CODIGOS DE CONDUCTA Y MARCOS DE INTEGRIDAD©nez ESPAÑA-CODIGOS DE CONDUCTA Y...conducta a quienes...
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Los Códigos de conducta: nuevas formas de autorregulación como
fundamentoparalaintegridadyejemplaridadinstitucional
RafaelJiménezAsensio
Consultor/CatedráticodeUniversidadacreditado
www.rafaeljimenezasensio.com
“PuesparaaquellosoaquelquedetentaelpoderdelEstado,estanimposibleviolaro
despreciar abiertamente las leyes por él dictadas y, al mismo tiempo, mantener la
majestadestatal,comoloessery,alavez,noser(…);cosasanálogastransformanel
miedoenindignacióny,portanto,elestadopolíticoenestadodehostilidad”(Spinoza,
TratadoPolítico,AlianzaEditorial,1986,p.115).
Hay algo de redundante en la caracterización de la ética como aplicada, tal como expuso
Victoria Camps. La ética, como bien afirmó Kant, “es una filosofía de las intenciones y, por
ende, una filosofía práctica, ya que las intenciones constituyen fundamento de nuestras
accionesyvínculosdelasaccionesconelmotivo”1.Peroenlaesferaqueahoranosocupa,la
ética pública (sobre todo si esta es codificada) se enmarca dentro la institución a la que se
adhiere.
Por tanto, laespecialposiciónde loscargosy funcionarios,asícomosudependenciadeuna
institución pública, conlleva por parte de la persona que accede al ejercicio de funciones
públicas laasunción (oel compromiso)deactuaren su rol institucionaldeacuerdoconuna
seriedevalores,principiosynormasdeconductadefinidaspor lapropiaorganización.Todo
ellocomportanecesariamente,talcomoyasehaincidido,unadistinciónimportanteentreel
papeldelaéticaenelámbitoprivadoyenelpúblico.Enesteúltimo,el imperativomorales
másfuertesicabe,puestoqueestáimpregnadoporunsentidoderesponsabilidadindividual
que se refuerza por el carácter público de las funciones que se desempeñan; quien ejerce
responsabilidadesofuncionespúblicaseselespejoenelquesemiralaciudadanía.Lascargas
1I.Kant,Leccionesdeética,Austral,2013,p.113.
moralesdelaresponsabilidad–parafraseandoaIsaiahBerlin-enestecasonoseaminoransino
queseacrecen2.
Elecosistemapúblico,porlasrazonesexpuestas,esunmedioquetienesuspropiosprincipios
y reglas. En ese espacio público despliegan sus funciones o actividades cargos y empleados
públicos. Unas veces interiorizando los valores y normas de conducta que deben guiar el
desempeño de tales funciones, otras actuando mediante malas prácticas o, incluso,
incurriendoenlacorrupción.Algunaspersonasvenelpodercomomediodeenriquecimiento
personalocomocaucedeobtencióndeprebendas.
Esapatologíaenlaformadeactuaresunamanifestacióndecontacto-proximidadconelpoder
oconlasfuncionespúblicasenormementeinsanadesdeelplanomoral,peroqueennopocos
casos se produce, lo que denota una desvinculación radical o un alejamiento cínico de la
persona que desempeña un cargo o empleo público con la estructura institucional y con la
ciudadaníaalaquesirve.
En el ámbito de lo público o de las entidades públicas lo que hagan las personas que allí
desempeñan cargoso funcionespúblicas tiene, sinduda,una importancianadadesdeñable;
transciendeconmuchoa suesferapersonal, conconsecuenciasquepuedensermuyserias.
Minimizar estos efectos, es simplemente no entender nada. Los valores que acredite y las
conductasquedespliegueeseresponsableoempleadopúblicoserántranscendentespara la
reputaciónmoraldelapersonaensímismaconsiderada,peromuchomáslopuedenser,con
improntapositivaonegativa,paralainstituciónenlacualdesempeñesusfunciones.
Enefecto,comosevienereiterandoenestaspáginas,lodeterminantedelaéticainstitucional
eselimpactodirectooindirectoquetienenlasconductasycomportamientosdelaspersonas
conresponsabilidadespúblicas(seancargospúblicosofuncionarios)sobre las institucionesy
sobrelaimagenquelaciudadaníapercibedeesasinstitucionesatravésdelasmismas,queno
en vano son los responsables públicos (sean políticos, directivos públicos o empleados
públicos).Esaeslapercepciónquequedaenlaciudadaníay,unavezanclada,esmuydifícilde
modificar.
Un buen perfil ético de tales responsables públicos mejora la imagen institucional; un
comportamiento moralmente inadecuado, la destruye. En una sociedad de la información
masiva y de la digitalización o “interconectividad instantánea”, por emplear la expresión de
2I.Berlin,“Lainevitabilidadhistórica”,Sobrelalibertad,AlianzaEditorial,2004,p.200.
PaulVirilio3,taleshechosnuncasonneutrosysuvaloramplificativopuededesmoronarenun
minutoreputacionespersonalesoinstitucionalesconstruidasalolargodelosañoso,incluso,
de décadas. Aunque ese mismo autor citado duda de que la confianza pueda sobrevivir al
mundodelainstantaneidad4.Algosobreloquesedeberíareflexionar.
Aestasalturasdeldiscursonadanuevoañadosireiteroque,apesardesuprecariedadactual,
laconfianzadelaciudadaníaensusinstitucionesesunvalorpúblicosobreelqueseasientala
legitimidad institucional. Como ha recordado Txetxu Ausín en un interesante estudio, “la
desconfianzayeldescréditosonletalesparaorganizaciones,empresaseinstitucionesyminan
las bases de la organización política de la sociedad”5. La ética pública, por tanto, ayuda
inestimablemente a reforzar esa confianza. Y, por tanto, cómo se comporten los cargos y
servidores públicos no es indiferente a la hora de consolidar o deteriorar la imagen que la
ciudadaníatienedesusinstituciones.
LadensidadnormativadelpodercoactivodelEstadoqueseexpresaatravésdelDerechoes,
entodas lasadministracionespúblicasdefacturacontinentaleuropea, intensa.Laregulación
jurídicahabitualmentees–talcomosehavisto-minuciosay losespaciosdeautorregulación
sonmuyescasos.Ladescompensaciónentreregulación-autorregulación,adiferenciadeloque
ocurreenlospaísesdelaórbitaanglosajona,esevidente.
La anomia autorreguladora parece conducirnos inexorablemente al campo regulador. Y nos
produce la imagen falsa de que todo lo no prohibido por la Ley es éticamente aceptable.
Percepción falsa. En efecto, en el campo de la ética institucional de carácter público, la
pertenenciadeuncargooservidorpúblicoaunadeterminada institución leobliganosoloa
cumplir con las normas jurídicas del propio ordenamiento, sino también a adecuar sus
conductaso comportamientos (públicos, pero tambiénprivados) aun conjuntode valores y
principios que son de necesario cumplimiento atendiendo a la posición que ocupa en la
organización correspondiente, las funciones que desarrolla y la imagen institucional que
3P.Virilio,LaAdministracióndelmiedo,PasosPerdidos,2012,p.36.4Ibídem,p.93.Allídicelosiguiente:“Laconfianzanosobrevivealmundodelainstantaneidad.Debe construirse, ganarseenel tiempo. La confianza instantáneao la fe instantáneano sonreales.Hacefaltatiempoparaconfiar”.EnotrostérminosseexpresaL.Concheiro(utilizandopartedelargumentariodeVirilioydealgúnotrofilósofocomoBuyng-ChulHan),cuando,enrelación con la destrucción de las carreras políticas, afirma lo siguiente: “El tiempo de lospolíticos ya no es eterno. Viven conscientes de su propia fugacidad y de la fragilidad de supoder.Aspiraralapermanenciaesunsinsentido.Unalargacarrerapolíticasedestruyeenunsantiamén”.5AusinDíez, “ÉticaPúblicaparagenerar confianza”,RevistaVascadeGestióndePersonasyOrganizacionesPúblicas,núm.9,IVAP,p.32.
trasladaesapersonaenlaestructuradecadaentidadpúblicaylaqueproyectasobrelapropia
ciudadanía.
Por tanto, el componente de autorregulación de la ética pública tiene una intensidad y un
valorespecíficoenlasinstituciones,comocomplementoalpapeldelDerecho;mayoromenor
en función de si elmodelo de Administración Pública es anglosajón o continental europeo.
Aunque en el mundo anglosajón también esa idea comienza a ofrecer algunos cambios
importantes, tal como se ha dicho. La idea de complementariedadentremoral autónoma y
Derechopositivo la formulóHabermas en términosmuy coherentes, aunque invertidos a lo
queaquísepropone6.Puesbien,siguiendoelmismoesquemaconceptual, laéticapúblicao
ética de las instituciones públicas jugaría aquí un papel complementario entre el Derecho
positivoylaintegridadformuladaatravésdemecanismosdeautorregulación.
