Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

Dirección Nacional de Política Criminal

Plan Nacional de Prevención del Delito

Programa Comunidades Vulnerables

Abril 2007

2

INDICE

I. Introducción ____________________________________________________________ 3

II. Fundamentación ________________________________________________________ 4

III. Marco Jurídico __________________________________________________________ 7

IV. Meta ___________________________________________________________________ 8

V. Objetivo General ________________________________________________________ 8

VI. Objetivos Específicos ____________________________________________________ 8

VII. Destinatarios ___________________________________________________________ 9

Directos ___________________________________________________________________ 9

Indirectos __________________________________________________________________ 9

VIII. Principios de la intervención _____________________________________________ 9

Enfoque de derechos ________________________________________________________ 9

Perspectiva de las redes sociales _____________________________________________ 10

Enfoque comunitario _______________________________________________________ 10

Participación ______________________________________________________________ 11

Voluntariedad _____________________________________________________________ 11

Gestión local ______________________________________________________________ 12

Interagencialidad y multiagencialidad _________________________________________ 12

IX. Proceso de Implementación ______________________________________________ 13

Establecimiento de acuerdos formales (interagencialidad) ________________________ 14

Elaboración del diagnóstico científico sobre el estado de la seguridad _____________ 14

Construcción de una red institucional para la implementación del Programa

(multiagencialidad). ________________________________________________________ 14

Selección de territorios _____________________________________________________ 15

Conformación del equipo local de intervención. _________________________________ 15

Capacitación del equipo local ________________________________________________ 15

Inserción comunitaria _______________________________________________________ 15

Convocatoria a grupos de adolescentes y jóvenes (destinatarios directos del

Programa) ________________________________________________________________ 16

Elaboración y ejecución del Proyecto Local de Prevención. _______________________ 17

X. Información, monitoreo y evaluación ______________________________________ 18

a) Información _________________________________________________________ 18

b) Monitoreo __________________________________________________________ 19

c) Evaluación __________________________________________________________ 19

3

“No podemos solucionar nuestros problemas si pensamos de la misma manera que

cuando los creamos”

Albert Einstein

I. Introducción1

En agosto de 2000 el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio del

Interior de la Nación lanzaron conjuntamente el Plan Nacional de Prevención del Delito, a

través de las Resoluciones MJDH N° 768/00 y MI N° 56/00 respectivamente.

En el marco del Plan mencionado, y con el objetivo de profundizar el desarrollo de la

estrategia de prevención social del delito diseñada en el mismo, se creó el Programa

Comunidades Vulnerables a través de la Resolución SSPC N° 009/01.

Luego de varios años de desarrollo del Programa Comunidades Vulnerables, se ha

adquirido una valiosa experiencia surgida de su implementación, fundamentalmente en el

ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, en algunos municipios de la Provincia de Buenos

Aires –Avellaneda, Morón, Moreno, San Isidro, Tres de Febrero, Lanús– y del interior del

país –Cipolletti, Viedma, Bariloche y Santa Fe–. Ésta ha sido fruto de la tarea en conjunto

de más de 70 operadores con más de 5.000 jóvenes pertenecientes a diferentes barrios,

asentamientos y villas de emergencia de las distintas jurisdicciones de nuestro país.

La reflexión sobre la experiencia adquirida ha hecho posible repensar algunos aspectos

del Programa e incorporar innovaciones que cuentan con el sustento empírico del trabajo

realizado en estos años por el equipo nacional y los equipos locales.

El presente rediseño tiene como propósito, más allá de una oportuna actualización,

remarcar la necesidad de potenciar una política pública de prevención social del delito

que promueva un enfoque de derechos y que sea capaz de hacer una revisión de sus

propias acciones de modo que sea posible incluir aquellas innovaciones que enriquezcan

su implementación.

1 Este rediseño fue realizado por el Equipo del Plan Nacional de Prevención del Delito y del Programa

Comunidades Vulnerables desde julio de 2006 hasta abril de 2007 y contó con la asistencia técnica de profesionales de la Dirección de Planeamiento y Reingeniería Organizacional de la Subsecretaría de Gestión Pública dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.

4

El Programa Comunidades Vulnerables es una política pública impulsada por el Estado

Nacional en materia de prevención social del delito. En este sentido, promueve la puesta

en marcha de proyectos locales que estén destinados a favorecer la integración social de

los sectores más desprotegidos de la sociedad, especialmente de adolescentes y jóvenes

inmersos en procesos de alta vulnerabilidad social, procurando reducir su participación en

la comisión de delitos callejeros.

II. Fundamentación

La compleja realidad de la vida urbana contemporánea y los procesos de exclusión social

que afectan a los habitantes de nuestro país conspiran contra la calidad de vida y el

desarrollo integral de la población. Algunos de los indicadores del deterioro creciente de

la vida social son el incremento del delito callejero, la sensación de inseguridad y las

situaciones de violencia asociadas con las restricciones para el acceso de gran parte de

la población a los derechos básicos como trabajo, salud, educación, vivienda.

