seña-la que solo las PYMEs se benefician de las actividades de promoción de exportaciones – en particular, las empresas que reciben asistencia por primera vez. Estudios de paí-ses desarrollados parecen confirmarlo. 77 Por otra parte,

77 Francis y Collins-Dodd (2004) estudiaron a 13 PYMEs de alta tec-nología y concluyeron que las empresas que exportan esporádica y activamente se benefician más de la asistencia a la exportación que los exportadores establecidos. De forma similar, Belloc y Maio (2011) así como también Volpe Martincus (2010) confirman que los progra-mas de asistencia a los exportadores tuvieron éxito con las empresas que no exportaban previamente. Por ejemplo, evidencias de la Comi-sión Australiana de Comercio (2002) indican que 74 por ciento de las

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Lederman et al. (2009) determinaron que el tamaño de la empresa no tenía impacto en las exportaciones, lo que su-giere que cualquier esquema potencial de focalización de-bería basarse en la evaluación de las prioridades sectoria-les particulares del país. No pudo encontrarse información detallada sobre el perfil de las empresas que recibieron soporte del CEI-RD.78

las agencias de promoción de exportaciones pueden también focalizar sus acciones según el tipo de bien ex-portado. Volpe Martincus (2010) expone que las agencias de promoción de exportaciones en el extranjero y las mi-siones diplomáticas extranjeras tienen mayor impacto so-bre los márgenes extensivos en los bienes heterogéneos79 (75 por ciento de los sectores de bienes heterogéneos con impacto positivo) y el mayor impacto se observó en los textiles, los hilos, las telas, y los productos relacionados. A su vez, las misiones diplomáticas en el extranjero tienen un efecto positivo en la promoción de bienes homogé-neos y las mercancías (commodities) – entre otros, fibras textiles, chatarra y oro no-monetario. En estas líneas, el CEI-RD podría procurar establecer oficinas de promoción de exportaciones en los mercados que importan produc-tos heterogéneos dominicanos (instrumentos médicos, prendas de vestir), mientras que las misiones diplomáticas continuarían como la principal representación en los mer-cados que importan bienes homogéneos (chatarra, oro).

el Cei-RD ha ofertado líneas de productos similares a otras agencias en la región, pero recientemente ha comenzado a considerar unos enfoques más innova-dores y adaptados. Los servicios pueden agruparse en las siguientes categorías: (i) la creación de la imagen del país (promoción de la oferta exportable dominicana, que recibe 3.7% del presupuesto total); (ii) servicios de soporte a las exportaciones (ventanilla única para exportadores, asistencia técnica, servicios de consultoría especializada, garantizar la correcta aplicación de las normas relativas a la promoción de las exportaciones y la inversión, y la va-

empresas que utilizaron asistencia a las exportaciones tuvieron éxito, mientras que la tasa de éxito se situó en 16 por ciento para quienes no utilizaron esa asistencia. La experiencia de Méjico sugiere que las empresas consideran que las agencias de promoción de exportacio-nes son más relevantes cuando las primeras están en las fases inicia-les de las actividades exportadoras (Belloc y Maio 2011).78 Según los datos de los funcionarios del CEI-RD, la institución dio soporte a 1,461 empresas en 2012 y 1,261 en 2014, pero no existía información sobre el tamaño o naturaleza de las empresas.79 Los bienes homogéneos denotan bienes cuyos precios se esta-blecen en un intercambio comercial organizado – por ejemplo los commodities. Los bienes heterogéneos no tienen precio de referen-cia y el intercambio de información lo organizan los agentes.

lidación de los certificados de origen, a los cuales se des-tina el 19.3% del presupuesto total); (iii) mercadeo (ferias y misiones comerciales, red de representantes en el exte-rior); (iv) inteligencia de mercado (perfiles de productos y de mercados, información legal y económica). En meses recientes, el CEI-RD ha venido desarrollando un enfoque más proactivo en el sector agrícola. Por ejemplo, se comu-nica directamente con los exportadores agrícolas cuyos contenedores han sido rechazados consistentemente de-bido a que no cumplen con los requerimientos sanitarios y fitosanitarios, y les está brindando soporte adaptados a sus necesidades. Algunos países LAC también ofrecen servicios adicionales, como la formación de consorcios de exportación de PYMEs en sectores similares (Argentina) o asistencia con la colocación de productos en los mercados internacionales (Colombia) (Volpe Martincus 2010).

las investigaciones internacionales sugieren que las agencias de promoción de exportaciones consiguen mejorar su efectividad cuando ofrecen paquetes de servicios y enfoques a la medida. Basándose en datos a nivel de las empresas colombianas, Volpe Martincus (2010) expone que una estrategia que combine la asesoría, la asis-tencia con la agenda comercial, y las ferias y exhibiciones comerciales produce mayores efectos en los exportadores potenciales que emplear sólo uno o dos de los elementos. De forma similar, Kotabe (en Belloc y Maio, 2011) concluye que la asistencia a las exportaciones en sí misma mejoró la rentabilidad de las empresas pero no consiguió aumentar el volumen de ventas, lo que sugiere que la promoción de las exportaciones precisa complementarse con otras activi-dades de soporte. 80 Las exhibiciones comerciales parecen tener relevancia para los mercados desarrollados pero no tanto para los mercados en desarrollo. 81 Debido a que las agencias de promoción de exportaciones son más eficientes cuando las barreras comerciales son altas, la inteligencia de mercado desarrollada a la medida de las necesidades puede ser beneficiosa para los exportadores. Por ejemplo, la expe-riencia de Méjico sugiere que las empresas consideran que las agencias son más relevantes cuando les suministran in-formación sobre mercados extranjeros y asistencia financie-ra a las PYMEs (Belloc y Maio 2011). Seringhaus y Botschen

80 Kotabe trabaja con una muestra de los estados del medio oeste de los EE.UU. Para más información, véase Belloc y Maio (2011). 81 La evidencia de los EE.UU. indica que las ferias comerciales patro-cinadas por el gobierno tuvieron un efecto positivo y significativo en las exportaciones, mientras que las misiones comerciales no lo tuvie-ron (Belloc y Maio 2011). Álvarez (2004) investiga a los exportadores chilenos y determina que las ferias y misiones comerciales no tienen un impacto significativo en la probabilidad de exportar pero los co-mités de exportadores sí.

