Juan Pablo JiménezComisión Económica para América Latina y el

Caribe

ICEFISeminario: “El rostro fiscal de Centroamérica en el

nuevo contexto mundial”

13 y 14 de marzo 2012Ciudad de Guatemala

Comentarios a “Informe Centroamericano de Política

Fiscal”.

Contenido

I. Comentarios generalesII. Comentarios particulares

I. Capitulo III. Capitulo IIIII. Capitulo IIIIV. Capitulo IV

Comentarios generales

I. Informe completo y exhaustivoII. Recopilación de información cuantitativa y

cualitativaIII. Homogeneización de datosIV. Periodización en tres fasesV. Clasificación de los países de la región a

través de distintas variables, que permite apreciar las diversidades dentro de un relato general

VI. Plantea los temas centrales de la situación de la PF en AC:

I. Tendencias recientes II. Problemas estructurales

Capitulo I

I. Se plantean cuatro temas que son centrales para entender las tareas, potencialidades y limitaciones de la PF en AC.

I. Estructura productiva II. Inserción externaIII. Formalidad/informalidadIV. Características de la desigualdad

II. Se podría ampliar la relación de cada uno de estos temas con la política fiscal, por ej., carga tributaria por sector productivo; impacto de la inserción externa en la volatilidad de la base tributaria, etc.

Capitulo II Como influye la PF en la equidad? Se plantea el debate entre gasto e ingreso y su

impacto en términos distributivos En el corto plazo, el gasto público es un instrumento

redistributivo más poderoso que el sistema tributario. Sin embargo, en el largo plazo un sistema progresivo de

imposición del ingreso puede contribuir para disminuir la desigualdad.

Se podría desarrollar mas (vinculo con el capitulo anterior) como las características de la desigualdad le dan diferentes tareas a la PF

La relación entre el decil más rico y el más pobre es significativamente más alta en AL y mayor aún en AC

ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO POR QUINTILES, ALREDEDOR DE 2009(Porcentajes y número de veces

Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Bank, World Develoment Indicators

0

5

10

15

20

25

30

35

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Europa y Asia Central

Asia del Sur Oriente Medio y África del

Norte

América del Norte

Asia del Este y Pacífico

África Sub-Sahariana

América Latina y el Caribe

América Central

Ratio

de

ingr

eso

(vec

es)

Parti

cipac

ión

en e

l ing

reso

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 D10/D1 Q5/Q1

Capitulo II Países con altos niveles de ingresos fiscales,

concentrados en impuestos y dependientes de la cooperación internacional (Honduras y Nicaragua: 30% del PIB para el SPNF)

Países con ingresos fiscales medios, fuentes diversificadas y mayores contribuciones de la seguridad social (Panamá y Costa Rica, 25% del PIB)

Países con ingresos fiscales más bajos y dependientes casi exclusivamente de impuestos (El Salvador 17% y Guatemala 12%)

Porque la recaudacion directa es tan baja en AC? Reducidas alícuotas impositivas Bases imponibles estrechas Alto nivel de incumplimiento

Las alícuotas mínimas y máximas se aplican de forma diferente que en otras regiones

INGRESO IMPONIBLE (como porcentaje del PIB per cápita) Y ALICUOTAS LEGALES (en porcentajes)

EL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL EN AMÉRICA LATINA Y OTRAS REGIONES – AÑO 2009

Fuente: Elaboración propia basado en la base de datos de USAID Collecting Taxes 2009-10.

Regiones Mínimo MáximoIRPN

(mínima)IRPN

(máxima)IRPJ

América Latina (18) 1.52 10.27 10.6 27.1 26.8América Central (6) 1.62 11.13 12.6 25.5 28.5Caribe (17) 1.47 5.99 17.5 32.1 31.1Este Asiático y Pacífico (32) 1.19 15.65 9.0 29.0 24.0Europa Central y Asia Central (31) 1.08 2.16 13.3 19.4 15.8M.Oriente y Norte de África (21) 1.21 8.60 10.4 26.0 24.9Asia del Sur (8) 3.22 34.17 8.6 25.7 30.4África Sub-Sahariana (47) 2.55 19.11 10.1 35.2 30.3Europa Occidental (20) 0.36 3.97 16.7 39.9 26.1EEUU y Canadá (2) 0.20 5.42 12.5 32.0 26.5

Ingreso gravable IRPN (a) Alícuotas (en %)

Capitulo II El gasto público en AC:

La estructura según categoría económica es similar entre países:

El principal rubro corresponde a salarios, luego a transferencias corrientes y gastos de capital

3 grupos según nivel de gasto público social: Elevado GPS: Panamá y Costa Rica Intermedio: El Salvador Bajo: Guatemala, Honduras y Nicaragua.