Frente a ese fenómenoemergente (almenos en algunospaíses de tradición continental) se
observa en que hacia la ética pública autorregulada por medio de códigos se adopta una
posición de escepticismo o, incluso, de cinismo político, desdén, o ignorancia supina. En
nuestro país hablar de ética pública suena todavía hoy, sobre todo en la política, amúsica
celestial;algolejano,inaprensibleyprobablementepocoútil.Necioenfoque.
Engeneral,apesardeesaestrechamiradainterior,enelmundocontemporáneoysobretodo
enlasdemocraciasavanzadasseobservauncrecimientoimportantedelaéticapúblicaodela
éticade las institucionespúblicasy,por tanto,de laextensióndeunosvaloresynormasde
conductaaquienestienenlacondicióndecargososervidorespúblicos,queson–alfinyala
postre-quienesdeciden,gestionanoadministranbienesyserviciospúblicos.
Aimagenysemejanzadelaspolíticasempresarialesqueseimpulsarondesdemediadosdela
décadadelosnoventadelsigloXXsobrebuengobiernocorporativoymásrecientemente–tal
comosehavisto-delaspolíticasdecompliance,tambiénenelsectorpúblicolairrupciónen
escena de la ética institucional ha sido intensa desde principios de los años dosmil. En esa
irrupciónhajugadounpapelimportantelaOCDE7.
6J.Habermas,Facticidadyvalidez,Trotta,Madrid,2ªed.,Madrid,p.171.7 Esa tendencia no solo se ha marcado desde la política de integridad institucional quedesarrolla laOCDEapartirde1997,sinoquesehaextendido“sectorialmente”,porejemploen el campo de la contratación administrativa. Ver, por ejemplo: Principles for Integrity inPublic Procurement, OCDE, 2009. Una manifestación de tal tendencia es, sin duda, larepresentada por los Pactos de Integridad, impulsados entre nosotros por “TransparenciaInternacionalEspaña”.Ver,asimismo,desdeelpuntodevistanormativo,lostrabajosdeJ.M.
La opción por un sistema de Gobernanza también se tiene que apoyar en la ética pública,
comopilarsustantivodeaquella.Esverdad,ynocabenegarlo,quelaspolíticasdeintegridad
institucionalnohanterminadoentrandoenlaagendapolíticadelamayoríadelosgobiernos
denuestroentornoinmediato;peroesonopasaenotrossistemascomparados,dondelaidea
deintegridadformapartesustantivadelanocióndegobernanza.Ennuestrocontexto,soloa
travésdelempujeymultiplicacióndelosescándalosdecorrupciónsehanpropuestoreformas
legales, generalmente marcadas por la contingencia, poco sistemáticas y sin una mirada
estratégica. Ello ha implicado que tampoco se hayan sabido construir de modo efectivo
ModelosInstitucionalesydeGestióndeGobernanzaÉtica.
Así,noresultaextrañoafirmarquelaGobernanzaÉticaseencuentraenalgunospaíses(como
es el caso de España) en un estadio que podríamos denominar como inicial o embrionario,
situaciónquecontrastaconelempujequeenotrasdemocraciasavanzadasderaízcontinental
(comoesFrancia)oendeterminadospaíses latinoamericanos(comoChileyColombia)están
teniendo las políticas de integridad. Ello es debido a un cúmulo de circunstancias que no
puedensertratadasenestosmomentos,peroentrelascualessehallaesaideaequivocadadel
papelde laéticapúblicaen las instituciones,elpredominiocasiabsolutodeunaconcepción
jurídico-formalciertamenteranciaqueimponeaesteproblemaunassolucionesmarcadas(de
forma casi absoluta) por la respuesta legal o sancionadora, la falta de receptividad de la
política frente a ese fenómeno (que en no pocas ocasiones adopta una postura también
marcadamentecínica),sunulapenetraciónycomprensiónenelámbitodelafunciónpública
(dondeapenashacaladoesatendenciaacodificarvaloresonormasdeconducta,menosaun
en el oscuro mundo sindical público), así como la inevitable carga de escepticismo que se
anudaacualquierpropuestadeestecarácter,quesiempreesvistaporlaciudadaníacomoun
simple remedo para intentar lavar la cara de las instituciones tras reiterados escándalos de
corrupciónquehanconmocionadoeledificiopúblico.
Por todoello esmuy importante centrar correctamenteel focodel problemayexplicar con
claridadquéesenrealidadunMarcooSistemade IntegridadInstitucional,comoproyectoo
elemento de autorregulación, tal como fue configurado en su día (1997) por la OCDE. Han
Gimeno Feliú publicados recientemente en el número 2 de la Revista Internacional deTransparencia y de Integridad: “El necesario big-bang contra la corrupción en materia decontratación pública y su modelo de control”; y, en especial, “una primera valoración delproyectodeLeydecontratossectorpúblicodesde laperspectivade integridadyprevencióndelacorrupción”.
pasado veinte años desde ese diseño inicial que hizo esa organización internacional de tal
sistema,actualmenteenrevisión.
Por tanto, si se quiere comprender cabalmente el problema enunciado y articular vías de
solución al mismo, es necesario detener la atención en los elementos descriptivos de la
configuracióndeunMarcodeIntegridadInstitucional.Sinesepaso,sininteriorizarcuálesel
alcanceexactodetalnoción,difícilmentesepodráproduciruncambiodeculturaorganizativa
y una acogida institucional efectiva de tales propuestas. Elmarco conceptual es, por tanto,
imprescindibleparaasentarcorrectamenteunapolíticadeintegridadencualquierinstitución
pública, independientemente de cuál sea el nivel de gobierno.Haré, por tanto, un poco de
pedagogía.
Los códigos éticos o de conducta (también denominados en ocasiones de buen gobierno,
aunque convendría diferenciar conceptualmente tales acepciones) son, sin duda, parte
integrantedeesosSistemasdeIntegridadInstitucional,peroensudimensiónautorreguladora.
Y es esta la que ahora interesa. En todo caso, la solución de los códigos esmodesta en su
planteamiento, si bien –como he reiterado- tiene un enfoque u orientación claramente
sesgado a su dimensión preventiva o de identificación demarcos de riesgo que anticipen y
eviten, así, que aniden en las organizaciones conductas o comportamientos no éticos como
antesaladelacorrupción.
Los códigos éticos o de conducta de las instituciones públicas no deben, por tanto,
formalizarse como normas jurídicas o a través de expresiones jurídico-formales, ya se
concretenatravésdeleyesopormediodemanifestacionesdelapotestadreglamentaria.Este
esunodelosequívocosmáscomunesennuestrocontextojurídico-institucional.Unacosaes
que las leyes recojan valores o principios, mientras que otra muy distinta es que regulen
normasdeconductaonormasdeactuación.Larigidezdelasoluciónlegaloreglamentariaes
obviayennadaayudaaqueloscódigosseantrabajoenproceso(comodicenloscanadienses)
oinstrumentosvivos,comodefiendelaOCDE.
Tampocodebenanudarsealincumplimientodelosvalores,principiosonormasdeconducta,
consecuencias sancionadoras,puestoqueenese caso traspasamoselmundode los códigos
éticos y de conducta y nos sumergimos en la esfera del Derecho penal o administrativo
sancionador.Convienediferenciarambosplanos.
Loscódigosdeconducta incorporanunaseriedenormasdeconductaodecomportamiento
que, encuadradas en unos principios o valores, pretenden orientar en sentido positivo la
acciónylaactuacióndetalescargososervidorespúblicos,aunqueencircunstanciasextremas
puedan tener también, de formaexcepcional, algunos efectos de reprobacióno de carácter
traumático.Tienen,cabeinsistirsobreello,uncomponentedeautorregulación.Sudimensión
es–nonoscansaremosderepetirlo-principalmentepreventiva,frentealcarácterrepresivo(o,
ensucaso,disuasorio)delosmarcosjurídicos.
Ciertamente, loscódigosdeconductapueden incorporarotros instrumentosoherramientas,
tal como diré a continuación. También puede haber códigos que combinen las normas de
conducta con las normas de actuación. Las primeras se anudan a valores o principios de
naturaleza ética, las segundas tienen que ver con el funcionamiento de las estructuras
organizativas y sus resultados, su finalidad es más bien la eficacia y eficiencia de tales
organizaciones. Tales normas de actuación se vinculan con una serie de principios de buen
gobiernootambiéndenominadosenocasionesdebuenasprácticasenlagestiónpública.Esta
distinción es importante para evitar la confusión creciente y lamezcla desordenada que se
produceentrecódigoséticos,códigosdeconducta,códigosdebuengobiernoy,enfin,códigos
debuenasprácticas.Cabeinsistirenlodicho:convieneponerunpocodeordenconceptualen
lasideasquesepretendenplasmar.
