Comportamiento y Teoría de la Organización en el Sector Público

VIL EL COMPORTAMIENTO Y LA TEORÍADE LA ORGANIZACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO:PERSPECTIVAS DE LOS PROBLEMAS MOLESTOS

Y DEL PROGRESO REAL

ROBERT T. GOLEMBIEWSKI

EL COMPLEJO y a menudo contradictorio cuerpo de análisis y prácticasllamado Comportamiento y Teoría de la Organización en el Sector Pú-blico (PSOBT por sus siglas en inglés) se ha desarrollado durante largotiempo,pero aún tiene mucho camino por recorrer. Por lo tanto, en estecapítulo se hace un enfoque doble: sobre los problemas molestos y so-bre el progreso real del PSOBT.

Este campo de análisis y práctica ha estado con nosotros desde laAntigüedad. Considérese cómo enfocó Platón los problemas prácticos,teóricos y filosóficos de la contratación de personal para un gobiernojusto, recomendando lo que equivalía a un conjunto de entrevistas bajotensión para evaluar "el verdadero yo" de los candidatos a quienes se em-borracharía al máximo. Además, desde hace largo tiempo hemos tenidoun sentido razonable del espacio conceptual cubierto por el comporta-miento y la teoría de la organización en el sector público, como lo ilus-tra de nuevo Platón. En efecto, Platón utilizó una teoría empírica de lapersonalidad compleja con niveles de conciencia, incluidas las defensasque sirven para disimular o distorsionar pero que pueden relajarse, re-velando así las actitudes y los valores fundamentales de la persona real.Al mismo tiempo, Platón planteó los problemas normativos y éticos quedeben dominar en el comportamiento y la teoría de la organización. ¿Esel alcohol un auxiliar apropiado en los procesos de selección? Esto pre-sagia las innovaciones posteriores en el control del pensamiento, comolos detectores de mentiras, y el control de la mente sugerido por los ex-perimentos de estimulación cerebral.

DOS PERSPECTIVAS PRINCIPALES

Ningún enfoque singular puede evaluar adecuadamente el estado delPSOBT, y este esfuerzo omite sin duda algo; pero no hay más remedio.

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186 TEMAS DE ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN COMPORTAMIENTO Y TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN 187

Este análisis se centra en dos perspectivas principales sobre el PSOBT: losproblemas del desarrollo y el progreso del desarrollo.

Problemas del desarrollo

El enfoque de los problemas podría ser engañoso en dos sentidos e in-ducir una actitud de defensa contraproducente. Los problemas podríanllamarse "retos" por su complejidad inherente, o incluso "oportunida-des" por su capacidad de fortalecimiento personal y colectivo. Esta termi-nología podría cambiar la orientación mental de algunos lectores; ade-más, los problemas consignados por la historia del desarrollo que sebosquejarán más adelante no son de ningún modo exclusivos del sectorpúblico. Los proponentes del PSOBT no tienen que sentir que sólo ellosdeben ocuparse de los problemas, los retos o las oportunidades.

Pero dejando de lado estas reservas, la presente concepción de los pro-blemas de desarrollo del PSOBT es trinitaria. Las secciones principales secentran en: a) el carácter esquizoide de la opinión existente acerca delpapel de los valores en los campos político y organizacional, b) la con-fusión existente acerca de las clases de teorías y su pertinencia variablepara el PSOBT, y c) las formas como se ha manifestado el PSOBT a travésdel tiempo.

Tensión incómoda entre los valores políticos y los organizacionales

Este capítulo sólo puede empezar a detallar los grandes problemas quedestacan la relevancia de los valores para las organizaciones dentro deun sistema político de democracia representativa, pero hay necesidadde hacer algunas observaciones fundamentales. Con un espíritu elemen-tal y simplificado, se definen los valores como el concepto que tiene unindividuo de una relación ideal o un estado de las cosas, que utiliza unapersona para evaluar lo bueno o lo malo, lo correcto o incorrecto, de lascondiciones efectivamente observadas o contempladas (Scott, 1964, p. 3).Este análisis se ocupará en primer término del caso general y luego delos valores en el PSOBT.

Algunos problemas generales que involucran valores. Los seres huma-nos dotan de valor a todas las cosas y relaciones. En efecto, es posibleque los seres humanos se caractericen esencialmente por sus ubicuas in-clinaciones a crear valores. Esta dotación de valor implica lo "deseado" ylo "deseable", que en algunos casos pueden ser nociones idénticas peroen otros diferentes.

Lo "deseado" se refiere a esa variedad de preferencias que tienen raícesnaturalistas o humanistas, que pueden ser sustancialmente variables oincluso contradictorias a través del tiempo. Por lo tanto, lo deseado po-dría aparecer en acuerdos sociales convencionales reforzados por unapresión hacia la conformidad o por una necesidad de aprobación, o po-dría derivar de necesidades humanas postuladas como las descritas porMaslow, Herzberg o Argyris (por ejemplo, véase la obra de Eddy, 1981,pp. 99-101). Convenientemente, lo deseado se refleja a menudo en for-mas orientadas hacia los medios, como ocurre en las guías para el com-portamiento, los enunciados de la ética para guiar a los profesionales,etc. Estos procedimientos tienen una deficiencia básica: su relativa es-pecificidad no puede integrar a menudo el ingenio humano, sobre todoen sus ambientes complejos y cambiantes.

En cambio, lo "deseable" destaca los enfoques orientados hacia losfines, según la útil distinción de Walter (1984, p. 424). Básicamente, unaorientación hacia los fines propone principios generales de la moral yde "lo bueno" o "lo que debe ser". La tarea ética involucra la decisión, encasos específicos, de cuáles prácticas o políticas en particular contribu-yen a estos fines y cuáles los alejan. Walter se concentra en tres de talesbienes: la libertad individual, la intimidad y la autoestima. Por su parte,Golembiewski (1965, pp. 64-65) deriva cinco metas de la tradición mo-ral judeocristiana que debieran caracterizar la vida en las organizacio-nes (por ejemplo, el trabajo no debiera amenazar generalmente al in-dividuo, y la organización no debiera ser el único y decisivo árbitro delcomportamiento).

Ni el análisis ni la práctica organizacionales pueden dejar de tratar losvalores como algo deseado y deseable, porque el acto mismo de la orga-nización utiliza recursos en algunas formas para ciertos propósitos. Talesformas y propósitos involucran la elección, y ésta presupone juicios acer-ca de lo deseado y lo deseable. Pero tanto el análisis como la aplicaciónorganizacional han complicado lo simple; por ejemplo, la metodología dela ciencia social contemporánea ha aspirado a menudo a liberarse de losvalores, o por lo menos a alcanzar la neutralidad valorativa. Esa tradiciónconfunde de diversas maneras lo que parece directo (Sjoberg, Vaughan ySjoberg, 1984).

La confusión de los problemas valorativos deriva de fuentes comple-jas, pero el error es siempre sustancial. Simplemente, no se puede reali-zar en esa forma el análisis, y menos la aplicación, de la organización. Enefecto, los valores afectan el análisis y la aplicación organizacionales, ydeben hacerlo en principio. En primer lugar, por lo que toca a los he-chos, consideremos estos ejemplos.

El utilitarismo ha influido explícitamente en las ciencias conductuales

188 TEMAS DE ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN

y sociales, abarcando desde la decisión de la Suprema Corte en Brownvs. Board of Education (1954, 1955) sobre la segregación racial en laeducación, hasta la intervención típica mediante encuestas y realimen-taciones. El utilitarismo propone que cada individuo realice cálculoshedonistas de placer y dolor, y el mayor bien para el mayor número seconvierte en el criterio para la elección colectiva entre alternativas.1

La moral del Estado nacional ha afectado a las ciencias de la conductagenéricamente (Prewitt, 1984) y a las relaciones internacionales en par-ticular (Beer, 1984). Los imperativos morales del Estado nacional desta-can el patriotismo, el orden legal y civil, etcétera.

El relativismo cultural tiene una influencia ubicua no sólo en los con-textos disciplinarios, sino también especialmente en la prescripción am-plia de que las orientaciones morales de algunas culturas (sobre todo lasdominantes) no debieran imponerse en el análisis o las prácticas de otrasculturas. Esta prescripción se ha unido a menudo a la noción de que nohay nada qué escoger entre conjuntos de normas culturales, es decir, lodeseado es sólo convencional e incluso la búsqueda de lo deseable es unejercicio inútil porque no existen normas apropiadas (Sjoberg et al,1984, pp. 313-316).