Alguna relación entre programa HIPC y evolución GS? Nuevos programas de protección social (transferencias

monetarias condicionadas y pensiones no contributivas)

Cuadro 23: se podrá agregar una columna contando como se financia?

Capitulo III El capitulo analiza la respuesta fiscal a la crisis en

AC Hay un análisis muy detallado de la respuesta de

los países (vía ingresos y gastos) a la crisis 2008-2009

Falta una comparación (ya sea grafica, estadística o econométrica) de la respuesta a la crisis reciente con las respuesta de los países de la región a crisis anteriores.

Contra cíclica o pro cíclica? Quizás se pueda hacer un ejercicio mas largo y con

mas datos para ver si realmente hubo un cambio y de que magnitud en los últimos años.

Capitulo IV Muy completa revisión de los intentos de reforma

del ultimo periodo Cuadro 38: No se podrá agregar la estimación

recaudatoria de cada reforma? Tener una dimensión del esfuerzo fiscal que las reformas proponen

Teniendo en cuenta: Racionalidad limitada, Sesgos de percepción Dificultades para calcular efectos totales de la reforma Incertidumbre sobre el saldo neto a pagar que le tocara

a cada ciudadadano. Se vuelven importantes “las señales” Combatir la evasión, mejorar la AT y hacer mas eficiente

el gasto, no solo son prerrequisitos sino que hacen creíble la voluntad “reformista” del gobierno

Juan Pablo JiménezComisión Económica para América Latina y el

Caribe

ICEFISeminario: “El rostro fiscal de Centroamérica en el

nuevo contexto mundial”

13 y 14 de marzo 2012Ciudad de Guatemala

Comentarios a “Segundo Informe Centroamericano de

Política Fiscal”.

Puntos centrales del informe Evolución del nivel y la estructura tributaria:

Aumento de la carga tributaria, pero aún insuficiente Creciente importancia de los impuestos generales al

consumo (pero numerosas exenciones) Impuestos selectivos al consumo con bajo rendimiento

y gran dispersión en sus tasas Importancia decreciente de los impuestos al comercio

exterior, pero significativa recaudación del IVA sobre importaciones

Aumento leve de los impuestos directos, pero debilidad o inexistencia del impuesto al patrimonio y debilidad del impuesto sobre la renta. Esto debido a:

Tratamientos preferenciales a los ingresos de capital

Baja recaudación del ISR de personas naturales Amplio uso de exoneraciones fiscales Evasión del ISR Otros factores: debilidades en la tributación de las

empresas, la administración tributaria y factores políticos.

Política fiscal y desigualdad en América Latina

La desigualdad en América Latina

Más allá de la mejora de los últimos años, persiste la alta desigualdad en la región

La alta desigualdad es caracterizada por una gran concentración del ingreso en el decil más rico

En América Central, esto es aún más acentuado

El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso

A través del gasto público, principalmente gasto público social

A través de su financiamiento: política tributaria Nivel Estructura tributaria

El IR recaudado, en promedio, en países de la OECD, es más del doble que en países de América Latina

IRPJ IRPN IR Total IRPJ IRPN IR Total IRPJ / IRPN

ratio

AméricaLatina 3,4 1,6 5,0 19,0 8,5 27,5 2,2

OECD 3,6 8,9 12,5 10,2 25,4 35,6 0,4

(en % del PIB) (en % del total recaudado)

ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA PROMEDIO EN AMÉRICA LATINA Y LA OECD – 2009

Fuente: Elaboración propia basado en información de OECD, CEPAL e información oficial.

La productividad de los impuestos sobre la renta es menor que la del IVA

PRODUCTIVIDAD PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA Y EL IVA – AÑO 2009

Fuente: Elaboración propia basada en datos de CEPAL (recaudación de impuestos) y USAID Fiscal Reform y Economic Governance, Collecting Taxes 2009-10 (tasas de impuestos legales).