Por tanto, como también se ha expuesto, la ética institucional, a diferencia del Derecho,
pretendeconstruirseensentidopositivo,adoptandounsesgodemarcadocarácterpreventivo
quepretendepermearlasconductasycomportamientos(estoes,buscasisequieremodificar
los hábitos o el carácter) en el desempeño de los cargos o funciones públicas mediante
procesosdeinternalizacióndetalesvaloresynormasdeconducta.Lotranscendentenoesen
sí laexistenciade lanorma,elelencodevaloreso laprevisióndelasconductas,tampocosu
reproducción en un papel o en un documento electrónico, ni siquiera que el código de
conductasealeídooconocido,lorealmenteimportanteesqueelsujeto(cargoofuncionario
público)lohagasuyo.
Esa idea la expresó correctamente Victoria Camps en los siguientes términos: “Una norma
socialinternalizadatiene,así,unadimensiónemotivaquehacequeelindividuosientaorgullo
al cumplirla y vergüenza si deja de hacerlo. Pero ‘internalizada’ significa ‘sentida’, no solo
sabida.Elmeroconocimientode loquehayquehacernonosmueveaactuar,comorepitió
Spinoza”8. Y la ética, también la pública, se vincula estrechamente con la acción. La
responsabilidadmoral, tal y como acertadamente describió Jankélévitch, “es antecedente o
8Elgobiernodelasemociones,Herder,Barcelona,2011,p.292.
prospectivayatañeal futuro,a losactosporhacer,señala lastareasquenos incumben”.En
estos rasgos citados se distancia de la responsabilidad jurídica, pues esta es consecuencia y
concierneúnicamentealosactosyahechos9.Laéticamiraalfuturoynoalpasado.Comobien
señaló Weber –cuando se refería a la ética en la actividad política- no se pregunta sobre
“cuáleshansidolasculpasenelpasado”10.ParaesoestáelDerecho.
En suma, los códigos éticos o de conducta no son otra cosa que la exteriorización de los
valoresyprincipios,asícomode lasnormasdeconductaydeactuación,quedebenguiarel
desarrollodelasconductasocomportamientos,asícomodelasactividadesprofesionalesde
los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, más allá de las normas jurídicas
previamenteestablecidas.
Los códigos éticos o de conducta deben venir acompañados, para ser efectivos, de una
infraestructura ética, en la cual deben incorporarse como un elemento más (lo que vengo
denominando como Sistemas de Integridad Institucional). Si se hace una mala apuesta por
aprobar un código de conducta sin insertarlo en un Sistema o Marco de Integridad
Institucionaly,portanto,nosegarantizalaefectividaddesusvaloresynormasdeconducta,
taloperaciónnoesunamanifestacióndeunapolíticadeintegridadniunaapuestaporlaética
pública, pretende solo efectos propagandísticos (que se diluyen el mismo día en que se
difunde o, en el mejor de los casos, al poco tiempo) y formaría parte, así, de un burdo
mecanismo de autoengaño institucional (o de ese “teatro de marionetas” del que hablara
Kant), muy propio de una comunicación política ignorante (por mucho que utilice
profusamentelasredessociales),quetantoabundaenestostiempos.
Tal como reconoció Hamilton, “la verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y
tendencia a producir una buena administración”11. Y, parece existir hoy en día una cierta
unanimidad, en que tanto el buen gobierno como la buena administración pública generan
confianza pública12. Para alcanzar esa meta, en el campo de la ética pública no cabe otra
medidaque impulsarunapolíticadeprevención,peroasimismo completarla conun control
exigentedelasorganizacionespúblicas.Latransparenciabienentendidayaplicada(algoque
9Cursodefilosofíamoral,cit.,p.135.10Elpolíticoyelcientífico,cit.p.159.11ElFederalista,cit.,LXVIII,p.290.12Aunqueensudíahuboalgunavozcrítica,noexentadeunacargadeprofundidadinnegableque,comoenelcasodeAlain,yahaceunsiglopusoenentredicholaideadeconfianzaenlasinstituciones, promoviendo, por el contrario, la desconfianza como base de una ciudadaníademocrática exigente. Ver, al efecto, su magnífica obra: El ciudadano contra los poderes,Tecnos,Madrid,2016.
tampocoesfrecuente,talcomoseveráenlasegundapartedeestelibro),puedecoadyuvar,
sinduda,aesecontroldemocráticoyfacilitardelmismomodolarendicióndecuentas.Pero
ensociedadestancomplejascomolanuestranocabedudadequelaspresiones,losconflictos
de interés o simplemente las apariencias de conflicto (que también destruyen o socavan la
confianza)están,comoyasehaexpuesto,alaordendeldía.
Para hacer frente a esos problemas no bastan las leyes, como decía. Pero tampoco bastan,
aunque pueda resultar chocante esta afirmación, los códigos éticos o de conducta. Tales
códigos, por sí mismos, no son herramientas suficientes, pues su mera aprobación y
publicación (odifusiónyconocimiento)nocambiaennadaelstatuquoexistente.Elcambio
real y efectivo, como promovió en su día la OCDE, solo se puede realizar a través de la
configuracióndeSistemasoMarcosdeIntegridadInstitucionaly,portanto,delainserciónde
talescódigosenesossistemasomarcosdeintegridad.EstaesunaideaqueelprofesorManuel
Villoriahatratadoconlaprofundidaddebidaenvariostrabajossuyos13.Agrandesrasgos,con
algunasaportacionesde sellomáspersonal (marcadoeneste casoporunaapuestahacia la
simplicidad,poremplearlaexpresióndeEdwarddeBono14),loqueaquísigueestributariode
lasaportacionesdoctrinalesdelcitadoprofesor.
Talcomovengo insistiendo,esesta, talvez,unade lascuestionespeorcomprendidaspor lo
queafectaa laéticapúblicaennuestropanoramapúblicoydonde la confusiónabundapor
doquier. El mundo del Derecho (o la perspectiva jurídico-formal) ignora esos presupuestos
conceptuales, la política los desprecia. No nos podemos quejar de que estemos donde
estamos, puede ser que lo merezcamos (y no es un juego de palabras). Es, por tanto,
necesariodetenerseensuexamen.
La noción deMarco de Integridad organizacional (Integrity Framework) es, en efecto, una
construcciónconceptualdelaOCDE.Suplanteamientoinicial,esqueseproyectansobreuna
organizaciónynosobreelconjuntodelsectorpúblico.Enefecto,laconstruccióndeMarcosde
Integridadentodoelsectorpúblicoesunatareadenotablecalado(sepuedecalificarincluso
dehercúlea)ycuyosresultados finalesserán,por locomún,bastante insuficientes.Esmejor
comenzarpor losencillo.Lo importanteessaberparaquésequiereconstruirunSistemade
13Cabedestacaraquídosdeellos:ElMarcode Integridad InstitucionalenEspaña.Situaciónactualyrecomendaciones,cit;yÉticaPúblicayBuenGobierno,cit.14 E. de Bono, Simplicidad. Técnicas de pensamiento para liberarse de la tiranía de lacomplejidad,Paidós,Barcelona,2009.
Integridad Institucional. La pregunta debe servir para resolver el problema, si es que se
identificacorrectamente.
La finalidadde esos SistemasoMarcosde Integridadnoes otraque la de evitar riesgosde
malasprácticasydecorrupción,porunlado;pero,porotro,pretendentambiénfortalecerel
clima ético de tales estructuras organizativas, procurando paliar, así, que incluso personas
decentespuedancontaminarseporlosdesincentivosoestímulosperversosqueselespuedan
plantear,sugerir,presentaruofrecertantointernacomoexternamente.Detalmodoqueun
MarcodeIntegridadInstitucionaldebeestablecer–talcomohanreconocidoManuelVilloriay
Agustín Izquierdo- normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública que
prevenganlasconductasinmorales15.
Talcomoexponenesosautores,“entreloselementosesencialesdeunMarcodeIntegridadse
encuentran, como instrumentos clave, los códigos éticos, las evaluaciones de riesgo de
integridad, laformaciónéticadelosservidorespúblicos,elestablecimientodeunsistemade
consultas para delimitar el alcance de problemas o dilemas éticos de los cargos públicos o
empleados(comitésdeética),sistemasdedenunciasdecasosdecorrupción,fraude,abusoso
ineficiencias (con sistemas de protección a los denunciantes), sistemas de gestión de los
conflictos de intereses e incompatibilidades, sistemas de detección e investigación de
conductas antiproductivas o administración de encuestas de clima ético entre los
empleados”16.
