Comisión de Legislación Del Trabajo Lic. Alberto Canales Ambrosio.
COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y LEGISLACIÓN
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CÁMARA DE SENADORES SECRETARÍA DIRECCIÓN GENERAL XLVIIIª Legislatura Primer Período COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y LEGISLACIÓN Distribuido: 18/2015 Carpetas: 122/2015 4 de marzo de 2015 INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO {INPEC) Se crea como Servicio Descentralizado Proyecto de ley con exposición de motivos presentado por el señor Senador Pedro Bordaberry Disposiciones citadas Antecedentes
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CÁMARA DE SENADORES SECRETARÍA DIRECCIÓN GENERAL
XLVIIIª Legislatura Primer Período
COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y LEGISLACIÓN
Distribuido: 18/2015 Carpetas: 122/2015
4 de marzo de 2015
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO
{INPEC)
Se crea como Servicio Descentralizado
Proyecto de ley con exposición de motivos presentado por el señor Senador Pedro Bordaberry
Disposiciones citadas
Antecedentes
INDICE
PÁGINA
• Proyecto de ley con exposición de motivos presentado por el señor Senador Pedro Bordaberry... ... .. . . .. . .. . .. ... .. . . .. . .. ... . .. ... . .. ... ... .. . ... ... .. 1
DISPOSICIONES CITADAS
• Constitución de la República, artículos 185 a 187 y 220..................... 23
• Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010, artículo 221................... 25
• Ley Nº 16.707, de 12 de julio de 1995, artículo 34... ......................... 27
• Decreto Ley Nº 14.470, de 2 de diciembre de 1975.... .. . .. .. .. .. ... . .. ... .. 29
• Decreto Nº 104/011, de 1 O de marzo de 2011................................. 41
• Informe Carcelario de la Comisión Especial de Políticas Carcelarias 49 para América Latina del Parlamento Latinoamericano, de marzo de 1999 ....................................................................................... .
ANTECEDENTES
• Proyecto de ley con exposición de motivos presentado por el señor 65 Representante Nacional Daniel Díaz Maynard (Carpeta Nº 1740/1997 -Repartido Nº 107/2010 ............................................................... .
• Proyecto de ley con exposición de motivos presentado por los señores 77 Representantes Nacionales Aníbal Gloodtdofsky, Fernando Amado, Alma Mallo, Fitzgerald Cantero, Juan Manuel Garino, Juan Ángel Vázquez, Walter Verri, Gustavo Cersósimo, Graciela Matiauda, Cecilia Eguiluz, José Amy y Germán Cardase (Carpeta Nº 57/201 O -Repartido Nº 86/2010) ................................................................. .
PROYECTO DE LEY POR EL QUE SE CREA EL INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO COMO SERVICIO
DESCENTRALIZADO
Proyecto de Ley
Artículo 1 º. (Creación).- Créase el'lnstituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC), servicio descentralizado con personería jurídica
y domicilio legal en Montevideo. El Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario .funcionará de acuerdo con las normas pertinentes de la
Constitución de la República y de esta ley, sucederá al Instituto
Nacional de Rehabilitación del Ministerio del Interior y tendrá bajo
su dependencia a todos los establecimientos carcelarios de la
República y al Patronato de Liberados y Encarcelados. El Instituto
que se crea se relacionará con el Poder Ejecutivo por intermedio del
Ministerio de Desarrollo Social.
Artículo 2°. (Traspaso).- Los bienes inmuebles destinados a servir
como centros de reclusión de carácter nacional y departamental y
demás inmuebles destinados a sedes administrativas del Instituto
Nacional de Rehabilitación del Ministerio del Interior, así como del
Patronato de Liberados y Encarcelados, cuya titularidad se
encuentra en el Ministerio del Interior, se transfieren al Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) a partir de· la vigencia
de la presente ley.
Asimismo, pasará a la órbita del INPEC, el Instituto Nacional de
Criminología (INACRI), del Ministerio del Interior, con todos sus
recursos materiales -muebles e inmuebles- y humanos. Los créditos
presupuestales asignados a la unidad ejecutora que se suprime, así
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como los destinados al funcionamiento de los establecimientos
carcelarios del interior del país, pasarán al servicio descentralizado
que se crea por esta ley. El Patronato Nacional de Encarcelados y
Liberados dependerán del Instituto Nacional de Rehabilitación.·
Artículo 3°. (Objetivo general).- Corresponde al Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC), dirigir y coordinar el control y
seguridad de los establecimientos de reclusión de carácter nacional
y departamental, velar por la debida ejecución de las penas
privativas de la libertad y la detención; desarrollar programas de
tratamiento penitenciario dirigidos a la resocialización y
rehabilitación de la población reclusa; y la administración y
mantenimiento de las sedes y establecimientos a su cargo.
Artículo 4°. (Cometidos).- El Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC) tendrá los siguientes cometidos, además de Jos
expresamente asignados por otras disposiciones:
1) Cumplir con la ley penitenciaria (Decreto-Ley Nº 14.470, de 2
de diciembre de· 1975) y demás normas concordantes y
complementarias, así como con todas las funciones
relacionadas con la ejecución de las penas privativas de la
libertad y de la detención, el tratamiento penitenciario, la
dirección y coordinación de la vigilancia, seguridad y control, así
como la administración y mantenimiento de los
establecimientos de reclusión del orden nacional.
2) Formular y ejecutar los planes y programas de Gestión
Carcelaria y Penitenciaria.
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3) Ejercer la Dirección, Administración y Control de los Centros
Carcelarios y Penitenciarios de carácter nacional, y atender la
vigilancia interna de los mismos a través del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, o por conducto de
otros cuerpos administrativos de vigilancia interna.
4) Proponer y participar en los diseños de los sistemas y
esquemas de seguridad, vigilancia y control al interior y al
exterior de los establecimientos de reclusión y evaluarlos
permanentemente.
5) Establecer y llevar control estadístico sobre ingreso,
movimiento y traslado de los internos de los establecimientos
carcelarios y Penitenciarios.
6) Organizar y administrar el sistema nacional de información
carcelario y penitenciario.
7) Adquirir y suministrar los equipos, útiles de oficina y demás
enseres que requiera el Instituto y los centros de reclusión para
su funcionamiento.
8) Proveer la alimentación y asistencia integral de los internos a su
cargo, así como la atención médica y odontológica.
9) Autorizar y supervisar la actuación de terceros que desarrollen
los programas y actividades de resocialización de los reclusos.
1 O) Participar con otros organismos del Estado en investigaciones y
estudios sobre el sistema penitenciario, encaminados a la
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formulación de políticas, planes y programas.
11) Atender la formación y capacitación del personal administrativo
y de custodia interna.
12) Diseñar programas de asistencia post-penitenciaria en
colaboración con ótras entidades públicas o privadas.
13) Crear, fusionar y suprimir establecimientos de reclusión.
14) Realizar convenios con personas privadas para la prestación de
servicios y tercerización de los mismos, con excepción de los
de custodia de los reclusos.
15) Establecer, coordinar, ejecutar y mejorar los programas de
resocialización, rehabilitación y reinserción social de los
reclusos con el fin de brindar un tratamiento integral del recluso,
para reincorporarlo a la sociedad una vez que obtenga su
libertad y, asimism.o, para hacer descender sostenidamente los
índices de reincidencia. Dicha rehabilitación del recluso deberá
tener como ejes la educación, el trabajo, la salud, la asistencia
psicológica, legal y social, así como el seguimiento post
penitenciario.
16) Instituir programas laborales para los reclusos, celebrando
convenios con particulares a tales efectos, con la finalidad de la
preparación de los reclusos para su reinserción a la sociedad y
acceso al mercado laboral cuando alcancen la libertad. Estos
programas deberán tener un carácter formativo, creador y
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conservador de los hábitos laboral, productivo y terapéutico.
El trabajo penitenciario debe ser considerado como uno de los
elementos fundamentales de tratamiento del interno y un
constituyente decisivo en su proceso de resocialización.
Se deberá procurar ofrecerle al recluso una ocupación
adecuada, fomentando la enseñanza de oficios y labores, y
desarrollando actividades productivas con fines profilácticos
tendientes a prevenir las consecuencias negativas del ocio.
El trabajo de los reclusos deberá ser siempre remunerado y
estará organizado siguiendo criterios pedagógicos y
psicotécnicos.
Se tendrá en cuenta preferentemente la exigencia del
tratamiento, procurándose promover, mantener y perfeccionar
las aptitudes laborales de los reclusos y sus capacidades
individuales. A t~I fin, podrá el recluso solicitar el género de
trabajo a realizar elevando el correspondiente pedido, el cual
será contemplado, en lo posible, atendiendo a su proyección
sobre la vida en libertad del recluso y a los medios con que
cuente el establecimiento de reclusión.
17) Atender a la crisis o déficit en materia de infraestructura
carcelaria comúnmente conocida como superpoblación reclusa
o hacinamiento carcelario, pudiendo recurrir para ello a nuevas
modalidades de construcción o refacción (por vía de concesión
o leasing u otras) que apunten al objetivo de mejorar las
condiciones de reclusión, de descongestionar el hacinamiento y
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de contar con una infraestructura moderna, suficiente, segura,
bien mantenida y que privilegien las áreas ·para la mejor
reinserción social del recluso.
18) Atender a la lucha permanente contra la corrupción y propiciar
la generación de un apoyo continuo al sistema de inteligencia
penitenciaria.
19) Privilegiar y velar por el bienestar, seguridad, salud y
capacitación del personal penitenciario, así como por una
remuneración ju~ta del mismo. Mejorar la seguridad y garantías
para la labor del personal penitenciario en el ejercicio de sus
funciones, brindándoles, asimismo, cobertura legal y amparo.
20) Proyectar su estatuto y el del funcionario del organismo.
21) Elevar al Poder Ejecutivo y la Asamblea General memoria y
balance anual de su gestión.
22) Las demás funciones que le asignen la ley, los reglamentos y
los estatutos.
Artículo 5°. (Dirección, administración, incompatibilidades y
asistentes).- El Instituto será dirigido por un Directorio integrado por
un Presidente y dos Directores, que deberán ser mayores de
veinticinco años cumplidos 'de edad, pudiendo delegar la
administración en un Director Administrativo designado a tal efecto.
Los integrantes del Directorio tendrán las mismas prohibiciones e
incompatibilidades, en lo pertinente, que las previstas para los
integrantes del Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del
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Uruguay. Cada uno de los miembros del Directorio podrá contar con
hasta dos asistentes, en régimen de pase en comisión para
desempeñar tareas de apoyo directo a los mismos.
Artículo 6°. (Designación del Directorio y remuneraciones).- El
Directorio será designado por el Poder Ejecutivo, previa venia de la
Cámara de Senadores,· de conformidad a lo dispuesto en el
artículo 187 de la Constitución de la 'República. Será renovado cada
cinco años, correspondiendo la iniciación y el término de dicho
lapso con los del período constitucional de gobierno. Sin perjuicio
de ello, .sus integrantes durarán en sus funciones hasta que tomen
posesión sus sustitutos.
Las remuneraciones de los miembros del Directorio, incluida la
dedicación permanente y gastos de representación, serán las
mismas que las previstas para el Presidente y los integrantes del
Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay,
respectivamente.
Artículo 7°. (Patrimonio).- El patrimonio del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC) estará constituido por todos los
que estuvieran asignados a la prestación de los servicios de la
Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de
Recuperación del Ministerio del Interior, a la fecha de vigencia de la
presente ley, así como los que en el futuro adquiera o reciba a
cualquier título.
Artículo 8°. (Recursos).- El Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC) dispondrá para su funcionamiento de los
siguientes recursos:
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A) Las partidas que se le asignen por las normas de carácter
presupuesta l.
B) Los frutos naturales y civiles de sus bienes.
C) La totalidad de los proventos de sus dependencias.
Las sumas que perciba ser~n destinadas a atender los gastos
de funcionamiento e inversiones.
D) Las donaciones, herencias y ·legados que reciba. El Directorio
aplicará los bienes recibidos en la forma indicada por el testador
o donante y de conformidad a los fines del servicio a su cargo.
Artículo 9°. (Facultades).- Para el cumplimiento de los cometidos del
Instituto, el Directorio tendrá las siguientes facultades:
A) Determinar la organización interna del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC).
B) Ejercer la dirección y administración del servicio, dictando para
ello las reglamentaciones y 'resoluciones pertinentes.
C) Proyectar su presupuesto, el que será presentado al Poder
Ejecutivo a los efectos dispuestos en el artículo 220 de la
Constitución de la República.
D) Ser ordenador primario de gastos e inversiones dentro de los
límites de las asignaciones presupuestales correspondientes.
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E) Aceptar herencias, legado~ y donaciones instituidos en su
beneficio.
F) Gravar y enajenar los bienes inmuebles y muebles del Instituto,
requiriéndose para ello la unanimidad de votos de sus
integrantes.
G) Administrar sus bienes y recursos.
H) Proyectar el Reglamento General del Servicio, el que será
aprobado por el Poder Ejecutivo
1) Efectuar las designaciones y destituciones de los funcionarios
de sus dependencias.
J) Ejercer la potestad disciplinaria sobre todo el personal del
Instituto.
K) Celebrar convenios con entidades públicas o privadas,
nacionales, departamentales o locales. Podrá igualmente
concertar préstamos o convenios con organismos
internacionales, instituciones o gobiernos extranjeros, sin
perjuicio de las limitaciones contenidas en el inciso final del
artículo 185 de la Constitución de la República.
L) Coordinar la gestión de las instituciones públicas o pri'Jadas que
cumplan actividades afines a sus competencias.
LL) Delegar, por res_olución fundada, las facultades mencionadas
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en los literales B) y J), en otros órganos del Instituto.
M) Designar un Director Administrativo.
N) Requerir al Ministerio del Interior personal de su dependencia
para ingresar a los establecimientos a su cargo, en casos cuya
gravedad lo justifique.
Ñ) Las demás funciones que le sean fijadas por la ley.
Artículo 1 O. (Funciones del Presidente del Directorio).- Sin perjuicio
de lo dispuesto en el artículo anterior, corresponde al Presidente del
Directorio:
A) Presidir las sesiones del Directorio y representar al Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
B) Ejecutar las resoluciones del Directorio.
C) Tomar medidas urgentes .cuando fueren necesarias, dando
cuenta al Directorio en la primera sesión, estándose a lo que
éste resuelva.
D) Firmar, conjuntamente con otro miembro del Directorio, o con el
funcionario que este Cuerpo designe, todos los actos y
contratos en que intervenga el Instituto.
E) Presentar para aprobación del Consejo Directivo los planes,
programas y proyectos que deba desarrollar el Instituto; y
dirigir, coordinar y controlar la ejecución de los planes y
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programas.
F) Presentar al Consejo Directivo el anteproyecto de presupuesto
y los acuerdos mensuales de gastos para su aprobación.
G) Nombrar, dar posesión y remover al personal del Instituto a su
cargo, así como expedir los actos administrativos que requiera
el manejo de este personal.
H) Señalar los establ~cimientos penitenciarios en los que haya de
darse cumplimiento a las penas.
1) Ejercer la supervisión de )os establecimientos de reclusión,
expidiendo el reglamento general de su funcionamiento y
aprobar los reglamentos que le debe presentar el Director de
cada establecimiento carcelario.
J) Dirigir la administración de los establecimientos de reclusión así
como lo relacionado con tratamiento penitenciario.
K) Regular previa aprobación del Consejo Directivo la función
disciplinaria sobre el personal del Instituto, conforme a las
normas establecidas en dicha materia.
L) Delegar. y desconcentrar en el personal funciones a su cargo,
de acuerdo con las normas legales y ce,lebrar convenios con
autoridades públicas o con particulares para el desarrollo de las
funciones y objetivos a cargo del INPEC.
LL) Definir la organización del servicio de seguridad interna en los
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centros de reclusión.
M) Las demás funciones que se relacionen con la organización y
funcionamiento del Instituto y que no estén expresamente
atribuidas a otra autoridad.
Artículo 11.- Los miembros del Directorio serán personal y
solidariamente responsables de las resoluciones votadas en
oposición a la ley o por inconveniencia de la gestión. A tales
efectos, el Directorio remitirá mensualmente al Pqder Ejecutivo
testimonio de las actas de sus deliberaciones y copias de sus
resoluciones.
Quedan dispensados de esta responsabilidad:
A) Los ausentes a la sesión en que se adoptó la resolución y que
tampoco hubieren estado presentes cuando se leyó el acta de
aquella sesión.
B) Los que hubieran hecho constar en actas su disentimiento y el
fundamento que lo motivó.
Cuando este pedido de constancia se produzca, el Presidente del
Directorio estará obligado a dar cuenta del hecho dentro de las
veinticuatro horas al Poder Ejecutivo, remitiéndole testimonio del
acta respectiva.
Artículo 12. (Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria
Nacional).- La custodia y vigilancia interna de los centros de
reclusión estará a cargo del Cuerpo de Custodia y Vigilancia
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Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC), cuerpo de carácter civil y especialmente
capacitado del INP.EC, conforme a las disposiciones legales
correspondientes, sin perjuicio de las disp~siciones especiales
previstas en la presente ley y su reglamentación. Sin perjuicio de
ello, el Poder Ejecutivo podrá autorizar a la fuerza pública para
ejercer la vigilancia interna de los establecimientos de reclusión de
orden nacional, en casos excepcionales o por razones especiales
en los establecimientos de reclusión.
La vigilancia perimetral externa estará bajo la competencia de los
Ministerios de Interior o Defensa Nacional conforme a la
reglamentación que establecerá el Poder Ejecutivo.
Artículo 13. (Escuela de Formación y Capacitación del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional
Penite·nciario y Carcelario (INPEC).- Créase bajo la órbita del
INPEC la ~scuela de Formación y Capacitación del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria. La misma tendrá a su cargo la
formación y capacitación del personal abocado a la custodia de los
reclusos en los centros penitenciarios y carcelarios. Los cursos para
graduarse, que no podrán ser menores de 6 meses, serán dictados
por personas de reconocida idoneidad técnica en la materia y se
ajustarán a los planes de estudio que se aprueben por la
reglamentación de esta ley.
Hasta tanto no egrese y tome posesión del cargo la primera
generación de graduados de la referida Escuela, las funciones de
custodia serán cumplidas por personal del Ministerio del Interior.
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Artículo 14. (Ingresos).- Sin perjuicio de las condiciones exigidas por
la legislación vigente para el ingreso a la función pública, en los
cargos técnicos, especializados o docentes deberá tenerse en
cuenta la especialización que corresponde\ al cargo a proveer.
Además, los postulantes a cargos en los cuales se deba trabajar en
contacto directo con reclusos, deberán acreditar previamente a su
ingreso, su aptitud psíquica para el desempeño de los mismos, la
cual será determinada por un tribunal especializado que designará
el Directorio.
Artículo 15.- Los funcionarios públicos presupuestados o
contratados que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley
se encontraren desempeñando tareas en dependencias de la
Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de
Recuperación, y en establecimientos carc~larios emplazados en
departamentos del interior de la República o del Patronato Nacional
de Encarcelé;:ldos y Liberados, podrán optar por pasar a desenipeñar
funciones en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(INPEC). Los referidos funcionarios que opten por incorporarse al
INPEC, mantendrán su situación estatutaria, remuneración y
prerrogativas actuales.
Artículo 16.- El Directorio, por unanimidad de sus integrantes, podrá
celebrar contratos a término para el arrendamiento de un servicio u
obra determinada, cuando el servicio así lo requiera. Quienes, en tal
virtud, presten servicios o realicen obras, no revestirán la calidad de
funcionarios públicos.
Artículo 17.- Los ascensos a niveles de jefatura o de dirección,
requerirán previamente la aprobación de una prueba de suficiencia,
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sin perjuicio de los demás requisitos establecidos en la legislación
vigente.
Artículo 18.- Las promociones o ascensos se realizarán por
circunscripción naci.onal o regional, según lo determine la
reglamentación que al efecto dicte el Directorio y de acuerdo con el
procedimiento de antigüedad, mérito y capacitación.
Artículo 19.- El Directorio, por unanimidad de sus integrantes, podrá
contratar personal eventual a fin de cubrir las necesidades por
vacantes en los seNicios de asistencia directa a los reclusos. La
Contaduría Gen13ral de la Nación habilitará los créditos necesarios
para atender su remuneración, transfiriendo las economías
correspondientes a los cargos vacantes que den lugar a tal
contratación.
Artículo 20.- Dentro de los sesenta días contados a partir del
siguiente a . la promulgación de la presente ley, se procederá a
designar a los integrantes del Directorio, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 6°.
El Directorio así designado durará hasta la terminación del actual
período de gobierno.
Artículo 21.- Suprímese en el Inciso 04 "Ministerio del Interior",
programa 461 "Gestión de la Privación de Libertad", la unidad
ejecutora 026 "Instituto Nacional de Rehabilitación.
Artículo 22.- La presente ley· se reglamentará en un plazo máximo
de noventa días.
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Artículo 23. - Quedan derogadas todas las disposiciones que se
opongan a la presente.
Montevideo, 15 de febrero de 2015
Pedro Bordaberry
Senador de la República
Exposición de Motivos
El proyecto de ley que se pone a consideración tiene antecedente
en el presentado por el del ex representante por Montevideo Aníbal
Gloodtdofsky, el 18 de marzo de 201 O en la anterior legislatura
(Carpeta Nº 57 de 201 O- Repartido Nº 86 Abril de 201 O) y el
presentado por el ex representante por Montevideo, Daniel Díaz
Maynard el 8 de mayo de 1997 (Carpeta Nº 17 40 de 1997 -
Repartido Nº 107 Abril de 201 O) y apunta a recoger las
consideraciones de la doctrina, las recomendaciones de organismos
internacionales y la experiencia comparada, en cuanto a en qué
órbita y cómo debe de regularse la problemática del sistema
carcelario y en tal sentido a la creación de un Instituto
descentralizado que se encargue del control en esta materia.
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En Uruguay, a partir del año 1971, por disposición de lo establecido
en el Decreto 27/971, la función penitenciaria es cumplida bajo la
dependencia jerárquica del Ministerio del Interior.
Cabe reseñar que desde el año 1934 hasta la década de los años
setenta, el sistema penitenciario funcionaba bajo la órbita del
Ministerio de Educación y Cultura, pero a partir del 20 de enero de
1971, pasó de forma "transitoria" y por una orden gubernamental a
la órbita del Ministerio del Interior, y ese hecho transitorio sigue
hasta el día de hoy.