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(en Belloc y Maio, 2011) confirman que ayudar a las empre-sas a planificar sus compromisos internacionales a la medi-da de sus necesidades arroja mejores resultados. De forma similar, Kotabe (en Belloc y Maio, 2011) concluye que los pro-gramas tienen éxito si abordan las necesidades específicas y ayudan a las empresas a superar obstáculos específicos.

el Cei-RD tiene un presupuesto ligeramente inferior al promedio regional, pero la carga que representa la nómina le deja con recursos escasos en comparación con otras agencias en laC. El presupuesto del CEI-RD de US$2.4 millones era inferior a la media regional y se ubicaba en la posición 9 entre los 16 países de la mues-tra (Figura 29). Cuando se toma en cuenta la población, el presupuesto per cápita del CEI-RD de US$0.23 es inferior a la media regional de US$0.4 (Figura 28). Por último, CEI-RD parece tener una carga importante por cuenta de la nó-mina. La relación presupuesto por empleado es la menor entre los países de la muestra. En 2013, la institución des-tinaba 53.4% de su presupuesto a la nómina y empleaba 285 personas, un número mayor que la media regional (97) y similar a Brasil (214) y Colombia (281). La remune-ración de los empleados del CEI-RD es fija y, aunque algu-nas agencias como PROEXPORT en Colombia ofrecen un bono relacionado con el desempeño, las investigaciones no arrojan evidencia concluyente de que los bonos tienen impacto en el desempeño de los empleados. Cabe desta-car que se están comparando presupuestos con la salve-dad de que las atribuciones y mandatos legales difieren entre las agencias. Por ejemplo, PROEXPORT de Colombia solamente se ocupa de actividades de promoción de ex-portaciones, mientras que el CEI-RD es responsable de la promoción de las exportaciones y la inversión.

el presupuesto del Cei-RD proviene en su totalidad del gobierno, igual que ocurre en otros países laC, con la excepción de méjico y jamaica. El presupuesto de algu-nas agencias de promoción en LAC proviene también de impuestos específicos; por ejemplo, PROMPERU del Perú financia parcialmente sus programas de turismo con los ingresos fiscales provenientes de los boletos aéreos. Las agencias de promoción de exportaciones en países desa-rrollados cuentan con mayores presupuestos y dependen de los copagos de las empresas. Aunque las investigacio-nes sobre cómo los recursos adicionales de las agencias impactan el desempeño exportador no son concluyentes, Lederman et al. (2009) estudiaron 88 agencias de promo-ción de exportaciones a nivel mundial y concluyeron que el presupuesto general de las agencias destinado a acti-vidades de promoción tenía un impacto positivo signifi-cativo en las exportaciones.82 Los autores estiman que un incremento del 10% en el presupuesto de la agencia para la promoción de las exportaciones puede resultar en un incremento del 0.6% en las exportaciones. Sin embargo, el incremento de los recursos de las agencias debe hacerse cuidadosamente porque existen los retornos marginales decrecientes. Adicionalmente, los fondos adicionales tien-

82 La promoción de exportaciones se entiende como todos los ser-vicios ofrecidos por las agencias de promoción de exportaciones – desde mercadeo hasta asesoría a la medida de las necesidades. Por ejemplo, los informes del Consejo Nacional Danés (DTC, por sus siglas en inglés) indican que un US$1 adicional destinado a los servicios del DTC genera US$217 adicionales en ventas al extranjero (Belloc y Maio 2011). El estudio de EE.UU. determina que un incremento de US$1 en la promoción de la manufactura podría producir unos US$432 adi-cionales de exportaciones de manufactura (Volpe Martincus 2010). Por otro lado, otro estudio de EE.UU. realizado por Bernard y Jensen (2004) determinó que los gastos en promoción de exportaciones no tenían impacto en la probabilidad de exportar de las empresas.

Figura 28. Presupuestos per cápita de las agencias de promoción en LAC (en US$)

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Fuente: Volpe Martincus (2010) y CEI-RD.

Figura 29. Presupuestos de las agencias de promoción en LAC (en millones de US$)

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Fuente: Volpe Martincus (2010) y CEI-RD.

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den a producir mayor impacto en los bienes heterogéneos que en los bienes homogéneos.

por último, un programa orientado a fomentar una sólida agencia de promoción de exportaciones, con intervención pública, debe ir acompañado por un pro-grama de monitoreo y evaluación de las actividades de promoción de las exportaciones. El CEI-RD compila una contabilidad anual de las actividades realizadas y el número de empresas que recibieron acompañamiento; sin embargo, sería aconsejable ir más lejos y establecer un programa bien definido de monitoreo y evaluación. No obstante, hay que reconocer que las agencias en LAC y en los países desarrollados en muy pocas ocasiones miden la efectividad de sus programas y se enfocan en los indicado-res de entrada, como el número de empresas que utilizan cada servicio o el número de respuestas a solicitudes de soporte. Los indicadores de resultados consisten princi-palmente en encuestas de satisfacción que usualmente tienen unas muy bajas tasas de respuesta y pueden ser respuestas positivas sobredimensionadas debido a que las empresas se sienten incentivadas a calificar positivamente a las agencias, con la esperanza de recibir más fondos en el futuro. Debe también destacarse que la comunicación y los informes constituyen un aspecto importante de las ac-tividades de promoción de exportaciones. Por ejemplo, las entrevistas a los gerentes de pequeños negocios en Aus-tralia revelaron que la poca eficiencia de los programas de promoción de exportaciones puede que se deba a la falta de información sobre la existencia de dichos programas.

algunos países en la región tratan de hacer más para monitorear y evaluar los resultados de sus agencias. La

agencia chilena, con el apoyo del BID, introdujo un cuadro de mando integral (Balance Scorecard) para mapear cómo cada departamento está cumpliendo con su objetivo. Vol-pe Martincus (2010) propone dos métodos estadísticos para mejorar la calidad de la medición del impacto que tie-nen las agencias en los exportadores: (i) diferencia-en-di-ferencia, que evalúa en el tiempo las diferencias entre las empresas que utilizaron el servicio y aquellas que no lo utilizaron; y (ii) emparejamiento (matching), que empare-ja una empresa que recibió el soporte de la agencia con una empresa similar que no ha recibido asistencia, y luego compara los resultados.

en resumen, la República Dominicana se enfrenta a una mayor liberalización de sectores clave de la eco-nomía en 2015 en el contexto de la implementación del RD-CafTa y del cumplimiento con la omC, lo que aumenta la necesidad de mejorar la competitividad co-mercial. Con un año por delante, el país parece carecer de una estrategia nacional transversal aglutinadora de competitividad comercial, de promoción y orientación de las exportaciones, y de atracción de inversiones, y para dar apoyo a la productividad y la innovación. Más concretamente, la canasta exportadora de dos niveles en términos de sofisticación y calidad que se destacaba en el primer capítulo se refleja en la estructura institucional del país, la cual incluye entidades distintas y separadas para tratar los temas relacionados con el comercio dependien-do del régimen jurídico de la empresa o de la naturaleza del tema. Por ejemplo, en lo relativo a las actividades de promoción de exportaciones, existen por lo menos tres instituciones que asumen, con duplicidad, ese rol en la ac-tualidad. La DICOEX del Ministerio de Industria y Comercio

Figura 30. Presupuestos de las agencias de promoción por empleado (en US$)

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Fuente: Volpe Martincus (2010) y CEI-RD.