Sinembargo,esaconcepcióndeMarcode Integridad Institucional (entendidacomoSistema)
esbastantemásholística,puestoqueincluyetambiénunconjunto(másomenosdenso,según
los casos) de normas jurídicas que regulan aspectos tales como las incompatibilidades o los
conflictos de interés, antes analizados en estas mismas páginas. También los registros de
actividades y de bienes o, incluso, las estructuras institucionales creadas al efecto. Y nos
reconduce, tal comodecía, a la ideadeSistema.Por consiguiente,unSistemade Integridad
Institucional también puede incorporar en su seno disposiciones o normas jurídicas (y lo
habitualesquelohaga),talcomosehavistoanteriormente.Enesecaso,elMarconormativo
de integridad se incorpora dentro de la política global de la institución en materia de
integridady,portanto,dentrodelpropiosistemadeintegridaddelainstituciónenlaquese
articulaesapolítica.Sucaracterísticaprincipal,deconformidadconloexpuesto,esqueenese
casosetratadenormas jurídicasquetienendetrás(estoes,conelobjetivodegarantizarsu15ÉticaPúblicayBuenGobierno,cit.,p.202.16ÉticaPúblicayBuenGobierno,cit.,pp.203-204.
cumplimiento) todo el sistema institucional y el aparato coercitivo del Estado constitucional
democrático. El Derecho como poder coactivo del Estado. Necesario en este caso, pero
insuficiente.
Deesemarcojurídico,piezacentraldeunsistemaglobaldeintegridadinstitucional,yamehe
ocupadoenelcapítuloanterior.Yallímeremito.Enestosmomentosinteresaespecialmente
abordarlanocióndemarcoéticodeintegridaddesdeunadimensiónautorreguladorao,sise
prefiere, del proceso de construcción de infraestructuras éticas que una determinada
organización pública debe dotarse si quiere fomentar una cultura ética en sus respectivas
instituciones y prevenir la corrupción. Tal proceso se lleva a cabo a través de una serie de
mecanismoseinstrumentosquenoson(o,almenosnoloson,engranmedida)normativos.
Ladistinciónnormativaversusautorregulaciónesclave,yesnecesariocomprenderlabien.
Ysiguiendoelesquemade laOCDE,aunquesimplificandotalcomohedichosuspostulados,
cabe resumirqueunMarcode Integridad Institucional quepretendaarticularuna completa
infraestructuraéticadeberíaincorporar,almenos,lossiguienteselementos:
1. Uncódigoéticoodeconducta,enelqueserecojan,entreotrascosas,losvaloresque
debenorientar laorganizacióny laactuaciónde loscargososervidorespúblicos,así
comounasnormasdeconductaquedebenguiarasimismoelcomportamientodetales
cargos o empleados públicos. A pesar de su carácter positivo (y no represivo), pues
tratadeconstruirculturaéticade lasorganizaciones, todoellonoesóbiceparaque
loscódigostambiénpreveancomoúltimaratiosistemasdereprobacióndeconductas
y algunas medidas, en su caso, traumáticas anudadas a los mismos; aunque
formuladas como meras propuestas o recomendaciones. Como bien ha expuesto
Victoria Camps, los códigos deben partir de una base de realismo: las personas no
siempre se conducen voluntariamente por el bien, los incentivos para apartarse del
cumplimientodelosdeberesyobligacionessonconstantes,manteneractitudeséticas
irreprochablesycontinuadasexigetensióninternayvigilanciaexterna.Cabepartirde
unaconcepcióndelaéticacomoacciónconstanteyluchapermanente,entérminos–
como ya hemos visto- del profesor Aranguren. El tiempo presente y el futuro
inmediato es lo que cuenta en este campo, sobre todo desde el punto de vista de
mejoradelosestándaresdeconducta.
2. Mecanismosdedifusión,prevenciónydesarrollodelaculturaética.Loscódigosporsi
solos no incorporan otra cosa que letra y pueden convertirse fácilmente en códigos
declarativos. Donde se aprueban códigos de conducta sin insertarse en Marcos de
Integridad Institucional, tales códigos derivan fácilmente en apuestas formales o
aparentes.Es,asimismo,capitalque,juntoalaletradeloscódigos,seincorporeuna
ampliabateríademecanismosdedifusión,prevenciónydesarrollodelaculturaética
en las organizaciones a través de programas o planes anuales que comporten la
realizacióndeaccionesdirigidasaqueloscódigosseanasumidosyqueseproyecten,
enmayoromenormedida,perosiempreenunprocesogradualdeavance,enmejores
hábitos (que“labrencarácter”,enpalabrasdeAdelaCortina)ysemanifiestenasíen
conductaséticasreforzadas.Elobjetivoúltimoesunprocesodemejoracontinuaque
pretende, paso a paso, cambiar la cultura organizacional y, por tanto, impregnar el
funcionamiento ordinario de la institución de buenas prácticas y comportamientos
éticos. Por eso, los programas de desarrollo ético o de integridad deberían formar
parte sustantiva de las políticas de Gobierno (o de Gobernanza) y también de las
políticasderecursoshumanosdelasorganizacionespúblicas,unacuestiónquehasta
ahora es por lo común ajena a la política de gestión de personas de nuestras
instituciones.Nohayotromodode actuar seriamentequeeste.Además, deben ser
políticasmarcadasporlacontinuidadylatenacidad(sostenibilidad)ensudesarrollo.
3. Procedimientos, canales y circuitos para resolver dilemas éticos, quejas o denuncias.
Junto a todo lo anterior, un Marco de Integridad Institucional que promueva la
infraestructuraéticadebedisponer,asimismo,deprocedimientos,canales,circuitoso
cualesquiera otros cauces, para garantizar la efectividad del código ético o de
conducta. Este aspecto puramente formal o procedimental es muy importante. Se
trata, en efecto, de configurar canales o cauces que abran la posibilidad de que los
actoresinstitucionales(representantes,gobernantes,directivosoempleadospúblicos)
puedan formular los problemas o, en su caso, dilemas éticos que se les puedan
suscitareneldesarrollodesusfuncionespúblicasenlasrespectivasorganizacionesen
las que presten su actividad (garantizando, cuando ello sea necesario, la
confidencialidad). Asimismo, se trata de prever canales a través de los cuales se
puedanplantearquejasodenuncias,conlainstauracióninclusodesistemasdealerta
tempranaquepuedanidentificarconciertarapidezyconcarácterpreventivocuándo
existen situacionesomarcosde riesgoen talesorganizaciones. Tambiéna travésde
eseórganodegarantíasepretendenabordaraquellascuestioneséticaso,ensucaso,
quejasquepuedanprovenir,enalgunoscasos,delospropiosciudadanosenrelación
conelcumplimientodelcódigo.Peronotantobuzonesdedenuncia(losmalllamados
“buzones éticos”), que no están ligados con la ética codificada sino con el
incumplimientodelalegalidad.Sondoscosasdistintas.
4. Establecimiento de un sistema de garantías del código de conducta a través de la
constitución de un comisionado de ética o de una comisión de ética con una
composiciónobjetivaeimparcialyequilibrada.Elcódigodebegarantizar,asimismo,su
efectividad por medio de la articulación de un sistema de garantías, que
habitualmenteseplasmaenunacomisióndeética(órganocolegiado)opormediode
uncomisionadodeética(órganounipersonal),instanciaencargada,entreotrascosas,
deresolverlosdilemaséticos,orientarencasodeconsultas,dirimirconflictoséticosy
resolver las quejas o reclamaciones que se puedan suscitar, así como proponer la
adaptación permanente del código. Este órgano debe actuar como promotor de la
cultura de integridad o de acciones éticas en la institución; esto es, como instancia
que promueva la difusión del código y estimule programas formativos. La cuestión
claveesquiénoquiénescomponenesosórganos;ysobretodositalesórganosdeben
estar formados exclusivamente por personas de la propia organización o cabe
incorporarexternos(expertos)queaportenunamiradadefuerayayudenapromover
esa cultura ética desde una posición exógena y no autocomplaciente. En el ámbito
anglosajón, donde la cultura ética está arraigada, losmiembros de tales comisiones
suelen ser personas de la propia organización. Obviamente se trata de cargos o
servidores públicos que disponen de un recorrido moral intachable o tienen su
reputación personal y profesional intacta. En los países que no tienen tradición de
cultura ética en el sector público, como es nuestro caso, cabe recomendar que se
incluyanalgunosmiembrosexternosentalescomisionesconlafinalidadinstrumental
(o, en algunos casos, sustantiva) de que ayuden en el proceso de implantación y
desarrollodeesaculturaéticaylegitimenlaactuacióndetalesinstitucionesdenuevo
cuño, que deberán enfrentarse, con mayor o menor intensidad según los casos, a
supuestosderesolucióndedilemaséticosdifícilesocomplejos,derivadosdeconflictos
de interés o de evaluación de determinadas conductas de cargos o funcionarios
públicos;unacuestiónmásdelicadaauncuandosetratadecargospúblicosejecutivos
de la alta administración, pues estos temas tienen –como es obvio- una alta
sensibilidadpolítica.