Posteriormente, por el artículo 221 de la Ley 18.719 de 27 de
. diciembre de 201 O (Ley de presupuesto nacional) se creó en el
Inciso 04 "Ministerio del Interior", programa 461 "Gestión de la
Privación de Libertad", la unidad ejecutora 026 "Instituto Nacional
de Rehabilitación" con jurisdicción nacional y ·dependiendo
directamente del Ministro del Interior. Y con los cometidos de:
A) La organización y gestión de las diferentes instituciones
penitenciarias establecidas o a establecerse en el país, que se
encuentren bajo su jurisdicción.
B) La rehabilitación de los procesados y los penados.
C) La administración de las medidas sustitutivas a la privación de
libertad.
Asumió asimismo todas las atribuciones y cometidos que le
correspondían a la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y
Centros de Recuperación. y se le trasfirieron,. los recursos
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humanos y materiales afectados a las actividades y dependencias
de la unidad ejecutora 026 "Dirección Nacional de Cárceles
Penitenciarías y Centros de Recuperación".
No obstante ello, nuestro país es uno de los pocos países en el
mundo en que se mantienen las cárceles bajo la jurisdicción del
Ministerio del Interior. El detallado "Informe Carcelario" elaborado
por la "Comisión Especial de Políticas Carcelarias para América
Latina" del Parlamento Latinoamericano, de fecha marzo de 1999,
tras analizar la realidad carcelaria de la región y luego de realizar
visitas a 21 países, en las recomendaciones expresa: "Que los
establecimientos carcelarios dependan de los respectivos
Ministerios de Justicia, a través de Institutos Penitenciarios. En los
países cuya estructura no prevé un Ministerio de Justicia, se
propone que dichos establecimientos estén sujetos a 1 nstitutos
Autónomos Especializados, independientes de la Policía".
Concomitantemente, el estudio también destaca que en la amplia
mayoría de los países de América Latina, las cárceles no dependen
de los Ministerios del Interior, sino de los de Justicia.
En el mismo sentido, el informe Nº 1, de la Comisión Honoraria
creada por el artículo 34 de la Ley Nº 16.707, con el cometido de
asesorar al Poder Ejecutivo en todo lo relativo al mejoramiento del
sistema carcelario, también concluye que no debe ser el Ministerio
del Interior el organismo que administre los establecimientos
penitenciarios de la República y propone por ende la creación de un
Servicio Descentralizado (artículo 220 de la Constitución) en
idéntica forma a la prevista para el INAU.
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En el estudio académico titulado 11Sistema Penal Uruguayo:
Revisión y Alternativas 11, realizado en 1997 por dos docentes de la
Facultad de Derecho de la Universidad de la República y
simultáneamente Fiscal Penal y Juez Penal cada una de ellas, las
conclusiones fueron similares por cuanto se expresa que "la
ubicación institucional de los establecimientos de reclusión debe
estar fuera del ámbito del Ministerio del Interior".
Se considera que la creación de un Servicio Descentralizado, que
como enseña el Profesor Sayagués Laso, "son servicios que
poseen una descentralización administrativa limitada ( ... ) que
ejercen cometidos de carácter nacional, cuyas autoridades poseen
amplios poderes de administración, pero están sometidas a un
control relativamente intenso del Poder Ejecutivo11, resulta la
solución jurídica más adecuada para el destino de los
establecimientos penitenciarios en nuestro país y dentro de nuestro
ordenamiento jurídico positivo.
El extinto Diputado doctor Daniel Díaz Maynard fue redactor e
impulsor de un proyecto de ley como el referido -que data de 1997-,
y en el que disponía la separación de los establecimientos
carcelarios de la órbita del. Ministerio del Interior y dentro de esta
modalidad, es decir como servicio descentralizado ..
Por su lado, también el ex Comisionado Parlamentario para el
Sistema Penitenciario, había coincidido y hecho pública su opinión
en el sentido de que a su juicio 11está pendiente la creación de un
instituto, que debería estar en la órbita del artículo 220 de la
Constitución, una especie de instituto desconcentrado similar al
INAU, pero para las cárceles".
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En suma, el proyecto que se presenta procura poner especial
énfasis en un modelo de reclusión moderno, que mejorase las
condiciones de reclusión, procurase descongestionar el
hacinamiento carcelario, prevea contar con una infraestructura
moderna, suficiente, segura, digna y adecuada, combinada con
programas de rehabilitación, de reinserción laboral y de
resocialización de los reclusos, con el fin de brindar un tratamiento
integral a los mismos, par_a reinsertarlos en la sociedad una vez que
obtengan su -libertad y, asimismo, para hacer descender
sostenidamente los índices de reincidencia.
Montevideo, 15 de febrero de 2015
Pedro Bordaberry
Senador de la República
DISPOSICIONES CITADAS
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CONSITUCIÓN DE LA REPÚBLICA
SECCION XI
DE LOS ENTES AUTONOMOS Y DE LOS SERVICIOS DESCENTRALIZADOS
CAPITULO 1
Artículo 185.- Los diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado serán administrados por Directorios o Directores Generales y tendrán el grado de descentralización que fijen la presente Constitución y las leyes que se dictaron con la conformidad de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara.
Los Directorios, cuando fueren rentados, se compondrán de tres o cinco miembros según lo establezca la ley en cada caso.
La ley, por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá determinar que los Servicios Descentralizados estén dirigidos por un Director General, designado según el procedimiento del artículo 187.
En la concertación de convenios entre los Consejos o Directorios con Organismos Internacionales, Instituciones o Gobiernos extranjeros, el Poder Ejecutivo señalará los casos que requerirá su aprobación previa, sin perjuicio de las facultades que correspondan al Poder Legislativo, de acuerdo a lo establecido en la Sección V.
Artículo 186.- Los servicios que a continuación se expresan: Correos y Telégrafos, Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Pública no podrán ser descentralizados en forma de Entes Autónomos, aunque la ley podrá concederles el grado de autonomía que sea compatible con el contralor del Poder Ejecutivo.
Artículo 187.- Los miembros de los Directorios y los Directores Generales que no sean de carácter electivo, serán designados por el Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores, otorgada sobre propuesta motivada en las condiciones personales, funcionales y técnicas, por un número de votos equivalente a tres quintos de los componentes elegidos conforme al artículo 94, inciso primero.
Si la venia no fuese otorgada dentro del término de sesenta días de recibida su solicitud, el Poder Ejecutivo podrá formular propuesta nueva, o reiterar su propuesta anterior, y en este último caso deberá obtener el voto conforme de la mayoría absoluta de integrantes del Senado.
La ley por tres quintos de votos del total de componentes de cada Cámara podrá establecer otro sistema de designación.
SECCION XIV
DE LA HACIENDA PÚBLICA
CAPITULO 111
Artículo 220.- El Poder Judicial, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas, los Entes Autónomos y los Ser.vicios Descentralizados, con excepción de los co¡nprendidos en el articulo siguiente, proyectarán sus respectivos presupuestos y los presentarán al Poder Ejecutivo, incorporándolos éste al proyecto de
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presupuesto. El Poder Ejecutivo podrá modificar los proyectos originarios y someterá éstos y las modificaciones al Poder Legislativo.
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Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010
Artículo 221.- Créase en el Inciso 04 "Ministerio del Interior", programa 461 "Gestión de la Privación de Libertad", la unidad ejecutora 026 "Instituto Nacional de Rehabilitación". Tendrá jurisdicción nacional y dependerá directamente del Ministro del Interior.
Serán sus cometidos:
A. La organización y gestión de las diferentes instituciones penitenciarias establecidas o a establecerse en el país, que se encuentren bajo su jurisdicción.
B. La rehabilitación de los procesados y los penados. C. La administración de las medidas sustitutivas a la privación de libertad.
Asumirá asimismo todas las atribuciones y cometidos que le correspondían a la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación.
Transfiéranse a esta unidad ejecutora, los recursos humanos y materiales afectados a las actividades y dependencias de la unidad ejecutora 026 "Dirección Nacional de Cárceles Penitenciarías y Centros de Recuperación".
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Ley Nº 16.707, de 12 de julio de 1995
Artículo 34.- Créase una Comisión Honoraria de nueve miembros con el cometido de asesorar al Poder Ejecutivo, en todo lo relativo al mejoramiento del sistema carcelario. Esta Comisión será designada por el Poder Ejecutivo y tendrá la siguiente integración: un miembro propuesto por la Suprema Corte de Justicia ex Ministro de dicha Corporación que la presidirá; uno propuesto por el Ministerio de Salud Pública; uno propuesto por la Presidencia de la Asamblea General del Poder Legislativo; otro por la Facultad de Derecho de la Universidad de la República; otro por el Colegio de Abogados; un ex Juez en lo Penal; un ex Fiscal; un técnico en materia penal propuesto por el Ministerio del Interior y otro por una terna propuesta por Organizaciones No Gubernamentales de protección de los Derechos Humanos.
El cometido de esta Comisión estará dirigido a:
A) Promover la actualización de la legislación penitenciaria armonizándola con las normas internacionales aprobadas por el país en la materia.
B) proponer métodos para mejorar la clasificación de los reclusos, observando el sistema progresivo.
C) Analizar la habilitación de instalaciones de máxima seguridad.
D) Proyectar la reglamentación de la actividad laboral de los reclusos, el aprendizaje y su adecuación a la legislación laboral y de la seguridad social.
E) Analizar la creación de los Jueces de Ejecución y Vigilancia en materia penal.
F) Otras ·sugerencias que se estimaren útiles.
El Poder Ejecutivo reglamentará el funcionamiento de esta Comisión, la que tendrá un plazo de ciento ochenta días para expedirse.
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Ley Nº 14.470, de 2 de diciembre de 1975
CAPITULOI
PRINCIPIOS RECTORES DEL REGIMEN DE RECLUSION
Artículo 1 .-Conjuntamente con la ejecución de las penas privativas de libertad se procurará desarrollar en el recluso su aptitud para el trabajo, determinar su readaptación social y prevenir el delito. En ningún caso podrá utilizarse para torturar, maltratar o mortificar al recluso o para la realización de actos o aplicación de procedimientos vejatorios o humillantes para su persona (Artículo 26 de la Constitución de la República).
Artículo 2.- El régimen de reclusión se ajustará a los siguientes principios:
A. En relación a las distintas clases de reclusos, no será uniforme ni invariable, sino que estará integrado con diversos tratamientos diferenciados en sus niveles de seguridad y progresivos en su aplicación. Además, y en todos los casos, se atenderá especialmente al pronóstico de peligrosidad de cada recluso, así como a sus méritos, sentido de responsabilidad, aptitudes y comportamiento.
B. Deberá procurar en lo posible y según el grado de corregibilidad del recluso, reducir progresivamente las diferencias entre la vida en prisión y la vida en libertad, sometiéndolo a un tratamiento gradual que persiga su recuperación para la vida de relación social.
Artículo 3.- Ninguna persona podrá ser recluida en establecimientos carcelarios sin decisión escrita de la autoridad judicial competente, acompañada de los correspondientes datos filiatorios y de una relación del hecho criminal que se le imputa.
Artículo 4.- Se entiende por recluso, a los efectos de esta ley, a quien está privado de libertad sea en calidad de penado o de procesado, por disposición de la Justicia Ordinaria.
Para los reclusos procesados se establecerá un régimen que haga posible su separación de los penados, sin perjuicio de aplicárselas las normas comunes sobre readaptación social, reeducación, seguridad y disciplina, adecuadas al estudio de su personalidad y a la entidad de la figura delictiva imputada. El régimen de tratamiento de los procesados se hará siempre con conocimiento inmediato del Juez de la causa.
Artículo 5.- Los reclusos quedarán a disposición del Juez competente en todo lo atinente al proceso judicial, siendo de competencia exclusiva de la autoridad carcelaria la aplicación del régimen administrativo de reclusión.
CAPITULO 11
NORMAS DE TRATO DE LOS RECLUSOS
Artículo 6.- Los reclusos serán citados o llamados únicamente por su nombre y apellido.
Artículo 7.- Se prohíbe como medio de corrección todo método de castigo cruel, inhumano o degradante.
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El uso de instrumentos de fuerza solo procederá en caso de fuga o de resistencia violenta a la autoridad o cuando existan razones fundadas para temer una auto o hetero-ag resión.
Artículo 8.- En el trato de los reclusos se observará una estricta imparcialidad, sin que pueda distinguirse entre ellos a causa de su color, raza, religión, filiación política, idioma, origen, posición social y económica u otras condiciones semejantes.
Artículo 9.- Deberán ser objeto de especial respeto las creencias religiosas o filosóficas del recluso, toda vez que las mismas contribuyan a elevar su espíritu y a facilitar su readaptación social, siempre que su ejercicio no afecte la orientación institucional del Estado.
Artículo 10.· Los reclusos tendrán derecho a ser visitados por sus familiares y amistades, dándose preferencia a los primeros según el grado de parentesco, así como mantener correspondencia con ellos salvo que la autoridad carcelaria disponga lo contrario (Artfculo 13).
Artículo 11.· Los reclusos tendrán derecho a recibir la visita de abogados, por asuntos relativos a su causa y por aquellos no penales que sean de su interés, así como también la de cualquier profesional vinculado a los mismos. Las entrevistas entre el recluso y el profesional podrán ser vistas pero no escuchadas por los funcionarios del establecimiento.
Artículo 12.· El recluso tendrá derecho a comunicarse, en forma periódica, con personas o representantes de instituciones que se interesen por su readaptación, con las limitaciones establecidas en el artículo 1 O.
Artículo 13.- Las visitas y la correspondencia que reciba el recluso, se ajustarán a las condiciones de oportunidad, censura y seguridad que establezcan los reglamentos y solo podrán ser restringidas transitoriamente por motivos disciplinarios, por razones inherentes al orden interno de los establecimientos o a la ejecución del tratamiento asignado.
Artículo 14.- En caso de fallecimiento, enfermedad o accidente grave de parientes o personas allegadas a los reclusos, en tanto las circunstancias lo permitan, las autoridades del establecimiento podrán disponer bajo segura custodia, con la autorización previa del Juez competente, el traslado del recluso vistiendo ropas particulares al lugar en que se encuentre la persona enferma o fallecida.
Artículo 15.- El fallecimiento, enfermedad o accidente grave del recluso así como su traslado a otro establecimiento, serán comunicados de inmediato a su familia, o en su defecto a las personas u organismos oficiales o privados que hubieran sido designados por él a tal fin.
Artículo 16.· El traslado individual o colectivo de reclusos se sustraerá a la curiosidad pública y estará exento de toda publicidad. La autoridad carcelaria responsable dispondrá las precauciones que deberán utilizarse contra posibles evasiones, las cuales en ninguna circunstancia, so pretexto de seguridad, determinarán padecimientos innecesarios para el trasladado.
Artículo 17.- A su ingreso al establecimiento el recluso recibirá una información escrita acerca del régimen a que se encontrará sometido, la norma de conducta que deberá observar, el sistema disciplinario vigente, los medios autorizados para formular pedidos o presentar quejas y toda otra información que pueda servirle para conocer debidamente sus obligaciones, dejándose constancia escrita en su legajo. Si el recluso fuese analfabeto, dicha información le será verbalmente proporcionada por medio de un educador.
Artículo 18.- Todo recluso tiene derecho de petición y de queja sin censura previa, ante las autoridades carcelarias, que podrá ejercer en forma verbal o por escrito,
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debiendo siempre dársele el trámite administrativo que correspondiere. Estará autorizado también a dirigirse guardando las debidas formas, a toda autoridad administrativa y al Juez de la causa.
Si la petición o la queja fueran evidentemente temerarias, desprovistas de fundamento o irrespetuosas, serán elevadas además, a la Dirección Nacional de Institutos Penales que decidirá al respecto debiendo comunicarse tal decisión al recluso.
Artículo 19.- El dinero, los objetos de valor y demás prendas propias que el recluso posea a su ingreso o que reciba con posterioridad y que reglamentariamente no pueda guardar consigo, serán mantenidos en depósito, previo inventario y recibo firmados por la autoridad carcelaria, adoptándose las disposiciones necesarias para su conservación en buen estado.
El recluso con la debida autorización, podrá disponer del dinero o demás objetos que llevase consigo al tiempo de la detención.
El dinero podrá depositarlo en cualquier banco o colocarlo en valores públicos o privados. Los efectos de que no haya dispuesto el recluso y que no hubieran sido decomisados o destruidos por razones de higiene, le serán devueltos a su egreso, sin perjuicio de lo dispüesto en la ley 14. 373, de 13 de mayo de 1975.
De todo depósito, disposición, destrucción o devolución, se extenderá la correspondiente constancia o recibo.
Artículo 20.- Los establecimientos carcelarios deberán reunir características físicas que permitan el adecuado tratamiento de los reclusos, según las normas que se establezcan en la reglamentación respectiva. A ese fin, la pena se sufrirá en cárceles urbanas, suburbanas o rurales, quedando sin efecto, en lo pertinente, lo dispuesto en el artículo 71 del Código Penal.
Artículo 21.- El recluso será examinado periódicamente por el servicio sanitario de cada establecimiento y en forma continuada cuando presente lesiones de cualquier clase, así como cuando se sospeche o se observe alguna enfermedad física o mental.
El recluso, en casos razonablemente fundados podrá solicitar que lo examine su propio facultativo, en consulta con el profesional del servicio sanitario del establecimiento de reclusión.
Artículo 22.- Todo recluso será provisto de un equipo de vestimenta uniforme, que sea suficiente para mantenerlo en buen estado de salud en las diferentes estaciones del año. Dichas ropas no tendrán carácter degradante o humillante y, en todo caso, deberán conservarse limpias y en buenas condiciones de uso.
Artículo 23.- Los reclusos dispondrán de camas y ropa de cama de uso individual, adecuadas en cantidad y calidad a cada estación del año. La ropa de cama será mantenida y renovada en la forma necesaria, para asegurar la higiene y salud del usuario.
Artículo 24.- Los reclusos serán provistos de alimentación de buena calidad e higiénica preparación, la cual poseerá las cualidades nutritivas necesarias para el mantenimiento normal de sus fuerzas y de su salud. El servicio médico de cada establecimiento sin previo aviso, inspeccionará periódicamente los alimentos destinados a los reclusos, a fin de verificar si su calidad, preparación o distribución se ajustan a las exigencias de la presente ley.
Artículo 25.- Las reclusas deberán ser alojadas en régimen de separación con los reclusos y, en cuanto sea posible, en establecimientos carcelarios independientes.
Los reclusos, cualquiera sea su sexo, deberán separarse según las siguientes categorías:
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A. Procesados; B. Penados.
Procesados y penados, asimismo, se mantendrán en régimen de separación según se trate de adultos juveniles, primarios, reincidentes o habituales.
La administración del establecimiento procurará establecer, además, regímenes especiales de separación para los delincuentes de extrema peligrosidad considerados irrecuperables o con características especiales.
Artículo 26.· Las reclusas estarán a cargo exclusivamente de personal femenino. Esto no excluye que, por razones técnicas o de servicio, funcionarios del sexo masculino, desempeñen sus tareas en establecimientos para mujeres. Ninguna persona del sexo masculino, penetrará en dependencias de un establecimiento de mujeres, sin ser acompañada por un integrante del personal femenino del mismo.
Artículo 27.-Toda reclusa embarazada quedará eximida de la obligación de trabajar o de otra modalidad de tratamiento incompatible con su estado, durante cuarenta y cinco días antes de la fecha del parto y cuarenta y cinco días después de él, asi como en todo caso de indicación médica.
Con posterioridad, mientras permanezca ocupándose del cuidado de su hijo, deberá ser relevada de toda actividad incompatible con la debida atención del mismo.
Artículo 28.· No podrá ejecutarse ninguna medida de corrección disciplinaria que, a juicio médico, pueda afectar la salud de la reclusa así como la del hijo en gestación o en estado de lactancia. La corrección disciplinaria que hubiera merecido la reclusa será anotada como antecedente a efecto de la calificación de conducta.
Artículo 29.- La reclusa con hijos menores de cuatro años podrá tenerlos consigo en el establecimiento. En casos especiales previo dictamen de técnicos, sicólogo o siquiatra del Consejo del Niño o del Instituto de Criminología, y con informe fundado de la autoridad carcelaria, podrá extenderse la edad hasta los ocho años. En todos estos casos la madre y el hijo se mantendrán bajo control técnico que se ejercerá periódicamente.
Artículo 30.- Al cumplir el menor los cuatro años, si el progenitor libre no pudiera hacerse cargo del mismo, la administración carcelaria dará intervención a la autoridad que corresponda.
CAPITULO 111
NORMAS RELATIVAS A LA EDUCACION Y TRABAJO DEL RECLUSO
Artículo 31.-Como parte del programa de tratamiento asignado a cada recluso, se adoptarán las medidas necesarias para mejorar su educación, orientándola especialmente hacia su formación moral.
Artículo 32.- En los establecimientos de reclusión se impartirá enseñanza primaria obligatoria a los reclusos analfabetos y a los que no hubieran completado el ciclo escolar. La autoridad carcelaria podrá exonerar de esta obligación por razones de edad o en los casos en que no se alcanzare el nivel mental mínimo para cursar dicha enseñanza. En estos casos se impartirá enseñanza especial adecuada a la respectiva capacidad de asimilación
Artículo 33.- La autoridad carcelaria promoverá por todos los medios necesarios a su alcance el desarrollo de cursos de enseñanza secundaria, así como detodos aquellos que contribuyan a la readaptación social de los reclusos.
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Artículo 34.· Se procurará que el mayor número de reclusos reciba enseñanza técnica de nivel medio, facilitándose el acceso a ciclos superiores a los que deseen cursarlos y posean las aptitudes necesarias para ello.
La formación técnica que se imparta al recluso, además de trasmitir los conocimientos requeridos para su futura actividad laboral, procurará desarrollar las facultades necesarias para su desempeño, habituándolo a los métodos honestos de trabajo.
Artículo 35.· Los planes de enseñanza deberán coordinarse con los de la educación pública nacional, a efectos de que el recluso a su egreso pueda tener la posibilidad de continuar sin inconvenientes sus estudios.
Artículo 36.-Se otorgarán certificados de todos los estudios realizados en los establecimientos carcelarios. Estos certificados expedidos por la autoridad educacional competente, no deberán contener ninguna indicación que permita individualizar su origen.