Efectivamente el número de delitos ha crecido y los llamados delitos callejeros, aun

siendo sólo una parte del conjunto de la criminalidad, contribuyen por su visibilidad a

alimentar la sensación de inseguridad y provocar la reacción social. Ésta se ha expresado

a través de una fuerte demanda de mayor protección para personas y bienes, instalando

el tema de seguridad como una de las prioridades de la agenda pública.

Las encuestas de victimización2 y otros estudios sobre el delito3 corroboran la

simultaneidad del aumento de la tasa de delitos con los picos de crisis económica y de

mayor desigualdad social. Los tipos de delito más frecuentes son los delitos contra la

propiedad –principalmente robos y hurtos– con uso de armas y empleo de violencia la

que, en ocasiones, llega hasta el homicidio. Podría hablarse de nuevas formas de

violencia y delito o de un nuevo tipo de delincuencia en los que la planificación de la

acción está prácticamente ausente. Se trata en general de actos realizados por personas

que alternan actividades legales e ilegales con una modalidad muy diferente a la de una

“carrera criminal” o la del crimen organizado.

2 http://wwwpolcrim.jus.gov.ar/

3 Pompei, Eduardo: “Las consecuencias sociales de la distribución”, en ENOIKOS No. 14, publicación de la

Facultad de Ciencias Económicas U.B.A, marzo 1999.

5

El incremento delictivo es correlativo al aumento de la inseguridad en sentido amplio. En

efecto, la seguridad no se agota en la seguridad civil –ausencia de riesgo físico para las

personas y de afectación de los bienes–, refiere también a la posibilidad concreta de que

la mayoría de los habitantes de un Estado desarrolle su vida en condiciones tales que le

permita disfrutar del conjunto de bienes y protecciones disponibles en la sociedad.

Hoy la inseguridad en sentido amplio es parte de la experiencia cotidiana de un elevado

porcentaje de la población en la Argentina, la que ha sido desalojada del empleo estable,

del salario suficiente y de todas las protecciones derivadas del trabajo. Esta masa de

población empujada o comprimida en los bordes de la sociedad padece además de la

marginación espacial y el reforzamiento de la segmentación social que reproducen las

instituciones públicas cuyos servicios –educación, salud, vivienda, justicia, seguridad,

recreación, saneamiento, etc.– resultan de calidad diferencial en contextos con carencias

de todo tipo.

La degradación del contexto urbano y la imposibilidad de acceder a empleos estables con

remuneración suficiente impiden la adecuada satisfacción tanto de las necesidades

materiales como de las sociales –pertenencia, posibilidad de planificación y de previsión,

servicios y seguros–. Estas condiciones abonan la fragmentación de las relaciones

interpersonales, el mayor empobrecimiento del capital social y cultural e inducen

comportamientos violentos como forma de responder a los conflictos.

Los sectores de la población más vulnerados –inmersos en situaciones de inseguridad en

sentido amplio– son los más vulnerables a la inseguridad civil y a los efectos de las

acciones de lucha contra la delincuencia y represión del delito. Es en estos sectores en

los que se concentra el mayor número de delitos callejeros y de incidentes con alto grado

de violencia.

El incremento del delito callejero en zonas urbanas resulta más una consecuencia de la

inseguridad en general que la causa de la inseguridad ciudadana.

La mayoría de las personas alojadas en unidades carcelarias son jóvenes con educación

incompleta, desocupados, o que en un alto porcentaje al momento de infringir la ley

combinaban actividades ilegales con trabajos precarios, de baja calificación y muy baja

remuneración4.

4 Informe preliminar SNEEP Servicio Penitenciario Federal (2002 a 2005) en wwwpolcrim.jus.gov.ar

6

Asimismo, las estadísticas que se obtienen del relevamiento de causas penales5

muestran que la mayor cantidad de hechos delictivos se atribuye a varones jóvenes.

Estos datos pueden deberse tanto a un aumento de la participación de los mismos en el

delito, como así también a una mayor selectividad del sistema penal que orienta su

acción hacia ellos.

El índice de reincidencia en el delito es alto6. En el caso de los jóvenes pertenecientes a

comunidades vulnerables la escasez de recursos protectores –materiales, sociales y

simbólicos– y el hecho de que hayan cometido delitos a edad temprana y cumplido pena

de prisión les ocasiona dificultades posteriores para conseguir trabajo. Faltos de

oportunidades de inserción productiva en la sociedad, la probabilidad de que vuelvan a

infringir la ley aumenta.