5. Sistema de seguimiento y evaluación. Y, por último, el Marco de Integridad
Institucional se debe cerrar con un sistema de seguimiento y evaluación de la
aplicabilidaddelcódigoydelfuncionamientodelmodeloensuconjunto.Lohabitual
en elmundo anglosajón es que los códigos se configuren como instrumentos vivos,
que se van actualizando a través demodificaciones o adaptaciones permanentes al
nuevocontextoyalasexigenciasoestándaresdelmomento,perotambiénpormedio
deGuías Aplicativas que son las que, a partir de las resoluciones e informes de las
comisiones de ética, van definiendo a través de protocolos sistemáticos la
interpretación y alcancede los distintos valores y normasde conducta. Esas guías o
criteriosdotande seguridadética a las futuras conductasde los cargoso servidores
públicos. Además de este sistema de seguimiento en la aplicación del código, es
determinante la fasedeevaluacióndelcódigoydelpropiosistema,yaseamediante
memorias anuales o, de forma complementaria, a través de una evaluación externa
quemidapormediodeindicadorescómoevolucionalainfraestructurayelclimaético
en cada organización pública. A diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la
transparencia,talcomoseverá,laexistenciadeentidadesoinstitucionesevaluadoras
en el campo de la ética pública es un proceso que en España apenas ha tenido
concreciónalguna,talvezcomoconsecuenciadelretrasoevidenteenlaimplantación
de esos reiterados Marcos o Sistemas de Integridad que nuestras instituciones
públicasacarrean.
Muchos de los códigos prevén incluso sistemas de adhesión individualizada, aunque si los
códigos despliegan deberes institucionales o normas propias de una dimensión que se
encuadraenámbitosdeladeontología(porejemplo,enlaesferadelafunciónpúblicaodelos
cargospúblicosejecutivosdeunadeterminadaAdministraciónPública) laadhesióndebeser
obligatoriao,almenos,condiciónparasernombradocargopúblicoofuncionario,ensucaso,
dadoeltipodeactividadpúblicaquedesempeñan.
El valor de los códigos de conducta, por tanto, debe ser preferentemente orientativo y
preventivo,deayudaalamejoraconstantedelclimaético(odelainfraestructuraética)enlas
organizacionespúblicas.Y,endeterminadossupuestos,debenanudarsealosincumplimientos
graveso reiterados con consecuencias traumáticasquedeberán ser valoradasen sualcance
siempreatravésdeunórganoindependienteconcapacidaddepropuesta,activandoenunos
casos lapropuestade cesedel responsablepúblico (siempreque seaposible)por el órgano
competente, y en otros el traslado al órgano competente para la incoación del expediente
sancionadorodarcuentaalMinisterioPúblico.Peroesaesunaconsecuenciaexcepcional.Lo
habitual es que las políticas de integridad se construyan en clave positiva y siempre con
carácterpreventivo.Villoriae Izquierdoencuadranperfectamenteesosmarcosde integridad
institucionalyloselementosenlosqueestossedespliegandentrodeunadimensiónaplicativa
prácticay,asimismo,“comoparteesencialdecualquierestrategiaanticorrupción”.
Otra cuestión importante es si deben existir uno o varios códigos de conducta en cada
institución en función de los niveles de responsabilidad o de los respectivos ámbitos
sectoriales. Sobre este punto existen soluciones de diferentes tipos. En efecto, la
segmentación de códigos abre un debate interesante. Bueno sería que se formularan unos
valoresquefuerandeaplicaciónparatodalaAdministraciónPública.Dehecho,enCanadáesa
operación–comovengo insistiendo-se formalizóensudíaenunexcelentecódigoque lleva
por enunciado el siguiente:Código deValores y Ética del Sector Público Federal de Canadá.
También alcanza a los funcionarios públicos, pero asimismo a los responsables políticos y
directivos.
Y así lo vio también Max Weber, cuando diagnosticaba certeramente el problema de las
relaciones entre ética funcionarial y corrupción. Frente la extensa práctica de la
patrimonializacióndecargosporlospartidospolíticosqueseprodujoenelsigloXIX(yque,por
cierto,todavíacontinua),estaseransuspalabras:“Aestatendenciaseopone,sinembargo,la
evolucióndelfuncionariadomoderno,quesevaconvirtiendoenunconjuntodetrabajadores
intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación y con un honor
estamentalmuydesarrollado,cuyovalorsupremoes la integridad.Sineste funcionariadose
cernería sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia
generalizada”17.Laimparcialidadesunvalorexistencialdelafunciónpública.
Laluchacontralacorrupciónexige,portanto,adoptarmedidaspreventivas.Peronohayque
llamarseaengaño,tambiénrequiereponersedeacuerdoenlosvaloresyenlosestándaresde
conducta,puessinunaguíafiablesobretalesvaloresesmuydifícilorientarseenelámbitode
laéticapúblicaode la integridad.Y losasuntosmorales,comoacertadamenteexpusoensu
día MacIntyre, están encarnados en la historia social, dado que “donde no hay normas
regularesnoexisteposibilidadde fracasar en su cumplimiento”.Odichodeotromodo: “Se
requiere algún conjunto de reglas que puedan gobernar la conducta”18. Y, en este punto,
entranenjuegoloscódigosdeconducta,cuandoelDerechonoalcanza.
Laéticapúblicayluchacontralacorrupciónenelsectorpúblicohasidounadelasestrategias
deactuacióndelaOCDE.Desdehacealgunosañosaesalíneadetrabajoyadescritaselehan
17M.Weber,Elpolíticoyelcientífico,cit.,pp.101-102.18A.MacIntyre,Historiadelaética,Paidós,2006,p.29y43.
idoañadiendootras;comoporejemplolospactosdeintegridadenlacontrataciónpública.En
cualquiercaso,lapolíticadeintegridadarticuladaatravésdelaideadeMarcosdeIntegridad
empezóaserredefinidaapartirde2016porlapropiaOCDE19.
Lafinalidadquepersigueelnuevomodelodeintegridadinstitucionalseapoyaobviamenteen
los pasos dados ya por la OCDE (y que han sido oportunamente recogidos en las páginas
precedentes), teniendo por consiguiente un carácter de herramientas complementarias. El
pasodecisivodelnuevomodeloconsistenosoloenunempujedecididodelaintegridadenel
senode lapropia instituciónpública (aplicablea todas laspersonasqueprestanserviciosen
ella),sinotambiénunaaperturacompletadelaideadeintegridadatodalasociedad.
Algunos pasos ya se están dando –como decía- en el ámbito de la contratación pública,
vinculando tales procedimientos a prácticas de integridad, donde las Directivas de la Unión
Europeade2014(ylafuturaleydecontratosdelsectorpúblico)elevanaprincipionuclearde
la contratación pública la integridad, junto con la transparencia y la libre concurrencia, así
comolaprofesionalización.Unavisiónyaasentadasobreestamateriadecontrataciónpública
eslaqueimpulsóensudíaTransparenciaInternacional,mediantelosyamencionadosPactos
de Integridad20. Pero la integridad en la contratación pública debe proyectarse desde su
dimensiónendógena(organizaciónadministrativade lacontratación)hastasuplasmaciónen
laexigenciasdecontratación(pliegos)yensuproyecciónenlapropiaejecucióndelcontrato.
Peroaúnquedamucho trechopor recorrer.Debeproducirseenestamateriauna suertede
cambiodeparadigmaenlaspolíticasdeintegridadinstitucional,puesyanosolodebenponer
elfocodeatenciónenlasinstitucionespúblicasyenlosimpactosquetienenlasconductasde
loscargosyservidorespúblicossobre lasociedad,sinotambiénen loquelapropiasociedad
civilorganizaday,afindecuentas,losciudadanos,organizacionesyempresashacen.
En realidad,estaesuna ideaqueyahasidoexpuestaenpasajesanterioresdeeste trabajo.
Dicho en términos más precisos: no pueden existir instituciones públicas éticamente
intachablescuandolasociedadnohainteriorizadopreviamenteesosvaloresdeintegridaden
sus conductas cotidianas. Tal cuestión, fue correctamente expresada en otros términos por
19OECD,DraftRecommendationonthecouncilonpublic integrity,Deadlineforcomment,22marzo 2016. Ver, asimismo: Working Party of senior public integrity officials. CommentsReceivedDuringthePublicConsultationontheDraftRecommendationoftheOECDCouncilonPublicIntegrityGOV/PGC/INT(2016)2,julio2016.20IntegrityPactsinPublicProcurement.AnimplementationGuide,TransparencyInternational,2013.