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está a cargo de un programa para ayudar a los producto-res a aprovechar al máximo los tratados de libre comercio existentes, algo que también hace el CNZFE. El CEI-RD pro-cura incrementar la competitividad de los exportadores dominicanos (generalmente los establecidos fuera de las ZEE, pero también los que operan dentro de las ZEE), ofre-ciéndoles soporte a la medida de sus necesidades, y a la vez promueve la atracción de inversiones fuera de las ZEE. Por su parte, el CNZFE centra sus esfuerzos en atraer a las multinacionales a las ZEE. Esta estructura implica un alto grado de coordinación para evitar duplicidades y puede resultar en costos transaccionales significativos que, al fi-nal de cuentas, obstaculizan el diseño y la implementación de políticas.

existen otros arreglos institucionales en la región y han demostrado ser eficaces en ciertos casos. Una agencia de promoción de exportaciones empoderada – tanto en términos de su mandato legal como de los fondos para la promoción de exportaciones – puede constituir una op-ción relevante en la República Dominicana. El CEI-RD po-dría cumplir con esta función, pero el soporte a los expor-tadores debe ser diseñado concienzudamente porque las experiencias en los países en desarrollo han sido dispares. Partiendo de una revisión de las mejores prácticas regio-nales e internacionales, las autoridades podrían conside-rar los siguientes principios cuando diseñen los programas públicos para la promoción de exportaciones. En primer lugar, las agencias de promoción de exportaciones tienen mayor impacto cuando abordan las carencias significati-vas de información y son en su mayoría exitosas al aumen-tar el número de países de destino. De hecho, mientras mayores sean las barreras comerciales, más efectivas serán las agencias de promoción de exportaciones. En segundo lugar, las agencias de promoción de exportaciones mejo-ran su efectividad cuando ofrecen paquetes de servicios y enfoques hechos a la medida de las necesidades. Esto pue-de incluir apoyar la formación de consorcios de PYMEs ex-portadoras en sectores similares, financiando parcialmen-te su gestión durante los primeros años, o ayudando a las PYMEs a colocar sus productos en mercados internaciona-les, incluyendo la búsqueda de compradores extranjeros. En la actualidad el CEI-RD avanza hacia un enfoque más personalizado y proactivo con el soporte que ha brindado recientemente a los exportadores agrícolas para ayudarles a cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias.

Contar con una agencia de promoción de exportacio-nes fortalecida (y unificada) para promover las expor-taciones y atraer inversiones podría resultar en un uso

mucho más efectivo de los recursos públicos dedica-dos a estas actividades en la República Dominicana. La agencia trabajaría tanto dentro como fuera de las ZEEs, con programas bien definidos y concentrándose en sec-tores y/o mercados de destino específicos. Para converger en esta agencia modelo para la promoción de exportacio-nes, será necesario aclarar el rol de las distintas institucio-nes que trabajan con la promoción de las exportaciones y equilibrar mejor el presupuesto de la agencia de pro-moción de exportaciones de forma tal que la nómina no represente una carga que limita la disponibilidad de recur-sos para las actividades de promoción de exportaciones.

De manera más inmediata, los participantes relevan-tes en la República Dominicana deberían ponerse de acuerdo sobre una estrategia de competitividad del comercio exterior. Para allanar el camino hacia esa even-tual agencia de promoción mejor empoderada, como se expuso en la sub-sección II.c.1, Organización Institucional en la República Dominicana: Una Estructura Dual, los orga-nismos relevantes de los sectores público y privado debe-rían comenzar a alinear sus planes estratégicos, establecer normas y procedimientos para atraer inversiones (evitan-do beneficios arbitrarios y trato desigual), y coordinar los esfuerzos de promoción de las exportaciones, así como también otros recursos (como la información o el acceso al financiamiento). La idea sería de preparar un conjunto de políticas y herramientas horizontales bien coordinadas que estén disponibles a los interesados tanto en las zonas francas de exportación como fuera de éstas. Sería igual-mente importante dar soporte explícito en esa estrategia a la definición de las políticas públicas que apoyan las me-jorías en la productividad y la innovación. En este sentido, podría existir espacio para especificar políticas verticales enfocadas en sectores claves, probablemente aquellos con mayor probabilidad de generar externalidades positivas para el resto de la economía (transferencia de tecnología, aprendizaje a través de la práctica, encadenamientos, etc.).

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ANEXOS

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ANEXO 1: COMPARACIÓN ENTRE LOS REgISTROS DE LAS ADuANAS y LOS DATOS DE COMTRADE

figura 31: valor del total de exportaciones anuales a partir de los datos a nivel de empresas como porcentaje del valor total reflejado por COMTRaDe (%).

Año Todos los productos Productos, excepto petróleo

2007 83 88

2008 87 95

2009 106 106

2010 113 111

2011 104 104

2012 105 98

Fuente: Cálculos del autor utilizando datos de la DGA y COMTRADE.

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El crecimiento de las exportaciones se calcula utilizando la llamada “tasa de crecimiento de punto medio” (Davis and Haltiwanger 1992; conforme es aplicada a las expor-taciones a nivel de las empresas por Bricongne et al. 2011, y Reyes y Taglioni 2012). Una ventaja importante de esta metodología consiste en que permite estimar las tasas de crecimiento asociadas con los flujos que se han creado o eliminado recientemente. Lo que no se puede hacer con otras metodologías que utilizan las tasas de crecimiento normales; por este motivo, se basan en metodologías pro-babilísticas para cuantificar el impacto de los determinan-tes de las exportaciones en el margen extensivo.