Artículo 37.· Cada establecimiento tendrá una biblioteca para uso de los reclusos. En lo posible se les facilitará el material didáctico que, debidamente seleccionado, atenderá preferentemente a sus necesidades culturales y profesionales estando autorizados para procurarse por su cuenta o por cuenta de terceros, libros o periódicos y el material necesario para escribir, dentro de los límites compatibles con el interés de la administración de justicia, de la seguridad, del tratamiento y del buen orden del establecimiento.
Artículo 38.· Podrán realizarse actividades recreativas y culturales, por los propios reclusos, por personas ajenas al establecimiento o por unos y otras a la vez, en la forma y condiciones que establezcan las autoridades carcelarias.
Artículo 39.· Los reclusos deberán ser mantenidos al corriente de los acontecimientos nacionales e internacionales más trascendentes, mediante conferencias, cursillos, clases especiales, trasmisiones radiales y televisivas, lecturas seleccionadas u otros medios similares, previo contralor y autorización de las autoridades carcelarias.
Artículo 40.· El trabajo es un deber y un derecho de todo recluso y será utilizado como medio de tratamiento profiláctico y reeducativo y no como castigo adicional.
Artículo 41.· El trabajo de los reclusos penados será obligatorio y estará organizado siguiendo criterios pedagógicos y psicotécnicos. Se tendrá en cuenta preferentemente la exigencia del tratamiento procurándose promover, mantener y perfeccionar las aptitudes laborales de los reclusos y sus capacidades individuales.
Tratándose de reclusos procesados, la autoridad carcelaria deberá siempre proporcionarles la posibilidad de trabajar, cuando aquéllos manifestaren voluntariamente su disposición de hacerlo.
En ambos casos, podrá el recluso solicitar el trabajo a realizar elevando el correspondiente pedido, el cual será contemplado en lo posible, atendiendo a su proyección sobre la vida en libertad del recluso y a los medios con que cuente el establecimiento.
Fuente: Decreto Ley Nº 15.536 de 12 de abril de 1986 articulo 1.
Artículo 42.· A los efectos del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior, la autoridad carcelaria deberá procurarle ocupación adecuada, con fines profilácticos tendientes a prevenir las consecuencias negativas del ocio .el recluso que rehusara someterse a dicho régimen, sin justo motivo, será disciplinariamente sancionado.
Artículo 43.- En cuanto a la organización del trabajo, sus métodos, modalidades, jornadas de labor, accidentes, horarios y medidas preventivas de higiene y seguridad,
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se respetarán las exigencias técnicas y las normas establecidas en la legislación del trabajo, en todo lo que sea pertinente.
Artículo 44.- El trabajo será organizado y dirigido por el Instituto Nacional de Rehabilitación con la debida asistencia técnica y siguiendo los criterios del Ministerio del Interior en cuanto a la rehabilitación de las personas privadas de libertad.
Facúltase al Instituto Nacional de Rehabilitación a celebrar convenios con instituciones públicas o privadas, relacionados con el desarrollo de tareas por parte de personas privadas de libertad, dentro o fuera de los establecimientos penitenciarios y en este último caso previa autorización judicial. En los referidos convenios podrá determinarse la utilización de los talleres del Instituto Nacional de Rehabilitación, así como permitir el establecimiento de talleres directamente administrados por el contratante y previa reglamentación del Poder Ejecutivo. Todos estos casos constituirán relación laboral especial penitenciaria.
El Instituto Nacional de Rehabilitación podrá utilizar mano de obra de personas privadas de libertad, para que desarrollen labores en su ámbito y les otorgará a cambio el pago de peculio, cuyo valor será del 50%(cincuenta por ciento) del salario mínimo nacional, con cargo al presupuesto del Inciso.
Ninguna de las situaciones descriptas precedentemente estarán reguladas por el régimen laboral de derecho común, aunque se lo aplicará armónicamente.
Fuente: Ley Nº 18.834 de 4 de noviembre de 2011 artículo 126.
Artículo 45.- El trabajo de personas privadas de libertad, deberá ser remunerado. La remuneración se fijará teniendo en cuenta la naturaleza, corrección y rendimiento del mismo.
Cuando la persona privada de libertad realice tareas para una institución pública o privada (a excepción del Ministerio del Interior), la retribución y demás prestaciones sociales estarán estipuladas en forma previa en el convenio marco que se celebre y . serán de cargo de la institución pública o privada con la cual el Instituto Nacional de
Rehabilitación suscriba el convenio, no siendo éste en ningún caso responsable solidario o subsidiario por las mismas. La retribución que perciba la persona privada de libertad será considerada Fondos de Terceros.
El hecho de que la persona privada de libertad trabaje, no le exime de ejecutar las demás prestaciones personales para labores generales del establecimiento penitenciario o para el desempeño de comisiones que se le encarguen de acuerdo con los reglamentos. Estas actividades no serán remuneradas.
Fuente: Ley Nº 18.834 de 4 de noviembre de 2011, articulo 126.
Artículo 46.- De la remuneración del recluso podrá destinarse, por la autoridad carcelaria, hasta el 30% (treinta por ciento) para atender los gastos personales y hasta otro 30 por ciento (treinta por ciento) para asistir al presupuesto de su familia si esta lo pidiere y fuere necesario. Los saldos líquidos deberán ser depositados en cuentas de ahorro en un organismo oficial o invertidos, previa autorización carcelaria, en· la adquisición de bienes. Las cuentas y los bienes estarán a nombre del recluso y no podrán ser cedidos ni embargados.
Artículo 46-BIS.- Hasta el 10% (diez por ciento) de la remuneración que perciban las personas privadas de libertad por las relaciones laborales penitenciarias será destinado al Centro de Atención a las Víctimas de la Violencia y el Delito y estará incluido dentro de lo dispuesto por el artículo 595 de la Ley Nº 15.903, de 10 de noviembre de 1987, con las modificaciones introducidas por los artículos 117 de la Ley Nº 16.170, de 28 de diciembre de 1990, 128 y 457 de la Ley Nº 16. 736, de 5 de enero
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de 1996, 136 de la Ley Nº 18.172, de 31 de agosto de 2007, y 399 de la Ley Nº 18.362, de 6 de octubre de 2008.
Fuente: Ley Nº 18.834 de 4 de noviembre de 2011 artículo 2.
Artículo 47.- Del producto total del trabajo del recluso podrán descontarse, en una proporción no mayor del 20% (veinte por ciento), los gastos que por concepto de reparación de daños causados en los bienes, útiles, instalaciones o efectos del establecimiento sean probados y determinados administrativamente.
CAPITULO IV
NORMAS DISCIPLINARIAS
Artículo 48.- El recluso estará obligado a acatar las normas de conducta que determine esta ley y las reglamentaciones que se dicten en atención a los diversos tratamientos.
Ningún recluso podrá ser castigado sino conforme a las disposiciones de la ley o reglamento y nunca dos veces por una misma infracción.
Artículo 49.- La reglamentación que se dicte en relación a los diferentes tipos de tratamiento, clasificará las faltas disciplinarias en leves, graves y gravísimas.
Artículo 50.- Las sanciones aplicables, en caso de falta, en orden creciente de gravedad, serán las siguientes:
A) Amonestación;
B) Pérdida total o parcial del uso de beneficios reglamentariamente adquiridos;
C) Internación en celda propia con pérdida de comodidad, desde unohasta noventa días;
D) Traslado a otra sección del establecimiento con tratamiento más riguroso;
E) Internación en celda de aislamiento;
F) Traslado a establecimiento de mayor seguridad.
Artículo 51.- La sanción de aislamiento será aplicada previa certificación médica de que el recluso está en condiciones de soportarla, procediéndose del mismo modo en toda ejecución de sanción que pueda poner en riesgo su salud física o mental. Mientras dure la sanción el recluso será controlado por el médico del establecimiento y cuando este lo considere necesario, deberá aconsejar la conveniencia de disponer la interrupción o atenuación, de la sanción.
Artículo 52.- Ningún recluso podrá ser castigado sin haber sido notificado previamente de la falta que se le imputa y de la sanción que se le aplica.
Artículo 53.- Cada recluso tendrá su legajo personal, en donde consten sus datos filiatorios, antecedentes penales, sanciones, partes de enfermo, méritos y toda otra anotación, relativa a su vida carcelaria.
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CAPITULO V
NORMAS SOBRE PROGRESIVIDAD DEL REGIMEN DE RECLUSION
Artículo 54.· El régimen de reclusión aplicable al recluso según fuere la extensión o la naturaleza de la medida privativa de libertad que se la haya aplicado, estará integrado por diferentes tratamientos caracterizados por su individualización y personalización, progresividad y diversidad de los niveles de confinamiento, los cuales se cumplirán en establecimientos de seguridad máxima, media y mínima. Conforme con ello, el régimen aplicable se caracterizará por su progresividad y constará de:
1 º) Período de observación;
2°) Periodo de tratamiento;
3°) Período de prueba.
Artículo 55.- Una vez ingresado el recluso al Pabellón o Sección de Admisión deberá procederse a su observación a efectos de asignarle el tratamiento adecuado a su personalidad. La observación consistirá en:
1 º) Realizar el examen médico, psicológico y el de su mundo circundante.
Del mismo modo se formulará el diagnóstico o pronóstico criminológico, expresándose como Indice de su personalidad el delito cometido.
2°) Clasificar según su presunta adaptabilidad a la vida social:
a) Fácilmente adaptable;
b) Adaptable;
c) Difícilmente adaptable.
3°) Determinar el establecimiento o sección del establecimiento a que deba ser destinado de acuerdo con el pronóstico provisional de adaptabilidad a la vida social.
4°) Fijar el programa de tratamiento concreto a que deba ser sometido en el establecimiento o sección del establecimiento a que se le destine.
5°) Precisar el tiempo mínimo para verificar los resultados del tratamiento y proceder a su actualización si fuera necesario.
De todo lo actuado se dejará constancia en su legajo individual, el cual deberá ser mantenido al día con todos los informes referentes al recluso.
Artículo 56.- En la medida en que lo permita la especialización del establecimiento penitenciario, el período de tratamiento podrá ser fraccionado en etapas que importen para los reclusos, en atención a sus condiciones personales, una paulatina atenuación de las restricciones inherentes a la pena. Estas posibles etapas podrán determinar no solo el cambio de sección dentro del establecimiento, sino también el traslado a otro tipo de establecimiento.
Los tratamientos no serán invariables sino progresivamente variables. Todo recluso de acuerdo con sus actitudes y aptitudes, tendrá derecho a una reclasificación y, consecuentemente, a un tratamiento más beneficioso si le correspondiera a juicio de la autoridad carcelaria, previo informe del organismo técnico competente.
Artículo 57.- El recluso que demuestre inadaptación, falta de cooperación o de aptitudes frente al tratamiento que se le haya impuesto, deberá ser sometido a un nuevo examen.
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Artículo 58.- La conducta del recluso en el establecimiento será uno de los índices para apreciar su adaptación al tratamiento.
Se entenderá por conducta la manifestación exterior de la actividad en relación con las normas de disciplina establecidas en esta ley y las que se establezcan en el correspondiente Reglamento.
Artículo 59.- La conducta de cada recluso será calificada en forma fundada por la autoridad carcelaria de acuerdo con la reglamentación que se dicte al efecto.
Artículo 60.- El período de prueba comprenderá simultánea o sucesivamente:
A) La incorporación del recluso al establecimiento o sección del establecimiento que se base en un principio de autodisciplina;
8) La posibilidad de obtener salidas transitorias del establecimiento.
Artículo 61.- Las salidas transitorias podrán revestir las siguientes modalidades según su duración, el motivo que las fundamente y nivel de seguridad que se adopte:
1) Por el tiempo: en general se podrán conceder hasta por 72 horas semanales por razones fundadas a juicio del magistrado actuante, con las excepciones que se señalan en el numeral 2.3, debiéndose tener en cuenta la naturaleza de la actividad a desarrollar a la luz de su incidencia en el proceso de resocialización.
2) Por el motivo:
2.1 Para afianzar y mejorar los lazos familiares y sociales.
2.2 Para gestionar la obtención de trabajo, alojamiento, documentos u otros ante la proximidad del egreso.
2.3 Para trabajar fuera del establecimiento, o concurrir a clase en establecimientos públicos o privados, o participar de visitas educativas o culturales bajo la supervisión del cuerpo docente de la institución en que se encuentra recluido.
En estos casos, el horario podrá exceder las 72 horas, en función de que la salida transitoria deberá ser compatible en el tiempo con el trabajo o actividad de que se trate, teniendo en cuenta además el tiempo de traslado y regreso desde el lugar de trabajo.
El magistrado actuante exigirá los recaudos necesarios a efectos de acreditar el trabajo o actividad realizada y su duración.
3) Por el nivel de seguridad:
3.1 Acompañado por un funcionario, el que en ningún caso irá uniformado.
3.2 Confiado a la tuición de un familiar o persona responsable.
3.3 Bajo declaración jurada.
Fuente: Ley Nº 18.690 de 24 de setiembre de 2010, articulo 1.
Artículo 62.- (Salidas transitorias).- Para la concesión de la salida transitoria, se requerirá poseer buena conducta y podrá ser otorgada toda vez que el recluso, personalmente o por intermedio de su Defensor, presente solicitud por escrito ante la Dirección del Establecimiento donde se encuentre recluido.
En un plazo que no excederá de los veinte días desde la presentación de la solicitud, la autoridad carcelaria formulará un informe al Juez de la causa.
Si el informe carcelario fuera opuesto a la concesión de la salida transitoria, sea porque el recluso no tiene buena conducta o por existir otro motivo que determine la inconveniencia de su otorgamiento, se hará saber al Juez de la causa el que, en definitiva, resolverá, en forma fundada, previo dictamen del Ministerio Público.
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Si el informe de la autoridad carcelaria fuera favorable a la salida transitoria, deberá establecer, en forma precisa, el régimen a seguirse y, en especial:
A) El lugar o distancia máxima a que podrá trasladarse el recluso.
B) Las normas de conducta que el recluso deberá observar durante la salida, así como las restricciones o prohibiciones que se estimen convenientes.
C) El tiempo de duración de la salida, el motivo y el grado de seguridad que se adopte.
D) Cualquier otro requisito o condieión que se estime necesario para el mejor cumplimiento del régimen.
El referido informe será presentado por la autoridad carcelaria, bajo la más seria responsabilidad; a la sede judicial competente, donde al momento de recibirse, se sellará la copia y se la devolverá con la constancia del día y hora de presentación.
El Actuario del Juzgado, bajo la más severa responsabilidad, deberá poner el informe al despacho del Juez en forma inmediata, quien, sin más trámite, dará vista al Ministerio Público, por un plazo de cinco días hábiles. Vuelto el expediente, el Juez de la causa, dentro de igual plazo y bajo su más seria responsabilidad, conforme a lo previsto por los artículos 109 y siguientes de la Ley Orgánica de la Judicatura Nº 15. 750, de 24 de junio de 1985, y normas concordantes, deberá expedirse sobre el régimen propuesto o sobre las modificaciones que entendiere pertinentes al mismo.
La resolución que se dicte no será pasible de recurso alguno.
Si la autorización de salida transitoria fuera en definitiva denegada el recluso no podrá presentar nueva solicitud, hasta que no hayan transcurrido noventa días desde la anterior denegatoria.
Al recluso que, autorizado a la salida transitoria, retardare su regreso al establecimiento de detención, sin causa justificada, se le incrementará el mínimo para obtener la libertad anticipada, a razón de dos dlas por cada día de retraso. La autoridad carcelaria deberá comunicar el hecho al Juez de la causa, en un plazo no mayor de diez días, a partir del momento en que el recluso se reintegre el establecimiento.
A los fines del presente régimen, se entenderá por autoridad carcelaria a los Directores de los Establecimientos Penitenciarios de la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación y de las Jefaturas Departamentales en sus respectivas jurisdicciones.
Fuente: Ley Nº 17.897 de 14 de setiembre de 2005, artículo 12.
Artículo 63.- En ningún caso podrá autorizarse la salida transitoria de un recluso que no haya cumplido, como mínimo, una preventiva de noventa días.
Tratándose de personas procesadas o condenadas por un delito cuya pena mínima, prevista legalmente, sea de penitenciaría, la salida transitoria no podrá concederse hasta tanto no se haya cumplido una tercera parte de dicha pena. Asimismo, en dichos casos, será receptivo, como requisito para poder conceder la respectiva autorización, el informe del Instituto Nacional de Criminología o, en su defecto, de los abogados regionales dependientes del Ministerio del Interior que, por razones de jurisdicción
corresponda el que deberá ser recabado por la autoridad carcelaria y evacuado, dentro del plazo de que ésta dispone, conforme a lo previsto en el artículo anterior.
Fuente: Ley Nº 16.928 de 3 de abril de 1998, artículo 4.
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Artículo 64.· La salida transitoria, podrá revocarse, suspenderse o modificarse en cualquier momento por el Juez de la causa, cuando considere inconveniente su continuación, expresando los fundamentos en los que se base.
Fuente: Ley Nº 16. 707 de 12 de julio de 1995, artículo 31.
Artículo 65.· Al recluso autorizado a salir transitoriamente del establecimiento, se le entregará una constancia que justifique ante cualquier requerimiento de la autoridad su permanencia fuera del mismo.
CAPITULO VI
NORMAS SOBRE ASISTENCIA PREVIA Y POSTERIOR A LA LIBERTAD
Artículo 66.· Cualquiera sea el tratamiento a que esté sometido el recluso, deberán tomarse las disposiciones necesarias para prepararlo para la vida en libertad, utilizándose medios adecuados a ese fin, como por ejemplo, separación con cursillos informativos, medidas de contacto con la fuente de trabajo en libertad, con su familia, o con instituciones oficiales o privadas de asistencia al ex recluso.
Referencias al artículo
Artículo 67.· Los reclusos gozarán de protección y asistencia social, moral y material con posterioridad a su libertad. Se procurará que no sufra menoscabo su dignidad ni se ponga de manifiesto su condición anterior. En cuanto a los reclusos indigentes se atenderá a proveerlos de alojamiento, trabajo, vestimenta, pasaje y demás medios indispensables para afrontar los problemas económicos creados por el egreso.
CAPITULO VII
NORMAS SOBRE EL PERSONAL PENITENCIARIO
Artículo 68.· El personal penitenciario será seleccionado y especializado, teniendo en cuenta el carácter de la importante misión social que debe cumplir de acuerdo con la presente ley.
Artículo 69.· El estatuto del personal penitenciario, contemplará las condiciones que se determinan en el artículo anterior, el riesgo y las exigencias morales, intelectuales y físicas que la naturaleza del servicio imponen, instituyendo un adecuado régimen de ingreso, estabilidad, funciones y ascensos.
Artículo 70.· La autoridad carcelaria organizará o facilitará la formación del personal penitenciario según sus diversas especialidades, asf como su ulterior perfeccionamiento.
Artículo 71.· Comuníquese, etc.
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Decreto Nº 104/011,
de 1 O de marzo de 2011
VISTO: lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley Nº 15.851 de 24 de diciembre de 1986 y en los artículos 221, 222, 226 y 227 de la Ley N° 18. 719 del 27 de diciembre de 2010.
RESULTANDO: que por las citadas disposiciones de 1986 se estableció el Escalafón Penitenciario "S" previendo su denominación mientras por Ley Nro. 18. 719 de 27 de diciembre de 201 O se creó en el Ministerio del Interior, el Instituto Nacional de Rehabilitación y los cargos que compondrán el referido Escalafón Penitenciario "S", creándose vacantes en tres de los niveles jerárquicos correspondientes.
CONSIDERANDO: que el Escalafón "S", se ha instituido con naturaleza civil, no policial y corresponde en consecuencia, establecer el régimen general aplicable a las personas que ocupen los referidos cargos, tomando en consideración las especialidades de la función a cumplir.
ATENTO: a lo precedentemente expuesto y a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 168 de la Constitución de la República.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
-Actuando en Consejo de Ministros-
DECRETA:
CAPITULO!)
AMBITO DE APLICACION Y DEFINICIONES
Artículo 1.-Ámbito temporal. El presente reglamento tiene carácter provisorio y sus disposiciones se mantendrán en vigor en tanto no se opongan a las disposiciones que se dicten para regular el funcionamiento del Instituto Nacional de Rehabilitación y al estatuto definitivo del Personal Penitenciario "S" y mientras se realiza el proceso de transición hacia el nuevo modelo de gestión de centros carcelarios.
Artículo 2.-Ámbito de aplicación. La aplicación de la presente reglamentación queda circunscripta a los centros carcelarios donde opere el despliegue del nuevo personal penitenciario correspondiente al Escalafón "S" y subsista la complementariedad de tareas entre dicho Escalafón y las que cumple el personal policial en funciones penitenciarias.
Artículo 3.- Principios orientadores. El personal penitenciario y policial en funciones penitenciarias regirán su conducta por los principios de la cooperación horizontal, la coordinación y la colaboración, en custodia de los intereses colectivos emergentes de
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su rol de garantes del cumplimiento de penas privativas de libertad dispuestas por el Poder Judicial de la República.
El personal penitenciario y policial en funciones penitenciarias deben garantizar el uso y goce de los derechos humanos de las personas privadas de libertad. Sus actuaciones deberán guiarse por los principios contenidos en la Ley Nro 18.315 de 5 de julio de 2008, conocida como Ley de Procedimiento Policial y en los Reglamentos aprobados por Resolución 119/2008 de la ex Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación y en las normas contenidas en el presente Decreto.
Artículo 4.- Normas reglamentarias. A los efectos correspondientes, por resolución del Ministerio del Interior, se reglamentará el presente Decreto.
Artículo 5.- Definiciones. La seguridad de los centros destinados a la reclusión de personas privadas de libertad se divide en perimetral, externa, e interna.
Artículo 6.- Seguridad Perimetral. Concepto. La seguridad perimetral es el control ejercido a efectos de evitar o permitir, en su caso, el ingreso de personas extrañas o el egreso no autorizado o indebido de personas privadas de libertad de un centro de reclusión. En aquellos centros donde el Poder Ejecutivo ha asignado esta responsabilidad al Ministerio de Defensa Nacional, la seguridad perimetral será ejercida por personal militar. En los restantes centros de privación de libertad y hasta el establecimiento definitivo del personal penitenciario, la guardia perimetral será ejercida por personal policial en funciones penitenciarias.
Artículo 7.- Seguridad Externa. Concepto. La seguridad externa es el control ejercido dentro del centro penitenciario a efectos de evitar o permitir, en su caso, el ingreso o · egreso de personas u objetos de admisión permitida y no permitida, incluida la detección de objetos o sustancias ilegales, o prohibidas. Salvo en aquellos centros donde la seguridad externa ha sido confiada a personal militar, la misma será ejercida por personal policial en funciones penitenciarias en forma transitoria y hasta el establecimiento definitivo del personal penitenciario que revistan en el Escalafón "S", en los términos establecidos por el presente Decreto.