Longo y Albareda: “Para mantener unos estándares de ética pública elevados no solo se
requieren unos servidores públicos ejemplares, sino también unos ciudadanos decentes y
conscientesdesusderechosydesusobligaciones”21.
En cualquier caso, quiero resaltar en estos momentos la inteligente apreciación de Mar
Cabezascuandoexponelosiguiente:“Sipudiéramoshablardecuestionesmoralesen lavida
pública y poner sobre lamesa qué valores queremos compartir y defender en nuestra vida
política, seguramente no sobrecargaríamos de obligaciones a las instituciones públicas
respectoaasuntosborrosos”22.Talvezconvengaempezarporelprincipioynoporeltejado,
queescomoalparecerlohemoshecho.
………
Pues bien, en España este camino lento está muy empedrado. Aunque en no pocas
democracias avanzadas la ética pública (los códigos de conducta y marcos de integridad
institucional)formanparteyadelaarquitecturainstitucional,porestospagoselarraigodelos
valores o de las normas de conducta codificadas en el ámbito público no deja de ser una
solución institucionalabsolutamenteexcepcionaly,por locomún, ignoradaodespreciada.Y,
en la mayor parte de los casos en que se opta por soluciones de codificación ética o de
conductas,talesexperienciassonmerosbrindisalsolo,comoreconocióensudíalaprofesora
AdelaCortina,respuestasmeramentecosméticas,queennadahacenavanzar lospostulados
morales en las instituciones públicas ni el arraigo de los valores en la conducta de los
gobernantes.
Además,comovengoinsistiendo,sehapuestoelfocoexclusivamenteenlapolíticaoenlaalta
administración,prescindiendoquelaintegridadinstitucionaldebepredicarsedelconjuntode
esas estructuras, procesos y personas que conforman el ámbito público y su sistema
relacional. Si se quiere instituciones íntegras se debe disponer de una ciudadanía que se
mueva conparámetros éticos, deunos contratistas y asociacioneso entidadesque también
actúendelmismomodo,deunosempleadospúblicosimpregnadosdevaloresydelaideade
servicio a la ciudadanía y, en fin, de unos responsables políticos y directivos que sean
ejemplares.Lejosestamosdellegaraesameta.
Pero no será por falta de Códigos. En algún caso fuimos incluso tempranos a la hora de
aprobarlos(CódigodeBuenGobiernodealtoscargosde2005oCódigodeBuenGobiernode
21F.LongoyA.Albareda,AdministraciónPúblicaconvalores,cit.p.125.22M.Cabezas,Dilemasmorales.Entrelaespadaylapared,Tecnos,2016,pp.199-200.
la FEMP de 2008), pero realmente tales apuestas codificadoras no se sustentaban en bases
firmes, pues no configuraron ningún tipo de Marcos de Integridad Institucional. Fueron
ejerciciosderetóricapolíticaparadistraerlaatenciónysernoticiaundía:“Sehaaprobadoun
Código ético”.Unapágina en los diarios. Así, visto en perspectiva, sorprende el ejercicio de
cinismo que supuso impulsar desde la Fundación Jordi Pujol un temprano Código Ético de
Políticos.Lainiciativa,encualquiercaso,reunióaespecialistasconsagradosyseplasmóenun
documentodeciertointerés.Notuvo,comoesconocido,ningúnresultadoefectivo.Peoraún.
Encualquiercaso,algopareceestarcambiandolentamenteenelpanoramapúblico.También
enladoctrinadelDerechoPúblicoespañol,quehastaahoraapenashabíaprestadoatencióna
este fenómeno23. El Gobierno Vasco aprobó en mayo de 2013 el primer código ético y de
conducta de altos cargos que se inserta en un Marco de Integridad Institucional, con una
ComisióndeÉticaPúblicaque,desdeentonces,haidoresolviendonumerososdilemaséticosy
quejas,algunosdeellosdeespecialdificultade,inclusive,conresultadostraumáticos.Pueden
hallarsetalesresolucionesensupáginaWeb,deinteresanteconsulta.Esemodelofueseguido
por algunas otras instituciones locales, forales y autonómicas. El caso más relevante, que
supone dar un pasomás, es el de la Diputación Foral de Gipuzkoa, que enmarzo de 2016
aprobóun Sistemade Integridad Institucional que debedesarrollarse en los próximos años.
Hastalafecharepresentaelmodelomásavanzadoenelpanoramaespañol,puespartedeuna
concepción holística de lo que es la integridad, no planteada en esos términos por ninguna
otra institución. Hay, no obstante, algunas otras experiencias dignas de mención,
particularmente el Código de Conducta de la Comisión Nacional de los Mercados y de la
Competencia,elCódigodeConductadelosaltoscargosdelaAdministracióndelaGeneralitat
de Cataluña, así como más recientemente los Principios de Ética Judicial aprobados por el
Consejo General del Poder Judicial y aplicables a jueces y magistrados. Pero estos últimos
adolecen de algunas carencias que debilitan la consolidación de un Marco de Integridad
InstitucionalenlostérminosestablecidosporlaOCDE24.
No son sino experiencias aisladas. Las cámaras del Parlamento español y los Parlamentos
autonómicos,porejemplo,siguensinhaber incorporado(salvoalgunaexcepciónretórica,ya
23Véase,entreotrasmuchascontribuciones(deestosyotrosautores),larecienteobradeA.CerrilloyJ.Ponce,PreventingcorruptionandPromotinggoodGovernmentandPublicIntegrity,Bruylant,2017.24 Una visión puntual de las mejores prácticas en este terreno de la ética pública, puedehallarse en R. Jiménez Asensio, “Códigos de conducta en las Administraciones Públicas.Algunasexperiencias”,CuadernosdeDerechoLocalnúm.43,febrerode2017,pp.160yss.
queno tienenmarcosde integridad)ningún tipode códigosde conducta, adiferenciade lo
existenteen lamayorpartede lasdemocraciasavanzadas.Lossucesivos informesdelGrupo
de Estados contra la Corrupción (GRECO)del Consejode Europanohacen sino sacarnos los
colores,puesdenuncianunayotravezquenohayningúntipodecódigosdeconductaenlas
asambleaslegislativasespañolas.ElGobiernocentral,apesardequelacorrupciónenmuchos
casoslecerca,nosehaenteradohastalafechadequeexistencódigosdeconductaymarcos
deintegridadenlaprácticatotalidaddelasdemocraciasavanzadas.Prefierenponertodoslos
huevosenlacestadelaLey,cuyosmagrosefectosyasonconocidos.
Porsuparte,enloqueafectaalosgobiernosautonómicossoloalgunos,comoyasehadicho,
han interiorizado con mayor o menor sinceridad la necesidad de apostar por una línea
preventiva en la lucha contra la corrupción y desarrollar infraestructuras éticas en las
instituciones. Y, en fin, en los gobiernos locales el panorama no es más halagüeño. Solo
algunos ayuntamientos vascos han desarrollado sistemas de integridad (aunque sean
parciales), como el municipio de Bilbao. También algunas instituciones locales catalanas
caminanenestadirección,porexigencialegal.Peroenpocoscasosseapuestaporunmodelo
deMarcosdeIntegridadInstitucionalensentidopleno.Laaprobacióndecódigosdeconducta
porlasinstituciones,sinovanunidosalaconstruccióndeSistemasdeIntegridadInstitucional,
seconviertenalfinyalapostreenlospeoresembajadoresdelaéticainstitucional:elcinismo
políticonuncahaconjugadobienconlamoralpública.
Epílogo.Prevenirlacorrupciónatravésdelaimplantacióndeórganosde
garantíaimparcialesydotadosdeautonomíafuncionalenelámbitode
laintegridadydelatransparencia.
“Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, no puede ser instituida por un
procedimiento simple (como la elección) o por reglas fijas (como las que rigen la
independencia).Seladebeconstruiryvalidarpermanentemente.Lalegitimidadporla
imparcialidaddebeser,pues,incesantementeconquistada”
(PierreRosanvallon,Lalegitimidaddemocrática,Paidós,2010,p.138)
Sisequiererealmenteimplantarunaculturadeprevencióndelacorrupciónhayquearticular
formas institucionalesefectivasquesirvandegarantíade la integridadyde la transparencia
tantodelosgobernantes(políticos)comodelosdirectivosyempleadospúblicos.Peronosolo:
también de todas aquellas entidades, empresas u organizaciones receptoras de fondos o
recursospúblicos.DejaresosoloenmanosdelgobiernoodelapropiaAdministraciónPública
nopareceserunasolucióninstitucionaladecuada,menosenunprimerestadio;puestoquela
cultura político-funcionarial dominante ha estado muy marcada –como se ha visto- por el
principio de legalidad y con un tibio desarrollo de las herramientas preventivas, así como
asentadoenunaculturaoscurantistareñidafrontalmenteconlaideadetransparencia.