Las tasas de crecimiento de punto medio se calculan de la siguiente manera. Para una empresa i que exporta un valor x a un país c del producto k durante el año t, la tasa de crecimiento de punto medio se define como:

Esta medida de tasa de crecimiento es simétrica próxima a cero, y se ubica en el intervalo cerrado [-2,2] con las salidas (entradas) que corresponden al punto final izquierdo (de-recho). De forma similar, la ponderación atribuida a cada flujo gickt viene dada por la proporción relativa del flujo en las exportaciones totales (las exportaciones de la pobla-ción total de las empresas de un país):

Por último, la tasa de crecimiento año-a-año del valor total de las exportaciones se obtiene sumando cada flujo indi-vidual gickt ponderado por sickt:

La medida G se relaciona monotónicamente con la medida convencional de la tasa de crecimiento (grt ), y representa una buena aproximación de esta última para pequeñas ta-sas de crecimiento. Ambas medidas de crecimiento están vinculadas por la siguiente identidad:

A nivel agregado, el índice se aproxima también a las me-didas estándares de tasa de crecimiento.

en la República Dominicana, los exportadores que no están ubicados en las Zees muestran un alto dinamis-mo en términos de la entrada y salida de empresas, productos y mercados. Para proporcionar información más precisa y detallada sobre los patrones que se originan a partir de la descomposición del crecimiento de las ex-portaciones de las empresas que no están ubicadas en las ZEE, la Tabla 14 muestra la contribución real al crecimiento general de las exportaciones de año a año en el periodo 2010-12 y cada margen comercial. Dentro de cada mar-gen, indicamos además la composición de las entradas y salidas. Los datos se han calculado utilizando la denomi-nada “tasa de crecimiento de punto medio” y corrigiendo el sesgo inducido por el efecto de año parcial en la entrada de una nueva relación exportadora. La tabla se interpreta como sigue: en cada columna, indicamos la contribución de cada margen (en porcentajes) de la tasa de crecimien-to anual de año a año. Por ejemplo, cuando se observa el crecimiento anual entre 2009 y 2010 (primera columna de datos), la primera fila indica que los cambios en las relacio-nes de exportación establecidas (empresa-producto-des-tino) contribuyeron un 75.8% neto al crecimiento de las exportaciones totales. Este número es la diferencia entre los incrementos del crecimiento de las exportaciones to-tales dentro de las relaciones de exportación (169.8%) y las reducciones dentro de esas relaciones (94.1%). Las fi-las subsiguientes replican este análisis para la diferente dimensión del margen extensivo. La primera dimensión

ANEXO 2: LOS MáRgENES DEL COMERCIO y Su CON-TRIBuCIÓN AL CRECIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES -DESCOMPOSICIÓN DEL MARgEN EXTENSIvO EN EL RégIMEN NACIONAL DE LA REPÚBLICA DOMINICANA.

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es la contribución de la rotación (churn) de empresas. La reducción del crecimiento exportador a causa de la salida de las empresas de la actividad exportadora representó el 36.8% del valor global de las exportaciones y la ganancia a causa de la entrada fue del 50.2% - de modo que la contri-bución neta de la rotación de empresas fue del 13.4%. La decisión de los exportadores existentes de entrar a nuevos mercados extranjeros (entrada a un país) o de abandonar esos mercados (salida de un país) contribuyó un 2.6% al crecimiento de las exportaciones totales. En este caso, la entrada a nuevos mercados aportó el 15.7% al crecimiento de las exportaciones, parcialmente compensado por las salidas que representaron una pérdida del 13.3% para el crecimiento de las exportaciones. A continuación, exami-namos la decisión de los exportadores existentes de am-pliar su rango de productos hacia los mercados donde ya exportan (entrada de producto) o de reducir sus ofertas (salida de producto). La contribución neta de la rotación de producto es a la expansión de las exportaciones es del 8.4%. La suma de la contribución neta del margen exten-

sivo de la empresa, el país y el producto arroja el margen extensivo global.83 En el caso, determinamos que repre-senta un 24.2% del crecimiento total del valor de las ex-portaciones. 84

83 Esta descomposición involucra una jerarquía a lo largo de las dis-tintas dimensiones del margen extensivo. Es decir que, la entrada y salida del país depende de si la firma es un exportador, y la entrada y salida del producto depende de si la empresa es un exportador que atiende el mismo mercado. De esta forma, se previene la doble con-tabilidad de las nuevas relaciones de exportación. Mantenemos esta jerarquía a lo largo de todo el informe. 84 Debe notarse que las contribuciones a lo largo de los márgenes intensivo y extensivo suman 100.

Tabla 14: Descomposición completa del crecimiento de las exportaciones y márgenes de comercio para empresas locales. exportaciones fuera de Zees (% del crecimiento de las exportaciones)

2010 2011 2012

Margen intensivo 75.8 29.9 6.7

Intensivo positivo 169.8 160.5 208.1

Intensivo negativo -94.1 -130.6 -201.4

Margen extensivo 24.2 70.1 93.3

Neto Empresas 13.4 17.3 44.0

Entrada 50.2 25.2 68.5

Salida -36.8 -7.8 -24.5

Neto Países 2.5 38.2 2.7

Entrada 15.7 56.2 35.8

Salida -13.3 -18.0 -33.0

Neto Productos 8.4 14.6 46.6

Entrada 24.9 70.7 261.7

Salida -16.5 -56.1 -215.1

Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de la DGA. Nota: Esta tabla descompone el crecimiento de las exportaciones anuales en términos de los cambios en la relación de exportación establecida (margen intensivo) y los cambios en nuevas relaciones de exportación (margen extensivo). El márgen extensivo se divide en tres categorías mutuamente excluyentes: (i) crecimiento de las exportaciones a causa de la entrada (salida) de nuevas empresas a (de) los mercados de exportación; (ii) crecimiento de lae exportacicones a causa de exportadores establecidos que entran (salen) a (de) un nuevo mercado; y (iii) crecimiento de las exportaciones debido a que exportadores establecidos añaden (eliminan) un producto a (de) un mercado existente. Las tasas de crecimiento se calculan a partir de datos en dólares estadounidenses.

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ANEXO 3: ESCALAS DE CALIDAD PARA LOS PRINCIPALES PRODuCTOS EXPORTADOS DE LAS ZEE

DOM NI

C

NIC

NIC

GTM

NIC

Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos del CEPII.

