Competències, facultats, matèries i serveis mínims a la...
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Competències, facultats, matèries i serveis mínims a la nova
legislació de règim local
Francisco Velasco Caballero
Instituto de Derecho Local UAM
Régimen de competencias LRSAL
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• Reducción (intento de)
• Distinción: competencias propias versus “distintas de las
propias” (impropias)
• No incluye expresamente una prelación de ejercicio (7.4
LRSAL). Si incluida en el DL 3/2014
Servicios obligatorios
Competencias propias y competencias delegadas
Competencias “distintas de las propias” e
iniciativa económica
• Promoción de las delegaciones
• Posibles traslados por ineficiencia
¿Competencia estatal?
– 149.1.14 CE. Hacienda general. Limitada (STC 233/1999)
– 149.1.18 CE: Bases del régimen jurídico de las AAPP.
Límites:
» Para garantizar la autonomía local, no para
reducirla (SSTC 32/1981, 214/1989)
» Compatibilidad con los Estatutos
» No ampara regulaciones sectoriales
– 135 CE: Nueva competencia estatal sobre estabilidad
presupuestaria: sólo por Ley orgánica.
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La realidad a finales de 2014
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• Mantenimiento de la realidad funcional previa a la LRSAL
Cantabria: Orden INN/34/2014: subvenciones para el fomento
de actividades turísticas por ayuntamientos
Andalucía: financiación autonómica de proyectos de inserción
laboral de mayores de 30 años (programa Emple@30+).
Extremadura. Orden de 7 de noviembre de 2014 subvenciones
entidades locales para plazas en Centros de Atención Diurna
• Explicación.
Interpretación reductiva de la LRSAL
La “cooperación financiera” (subvenciones condicionadas) está
al margen del sistema competencial.
Legislación autonómica ha amortiguado el cambio
competencial.
Desarrollo normativo LRSAL
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• Criterios interpretativos MHAP
Sin competencia
Sin valor normativo
• Normas CC.AA:
Diversidad de formas: leyes, decretos-ley, decretos,
circulares
Fundamento:
LRSAL como ley básica
Diversidad competencial:
Diferentes estatutos
DA 3ª LRSAL (respecto a las competencias
exclusivas autonómicas)
Diversidad de sistemas: más o menos restrictivos
¿Regulación local?
• Instrucción Barcelona 11 junio 2014
¿Reglamento orgánico y ordenanza?: vincula a los
jueces
Desarrollo legislativo catalán
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Decreto-Ley 3/2014
• Dictamen 16/2014 Consell de Garanties Estatutàries
• Límites habilitantes del DL
• Reserva de Ley de “desarrollo básico” del EAC
• Declaración parlamentaria de derogación (Res. 774/X)
• Recuperación parcial (convenios): DL 4/2014
Aplicabilidad de sus criterios por los ayuntamientos
Competencias propias: ¿las del art. 25.2
LBRL?
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Estrategia financiera: Convenios de delegación con financiación
específica (27 LBRL). Problemas:
Ajeneidad financiera de la CA
En lugar de delegaciones: controles del 7.4
LBRL
Pérdida de la dirección política municipal
Inconstitucional:
Incompetencia del Estado para degradar la
competencias autonómicas
Carácter armonizador (150.3 CE)
Incompatible con art. 84.2 EAC
Competencias propias: ¿las atribuidas por ley?
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-Argumento:
-Interpretación conforme a la CE
-Literal: DA 8ª LHL y DA 2ª LRSAL
-Atribuciones sectoriales
-Fuera o dentro del listado del art. 25.2 LBRL
-Diversa procedencia: estatales; estatutarias; autonómicas
-Atribuciones generales:
-Cláusula universal de competencia (8 Ley andaluza
5/2010)
-Competencia complementaria (antiguo art. 28 LBRL)
Marco competencial municipal
Competencias
Propias
Específicas
Obligatorias (servicios obligatorios)
Voluntarias Generales
(competencia universal o
complementaria)
7.4 LBRL
Delegadas
(por convenio)
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Listado competencial: 25.2 LBRL
– Algunas mejoras técnicas (ej: infraestructura viaria y
equipamientos: nuevo 25.2 d) LBRL); “conservación y
rehabilitación de la edificación” (nuevo 25.2 a)
– Algunas reducciones moderadas: “promoción del medio
ambiente” pasa a “medio ambiente urbano” (nuevo 25.2 b) LBRL)
– Supresiones o reducciones relevantes:
– Participación en la gestión de la atención primaria de la
salud (actual 25.2 i) LBRL): desparece por entero
– Servicios sociales: se reduce a “evaluación e
información” y “atención inmediata” ( nuevo 25.2 e) LBRL)
– Educación: se suprime la “participación en la
programación de la enseñanza”, aunque se mantiene los
deberes (vigilancia de la escolaridad obligatoria;
obtención de solares para centros docentes; conservación
de centros docentes (nuevo 25.2 n) LBRL)
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¿Eficacia práctica del nuevo art. 25.2 LBRL?