Enmiopinión,desarrollarunaculturade integridadydetransparenciaen lasorganizaciones
debetenerunadimensiónpreventivadominante.Es,portanto,unapolítica(yasídeberíaser
formulada), que requiere un marco de gestión y que finalmente busca un impacto
organizativo, así comounamejorade la culturade laorganización. Endefinitiva,un cambio
organizativo.Yfrenteacualquiercambio,siemprehayresistencias,mayoresomenores.
Implantar ese cambio organizativo significa entroncar esa política de integridad y de
transparenciaenunSistemadeBuenaGobernanza(odeGobernanzaPública).Parasupuesta
enmarchaserequiereliderazgopolíticoyejecutivo,asícomointeriorizacióndelosdiferentes
actoresindividualesqueparticipanenlaorganizaciónoserelacionanconella.Laintegridady
latransparenciasondelainstitución,perodifícilmentearraigaránsinoextiendensucírculode
aplicaciónatodasaquellasentidadesycontratistasqueserelacionanconlasadministraciones
públicas, pero también a la propia ciudadanía.Un cambio de talesmagnitudes no lo puede
llevaracabolaAdministraciónPúblicaporsisola,menosaúnlapolítica(oloscargospúblicos).
Esunamiradamiopedelproblema.
Pero, junto a todo ello, y en especial ante la novedad que tales políticas de integridad y
transparenciacomportan,senecesitaarticularórganosdegarantíaqueesténdotadosdeuna
autonomía funcional (o independencia,siemprerelativa),peroespecialmentequedispongan
deespecialización funcional y se salvaguarde la imparcialidaden susdecisionesopautasde
funcionamiento.
AlgoyasehadichoalrespectoaltratarelapartadodelosMarcosdeIntegridadInstitucional
enrelacióncon laéticapública.Enverdad,ennuestrocontexto,hanaparecidodosmodelos
institucionales de hacer frente a este problema. Por un lado, el modelo preventivo, que
tambiénpuedesercalificadocomoelmodelo“cantábrico”o“vasco”,impulsadoinicialmente
desdeelGobiernoVasco,laDiputaciónForaldeGipuzkoaoelAyuntamientodeBilbao,luego
seguidopordiferentesinstitucionesautonómicasylocales.Estemodeloponeelacentoenla
construcción de Sistemas de Integridad Institucional asentados con la finalidad de crear
infraestructuras éticas, inicialmente configuradas solo para el segmento de cargos públicos,
pero en proceso de extenderse al empleo público, contratistas y entidades subvencionadas
(Diputación de Gipuzkoa), y cuya base institucional son las Comisiones de Ética Pública o
Institucionales, con participación de externos a la propia Administración.Mientras que, por
otro lado, se halla el modelo “mediterráneo” que apuesta por la creación de Agencias u
Oficinas de Prevención y de Lucha contra la Corrupción, construidas como entidades
supuestamente independientes,pero cuyoacento se colocaenelplanode lapersecucióno
identificacióndeconductassancionablesmásqueenlaconstruccióndesistemaspreventivos.
Hayvariosejemplosde talesagencias,queempiezanaproliferarpordoquier. Ejemploshan
idoapareciendoenestaspáginas.
En efecto, algunas fuerzas políticas han hecho incluso bandera con esa pretendida
generalizacióndelmodelodeAgenciadeLuchacontralacorrupciónotambiéndelestatutode
proteccióndeldenunciante,comounmedioestrellaparacombatiresalacrasocial.Nopondré
en duda la necesidad de tales instrumentos, al menos del segundo de ellos, que resulta
necesario para proteger a quien da ese importante paso (denuncia) y facilita así identificar
casosdecorrupciónyaproducidos(portanto,paraunacorrectarepresióndeesasconductasy
persecución al fin y a la postre de los delitos). Pero, por lo que concierne al primer caso
(Agencias),losresultadosqueofrecelaexperienciaenEspañadelprimermodeloquesepuso
enmarchaparalucharcontralacorrupción(laAgenciaAntifraudedeCataluña)haceyamásde
diez años, pueden considerarse –al menos hasta la fecha en que esto se escribe- de
sencillamentefrustrantes.LosgrandescasosdecorrupciónhanpasadodelargodelaAgencia
catalana (cuando no han llegado a traspasar sus propias puertas), que ha centrado
frecuentementesuactividadenprácticasdemenudeo,especialmenteenelámbito local;sin
desplegar tampoco una política audaz de mejora efectiva de los aspectos preventivos que,
aunque han sido abordados, apenas han tenido efectos reales. Seguir por esa senda de
multiplicar institucionescuyafinalidadesprincipalmenteperseguirydescubrir lacorrupción,
aunque pueda ser una vía defendida pormuchos (actualmente son varias las comunidades
autónomasquesehansumadoaesasolucióninstitucional),suponedescuidaronoinvertirlos
esfuerzosnecesariosenelflancomásimportantedelgraveproblemaexpuesto:laprevención.
UnareorientacióndetalesAgenciasdeLuchacontralacorrupciónhacialapolíticapreventiva
comomedio central de actuación, tal vez pudiera ser el paso paramejorar su rendimiento
institucional y su imagen. Pero esa reorientación encuentra dos escollos: el primero, la
denominaciónde talesAgencias;y,ensegundo, sus leyesdecreación.Amboselementosno
ayudan.
JuntoaesefenómenodeemergenciadeAgenciasAnticorrupción,debidoespecialmentealas
exigencias legales (estoes, lanecesariaexistentedeunaComisiónde reclamacionesparael
accesoalainformaciónpública),aunquetambiéncomoconsecuenciadelapuestaenmarcha
depolíticasdetransparenciaensudimensióndepublicidadactiva(oinclusoparalaactivación
de una confusa regulación enmateria de buen gobierno), se hanmultiplicado asimismo las
institucionesquetienenporobjetoesasmaterias(especialmentelatransparencia),tantoenel
planoestatal(ConsejodeTransparenciayBuenGobierno)comoenelnivelautonómico.
Convivenasíenalgunoscontextos,AgenciasAnticorrupción,Comisiones(uórganossimilares)
deTransparencia,juntoinclusoconAutoridadesdeProteccióndeDatos,alosqueseañadela
institución del Defensor del Pueblo (o figuras asimiladas). La densidad institucional de
mecanismos de supervisión y control es a todas luces desproporcionadas, aparte de
ineficiente. Sin embargo, a pesar de esa desordenada proliferación de instancias de
supervisión, fallanestrepitosamente los sistemasdecontrol internoyexterno,pretendiendo
subsanaresacarenciasecularconunabigarradopanoramainstitucionalquenoparadecrecer
de forma desordenada. Las ineficiencias que crea tal multiplicación de instancias de
supervisión (a las que hay que añadir los Tribunales de Cuentas, los órganos reguladores y
entidades de diferente carácter) empiezan a ser manifiestas. Las propias Administraciones
públicas ven complicada su función con una marea de papeleo burocrático adicional, poco
racional en ocasiones y, asimismo, claramente ineficiente. Muchos ojos, demasiados, para
terminarnoviendonadaomuypoco;perdiendodevista lo importanteyquedándoseen la
anécdota.
Ladispersióndemodelosdeórganosdegarantíadelatransparenciaesmanifiestaynoeseste
momentodeanalizartalcuestión.Sobreellomeheocupadoenotrolugar,yallímeremito25.
Solo cabe apuntar que la pluralidad demodelos institucionales es un síntoma evidente del
desconciertoexistenteenestamateria yde laescasa conceptualizaciónque seha llevadoa
cabo sobre cómo institucionalizar los órganos de garantía de la transparencia. Hay órganos
monocultivo (que actúan solo como comisión de reclamaciones) junto a órganos con
atribucionesmástransversales;perotambiénloshayunipersonalesconotrosquerepresentan
colegiosmasivosconrepresentacióndelasfuerzaspolíticaspresentesenelParlamentoallado
de otros actores institucionales; y, en fin, hay también modelos mixtos que combinan la
presidencia unipersonal con comisiones de transparencia con funciones asesoras, más bien
decorativas.Unosestánprofesionalizadosyenotros imperaunamateurismobasadoenque
sus componentes no perciben retribución alguna, con lo que –por razones obvias- la
dedicación a tales tareas siempre se resiente. Como puede observarse, las soluciones son
dispares.