En las comunidades vulnerables los jóvenes desarrollan su vida en un contexto poblado

de amenazas y cuentan con escasos recursos propios para evitar sus efectos: viven en

barrios pobres en los que muy pocos adultos tienen trabajo estable; están en contacto

cotidiano con la violencia en sus múltiples formas; pueden comprar o alquilar armas a

bajo costo; son incitados al consumo de sustancias psicoactivas ilegales de efectos

nocivos para su salud física y mental; no tienen experiencia en el mercado de trabajo o

han tenido experiencias breves en trabajos precarios sin calificación y de muy baja

remuneración; no han completado la educación formal obligatoria ni han recibido

formación para el desempeño de oficios; pasan muchas horas del día sin actividades

organizadas y no cuentan con ámbitos sociales de contención u orientación para

canalizar necesidades e intereses; aspiran a bienes de consumo caracterizados como

propios de la etapa juvenil de la vida por la propaganda y los medios masivos de

comunicación pero no tienen dinero para adquirirlos; su vida cotidiana transcurre dentro

de las fronteras de su barrio que opera a la vez como límite geográfico y social; son

padres y madres muy tempranamente, sin recursos suficientes para formar un hogar

propio; algunos tienen familiares presos, antecedentes por infracciones menores o están

vinculados a personas que habitualmente cometen delitos, otros tienen antecedentes

penales comprobados; descreen de las instituciones de justicia y temen la selectividad y

arbitrariedad de la policía; no avizoran un futuro inmediato ni mediato muy diferente a su

5 Estadísticas Registro Nacional de Reincidencia en www.dnrec.jus.gov.ar

6 Ibidem

7

presente; para ellos y ellas arriesgar la vida y la libertad forma parte de las “reglas de

juego”.

El modelo represivo punitivo de control de la delincuencia no ha demostrado hasta hoy

ser eficaz ni eficiente. Dadas las condiciones descritas anteriormente, es necesario

abordar un fenómeno tan complejo desde una perspectiva que supere los enfoques

restringidos y desarrollar acciones de prevención del delito con una visión que respete y

amplíe las oportunidades de integración social y el ejercicio de los derechos

fundamentales. La prevención del delito requiere una intervención en el ámbito de lo

social –específicamente en el comunitario– que contribuya a fortalecer la participación

activa de los jóvenes en la sociedad y reduzca los motivos y la necesidad de comisión de

infracciones, o las condiciones que las propician.

III. Marco Jurídico

La reforma constitucional de 1994 modificó parte de la estructura institucional otorgando

jerarquía constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos.

En este sentido, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional

de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos

Civiles y Políticos, la Declaración de los Derechos del Niño, la Convención sobre los

Derechos del Niño entre otros, resultan ser la ley suprema adoptada por nuestra Nación,

sin que ninguna ley de rango inferior pueda vulnerar o menoscabar los principios y

derechos en ellos reconocidos.

En relación con la problemática criminal, y siguiendo los principios y derechos

reconocidos en las declaraciones, convenciones y pactos mencionados, el 29 de

noviembre de 1985 la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó las Reglas de

Beijing recomendadas por el séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención

del Delito y Tratamiento del Delincuente. En ellas se solicita que se elaboren criterios

para la prevención de la delincuencia juvenil y que los mismos sean de utilidad para los

Estados Miembros en la formulación de programas y políticas especiales, haciendo

hincapié en la participación de la comunidad en las actividades de asistencia y atención.

8

El 14 de diciembre de 1990 la Asamblea General aprobó las Directrices de la Naciones

Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil, Directrices de Riad. En sus

principios fundamentales se establece que: “La prevención de la delincuencia juvenil es

parte esencial de la prevención del delito en la sociedad. Si los jóvenes se dedican a

actividades lícitas y socialmente útiles, se orientan hacia la sociedad y enfocan la vida

con criterio humanista, pueden adquirir actitudes no criminógenas”.

En este orden de ideas, los lineamientos de la doctrina internacional mencionados

representan el sustento jurídico del presente Programa que busca generar contextos para

la acción vinculados al desarrollo humano y el trabajo con adolescentes y jóvenes

pertenecientes a comunidades en las cuales se encuentra menoscabado el cumplimiento

de los derechos fundamentales previstos en la Constitución Nacional.

IV. Meta

Propiciar una política pública con un enfoque de derechos para la disminución de la

participación de adolescentes y jóvenes en situación de vulnerabilidad social en delitos

callejeros y la violencia asociada a ellos.

V. Objetivo General

Promover la implementación de una estrategia de prevención social del delito en centros

urbanos grandes y medianos de la Argentina a través de la generación de proyectos

locales cuyos dispositivos y actividades favorezcan la integración social y el ejercicio de

los derechos fundamentales.

VI. Objetivos Específicos

Promover la construcción de proyectos de vida que no impliquen prácticas

violentas y/o delictivas

Apoyar la búsqueda de formas de sustento económico por fuera de la actividad

delictiva

Promover el conocimiento y ejercicio de los derechos fundamentales

9

Reforzar los aspectos identitarios que contribuyan a la integración social y a una

mejor calidad de vida

Promover el ejercicio de la reflexión crítica sobre hábitos, pautas, normas y

valores vigentes

Incentivar la inclusión a grupos, organizaciones e instituciones que favorezcan la

integración y la ampliación del capital social, cultural y simbólico

Estimular el reconocimiento y adquisición de habilidades que mejoren las

condiciones de empleabilidad y/o desarrollo de actividades productivas

Favorecer el acceso a la justicia

Fortalecer las redes de apoyo

Promover formas de resolución pacífica de conflictos

Estimular la vinculación y/o continuidad en el sistema educativo formal

VII. Destinatarios

Directos:

a) Adolescentes y jóvenes en

situación de vulnerabilidad social

en conflicto con la ley penal o en

riesgo de estarlo

Indirectos:

a) Familias y/o allegados de los destinatarios directos

b) Comunidad de la que son miembros ambos grupos de destinatarios

VIII. Principios de la intervención

El Programa orienta su actividad de acuerdo con los siguientes principios:

Enfoque de derechos

El Programa como política pública impulsa relaciones sociales integradoras e inclusivas

que fortalezcan el sistema democrático mediante la promoción de los derechos

fundamentales. Este principio alude al rol del Estado y su compromiso indelegable en el

Esto comprende situaciones tales como: haber infringido una norma del código penal y

no estar en situación de encierro; estar o haber estado involucrados en

prácticas violentas próximas al delito; haber estado detenido en comisarías,

institutos de menores y/o instituciones penitenciarias;

haberse visto involucrado en detenciones preventivas en comisarías.

10

desarrollo de estrategias que contribuyan a la construcción de formas de vida que

recuperen el real ejercicio de estos derechos que, aunque inherentes a la condición

humana, se ven restringidos para gran parte de la población.

Todas las acciones que se elaboran y ejecutan desde el Programa centran la mirada en

la persona y sus derechos como un fin en sí mismo. Diseñar políticas desde un enfoque

de derechos implica, necesariamente, considerar a la persona en su singularidad pero no

como un individuo aislado sino integrada a colectivos humanos para construir espacios

inclusivos que fortalezcan el ejercicio de los derechos fundamentales.

Asimismo, todos los proyectos que se elaboren deben encontrarse en sintonía con los

intereses legítimos de la población, lo que implica generar espacios de intercambio

permanente con los miembros de la comunidad seleccionada para el desarrollo de las

estrategias preventivas.

Perspectiva de las redes sociales

Esta perspectiva representa una forma particular de vivir, pensar y actuar las relaciones

sociales. Tomar conciencia de la inmersión en redes sociales posibilita tener el registro

de estar con otros a la hora de operar en un problema convocante para los miembros de

la red.

La adopción de este principio facilita vislumbrar tanto las configuraciones problemáticas

que constituyen un fenómeno, como el estado de las relaciones del entorno de sostén de

las personas.

Desde esta perspectiva, los habitantes de una comunidad pueden encontrar formas

cogestivas y cooperativas de abordar los problemas sociales. En este sentido, el

entramado de la red de relaciones encuentra una multiplicidad de actores que, con

responsabilidades, recursos y saberes diferenciales, asumen el encargo social que los

convoca.

En síntesis, la adopción de este principio por parte del Programa implica, por un lado,

enfocar el problema en el contexto de su emergencia y, por otro, servirse de su carácter

instrumental para la intervención social.

Enfoque comunitario

En el marco de las características de la vida urbana contemporánea se entiende que lo

comunitario está dado por la condición común de una población que comparte una

11

historia de asentamiento y algunos rasgos de la vida cotidiana, en un territorio de radio

variable y cuyos problemas están inmediatamente interconectados.

El Programa desarrolla su intervención en el barrio

adoptando una forma particular de acercamiento

que hace visible y potencia los recursos que posee,

fundamentalmente simbólicos, identitarios y de

prácticas acumuladas en la memoria colectiva de

sus habitantes.

Esta manera de observar, analizar y actuar se caracteriza por prácticas planificadas,

sistemáticas y situadas en campo, una decidida manera de integrarse a dinámicas de

cooperación “autóctonas” sin imposición de saberes o recetas del qué-hacer. Por lo tanto,

incluye el reconocimiento de la idiosincrasia del lugar, la necesidad de pluralizar el

conocimiento, de establecer un diálogo respetuoso entre el saber popular, las disciplinas

científicas y sus respectivas prácticas, con el objeto de cogestionar los problemas y

conflictos que los convocan.

Participación

El Programa sostiene que el carácter participativo de una política pública se basa en el

convencimiento de que la deliberación pública y la interacción social, tanto como la

aceptación y el respeto por el pluralismo, son valores y prácticas esenciales para

profundizar las relaciones gobierno–ciudadanía en un sistema democrático.

Estos valores y prácticas pueden y deben ejercerse en primer término en la cotidianidad y

en el espacio local que es donde se da la mayor proximidad entre el Estado y los

ciudadanos.

La participación de la comunidad en el desarrollo de una

política pública refiere específicamente a que los

integrantes de la misma intervengan en las actividades

públicas, representando intereses particulares en el marco de esquemas de compromiso

y condiciones institucionales. Esto facilita un proceso de aprendizaje colectivo sobre las

propias capacidades de las personas, grupos, comunidades, sociedades.

Voluntariedad

La participación en el Programa implica la intención del joven de querer incorporarse sin

verse obligado por preceptos externos, sean de índole familiar, judicial, etc.