Articulo 8.- Seguridad Interna. Concepto. La seguridad interna es el control a ser ejercido por el personal penitenciario a efectos de prevenir y reprimir cualquier situación que pueda afectar las instalaciones, bienes y personas que se hallen dentro de un centro de privación de libertad.
Artículo 9.- Criterios de aplicación. La seguridad interna se ejercerá sobre todas las instalaciones del centro, cualquiera sea el destino al que estén asignadas. Se reputa instalación todo espacio físico destinado a servir de alojamiento permanente o transitorio de reclusos.
Artículo 10.- Personal encargado de la seguridad interna. La seguridad interna será ejercida por personal penitenciario integrante del Escalafón "S".
Articulo 11.- Asignación de cometidos. Mientras no sea posible que el personal penitenciario se haga cargo de la totalidad de las tareas relativas a la seguridad interna de los establecimientos carcelarios, podrán asignarse al personal policial en funciones penitenciarias a la vigilancia interna de los centros penitenciarios. A tales efectos, se faculta a la Dirección del Instituto Nacional de Rehabilitación a determinar la forma de selección y de destino al personal policial en funciones penitenciarias que resulte necesario para cubrir los requerimientos que demande la seguridad interna de los centros de reclusión.
Artículo 12.- Coordinación de mandos. En el marco de lo dispuesto en el artículo anterior y mientras dure la situación referida, el personal policial en funciones penitenciarias estará sujeto a las órdenes e instrucciones dispuestas por un
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coordinador de las tareas policiales. Por su parte, el personal civil integrante del Escalafón "S" con funciones asignadas de guardias penitenciarios permanecerá sujeto a las órdenes y directrices que imponga el coordinador de las tareas del citado Escalafón. Ambos coordinadores ajustarán su proceder en forma estricta a los principios orientadores mencionados en el inciso primero del artículo 3 del presente reglamento, trabajando en forma conjunta y constituyendo una instancia de colaboración en la resolución de problemas que puedan suscitarse en la gestión diaria de las tareas de gestión carcelaria. En caso de conflicto, se estará a lo que resuelva la Dirección del Establecimiento, en consulta con los Directores Regionales del Instituto Nacional de Rehabilitación.
CAPÍTULO 11)
CONDICIONES DE DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN PENITENCIARIA
Artículo 13.- Principio General. Las condiciones de desempeño de la función en lo referido al personal perteneciente al Escalafón "S" se regirá por las normas generales previstas para los funcionarios de la Administración Central, sin perjuicio de las excepciones que se establezcan en el presente decreto o en otras disposiciones a dictarse, en función de la especial tarea a desarrollar.
Artículo 14.- Limitaciones. Atento a la naturaleza del servicio y a la función del personal que reviste en el Escalafón 118 11
1 el mismo no podrá ser destinado a cumplir funciones administrativas, ni pasar en comisión interna a dependencias fuera de la órbita del Instituto Nacional de Rehabilitación.
Artículo 15.- Ingreso. Las personas que aspiren a integrar el Escalafón "S" como personal penitenciario y aprueben los concursos respectivos, deberán cursar y aprobar los cursos de formación que se establezcan, antes de su incorporación definitiva al cargo. El ingreso se producirá en las condiciones establecidas en el artículo 50 y 224 de la Ley Nro. 18.719 de 27 de diciembre de 2010 (calidad de contrato laboral por el término de 18 meses), pudiendo ser desvinculado en cualquier momento dentro de dicho lapso, resguardándose las garantías del debido proceso, si mediare una evaluación insatisfactoria por parte de la Administración. Será causal de rescisión del referido contrato, la no aprobación del curso de formación en dos períodos consecutivos. No obstante, dicha circunstancia no será obstáculo para la postulación en un nuevo llamado, extremo que será tenido en cuenta por el Tribunal del Concurso al momento de evaluar al postulante.
Artículo 16.- Equivalencias de grado. A los efectos de posibilitar un correcto desenvolvimiento de la función penitenciaria, se establecen las siguientes equivalencias entre el personal del Escalafón Penitenciario 118 11 y Policial "L:
Grado y Denominación Escalafón "S" Escalafón "L"
Operador Penitenciario 1 Agente de 2da
(Grado 1) (Grado 1)
Agente de 1 ra
(Grado 2)
Operador Penitenciario 11 Cabo
(Grado 2) Grado 3
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Operador Penitenciario 111 Sargento.
(Grado 3) (Grado 4)
Operador Penitenciario IV Sargento 1 ro.
(Grado 4) (Grado 5)
Sub Oficial Mayor. (Grado 6)
Supervisor Penitenciario Oficial Sub Ayudante
(Grado 5) (Grado 6)
Subalcaide
(Grado 6)
Alcaide
(Grado 7)
Alcaide Mayor
(Grado 8)
Sub Prefecto
(Grado 9)
Inspector Mayor
(Grado 12)
Prefecto
(Grado 10)
Inspector General
(Grado 14)
Oficial Ayudante
(Grado 7)
Oficial Principal
(Grado 8)
Sub Comisario
(Grado 9)
Comisario
(Grado 10)
Comisario Inspector
(Grado 11)
Inspector Principal
(Grado 13)
Artículo 17.- Las vacantes previstas por el artículo 226 de la Ley Nro. 18.719 de 27 de diciembre de 201 O, que por razones de urgencia resulten provistas antes de la
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integración completa del Escalafón "S", se regirán por el sistema de equivalencias mencionado en el artículo anterior.
Artículo 18.- Régimen de trabajo. El personal penitenciario cumplirá un régimen de trabajo de 48 horas semanales en tres turnos (matutino, vespertino y nocturno)
Artículo 19.- Tareas primordiales del personal penitenciario. Ambos escalafones comparten funciones en lo referente al trato directo de la persona privada de libertad en alojamiento, organización de tareas educativas, laborales, recreativas, apoyo y cumplimiento de actividades vinculadas con el proceso penal, gestión de visita, control de ingreso, traslado, desarticulación de conflictos.
Artículo 20.-AI personal policial en funciones penitenciarias le corresponde:
a) Vigilar las garitas interiores b) Organizar recorridas por los perímetros internos. c) Realizar la apertura y cierre de puertas de las celdas y de exclusas. d) Llevar un libro de novedades e) Realizar las requisas de celdas, internos, sectores y otros espacios que se
determinen. f) Convocar, acompañar y realizar la vigilancia en casos de asistencia sanitaria o
jurídica del recluso. g) Convocar a la visita. h) Recepcionar e inspeccionar a la visita. i) Inspeccionar, registrar y eventualmente requisar los bultos no permitidos que
pretenda ingresar la visita. j) Ejercer las labores de custodia en traslados o en otras salidas definidas por el
juez. k) En coordinación con el escalafón penitenciario, utilizar todos los elementos
disuasivos del caso en procura de la resolución de conflictos y, si pese a ello, el conflicto no pudiera ser desactivado, podrá en el marco de las normas legales y reglamentarias correspondientes, utilizar la fuerza física y las armas no letales para resolver el mismo.
1) Tomar intervención ante la ocurrencia de actos o hechos graves que afecten la vida, o la integridad física de cualquier persona, preservando la escena del delito y adoptando todas las medidas a su alcance para la custodia de los elementos involucrados en el hecho.
La enumeración anterior no tiene carácter taxativo, pudiendo incluirse otras actividades que por su naturaleza sean encargadas al personal referido.
Artículo 21.-AI personal integrante del escalafón "S" le corresponde:
a) Realizar el conteo directo de la población reclusa b) Llevar un libro de novedades c) Realizar las convocatorias al recluso para visitas, traslados y todas las
actividades extra celdario, realizar el acompañamiento hasta el espacio donde se desarrollan las actividades y establecer vigilancia y acompañamiento durante la actividad.
d) Coordinar actividades con los técnicos de las áreas de tratamiento, educación, trabajo u otras actividades socioeducativas o asistenciales.
e) Disuadir y mediar en conflictos mediante la palabra (el diálogo y los buenos oficios)
f) En coordinación con el escalafón policial, tomar intervención ante la ocurrencia de actos o hechos graves que afecten la vida, o la integridad física de cualquier persona, preservando la escena del delito y adoptando todas las medidas a su alcance para la custodia de los elementos involucrados en el hecho. Preservar las pruebas de la ocurrencia de delitos dentro del centro penitenciario. La enumeración anterior no tiene carácter taxativo, pudiendo incluirse otras
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actividades que por su naturaleza sean encargadas al personal referido, aún aquellas que por la presente disposición se encargan en primera instancia al personal policial en funciones penitenciarias.
Artículo 22.- En todas aquellas situaciones de riesgo efectivo o inminente o en las que se afecte de manera grave la seguridad del establecimiento carcelario, corresponderá al personal del Escalafón Policial en funciones penitenciarias hacerse cargo de las tareas tendientes a revertir la situación, aún cuando implique la asunción de actividades que normalmente lleva a cabo el Escalafón Penitenciario. Dicha circunstancia se prolongará en tanto se mantengan las razones que dieron mérito a su intervención.
CAPÍTULO 111)
USO DE LA FUERZA EN LA FUNCIÓN PENITENCIARIA
Artículo 23.- Empleo de la fuerza. El empleo de la fuerza queda circunscripta a condiciones extremas de necesidad a efectos de garantizar la seguridad de las instalaciones, la vida e integridad física de la población reclusa y del personal policial en funciones penitenciarias o penitenciario.
Los niveles de fuerza autorizados al personal de seguridad penitenciaria, policial o civil, están establecidos en la Ley Nro. 18.315 de 5 de julio de 2008 (Ley de Procedimiento Policial) y lo dispuesto en el Reglamento 119/2008 de la ex Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación.
Artículo 24.- Uso de armas. El personal penitenciario podrá portar armas de defensa, no letales. El uso de armas queda circunscripto al traslado de personas privadas de libertad fuera de los establecimientos de reclusión y a las circunstancias de legítima defensa o peligro inminente para la vida o la salud del operador o de terceros.
CAPÍTULO IV)
RÉGIMEN DISCIPLINARIO
Artículo 25.-Sin perju1c10 de la aplicación de las normas generales del proceso disciplinario regulado por el Decreto 500/991, se establece el siguiente sistema disciplinario.
En función de la gravedad de la falta cometida, las sanciones a ser aplicadas serán las siguientes:
a) Amonestación escrita b) Suspensión que podrá ser de uno hasta treinta días. c) Destitución.
En función de la especial tarea a cumplir, se consideran faltas graves todas aquellas conductas en que incurra el personal que afecten el normal desenvolvimiento del servicio.
Artículo 26.- La atribución de imponer sanciones a los grados 1, 2, 3 y 4 del Escalafón "S" corresponde al Coordinador respectivo. Con relación al personal comprendido entre el Grado 5 al 1 O, la atribución disciplinaria la tendrá el Director del Establecimiento o los respectivos mandos superiores.
CAPÍTULO V)
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DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL PERSONAL PERTENECIENTE AL ESCALAFÓN PENITENCIARIO "S"
Artículo 27.- Son obligaciones del personal perteneciente al Escalafón Penitenciario "S", las enumeradas a continuación:
a) cumplir las leyes y reglamentos, las disposiciones y órdenes de sus superiores jerárquicos, dadas por éstos conforme a sus atribuciones y competencias;
b) prestar personalmente el servicio que corresponde a la función que les fuera asignada con la eficiencia, dedicación, capacidad y diligencia que ·fuese necesaria;
c) observar en el servicio y fuera de él una conducta decorosa. d) observar para con las personas privadas de libertad un trato firme, pero digno y
respetuoso de los derechos humanos; e) someterse al régimen disciplinario; f) usar y cuidar el uniforme y el correspondiente armamento provisto por la
Institución; g) conocer las leyes, reglamentos y disposiciones permanentes del servicio en
general y, en particular, las relacionadas con la función que desempeña; h) desempeño de las funciones inherentes a cada grado y destino policial. i) aceptar los destinos asignados y cumplir las comisiones de servicio. j) otras obligaciones que por ley decreto o reglamento se establezcan.
Artículo 28.- Son derechos del personal perteneciente al Escalafón Penitenciario "S", las enumeradas a continuación:
a) La percepción de los sueldos, suplementos e indemnizaciones que las leyes, decretos y reglamentos determinen;
b) el ejercicio de las facultades disciplinarias; c) el haber de retiro y la pensión para sus derecho habientes, de conformidad con
la ley; d) desempeñar la función que corresponda de acuerdo al grado alcanzado. e) recibir y usar el uniforme y equipamiento provisto por la Institución, que se
requiera para el desempeño de sus funciones f) ser asistido médicamente en caso de accidente o enfermedad ocurrida en acto
o a consecuencia del servicio. g) gozar de la licencia reglamentaria, de acuerdo a la normativa vigente. h) obtener premios y reconocimientos por actos de servicio de carácter
extraordinario, que impliquen un beneficio para la institución. i) ser defendido y patrocinado con cargo de la Institución cuando la acción fuese
entablada con motivo u ocasión del ejercicio de su función; j) otros derechos que por ley decreto o reglamento se establezcan.
Artículo 29.- Comuníquese; publíquese y archívese.
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Proyectos y Publicaciones Informes
COMISION ESPECIAL DE POLITICAS CARCELARIAS PARA AMERICA LATINA PARLAMENTO LATINOAMERICANO MARZO DE 1999
Introducción La Comisión de Derechos Humanos del Parlamento Latinoamericano recibió, en su reunión en Punta del Este de Octubre del '96, denuncias aparentemente fundadas sobre tratos inhumanos y degradantes a reclusos en prisiones de algunos países miembros. Con la convicción de que las personas privadas de libertad son, en general, especialmente vulnerables a la violación de sus derechos fundamentales, de que ésta situación estaba particularmente agravada en la generalidad de los países de la región, la citada Comisión decidió solicitar a la Junta Directiva se gestionara permiso a los gobiernos de los países miembros para realizar una visita a los establecimientos penitenciarios de los mismos. A los efectos de evitar cualquier interpretación discriminatoria, la visita debía comprender a todos los países integrantes delPARLATJNO.
Comenzada la tarea, a sugerencia del Secretario Ejecutivo Dr. Humberto Peláez Gutiérrez, y ante la evidencia de que la intensidad que ella requería absorbería totalmente la gestión de la Comisión de D.D. H.H., la Junta Directiva resolvió crear una Comisión Especial de Políticas Carcelarias en América Latina, que se integró con el senador mexicano Eduardo Andrade Sánchez y los diputados Gustavo Hemández Salazar de Venezuela y Daniel Díaz Maynard de Uruguay, quien la preside.
Gracias al apoyo prestado por la Junta Directiva y la eficaz colaboración de los diputados Nilmario Miranda (Brasil), Ludmila Riveros (Paraguay), Lázaro Barrredo (Cuba), Gabriel Ascencio (Chile), el Senador Stanley Inderson (Antillas Holandesas), el Secretario Ejecutivo Dr. Humberto Peláez Gutiérrez , - quien acompafió a la Comisión en su visita a varios países, participando en la elaboración de este informe - y a los Asesores Dr. Rolando González Ulloa (Costa Rica), Dr. Guillermo Arismendy (Colombia), Dr. Luis Emilio Sierra (Colombia) y Sra. Estela De Carli (PARLATINO), la Comisión culminó su tarea, visitando a veintiuno de los veintidós países miembros, no pudiendo alcanzar la totalidad por dificultades de comunicación que le impidieron llegar a Surinam. Sin embargo, se solicitó a este país la información pertinente, a través de su Asamblea nacional.
A pesar de que todas las visitas fueron seguidas de informes pormenorizados por parte de quienes integraron la delegación, se ha resuelto no mencionar a ningún país, ya que su propósito no es el enjuiciamiento particular de las situaciones comprobadas, sino la conformación de un diagnóstico general. Ello, sin perjuicio, de que se haga llegar a los países miembros recomendaciones o sugerencias relativas a la situación de sus regímenes penitenciarios.
No podría dejar de reconocerse la franca y sincera colaboración de los gobiernos y demás autoridades de los 21 países visitados, que permitieron conocer todas las realidades que se les solicitaron y el contacto directo y reservado con los reclusos en más de 70 establecimientos.
Corresponde sefialar que este informe no pretende ser abarcativo de la situación global del funcionamiento del régimen penitenciario en la región. Y ello por dos razones. En primer término, porque existen dentro de cada país prisiones que responden a modelos muy diferentes y, razonablemente, no hubo tiempo de visitarlas todas, problema que se agrava en los países de mayores dimensiones (v.g.: Brasil, Argentina, Méjico). En segundo lugar, porque el régimen penitenciario no es más que el último eslabón del sistema penal - con todas las reservas que deben tenerse al utilizar el término sistema - cuyo análisis estaba fuera de su objetivo, pero cuya incidencia sobre la población reclusa quedó claramente de manifiesto, por lo que resultará ineludible referirse a él, aunque sea en forma tangencial.
De todas maneras, esta Comisión entiende que su tarea ha sido importante en varios sentidos:
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Permitió formarse una idea global de la situación penitenciaria, confirmando la hipótesis que motivó su formación al comprobar la frecuencia conque derechos humanos fundamentales son violados en ella;
pudo verificar la indiferencia con que el tema es asumido, en general por la opinión pública y los gobiernos, sin perjuicio de la preocupación, que percibimos en algunos altos funcionarios y en organizaciones no gubernamentales;
posibilitó la acumulación de una vasta experiencia sobre lo que no debe hacerse y, también, sobre políticas que deberían extenderse a toda la región;
sin duda alguna, sensibilizó a los estados miembros sobre la importancia que en un Estado de Derecho debe asignarse al tema; y
demostró la necesidad de la existencia de normas supranacionales inspiradas por ejemplo, en las recomendaciones de las naciones Unidas, que obligue a los gobiernos y a sus congresos a legislar sobre la materia, así como el establecimiento de organismos de control para su cumplimiento.
Reflexiones, conceptos y consideraciones
Hemos entendido necesario, antes de ingresar al informe en sí de lo actuado, intentar contextuar el tema.
La sociedad necesita de defensas frente al comportamiento criminal que pone en peligro la tranquilidad ciudadana, pero eso no justifica que, en sentido general, los sistemas penitenciarios latinoamericanos se encuentren en abierta contradicción con las reglas mínimas de las naciones Unidas para el tratamiento de los reclusos y otros instmmentos internacionales.
Bajo el pretexto del legítimo derecho a la seguridad que reclaman los ciudadanos, en no pocos países de la región , las cárceles se transforman en depósitos de personas ante la ausencia de políticas penitenciarias.
Por otra parte, el tratamiento debido a la cuestión judicial ha evolucionado muy lentamente en los últimos cien años. Hay en la región una imperiosa necesidad de llevar adelante una reforma de la justicia penal que produzca un cambio radical del sistema procesal, más garantista y humano, aunque la mera adopción de nuevos textos no es suficiente si no existe, al mismo tiempo, un empeño y una voluntad política para asegurar que sus medidas se transformen en realidad práctica.
La prisión es la última etapa del sistema penal, que forma parte de los instmmentos de control social.
Según García-Pablos "por control social se entienden el conjunto de Instituciones, estrategias y sanciones sociales que pretenden promover y garantizar el sometimiento del individuo a los modelos y normas comunitarias".
Para lograrlo la sociedad recurre a controles informales, como por ejemplo la familia, la escuela, la Iglesia, la profesión, la opinión pública, etc. Estos agentes intentan la adaptación del individuo a las normas sociales con el fin de que actue de conformidad con pautas y modelos de conducta trasmitidos y aprendidos.
Sin embargo, "cuando las instancias informales de control social fracasan, entran en funcionamiento las instancias formales (policía, justicia, administración penitenciaria, etc.),que actúan de modo coercitivo e imponen sanciones cualitativamente distintas de las sanciones sociales: sanciones estigmatizantes que atribuyen al infractor un singular status (desviado, peligroso, delincuente, etc.)".
El control social penal -integrado por los segmentos policial, judicial (tanto en sentido sustantivo como procesal) y penitenciario- es el sistema normativo más formalizado y con mayor división de trabajo y funciones específicas de sus distintos agentes y difiere de los controles informales por sus fines y por los medios de que se sirve. El Profesor Zaffaroni lo define como el control social punitivo institucionalizado.
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Cabría señalar las dudas que se presentan para hablar con propiedad de un sistema penal. En tal sentido se expresa Zaffaroni: "la diversidad de composición, extracción social y entrenamiento de las personas que integran los grupos y sub-grupos de sus diferentes segmentos, el aislamiento de cada uno de estos segmentos respecto de los otros, la disparidad de criterios de eficacia con que operan, las diferencias cualitativas con que asumen su papel ante la opinión pública a través de los medios masivos, la dependencia de distintas autoridades o agencias estatales, son todos elementos que inclinan a mantener la denominación de sistema penal en razón de un uso convencional, porque no puede sostenérsela seriamente, ya que es muy claro que no configuran un sistema". En similar sentido se pronuncia el chileno Andrés Domínguez Vial al decir que "el desorden y la falta de humanidad que caracterizan el sistema penal derivan en parte significativa de la forma fragmentaria en que se desarrolla", de lo que se deriva el error de "creer que en virtud de las normas administrativas vinculantes, se producirá una relación adecuada entre los diferentes componentes de la justicia penal, lográndose una acción adecuada de modo espontáneo".
Dentro de lo que tradicionalmente se denomina sistema penal, el subsistema penitenciario tiene características absolutamente específicas.
El derecho liberal - una vez estructurada la doctrina de los derechos civües y políticos - fue particularmente cuidadoso en establecer las garantías para la privación de libertad. En prácticamente todas las constituciones latinoamericanas de principio del Siglo XIX aparecen disposiciones sobre cuando es posible privar a un individuo de su libertad (flagrancia delictual u orden de juez competente), así como en la legislación se desarrollan minuciosamente a nivel del derecho penal y el procesal penal las garantías del ciudadano: Nullum crime, nulla pena sine legge; Nullurn crime sine conducta; irretroactividad de la ley penal incrirninante o agravante de penas, debido proceso penal, principio del juez natural; plazos breves y perentorios para presentar ante el juez a los detenidos y decidir su sumisión a un proceso o su liberación, carga de la prueba de parte del Estado, etc.