En cualquier caso, la transparencia debe ser conceptualizada como una idea integral, que
abarca–comosehaexpuesto-unbuennúmerodedimensiones.Ellegisladorbásico,asícomo
buena parte de los legisladores autonómicos, han reducido la transparencia a dos de sus
dimensionesmásvisibles:lapublicidadactivayelderechodeaccesoalainformaciónpública.
Pero ello solo es parte del problema.No cabedudaque la transparencia comoprincipiode
gestión debe ser impulsada por cada Administración Pública, lo mismo que sucede con la
apertura de datos. Pero disponer de una autoridad de transparencia independiente
funcionalmente ayudaría a que esas dimensiones de la transparencia (junto otras como los
gruposdepresión)fueranmásefectivas.
Esa limitaciónconceptualesaúnmásseriaenelcasodeldiseñode losórganosdegarantía,
puesto que –tal vez como consecuencia del planteamiento de la ley básica en torno a las
25R. JiménezAsensio, “Institucionesdegarantíade la transparencia”,ElCronistadelEstadoSocial yDemocráticodeDerecho,núm.68,marzo-abril2017.Trabajo tambiénpublicado (enabierto) en la Newsletter de “La Administración al Día” del INAP:http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507479. También puede consultarse conreferenciaalmundolocal:C.CamposAcuña,“Órganosdecontrolenmateriadetransparencia.Tipología y experiencias en el ámbito local”, en C. Campos, Transparencia y Acceso a laInformaciónenlasCorporacionesLocales,WoltersKluwer,2017.
comisionesdereclamacionesdelderechodeaccesoalainformaciónpública-enbuenaparte
de los casos se ha entendido la garantía de la transparencia únicamente limitada a ese
concreto ámbito. Así, se han creado órganos de garantía cuya función exclusiva es la de
resolvertalesreclamaciones,loquehaconducidoalaconfiguracióndeloqueaquídenomino
comoórganosmonocultivo,quealfinyalapostreempequeñecenlatransparenciao,cuando
menos,lafragmentanoreducenaunasoladimensión,mientrasqueenelrestodeloscasosla
ausenciadetalesórganosdegarantíaintegralesconllevaquelaAdministraciónpública(alfiny
a la postre, el Ejecutivo) sigan teniendo un papel estelar en el resto de dimensiones de la
transparencia,principalmenteentodoloqueimplicafomento,seguimientoycontroldeesas
políticas.
Noesnecesarioinsistirsobrelodicho,peronopareceunasolucióninstitucionalmuyoperativa
atribuiralapropiaAdministraciónPúblicalagestiónefectivayladeterminacióndelalcancede
loscontenidosde lapublicidadactiva.Quiendebeserobjetodecontrolnopuedeserquien
asuma –con discrecionalidad amplia- qué tipo de información debe ser difundida y,
especialmente, de qué manera. Es oportuno, o más bien necesario, que una autoridad
independiente elabore pautas o criterios de difusión de esa información, genere cultura
transversal de transparencia, supervise su correcto cumplimiento, así como, en su caso,
adopte medidas frente a posibles incumplimientos reiterados de tales obligaciones. Los
órganosmonocultivosdedicadossoloaresolverreclamacionespierdenperspectivayseubican
enunasoladimensióndelproblema.
Enefecto,unatendenciaconmásomenospresenciaendiferentesComunidadesAutónomas
esladeconstituirórganosdegarantíadelatransparenciaque,juntoconlaespecíficafunción
de resolver las reclamaciones en materia de derecho de acceso a la información pública,
sumanaesascompetenciasotrasdecaráctergenérico,comosonlasdeemisióndeinformes
sobreproyectosnormativosen lamateria,elaboracióndecriteriosoresolucióndeconsultas
varias.Setratadeunmodelo“mixto”,quenoalcanzaalatotalidaddelosámbitossobrelos
queseextiendelatransparencia;peroquepermiteunmayorcometidofuncionaldelórgano,
quevamásalláde la limitadaatribuciónderesoluciónde lasreclamaciones.Estemodelose
combina, por lo común, con la retención de responsabilidades sobre la transparencia en
manos del Ejecutivo; aunque esto debe ser visto como una cuestión normal, si bien esa
retención en manos de las estructuras gubernamentales del control y seguimiento de la
transparenciapublicidadactivapretendeservirdeexcusa (enalgunoscasos)a lasustracción
deesasatribucionesalosórganosdegarantía.Esdondedebieranestardemodoefectivo.
Esverdad,asimismo,quesiguiendolaestelamarcadaporellegisladorbásicoestatalo,ensu
caso,mediantelaconfiguracióndemodelosinstitucionalespropios,enalgunasComunidades
Autónomas se ha ido hacia la constitución de instituciones u órganos de garantía con una
vocación marcadamente integral; esto es, que pretenden abarcar todos y cada uno de los
ámbitos de la transparencia, al menos los que tienen que ver con la publicidad activa y el
derechodeaccesoalainformaciónpública.
No obstante, tales modelos de órganos de garantía pueden pecar de dejar de lado las
sensibilidadespropiasdeotrasadministracionesterritorialesensuconformacióninstitucional.
Bien es cierto que ello se intenta subsanar mediante la configuración de Comisiones de
transparenciacomoórganosasesoresen lasquesedaentrada (noen todos loscasos)a los
representantes de las entidades locales; pero los datos empíricos avalan que, al menos en
materiadereclamacionesporelejerciciodelderechodeaccesoa la informaciónpública,un
buennúmerodetalesexpedientestieneraízlocal,porloquenoseríainoportunoatodasluces
quetalesentidadespudierandisponerdealgúngradodeparticipaciónenladesignacióndelas
personasquecomponenelórganoo,ensucaso,tenerinclusolaposibilidaddeproponeralgún
Adjuntoquepuedaresolver losasuntos localesenmateriadetransparenciaydeaccesoa la
informaciónpública.
De todos modos, cabe abogar porque las Comunidades Autónomas tras estas plurales y
diferenciadas (también iniciales) experiencias institucionales vayan extrayendo las
correspondientes lecciones y caminen decididamente hacia la constitución –mediante la
reforma de sus respectivos marcos normativos- de instituciones u órganos de garantía de
transparenciaconunamarcadaindependencia(quehoyendíaprácticamenteencasiningún
casoseacredita,pueslacapturapolítica,malendémicodeestepaís,eslanotadominanteen
buena parte de los casos) en relación con las diferentes administraciones públicas (lo que
deberíaimplicarnoincorporarmiembrosdelosgruposparlamentariosnisiquierapropuestos
porestosensistemasdecuotas),garantizarlaespecializaciónfuncionalacreditadadequienes
compongan tales órganos, así como diseñarlos con una vocación integral en lo que a
competenciasrelativasconlatransparenciarespecta,tantoenlastareasdeimpulso,fomento,
formación, seguimiento, control, evaluación y, en su caso, de instar la incoación de las
responsabilidades(tantopolíticascomofuncionariales)derivadasdesuincumplimiento.
Cabría, no obstante, plantear seriamente si no sería acertado caminar hacia un modelo
institucional que de alguna forma aglutinara, como sistema de cierre, las dos dimensiones
preventivasfrentealacorrupciónanalizadasenestaspáginas:laintegridadylatransparencia.
Esa solución institucional podría ser una suerte de Alto Comisionado para la Integridad y la
Transparencia,deconfiguraciónunipersonal(puesasíseevita laocupacióndeesafigurapor
las fuerzas políticas mediante un sistema de cuotas), nombrado parlamentariamente
(mediante mayorías reforzadas que agrupen en el consenso la mayor parte de las fuerzas
políticasyavaladosunombramientoporunacomisiónciudadanadesignadaporsorteo),con
funciones de prevención, difusión, unificación de criterios y supervisión de las políticas de
integridadytransparenciadelasdiferentesinstitucionespúblicas.
Talvezconvendríacomenzarareflexionarsiestasolucióninstitucionalcompuestanoseríauna
forma más razonable de salir del círculo vicioso en el que se han sumergido la práctica
totalidad de los diferentes niveles de gobierno. Esta solución institucional presenta, sin
embargo,unseriohándicap,puestoquemientrasque la transparencia (porobligación legal,
más que por devoción) sí que está internalizada como una línea de trabajo en las
administraciones públicas, la integridad dista de estarlo. Quizás si se interiorizan
conceptualmente los presupuestos recogidos en la primera parte de este libro pueda
comenzar amodificarseesaespeciede conducta cínicaque suponepensarque solo con las
leyes se previene la corrupción. La construcción de marcos de integridad institucional, así
como el desarrollo de sistemas de autorregulación, es en este terreno un campo aún por
exploraren laprácticatotalidaddeorganizacionespúblicasdenuestroentorno.Pocoapoco
irán aprendiendo, puesto que el hedor de la corrupción comienza a ser sencillamente
intolerable.