En segundo lugar, por cuanto a la necesidad que existe en principio deque los valores influyan en el análisis y la acción organizacionales —enforma implícita o explícita—, consideremos el clamor contemporáneoen favor de la participación, a menudo por parte de las élites organizacio-nales, pero también por sus miembros ordinarios. Pero ¿participaciónpara qué? Todas las formas de la administración participativa siguensiendo instrumentos o técnicas que sólo pueden evaluarse plenamenteen conexión con las metas a cuyo servicio se utilicen. Por lo tanto, mien-tras la administración participativa puede ayudarnos a alcanzar mayorlibertad responsable en las repúblicas políticas (véase, por ejemplo, laobra de Golembiewski, 1985), también puede ponerse efectivamente alservicio de los Estados totalitarios en aras de fines del todo opuestos,entre los que se han incluido el genocidio y la guerra global (véase, porejemplo, la obra de Singer y Wooton, 1976; y la de Speer, 1970).

Problemas de valores específicos en el PSOBT. Desde los primeros díasde la república, los problemas valorativos referentes a los procesos ad-ministrativos ocuparon un lugar central. Gawthrop (1970), Stillman(1982) y otros autores se ocupan extensamente de este punto. Por ejem-plo, Alexander Hamilton estaba en favor de un sistema de administraciónfuerte y muy centralizado (Gawthrop, 1970, p. 70). Hamilton decía:

1 Véase en Golembiewski y Hilles (1979) una elaboración de este punto y una tecno-logía para un enfoque alternativo a las intervenciones de encuestas y realimentaciones enlas organizaciones.

COMPORTAMIENTO Y TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN 189

"Sólo si se centraliza la regulación administrativa y la eficiencia de laoperación, podrán liberarse verdaderamente [los ciudadanos]" (Gawthrop,1970, p. 69). Por el contrario, Thomas Jefferson confiaba en un con-trapeso popular para un ejecutivo posiblemente tirano, lo que aconseja-ba una gran participación persistente de los ciudadanos en la adminis-tración diaria, complementada con la descentralización masiva de unsistema de administración que fuera a la vez simple y legalmente cons-treñido (Stillman, 1982). Para Jefferson, el baluarte principal de la de-mocracia era "una ciudadanía ilustrada, responsable y plenamente par-ticipativa", un papel arraigado en "la dignidad humana del hombre"(Gawthrop, 1970, pp. 67-68). James Madison propuso una prescripciónplural para salvaguardar el interés privado del individuo: la amenazabásica para la democracia "podría eliminarse —según Madison— asegu-rando simplemente que ningún grupo de la sociedad presumiera jamásde hablar como una mayoría" (Gawthrop, 1970, p. 69). Madison reco-mendaría un servicio público suficientemente limitado para ser sólootro grupo pequeño que busca su propio interés, y quizá limitado tam-bién por la "neutralidad política" (Stillman, 1982, pp. 27-28).

Existen muchas variantes de estos temas centrales, todas las cualeshan influido en la administración pública. Parsimoniosamente, Kaufman(1969) propone un ciclo de tres prescripciones básicas sobre la formacomo debiera organizarse el gobierno. Kaufman considera cambios re-gulares "generados por una modificación del hincapié otorgado a tresvalores: la representatividad, la competencia políticamente neutral y elliderazgo ejecutivo" (p. 3). Estos cambios de posición reflejan aproxima-damente las concepciones de Jefferson, Madison y Hamilton. Los cam-bios no fueron nunca absolutos, pero equivalieron a poderosos reflujosde la importancia relativa de los tres valores.

Esta circularidad entre los valores ocurrió a nivel macro a través de losaños, pero persistió una estabilidad básica en la teoría organizacionaldominante. El modelo burocrático ligaba conceptualmente a los funcio-narios políticos con la burocracia permanente y prescribía el modelodel funcionamiento interno de los funcionarios públicos. Y curiosamente,esa teoría dominante —a la que quizá debiéramos llamar mejor ortodoxiaprevaleciente, si no es que doxología o incluso mitología— era antide-mocrática y autocrática.

No hay respuestas fáciles para saber de qué forma la teoría organiza-cional antidemocrática o autocrática llegó a ponerse al servicio de losvalores de una democracia representativa (véase, por ejemplo, la obrade Golembiewski, 1985, pp. 133-193). Es posible decir sólo dos cosasrazonables acerca de esta curiosa paradoja: que ocurrió en gran medidapor definición antes que por la vía del análisis, y que la misma teoría


organizacional llegó a dominar en un periodo muy breve y literalmentepor todas partes: en las sociedades capitalistas y comunistas, y en lascivilizaciones occidental y oriental. Algunos observadores hablan aquíde la burocratización del mundo. Específicamente, esta teoría buro-crática de la organización prescribe una bien definida cadena de mandoque canaliza verticalmente la interacción formal; una división del traba-jo basada en la especialización por la función o el proceso principalesque fragmenta verticalmente un flujo de trabajo; un sistema de procedi-mientos y reglas para afrontar las contingencias del trabajo que refuer-za el aislamiento de cada unidad en lo tocante a los informes; el ascensoy la selección basados en la competencia técnica que se define consis-tentemente con los primeros tres renglones, y la impersonalidad de lasrelaciones que existen entre los miembros de la organización y entreellos y sus clientes.

A pesar de profundos cuestionamientos acerca de por qué ocurrió ladiseminación rápida y amplia de los principios burocráticos, no hay dudaacerca de su inserción irregular, entusiasta pero no universal, en todaslas versiones de la visión democrática bosquejada antes. Cuatro obser-vaciones permitirán apoyar esta conclusión importante:

Primera: una metáfora de la organización única y solitaria apoya elmodelo burocrático tradicional, dándose por supuesto que la responsa-bilidad se fortalece cuando la autoridad se centraliza en un solo punto(Ostrom, 1973). Esto refleja un consejo simple y soberano para los ciuda-danos: echa todos tus huevos en una canasta, y luego vigila esa canasta.

Esta concepción dominante implica un gran problema conceptual connuestra separación básica de los poderes, pero de ordinario se formulaun gran supuesto para resolver con sutileza este problema. Considere-mos lo que Redford (1969) llama "modelo simple de democracia en lacima" (p. 70), una especie de modelo de línea directa superpuesto a unmundo fragmentado. Redford explica que esta concepción

afirmaba que el control democrático debiera correr por una sola línea desdelos representantes del pueblo hasta todos los que ejercieran el poder en nom-bre del gobierno. La línea corría del pueblo a sus representantes en la Pre-sidencia y el Congreso, y de allí hasta el presidente como ejecutivo principal,luego a los departamentos, a las oficinas, a las unidades de menor nivel y asísucesivamente hasta llegar a los últimos niveles de la administración. Sólo seaceptaban excepciones a la línea única en el caso del Poder Judicial, y quizátambién en el caso de ciertas funciones semijudiciales y semilegislativas y dela función de auditoría (1969, pp. 70-71).

Segunda: la dicotomía de política y administración daba un apoyosimple y perdurable al modelo burocrático, y viceversa. Siguiendo una


moda, la dicotomía política/administración explicaba en dos formasmuy distintas el hecho de que el modelo burocrático autocrático sehubiese puesto al servicio de un sistema representativo. De este modo,si las dos esferas son distintas y si la última ejerce una influencia escasao nula sobre la primera, quienes se preocupen menos por los conceptospodrán aceptar de inmediato la autocracia organizacional al mismo tiem-po que suspiraban aliviados porque sus venerados ideales de la demo-cracia política no fuesen cuestionados abiertamente. Desde otro puntode vista, la distinción establecida entre la política y la administración, yla subordinación de la última a la primera, alejarían superficialmente lostemores de que los administradores públicos pudieran utilizar su grannúmero y su conocimiento de los recovecos de las políticas, los procedi-mientos y las tecnologías para quitar la soberanía al pueblo. El alivio deeste temor se volvió cada vez más importante, tanto en términos prác-ticos como conceptuales, porque el pueblo se había vuelto una figuracada vez más dócil en el pensamiento político prevaleciente (véase porejemplo la obra de Thompson, 1975).

Tercera: la mayoría de los observadores no veía ninguna alternativaviable para el modelo burocrático, una percepción que podía imponersepor sí misma. Es decir, la creencia se convirtió a la vez en una razón yuna excusa para no consultar las bibliografías que empezaban a desarro-llar redes de teoría y experiencia cada vez más comprensivas, las queproveían precisamente tales alternativas.