2

1.5

1

.5

0

Figura 32. Escalas de calidad de EE.UU. para los 3 principales productos agrícolas

8040

HS:901890: Escala de calidad, promedio 2005-2006

INSTRUMENTOS MÉDICOS

Calid

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Ranking0 20 60

DOM CR

IHN

D NIC

GTM

SLV

2

1.5

1

.5

0

8040

HS:901890: Escala de calidad, promedio 2009-2010

Calid

ad re

lativa

Ranking0 20 60

SLV CR

I

1.5

1

.5

0

4020

HS:853620: Escala de calidad, promedio 2005-2006

INTERRUPTORES ELÉCTRICOS

Calid

ad re

lativa

Ranking0 10 30

DOM GT

M

SLV

CRI

2

1.5

1

.5

0

5020

HS:853620: Escala de calidad, promedio 2009-2010

Calid

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lativa

Ranking0 10 30 40

DOM

GTM SL

V

2

1.5

1

.5

0

6040

HS: 711319: Escala de calidad, promedio 2005-2006

ARTÍCULOS DE JOYERÍA

Calid

ad re

lativa

Ranking0 20

DOM NIC

SLV

GTM

HND

2

1.5

1

.5

0

6040

HS:711319: Escala de calidad, promedio 2009-2010

Calid

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lativa

Ranking0 20

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ANEXO 4: NuEvOS ACCESOS A LOS ESTADOS uNIDOS PARA LOS PAÍSES DEL CAfTA

País CAFTA Producto Año de entrada de nuevo producto

País CAFTA Producto Año de entrada de nuevo producto

República Dominicana

-- -- Costa Rica Coles Brassica 2001

Guatemala Ruibarbo 1998 Papaya 2001

Papaya 2001 Rambután 2003

Rambután 2003 Pimiento 2006

Loto sagrado 2003 Tomate 2006

Tomate 2006 Nicaragua Frijoles verdes 1997

Pimiento 2006 Frijoles mung 1997

El Salvador Alubia 1995 Habas 1997

Berenjena 1997 Radicchio 1997

Coles Brassica 1998 Berenjena 1997

Papaya 2001 Perejil 1998

Loto sagrado 2003 Coles Brassica 1998

Rambután 2003 Papaya 2001

Loroco 2003 Judía batata 2003

Judía batata 2003 Judía espárrago 2003

Perejil 2003 Rambután 2003

Pimiento 2006 Loto sagrado 2003

Tomate 2006 Loroco 2003

Coles Cichorium 2006 Tomate 2006

Pimiento 2006

Fuente: Recopilación de los autores utilizando la base de datos de Requerimientos de Importación de EE.UU. para Frutas y Hortalizas (FAVIR, por sus siglas en inglés). (http://www.aphis.usda.gov/favir/). Nota: Esta tabla enumera todos los productos a los cuales se les ha otorgado acceso a EE.UU. provenientes de países del RD-CAFTA durante los últimos 20 años.

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1. Medición del margen extensivo corregido por el efecto de año parcial

Las investigaciones sobre comercio internacional expli-can que los exportadores empiezan en pequeño y cre-cen muy rápidamente en su primer año en los merca-dos internacionales. Por ejemplo, Eaton, Eslava, Kugler y Tybout (2008) discuten acerca de los exportadores colombianos, Lawless (2009) sobre los exportadores ir-landeses, Buono y Fadinger (2012) sobre los exportado-res franceses, Molina, Bussolo e Iacovone (2010) sobre la República Dominicana; y Cebeci, Fernandes, Freund, y Pierola (2012) sobre un análisis comparativo de países). Este hecho “estilizado” se establece mediante la consoli-dación de todas las transacciones de exportación a nivel de empresa en un año calendario dado. Bernard, Massa-ri, Reyes, y Taglioni (2014) muestran que estos resulta-dos se explican principalmente por el hecho de que los exportadores entran al mercado en el transcurso del año y únicamente una parte de las ventas del primer año se registra en el año calendario de entrada. Dos empresas idénticas que entran al mismo mercado en meses dis-tintos, una en enero y la otra en diciembre, reportarán ventas anuales dramáticamente diferentes para el pri-mer año calendario de operaciones. Este efecto de año parcial en los datos anuales conduce a observaciones sesgadas a la baja sobre el nivel de actividad durante el año de entrada y durante el siguiente año. Utilizan-do los datos sobre exportaciones del Perú, los autores determinan que el sesgo de año parcial es sustancial-mente alto: el nivel promedio de exportaciones del pri-mer año de los nuevos exportadores se subestima en un 65% y la tasa de crecimiento promedio entre el primer y segundo años de exportación se sobreestima en un 112%. Como consecuencia de lo anterior, la utilización de datos anuales subestima en gran medida la contri-bución del margen extensivo al crecimiento anual de las exportaciones. Corregimos los efectos de año parcial al consolidar el valor total de las exportaciones a nivel de empresa-producto-destino por año de operación de la empresa. Por lo tanto, una empresa que entra a un mer-cado en diciembre tendría el valor de sus exportaciones entre diciembre y noviembre del año siguiente como el valor de sus exportaciones durante el primer año.

2. evaluación comparativa de las relaciones bilaterales de exportación utilizando un modelo gravitacional de los intercambios comerciales

Utilizamos un modelo gravitacional fundamentado en la teoría para evaluar las relaciones de exportación de la República Dominicana con sus socios comerciales en una comparación de pares. El modelo gravitacional se ha utili-zado ampliamente en comercio internacional debido a su intuitivo atractivo empírico y teórico. Anderson y van Win-coop (2003), Feenstra (2004), y Baldwin y Taglioni (2006), entre otros, presentan revisiones exhaustivas de investi-gaciones sobre la ecuación gravitacional aplicada al co-mercio internacional. Nuestra especificación del modelo gravitacional sigue el modelo con fundamentos microeco-nómicos de Helpman, Melitz, and Rubinsten (2008). Espe-cíficamente, hacemos una regresión de las exportaciones bilaterales entre 213 países de acuerdo a las siguientes ca-racterísticas bilaterales: distancia, contigüidad, idioma co-mún, colonia, potencial colonial común, así como registro del PIB, y registro del PIB per cápita. El modelo incorpora tres componentes principales: en primer lugar, se calcula una medida de lejanía sumando las distancias ponderadas por la proporción del PIB del destino en el PIB mundial. Esto sirve para destacar el hecho de que las distancias relativas tienen una gran importancia, junto con las distancias abso-lutas. En segundo lugar, controlamos los flujos comerciales nulos con el uso del método de corrección de Heckman de selección de la muestra. Cuando se eliminan las observa-ciones de comercio bilateral inexistente, como OLS hace, nuestra variable dependiente no mide realmente el comer-cio bilateral, sino una que depende de la existencia de una relación. Por lo tanto, una variable importante que se dejó fuera del modelo es la probabilidad de ser incluido en la muestra; es decir, tener un flujo comercial distinto a cero. En la medida en que la probabilidad de la selección se co-rrelaciona con el PIB o la distancia, esto tiene el potencial de sesgar las estimaciones de OLS. En tercer lugar, se con-trola la heterogeneidad de las empresas sin necesidad de utilizar datos de las empresas, reconociendo el hecho de que las características de los exportadores marginales se pueden inferir de los destinos de exportación alcanzados. Con estos pasos, los resultados gravitacionales están mejor fundamentados en la teoría del comercio actual.