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• Reduce la garantía estatal de autonomía local
• No reduce la garantía autonómica de a.local
• No impide la vigencia de atribuciones autonómicas (actuales o futuras)
Obligadas por algunos Estatutos: 92.2 EAA
Formalizadas en leyes: generales (66.2 DL catalán 2/2003) o
sectoriales (educación, servicios sociales, salud....)
Competencias propias específicas en
Cataluña: DL 3/2014 (*Derogado)
• 1. a) DL 3/2014: “Aclarir la aplicació a Catalunya de les competènces
locals”
– ¿Interpretación autonómica de ley estatal?
– 2.1 Ley gallega: “para os efectos deste artigo...”)
– Todo desarrollo incluye una interpretación de la base
– SSTC 76/1983 y 31/2010: es una simple interpretación
autonómica. No vincula al Estado.
• 2 DL 3/2014 “las atribuidas como tales por las leyes estatales y
catalanas”
• Excluidas las cláusulas generales de competencia: 71 RDL catalán
2/2003 y DL 3/2014: “aquellas que no han sido expresamente atribuidas
como tales por el Estatuto de autonomía de Cataluña ni por las leyes
sectoriales estatales y catalanas”.
• Las leyes generales pueden atribuir competencias específicas
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Régimen de las competencias “propias
específicas” en Cataluña
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• Régimen del art. 7.1 LBRL: autonomía y propia responsabilidad
• Límites en la atribución (2.3 DL 3/2014)
• Prohibición de atribución simultánea
• Análisis preceptivo de “conveniencia”
• Memoria de impacto financiero
• ¿Ley que manda a otra ley?
• Simple reiteración de la LBRL
• Mandatos al Gobierno (en la elaboración)
Competencias propias generales
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Actuales
Políticas municipales de empleo
Subvenciones y ayudas a empresas
Vivienda social
Mantenimiento de playas
Posición inicial de la FEMP
Medio ambiente natural
Ayuda a domicilio; mediación familiar;
teleasistencia; alojamiento temporal; servicios
sociales especializados.
Promoción de la juventud y protección de mujer
Taxis
Protección de los consumidores
Control de alimentos y bebidas
Escuelas infantiles
Escuelas de música, arte, danza, teatro
Competencias propias generales: régimen
jurídico de ejercicio (I)
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• Se ejercen conforme al
Art. 7.1 LBRL: autonomía y responsabilidad
Art. 7.4 LBRL: límites de ejercicio
Tasados: no alternativos a la autonomía del art. 7.1
LBRL
Impiden desarrollos autonómicos más gravosos
• No se “asume” (4.2 DL 3/2014), se ejerce.
• No “se solicitan” (7.2 a): se ejercen.
• Requisitos materiales
• Requisitos formales: doble informe vinculante
¿Aplicable a Barcelona?
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• Instrucción Comissió de Govern 11 junio 2014 (I.1 y 2)
• DA 5ª LRSAL:
Las disposiciones de esta Ley son de aplicación a los
municipios de Madrid y Barcelona, sin perjuicio de las
particularidades de su legislación específica y con estricta
sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera
• Competencias propias (específicas): mantenimiento régimen
jurídico
• Competencia general
• Indistinción actividades previas y posteriores a LRSAL
• Ninguna actividad posterior sometible a informe previo vinculante
(prevalencia arts. 3 LREB y 58 CMB)
• Cuestionable
• Puede ser inaplicado por los jueces
• ¿Y si se regulara por Reglamento orgánico y ordenanza?:
Vinculación al juez.
Tipos de control de ejercicio
(competencias propias generales) (I)
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7.4 LBRL: Todo tipo de actividades
“sostenibilidad financiera “
“ejecución simultánea del mismo servicio público con
otra Administración Pública”
4 DL 3/2014: Actividades existentes y futuras
Actividades existentes (DA 3ª DL 3/2014)
Requisito material: sostenibilidad y no-duplicidad
genéricas
Procedimiento: autocontrol municipal
General
Especial (cuando hay convenio financiero)
Nuevas actividades
Requisitos específicos (4 DL 3/2014)
Procedimiento: heterocontrol (6 DL 3/2014)
Heterocontroles: inconstitucionalidad
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• Control de legalidad (aunque con parámetro muy laxo).