Pero a partir de la sentencia - o simplemente, del auto de procesamiento - el derecho parece desinteresarse de la suelte del individuo privado de su libe1tad. Señala Borja Mapelli, catedrático de la Universidad de Sevilla, que el derecho penitenciario - cuando existe - "se caracteriza por ser un mundo completamente diferente, ajeno a la realidad cotidiana de las prisiones, tanto es así que se ha dicho muchas veces que la verdadera utopía del mundo de las cárceles es que simplemente se llegue a cumplir".
El mismo autor expresa: "es verdad que los jueces deciden el tiempo de duración, entre comillas claro, de la pena privativa de libe1tad ... es completamente ajeno al poder de los jueces decidir la intensidad conque se debe aplicar la privación de libertad ... los presos son los parias del derecho, son personas que están acostUmbradas a ser tratadas como objetos del derecho y no como sujetos de derecho" (Ejecución y Proceso Penal).
Es notoria la contradicción entre la teoría y la práctica. Es unánimemente aceptado que la función jurisdiccional implica juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, lo que se observa escrupulosamente en el campo del derecho privado. Pero, en materia penal, la jurisdicción se agota en el juzgamiento y su ejecución queda, habitualmente en las manos de la Administración. Por consiguiente, se deja a la Administración decidir el establecimiento de unas relaciones no jurídicas con la población penitenciaria, una especie de relaciones internas o domésticas, que le permite regular todo lo concerniente a la ejecución de la pena privativa de libeitad en un campo completamente ajeno al control del derecho.
El profesor del Instituto de Criminología de la Universidad de Barcelona, Dr. Iñaki Rivera Beiras, afirma que la legislación y la jurisprudencia han configurado "derechos de segunda categoría" para los reclusos. Así "pese a las declaraciones normativas que señalan que a los reclusos sólo se les ha de privar de su libeitad, todos y cada uno de sus derechos fundamentales ( a la vida, a la salud, a la integridad fisica y síquica, a la defensa, al trabajo remunerado, al respeto de su vida privada, al secreto de su correspondencia, etc.), se encuentran devaluados en comparación con la tutela que poseen esos mismos derechos cuando los mismos se refieren a quienes viven en libe1tad"
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Por otra parte, resulta indudable que el sistema penal y, particularmente, el subsistema penitenciario, es altamente discriminatorio y selectivo. Como señala el Prof. Zaffaroni "tenemos la clara impresión de que el sistema penal arroja su red sobre esos sectores de la población (se refiere a los pertenecientes a las clases marginales) y atrapa a aquellos que no sólo son más vulnerables socialmente - puesto que casi todos lo son dentro del mismo estrato social -, sino a los que son también más vulnerables síquicamente, porque ha habido un proceso previo de condicionamiento, de generación de esa vulnerabilidad síquica, que los pone en situación de buenos candidatos para la criminalización". Y más adelante continúa: "Esta comprobación en muchos · crimínalizados latinoamericanos de las clases subalternas o sumergidas económicamente, lejos de demostrar que esas características son causa del delito, está demostrando que son causa de la crimínalización en el caso individual y que el propio sistema penal se encarga de acentuarlas, cuando no de crearlas".
¿Cómo no recordar el famoso sarcasmo de Anatole France, "la Ley Penal, en su majestuosa igualdad, prohíbe por igual al rico como al pobre, robar pan para alimentarse, pedir limosna para comer o dormir bajo el puente "?
La pena de privación de libertad - convettida hoy en la reina de las penas - es relativamente moderna. Antes de la revolución Industrial, las cárceles tenían como finalidad esencial "guardar" a los presuntos delincuentes mientras se sustanciaba su proceso. Las penas estaban destinadas a infringir un sufrimiento físico y la reina de las penas era, sin duda, la muerte.
Durante más de dos siglos, la criminología - con éste u otro nombre - ha hecho ingentes esfuerzos por legitimar la cárcel. Entendemos que no corresponde a este informe seguir ese tortuoso camino ideológico en el que se han recurrido a toda suerte de fundamentaciones metafísicas y seudo científicas, destinadas, en primer término , a explicar el delito. Como ha dicho García-Pablos "la Criminología occidental ha practicado todos los sistemas teóricos imaginables para ofrecer una explicación generalizadora y convincente del delito (pluralismo casi errático). Existe la impresión de que estamos retornando al punto cero del saber criminológico ... De un análisis crítico y objetivo de las teorías de la criminalidad parece inferirse que nuestros conocimientos actuales sobre el delito, el delincuente, la víctima y el control de la criminalidad son todavía escasos, fragmentarios e inseguros. Como manifestaba Lange hace unos años, el crimen, sigue siendo hoy un acertijo ... ".
Parece evidente que esta crisis ideológica ha sido provocada, en parte, por la aparición de nuevas formas de delincuencia pero, fundamentalmente, por la conciencia que existe una vasta actividad criminal sin crimínalizar.
Es oportuno volver a citar a García-Pablos: "Durante mucho tiempo, se concibió el crimen como mero conflicto individual con la norma, propio de una minoría asocial y desviada. El delincuente era el otro, una persona distinta de las demás en té1minos cualitativos, un producto ajeno a la propia sociedad y externo a la misma; procedente, desde luego, de las clases de más baja extracción social. Las causas del comportamiento criminal se buscaron siempre en dete1minados factores individuales bio-físicos o biosíquicos, sin que sea necesario recordar ahora el conocido estereotipo lombrosiano de delincuente. El crimen aparecía, naturalmente, como comportamiento disfuncional, nocivo, patológico - fruto incluso de la propia patología social que la sociedad tenía que extirpar como cuestión de supervivencia".
"Hoy en día, sin embargo, se piensa de un modo bien distinto, la delincuencia de cuello blanco, la de tráfico, la problematización creciente del campo oscuro de la criminalidad y el incremento de la criminalidad juvenil, evidencia que cada vez es mayor el número de ciudadanos normales que transgreden la norma. El crimen se caracteriza como comportamiento desviado pero normal: la otra cara de la ley, la sombra inevitable de la convivencia humana".
El pensamiento actual, abandonando · toda pedantería metafisica o científica, concluye, casi sin excepciones, que la pena privativa de libertad es "una amarga necesidad".
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En el mismo sentido parece -expresarse la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley General Penitenciaria de Espafia publicada el 15 de septiembre de 1978, en cuanto reza: "Las prisiones son un mal necesario y, no obstante la indiscutible crisis de las penas de privación de libertad, previsiblemente habrán de seguirlo siendo por mucho tiempo". Ello porque "es dificil imaginar el momento en que la pena de privación de libertad, predominante hoy en día en los ordenamientos penales de todos los países, pueda ser sustituida por otra de distinta naturaleza, que, evitando los males y defectos inherentes a la reclusión, pueda servir en la misma o en mejor medida a las necesidades requeridas por la defensa social".
A pesar de la unanimidad de las críticas a la prisión, la criminología contemporánea se ha resignado -como el legislador español - a la necesidad de convivir con ella, ya que la cultura occidental no ha inventado otra institución que la sustituya.
Se ha demostrado que la gravedad de las penas no inhibe la comisión de delitos. En un estudio de campo realizado por Neuman e Iruzum, en el que entrevistaron a cientos de reclusos en cárceles argentinas, establecen que: "sucede que cuando se va al hecho, el Código Penal y la represión no cuentan, ya sea porque se piensa eludirlos - por estar mejor preparado, mejor conectado, mejor pertrechado - o porque se espera que una dosis de buena suerte ha de impedir su aplicación. La pena de prisión, generalmente considerada, según las entrevistas realizadas, no intimida a nivel preventivo, por las razones apuntadas .... ".
Por otra parte, la pena privativa de libertad resulta inútil para la víctima. Así, señala Heleno Fragoso que es "carente de efecto (para) la solución o reparación del conflicto creado por la acción delictiva". Y este no es un tema menor. La criminología moderna se inclina cada vez más a la valoración de la víctima en la consideración del delito y del proceso penal. Al respecto, García-Pablos expone las razones por las cuales las víctimas tienden a no denunciar el delito: impacto sicológico que el propio delito le causa (temor, abatimiento, depresión); sentimiento de impotencia e indefensión personal: la víctima cree en la inutilidad e ineficacia del sistema legal; el propósito de evitar la victimización secundaria a la que habitualmente el proceso la expone y en casos específicos, el miedo a represalias por parte del denunciado. Y más adelante expresa: "recientes investigaciones versan sobre el modo en que la víctima de un delito percibe y valora su contacto con la policía. Al parecer, dicha experiencia tiene dos tiempos bien definidos. La víctima suele estimar satisfactorio su encuentro inicial con aquélla, exhibiendo una actitud claramente positiva. Pero, finalizada dicha etapa inicial, la actitud de la víctima hacia la policía se deteriora. La razón estriba, probablemente, en el hecho de que la policía no suele informar a la víctima del resultado de las pesquisas e investigaciones, no existe contacto ni comunicación alguna entre ambas. Y se frustran las expectativas de la víctima al no proporcionársele, al menos, esta satisfacción: que se le comuniquen los resultados obtenidos o que se le reconozca que se hizo todo lo posible". Y concluye de forma contundente: "la víctima se siente maltratada por el sistema penal".
Esta nueva concepción - que con tanto retraso llega a nuestra región - ha provocado el nacimiento de la Victimología, que se expresa tanto en el campo de la investigación empírica como en la legislación, atendiendo a la paliicipación de la víctima en el proceso y a sistemas eficaces de resarcimiento del daño que se le ha causado.
Por último, - sin ingresar al pormenorizado análisis de las críticas de las ideologías "re", como las calificara su más lúcido detractor, el Prof. Zaffaroni, en las que se refugiaran los defensores de la prisión -no puede caber duda que doscientos años de experiencia carcelaria no dan lugar al optimismo sobre su influencia sobre el recluso. Como expresa Heriberto Asensio Cantisán, Juez de Vigilancia Penitenciaria de Sevilla, "el impacto efectivo de la privación de libertad no es reeducador, sino antipedagógico, criminógeno. La prisión mal puede reinsertar socialmente si lo que se hace con el sujeto es apartarlo, precisamente de esa sociedad a la que se quiere que vuelva. La prisión no nace históricamente para resocializar al infractor. La experiencia demuestra que estigmatiza al reo. Acertadamente dice GarcíaPablos que la pena cumple los fines que cumple y no los que se pretende que cumpla. Por muchos fines que queramos atribuirle, seguirá cumpliendo los fines reales, potenciando la desviación primaria".
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Esta contundencia no puede llevamos a pensar que cualquier régimen penitenciario es indiferente, sino, por el contrario, a buscar empeñosamente su humanización, así como la del sistema penal en su conjunto.
Pero aún, desde el punto de vista estricto del sistema penitenciario, la humanización no es neutra desde el punto de vista de su eficacia. Refiriéndose a la reforma carcelaria de Cataluña, el Prof. de Criminología de Barcelona, Santiago Redondo, después de manifestar como ella redundó en forma inmediata en la mejora de la convivencia en las prisiones, se formula la pregunta de si las medidas y programas de rehabilitación implementados reducen la reincidencia, tema que en su opinión es la prueba de fuego de la que puede hacerse en el sub-sistema penitenciario. Responde a ella, estableciendo que las investigaciones realizadas después de la reforma comprueban "que existen grandes diferencias en la reincidencia de los sujetos, dependiendo de las medidas de rehabilitación aplicadas a ellos". Y proporciona dos ejemplos claros: el primero "se refiere a la comparación entre quienes durante el cumplimiento de su condena pasaron por régimen cerrado y aquellos otros sujetos que lo hicieron por régimen abierto. De los primeros, seis de cada diez sujetos reincidieron, mientras que de los segundos sólo dos de cada diez volvieron a delinquir ... ; el segundo ejemplo se refiere a la población estudiada entre quienes habían terminado su cumplimiento mediante extinción de condena y quienes, por el contrario, habían accedido a la libertad condicional. De los primeros, cinco de cada diez reincidieron, mientras que de los segundos sólo volvieron a delinquir dos de cada diez". Sin duda, coincidiendo con que la consulta futura del encarcelado no es ajena a lo que la prisión ha hecho con él, el Prof. de Sociología, Dr. César Manzanos Bilbao, expresa que a su juicio "se trata de resocializar las estructuras carcelarias, y en un sentido más amplio las estructuras jurídicas, para evitar los efectos desocializadores que provoca en el preso y su familia", concluyendo que "esto supone desarrollar una estrategia de progresivo reduccionismo en la aplicación de la sanción carcelaria".
Al aproximarse a la realidad penitenciaria, resulta fácil explicar este fenómeno. Entendemos particularmente ilustrativa la descripción que de ella hace el Dr. Andrés Domínguez Vial, por lo que creemos oportuno transcribir una, tal vez demasiado larga cita, extraf da de su libro "Policía y D .D. H.H.":
"A diferencia de la característica a toda vida en sociedad, en la cual sus componentes participan de ambientes claramente diferenciados para dormir, jugar, trabajar, educarse, etc., las cárceles pueden definirse como un núcleo caracterizado por la ruptura de las barreras que otorgan una autonomía a esos ámbitos de la vida".
"En estos recintos todos los aspectos de la vida de las personas se desarrollan en un mismo lugar, bajo una misma autoridad y con una sola racionalidad. Cada etapa del ciclo de vida diaria se lleva a cabo con las mismas personas, las mismas reglas y entre los mismos objetos. La rutina diaria está disciplinariamente programada y cada instante es seguido por el ya previsto, en una secuencia definida por una autoridad que escapa completamente a quien la deba cumplir".
"De este modo, una enorme cantidad de necesidades humanas, cada uno con su contenido sustantivo y valórico propio, se encuentran organizadas burocráticamente en un conglomerado humano único e indivisible, confiado a la supervisión de un personal cuya misión es la vigilancia, es decir, que todos hagan lo mismo y al mismo tiempo ..... " y más adelante continúa: "los internos llegan al Establecimiento con un mundo propio, pero éste los mutila en todo aquello por lo cual no son objeto de sanción y los recibe sólo por su culpabilidad, de modo que una conducta hace invisible todas las otras, produciéndose en las penas de larga duración una cierta desculturización, es decir, una pérdida del entrenamiento social para desarrollar múltiples actividades propias de toda vida en sociedad".
"El interno ingresa al Establecimiento con una concepción de sí mismo que el mundo social le había permitido constrnir, pero es despojado de ella de inmediato, lo cual trae consigo un pozo de depresiones, humillaciones, degradaciones y profanaciones de su yo".
"La barrera que el Establecimiento impone es la primera mutilación y rompe toda la programación de sus roles sociales, pues se le impone una rutina que lo fuerza a desarrollar papeles con los que no se
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identifica, produciéndose una identificación física entre su entorno inmediato y su yo, que le impide desarrollar la autonomía con su entorno que se vive en el exterior".
"Al mismo tiempo, desaparece la intimidad y su vida pasa a ser siempre pública y por lo mismo humillante e indefensa, ya que siempre está en presencia de otros y éstos son los mismos todos los días. Si además, corno es habitual, el encarcelamiento se vive en el hacinamiento y la promiscuidad, la agresión a su identidad e intimidad llega a ser aplastante".
"Todas las esferas de la vida se juntan y pierden su autonomía y perfil propio, sometidos a reglamentos donde la decisión personal no cuenta y en cambio las sanciones están siempre dispuestas, lo cual tampoco permite construir otro equilibrio personal que no sea el esperado por la organización".
"Las actividades estrictamente personales no existen, lo cual produce una reglamentación de ellas que les impide sean atribuidas por la persona del condenado a sí mismo".
"Por todo ello, se puede decir que la cárcel es, por su propia realidad material, una estructura que levanta impedimentos casi insalvables para que una persona sometida a ella pueda ejercer su autodeterminación, la autonomía y la libe1tad de acción, cuyo defecto le condujo a ese lugar".
Podrían acumularse, en sentido similar, citas ad infinitum, lo que parece innecesario.
Por otra parte, el propio personal penitenciario- él también, en cierta manera prisionizado es habitualmente mal preparado y mal pago, dando lugar a frecuentes fenómenos de corrupción.
Pero aún, si ello no ocurriera, la propia estructura carcelaria crea una barrera entre estos dos mundos: por un lado los guarda cárceles - obsesionados por la seguridad y la disciplina - cuya meta lejos de ser el futuro ciudadano es el presente recluso; por el otro, el de los internos - con todos los sub-grupos individualizados con precisión en la investigación de Neuman e Irurzum - que no pueden dejar de ver en los funcionarios un enemigo. Como ha dicho Elías Neuman, "las cárceles constituyen un pequefio mundo activo por dos grupos humanos que viven, se sienten, potencial o abiertamente, enemigos: presos y funcionarios y guardianes. En esa vida de tensiones, de coloquios lastimeros, de rigor, es muy dificil borrar las vallas de hierro que los separan y a la vez los unen, en un enjambre de resentimiento social, desesperación, cargas agresivas, complejos de inferioridad. Unos mandan. Otros obedecen. Pero éstos, en casi todas las prisiones del mundo, identifican al funcionario o celador con la sociedad, con el mundo exterior". Esta barrera se acentúa cuando el personal es reclutado en la propia policía que ha sido, en numerosos casos, la responsable de la pérdida de la libertad dando lugar así a una de las más absurdas paradojas del sistema penal: el segmento de mayor poder selectivo en el proceso de criminalización - el policial - luego de haber identificado, seleccionado y estigmatizado al desviado, tiene a su cargo la tarea de rehabilitación del infractor.
Sin embargo, no se aprecia una tendencia legislativa a la descarcelación, sino por el contrario un aumento exponencial de la población reclusa.
Por supuesto que no puede negarse el aumento de la criminalidad, pero como ha dicho el Prof. Fragoso "se trata de un fenómeno social-político que no se resuelve con el derecho penal. Ante la crisis social que conduce a mayor delincuencia, la prisión continúa siendo considerada por los gobernantes corno su instrumental supremo de reacción. Es la solución más fácil, porque mediante ella sólo se va a aprehender a la parcela más desfavorecida de la sociedad".
Como dice Jeffery, más leyes, más penas, más cárceles ... significa más presos, pero no necesariamente menos delitos. Los inconvenientes de una "sobre-incriminación" explican las actuales tendencias descriminalizadoras".
Influye sobre estas políticas la actitud de la opinión pública ya que "desde la más remota antigüedad el sentimiento público sobre el delincuente es vindicativo. Una herencia sicológica inconsciente proyecta su mezcla de miedo y expiación contra quien ha violado las pautas de convivencia social. De ahí la
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creencia ... de que el delincuente debe ser segregado, cualesquiera que sean los medios y métodos a emplearse sobre él. Se refuerza así la estigmatización social y la idea de que siempre se corre el riesgo de que vuelva al delito y, por supuesto, no es digno de confianza al egresar del penal. Da la impresión de que la culpa penal no se termina de pagar nunca" (Neuman e Irurzum, La Sociedad Carcelaria).
Este sentimiento de la opinión pública está habitualmente insuflado por los medios masivos de comunicación. A este respecto dice Zaffaroni que "la imagen pública del sistema penal que se proyecta en casi todos los países latinoamericanos a través de los medios masivos está totalmente distorsionada". De modo que "por regla general no se insiste en proyectar una imagen del sistema, sino una imagen de la criminalidad, en la cual se destaca constantemente homicidios, asaltos con homicidio, violaciones, etc. En general, se carece de estadísticas y las pocas con que se cuenta no se interpretan o se interpretan arbitrariamente".
Al contrario de una política descriminalizadora, se puede observar un empuje de las doctrinas de la Ley y el Orden, funcionales a las teorías económico-sociales dominantes en gran parte de los países de la región. Conforme a ello José Eduardo Faría, en su libro "Las Transformaciones del Derecho", establece que "en una sociedad en vías de globalización, la tendencia dominante es a reprivatizarse sustituyendo la tutela gubernamental por la libre negociación y la expansión de las relaciones contractuales, a flexibilizar las relaciones del trabajo y a disminuir, en consecuencia, la legislación laboral vigente y a retroceder en el área de los derechos sociales ya que los excluidos en el plano económico se vuelven sin derecho en el plano jurídico". Sin embargo, la legislación busca "ampliar el carácter represivo de las normas penales mientras las demás ramas del derecho positivo viven un período de desregulación, de deslegalización y desconstitucionalización. En el derecho penal se verifica la definición de nuevos tipos de delitos; la criminalización de varias actividades y comportamientos en innúmeros sectores de la vida social; la relativización de los principios de legalidad y de tipicidad, mediante la utilización de reglas con conceptos deliberadamente indeterminados, vagos y ambiguos, ampliando extraordinariamente la discrecionalidad de las autoridades policiales, permitiéndoles invadir esferas de responsabilidad del Poder Judicial; y, por fin, la reducción de determinadas cargas procesales, mediante, por ejemplo, la inversión de la carga de la prueba, pasándose a considerar culpable a quien no pruebe su inocencia. El objetivo de esta posición es volver las normas penales más abarcativas y severas, para diseminar el miedo y el conformismo en su público predilecto, los excluidos".
Frente a esta crisis ideológica y fáctica de la prisión, sólo cabrían teóricamente tres posiciones. En primer lugar, asumir la posición abolicionista, defendida en su momento por ilustres pensadores, que resulta en la actualidad carente de significación al no haber propuesto soluciones alternativas razonables y que ha quedado como mero horizonte utópico.
En segundo ténnino, aceptar con cinismo - como ocurre en autores norteamericanos - que ante el fracaso de las ideologías resocializadoras "lo correcto es que la prisión sea un mero local de depósito de mercadería humana fallada y lo mejor es que los administren empresas privadas, que son más eficientes que el Estado" (Zaffaroni).
Por último, asumir una posición militante de descriminalización, descarcelización - para lo cual se cuenta con toda la panoplia de medidas alternativas - y, considerando la prisión como la última ratio, integrar el sub-sistema penitenciario al sistema penal, haciendo efectivo en él los principios de legalidad y protección de los D.D. H.H., imponer su humanización, colocando en el centro del mismo el concepto de dignidad del recluso como sujeto de todos los derechos que la resolución judicial privativa de libertad no haya limitado y, por fin, democratizarlo, a través de la gestión de los propios reclusos en la organización de su sistema de vida y de la participación de la comunidad, para lo cual resulta imprescindible terminar con su h hermetismo y opacidad.