En una época, tanto la razón como la excusa tenían cierto sentido prác-tico, pero esa época pasó hace mucho tiempo. Por lo tanto, sólo la som-bra de una alternativa existía cuando Simon (1946) destruyó con lógicael modelo burocrático, y ni siquiera esa sombra se advertía en las críti-cas anteriores de la deficiente metodología de los principios burocráticos(véase por ejemplo la obra de Coker, 1922). Sin embargo, las bibliogra-fías empíricas se han acumulado a un ritmo acelerado, estableciendoprimero que el modelo burocrático tenía grandes y crecientes consecuen-cias inesperadas (véase por ejemplo a Golembiewski, 1965), lo que agre-gaba una fuerza práctica a la omisión de los valores que algunos ex-cusaban en nombre de la presunta necesidad del modelo burocrático.Y ahora, las prescripciones organizacionales acumuladas proveen alter-nativas viables para el modelo burocrático y también un ajuste más có-modo a los ideales políticos representativos (Golembiewski, 1985).

Cuarta: la mayoría de las grandes figuras históricas de la literatura dela administración pública ha apoyado y reforzado en general al modeloburocrático, aunque en formas y grados variables, y con una concienciavariable del conflicto existente entre los valores burocráticos y los demo-cráticos. Consideremos sólo una pequeña muestra de tales obras:


No veo cómo podamos estirar el significado de lo "democrático" para incluir ala jerarquía de la administración [...] el gobierno del pueblo requiere no sóloformas democráticas sino también las formas no democráticas de la autoridaddelegada (Dahl 1975, p. 94); la autocracia durante las horas [de trabajo] es elprecio de la democracia fuera de las horas [...] Acepto la burocracia no comoalgo deseable, sino como algo necesario, instrumental para muchos bienes,incluidos los bienes democráticos, pero también como algo [que conduce] amuchos males (Waldo, 1980, p. 90).

Confusa visión de las teorías

Esta curiosa aceptación de grandes incompatibilidades valorativas entreel campo político y el organizacional tuvo una influencia profunda en eltrabajo empírico que se realizaba en el PSOBT, lo que no es nada trivial.Una buena teoría de la organización modelará la realidad y permitirá se-guir el camino razonablemente para obtener lo que consideremos desea-ble y deseado.

Pero el término teoría de la organización es impreciso. En efecto, labibliografía contiene por lo menos cuatro clases de tales teorías, cuyaspropiedades se detallan en el cuadro VII. 1.

Este inventario de teorías fundamenta varias conclusiones interpreta-tivas. Globalmente, un PSOBT completo debe destacar las últimas tresclases de teorías de la organización, pero en la práctica podría clasificar-se como teoría utópica a gran parte de los esfuerzos desarrollados. Estaobservación se apoya en gran medida en el análisis por definición enque se basa la dicotomía de política y administración y en la fijación delmodelo burocrático como la prescripción para todas las condiciones.Adviértase también que los valores requieren una atención explícita enlas cuatro clases de teorías, pero sobre todo en la teoría empírica basadaen metas y en la investigación para la acción. Sin embargo, gran partede la bibliografía de la administración pública no es suficientemente es-pecífica acerca de los valores o supone que sólo las formas burocráticasson compatibles con la eficiencia y la eficacia. Por último, el PSOBT ha sidoa menudo poco claro en lo tocante a la clase de empresa teórica de la quese ocupa y de la que debiera ocuparse. Los resultados de tal ambigüe-dad no son alentadores. Golembiewski (1986) concluye: "La escrupulo-sidad apropiada es algo raro, lo que tiende a generar confusión, ofusca-ción y aun un conflicto irresoluble" (p. 293).

COMPORTAMIENTO Y TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN

Manifestación de las teorías en escuelas o enfoques

193

El cuadro VII.l es abstracto, por supuesto, y puede mejorarse con algu-nas ilustraciones de las cuatro perspectivas teóricas manifestadas en lasescuelas o enfoques principales del PSOBT. El cuadro VII.2 designa cua-tro focos principales para el pensamiento y la acción en el PSOBT y losdescribe brevemente. Luego siguen cinco secciones. Las cuatro primerasproveen nuevo contenido para cada escuela o enfoque, mientras que laúltima dota de sentido a las interfaces existentes entre las cuatro tradi-ciones del análisis y la aplicación. A veces, las interfaces se refuerzan yapoyan, pero las intersecciones han generado más calor que luz.

El análisis y la teoría de la organización (OA&T). OA&T se refiere a unabibliografía vasta y compleja que difiere en muchos de los detalles almismo tiempo que comparte un núcleo de características significativas.Ésta es la tradición clásica de la administración. Aquí requiere escasaatención. Es bien conocida y ya ha recibido comentarios sustanciales eneste capítulo. Incluye entre muchos otros autores a los siguientes: Taylor(1947) y sus seguidores en la administración científica, grandes difu-sores del modelo burocrático, y Gulick y Urwick (1937), quienes ayuda-ron a popularizar el enfoque de la administración como "funciones", amenudo expresadas con las siglas POSDCORB, que se refieren a la planea-ción, organización, etc. En general, OA&T incluye a los teóricos de siste-mas racionales no cuantitativos que se concentran en los papeles, lasestructuras y las tecnologías (Bolman y Deal, 1984, pp. 2-3).

El OA&T se concentra en las aplicaciones, para las que establece prin-cipios ofrecidos como generalmente apropiados, si no es que universales.Consistentemente, los exponentes del OA&T consideran a menudo a laadministración como algo genérico y establecen pocas o ningunas distin-ciones entre la administración pública y la administración de empresas.A través de la historia, muchos exponentes aceptan también la dicotomíade política y administración (por ejemplo, Wilson, 1887), proponiendoaudazmente que la administración es un campo empresarial. Además,gran parte del trabajo tiene fuertes matices de la teoría utópica.

Comportamiento de la organización clásica (micro OB). La micro OB re-presenta una tradición de investigación antigua y claramente estableci-da, y en efecto sacrifica la precisión científica en aras de la amplitud de lacobertura. Por lo tanto, se hace hincapié típicamente en una organiza-ción o en una de sus partes; se enfocan a menudo comportamientos, acti-tudes y sentimientos específicos, en comparación con los aspectos ra-cionales y técnicos de la vida organizacional.

En términos de la tipología de teorías del cuadro VII.l, la micro OBaspira claramente a ser una teoría empírica. La bibliografía sobre el lide-

CUADRO VIL 1. Diferencias de las tendencias centrales de cuatroclases de orientaciones teóricas

Teoría utópica Teoría empíricaTeoría empírica

basada en las metasInvestigación para

la acción

Tarea principal

Espacio de los valo-res aplicables

Enfoque principal

Elaborar un sistemade ideas que relacioneun conjunto de defini-ciones y axiomas.

Sin límites, pero amenudo no se reco-nocen los valores.

Incrementar la es-pecificidad de las de-finiciones y los axio-mas subyacentes, yextender el alcan-

Describir las realida-des existentes e iden-tificar las relacionescausales.

Sólo los valores delproceso científico seaplican a la genera-ción de la teoría: des-interés acerca de re-sultados específicos,honestidad de los in-formes, etcétera.

Reducir las amena-zas para la validez yla confiabilidad, porejemplo: alejando delenfoque al observador

Concentrarse en rela-ciones causales limita-das, pertinentes parametas específicas.

Las bases de metasdefinen los estados de-seados o deseables, demodo que los resul-tados del esfuerzoteórico se relacionanexplícitamente conuna meta.

Aumentar la aplica-bilidad de fragmen-tos de la teoría em-pírica a metas espe-cíficas.

Definir y advertir rea-lidades que se buscan,a menudo realidadesinexistentes o de bajaprobabilidad que sondeseables.

Las realidades busca-das se definen por va-lores genéricos; porejemplo, una libertadcada vez más respon-sable y una realimen-tación que fortaleceel crecimiento. Esosvalores se combinancon un hincapié envalores y definicionesde la realidad locales.

Concentrarse en lasaplicaciones pertinen-tes para públicos es-pecíficos, lo que re-quiere a menudo uncontacto estrecho en-

ce delvado.

sistema deri-

Énfasis dominante

Meta fundamental

Habilidades y capaci-dades principales

Explorar lo que pu-diera existir bajo defi-niciones y axiomasespecíficos.

Desarrollar vínculosentre un conjunto dedefiniciones y axio-mas en un sistema deideas.

Intuición para esta-blecer definiciones yaxiomas, y rigor lógi-co en el estudio de susderivados.

o mediante una asig-nación aleatoria a gru-pos experimentales yde control.

Reproducir los mo-delos de relacionesen diversos contextosa fin de verificar y ex-tender las redes decovariantes.

Desarrollar redes másamplias y universalesde covariantes.

Conceptuales y analí-ticas.

Verificar fragmentosde la teoría empíricaen términos de su ca-pacidad para guiarcon éxito los enfoqueshacia estados desea-dos y deseables.

Enriquecer las redesteóricas adecuadaspara bases de metasespecíficas en unconjunto creciente decontextos.