Posible: STC 213/1988, FJ 3.
Desplaza la prohibición general ex 65 y ss LBRL
• Control sistemático de legalidad:
sometimiento cuasi jerárquico.
Inconstitucionalidad (STC 4/1981, FJ 3)
• Posible regulación autonómica de los controles conforme
con la autonomía local
Control supramunicipal: supuestos
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• Nuevas acciones (no “nuevas competencias” (6.1 b):
Son pasado o presente (Ley gallega):
Acciones permanentes o continuas
Líneas subvencionales continuadas
Son nuevas: “modificación sustancial” de act o serv. (6.2)
• Todas las “nuevas”
Ley gallega: excluye las nuevas actividades: ocasionales,
urgentes, conjuntas
Requisitos: “No ejecución simultánea”
• Confluencia con la Adm de la Generalitat
• ¿Con el Estado? Regulación estatal e informes AGE
• ¿Con veguería, área metropolitana, provincia, comarca? (6.1
a.): función de coordinación local
• Misma acción pública, actividad o servicio
– No el mismo fin, ni la misma competencia
– Comprobación de existencia efectiva de la concurrente
– En Galicia (4 Ley):
» Servicios concretos
» Servicios idóneos: proximidad, eficacia, eficiencia
» Existencia de demanda no cubierta
• Mismo territorio
• Mismas personas
– ¿Mismos destinatarios potenciales o reales?
– Reales: excluye las acciones complementarias
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Requisitos: Suficiencia- sostenibilidad
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• Suficiencia financiera (4.2.d)
• Sostenibilidad del conjunto de la H.M
Capacidad financiera de compromisos de gasto
presentes y futuros (4.5)
Requisitos adicionales (I)
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• Satisfacen necesidades de vecinos (4.2 a)
Excede del 7.4 LBRL (pero no del 2.1 LBRL)
• No atribuida expresamente por ley a otra AP (4.2 b)
“Actividad o servicio”: ¿y competencias?
Excede del 7.4 LBRL (“ejecución simultánea”)
Se traslada un límite a la ley de atribución (25.5
LBRL)
Inconstitucionalidad (infracción 7.1 y 7.4 LBRL)
Requisitos adicionales (II)
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• Garantizados servicios mínimos obligatorios (4.2 e)
Excede del 7.4 LBRL: Inconstitucional
• No comprometa el ejercicio de competencias propias (4.3)
Conversión de comp. propias en “obligatorias”. Excede.
Principio de eficiencia
Principio general (31 CE)
Principio para la atribución (2.1 y 25.3 LBRL)
Inconstitucionalidad (objeto de control vinculante)
Procedimiento de heterocontrol:
doble informe vinculante (I)
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• Organización y procedimiento: amplia competencia
autonómica (STC 50/1999)
• Modelo regulador
Solicitud de autorización (informe favorable)
Centralización en órgano competente sobre AL
Preferencia del informe de duplicidad
Procedimiento de heterocontrol (II)
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• Solicitud
Memoria de duplicidad (7.2 a.):
Contenidos excedentes del 7.4 LBRL pero amparados
por el 4 DL 3/2014)
Prestación efectiva de los servicios obligatorios
Contenidos excedentes del 7.4 LBRL y 4 DL 3/2014
Incidencia sobre descentralización, proximidad…
Memoria de sostenibilidad (7.2 b.)
Sólo informes de intervención
• Sin trámite de admisión
Galicia: inadmisión (6.3 Ley) cumplida la carga.
Procedimiento de heterocontrol (III)
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• Informe de duplicidad
15 días: ¿y silencio? Sigue la tramitación
Negativo:
Innecesario informe de sostenibilidad
Prohibición de ejercicio
Positivo: 15 días para informe de sostenibilidad
• Informe final expreso
Positivo: levantada la carga
Fijación de condiciones: contrario al carácter propio de la
competencia (7.1 LBRL)
Negativo:
Prohibición de actividad
Autovinculación de la Generalitat: arbitrariedad (contra 11
L.Gall):
• Informe presunto final (2 meses): prohibición
sometimiento cuasi jerárquico: inconstitucional
Traslados competenciales directos (I)
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DT 1ª (salud), DT 2ª (ss.sociales) DT 3ª (inspección de
mataderos e industrias alimentarias), DA 15ª (educación):
traslado a las CCAA
Coherencia con el nuevo 25.2 LBRL
Problemas constitucionales de los traslados
competenciales directos
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Autonomía local: ¿no hay interés local?