América Latina

Caribe América Central

Este Asiático y Pacífico

Europa Central y Asia Cen-

tral

M.Oriente y Norte de

África

Asia del Sur

África Sub-Sahariana

Europa Occidental

EEUU y Canadá

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60IRPN IRPJ IVA

La potencialidad del IRP como un instrumento para mejorar la

distribución del ingreso en América Latina

La potencialidad del IRP como un instrumento para mejorar la distribución del ingreso en América Latina

Incidencia distributiva en América

Latina

Factores limitantes que afectan el

impacto redistributivo del IRP en

América Latina Tasas de impuestos reducidas

Bases imponibles estrechas

Alto nivel de incumplimiento

El IRP tiene un “diseño progresivo” pero un bajo impacto sobre la distribución del ingreso

IMPACTO DISTRIBUTIVO DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL EN AMÉRICA LATINA

Fuente: Barreix, A., Bès, M. y Roca, J. (2009); Barreix, A., Roca, J. y Villela, L. (2006); Gómez Sabaini, J.C.; Harriague, M. y Rossignolo, D. (2011); Rezende, F. y Afonso, J. (2010); Roca, J. (2010); y Jorrat, M. (2010).

Colombia 2004 0.5370 0.8940 0.3570 0.4590 0.0780 0% 99% 497.0Rep.Dominicana 2004 0.5106 0.9057 0.3951 0.4759 0.0347 0% 97% -Chile 2006 0.5791 0.9677 0.3886 0.5584 0.0207 0% 99% -Uruguay 2006 0.4995 0.8630 0.3635 0.4875 0.0120 0% 92% 230.3Argentina 2006 0.4839 0.9375 0.4536 0.4738 0.0101 0% 98% -El Salvador 2006 0.5034 0.8281 0.3247 0.4947 0.0087 1% 90% 90.0Costa Rica 2004 0.5770 0.9098 0.3328 0.5692 0.0078 0% 96% 874.6Brasil 2003 0.6180 0.9243 0.3063 0.6119 0.0061 1% 94% 156.7Nicaragua 2001 0.5963 0.9441 0.3478 0.5905 0.0058 0% 94% -Panamá 2003 0.6364 0.8803 0.2439 0.6312 0.0052 2% 96% 54.0Honduras 2005 0.5697 0.9000 0.3303 0.5647 0.0050 0% 95% -Ecuador 2004 0.4080 0.8310 0.4230 0.4040 0.0040 0% 93% 311.0Venezuela 2004 0.4230 0.8400 0.4170 0.4210 0.0020 0% 100% -Guatemala 2000 0.5957 0.9115 0.3158 0.5946 0.0011 2% 93% 48.8Perú 2004 0.5350 0.5820 0.0470 0.5344 0.0007 10% 64% 6.7

40% inferior

20% superior

20% sup. / 40% inf.

País AñoINDICES Quién paga el impuesto

Gini pre impuestos

Cuasi Gini impuestos

Kakwani Gini post impuestos

Reynolds Smolensky

La potencialidad del IRP como un instrumento para mejorar la distribución del ingreso en América Latina

Incidencia distributiva en América

Latina

Factores limitantes que afectan el

impacto redistributivo del IRP en

América Latina Reducidas alícuotas impositivas

Bases imponibles estrechas

Alto nivel de incumplimiento

Las alícuotas mínimas y máximas se aplican de forma diferente que en otras regiones

INGRESO IMPONIBLE (como porcentaje del PIB per cápita) Y ALICUOTAS LEGALES (en porcentajes)

EL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL EN AMÉRICA LATINA Y OTRAS REGIONES – AÑO 2009

Fuente: Elaboración propia basado en la base de datos de USAID Collecting Taxes 2009-10.

Regiones Mínimo MáximoIRPN

(mínima)IRPN

(máxima)IRPJ

América Latina (18) 1.52 10.27 10.6 27.1 26.8América Central (6) 1.62 11.13 12.6 25.5 28.5Caribe (17) 1.47 5.99 17.5 32.1 31.1Este Asiático y Pacífico (32) 1.19 15.65 9.0 29.0 24.0Europa Central y Asia Central (31) 1.08 2.16 13.3 19.4 15.8M.Oriente y Norte de África (21) 1.21 8.60 10.4 26.0 24.9Asia del Sur (8) 3.22 34.17 8.6 25.7 30.4África Sub-Sahariana (47) 2.55 19.11 10.1 35.2 30.3Europa Occidental (20) 0.36 3.97 16.7 39.9 26.1EEUU y Canadá (2) 0.20 5.42 12.5 32.0 26.5

Ingreso gravable IRPN (a) Alícuotas (en %)

La potencialidad del IRP como un instrumento para mejorar la distribución del ingreso en América Latina