Identificar fragmen-tos de la teoría em-pírica existente quesean adecuados parabases de metas es-pecíficas, y vinculartales fragmentos deteorías en redes cre-cientes.

tre el público y los in-vestigadores e impidela asignación aleato-ria de los sujetos co-mo dicta la "ciencianormal".

Incrementar la par-ticipación y la pro-piedad locales, aun acosta de no generarconocimientos de apli-cación más amplia.

Generar conocimien-tos aplicables en con-textos locales específi-cos, y quizá exporta-bles a otros contextos.

Desarrollar relacionesindividuales y grupa-Íes; intervenir en lossistemas a diversos ni-veles.

NOTA: Tomado de Golembiewski (1986b, p. 294), con algunos refinamientos y extensiones.


razgo, de ordinario en la unidad de trabajo pequeña, tipifica esta líneade investigación.

Teoría de la contingencia (macro OB). El término macro OB se tomaciertas libertades como una descripción del trabajo que se hace en estatradición, pero la imprecisión es soportable. Comúnmente, tal trabajo tra-ta de proveer proposiciones empíricas de mayor especificidad y cober-tura que la micro OB, tomando en cuenta las características diferencialesdel contexto o el ambiente de una organización (véase, por ejemplo.Miles, 1980). En efecto, son de esperarse diferentes resultados y relacio-nes en diversos ambientes.

Más comúnmente, el trabajo en esta tradición recibe el nombre de teo-ría de la contingencia. Los resultados o las relaciones, dependen del cam-po de observación específico, en términos similares a los de la físicamoderna y de gran parte de la investigación conductual. Por ejemplo, lasprescripciones de la macro OB para estructuras o técnicas administra-tivas apropiadas difieren, dependiendo de factores como las culturas dis-tintas, ya sean estrictamente organizacionales (por ejemplo, Schein, 1985)o asociados a alguna sociedad amplia (por ejemplo, Hofstede, 1980); dife-rentes ámbitos, como el sector público o el privado (por ejemplo, Allison,1980); diversas tecnologías (por ejemplo, Woodward, 1958); diferentesfases de crecimiento (Chandler, 1959); las "texturas causales" de los am-bientes distinguidos en términos de su turbulencia o placidez (Emery yTrist, 1965); la reducción o declinación como una etapa del crecimientoeconómico, que apareciera primero en la investigación del sector públi-co (por ejemplo, Levine, 1978, 1980) y más tarde en el trabajo relacio-nado con las empresas (por ejemplo, Whetten, 1980) y las etapas o fasesdel desarrollo o la maduración organizacionales (por ejemplo, Kimberly,Miles y asociados, 1980) y las etapas o fases del desarrollo en diversoscontextos especializados, como la iniciación de una planta que intentaser participativa (por ejemplo, Perkins, Nieva y Lawler, 1983), por oposi-ción a un inicio burocrático.

La macro OB tiene firmes raíces en la teoría empírica, como la microOB, pero también tiene una orientación de "ajuste mejor" que inclina taltrabajo hacia las teorías empíricas basadas en metas separadas. Porejemplo, consideremos la evolución del trabajo concentrado en la decli-nación y el retiro, que se inició con la descripción, pero ha desembocadoen prescripciones sobre lo que se debe hacer y cómo hacerlo en condi-ciones de escasez de recursos.

La macro OB tiene muchos atractivos, como ocurre con el enfoque enla declinación como una contingencia. Globalmente, la declinación, lareducción y la muerte organizacionales complementan de modo conve-niente a la mayor parte del análisis organizacional, orientado sobre todo

198 TEMAS DE ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN COMPORTAMIENTO Y TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN 199

hacia el crecimiento (por ejemplo, Whetten, 1980). Específicamente;el enfoque tiene una relevancia patente y potente (por ejemplo, Slote,1977); la etiología de la declinación puede describirse en formas queenriquecen tanto la teoría como la práctica (Whetten, 1980); las activi-dades asociadas se relacionan con la estrategia gerencial (Cameron yZammuto, 1983) y con la implementación; se han elaborado algunos di-seños que permiten mejorar los efectos de la declinación (por ejemplo,Golembiewski, 1982-1983), y la declinación organizacional impone laatención a las características ambientales no sólo en teoría, sino tambiénespecialmente en la práctica (Price y D'Aunno, 1983; Taber, Walsh yCooke, 1979).

El desarrollo organizacional (DO). El DO representa la forma más promi-nente de la investigación para la acción desarrollada durante los últimosdecenios. Antes de iniciarse en los contextos empresariales de tecnologíamoderada a elevada, se incorporó a la administración pública (véase, porejemplo, Zawacki y Warrick, 1976; Manley y McNichols, 1977; Golem-biewski y Eddy, 1978; Morrison y Sturgess, 1980; Golembiewski, 1985).

En resumen, el DO trata de incrementar la libertad responsable en ellugar de trabajo para individuos y grupos. La tecnología básica del DO sedesarrolla alrededor de los valores y las habilidades para guiar la inter-acción y formar una cultura específica con propiedades como las asocia-das con el sistema de comunicación "regenerativa" para tratar las ideasy en particular los sentimientos (Golembiewski, 1979a, vol. 1, caps. 1-3)(véase la gráfica VII. 1).

Este modelo simple se considera cíclico y de autoimpulso, mientrasque gran parte del mundo es "degenerativo": con baja apertura, baja pro-piedad de ideas y sentimientos, alto riesgo y poca confianza. En la inter-acción degenerativa tienden a enfocarse las decisiones erradas, la infor-mación pertinente tiende a ser retenida y los individuos experimentanuna sensación de fracaso psicológico porque no es probable que se expre-sen sus intereses y necesidades fundamentales, de modo que no forma-rán parte de los procesos de decisión. Incluso las decisiones que parecenfirmemente tomadas tenderán a revocarse en los sistemas degenerativos.

La concentración del DO en el desarrollo de la interacción regenerati-va deriva y depende de los altos grados de participación y compromisode los miembros de la organización, quienes se involucran estrechamen-te en el diagnóstico de sus propios sistemas y en la solución de proble-mas. En consecuencia, los términos investigación para la acción o teoríade la acción describen gran parte del esfuerzo de DO. A diferencia de loque ocurre en la ciencia normal (véase, por ejemplo, Susman y Evered,1978), la persona es no sólo el objeto de la investigación, sino que en di-versas formas es también el sujeto.

GRÁFICA VII. 1.

No todo el DO se restringe a la interacción, ni todas las decisiones delDO se toman sólo en el consenso. Esto condenaría a la investigaciónpara la acción a la búsqueda perpetua del redescubrimiento de la rueda.Sobre todo por lo que toca a la estructura y a las políticas y los procedi-mientos, el DO ha elaborado un inventario creciente de diseños e inter-venciones que sirven a los valores básicos del DO mediante el incrementode la libertad responsable de los miembros de la organización, mientrasque tales diseños se basan también en la interacción regenerativa al mis-mo tiempo que la refuerzan. Las horas de trabajo flexibles, el flexitiempo,son una de las más simples de tales intervenciones (véase, por ejemplo,Golembiewski, 1986; Rainey y Wolf, 1981). Pero también existe un grupoamplio y creciente de diseños relacionados. Por lo que toca a las for-mas de la estructura organizacional, por ejemplo, los diseños siguientespueden servir a los valores del DO en diversos niveles de la organización:enriquecimiento del empleo, toma de decisiones grupales, grupos auto-


nomos, estructuras de flujo de trabajo que destacan el propósito antesque la función y estructuras matriciales (Golembiewski, 1979, vol. 2;1987b).

Los primeros proponentes del DO prevenían que la textura específicadel trabajo en el sector público plantea retos difíciles y aun sin preceden-te, pero ese hecho no ha impedido formular un gran volumen de aplica-ciones en el gobierno y en las empresas. En efecto, las aplicaciones delsector público son mayoritarias en un panel de 574 casos (Golembiews-ki, Proehl y Sink, 1981). Es notable también que varios enfoques paracalcular las tasas de éxito no muestren grandes diferencias entre las apli-caciones del DO en el sector público y en el sector privado; las tasas deéxito en ambos campos son elevadas por cualquier criterio. En prome-dio, las diferencias ambientales parecen tomarse debidamente en cuentapor las aplicaciones del DO, y el incremento del saber y de la experienciapromete mejorar esas tasas (véase, por ejemplo, Golembiewski, 1985).

Algunas interfaces plácidas pero sólo por excepción. Las cuatro escue-las o enfoques no existen en un aislamiento espléndido. Como el pastelde mármol de Grodzins, las tradiciones se tuercen y se mezclan de modorecíproco en diversos puntos, aunque sigan difiriendo fundamentalmen-te en otros puntos. Por ejemplo, la conocida obra de Perrow (1979) tienea veces el matiz de la contingencia, o la macro OB, y en otras ocasiones seestablece firmemente dentro el campo del OA&T. Cuatro puntos de dis-cusión destacan los numerosos elementos de refuerzo y conflicto en quese basa el cuadro VII.2: tres que parecen genéricos y un cuarto más es-trechamente asociado a la administración pública.