ANEXO 5: APéNDICE TéCNICO A LA PARTE I, ANáLISIS DE RESuLTADOS COMERCIALES

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3. Sofisticación y complejidad de las exportaciones – medición y salvedades

Calcular la sofisticación de las exportaciones (EXPY) es un proceso de dos etapas. La primera etapa comprende la medición del nivel de ingresos asociado con cada produc-to en el mundo (PRODY). El PRODY de un producto par-ticular es el PIB per cápita del país típico que lo exporta, calculado mediante la ponderación del PIB per cápita de todos los países que exportan ese producto. La pondera-ción que se otorga a cada país se basa en la ventaja com-parativa observada. El PRODY de un producto individual se calcula ponderando el PIB per cápita de todos los países que exportan ese producto. Por lo tanto, un producto que normalmente representa un alto porcentaje de la canasta exportadora de un país pobre tendrá una mayor pondera-ción en el PIB per cápita de los países pobres. Será menos así con respecto de un producto que representa un pe-queño porcentaje de las exportaciones de un país pobre pero sí es un componente significativo de muchas canas-tas exportadoras de países ricos.

La segunda fase consiste en medir el ingreso asociado con la canasta exportadora de un país en su conjunto (EXPY). El EXPY se calcula haciendo la ponderación de estos PRODY de cada producto en la proporción que cada bien contri-buye a las exportaciones totales. Por ejemplo, si la mante-quilla representa el 15% de las exportaciones de un país, su PRODY se le dará una ponderación de 0.15. Los países cuyas canastas de exportación están compuestas por “bie-nes de países ricos” tendrán un mayor EXPY, mientras que las canastas que están compuestas por “bienes de países pobres” tendrán un EXPY menor.

Sin embargo, los conceptos PRODY y EXPY no están exen-tos de críticas. El PRODY de algunos productos es alto contrario a lo que podría suponerse, lo que sugiere una sofisticación en los productos simplemente debido a que son producidos por países ricos. Por ejemplo, la tocineta y el jamón, tienen un PRODY mayor que los motores de combustión interna. Además, la calidad de los productos varía – los vehículos del País X puede que no sean de igual calidad que los vehículos del País Y (aunque tengan códi-gos idénticos a nivel del sistema armonizado HS de seis

dígitos). Cuando no se toma en cuenta la calidad de un producto, el EXPY sobreestima la importancia de los pro-ductos sofisticados provenientes de países de bajos ingre-sos. Xu (2007) muestra que una vez los productos en el nivel de seis dígitos del HS se dividen por los valores uni-tarios relativos, la estructura de las exportaciones chinas es consistente con su nivel de desarrollo. Esto ha llevado a autores como Lederman y Maloney (2012) a señalar que la forma cómo un país produce una exportación es más importante que aquello que produce. Al parecer los pro-ductos de alta tecnología como las computadoras pueden producirse con poca tecnología y viceversa.

La fragmentación de la producción plantea otro problema. Aunque la exportación final de un producto sofisticado podría ser de un país de bajos ingresos, su contribución podría haber sido apenas el ensamblaje final de insumos intermedios de alto valor fabricados en otros lugares. Por lo tanto, no se debería perder de vista la totalidad de la cadena de valor y explorar en qué etapa de la producción se crea y captura el mayor valor. Si se considera que las computadoras no son sofisticadas porque el paquete en-samblado final se exporta desde un país de bajos ingresos, los componentes internos podrían tener una alta concen-tración de pericia, posiblemente importados de los países más ricos. Koopman et al. (2008) estiman el contenido ex-tranjero de las exportaciones de China en alrededor del 50% en general y un 80% en productos sofisticados como los dispositivos electrónicos. En el conocido ejemplo del iPod, una abrumadora parte del valor final del ensamblaje de un iPod exportado de China es capturado por quienes crearon la propiedad intelectual, no en la forma de salarios devengados por quienes lo ensamblan.

Más recientemente, Hausmann, Hausman, et al. (2012) han mejorado en esta medida al distanciarse de la depen-dencia de PRODY y EXPY en los niveles de ingreso de los países. Según el nuevo enfoque – el Indice de Compleji-dad del Producto – la complejidad no es una función de los ingresos de los países; se calcula a través de un proce-so iterativo basado en la red de relaciones de los países y de los productos que exportan. En concreto, en virtud de este nuevo enfoque, la complejidad de la canasta expor-tadora de un país es una función de dos conceptos: (i) la diversidad de productos que produce (es decir, el núme-ro de productos distintos que fabrica); y (ii) la ubicuidad de los productos (es decir, cuántos otros países fabrican ese producto). Generalmente se observa que un país que puede producir un producto complejo que pocos países son capaces de producir también producirá una amplia

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gama de productos no complejos; lo contrario es poco fre-cuente. Por lo tanto, un producto hecho por unos pocos países que también producen una amplia gama de otros productos, es relativamente complejo. En contraposición, un producto que se produce en la mayoría de los países, incluyendo los que producen pocos otros productos, es menos complejo

4. Calidad relativa de los productos de exportación - medición y salvedades

Los bienes en la misma categoría de producto varían am-pliamente en calidad, un hecho que se representa por los valores unitarios (la relación entre valores y cantidades embarcadas, o las ventas nominales divididas entre can-tidades). Una de las principales conclusiones de las inves-tigaciones sobre la especialización dentro de un producto es la gran diferencia en los valores unitarios entre países, incluso entre productos con descripciones estrechamente cercanas embarcados al mismo mercado en el mismo año. Además, estas diferencias son persistentes en el tiempo.