Incidencia distributiva en América

Latina

Factores limitantes que afectan el

impacto redistributivo del IRP en

América Latina Reducidas alícuotas impositivas

Bases imponibles estrechas

Alto nivel de incumplimiento

PAÍSES SELECCIONADOS: ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL, 2007(En porcentajes del PIB)

Y el IRP está principalmente basado en las rentas de salarios dejando a un lado las ganancias de capital

2,0

1,2

0,50,1

0,2

0,31,0

0,4

0,2

0,9

2,22,1

1,4

0,8

0,3

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

México El Salvador Perú Ecuador Guatemala

Trabajo asalariado Otras rentas personales

Y los gastos tributarios altos reducen las bases imponibles

EL incumplimiento tributario es más alto en el Impuesto a la Renta que en el IVA

BRECHA TRIBUTARIA ESTIMADA EN EL IVA Y EL IR

Fuente: Elaboración propia basado en información oficial para el IVA y en Jiménez, J.P. et al. (2010) “Tax gap and equity in Latin America and the Caribbean” para el Impuesto a la Renta (CEPAL-GIZ).

Total Individuos Empresas

Argentina 21.2% 2006 49.7% -- -- 2005

Bol ivia 29.0% 2004 -- -- -- --

Chi le 11.0% 2005 47.4% 46.0% 48.4% 2003

Costa Rica 28.7% 2002 -- -- -- --

Colombia 23.5% 2006 -- -- -- --

Ecuador 21.2% 2001 63.8% 58.1% 65.3% 2005

El Salvador 27.8% 2006 45.3% 36.3% 51.0% 2005

Guatemala 37.5% 2006 63.7% 69.9% 62.8% 2006

Mexico 20.0% 2006 41.6% 38.0% 46.2% 2004

Nicaragua 38.1% 2006 -- -- -- --

Panamá 33.8% 2006 -- -- -- --

Peru 37.7% 48.5% 32.6% 51.3% 2006

Rep. Dominicana 31.2% 2006 -- -- -- --

Uruguay 26.3% 2006 -- -- -- --

IVA IMPUESTO SOBRE LA RENTA

Brecha de incumplimiento

AñoBrecha de incumplimiento

Año

Conclusiones y desafíos futuros

Conclusiones y desafíos futuros Las debilidades del IRP en la región tiene un

importante costo en términos de impacto distributivo en América Latina.

Tres pilares centrales podrían ser explotados de manera de mejorar el impacto distributivo del impuesto:

La equiparación de las alícuotas marginales del IR a nivel internacional,

Expandir la base imponible, alcanzando las ganancias de capital y eliminando los gastos tributarios excesivos,

Mejoras en el cumplimiento tributario.

Fortalecer los impuestos sobre la propiedad

Anexo

Y altos gastos tributarios reducen las bases imponibles

GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES DE LATINOAMÉRICA - Año 2007(En porcentajes del PIB)

Fuente: L. Villela, A. Lemgruber, M. Jorrat (2009) basado en información oficial.

Impuesto Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Perú

IVA 1,14 0,36 0,76 1,92 3,40 1,96 2,15 1,44Renta 0,51 1,11 4,21 1,60 1,20 5,28 3,02 0,29 Pers. Naturales - 0,66 3,31 0,24 0,80 4,35 1,56 0,19 Pers. Jurídicas - 0,45 0,90 1,36 0,40 0,93 1,45 0,10Seguridad Social 0,25 0,74 - - - - - -Selectivos 0,13 0,00 - - - - - -Comercio exterior 0,16 0,08 - - - 0,20 - -Otros 0,02 0,00 - - - 0,46 0,76 0,32

Total (% del PIB) 2,21 2,29 4,97 3,52 4,60 7,91 5,92 2,05

Total (% de la recaudación)

8,90 9,10 24,60 22,00 35,30 63,50 50,70 11,90

GT IRPN /GT Total (en %)

- 28,8 66,6 6,8 17,4 55,0 26,4 9,3

Capitulo II El nivel y la estructura de los ingresos fiscales en CA

se relacionan con la equidad en distintas áreas: El sector público requiere de un nivel de recursos

suficientes para financiar el gasto público Diversificación de las fuentes de ingreso: una mayor

concentración genera mayor vulnerabilidad ante choques económicos, afecta el gasto público y a los hogares más pobres (Guatemala y El Salvador)

Magnitud de las contribuciones a la seguridad social: una amplia cobertura mejora la equidad y reduce la vulnerabilidad social (Costa Rica y Panamá)

Dependencia de las donaciones: falta de autonomía financiera (Nicaragua y Honduras)