Por lo que toca al primer punto genérico, varias de las escuelas o en-foques derivan de la teoría de sistemas, o por lo menos aspiran a ello.La teoría de sistemas representa un modo de observar la realidad quedestaca los "todos" —sus propiedades e interrelaciones— por oposición alas partes especializadas. Dado que nuestro sentido del todo se expandede continuo —todo se relaciona con lo demás—, la concepción de lossistemas no resuelve problemas, pero aporta una orientación hacia con-cepciones de la realidad cada vez más amplias (véase, por ejemplo, VonBertalanffy, 1968).

El enfoque de sistemas se relaciona de diversos modos con las cuatroescuelas del cuadro VII.2. La teoría de la contingencia, o macro OB, repre-senta la expresión administrativa dominante de la concepción de siste-mas (por ejemplo, Hellriegel y Slocum, 1972; Sherman, 1966), lo que asu vez contrasta fuertemente con el sesgo subsistémico de la micro OB.El carácter evolutivo del enfoque de los sistemas contrasta también conlas propiedades de autorrealización de gran parte del trabajo en la tradi-ción OA&T, que busca un camino único. Esto choca fuertemente con el


lema de la contingencia: "todo depende". El DO se ha representado tam-bién en términos de sistemas (por ejemplo, Beer y Huse, 1972), pero,como se ha señalado, sus aplicaciones se han limitado a menudo a la in-teracción o la cultura organizacional, olvidando su interés por las políti-cas, los procedimientos y las características estructurales.

Como una segunda característica genérica, consideremos la dificultadde la integración de la micro OB y la macro OB. Esa meta parece razo-nable, sobre todo para quienes siguen a Staw (1984) en la definición delcomportamiento organizacional como el "campo interdisciplinario queexamina el comportamiento de los individuos dentro de los ambientesorganizacionales, así como la estructura y el comportamiento de las pro-pias organizaciones".(p. 628). Pero las pruebas demuestran que esta inte-gración tendrá sus costos. Como señala Golembiewski (1986):

En efecto, sin embargo, existen tendencias micro y macro dominantes, y elcampo funciona a menudo como dos subdisciplinas separadas, o bien, sobretodo en los años pasados, como varios campos hostiles y armados. El énfasismacro se arraiga en la sociología, la ciencia política y la economía fundamen-talmente; y el énfasis micro debe mucho a la psicología y en particular a lapsicología social. Staw observa que, además, la micro OB se concentró a tra-vés de la historia en las aplicaciones, mientras que la macro OB tiene interesesesencialmente teóricos. Y raras veces se unieron las dos, aunque Staw señalauna clara convergencia de los intereses contemporáneos (p. 282).

Esta dificultad de la integración existe también —para incorporar unatercera característica genérica a la administración privada y pública—porque la micro OB y, sobre todo, la macro OB son actividades muy di-ferenciadas. Por ejemplo, Bolman y Deal (1984, pp. 2-3) distinguen porlo menos tres grandes orientaciones OB: 1) los teóricos de los recursoshumanos hacen hincapié en los procedimientos para el desarrollo de unajuste mejor entre las necesidades, habilidades y valores de las personas,por una parte, y las estructuras, los papeles y las relaciones organizacio-nales, por otra; 2) los teóricos políticos consideran el poder, el conflictoy la distribución de recursos escasos como los problemas fundamen-tales (por ejemplo, Pfeffer, 1981; March, 1956), centrando la atención enuna organización y su ambiente, aunque las versiones anteriores (porejemplo, Dalton, 1959) se centraban en la dinámica intraorganizacional,y 3) los teóricos simbólicos se concentran en los problemas del signifi-cado en las organizaciones y a menudo destacan las limitaciones denuestra capacidad para crear una cohesión organizacional mediante eldiseño racional (por ejemplo, Weick, 1969; March y Olsen, 1976).

El cuarto punto directamente asociado con los estudiosos de la ad-ministración pública se relaciona con un debate sobre las teorías de la


acción alternativas. Como antes vimos, el DO es la versión más promi-nente de la investigación para la acción. Incluye valores, diseños e inter-venciones para diversas fases del movimiento individual y organizacio-nal hacia un Estado ideal y provee una tecnología para el cambio, lo queinvolucra el cambio de la forma de la energía.

Pero el DO no está solo en el escenario. Los estudiosos de la adminis-tración pública proponen otras cuatro teorías de la acción:

1) La Nueva Administración Pública destaca valores como los del DO,pero ha desarrollado sólo una tecnología rudimentaria para avan-zar hacia tales valores (por ejemplo, Marini, 1971).

2) La Administración Democrática (Ostrom, 1973) propone que lo máspequeño es mejor cuando se trata de las instituciones democráti-cas (la investigación provee un apoyo variable para esta proposición,por ejemplo el de Lovrich [1985b], lo que en parte se debe sin dudaal hecho de que la variación del tamaño de una organización nocambia por sí sola el modelo burocrático básico de la organización),no se encuentra en varias alternativas de desarrollo y provee sóloun modelo de cambio general.

3) La teoría crítica (véase, por ejemplo, Denhardt, 1981, 1984) com-parte ciertos valores con el DO, pero da una orientación general parauna tecnología de cambio y sólo un vago sentido de alternativas es-tructurales para el modelo burocrático.

4) Otras teorías de la acción (véase, por ejemplo, Harmon, 1981) des-tacan la traducción, para los estudiosos de la administración públi-ca, de los avances epistemológicos y metodológicos logrados en laliteratura del pensamiento social.

En efecto, las cinco variantes de la teoría de la acción representan unpunto de inflexión del pensamiento referente a la administración públi-ca. Todas convienen en los puntos fundamentales. Sin embargo, las cincovariantes prescriben —con variable claridad y plenitud— alternativasque son por lo menos paliativos de las consecuencias comunes del mo-delo burocrático. Estas prescripciones podrían ser incluso los precurso-res de un nuevo modelo general.

El debate y la disensión en lo tocante a las teorías de la acción son máscaracterísticos que la presentación de un frente unido, y ello por variasrazones importantes. Consideremos las orientaciones mentales contras-tantes de la Administración Democrática y el DO. Como señala Lovrich(1985a), el DO implica una visión optimista del pueblo y en particular desus potencialidades. En cambio, la Administración Democrática consi-dera al pueblo bajo un enfoque irremediablemente pesimista. Además,


muchas de las variantes aquí consideradas se inclinan más hacia unateoría de la acción que hacia una teoría de la acción.

PROGRESO DEL DESARROLLO

Veamos ahora la otra cara del PSOBT: el avance del desarrollo considera-do desde dos perspectivas. La primera es general, mientras que la se-gunda es más detallada aunque todavía muy selectiva. Aquí presentare-mos primero un panorama general y luego seis detalles importantes delprogreso.

El progreso en resumen

Hace poco tiempo, el PSOBT tenía escaso prestigio como área de investi-gación y ni siquiera podía esgrimir una literatura que fuese sustancial-mente suya. McCurdy (1986) revisó todo el campo de la administraciónpública para fines de ilustración. Para el periodo anterior a 1972, McCurdydescubrió que los estudiosos de la administración pública favorecíanlibros cuyos autores no tenían ninguna conexión directa con su área.McCurdy (1986, 3) observó que los libros más populares "no trataban ala administración gubernamental como algo intrínsecamente distintode la administración en general [y] la administración de empresasestá fuertemente representada en la preferencia [por los libros en 1972]".Para 1976, la situación había cambiado radicalmente. Como concluyeMcCurdy (1986):

Las referencias a textos de administración de empresas y de la ciencia de laadministración [...] disminuyen significativamente en los 150 [libros de 1985]nuevos principales. Este hecho refleja la renovación de la confianza, entre losadministradores públicos, en lo tocante al uso de sus propios enfoques pararesolver los problemas de la administración gubernamental (pp. 5-6).

Quizá sea más significativo aún el hecho de que en los últimos añoshayan aparecido varios libros de texto que se ocupan específicamentedel PSOBT (por ejemplo, Eddy, 1981; Stewart y Garson, 1983; Harmon yMayer, 1986; Gortner, Mahler y Nicholson, 1987; Shafritz y Ott, 1987).Anteriormente, los profesores y los estudiantes tenían que habérselascon libros elaborados para otras áreas, en particular para la administra-ción de empresas.