En tal sentido, contamos con el ejemplo europeo. Las reglas penitenciarias europeas emanadas del Consejo de Europa después de instituir, en el art. 1 º, a la dignidad del interno como elemento central
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sobre el que debe pivotear la privación de libertad y afirmar que ella debe producirse en condiciones materiales y morales que aseguren el respeto a la dignidad humana, dice textualmente:
a) asegurar las condiciones de vida con la dignidad humana y las normas aceptadas por la colectividad;
b) reducir al mínimo los efectos perjudiciales de la detención y de las diferencias entre la vida del preso y la vida en libertad, con idea de que el interno no pierda el respeto a sí mismo o el sentido de su responsabilidad personal;
c) mantener y reforzar las relaciones de los detenidos con los miembros de su familia y el mundo exterior en foterés de sí mismo y de los demás;
d) ofrecer al detenido la posibilidad de mejorar sus conocimientos y competencias y de incrementar las posibilidades de reinserción en la sociedad después de su liberación".
Siguiendo esta orientación podrían destacarse el Decreto-Ley portugués de 1 º de agosto de 1979 que dice: "la ejecución debe orientarse de modo que respete la personalidad del recluso y los derechos o intereses jurídicos no afectados por la condena" y que "el recluido conserva la titularidad de 'los derechos fundamentales del hombre, salvo las limitaciones que resulten del sentido de la sentencia condenatoria, así como las impuestas en nombre del orden y de la seguridad del establecimiento. Debe tener derecho a un trabajo remunerado, a los beneficios de la seguridad social, así como en la medida de lo posible al acceso a la cultura y al desenvolvimiento integral de su personalidad"; el Código de Procedimiento penal francés; la ley italiana de julio de 1975 y la ley alemana de 16 de Marzo de 1976 que regulan de forma general los derechos y obligaciones de los internos; al derecho del sufragio se refieren, entre otros, el art.73 de la ley alemana de Ejecución de penas, varias leyes francesas, la Ley de 23 de Abril de 1976 italiana, y la Ley sueca de 1974.
Descripción de lo actuado
No resulta fácil realizar un informe que permita extraer conclusiones generales cuando la realidad de establecimientos penitenciarios es diferente en todos los países visitados y, aún dentro de cada Estado, coexisten situaciones marcadamente disímiles.
Intentaremos dar un panorama global, mediante un recorrido por los distintos ítems que son comunes a todo sistema carcelario.
1.- Saturación del sistema: Resulta evidente que el número de los reclusos en los países de la región -casi sin excepción - aumenta año a año en forma alarmante, sin que se aprecie una disminución de la criminalidad si no todo lo contrario.
El conocido concepto, de que mayor cantidad de reclusos no significa menor número de delitos, se cumple en plenitud en la región.
Esta situación, sin perjuicio de las consideraciones a que daría lugar con respecto a la eficacia de la prisión, provoca una saturación del sistema penal en su conjunto, lo que se aprecia en la enorme lentitud de los procesos y la general superpoblación de las cárceles. Según el infomie proporcionado por los directores de las cárceles visitadas, entre el 50% y el 95% de los internos no han sido condenados, permaneciendo entre dos y diez años en espera de sentencia. Pero más ilustrativo aún, es que en más de un país se reconoce que existen decenas y hasta cientos de miles de órdenes de prisión que la policía no cumple voluntariamente por no existir ya lugar en donde recluir a los requeridos.
Por otra parte, esta situación ha llevado a varios estados a emprender la construcción masiva de nuevos establecimientos, con una inversión de grandes proporciones - que, en general, serían imprescindibles en otras áreas particularmente carenciadas - las que poco resultado tendrán en definitiva. Si se agrega a ello, la escasez de recursos que habitualmente se destinan al sistema, este panorama debe obligar a una profunda reflexión.
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2.- Normativa: Varios Estados han puesto en vigencia leyes (o decretos-ley), posiblemente inspirados en las recomendaciones de las naciones Unidas. Otros, tienen simplemente reglamentos penitenciarios emanados de la propia Administración. Existen, por fin, países que carecen de toda norma, regulándose cada establecimiento con los criterios del director de tumo. En algún caso, la normativa vigente es en extremo minuciosa - particularmente para reclusos incursos en determinados delitos considerados gravísimos (terrorismo, narcotráfico, etc.) - estableciendo con detalle todas y cada una de las circunstancias en que debe desarrollarse la vida cotidiana de los internos.
Como conclusión general, puede establecerse que, salvo contadas excepciones y los casos en que las leyes o reglamentos establecen particular severidad, existe una abismal diferencia entre el texto legal y la realidad carcelaria, lo que recuerda la conocida frase de que en la prisión , la verdadera utopía es que la ley se cumpla.
3.- Dependencia orgánica: En todos los países visitados, los establecimientos penitenciarios dependen del Poder Ejecutivo - nacional o Federal - ya sea a través de los ministerios de justicia - realidad sin duda mayoritaria - o de los ministerios de gobernación (Interior). Son absolutamente excepcionales los casos de prisiones municipales reservadas para delitos de menor cuantía.
Hemos recogido la impresión de que, en general, la Dirección Penitenciaria disfruta de cierto grado de autonomía, particularmente cuando depende del Ministerio de Justicia.
4.- Personal Penitenciario: En este tema se aprecian marcadas diferencias. En algunos casos, se trata de funcionarios policiales con escasa o nula preparación para la tarea. En otros, es también personal policial que pertenece a un Cuerpo diferente de la policía ejecutiva y que, al menos teóricamente, ha recibido algún tipo de fonnación profesional. Cuando los establecimientos dependen de los Ministerios de Justicia los funcionarios no son policiales y han sido formados en Institutos de diversa jerarquía. En más de un país se advierte un esfuerzo por dotar a este personal de una preparación completa, ya sea a través de convenios con universidades o con la creación de Institutos de nivel terciarios. (Esta situación se encuentra en vías de transición en algunos de los países visitados). En alguna circunstancia, se ha apreciado que el nivel de conflictividad existente en algunas prisiones, ha provocado la sustitución de ese personal por la propia policía.
Es habitual que efectivos policiales, en general militarizados, cumplan las funciones de control perimetral y, muchas veces, de vigilancia interna, aunque - en teoría - no tengan relación con los reclusos.
Mención especial merece la dirección de los establecimientos, en manos de altos jerarcas policiales o de civiles con experiencia carcelaria o formación universitaria.
Llama la atención la alta rotatividad de estas direcciones, ya que con frecuencia se entrevistaron Directores que recién habían accedido al cargo o con muy pocos meses en su desempeño. (Es verosímil pensar que estos cambios hayan sido provocados, en algún caso por lo menos, por razones meramente políticas, lo que indicaría la falta de profesionalidad en la carrera penitenciaria).
En general, además de los guarda-cárceles, las prisiones cuentan con personal médico, psicólogos, asistentes sociales (en algunos casos) y, con menor frecuencia, abogados. (Se han registrado prisiones en· las que existen Oficinas Jurídicas de buen nivel).
5.- Sistemas de tratamiento: Principalmente , en los países que cuentan con legislación penitenciaria, se habla de un sistema progresivo de tratamiento, que comenzando con regímenes de alta seguridad, culmina con la reclusión en cárceles más o menos abiertas.
Sin embargo, en la enorme mayoría de los establecimientos visitados, este régimen resulta de imposible aplicación por la imposibilidad fáctica de diferenciar a los condenados de los procesados.
Este tema es, sin duda uno de los más graves registrados y que lleva de la mano al problema de los procesos penales. Casi sin excepción la mayoría absoluta de los reclusos están sometidos a prisión
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preventiva - es decir, que teóricamente, deberían disfrutar de la presunción de inocencia -, prisión preventiva que se prolonga durante años, creando una sensación de injusticia, inseguridad e intranquilidad. La mayoría de las quejas recibidas estuvieron referidas a esta situación.
Este problema, que en algunos países resulta realmente dramático, confirma la necesidad imperiosa de vincular los diferentes sub-sistemas del sistema penal.
En otros casos, -además de la situación a la que nos hemos referido - la clasificación se toma imposible por razones de espacio, sin perjuicio de las dudas que pueden merecer los criterios de clasificación, basados, en general, en la capacidad de adaptación al régimen penitenciario (ser un buen preso) y no en la recuperación para integrarse a la sociedad una vez excarcelados. La tendencia de los actuales sistemas carcelarios de la región están más concebidos como castigo que como medio de rehabilitación. Por supuesto, subyace, en casi todos los casos, el concepto de peligrosidad, con todos los riesgos que ello implica
Por lo menos en dos países se han implementado - o se está implementando paulatinamente - un régimen que merece particular atención. Se trata de la división de los reclusos en grupos pequeños - entre ochenta y cien en un caso y no más de treinta en otro - a cuyo cargo se encuentra un Director o 11Monitor11
, lo que permite un relacionamiento directo e individualizado con cada uno de los componentes del grupo. Su resultado tendería a convertir grandes prisiones - totalmente desaconsejables por las dificultades de administración y por la necesaria despersonalización que implican - en un conjunto de prisiones de tamaño reducido, funcionando en el mismo recinto. Si el personal a cargo de cada uno de esos grupos, -que en general están acompañados de Comisiones Técnicas con cometidos específicos - tienen suficiente nivel de capacitación, el procedimiento debe significar un sensible mejoramiento d.e las posibilidades de que tengan éxito los programas que pretendan la reinserción social de los internos.
6.- Plantas físicas: Los establecimientos carcelarios están habitualmente instalados en grandes edificios destinados a albergar poblaciones de más de 1000 reclusos, salvo aquellos concebidos como de alta seguridad que son de más pequeñas dimensiones, que en algunos ejemplos han logrado instaurar el sistema panóptico, sustituyendo la construcción estrellada por sofisticados medios electrónicos. Con algunas excepciones se trata de construcciones que datan de varias décadas y que, en ocasiones, no fueron construidos con ese destino.
En general, su nivel de conservación es apenas mediocre, presentando en algunos casos carencias esenciales, por ejemplo la falta de agua en algunos pisos o durante largas horas del día o la ausencia de electricidad en algunos sectores del establecimiento.
En muchas prisiones no existen celdas, sino pabellones constituidos por largos corredores, que los propios reclusos dividen para lograr un mínimo de intimidad, con cualquier material posible (sábanas, maderas y, en algunos casos bloques). En algún establecimiento, se ha comprobado que estos espacios se venden por parte de quienes los han construido a los nuevos ingresados.
Por lo general, la mayoría de las cárceles se encuentran situadas dentro de los centros urbanos o en sus cercanías. En las nuevas construcciones o los proyectos actuales, se hallan alejadas de las ciudades , con dificultades para su acceso.
7.- Superpoblación: Con raras excepciones, las prisiones de hombres se caracterizan por una alto nivel de hacinamiento, lo que provoca que se alberguen poblaciones 3 y 4 veces superiores a las proyectadas en el momento de su construcción. Celdas concebidas para contener 2 personas están ocupadas por hasta 4 y 5 que deben dotmir en el suelo. Cuando los espacios de habitación son para 20 o 30 reclusos se comprobó que muchos de ellos duermen en hamacas colgadas o aun en el estrecho sanitario adjunto a ella.
Cabe recordar la sentencia del Tribunal Provincial de HAMM (Alemania) que, en 1967, declaró que el encarcelamiento de tres personas en la misma celda de dimensiones reducidas, destinada a un solo preso, con sanitario abierto, violaba el art. 1 ª de la Constitución que declara inviolable la dignidad de la persona humana.
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En algunos casos extremos, se ha comprobado tal nivel de hacinamiento , que los reclusos deben permanecer sentados durante las 24 horas del día ya que no cabrían acostados (prisión para presuntos delincuentes investigados aun por la policía en los que todavía no ha intervenido el Juez, situación que, a pesar de las disposiciones legales, puede prolongarse hasta 7 o más días). En otros, esta situación se produce en locales sin ventilación en los que se hacinan entre 40 y 50 internos y en la que resulta dificultoso hasta respirar. Cuando ello se produce con adolescentes de 14 y 15 años - lo que ocuU"e en algún país en que la imputabilidad comienza esta edad - el panorama se torna aún más indignante.
Por otra parte, la superpoblación provoca en muchos establecimientos que los locales destinados a talleres o aulas hayan sido ocupados como alojamiento de los internos, con la consiguiente disminución de los escasas posibilidades de trabajo y educación.
Debe tenerse en cuenta que, en varias prisiones, los reclusos deben pasar largas horas en estas celdas - es norma en algunos regímenes de alta seguridad que esta permanencia dure 23 ~ horas por día, a veces en la penumbra - que, por otra parte, aun cuando alojan decenas de personas tienen un solo sanitario, en general abierto.
En las cárceles de hombres, la mayoría de la población reclusa se encuentra detenida en primer lugar, por delitos contra la propiedad, realizados generalmente con violencia y, en segundo lugar, por estupefacientes en sus diversas modalidades, ambos con penas muy elevadas.
8.- Higiene: Las condiciones higiénicas son en general inadecuadas, llegando en algunos casos a lo caricaturesco. A pesar de que fueron visitas anunciadas se comprobaron celdas y espacios comunes particulatmente sucios (sin perjuicio de algunos encalamientos y pintura todavía frescos), sanitarios en malas condiciones, ausencia de agua caliente en casi todos los establecimientos.
En algunos de ellos, los lugares destinados a la permanencia de los internos carecen de sanitario y sus habitantes . deben solicitar a los guardias autorización para utilizar los escasos que la prisión posee, demanda que, fundamentalmente en la noche, no es siempre satisfecha.
En otros, los reclusos se ven obligados a orinar en recipientes colocados fuera de la celda, junto a la reja.
Se ha comprobado la existencia de celdas cuyos sanitarios carecen de agua, por lo que los presos deben evacuar sus excrementos sobre papeles que luego arrojan por las ventanas. ·
En un establecimiento, el único elemento que oficiaba de sanitario era el resumidero ubicado en la mitad de la galería a la que accedían las celdas.
9.- Trabajo: El trabajo -que debe ser considerado como un derecho y elemento esencial en cualquier hipótesis de rehabilitación- es habitualmente escaso y ocupa un muy bajo porcentaje de la población. Existen, en general, pocos talleres y la ocupación principal es la de colaboración con la Administración Penitenciaria en tareas de limpieza, elaboración y distribución de alimentos, etc. Es frecuente que los reclusos desarrollen tareas artesanales en su propia celda.
En varios establecimientos, se comprobó que fuentes de trabajo, de cierta importancia, son propiedad de reclusos con elevado nivel económico, que contratan a compañeros de prisión como asalariados y tienen montadas redes de suministro de materias primas y de comercialización de productos terminados. Existen almacenes, restaurantes, provisiones y fábricas ( aproximadamente con 50 reclusos trabajando). En algunos casos estas fábricas utilizan maquinaria y energía eléctrica propiedad del establecimiento.
Las condiciones exigidas por la Administración para el otorgamiento de estos privilegios no ha quedado clara, aunque resulta razonable pensar que constituyen un premio por buena conducta o que el nivel económico de esos "concesionarios" ha interesado particularmente a los directores del establecimiento.
En otras prisiones, el escaso trabajo está proporcionado por convenios con empresas externas.
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10.- Cárceles de mujeres: Los Establecimientos destinados a mujeres presentan características muy diferentes. La población reclusa femenina es notoriamente inferior a la masculina (entre 2 y 4%), lo que dete1mina que los edificios sean más pequeños y que no exista prácticamente hacinamiento.
La higiene y el orden son notoriamente superiores y el trabajo más abundante.
La mayoría de las reclusas están detenidas por delitos vinculados al narcotráfico registrándose un alto número de extranjeras.
El problema fundamental de estas prisiones lo constituye la presencia de niños, hijos de las reclusas, que conviven con ellas hasta muy diferentes edades. En algunas, se separan los niños de sus madres terminado el período de lactancia, procurando ubicarlos con familiares o en establecimientos públicos; en otras, el limite son los 3 años y se han visto prisiones con niños de hasta 11 años. En estos casos, se registran también diferencias en cuanto a la escolaridad, ya que existen ejemplos de niños que no asisten a la escuela. En alguna situación extrema, se ha comprobado que los niños nunca han consumido leche, pasando de la lactancia a compartir el "rancho" destinado a sus madres. En escasos Establecimientos, existen buenas guarderías anexas a las prisiones, en las que las madres pasan gran parte de su tiempo con sus hijos, quienes quedan, cuando no están con ellas, a cargo de personal especializado.
Es poco habitual que las reclusas tengan derecho a visitas íntimas, lo que ocurre - salvo contadas excepciones - sólo cuando su marido o concubino está también recluido, en cuyo caso, el encuentro se realiza en la prisión para varones. Esta situación propicia lesbianismo, como un fenómeno social dentro del sistema penitenciario.
11.- Atención médica: En éste, como en tantos planos existen diferencias abismales entre las prisiones visitadas.
En algunas de ellas, - sin duda son la excepción - existen hospitales dentro del propio Establecimiento, que responden a los estándares del desarrollo médico que se practica con relación al resto de la población, en los que se cumplen prácticamente todas las etapas de un tratamiento médico completo, en los que se realiza hasta cirugía mayor, todo ello con un elevado nivel técnico y asistencial. ·
- En otros, en una gradación difícil de precisar existen clínicas médicas - algunas particularmente primitivas y carentes de materiales esenciales, particularmente en cuanto a los medicamentos y atención odontológica - en las que se practican primeros auxilios, consultas físicas y síquicas y, en algunos casos, cirugía menor. Cuando la situación requiere tratamiento más sofisticado se recurre a los hospitales generales. Esto crea, en algunas ocasiones graves conflictos entre las Administraciones Penitenciarias y los Ministerios de Salud Pública, ya que a éstos les crea problemas de seguridad que han determinado -existen ejemplos concretos - su negativa a aceptar reclusos en su dependencia, creándose, en consecuencia, verdaderas omisiones de asistencia.-
Los enfermos mentales constituyen un problema en sí. En algunos países se han creado hospitales especiales para los reclusos que presentan esta patología; en otros, se derivan a los hospitales psiquiátricos generales (con la consiguiente problemática ya descrita) y como en algún caso, existen pabellones especiales dentro de la propia prisión.
Los enfermos de SIDA plantean también problemas específicos. Hay administraciones que los segregan totalmente del resto de la población aunque afaman que se les proporciona el mismo tratamiento que a quienes están en libe1tad, lo que resulta particularmente costoso (se afama que entre 10 y 12.000 dólares por año y por cada enfermo). Otras administraciones entienden que la segregación es discriminatoria y mantienen a estos enfermos en las mismas condiciones que al resto de los reclusos. Caben severas dudas de que esta patología sea tratada, en general como corresponde.
Habitualmente se tiende a excarcelar a los enfermos terminales, ya sea de ésta u otra enfermedad.
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12.- Educación: Se han comprobado situaciones altamente diferenciadas. Desde prisiones que sólo disponen de la posibilidad de alfabetizar -en una población con altos índices de analfabetismo- hasta las que proporcionan la oportunidad de cumplir todos los ciclos de enseñanza -aún de nivel terciario con educación a distancia- con particular preocupación por algunas técnicas específicas, especialmente en materia de computación.
Es habitual que, además del personal externo, existan entre los reclusos, educadores en diversos oficios y profesionales que ejercen como maestros. En algunos países, la educación es la herramienta fundamental en el proceso de resocialización del interno.
13.- Alimentación: Como en otros aspectos, la situación no es la misma en todas las prisiones. En algunas, se observa particul¡ir preocupación a este respecto con personal especializado y, hasta dietas que llegan nominadas al recluso que las requiere.
ANTECEDENTES
Comisión de Derechos Humanos
Carpeta Nº 17 40 de 1997
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INSTITUTO NACIONAL DE REHABILITACIÓN
Creación
PROYECTO DE LEY
Repartido Nº 107 Abril de 2010
Artículo 1°.- Créase el Instituto Nacional de Rehabilitación como servicio descentralizado, con domicilio legal en Montevideo.
El mismo sucederá a todos los efectos a la Dirección Nacional de Cárceles, ·Penitenciarías y Centros de Recuperación del Ministerio del Interior y tendrá bajo su dependencia a todos los establecimientos carcelarios de la República y al Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados.
Artículo 2º.- El Instituto Nacional de Rehabilitación se relacionará con el Poder Ejecutivo por interrriedio del Ministerio de Educación y Cultura, sin perjuicio de las vinculaciones especiales que, por razón de la materia, pueda mantener directamente con otros Ministerios.
CAPÍTULO 1
COMETIDOS
Artículo 3°.- El Instituto Nacional de Rehabilitación tendrá los siguientes cometidos:
A) Dar cumplimiento a las normas constitucionales, pactos internacionales suscritos por la República y disposiciones legales y reglamentarias que refieren al régimen penitenciario y acuerdan derechos a las personas internadas en los Centros de Rehabilitación; las que quedarán bajo su exclusiva responsabilidad, sin perjuicio de sus potestades en el orden disciplinario.
B) Impulsar la rehabilitación integral de reclusos y liberados, desarrollando toda actividad orientada a propiciar su adecuada y efectiva reinserción en la familia y la sociedad, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución de la República.
C) Ejecutar las medidas de seguridad que disponga la justicia competente respecto de los encausados y penados asignadas a su cargo.
D) Brindar al Poder Judicial la máxima colaboración para el adecuado cumplimiento de los cometidos asignados a éste relativos a los reclusos y sistema carcelario.
E) Apoyar la acción de instituciones privadas sin fines de lucro y con personalidad
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jurídica que persigan objetivos vinculados a la reinserción social de los internos.
F) Propiciar el mejoramiento del sistema carcelario, así como de la normativa relativa al mismo, elevando al Poder Ejecutivo, anteproyectos de iniciativas que en el orden legal considere pertinentes.
G) Elevar al Poder Ejecutivo memoria y balance anual de su gestión.
CAPÍTULO 11
DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN
Artículo 4°.- El Instituto será administrado por un Directorio rentado integrado por un Presidente y dos Directores que deberán tener treinta y cinco años cumplidos de edad y ser personas de reconocida versación en materia de centros de rehabilitación carcelaria.
Artículo 5°.- El Directorio será designado por el Poder Ejecutivo, previa venia de la Cámara de Senadores, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 187 de la Constitución de la República.
Será renovado cada cinco años, correspondiendo la iniciación y el término de dicho lapso con los del Período constitucional de Gobierno. Sin perjuicio de ello, sus integrantes durarán en sus funciones hasta que tomen posesión sus sustitutos.
Artículo 6°.- Para el cumplimiento de los cometidos del Instituto, el Directorio tendrá las siguientes facultades:
A) Determinar la organización técnica y administrativa del Instituto creado por esta ley y sus dependencias.
B) Ejercer la dirección y administración del servicio, dictando para ello las reglamentaciones y resoluciones pertinentes.