Falta de competencia estatal:
El Estado no puede suprimir competencias en
materias autonómicas (salud y servicios sociales)
Sólo el Estatuto atribuye competencia a las CCAA
Gestión transitoria
Titularidad autonómica
Dirección autonómica: “plan de evaluación y
reestructuración de los servicios”
Límites constitucionales de la delegación:Prohibida una
posición de sumisión cuasi jerárquica
Incluso en las competencias delegadas: STC
4/1981, FJ 3
Poder de dirección y autoorganización (7.3 LBRL)
Regulación catalana (DT 4 DL 3/2014)
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Distinción:
Competencias propias específicas: no hay traslado
Por haber atribución legal catalana expresa
Barcelona: por regulación singular (consorcios 61.7
CMB) (Instrucció)
Contrario a las DDTT 1,2 y 3 LRSAL
Competencias propias genéricas:
Traslado diferido: nuevo régimen de hacienda
¿Compatible con las DDTT 1, 2 y 3 y DA 15ª LRSAL?
Salud (DT 1ª): Aplicación automática por tramos.
Transcurrido 1 er año: financiación autonómica
Inspección alimentaria (DT 3ª): Aplicación
automática a los 6 meses
Ss. Sociales: 31 de diciembre 2015
Educación (DA 15ª): remisión plena a nuevo
régimen financiero: constitucionalidad DL catalán.
¿Inconstitucional?:Previo enjuiciamiento de las DDTT de LRSAL
Conflictos de leyes: ¿Qué aplican los
ayuntamientos?
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Restricciones del DL 4/2014 a la a-local garantizada en la LBRL
Incumplimiento de las DDTT 1, 2 y 3 LRSAL
¿Aplicación directa de las leyes catalanas?
Falta de criterio formal en la Constitución:
No juega la prevalencia (149.3 CE): STC 177/2013
El aplicador no puede hacer un juicio de
constitucionalidad
Obligación de aplicar la ley autonómica y la estatal
Opción de cada ayuntamiento: posibles argumentos
Respeto al EAC como “norma institucional básica”
Selección de la norma aplicable conforme al principio
constitucional de autonomía local u otros principios
constitucionales (51 CE; 43 CE...)
Competencias delegadas
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• Promoción:
Estabilidad: 5 años mínimo (27.1 LBRL)
Por acuerdo (27. 4 LBRL)
Financiación específica (27.5 LBRL), aunque: la
financiación depende de los presupuestos de la CA
Posibilidad de retención por el Estado de ingresos
autonómicos para pago de delegaciones (57 bis LBRL)
• Riesgo: pérdida de autonomía:
Directrices de la A. delegante
Recurso de alzada.
Servicios obligatorios mínimos
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• Tradición decimonónica: difícil encaje en la CE:
• No garantiza autonomía, la limita
• Atribuye competencias en materias autonómicas
• Supresiones menores:
• Control de alimentos y bebidas (26.1 a) LBRL)
• Prestación de servicios sociales (26.1.c) LBRL)
• Protección del medio ambiente: pasa a “medio ambiente
urbano” (26.1 d) LBRL)
• Valoración constitucional
• Amplia la competencia sectorial autonómica
• Suprime límites a la autonomía municipal
• No impide la imposición de esos servicios en leyes sectoriales
autonómicas: 67 a) DL 2/2003(control de alimentos y bebidas)
Posible traslado de servicios a la provincia
• Suprimido el traslado-sanción por “costes estándar”
• Nueva regulación del 26.2 LBRL:
– Propuesta de la diputación
– “con la conformidad de los municipios afectados”
– Informe preceptivo de la CA con tutela financiera
– Decisión final del Ministerio de Hacienda
– Posible “recuperación” del servicio con prueba de
mejores “costes efectivos”
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Valoración constitucional de los posibles
traslados a la provincia
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Autonomía local: voluntariedad (similar a la dispensa autonómica
actual: 26.2 LBRL)
Competencia estatal. Inconstitucionalidad:
Excepcionalidad de funciones ejecutivas fundadas en bases
estatales
Las materias de los servicios trasladables son en general
autonómicas (recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, acceso a los
núcleos de población, pavimentación de vías y tratamiento de
residuos)
Irrelevancia de la conformidad municipal
Nuevas competencias provinciales
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• Nuevo art. 36. 1 LBRL:
“prestación de los servicios de gestión de la recaudación
tributaria, en período voluntario y ejecutivo, y de servicios de
apoyo a la gestión financiera de los municipios con población
inferior a 20.000 habitantes” (36.1 f) LBRL).
“prestación de los servicios de Administración electrónica y
la contratación centralizada en los municipios con población
inferior a 20.000 habitantes” (art. 36.1 g) LBRL).
• Interpretación:
No hay traslado de competencias municipales
Son ámbitos preferentes de cooperación y asistencia provincial