También en la literatura de revistas especializadas se aplica una con-clusión optimista. Payad (1986) revisó un pequeño número de revistas yotras fuentes, lo que generó una bibliografía de 620 elementos sobre elPSOBT. Payad observa: "El periodo de estudio incluye publicaciones desde


1940 hasta 1984, pero la mayor parte se publicó durante el siguiente de-cenio (1974-1984)" (p. viii). Se advierte también que el esfuerzo de Payad"abarca mucho, aunque es selectivo", y los 620 elementos podrían incre-mentarse varias veces sin dificultad.

El progreso en seis sentidos significativos

Como un contrapunto detallado de la caracterización global del progre-so, seis observaciones expresan elementos específicos e importantes delprogreso del PSOBT. En seguida aparecen breves introducciones.

Dos perspectivas sobre el logro de una masa crítica. Sólo durante elúltimo decenio, un considerable número de investigadores ha podidovivir confortablemente —sobre todo dentro de la ciencia política o laadministración pública— dedicando el PSOBT todo o la mayor parte de sutiempo. En ausencia de tal masa crítica, dos resultados desagradablespredominaron.

Primero, los adiestrados en PS/PA (ciencia política y administración pú-blica) con intereses dominantes en el PSOBT podían permanecer en loscontextos de PS/PA y soportar severas desventajas al abordar su materia,cuyo desarrollo se frenaría en consecuencia. En realidad, la bibliografíadel PSOBT tiene puntos importantes, a menudo historias analíticas de in-vestigadores aislados de agencias o programas particulares (por ejemplo,Selznick, 1949; Kaufman, 1960). Pero la bibliografía es en especial defi-ciente en el desarrollo de la teoría empírica y las teorías empíricas basadasen metas; esta deficiencia exige la atención masiva que sólo un financia-miento sustancial puede proveer. Garson y Overman (1981, 1982) catalo-gan un inventario de los proyectos de investigación en el campo de laadministración pública y descubren un cuerpo fragmentado, no acumu-lativo, escasamente financiado y con claras señales de una deficienciacrónica de investigadores.

Segundo, los individuos adiestrados en la ciencia política o la admi-nistración pública, pero básicamente interesados en el comportamientoorganizacional, podían emigrar a una escuela de administración de em-presas o a una de las pocas escuelas de la administración genérica. Lalista de emigrantes incluye a Drucker, Simon, March, el que esto escribey otros. Esta fuga de cerebros continúa, aunque en los últimos años seha frenado.

Un poco de historia personal podría proveer una perspectiva útil. En1958, recién doctorado, un politólogo maduro, bien intencionado, meprevino solemnemente que "debería tener en mi carcaj académico másflechas que la mera administración pública", la que por supuesto tiene


un alcance mucho mayor que el PSOBT al que yo quería dedicar la mayorparte de mi investigación. En 1960 hice lo que me pareció razonable:me contraté en una escuela de administración de empresas. El mismocolega me escribió y no se anduvo por las ramas: "Señor, es usted untraidor". Las cursivas son de mi colega.

Todos debemos agradecer que los tiempos estén cambiando. Ningunade las dos alternativas principales me atrae personalmente, ni están biendiseñadas para inducir una actividad sólida en el campo del PSOBT.

Una creciente conciencia metodológica. El PSOBT no tiene aún el equi-valente del Informe Flexner, que con su crítica descarnada ayudó a re-formar la práctica de nuestras escuelas de medicina. Pero hay ahora unacreciente conciencia metodológica que, entre otras cosas, inhibirá losexcesos del pasado. Véase en particular la confusión común del esfuerzoutópico con las formas de la investigación empírica, la que ha obstruidodurante varios decenios el progreso sustancial del PSOBT.

La creciente conciencia metodológica acerca de lo que constituye unainvestigación empírica aceptable ha elevado los estándares de produc-tores y consumidores y se manifiesta en muchas formas. Lo vemos enla reseña reciente de las tesis doctorales en el campo de la administra-ción pública, donde se concluye gravemente que "pocos de tales proyec-tos doctorales satisfacen los criterios que definen convencionalmente alestudio cuidadoso, sistemático, en las ciencias sociales" (McCurdy y Cleary,1984, p. 50). Además, una encuesta más amplia confirma esta condición(White, 1986, pp. 225, 227). Afortunadamente, una creciente escrupu-losidad metodológica se manifiesta también en una reseña cuidadosa delos artículos publicados en la Public Administration Review. Esa reseñaaconseja que se incremente el financiamiento de la investigación y reco-mienda diversos refinamientos; por ejemplo, nuevos énfasis en los di-seños de investigación longitudinal y poderosas técnicas estadísticas,ambos enfoques de uso común en las ciencias de la conducta pero rarosen la investigación del PSOBT (Perry y Kraemer, 1986).

Una bibliografía empírica boyante. La exigencia de un cuidado meto-dológico mayor no ha intimidado a los investigadores del PSOBT. Enefecto, la bibliografía reciente contiene un incremento sin paralelo en elnúmero y la diversidad de estudios empíricos de dos clases básicas. Porlo tanto, gran parte del trabajo podría conducir al desarrollo de frag-mentos de teoría empírica cada vez más completos. Una parte de estaactividad de investigación conduce también muy deliberadamente a loque en el cuadro VIL 1 se identifica como teorías empíricas basadas enlas metas, de ordinario en la forma de la teoría de la acción llamada DO.Por ejemplo, consideremos la atención concedida recientemente a latensión o al agotamiento, cuya creciente teoría empírica debe mucho a


los investigadores del sector público (por ejemplo, Diamond y Allcorn,1985). Nuestro trabajo se inició en el sector público (Golembiewski,Munzenrider y Stevenson, 1986) y trató de elaborar un instrumento demedición válido, confiable y conveniente: un modelo del agotamientode ocho fases. Las fases parecen un enfoque útil para una teoría empíri-ca emergente, donde las fases se asocian en formas regulares y robustascon más de un centenar de variables convencionales identificadas porinformes personales y datos de archivo (por ejemplo, Golembiewski,Munzenrider y Stevenson, 1986). Esa red de teoría empírica creciente seha convertido recientemente en una teoría empírica basada en las metaspara reducir el agotamiento y la rotación, así como para modificar laspropiedades del lugar de trabajo mediante intervenciones convencio-nales guiadas por valores DO (Golembiewski, Hules y Daly, 1987).

No existe ningún enfoque conveniente para describir el campo de es-tas dos clases básicas del trabajo empírico: hacia las redes de desarrollode la teoría empírica y hacia las teorías empíricas basadas en nietas es-pecíficas. En este capítulo sólo podremos presentar una muestra de esadiversidad, que incluye, entre otras obras empíricas numerosas:

• descripciones de los papeles, los comportamientos y las actitudes delos administradores públicos (por ejemplo, Rainey, 1986);

• un rastreo de las conexiones existentes entre los factores en acción,el autodesarrollo y las características de la vida familiar (por ejem-plo, Romzek, 1985);

• ciertos esfuerzos para distinguir variables que puedan caracterizardiferencialmente a los contextos públicos y los privados (por ejem-plo, Bozeman, 1984);

• el enfoque del compromiso organizacional y sus correlatos (porejemplo, Buchanan, 1974, 1975);

• verificaciones del grado en que se hayan obtenido los efectos busca-dos por la Ley de Reforma del Servicio Civil de 1978 (por ejemplo,Ingraham y Barr, 1986; Gaertner y Gaertner, 1985);

• la extensión del significado y la forma de la participación en las agen-cias y con los clientes (por ejemplo, Brudney, 1985; Lundeen, 1985;Miewald y Comer, 1986);

• los estudios de diversos aspectos del adiestramiento avanzado enadministración pública, con cierta concentración en el grado demaestría en administración pública (por ejemplo, McCaffery, 1979;Kennedy y Walker, 1981);

• las reseñas de los efectos de diversas iniciativas en los campos delpersonal y la acción afirmativa (por ejemplo, Sigelman, Milward,Shepard y Dumler, 1984);


• descripciones de los esfuerzos que se hacen para mejorar la cali-dad del trabajo público (por ejemplo, Chisholm, 1983; Morrison ySturgess, 1980; Manley y McNichols, 1977);

• enfoque de la productividad y su medición (por ejemplo, Hatry,1978), y descripciones de las estrategias de reducción y sus conse-cuencias (por ejemplo, Levine, 1978, 1980);

• evaluación de las reacciones de los empleados públicos ante figuraspolíticas antiburocráticas (por ejemplo, Lowery y Rusbutt, 1986);

• enfoque de las culturas o los climas de las agencias públicas (porejemplo, Golembiewski y Kieper, 1976; Cronan, Jones, Shaffer yLovrich, 1985);

• revisiones críticas de la adecuación de la investigación empírica (porejemplo, McCurdy y Cleary, 1984; Perry y Kraemer, 1986; White, 1986);

• evaluaciones de las técnicas gerenciales sobre la actuación (porejemplo, Danziger y Kraemer, 1985);

• evaluaciones de los efectos de programas innovadores de compen-sación pública (por ejemplo, Gabris y Giles, 1983; Burstein, 1983), y

• esfuerzos para evaluar la trascendencia de diversos programas y po-líticas, como la jornada de trabajo flexible (por ejemplo, Golem-biewski, 1985, pp. 93-129; McGuire y Liro, 1986), los círculos de ca-lidad (por ejemplo, Burstein, 1983), los centros de evaluación (porejemplo, Yeager, 1986), iniciativas para el mejoramiento de la agen-cia (Mirkin, 1986) y programas de asistencia para los empleados(por ejemplo, Johnson, 1986).