C) Coordinar con el Ministerio del Interior el servicio policial de control perimetral de los locales a su cargo, en tanto no posea el propio personal de seguridad adecuado a tal finalidad.
D) Requerir al Ministerio del Interior personal de su dependencia para ingresar a los establecimientos a su cargo, en casos cuya gravedad lo justifique y con noticia de la justicia competente.
E) Elevar al conocimiento inmediato de la autoridad judicial competente, los hechos acaecidos en sus dependencias que presuntamente afecten los derechos de los internos o configuren cualquier otro ilícito de orden penal, sin perjuicio de adoptar las medidas que en el orden administrativo corresponda aplicar.
F) Efectuar designaciones y destituciones de los funcionarios de sus dependencias.
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G) Ejercer la potestad disciplinaria sobre todo el personal del Instituto.
H) Proyectar el reglamento general del servicio, el que será aprobado por el Poder Ejecutivo.
1) Celebrar convenios con entidades públicas o privadas, nacionales, departamentales o locales. Podrá igualmente concertar préstamos o convenios con organismos internacionales, instituciones o Gobiernos extranjeros, sin perjuicio de las limitaciones contenidas en el inciso final del artículo 185 de la Constitución de la República.
J) Proyectar su presupuesto, el que será presentado al Poder Ejecutivo a los efectos dispuestos en el artículo 220 de la Constitución de la República.
K) Ser ordenador primario de gastos e inversiones dentro de los límites de las asignaciones presupuestales correspondientes.
L) Administrar sus bienes y recursos.
M) Gravar y enajenar los bienes inmuebles y muebles del Instituto, requiriéndose para ello la unanimidad de votos de sus integrantes.
N) Aceptar herencias, legados y donaciones instituidos en su beneficio.
Ñ) Delegar, por resolución fundada, las facultades mencionadas en los literales 8), C), D) y G), en otros órganos del Instituto.
Artículo 7°.- Sin perJurcro de lo dispuesto en el literal final del artículo anterior, corresponde al Presidente del Directorio:
A) Presidir las sesiones del Directorio y representar al Instituto Nacional de Rehabilitación.
B) Ejecutar las resoluciones del Directorio.
C) Tomar medidas urgentes cuando fueren necesarias, especialmente en los casos de los literales C) y D) del artículo anterior, dando cuenta al Directorio en la primera sesión, estándose a lo que éste resuelva.
D) Firmar, conjuntamente con otro miembro del Directorio, o con el funcionario que este Cuerpo designe, todos los actos y contratos en que intervenga el Instituto.
DEPENDENCIAS NECESARIAS
Artículo 8°.- El Instituto estará dotado necesariamente de las dependencias que se indican seguidamente, las que tendrán jerarcas unipersonales e independencia técnica, sin perjuicio de otras, cuyo funcionamiento podrá disponer el Directorio y de
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las regulaciones que establezcan leyes y reglamentos a dictarse sobre el régimen penitenciario:
A) Dirección de Establecimientos de Rehabilitación.
B) Dirección de Clasificación, Diagnóstico, Tratamiento de Internos y Escuela de Capacitación Penitenciaria.
C) Dirección de Criminología.
D) Dirección del Patronato de Encarcelados y Liberados, que tendrá los cometidos y demás regulaciones previstas por las Leyes Nº 13.318, de 28 de diciembre de 1964 y Nº 15. 7 43, de 14 de mayo de 1985 y el Decreto 417 /85, de 6 de agosto de 1985, en lo que resulten compatibles con la ubicación que por esta ley se le asigna.
CAPÍTULO 111
COMISIÓN HONORARIA ASESORA
Artículo 9°.- Habrá una Comisión Honoraria de cinco miembros con el cometido de asesorar al Directorio del Instituto, en todo lo relativo al mejoramiento del sistema carcelario~ Esta Comisión será designada por el Poder Ejecutivo y tendrá la siguiente integración: un miembro propuesto por la Suprema Corte de Justicia; uno propuesto por el Ministerio del Interior; uno propuesto por el Ministerio de Educación y Cultura; uno propuesto por la Universidad de la República y uno propuesto por Organizaciones No Gubernamentales de Protección de los Derechos Humanos.
El cometido de esta Comisión estará especialmente dirigido al asesoramiento sobre:
A) Promoción de la actualización de la legislación penitenciaria.
B) Puesta en práctica y reglamentación de la actividad laboral de los reclusos, el aprendizaje y su adecuación a la legislación laboral y de seguridad social.
C) Puesta en práctica y reglamentación del Hospital Penitenciario o Comisiones de Sanidad Penitenciaria según se entienda conveniente.
D) Puesta en práctica y reglamentación de cursos técnico-educativos de interés para los reclusos.
E) Otras sugerencias que se estimaren útiles.
CAPÍTULO IV
PATRIMONIO Y PRESUPUESTO
Artículo 10.- El patrimonio del Instituto Nacional de Rehabilitación estará constituido por todos los bienes que a la fecha de vigencia de la presente ley, estuvieren
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asignados a la prestación de los servicios que se transfieren a su órbita, así como los que en el futuro adquiera o reciba a cualquier título.
Artículo 11.- Los créditos presupuestales asignados a la unidad ejecutora que se suprime, así como los destinados al funcionamiento de los establecimientos carcelarios del Interior de la República pasarán al servicio descentralizado que se crea por esta ley.
Artfculo 12.- El Instituto Nacional de Rehabilitación dispondrá para su funcionamiento, de los siguientes recursos:
A) Las partidas que se le asignen por las normas de carácter presupuesta!.
B) Los frutos naturales y civiles de sus bienes.
C) Las donaciones, herencias y legados que reciba. El Directorio aplicará los bienes recibidos en la forma indicada por el testador o donante y de conformidad a los fines del servicio a su cargo.
CAPÍTULO V
PERSONAL
Artículo 13.- Sin perjuicio de las condiciones exigidas por la legislación vigente para el ingreso a la función pública en los cargos técnicos o especializados, deberá calificarse preferencialmente la especialización que corresponda al cargo a proveer.
Además, los postulantes a cargos en los cuales se deba trabajar en contacto directo con internos, deberán acreditar previamente a su ingreso, su aptitud psíquica para el desempeño de los mismos, la cual será determinada por un tribunal especializado que designará el Directorio.
Artículo 14.- El Directorio, por unanimidad de sus integrantes, podrá celebrar contratos a término _para el arrendamiento de un servicio u obra determinada, cuando el servicio asi lo requiera. Quienes en tal virtud, presten servicios o realicen obras, no revestirán la calidad de funcionarios públicos.
Articulo 15.- Los ascensos a niveles de jefatura o de Dirección, requenran previamente la aprobación de una prueba de suficiencia, sin perjuicio de los demás requisitos establecidos en la legislación vigente.
Artículo 16.- Las promociones o ascensos se realizarán según lo determine la reglamentación que al efecto dicte el Directorio y de acuerdo con el procedimiento de antigüedad, mérito y capacitación.
CAPiTULO VI
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Artículo 17.- Hasta tanto se apruebe la norma presupuesta! correspondiente que fijará la remuneración de los Directores, el Instituto será administrado por un Director Interino, que será designado por el Poder Ejecutivo apenas entre en vigencia la
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presente ley y que deberá reunir las condiciones estipuladas en el artículo 4°. El mismo tendrá la retribución del actual Director Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación.
Artículo 18.- Los funcionarios públicos presupuestados o contratados que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encontraren desempeñando tareas en dependencias de la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación, de establecimientos carcelarios emplazados en departamentos del Interior de la República o del Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados, podrán pasar a desempeñar funciones en el Instituto.
Dichos funcionarios permanecerán en el Instituto en consideración a los requerimientos del servicio hasta que el Directorio proceda a seleccionar a quienes definitivamente permanecerán en los cuadros funcionales del Instituto.
El Directorio del Instituto comunicará al Poder Ejecutivo, a la Oficina Nacional del Servicio Civil y al personal que corresponda, en plazo no mayor a los sesenta días de su investidura, la nómina de funcionarios que desempeñen actualmente tareas en las dependencias mencionadas en el inciso anterior y no resulten seleccionados para permanecer en el Instituto, a los efectos de su redistribución.
Los funcionarios que permanezcan en el Instituto, mantendrán su situación estatutaria, remuneración y prerrogativas actuales.
Montevideo, 8 de mayo de 1997.
DANIEL DIAZ MAYNARD Representante por Montevideo
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
- 1 -
La problemática del sistema carcelario en el Uruguay es una asignatura pendiente de resolución desde hace muchos años.
Desde que asumimos como Legisladores hemos visitado en diversas ocasiones las cárceles de Montevideo y constatado personalmente su estado crítico con gran preocupación.
No se nos escapa la existencia de un cúmulo de causas en la raíz de la actual situación del sistema penitenciario, que no sólo pasan por la ausencia de recursos adecuados para su atención. Sabemos con certeza que ello conlleva importantes carencias materiales, que por ejemplo afectan las condiciones edilicias de los establecimientos de detención, provocan hacinamiento y afectan gravemente la atención sanitaria, la alimentación y la educación de los internos. También generan un estado casi permanente de ocio improductivo en los reclusos, altamente desaconsejable según los especialistas, todos los cuales por cierto no son problemas menores.
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En otro orden, tampoco es menor el hecho de que el 90% de la población carcelaria esté conformada por procesados sin condena.
Deficiencias más de fondo apuntan a la organización misma de la vida carcelaria, atañen fundamentalmente al relacionamiento del personal con los reclusos, pasan por la calidad policial de los funcionarios y por la ausencia total de capacitación funcional de los mismos, por tratamientos técnicos inexistentes y por un alto componente de violencia, con frecuentes denuncias de corrupción, malos tratos y consumo de drogas y alcohol.
La experiencia de estos años nos ha afirmado en la conv1cc1on que el modelo penitenciario vigente en nuestro país ha fracasado, alejándose definitivamente del mandato impuesto por la Constitución de la República en su artículo 26.
El colapso del sistema ha proyectado sus efectos negativos más allá de los muros de las cárceles, alcanzando a la sociedad en su conjunto.
La cárcel es un ámbito de interacción social complejo, que debe enfocarse -según la Constitución de la República- por quienes tengan la responsabilidad de su administración y dirección, hacia la reinserción social del recluso.
Actualmente, no tenemos dudas de que no existe una adecuada reinserción social de quienes han cometido delitos y han sido procesados o penados con privación de libertad en nuestros establecimientos carcelarios, sino que más bien ocurre el proceso inverso porque no existe un adecuado proceso de rehabilitación. Este proceso no es posible cumplirlo en nuestro sistema penitenciario.
Hasta el presente, pese al perfil apremiante de la coyuntura y a que la misma ocupa los titulares de los medios de comunicación, que a menudo recogen noticias de alguna fuga o denuncias de diverso orden, no se ha encarado aún una reforma a fondo de un sistema que atraviesa una profunda crisis.
Consideramos que ha llegado la hora impostergable de comenzar a recorrer el camino de las reformas sin más dilaciones. En la medida de que no seamos capaces de instalar establecimientos de características muy diferentes a las actuales, que brinden a los reclusos posibilidades muy diferentes a las actuales, estaremos muy lejos de crear condiciones que alejen definitivamente del delito a quienes, cumplida su condena, deben retornar a la vida en sociedad.
Creemos sin embargo, que no es posible soslayar la naturaleza compleja de la problemática y por ende, de las soluciones a encarar, que seguramente requerirán un enfoque multidisciplinario y habrán de necesitar en breve lapso una nueva ley penitenciaria de fondo.
-11 -
Como lo indicamos más arriba, estamos convencidos que una de las causas medulares del colapso que aflige al sistema penitenciario nacional, radica en el orden crítico del relacionamiento funcionario-recluso, derivado fundamentalmente de la calidad policial del personal penitenciario.
Decimos esto no en desmedro de dicho personal como tal, sino por cuanto es a todas luces evidente que la Policía en nuestro país no está capacitada técnica y funcionalmente para encarar el proceso de rehabilitación de la población carcelaria.
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Esta realidad que rompe los ojos, nos ha llevado a la conclusión que debe abordarse prioritariamente la modificación de la ubicación institucional de los Institutos Penales de administración carcelaria.
Eso es parte de lo que propone el presente proyecto de ley.
En el Uruguay desde el año 1971 la función penitenciaria es cumplida bajo dependencia jerárquica del Ministerio del Interior. Ello no es así en casi ningún país, ni lo fue en el nuestro antes de esa fecha.
Tampoco lo aconsejan los criminólogos más prestigiosos del mundo.
Enseña el profesor Eugenio Zaffaroni: "Tengamos cuidado siempre con una agencia policial a la cual le demos funciones que no le son propias. Ya tener una Policía única en un país es un problema, porque es una concentración de poder muy grande, confrontada con las otras agencias del sistema penal y con las propias agencias políticas". (Primer Seminario sobre Cárceles en el Uruguay, págs. 101 y siguientes).
La reciente Ley Nº 16.707 (llamada de Seguridad Ciudadana), dispuso en su artículo 34 la creación de una Comisión Honoraria con el cometido de asesorar al Poder Ejecutivo en todo lo relativo al mejoramiento del sistema carcelario.
Culminado su trabajo, la Comisión elevó un profundo y voluminoso informe que hemos tenido presente para la elaboración del presente proyecto de ley.
En el Informe Nº 1 que refiere precisamente a la ubicación institucional de los institutos penales se titula "Ontológicamente la función policial y la penitenciaria no sólo son diferentes sino antitéticas" (ver pág. 11). Se cita al profesor Delpiazzo, que define la Policía como "la actividad administrativa fundamentalmente preventiva y excepcionalmente represiva que, actuando sometida a la ley, limita la actividad particular con el fin de mantener el orden público". Señala este autor "que el artículo 26 de la Constitución impone un fin distinto a la administración penitenciaria al disponer que las cárceles sólo servirán para asegurar a los procesados y penados, persiguiendo su reeducación, la aptitud para el trabajo y la profilaxis del delito". El fin de la administración penitenciaria es "hacer del delincuente un sujeto capaz de observar una conducta futura que le habilite para participar de la vida civil siendo así la obtención del orden público, tal como ha sido definido, no es la meta primaria de esta actividad estatal". (ídem).
Indica la Comisión -de manera elocuente e inobjetable- que "la diversidad de fines se exterioriza en la interrelación del funcionario policial y el recluso, cargada de desprecio y reproches recíprocos. El funcionario policial, educado y habituado a desenvolverse dentro de la lucha contra la delincuencia, una vez dentro del sistema penitenciario visualiza al interno como su enemigo y el propio sistema lo condiciona contra él, asimismo el interno percibe a su custodia como su aprehensor y rival". (ídem).
Por último, concluye la Comisión que no debe ser el Ministerio del Interior, el organismo que administre los establecimientos penitenciarios del país y propone dos posibles cursos de acción con una discordia. Una posibilidad supondría la creación de un Ministerio de Justicia y Derechos Humanos que agrupara organismos dispersos, integrándose con el Ministerio Público, la Defensoría de Oficio, los Registros Públicos y los Institutos Penales, que como Dirección General sería un servicio desconcentrado con organización y escalafón propio. La otra posibilidad consiste en la creación de un
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servicio descentralizado (artículo 220 de la Constitución de la República) en idéntica forma a la prevista para el INAME (pág.12).
En lo personal, no compartimos la propuesta de colocar los servicios penitenciarios como desconcentrados en la órbita de un nuevo Ministerio, más allá del nombre que se le asigne a éste, que en este caso es lo menos importante.
Por el contrario consideramos la creación de un servicio descentralizado (artículo 220 de la Constitución de la República) como la solución jurídica más adecuada para el destino de dichos servicios en nuestro país, dentro de las posibilidades que brinda nuestro derecho, lo que constituye básicamente el objeto y razón de ser del presente proyecto de ley.
Ello por varias razones.
En primer lugar, por la propia naturaleza de la función penitenciaria y las características administrativas del servicio descentralizado en nuestro Derecho. No tenemos dudas que la función es particularmente delicada, ha estado muy maltratada en los últimos años y debe ser sometida a un proceso de refundación. A nadie puede escapar que se trata de una materia que compromete valores muy sensibles a la sociedad. Decimos esto, tanto por los objetivos mandatados por la Constitución de la República, como por tratarse de un área en la que los derechos humanos se hacen particularmente vulnerables, sin desconocer su íntima vinculación con el tema de la seguridad pública, de tanta repercusión en los últimos tiempos.
Creemos ante todo que esta materia debe ser alejada radicalmente de cualquier utilización vinculada al rédito político partidario. Debe ser propiamente un tema de Estado. Por eso pensamos que en ese proceso debe hacerse un importante esfuerzo de profesionalización, en todos los niveles, ya sean de política directriz o de personal, sean estos técnicos o administrativos.
En cuanto a los servicios descentralizados, enseña el profesor Sayagués Laso que "son servicios que poseen una descentralización administrativa limitada ... " " ... son ciertas administraciones públicas que ejercen cometidos de carácter nacional, cuyas autoridades poseen amplios poderes de administración, pero están sometidas a un control relativamente intenso del Poder Ejecutivo". (Tratado, Tomo 11, págs. 215 y siguientes).
Pensamos que el mencionado enfoque de la función penitenciaria no es compatible con la ubicación de los servicios dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, aun cuando no estén integrados al Ministerio del Interior, sin perjuicio de que éste ejerza sus potestades de contralor. En cambio sí lo es en tanto sean cometidos al accionar de un servicio descentralizado dedicado por entero a su desarrollo.
En segundo lugar, no podemos desconocer el impulso a las políticas de descentralización que provienen del texto y el espíritu de la última reforma constitucional.
En tercer lugar, es muy claro que una de las críticas más certeras al funcionamiento inoperante de los servicios penitenciarios reside en su excesiva burocratización.
En ese sentido, es evidente que una administración fuertemente centralizada tiende a acentuar naturalmente al defecto anteriormente anotado. En cambio una
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administración descentralizada, aunque controlada, ha de ser propicia para desarrollar un accionar más técnico, ágil y ejecutivo.
Por último y con respecto a la propuesta de creación de un Ministerio, no nos parece una solución técnica adecuada, sin desmedro de los otros institutos incluidos por la Comisión Honoraria mencionada, no parecen suficientes razones para la creación de un nuevo ámbito ministerial, colocar en él institutos hoy dispersos, con cometidos muy diversos y desiguales entre sí y de discutible afinidad.
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En cuanto al articulado del proyecto, en su artículo 1° se crea como serv1c10 descentralizado el Instituto Nacional de Rehabilitación. Se dispone que sucederá a todos los efectos a la Dirección Nacional de Cárceles del Ministerio del Interior y tendrá bajo su dependencia a todos los establecimientos carcelarios de la República y al Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados. En el artículo 2° se establece que se relacionará con el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Educación y Cultura, regulando la tutela administrativa a través de la Secretaría de Estado más afín de todo el elenco ministerial.
En adelante el articulado está capitulado.
En el Capítulo 1 (artículo 3°) se establecen los cometidos del Instituto. Se le asignan en los primeros literales el de respeto a los derechos de las personas internadas; el impulso a la rehabilitación integral de reclusos y liberados y la ejecución de medidas de seguridad que imponga la justicia competente. En los restantes, se le confiere el cometido de colaboración con el Poder Judicial, de apoyo a instituciones privadas con objetivos similares y el propiciar el mejoramiento del sistema carcelario así como de la normativa relativa al mismo.
El Capítulo 11 en su primera parte (artículos 4°, 5° y 6°) proyecta lo relativo a la dirección y administración del Instituto.
Se establecen condiciones personales especiales para los Directores y un artículo específico relativo a las facultades del Directorio. Entre ellas se encuentran las de orden administrativo general y otras de cariz singular de acuerdo a sus cometidos (literales C) y D). Se dispone que coordinará con el Ministerio del Interior el servicio policial de control perimetral de los locales a su cargo, aclarándose: "en tanto no posea el propio personal de seguridad adecuado a tal finalidad".
En su segunda parte (artículo 7°), refiere a las dependencias que se han considerado de existencia imprescindible para el adecuado cumplimiento de los cometidos del Instituto. Se incluyen las Direcciones de Establecimientos de Rehabilitación; de Clasificación, Diagnóstico, Tratamiento y Escuela de Capacitación Penitenciaria; de Criminología y del Patronato de Encarcelados y Liberados.
En el Capítulo 111 (artículo 8°), se establecen los cometidos e integración de la Comisión Honoraria Asesora.
El Capítulo IV (artículos 9°, 1 O y 11) dispone sobre patrimonio, recursos y créditos presupuestales del Instituto.
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En el CapítL,Jlo V se articulan las normas relativas al personal (artículos 12, 13, 14 y 15) estableciéndose requisitos para el ingreso a la función pública, criterios para las promociones y ascensos y contratos a término.
Por último, el Capítulo final está destinado a las disposiciones transitorias, relacionadas con la remuneración de los Directores, la administración provisoria del Instituto hasta fa designación del Directorio definitivo, selección de personal y situación de los funcionarios actualmente dependientes de la Dirección Nacional de Cárceles (artículos 16 y 17).
Montevideo, 8 de mayo de 1997.
DANIEL DIAZ MAYNARD Representante por Montevideo
Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y
Administración
Carpeta Nº 57 de 201 O
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Repartido Nº 86
Abril de 201 O
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO
Creación
PROYECTO DE LEY
Artículo 1°. (Creación).- Créase el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), servicio descentralizado con personería jurídica y domicilio legal en Montevideo. El INPEC funcionará de acuerdo con las normas pertinentes de la Constitución de la República y de esta ley, sucederá a la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación del Ministerio del Interior y tendrá bajo su dependencia a todos los establecimientos carcelarios de la República y al Patronato de Liberados y Encarcelados. El Instituto que se crea se relacionará con el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Educación y Cultura.
Artículo 2°. (Traspaso).- En concordancia con lo dispuesto en el artículo anterior, los bienes inmuebles destinados a servir como centros de reclusión de carácter nacional y departamental y demás inmuebles destinados a sedes administrativas de la Dirección de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación, así como del Patronato de Liberados y Encarcelados, cuya titularidad se encuentra en el Ministerio del Interior, se transfieren al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) a partir de la vigencia de la presente ley.
Asimismo, pasará a la órbita del INPEC, el Instituto Nacional de Criminología (INACRI), del Ministerio del Interior, con todos sus recursos materiales -muebles e inmuebles- y humanos. Los créditos presupuestales asignados a la unidad ejecutora que se suprime, así como los destinados al funcionamiento de los establecimientos carcelarios del interior del país, pasarán al servicio descentralizado que se crea por esta ley.