Toda posible solución será viable si es también compartida

El barrio es donde interactúan las familias, grupos de pertenencia, referentes políticos y comunitarios e instituciones que proveen el sostén, la contención y la identidad al joven.

12

En este sentido, tanto el ingreso como la permanencia en el Programa implican el

ejercicio de un acto absolutamente voluntario, con consentimiento y discernimiento, que

posibilita la construcción conjunta de un encuadre de trabajo. Por tal motivo, las ideas de

autonomía y de responsabilidad entre las partes no se conciben si la decisión es

orientada por otro.

La adopción de este principio incorpora una nueva mirada de abordaje en materia de

prevención del delito, ya que se centra en un trabajo consentido y de cercanía entre los

destinatarios y el Programa. La no imposición permite trabajar sobre las reales

inquietudes y motivaciones de los adolescentes y jóvenes.

Gestión local

La reconstrucción de un tejido social más organizado y solidario, la puesta en práctica de

nuevos roles sociales que difundan funciones y responsabilidades entre una población

cada vez más afectada por la marginación, y la obtención de nuevos consensos para

proyectos colectivos, sólo podrán promoverse desde estructuras políticas próximas y

representativas como son las locales.

La gestión local de las políticas públicas favorece la participación y compromiso de los

ciudadanos, la ampliación del campo de los derechos y

libertades, la progresiva integración de los sectores

excluidos y un mayor control de las acciones de

gobierno y el desempeño de sus agentes. Tanto

identificar problemas como idear soluciones se facilitan si los diversos actores locales

acuerdan una estrategia compartida para sostenerse, adaptarse activamente y tomar la

iniciativa en los procesos de transformación general. De esta forma, la gestión local es

concebida como un medio privilegiado para la democratización del Estado y el

mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.

Teniendo en cuenta lo antedicho, la implementación del Programa es realizada,

fundamentalmente, por las instancias gubernamentales propias de las jurisdicciones en

que se desarrolla. De esta forma, se procura una respetuosa y fecunda articulación y

corresponsabilidad entre los distintos niveles de gobierno.

Interagencialidad y multiagencialidad

Considerando que el delito es por su naturaleza multifacético, tanto en sus causas como

en sus efectos, el Programa propone la necesidad de generar modelos de gestión

Todo lo que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior –local – no debe hacerse a un nivel superior –central–.

13

flexibles centrados en esquemas de cooperación, articulación y colaboración de

diferentes organismos gubernamentales7 entre sí. Estos modelos de gestión facilitan la

promoción y el sostenimiento de las acciones de prevención social del delito y evitan la

fragmentación de las políticas públicas que constituyan una respuesta al problema.

Estos modelos de gestión pueden contener relaciones “interagenciales” o

“multiagenciales”. Las primeras se dan entre diversas agencias que tienen una misión

institucional similar pero que pertenecen a diferentes niveles de gobierno (nacional,

provincial, municipal y comunal). La interagencialidad implica una responsabilidad

compartida entre las diferentes jurisdicciones y la posibilidad de ampliar la base de

actores y recursos para el desarrollo de las acciones preventivas ya que un modelo de

gestión centralizado y desarrollado solamente por una agencia no ha sido históricamente

eficaz para generar políticas de prevención del delito.

Las segundas, “multiagenciales”, contienen la articulación entre varias agencias respecto

de un tema dado sin que esto afecte o transforme su tarea o misión institucional en forma

significativa. Generar acciones de prevención social del delito como las que propone el

Programa implica necesariamente la asociación con otras áreas como desarrollo social,

educación, salud, empleo, entre otras, para alcanzar instancias de inclusión social de los

destinatarios directos e indirectos definidos por el mismo.

IX. Proceso de Implementación

Atendiendo a la meta y objetivos planteados, el propósito del proceso de implementación

es la generación de proyectos locales de prevención social del delito. Para ello se

requiere una articulación eficaz y eficiente entre diversas áreas/instituciones que

implementan acciones preventivas integrales (por ej. educación, salud, etc.). Esto

indefectiblemente implica la combinación de lógicas y prácticas que deben atenderse en

un marco de transparencia, respeto de derechos y firme voluntad de los actores

involucrados.

Para dar cumplimiento a dicho propósito, durante el proceso de implementación del

Programa se desarrollan diversas acciones. Algunas de ellas de carácter formal, como la

firma de los acuerdos entre las jurisdicciones y las autoridades del Ministerio para iniciar

7 Según la organización de la administración pública argentina, se toma la referencia a “organismos

gubernamentales” como equivalente al de “agencias” en los conceptos de “multiagencialidad” e “interagencialidad” para la bibliografía anglosajona que los propone.

14

dicho proceso; otras de carácter formativo, como el entrenamiento de los equipos locales.

Dichas acciones están altamente interrelacionadas y en la mayoría de los casos se

desarrollan en forma simultánea. A continuación se procede a describirlas.