Este creciente catálogo de la investigación empírica ha tenido sus in-convenientes. Implica claramente el gran incremento del alcance de lateoría empírica en el PSOBT, lo que es bueno; al mismo tiempo, los resul-tados de la investigación empírica no han sido siempre favorables parael sector público. En general, las comparaciones con el ámbito de lasempresas tienden a revelar déficit y deficiencias del sector público (porejemplo, Rainey, 1986). Así, la satisfacción de los empleados públicostiende a ser menor, las quejas acerca de la conexión inadecuada exis-tente entre la actuación y la remuneración son comunes y estridentes y—quizá lo más alarmante— los ejecutivos del sector público parecen me-nos entusiastas en sus recomendaciones de que otros sigan sus mismascarreras (Heclo, 1984). Hasta cierto punto, entonces, la creciente litera-tura empírica ha desempeñado sin quererlo cierto papel en la timidezdel burócrata público que constituye una parte tan prominente del esce-nario político contemporáneo.

Rechazo de las premisas clásicas básicas acerca de la organización.Hasta hace poco tiempo, la concepción que tiene el PSOBT del modelo


burocrático ha estado curiosamente dividida. Por una parte, una mino-ría criticaba acerbamente al modelo durante más de 50 años. Por ejem-plo, Coker (1922) señalaba con alarma la escasa elegancia metodológicadel modelo burocrático, el que (en esa época) trataba de hacer apareceruna teoría utópica como la teoría empírica o (peor aún) como la únicateoría empírica basada en las metas que podía existir. Más tarde, Waldo(1948) proveyó un cuidadoso contrapunto en su demostración de cómoinfluía, si no es que predeterminaba, un estrecho conjunto de valores ysesgos a prescripciones burocráticas presuntamente universales. Waldoimplicaba que los proponentes del modelo burocrático no podían preten-der ambas cosas. En una forma similar, Simon (1946) formuló un argu-mento poderoso que derribaba los pilares lógicos de ese modelo. Y Go-lembiewski (1965) demostró que el modelo burocrático no sólo violaciertos valores judeocristianos básicos, sino que a menudo es ineficazporque no induce una productividad mayor ni gran satisfacción en losempleados.

Por otra parte, la mayoría de los primeros investigadores creía que losbeneficios de la burocracia superaban a sus costos. Algunos creían queesto reflejaba la atracción del modelo. Por ejemplo, Goodsell (1983) pre-senta quizá la defensa más sólida y cuidadosamente razonada de la bu-rocracia. Otros pensaban que la decisión era muy apretada. Por ejemplo,Waldo (1980) concluye que la burocracia es antidemocrática, pero des-afortunadamente parece inevitable.

La moda ha cambiado recientemente, debido en parte al crecimientode la investigación empírica. Es larga y creciente la lista de quienessostienen que el modelo burocrático es demasiado costoso no sólo en tér-minos de la eficacia, sino también en términos de la eficiencia. La NuevaAdministración Pública no ve con buenos ojos al modelo burocrático(véase, por ejemplo, Marini, 1971); la Administración Democrática deOstrom considera a la burocracia como un mal absoluto (1973); la ver-sión de la teoría crítica de Denhardt (1981, 1984) tiene una inclinaciónfuertemente individualista y subjetiva, de modo que es antiburocrática;y Thayer (1973) rechaza no sólo a la burocracia, sino también a la jerar-quía y la competencia.

Estos rechazos del modelo burocrático pueden ser una bendición, perotambién han tendido a ser un veneno. Como una bendición, el rechazopuede facilitar el inicio de la tercera ronda de movilización de nuestrosrecursos de administración pública (por ejemplo, Golembiewski, 1984),cuando las dos primeras rondas tendieron a tratar los problemas de laadministración como una especie de categoría residual, y básicamentepor definición. En esta primera interpretación del rechazo del modeloburocrático, los problemas surgen no tanto de los empleados públicos


como del modelo burocrático aplicado a tales empleados. En este enfo-que, los problemas de la gobernación pública —falta de respuesta, aleja-miento de los clientes, fragmentación de los servicios públicos y unatendencia a otorgar prioridad a los problemas internos de la burocra-cia— derivan no de la existencia de empleados públicos perversos y egoís-tas, sino de un conjunto de respuestas previsible y aun razonable, ante laestructura burocrática, impuesto a personas que no gustan de la estruc-tura, como empleados o como clientes.

De aquí surge esta paradoja: muchos critican nuestros servicios públi-cos como una abstracción, pero la mayoría responde con aceptación bá-sica y aun entusiasmo a los empleados públicos específicos con quienesentra en contacto (por ejemplo, Katz, Gutek, Kahn y Barton, 1975).

Pero el rechazo creciente del modelo burocrático ha sido a menudo másveneno que bendición, como ocurre cuando se liga a una baja evaluacióndel servicio público en sí mismo. En formas sutiles, esta consecuenciadesagradable puede ser incluso el efecto práctico de las súplicas de quie-nes sostienen las idealizaciones más deslumbrantes de lo que debiera serel trabajo público. Tales entusiastas prestan a menudo escasa o ningunaatención a las variantes organizacionales que mejorarían el modelo bu-rocrático. Es menor aún la atención que prestan al desarrollo de unatecnología para llegar al punto que desean. El ideal es tan preocupanteque impide explorar fases del desarrollo que sugerirían los siguientespasos razonables.

La integración frente a la diferenciación y las alternativas emergentes.Los comentarios anteriores sugieren la importancia de alternativas am-pliamente reconocidas para el modelo burocrático, pero tales alternativasestaban a menudo ausentes. Por ejemplo, los proponentes de la NuevaAdministración Pública proveen sólo un pequeño catálogo de alternati-vas (véase Frederickson, 1970); Ostrom (1973) propone básicamente todaslas unidades administrativas; Denhardt (1981, 1984) da una orientaciónpara elección individual antes que un modelo para la acción colectiva,y Thayer (1973) considera el futuro de la organización en términos deacontecimientos específicos en grupos pequeños. Estas concepcionessuelen tener una perspectiva larga, pero con escasa idea sobre la formacomo se pueda pasar de la organización actual a la futura.

En estos términos, el modelo burocrático ganó a menudo sin resisten-cia. En efecto, ¿para qué criticar siquiera lo que es necesario o por lo me-nos inevitable? Recientemente han aparecido algunas alternativas parael modelo burocrático. Un conjunto creciente de observadores del PSOBTcritica el modelo burocrático como un conjunto de principios universa-les y da algunos detalles acerca del procedimiento a seguir para llegaren el futuro a una organización más eficiente y eficaz. En alguna medi-


da, estos observadores apuntan en la misma dirección por lo que toca alcarácter de la teoría de la organización del futuro: hacia la integraciónantes que hacia la diferenciación.

Esta reorientación del PSOBT hacia la integración tiene raíces profun-das en el modelo burocrático y sus consecuencias comunes. El modeloclásico se concentra en las partes, antes que en el todo: en funciones se-paradas en niveles elevados de la organización, y en las actividades o losmovimientos discretos de nivel cotidiano. Este enfoque particularistasepara (aun fragmenta) las contribuciones a un flujo de trabajo común.Por lo tanto, el modelo burocrático se orienta hacia la diferenciaciónantes que hacia la integración, y ese sesgo generalizado tiene costos cre-cientes en condiciones de cambio rápido y de servicios públicos cada díamás completos. Como dirían los teóricos de la contingencia, el modeloburocrático se adapta mejor a las condiciones que algún día existieronpero ahora persisten en una forma radicalmente alterada, si no es quehan cambiado de manera fundamental.

En términos simplificados, el modelo integrador en evolución tratará depermitir que ocurran cosas buenas, mucho más que de inhibir las cosasmalas. En cambio, el modelo burocrático trata de impedir el error, aun-que tal preocupación pueda convertirse en el enemigo por excelencia.