Artículo 3°. (Objetivo general).- Corresponde al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), dirigir y coordinar el control y seguridad de los establecimientos de reclusión de carácter nacional y departamental, velar por la debida ejecución de las penas privativas de la libertad y la detención; desarrollar programas de tratamiento penitenciario dirigidos a la resocialización y rehabilitación de la población reclusa; y la administración y mantenimiento de las sedes y establecimientos a su cargo.
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Artículo 4°. (Cometidos).- El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) tendrá los siguientes cometidos, además de los expresamente asignados por otras disposiciones:
1) Cumplir con la ley penitenciaria (Decreto-Ley Nº 14.470, de 2 de diciembre de 1975) y demás normas concordantes y complementarias, así como con todas las funciones relacionadas con la ejecución de las penas privativas de la libertad y de la detención, el tratamiento penitenciario, la dirección y coordinación de la vigilancia, seguridad y control, así como la administración y mantenimiento de los establecimientos de reclusión del orden nacional.
2) Formular y ejecutar los planes y programas de Gestión Carcelaria y Penitenciaria.
3) Ejercer la Dirección, Administración y Control de los Centros Carcelarios y Penitenciarios de carácter nacional, y atender la vigilancia interna de los mismos a través del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, o por conducto de otros cuerpos administrativos de vigilancia interna.
4) Proponer y participar en los diseños de los sistemas y esquemas de seguridad, vigilancia y control al interior y al exterior de los establecimientos de reclusión y evaluarlos permanentemente.
5) Establecer y llevar control estadístico sobre ingreso, movimiento y traslado de los internos de los establecimientos carcelarios y Penitenciarios.
6) Organizar y administrar el sistema nacional de información carcelario y penitenciario.
7) Adquirir y suministrar los equipos, útiles de oficina y demás enseres que requiera el Instituto y los centros de reclusión para su funcionamiento.
8) Proveer la alimentación y asistencia integral de los internos a su cargo, así como la atención médica y odontológica.
9) Autorizar y supervisar la actuación de terceros que desarrollen los programas y actividades de resocialización de los reclusos.
1 O) Participar con otros organismos del Estado en investigaciones y estudios sobre el sistema penitenciario, encaminados a la formulación de políticas, planes y programas.
11) Atender la formación y capacitación del personal administrativo y de custodia interna.
12) Diseñar programas de asistencia post-penitenciaria en colaboración con otras entidades públicas o privadas.
13) Crear, fusionar y suprimir establecimientos de reclusión.
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14) Realizar convenios con personas privadas para la prestación de servicios y tercerización de los mismos, con excepción de los de custodia de los reclusos.
15) Establecer, coordinar, ejecutar y mejorar los programas de resocialización, rehabilitación y reinserción social de los reclusos con el fin de brindar un tratamiento integral del recluso, para reincorporarlo a la sociedad una vez que obtenga su libertad y, asimismo, para hacer descender sostenidamente los índices de reincidencia. Dicha rehabilitación del recluso deberá tener como ejes la educación, el trabajo, la salud, la asistencia psicológica, legal y social, así como el seguimiento post-penitenciario.
16) Instituir programas laborales para los reclusos, celebrando convenios con particulares a tales efectos, con la finalidad de la preparación de los reclusos para su reinserción a la sociedad y acceso al mercado laboral cuando alcancen la libertad. Estos programas deberán tener un carácter formativo, creador y conservador de los hábitos laboral, productivo y terapéutico. El trabajo penitenciario debe ser considerado como uno de los elementos fundamentales de tratamiento del interno y un constituyente decisivo en su proceso de resocialización. Se deberá procurar ofrecerle al recluso una ocupación adecuada, fomentando la enseñanza de oficios y labores, y desarrollando actividades productivas con fines profilácticos tendientes a prevenir las consecuencias negativas del ocio. El trabajo de los reclusos deberá ser siempre remunerado y estará organizado siguiendo criterios pedagógicos y psicotécnicos. Se tendrá en cuenta preferentemente la exigencia del tratamiento, procurándose promover, mantener y perfeccionar las aptitudes laborales de los reclusos y sus capacidades individuales. A tal fin, podrá el recluso solicitar el género de trabajo a realizar elevando el correspondiente pedido, el cual será contemplado, en lo posible, atendiendo a su proyección sobre la vida en libertad del recluso y a los medios con que cuente el establecimiento de reclusión.
17) Atender a la crisis o déficit en materia de infraestructura carcelaria más comúnmente conocida como superpoblación reclusa o hacinamiento carcelario, pudiendo recurrir para ello a nuevas modalidades de construcción o refacción (por vra de concesión y/o leasing u otras) que apunten al objetivo de mejorar las condiciones de reclusión, de descongestionar el hacinamiento y de contar con una infraestructura moderna, suficiente, segura, bien mantenida y que privilegien las áreas para la mejor reinserción social del recluso.
18) Atender a la lucha permanente contra la corrupción y propiciar la generación de un apoyo continuo al sistema de inteligencia penitenciaria.
19) Privilegiar y velar por el bienestar, seguridad, salud y capacitación del personal penitenciario, así como por una remuneración justa del mismo. Mejorar la seguridad y garantías para la labor del personal penitenciario en el ejercicio de sus funciones, brindándoles, asimismo, cobertura legal y amparo.
20) Proyectar su estatuto y el del funcionario del organismo.
21) Elevar al Poder Ejecutivo memoria y balance anual de su gestión.
22) Las demás funciones que le asignen la ley, los reglamentos y los estatutos.
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Artículo 5°. (Dirección y administración).- El Instituto será dirigido por un Directorio integrado por un Presidente y dos Directores, que deberán ser mayores de veinticinco años cumplidos de edad, pudiendo delegar la administración en un Director Administrativo designado a tal efecto.
Artículo 6°. (Designación del Directorio).- El Directorio será designado por el Poder Ejecutivo, previa venia de la Cámara de Senadores, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 187 de la Constitución de la República. Será renovado cada cinco años, correspondiendo la iniciación y el término de dicho lapso con los del período constitucional de gobierno. Sin perjuicio de ello, sus integrantes durarán en sus funciones hasta que tomen posesión sus sustitutos.
Artículo 7°. (Patrimonio).- El patrimonio del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) estará constituido por todos los que estuvieran asignados a la prestación de los servicios de la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación del Ministerio del Interior, a la fecha de vigencia de la presente ley, así como los que en el futuro adquiera o reciba a cualquier título.
Artículo 8°. (Recursos).- El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) dispondrá para su funcionamiento de los siguientes recursos:
A) Las partidas que se le asignen por las normas de carácter presupuesta!.
B) Los frutos naturales y civiles de sus bienes.
C) La totalidad de los proventos de sus dependencias.
Las sumas que perciba serán destinadas a atender los gastos de funcionamiento e inversiones.
D) Las donaciones, herencias y legados que reciba. El Directorio aplicará los bienes recibidos en la forma indicada por el testador o donante y de conformidad a los fines del servicio a su cargo.
Artículo 9°. (Facultades).- Para el cumplimiento de los cometidos del Instituto, el Directorio tendrá las siguientes facultades:
A) Determinar la organización interna del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
8) Ejercer la dirección y administración del servicio, dictando para ello las reglamentaciones y resoluciones pertinentes.
C) Proyectar su presupuesto, el que será presentado al Poder Ejecutivo a los efectos dispuestos en el artículo 220 de la Constitución de la República.
D) Ser ordenador primario de gastos e inversiones dentro de los límites de las asignaciones presupuestales correspondientes.
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E) Aceptar herencias, legados y donaciones instituidos en su beneficio.
F) Gravar y enajenar Jos bienes inmuebles y muebles del Instituto, requiriéndose para ello la unanimidad de votos de sus integrantes.
G) Administrar sus bienes y recursos.
Proyectar el Reglamento General del Servicio, el que será aprobado por el Poder H) Ejecutivo.
1) Efectuar las designaciones y destituciones de los funcionarios de sus dependencias.
J) Ejercer la potestad disciplinaria sobre todo el personal del Instituto.
K) Celebrar convenios con entidades públicas o privadas, nacionales, departamentales o locales. Podrá igualmente concertar préstamos o convenios con organismos internacionales, instituciones o gobiernos extranjeros, sin perjuicio de las limitaciones contenidas en el inciso final del artículo 185 de la Constitución de la República.
L) Coordinar la gestión de las instituciones públicas o privadas que cumplan actividades afines a sus competencias.
LL) Delegar, por resolución fundada, las facultades mencionadas en los literales B) y J), en otros órganos del Instituto.
M) Designar un Director Administrativo.
N) Requerir al Ministerio del Interior personal de su dependencia para ingresar a los establecimientos a su cargo, en casos cuya gravedad lo justifique.
Ñ) Las demás funciones que le sean fijadas por la ley.
Artículo 1 O. (Funciones del Presidente del Directorio).- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, corresponde al Presidente del Directorio:
A) Presidir las sesiones del Directorio y representar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
B) Ejecutar las resoluciones del Directorio.
C) Tomar medidas urgentes cuando fueren necesarias, dando cuenta al Directorio en la primera sesión, estándose a lo que éste resuelva.
D) Firmar, conjuntamente con otro miembro del Directorio, o con el funcionario que este Cuerpo designe, todos los actos y contratos en que intervenga el Instituto.
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E) Presentar para aprobación del Consejo Directivo los planes, programas y proyectos que deba desarrollar el Instituto; y dirigir, coordinar y controlar la ejecución de los planes y programas.
F) Presentar al Consejo Directivo el anteproyecto de presupuesto y los acuerdos mensuales de gastos para su aprobación.
G) Nombrar, dar posesión y remover al personal del Instituto a su cargo, así como expedir los actos administrativos que requiera el manejo de este personal.
H) Señalar los establecimientos penitenciarios en los que haya de darse cumplimiento a las penas.
1) Ejercer la supervisión de los establecimientos de reclusión, expidiendo el reglamento general de su funcionamiento y aprobar los reglamentos que le debe presentar el Director de cada establecimiento carcelario.
J) Dirigir la parte administrativa de los establecimientos de reclusión así como lo relacionado con tratamiento penitenciario.
K) Regular previa aprobación del Consejo Directivo la función disciplinaria sobre el personal del Instituto, conforme a las normas establecidas en dicha materia.
L) Delegar y desconcentrar en el personal funciones a su cargo, de acuerdo con las normas legales y celebrar convenios con autoridades públicas o con particulares para el desarrollo de las funciones y objetivos a cargo del INPEC.
LL) Definir la organización del servicio de seguridad interna en los centros de reclusión.
M) Las demás funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento del Instituto y que no estén expresamente atribuidas a otra autoridad.
Artículo 11.- Los miembros del Directorio serán personal y solidariamente responsables de las resoluciones votadas en oposición a la ley o por inconveniencia de la gestión. A tales efectos, el Directorio remitirá mensualmente al Poder Ejecutivo testimonio de las actas de sus deliberaciones y copias de sus resoluciones.
Quedan dispensados de esta responsabilidad:
A) Los ausentes a la sesión en que se adoptó la resolución y que tampoco hubieren estado presentes cuando se leyó el acta de aquella sesión.
B) Los que hubieran hecho constar en actas su disentimiento y el fundamento que lo motivó.
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Cuando este pedido de constancia se produzca, el Presidente del Directorio estará obligado a dar cuenta del hecho dentro de las veinticuatro horas al Poder Ejecutivo, remitiéndole testimonio del acta respectiva.
Artículo 12. (Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional).- La custodia y vigilancia interna de los centros de reclusión estará a cargo del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), cuerpo de carácter civil y especialmente capacitado del INPEC, conforme a las disposiciones legales correspondientes, sin perjuicio de las disposiciones especiales previstas en la presente ley y su reglamentación. Sin perjuicio de ello, el Poder Ejecutivo podrá autorizar a la fuerza pública para ejercer la vigilancia interna de los establecimientos de reclusión de orden nacional, en casos excepcionales y/o por razones especiales en los establecimientos de reclusión.
\ La vigilaneia perimetral externa estará bajo la competencia de los Ministerios de
Interior y/o Defensa Nacional conforme a la reglamentación que establecerá el Poder Ejecutivo.
Artículo 13. (Escuela de Formación y Capacitación del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).- Créase bajo la órbita del INPEC la Escuela de Formación y Capacitación del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria. La misma tendrá a su cargo la formación y capacitación del personal abocado a la custodia de los reclusos en los centros penitenciarios y carcelarios. Los cursos para graduarse, que no podrán ser menores de 6 meses, serán dictados por personas de reconocida idoneidad técnica en la materia y se ajustarán a los planes de estudio que se aprueben por la reglamentación de esta ley.
Hasta tanto no egrese y tome posesión del cargo la primera generación de graduados de la referida Escuela, las funciones de custodia serán cumplidas por personal del Ministerio del Interior.
Artículo 14. (Ingresos).- Sin perjuicio de las condiciones exigidas por la legislación vigente para el ingreso a la función pública, en los cargos técnicos, especializados o docentes deberá tenerse en cuenta la especialización que corresponda al cargo a proveer. Además, los postulantes a cargos en los cuales se deba trabajar en contacto directo con reclusos, deberán acreditar previamente a su ingreso, su aptitud psíquica para el desempeño de los mismos, la cual será determinada por un tribunal especializado que designará el Directorio.
Artículo 15.- Los funcionarios públicos presupuestados o contratados que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encontraren desempeñando tareas en dependencias de la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación, y en establecimientos carcelarios emplazados en departamentos del interior de la República o del Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados, podrán optar por pasar a desempeñar funciones en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC). Los referidos funcionarios que opten por incorporarse al INPEC, mantendrán su situación estatutaria, remuneración y prerrogativas actuales.
Artículo 16.- El Directorio, por unanimidad de sus integrantes, podrá celebrar contratos a término para el arrendamiento de un servicio u obra determinada, cuando el servicio así lo requiera. Quienes, en tal virtud, presten servicios o realicen obras, no revestirán la calidad de funcionarios públicos.
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Artículo 17.- Los ascensos a niveles de jefatura o de dirección, requeman previamente la aprobación de una prueba de suficiencia, sin perjuicio de los demás requisitos establecidos en la legislación vigente.
Artículo 18.- Las promociones o ascensos se realizarán por circunscripción nacional o regional, ºsegún lo determine la reglamentación que al efecto dicte el Directorio y de acuerdo con el procedimiento de antigüedad, mérito y capacitación.
Artf culo 19.- El Directorio, por unanimidad de sus integrantes, podrá contratar personal eventual a fin de cubrir las necesidades por vacantes en los servicios de asistencia directa a los reclusos. La Contaduría General de la Nación habilitará los créditos necesarios para atender su remuneración, transfiriendo las economías correspondientes a los cargos vacantes que den lugar a tal contratación.
Artículo 20.- Dentro de los sesenta días contados a partir del siguiente a la promulgación de la presente ley, se procederá a designar a los integrantes del Directorio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6°.
El Directorio así designado durará hasta la terminación del actual período de gobierno.
Artículo 21.- Suprímese la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación del Ministerio del Interior. Los cargos de la misma y sus recursos humanos, con excepción del Instituto Nacional de Criminología (INACRI), serán redistribuidos en dicha Secretaría de Estado.
Artículo 22.- La presente ley se reglamentará en un plazo máximo de noventa días.
Artículo 23. - Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a la presente.
Montevideo, 18 de marzo de 201 O.
ANÍBAL GLOODTDOFSKY Representante por Montevideo
FERNANDO AMADO Representante por Montevideo
ALMA MALLO CALVIÑO Representante por Montevideo
FITZGERALD CANTERO PIALI Representante por Montevideo
JUAN MANUEL GARINO GRUSS Representante por Montevideo
JUAN ÁNGEL VÁZQUEZ Representante· por Montevideo
WAL TER VERRI Representante por Paysandú
GUSTAVO CERSÓSIMO Representante por San José
GRACIELA MATIAUDA ESPINO
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Representante por Canelones
CECILIA EGUILUZ Representante por Salto
JOSÉA. AMY Representante por Soriano
GERMÁN CARDOSO Representante por Maldonado
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El proyecto de ley que se pone a consideración apunta a recoger las consideraciones de la doctrina, las recomendaciones de organismos internacionales y la experiencia comparada, en cuanto a en qué órbita y cómo debe de regularse la problemática del sistema carcelario y en tal sentido a la creación de un Instituto descentralizado que se encargue del control en esta materia.
En Uruguay, a partir del año 1971, por disposición de lo establecido en el Decreto 27/971, la función penitenciaria es cumplida bajo la dependencia jerárquica del Ministerio del Interior.
En efecto, cabe reseñar que desde el año 1934 hasta la década de los años setenta, el sistema penitenciario funcionaba bajo la órbita del Ministerio de Educación y Cultura, pero a partir del 20 de enero de 1971, pasó de forma "transitoria" y por una orden gubernamental a la órbita del Ministerio del Interior, y ese hecho transitorio sigue hasta el día de hoy.
Nuestro país es uno de los pocos países en el mundo en que se mantienen las cárceles bajo la jurisdicción del Ministerio del Interior. El detallado "Informe Carcelario" elaborado por la "Comisión Especial de Políticas Carcelarias para América Latina" del Parlamento Latinoamericano, de fecha marzo de 1999, tras analizar la realidad carcelaria de la región y luego de realizar visitas a 21 países, en las recomendaciones expresa: "Que los establecimientos carcelarios dependan de los respectivos Ministerios de Justicia, a través de Institutos Penitenciarios. En los países cuya estructura no prevé un Ministerio de Justicia, se propone que dichos establecimientos estén sujetos a Institutos Autónomos Especializados, independientes de la Policía". Concomitantemente, el estudio también destaca que en la amplia mayoría de los países de América Latina, las cárceles no dependen de los Ministerios del Interior, sino de los de Justicia.
En el mismo sentido, el informe Nº 1, de la Comisión Honoraria creada por el artículo 34 de la Ley Nº 16. 707, con el cometido de asesorar al Poder Ejecutivo en todo lo relativo al mejoramiento del sistema carcelario, también concluye que no debe ser el Ministerio del Interior el organismo que administre los establecimientos penitenciarios de la República y propone por ende la creación de un Servicio Descentralizado (artículo 220 de la Constitución) en idéntica forma a la prevista para el INAU o la creación de un Ministerio de Justicia y Derechos Humanos que agrupara organismos dispersos, integrándose con el Ministerio Público, la Defensoría de Oficio, los Registros Públicos y los Institutos Penales. Sobre esta última opción, cabe consignar que recientemente (en marzo de 2009) el relator especial de la ONU Manfred Nowak finalizó su visita a nuestro país y, luego de dar su diagnóstico, realizó
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algunas recomendaciones preliminares donde sugiere la creación de un Ministerio de Justicia responsable del sistema penitenciario y englobado dentro de una reforma del sistema penal judicial y de una política penitenciaria integral. Hay asimismo antecedentes muy cercanos como los casos de Chile, Argentina y Brasil, en los cuales el sistema penitenciario se encuentra en la órbita de un Ministerio de Justicia.
En el estudio académico titulado "Sistema Penal Uruguayo: Revisión y Alternativas", realizado en 1997 por dos docentes de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República y simultáneamente Fiscal Penal y Juez Penal cada una de ellas, las conclusiones fueron similares por cuanto se expresa que "la ubicación institucional de los establecimientos de reclusión debe estar fuera del ámbito del Ministerio del Interior".
Se considera que la creación de un Servicio Descentralizado, que como enseña el Profesor Sayagués Laso, "son servicios que poseen una descentralización administrativa limitada ( ... ) que ejercen cometidos de carácter nacional, cuyas autoridades poseen amplios poderes de administración, pero están sometidas a un control relativamente intenso del Poder Ejecutivo", resulta la solución jurídica más adecuada para el destino de los establecimientos penitenciarios en nuestro país y dentro de nuestro ordenamiento jurídico positivo.
El extinto Diputado doctor Daniel Dlaz Maynard fue redactor e impulsor de un proyecto de ley como el referido -que data de mayo de 1997-, y en el que disponía la separación de los establecimientos carcelarios de la órbita del Ministerio del Interior y dentro de esta modalidad, es decir como servicio descentralizado.
Por su lado, también el Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario, doctor Álvaro Garcé, ha coincidido y hecho pública su opinión en el sentido de que a su juicio "está pendiente la creación de un instituto, que debería estar en la órbita del artículo 220 de la Constitución, una especie de instituto desconcentrado similar al INAU, pero para las cárceles".
El proyecto que se presenta procura poner especial énfasis en un modelo de reclusión moderno, que mejorase las condiciones de reclusión, procurase descongestionar el hacinamiento carcelario, prevea contar con una infraestructura moderna, suficiente, segura, digna y adecuada, combinada con programas de rehabilitación, de reinserción laboral y de resocialización de los reclusos, con el fin de brindar un tratamiento integral a los mismos, para reinsertarlos en la sociedad una vez que obtengan su libertad y, asimismo, para hacer descender sostenidamente los índices de reincidencia.
Montevideo, 18 de marzo de 201 O.
ANISAL GLOODTDOFSKY Representante por Montevideo
FERNANDO AMADO Representante por Montevideo
ALMA MALLO CALVI r\lo Representante por Montevideo
FITZGERALD CANTERO PIALI Representante por Montevideo
JUAN MANUEL GARINO GRUSS
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Representante por Montevideo
JUAN ÁNGEL VÁZQUEZ Representante por Montevideo
WAL TER VERRI Representante por Paysandú
GUSTAVO CERSÓSIMO Representante por San José
GRACIELA MATIAUDA ESPINO Representante por Canelones
CECILIA EGUILUZ Representante por Salto
JOSÉ A AMY Representante por Soriano
GERMÁN CARDOSO Representante por Maldonado
![Constitución Política del Estado (CPE) (7-Febrero-2009) Lista ...Constitución Política del Estado (CPE) - Bolivia - InfoLeyes - Legislación online 4:30:59 PM]](https://static.fdocumento.com/doc/165x107/6036d766b00bca224163f1f5/constitucin-poltica-del-estado-cpe-7-febrero-2009-lista-constitucin.jpg)
![Constitución Política del Estado (CPE) (7-Febrero-2009 ... · Constitución Política del Estado (CPE) - Bolivia - InfoLeyes - Legislación online 4:30:59 PM]](https://static.fdocumento.com/doc/165x107/5fedb27c52fe13309811fae7/constitucin-poltica-del-estado-cpe-7-febrero-2009-constitucin-poltica.jpg)