Establecimiento de acuerdos formales (interagencialidad)

Se prevé el establecimiento de acuerdos formales entre los gobiernos provinciales y/o

locales y las autoridades del Programa para iniciar el proceso de instalación del mismo en

cada jurisdicción. De todas maneras se admite, de forma alternativa, el establecimiento

de acuerdos en el mismo sentido con organizaciones no gubernamentales que tengan

una base territorial importante.

Elaboración del diagnóstico científico sobre el estado de la seguridad

Se prevé la realización de dos tipos de diagnóstico: uno cuantitativo y otro cualitativo.

Para ello se tiene en cuenta datos estadísticos tales como: estadísticas oficiales

policiales, judiciales y penitenciarias, encuestas de victimización, datos infraestructurales,

económicos e institucionales. Estos datos deben estar georreferenciados para, sobre la

base de un mapa sociodemográfico, poder confeccionar distintos tipos de mapeos

relacionados con la inseguridad urbana y la vulnerabilidad social. Asimismo, se realizará

un relevamiento de programas sociales presentes en la jurisdicción.

Construcción de una red institucional para la implementación del Programa

(multiagencialidad)

Esto implica el establecimiento de esquemas de cooperación, articulación y colaboración

con las áreas/instituciones que participan en las acciones que se diseñan. Estos

esquemas se realizan teniendo especialmente en cuenta los principios de intervención

que fueron mencionados y fijando los compromisos y responsabilidades de cada uno de

los actores involucrados.

Dichos esquemas multiagenciales se pueden generar en diversos niveles/áreas, como

ser:

- diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal,

comunal)

- diferentes áreas de políticas sociales (trabajo, seguridad, desarrollo

social, desarrollo económico, etc.)

- organizaciones gubernamentales y no gubernamentales

15

Selección de territorios

A partir del análisis de la información previa, se procede a la selección de los territorios

que se priorizan para el desarrollo de las estrategias preventivas.

Algunos de los criterios que deben tenerse en cuenta para realizar dicha selección son

los siguientes: nivel de vulnerabilidad social de la comunidad, domicilio de las personas

que fueron detenidas por su participación en delitos callejeros, viabilidad política y

técnica.

Conformación del equipo local de intervención

La selección de recursos humanos para la conformación del equipo local de intervención,

teniendo en cuenta los principios anteriormente expuestos, debe responder a un criterio

multidisciplinario. Se sugiere que estén contemplados perfiles que puedan desarrollar

tareas relacionadas a: dinámica de grupos y operación comunitaria; asistencia jurídica;

orientación psicológica; actividades recreativas, deportivas y culturales; gestión y

resolución pacífica de conflictos; desarrollo de emprendimientos productivos; inserción en

el mundo del trabajo; elaboración y gestión de proyectos, entre otros.

Capacitación del equipo local

Una vez conformado el equipo local de operadores, el equipo nacional del Programa

realiza la capacitación del mismo. Ésta se referirá a nociones teóricas de criminología,

estrategias de prevención del delito, modelos de intervención en comunidades

vulnerables, etc. También se prevén periódicamente instancias de formación–acción,

actualización e intercambio de experiencias para optimizar el desarrollo del Programa.

Inserción comunitaria

En este momento, el equipo local construye

junto con la comunidad un saber específico, el

“Diagnóstico Comunitario”. Para ello se

consideran las dimensiones estructurales de

los problemas, las formas que adoptan en esa

comunidad, los comportamientos violentos

recurrentes tratando de comprender qué

- Llegada al barrio - Primeros contactos - Importancia de establecer una

comunicación clara sobre la propuesta de trabajo / definición de objetivos / perfiles de beneficiarios directos

- Límites de la intervención que se intenta desarrollar (diferenciación entre demandas específicas e inespecíficas)

- Puntos de partida para el inicio de la intervención

- Selección de destinatarios directos - Primeros encuentros con los destinatarios

directos - Actividades básicas del proceso de

inserción comunitaria: relevamiento de necesidades y recursos, mapeo territorial, mapeo de actores, historia del barrio

- Construcción de vínculos de confianza

16

factores interactúan en la condición de vulnerabilidad de los jóvenes en conflicto real o

potencial con la ley.

Este “Diagnóstico Comunitario” procura conocer la situación económica, social y política

de la comunidad, identificar a los actores sociales, ubicar las zonas donde se producen

con mayor frecuencia hechos de violencia e intenta comprender el origen, las

características y las causas de la situación problemática.

Cuando los principales problemas han sido identificados se diseña un modelo de trabajo

adecuado para esa comunidad: esto constituye la base para la elaboración del “Proyecto

Local de Prevención”. En este punto, hay que decidir qué cosas se pueden modificar a

partir de la intervención, estimar e identificar a los posibles participantes directos de la

estrategia social preventiva, seleccionar los modos posibles de acción y reconocer los

recursos de la comunidad y los externos que puedan ser utilizados.

En el ámbito del Programa el equipo local desarrolla un rol activo de facilitación, no sólo a

través de la gestión de instrumentos institucionales sino también proyectando nuevas

formas de intervención. Éstas permiten afrontar las situaciones problemáticas específicas

del contexto social del territorio atendiendo las necesidades sentidas por sus habitantes.