La orientación hacia la integración proviene de fuentes diversas, de-masiado numerosas para listarlas aquí. El creciente énfasis en la integra-ción dentro del PSOBT data por lo menos de principios de los años sesenta(véase, por ejemplo, Golembiewski [1962a]) y se extiende hasta el corocreciente de los años ochenta (por ejemplo, Baber, 1983; Carew, Carter,Gamache, Hardiman, Jackson y Parisi, 1977; Sayles y Chandler, 1971;Gawthrop, 1984; Golembiewski, 1987b; Sapolsky, 1972; Rainey y Rainey,1986; Teasley y Ready, 1981).

¿En cuáles formas específicas se manifiesta el énfasis en la integra-ción? Existen algunas presentaciones generales (por ejemplo, Golem-biewski, 1987b), pero aquí nos interesan varios niveles progresivos de laorganización en los que existe el espíritu de la integración, empezandopor el más simple y pasando a los niveles organizacionales macro: el enri-quecimiento del empleo (Locke, Sirota y Wolfson, 1976); los papeles inte-gradores (Stumpf, 1977); los equipos autónomos (por ejemplo, Rainey yRainey, de próxima publicación); envolturas culturales que tratan de con-trarrestar socialmente las tendencias de las estructuras burocráticas ha-cia la fragmentación (por ejemplo, Golembiewski, 1979a, vol. 2, pp. 961-969), para no llegar al cambio estructural básico; estructuras divisionalesen lugar de funcionales (por ejemplo, Carew y otros, 1977); estructurasmatriciales (por ejemplo, McCollum, 1984; Baber, 1983, Teasley y Ready,1981), y diversas intervenciones conductistas o estructurales que ayu-


dan a salvar la brecha existente entre las organizaciones burocráticas ysus clientes o el público, como ocurre con la participación en la toma dedecisiones (por ejemplo, Miewald y Cormer, 1986), en la producciónefectiva (por ejemplo, Brudney, 1985; Lundeen, 1985), etcétera.

En resumen, el espíritu de la integración se expresa por lo menos entres formas específicas: mediante variaciones estructurales en los empleosy las organizaciones, mediante tecnologías conductuales que tratan desuperar las tendencias divisivas del modelo burocrático o mediante co-nexiones conductuales y estructurales entre una organización y sus clien-tes o el público.

Es demasiado temprano para saber si este hincapié en la integraciónse saldrá con la suya, o en cuáles formas más detalladas podrá llegar ainfluir crecientemente en las instituciones y las prácticas públicas. Sonbastante claros los lincamientos generales del proceso por el que el es-píritu integrador podría aprovechar el rechazo común del modelo buro-crático para reformar fundamentalmente nuestras estructuras de gober-nación (por ejemplo, Golembieswki, 1984, 1987b), pero cuestiones tanprofundas no podrán resolverse mediante la discusión técnica. El mode-lo burocrático sobrevivió a dos grandes oportunidades que se presenta-ron antes para reconsiderar de modo fundamental las ideas principalesen que se apoyan nuestros conceptos de la administración pública (Go-lembiewski, 1984), y es posible que tenga una tercera vida.

Una diferencia esperanzadora entre el presente y el pasado podría serel progreso empírico del PSOBT que reseñamos antes. Examinamos sólola tendencia marcada a considerar como "románticos" (Stillman, 1983) aquienes proponen que los grandes cambios de la hegemonía del modeloburocrático en el sector público son no sólo deseables, sino también po-sibles. El progreso empírico en el campo del PSOBT distingue cada vez mástres clases de románticos: a) quienes tratan de proveer datos en apoyode su visión del futuro de la organización, lo que en el vocabulario actualconduciría a elaborar teorías empíricas basadas en metas; b) aquelloscuyas visiones no están apoyadas por pruebas apropiadas de sus con-secuencias empíricas, de modo que deben considerarse (tal vez) comoideales atractivos que no se pueden alcanzar o no generan las consecuen-cias esperadas, y c) aquellos cuyas prescripciones se elaboran de tal modoque inhiben la verificación o incluso la imposibilitan.

Esta diferenciación de los románticos se relaciona con dos niveles cru-ciales de la revisión de todas las teorías de la organización. Como siem-pre, estará en juego lo deseable de las metas o los valores básicos. Véase,por ejemplo, la comparación que hace Lovrich (1985a) del DO con laAdministración Democrática, donde se destacan sus visiones optimistaso pesimistas del pueblo. El progreso del PSOBT permitirá también —en


efecto requerirá— un segundo nivel de revisión, poco común. Cada vezen mayor medida, las diferenciaciones entre conjuntos de valores o me-tas organizacionales se basarán en los datos, en lugar de que se determi-nen sólo por la importancia de las afirmaciones y las negaciones. Porejemplo, se han atribuido altos niveles de éxito a una gran muestra deaplicaciones del DO en el sector público (Golembiewski, 1985, pp. 73-191), siendo el DO una teoría empírica basada en las metas que represen-ta la postura más opuesta al modelo burocrático. De igual modo, Lovrich(1985b) reportó una prueba de la alternativa de Ostrom al modelo buro-crático, la de "lo más pequeño es mejor", donde los datos generaronresultados mixtos o negativos del modelo básico.

Mejoramiento de los textos y las herramientas de la enseñanza. Juntocon estas pruebas de la atención prestada a la investigación de hoy, seestá haciendo gran hincapié en un adiestramiento apropiado de los admi-nistradores públicos de mañana, así como en la orientación de los investi-gadores futuros. Un indicador importante de tal progreso merece seña-larse: la publicación reciente de textos útiles en el campo del PSOBT.

No hace mucho tiempo que el arsenal de libros de texto sobre el sectorpúblico estaba virtualmente vacío. Se utilizaban obras interpretativasdestacadas, como las de Simon (1947), Argyris (1969), March (1965),March y Simon (1957), Thompson (1967), Weick (1969) y otros. Peroéstos son esfuerzos de administración genéricos o claramente centradosen las empresas, y no incluyen los textos ni un enfoque centrado en el sec-tor público. Afortunadamente se disponía de un pequeño conjunto deestudios descriptivos (por ejemplo, Selznick, 1949; Kaufman, 1960), quecompensaban su enfoque estrecho con su riqueza descriptiva. Además,se utilizaban contextos del sector público para ilustrar la aplicabilidad delos conceptos de la ciencia de la conducta (por ejemplo, Golembiewski,1962a), pero ese trabajo era a menudo hipotético y concentrado en uni-dades pequeñas. Aunque no proveía textos sobre el PSOBT, finalmentesurgió un puñado de estudiosos de la administración pública que estabacerca de satisfacer esa necesidad (Simon, Smithburg y Thompson, 1950;Pfiffner y Sherwood, 1960; Presthus, 1965; Sherman, 1966).

Los tiempos han cambiado decisivamente. Han aparecido numerosostextos importantes. Entre los textos generales sobre el PSOBT se incluyenlos esfuerzos de Eddy (1981), Harmon y Mayer (1986), Stewart y Garson(1983) y Gortner, Mahler y Nicholson (1987). También hay textos y lec-tores en áreas especializadas del PSOBT como el desarrollo organizacio-nal (por ejemplo, Zawacki y Warrick, 1976; Golembiewski, 1979a, 1985),descripciones conductuales de la vida en las trincheras organizacionales(por ejemplo, Chase y Reveal, 1983; Heclo, 1977), auxiliares del aprendi-zaje que dirigen la atención hacia el arte y la práctica de la administración


pública (por ejemplo, Berkley, 1975), y estudios descriptivos/ prescrip-tivos del funcionamiento administrativo en medio de las tensiones delas reducciones de financiamiento y de personal (por ejemplo, Levine,1978, 1980).

RESUMEN

El PSOBT está avanzando pero todavía se encuentra en su primera etapa,experimentando una especie de enriquecimiento acelerado a partir deuna base limitada. Los bosquejos de problemas y el avance en procesoestablecen esta conclusión.

Destacan marcadamente los problemas del desarrollo del PSOBT. DOSfactores básicos inhiben la exploración de los problemas principales dela investigación y la aplicación: la escasez de recursos derivada de defi-niciones y convenciones que en efecto dejan fuera las áreas críticas de lainvestigación, las que a su vez contribuyen a tal escasez. Durante largotiempo se confundieron a menudo las teorías utópicas con el trabajo em-pírico. Además, sólo recientemente se han dedicado grandes esfuerzos ala elaboración de teorías empíricas basadas en las metas y teorías de laacción, ambas fundamentales para el desarrollo de un amplio cuerpo deconocimientos pertinente para el funcionamiento organizacional en elsector público.

Sin embargo, el avance logrado en el PSOBT nos permite ser optimistas.Sin duda, el progreso básico implica la opinión creciente de los costosdel modelo burocrático, pero sobre todo la convicción creciente de queexisten, o pueden desarrollarse, alternativas viables para ese modelo.

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