Un desafío clave para la economía internacional en los úl-timos años ha sido establecer las razones de esta variación en los valores unitarios entre los países y entre las empre-sas que sirven el mismo destino. Una de las hipótesis pre-dominantes es que las diferencias de valor unitario pueden corresponder a la diferenciación vertical en la forma de diferencias de calidad. De acuerdo con este razonamien-to, si dos empresas suplen el mismo destino con el mismo producto con descripciones estrechamente cercanas, y consiguen hacerlo vendiendo sus productos a muy dife-rentes niveles de precios, sugiere una diferencia sustancial en la calidad de lo que estas dos empresas venden. Si las mercancías son iguales en calidad, la línea de razonamien-to indica que la competencia debería eliminar las diferen-cias de precios. Sin embargo, existen varias explicaciones alternativas posibles. En primer lugar, es posible que los datos del intercambio bilateral - incluso en el mejor nivel de desagregación permitido por las clasificaciones inter-nacionales de comercio – sean demasiado generales para capturar el hecho de que diferentes países y diferentes empresas realmente se están especializando en diferentes bienes. Solamente parecen ser el mismo producto, porque las estadísticas comerciales internacionales utilizan la cla-sificación demasiado general de los productos básicos. En segundo lugar, las diferencias de precios podrían reflejar percepciones de calidad influenciadas por la publicidad o la reputación, en lugar de las características intrínsecas de los productos objeto de comercio – y algunos sostie-

nen que esto no debe ser considerado diferenciación de la calidad. En tercer lugar, las diferencias y la dinámica de precios podrían ser atribuibles a la estructura del mercado, es decir, la heterogeneidad del poder de mercado.

Conscientes de estas salvedades, se propone un método para utilizar la información de los valores unitarios. Se utili-za la base de datos de Valores Unitarios de Exportación del Centro de Investigación y Estudios de la Economía Mun-dial (CEPII, por siglas en inglés) (Berthou y Emlinger 2011) para describir los valores unitarios relativos de las impor-taciones agrícolas en EE.UU. Al igual que en Schott (2004), se calcularon los valores unitarios simplemente como el cociente entre los valores y las cantidades de las importa-ciones generales. Dentro de cualquier producto (códigos de seis dígitos del HS) para un año determinado, se tiene entonces una distribución de los valores unitarios de las importaciones procedentes de diversos países de origen. Para cada bien i y país exportador c, en el tiempo t años, generamos una medida de calidad relativa R como:

Donde indica el valor unitario del bien y indica el valor en el percentil 90no de la distribución del valor unitario de un país a otro para ese producto. indica la calidad relativa de la exportación de ese bien por ese país, es decir la calidad relativa a otros países que exportan el mismo bien.

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un análisis de los datos micro utilizando las encues-tas empresariales del banco mundial revelan otras ba-rreras que enfrentan los exportadores dominicanos. Este informe ha evaluado minuciosamente tres cuellos de botella para la competitividad de los exportadores: la di-ficultad que tienen los exportadores agropecuarios para cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias, una canasta exportadora de dos niveles con vínculos limita-dos entre las zonas económicas especiales y la economía doméstica, y los fragmentados esfuerzos de soporte insti-tucional. En esta sección, examinamos brevemente otros obstáculos potenciales que fueron mencionados duran-te reuniones con interesados pero que no pudieron ser incluidos en esta evaluación. Algunos escapan al alcance de este estudio (factores relacionados con el sector eléc-trico y con el mercado laboral), otros ya fueron tomados en cuenta en otros estudios (transporte y logística). Para examinar estos y otros temas del entorno empresarial, hemos utilizado las Encuestas Empresariales del Banco Mundial-CFI para comparar los obstáculos que enfrentan los exportadores dominicanos y aquellos en otras partes del mundo. Los resultados se presentan en las tablas al final de este anexo.

las empresas exportadoras dominicanas son más recientes pero más grandes que las de sus vecinos. Tomando como medida el número de empleados, los ex-portadores dominicanos tienden a ser más grandes que las empresas del país que no son exportadoras y que las empresas exportadoras de otras regiones – con la excep-ción del Sur de Asia (SAR). La República Dominicana se encuentra junto a la región de Asia Oriental y el Pacífico en lo relativo al mayor porcentaje de propiedad extran-jera de sus exportadores que el Caribe, América Central, América del Sur (y Méjico), y Europa y Asia Central. Pro-bablemente sea el resultado de una gran presencia de empresas extranjeras en las zonas económicas especia-les. A la vez, los exportadores dominicanos son empre-sas más jóvenes, con menos de siete años en operación que los exportadores del Caribe, seis años menos que los exportadores de América Central, y diez años menos que los exportadores de América del Sur. Sin embargo, los gerentes de las empresas exportadoras tienen un promedio de años de experiencia similar al de los otros países en la región.

el acceso a un servicio de electricidad fiable parece ser el obstáculo de infraestructura más acentuado para los exportadores dominicanos. Según los expor-tadores encuestados, el tiempo de espera para obtener la conexión a la electricidad, 40 días en promedio, es si-milar a otras partes del mundo – excepto por el Caribe (18 días). Sin embargo, las interrupciones del servicio eléctrico promedian 16 al mes, mucho más frecuentes que en otras regiones, con la excepción de Oriente Me-dio y SAR (el promedio en los países desarrollados es 10). Adicionalmente, las empresas Dominicanas reportaron en promedio 2.1 insuficiencias del suministro de agua al mes, comparadas con 0.6 en América Latina. Los exportadores también consideraron con más frecuencia que la electrici-dad constituía un obstáculo a las operaciones diarias que en otras partes del mundo, excepto por América Central. El sector eléctrico está plagado de una serie de problemas – desde unas altas pérdidas técnicas en la distribución a un cobro insuficiente del servicio, fraudes de los clientes, y una gran variación en el precio de compra de energía a los generadores privados. Varios estudios examinan más detalladamente algunos de los actuales desafíos del sec-tor eléctrico (por ejemplo, Manzano et al. 2013; Rufín et al. 2014; Banco Mundial 2014).

en general se tiene la percepción que la infraestructura de las telecomunicaciones en la República Dominicana es tan buena como en otros lugares del mundo – y, de hecho, mejor que en el resto del Caribe. En cambio, la infraestructura de transporte representa más un obstácu-lo en la República Dominicana que en otras islas del Cari-be – pero en general no más que en la región de América Central y el Caribe. Hay que destacar no obstante que los precios de la gasolina son superiores que en cualquier otro de los miembros del RD-CAFTA; el precio de venta al públi-co en la bomba era de 1.58 dólares por litro en 2012, no-tablemente más alto que los 0.97 dólares por litro a pagar en Estados Unidos.85 Este estudio no se concentra en trans-porte ni logística porque otros donantes, como el Banco Interamericano de Desarrollo (SIRA-BID 2011, entre otros) y la USAID (2005; 2008) han preparado varias evaluaciones sobre el tema.

85 http://data.worldbank.org/indicator/EP.PMP.SGAS.CD.