Las intervenciones que se realicen deben ser respetuosas de las propias dinámicas

comunitarias.

El proceso de inserción comunitaria contribuye también a la visibilidad del Programa. Por

ello es deseable que la mayor parte de las actividades se desarrollen en el ámbito barrial.

Convocatoria a grupos de adolescentes y jóvenes (destinatarios directos del

Programa)

En esta instancia del proceso de implementación se realiza la convocatoria a jóvenes y

adolescentes en situación de vulnerabilidad social, en conflicto con la ley penal o en

riesgo de estarlo.

La convocatoria que realiza el Programa contempla especialmente a adolescentes y

jóvenes que regresan al barrio luego de haber estado detenidos en instituciones de

encierro, desplegando estrategias de recepción comunitaria en el marco del Proyecto

Local de Prevención.

Para ello, se realizan encuentros con actores comunitarios que, en un principio, son los

que acercan a los jóvenes al Programa. Una vez instalado el mismo en el barrio, suelen

17

ser los propios participantes quienes acercan a otros jóvenes. Esto no excluye otras

formas de convocatoria que pueda diseñar el equipo local.

Elaboración y ejecución del Proyecto Local de Prevención.

Una vez conformados los grupos de jóvenes, los operadores junto con ellos definen el

Proyecto Local de Prevención. Dicho proyecto debe explicar la situación que se quiere

modificar y expresar la situación a la que se quiere llegar, especificando las actividades

propuestas para cada año acorde con los objetivos enunciados. Asimismo, el cronograma

de trabajo, la identificación de los recursos necesarios para su desarrollo y los resultados

que se esperan obtener. Este proyecto podrá redefinirse, atendiendo al surgimiento de

emergentes no previstos y a la evaluación permanente que hace del mismo el equipo

local.

En el proceso de trabajo con los jóvenes se abordan, conforme los objetivos específicos

del presente Programa, aspectos vinculares (proyecto de vida e identidad, fortalecimiento

de sus redes de apoyo, etc.), laborales (inserción en el mundo del trabajo, capacitación

laboral, etc.), jurídicos (acceso a la justicia, fortalecimiento del ejercicio de sus derechos

fundamentales, etc.) y socio–comunitarios (relación con la comunidad, actividades

recreativas y/o culturales, etc.).

El trabajo con los destinatarios directos se organiza en tres fases:

Admisión: El Programa requiere implementar dispositivos con la finalidad de

constatar la situación de vulnerabilidad de cada joven y su correspondencia con

el perfil de la población destinataria. En esta fase el interesado debe ser

informado de los objetivos, ser escuchado en cuanto a sus intereses e

interiorizado respecto al encuadre de trabajo y de los compromisos que deberá

asumir, así como del alcance de las responsabilidades de los operadores. Esto

tiende a garantizar que la decisión personal y voluntaria de participar sea

producto de una actitud reflexiva.

Desarrollo: Los jóvenes participan de las actividades del Proyecto Local de

Prevención con el acompañamiento y la orientación de los operadores. En estas

actividades se privilegian los dispositivos grupales, dado que los grupos son los

ámbitos por excelencia en los que ocurre la comunicación, el aprendizaje y el

trabajo. No obstante, el equipo de operadores tiene que reservar un espacio y un

18

tiempo para el acompañamiento de los procesos individuales. Los abordajes

individuales y grupales son complementarios.

En caso de incumplimiento de los compromisos asumidos se contempla la

posibilidad de separación del destinatario del Programa.

Egreso: Debe ser entendido como un proceso que lleve a la desvinculación del

destinatario respecto del Programa. Consiste en un trabajo de reflexión por parte

del joven, orientado por el operador, en el que ambos repasan el trayecto

favorable de la participación del primero en el Programa.

Un joven beneficiario puede pasar de la fase de desarrollo a la fase de egreso

cuando se encuentra en posición de desarrollar un proyecto de vida y estrategias

de supervivencia socialmente legítimas y logra tomar conciencia de la calidad

de los recursos sociales y emocionales con los que cuenta. Es decir, cuando

puede reconocer que está en condiciones de afrontar los riesgos del entorno con

mayor autonomía. En este sentido, la decisión consensuada de desvincularse

es el mejor indicador de que el proceso se ha cumplido exitosamente.

Los jóvenes egresados pueden seguir manteniendo contactos informales con el

Programa. También es posible que recurran nuevamente al mismo en caso de

necesitarlo.

X. Información, monitoreo y evaluación

Cualquier tarea que pretenda generar conocimiento sistemático sobre un fenómeno o una

práctica requiere producir, procesar e interpretar información a partir de datos empíricos.

Para ello es necesario que los datos sean accesibles, válidos y confiables.

a) Información

El Programa ha definido como prioritario contar con información permanente y

actualizada que contribuya, entre otras posibilidades, a la generación de estadísticas, el

monitoreo y la evaluación.

Para ello se han definido variables claves, la base de datos que las contiene, los

instrumentos de recolección y los posibles cruces que permitan la disponibilidad de esa

información así como la realización de análisis sustantivos a partir de la misma.

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b) Monitoreo

El monitoreo, en el marco del Programa, se concibe como una forma de recolectar

información que facilite el seguimiento sobre las variables que se han definido como

principales.

Ellas son:

El perfil de los destinatarios, para corroborar su adecuación al definido por el

presente diseño;

Las actividades planificadas anualmente en los proyectos locales de prevención,

para constatar su efectiva realización;

El grado de avance en el logro de los objetivos específicos anuales de cada

Proyecto Local de Prevención, para permitir los ajustes necesarios que

contribuyan a su consecución.

De lo dicho se desprende que el ámbito del monitoreo es el delimitado por cada Proyecto

Local de Prevención.

El monitoreo tendrá una frecuencia periódica enmarcada en el ciclo anual de la

planificación y arrojará datos que permitirán realizar eventuales sugerencias a los equipos

locales para revisar, ajustar y garantizar la ejecución de las actividades previstas.

Para la realización de los informes de monitoreo se tendrá en cuenta la información

recogida tanto de fuentes primarias (visitas a territorio, entrevistas, etc.) como de fuentes

secundarias (base de datos, informes y documentos, por ejemplo).

c) Evaluación

Aunque es conocido el déficit de la evaluación en políticas públicas y particularmente en

aquellas dedicadas a la prevención social del delito, resulta clave no dejar de lado la

posibilidad de un proceso evaluativo. Efectivamente, sólo a partir de ello es factible

confirmar o ajustar las opciones estratégicas de una política tal como la llevada adelante

por el Programa. Por otra parte, este proceso facilita la transferibilidad y replicabilidad del

mismo.

Para el Programa se prevén tres tipos de evaluación: de implementación, de resultados y

de impacto. La primera estará vinculada al ciclo de planificación anual y a cada proyecto

local en particular. La segunda y la tercera, de alcance más general, pretenderán

establecer la incidencia del Programa sobre la problemática que se propone abordar en

períodos de mediano plazo; la de resultados, vinculada al logro de los objetivos

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específicos y la de impacto orientada a la evaluación del objetivo general y la meta del

Programa.

La evaluación de implementación constará de una instancia inicial –a principios de año–

en la que se evaluará la correspondencia entre los objetivos planificados por cada

Proyecto Local de Prevención y los objetivos del Programa detallados en el presente

documento. En una segunda instancia –sobre fin de año–, se evaluará el logro de los

objetivos específicos de cada Proyecto Local de Prevención.

Estas dos instancias de la evaluación de implementación permiten cerrar el ciclo anual

iniciado por la planificación y contribuyen a mejorar los procesos de ejecución del

Programa, las tácticas utilizadas y las acciones desarrolladas en función de éstas.

La evaluación de resultados buscará valorar el efecto de las acciones del Programa en

los beneficiarios haciendo hincapié en las modificaciones que se han producido en los

mismos y, por lo tanto, su incidencia en el distanciamiento de prácticas violentas y/o

delictivas.

La evaluación de impacto del Programa hará foco sobre las principales variables

contenidas en la meta y el objetivo general, en un conjunto de ámbitos diferenciados:

territorial, jurisdiccional y regional.

Asimismo, se prevé realizar estudios especiales que permitan contrastar, profundizar y/o

corroborar hipótesis que contribuyan a la revisión periódica del marco conceptual, la

vinculación entre variables definidas, las estrategias utilizadas, etc.

Para la realización de las evaluaciones se tendrá en cuenta la información obtenida de

las fuentes mencionadas en el apartado anterior, así como otras que puedan definirse

específicamente. Dicha información será analizada a la luz de criterios de pertinencia,

consistencia, congruencia, oportunidad, eficacia, etc.

Tanto el monitoreo como la evaluación serán realizados por un equipo nacional

dependiente de la Dirección Nacional de Política Criminal e incluirán una devolución a los

equipos locales de implementación.

La evaluación completaría las fases de la implementación del Programa en tanto política

pública, lo que permitiría reiniciar el ciclo de revisión y adecuación del mismo a las

nuevas realidades con vistas a encarar con mayor eficacia la problemática a la que

pretende dar respuesta.

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AUTORIDADES

Ministro de Justicia y Derechos Humanos Dr. Alberto Juan Bautista Iribarne

Secretario de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios

Dr. Alejandro Walter Slokar

Director Nacional de Política Criminal Dr. Mariano Ciafardini

Equipo de Asesores de la Dirección

Lic. Mercedes Depino Lic. Patricia Vázquez

Coordinadoras del Plan Nacional de Prevención del Delito

Lic. Carina Müller Dra. Ximena Hoffmann

Coordinador del Programa Comunidades Vulnerables Lic. Rodolfo Nuñez

Equipo Técnico

Juan José Canavessi Melisa Galarce

Diana Galli Silvia Goldring

Gabriela Innamoratto Matías Krause

Susana Mediavilla Celia Otero

Enrique Palacio Leticia Pernas Natalia Sosa

Cristina Vallejos

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