ANEXO 6: EXPORTADORES DOMINICANOS - RESuLTADOS DE LA ENCuESTA EMPRESARIAL

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en lo relativo al aspecto institucional, parece que los exportadores dominicanos enfrentan principalmen-te dificultades relativas a la administración fiscal y la informalidad. Las tasas fiscales y la administración fiscal se perciben como un obstáculo más en la República Do-minicana que en otras partes del mundo. Los impuestos lucen ser especialmente engorrosos para los exportadores de servicios, y menos para los exportadores de productos manufacturados. Cuando se les compara con las empresas que no exportan, las empresas exportadoras dominicanas consideran más que la competencia con el sector informal es una dificultad. Otros factores institucionales, como el acceso al financiamiento y la obtención de permisos y li-cencias para hacer negocios, no son percibidos por los ex-portadores dominicanos como un obstáculo mayor que en otras regiones, aunque otras empresas dominicanas con-sideran estos temas como obstáculos significativos. Los exportadores dominicanos perciben el sistema de justicia como más justo que sus contrapartes en América Central, pero los exportadores dominicanos están rezagados con respecto de esta medida ante otros países del Caribe.

la limitada disponibilidad de capital humano con alta capacitación puede convertirse en un obstáculo en el futuro. Las empresas exportadoras dominicanas tienen el menor porcentaje de trabajadores con diplomas de bachillerato (exceptuando MENA) y el menor porcentaje de trabajadores capacitados – en promedio, el 39% en la República Dominicana, comparado con el 60% en América Central, el 63% en el Caribe, y el 60% en América del Sur. Los exportadores dominicanos tienen una mayor percep-ción de que la falta de una mano de obra con la formación adecuada constituye un obstáculo que sus contrapartes en América Central, Asia Oriental y el Pacífico, y Europa y Asia Central. Esto es sorprendente, ya que, como se con-cluye del Análisis de Resultados Comerciales (parte I de este informe), la República Dominicana exporta productos que son relativamente más sofisticados que otros países de América Central. La falta de una reserva de trabajadores calificados puede perjudicar las probabilidades de que los exportadores dominicanos asciendan aún más en la escala de valor agregado.

por último, el hecho de que las calificaciones domini-canas en el Doing business no mejoren podría provo-car que el país y sus zonas económicas especiales sean percibidos como menos atractivos por los inversionis-tas extranjeros.86 Según los más recientes indicadores del

86 http://www.doingbusiness.org/.

Doing Business del Banco Mundial, la posición relativa de la República Dominicana entre 189 economías ha descen-dido del puesto 112do en 2013 al puesto 117mo. en 2014. Las dimensiones del Doing Business en las cuales Repú-blica Dominicana tiene margen para mejorar son: resolu-ción de la insolvencia (159no. de 189 países), apertura de un negocio (144to), manejo de permisos de construcción (121ro), registro de propiedades (115to), pago de impues-tos (106to), y protección de los inversores (98vo). Actual-mente, el Banco Mundial está apoyando a la República Dominicana a través de la asistencia técnica en algunas de estas dimensiones.

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102

Tabla 17: Comparación de características de las empresas y percepción sobre el ambiente de negocios en la República Dominicana

No exportadores(286)

Exportadores(74)

No export. vs exportadoresttest(p)”

Export. de servicios (30)

Export. de Manuf.(44)

Exp. Servicios vs. Manuf.

Tamaño de la empresa (1-3, 3=grande)

1.86 2.49 0.000*** 2.33 2.59 0.114

% participación extranjera 8.46 30.06 0.000*** 24.79 33.60 0.409Experiencia del administrador (en años)

21.11 19.47 0.274 20.07 19.05 0.714

Certificado de calidad 0.15 0.32 0.000*** 0.27 0.36 0.389Años en operación 20.49 19.08 0.448 15.67 21.47 0.138Días para obtener conexión eléctrica 34.43 40.77 0.830 11.67 65.71 0.039**Apagones al mes (último año) 28.96 16.40 0.110 16.90 16.04 0.882Días para obtener agua corriente 21.57 35.86 0.281 12.33 53.50 0.191Días para obtener conexión telefónica 10.10 8.05 0.492 5.75 9.46 0.329Obstáculo: electricidad 2.34 2.36 0.886 2.30 2.41 0.750Obstáculo: telecomunicaciones 1.35 1.34 0.961 1.53 1.20 0.283% de ventas domésticas sobre total 100.00 49.31 0.000*** 56.54 44.70 0.226% de exportaciones indirectas 0.00 17.60 0.000*** 34.61 6.77 0.000***% de exportaciones directas sobre total

0.00 33.10 0.000*** 8.86 48.52 0.000***

Días promedio para pasar aduana . 60.03 - 5.71 72.29 0.629% de insumos de origen extranjero 46.19 57.65 0.129 . 57.65Obstáculo: transporte 1.37 1.64 0.089* 1.73 1.58 0.616Obs. Aduanas y regulación comercial 1.01 1.49 0.003*** 1.32 1.59 0.365Obs. Competencia informal 2.02 1.65 0.039** 1.67 1.64 0.929Obstáculo: acceso a tierra 0.94 0.75 0.197 0.83 0.70 0.591Obs. Crimen y robo 1.92 1.64 0.089* 1.70 1.59 0.709Los tribunales son justos 1.85 2.01 0.171 1.97 2.05 0.735% del tiempo para lidiar con regulación

11.62 11.63 0.992 14.22 10.05 0.069*

% de pagos informales sobre ventas 0.37 0.25 0.706 0.57 0.00 0.082*Número de inspecciones 6.28 2.93 0.514 3.21 2.64 0.628Días para obtener licencia de importación

66.26 22.91 0.169 23.00 22.86 0.993

Días para obtener licencia de operación

93.03 38.64 0.162 48.40 30.50 0.268

Obs. Tipos impositivos 2.37 1.93 0.006** 2.52 1.55 0.002***Obs. Administración tributaria 1.99 1.59 0.011** 2.10 1.25 0.004***Obs. Permisos y licencias 1.22 1.14 0.600 1.17 1.11 0.822Obs. Inestabilidad política 1.87 1.54 0.055* 1.47 1.59 0.693Obs. Corrupción 2.51 2.15 0.038** 2.30 2.05 0.462Obs. Acceso a financiamiento 1.54 1.42 0.468 1.30 1.50 0.499Obs. Regulación laboral 1.54 1.63 0.578 1.60 1.65 0.870Obs. Formación inadecuada empleados

1.97 2.10 0.447 2.23 2.00 0.395

% de trabajadores con formación 0.59 0.39 0.001*** . 0.39 -

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basándose en la Encuesta Empresarial del Banco Mundial.

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