CONCEPTO BUROCRATICO (1)

8/19/2019 CONCEPTO BUROCRATICO (1)

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Tendencias actuales del derecho burocrático*

Pedro Ojeda Paullada **

El autor desarrolla una explicación de las característicasgenerales que tiene el denominado derecho burocrático, estaexplicación la realiza a partir de diferentes aspectos como son:el concepto de derecho-burocrático, los diversos enfoquesdoctrinales del servidor público y su relación con el Estado, lascaracterísticas que asume el orden burocrático federal yestatal-municipal, para finalmente reflexionar sobre las

perspectivas de esta normatividad, sobre todo a partir de lastesis jurisprudenciales que en la materia se han emitido en losúltimos años.

The author develops an explanation of the generalcharacteristics of the so called burocratic law. He carries out thisexplanation departing from different aspects, such as: theconcept of burocratic law, the diverse doctrinal approaches of theservidor público and its relationship (de quién) with the State; thecharacteristics assumed by the federal and state-municipalburocratic order, and finally, he reflects on the perspectives ofthis normativity, mainly starting from the jurisprudential thesisesthat in the matter have been emitted in the lastyears.

Sumario: 1. Introducción. / 2. El concepto de derecho burocrático. / 3. Enfoques diversos del servidor públicoy su relación con el Estado. / 4. Los ordenamientos laborales burocráticos de orden federal. /5. Las leyes estatales del servicio civil. / 6. Perspectivas actuales del derecho burocrático. /

7. Comentarios finales.

1. Introducción

Agradezco al licenciado Gerardo González Ascen- cio, jefedel Departamento de Derecho de esta casa abierta altiempo que es la Universidad Autónoma Metropolitana, lainvitación a platicar con ustedes. Esta institución deeducación superior desde su fundación ha venidocumpliendo una destacada labor en el contexto del sistemanacional de educación superior del país.

Como lo sabe esta comunidad universitaria, en los años 70era indispensable dar un paso cualitativo y

* Intervención del licenciado Pedro Ojeda Paullada el día 27 de mayo de 1999,en el Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana,Unidad Azcapotzalco.** Magistrado Presidente del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje;Presidente del Colegio Mexicano de Abogados, A.C; Presidente del ConsejoDirectivo de la Academia Mexicana de Derecho y Economía.

cuantitativo importante para el desempeño de la educaciónsuperior del país. Uno de los elementos fundamentales quese crearon en esa década fue precisamente estaUniversidad Autónoma. Su vocación popular, democráticay progresista está fuera de duda, como lo debiera estarpara todos la importancia del derecho laboral como tutelarde los derechos del trabajador, así como también laenorme importancia de la función pública, o sea la delservicio que el gobierno debe garantizar a la comunidadnacional para cumplir con los fines del Estado.

Gracias a la experiencia que he tenido en materia laboral ya la encomienda que actualmente desempeño como

Presidente del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje,además de impartir la cátedra de Seguridad Social en laFacultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónomade México, me

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Los conceptos y las definiciones anteriores nos ubican deinmediato en una serie de supuestos y elementos quedebemos desglosar para su análisis, como son: los sujetosactuantes en esta relación laboral burocrática, lasfunciones a cumplir por el ente estatal y, desde luego, lasgarantías y derechos que corresponden a quienes prestansus servicios al Estado, con el fin de que pueda llevar acabo sus altas responsabilidades sociales.

Sin duda, las respuestas que se den a estas premisasestarán vinculadas esencialmente a la orientación teórica,e inclusive ideológica, que se tenga frente al fenómenoestatal y el del servicio público. En otras palabras, ladoctrina jurídica enfoca la explicación que abordamosprincipalmente en dos grandes vertientes que son, por unaparte la administrativa, y por la otra la laboralista.

3. Enfoques diversos del servidor público y su relacióncon el Estado

Como ha quedado precisado, dos son las corrientes másdifundidas para explicar la relación que vincula al servidorpúblico con el Estado, esto es: la que la explica como unarelación netamente administrativa o, por otra parte, la quela considera como una relación de orden laboral, con todassus características.

Además, estimo que válidamente podemos hablar ennuestro país, de una tercera corriente de tipo mixto, alconsiderar que en la amplia diversidad de tareas quecumplen los servidores públicos del Estado se puedenencontrar diferencias y matices legales y prácticos que nosllevan a una catalogación diferenciada de ellos,presentándose para algunos una verdadera y clararelación laboral burocrática, pero entendiendo también que

para otros no se den los supuestos de tal relación, por loque se les ubica con otros estatutos legales. Al respecto,en un apartado posterior de esta exposición insistiremos eneste asunto.

a) Corriente administrativa

Bajo estas premisas, en primer término haremos alusión ala tesis administrativista. En esta orientación teórica seasume la idea de que el Estado de ninguna manera puedeser considerado como "patrón" y por lo tanto los que leprestan sus servicios tampoco podrían considerarse como"trabajadores". Igualmente indican los seguidores de estacorriente, que la base de toda relación laboral se explicabajo la concepción del fenómeno de la lucha de clases

encuentro inmerso en la problemática y perspectivas queestá viviendo el derecho burocrático. Es sin duda un temacon esencia de derecho constitucional y también algo quedebe entenderse más allá de los clichés que tantooscurecen el entendimiento de algunos temasfundamentales del país, como lo es la tarea de losservidores públicos ante la sociedad y la actitud de lasociedad ante ellos.

2. El concepto de derecho burocrático

El derecho laboral burocrático ha venido ganando terrenodía a día en su valor académico y doctrinario, además derepresentar innegables matices de utilidad práctica, comomarco regulador de una multiplicidad de actividades de losservidores públicos.

Sin embargo, en esta época de finales del siglo, esmomento oportuno para reflexionar y profundizar en lascaracterísticas y signos distintivos de esta rama jurídica,tanto en su evolución de orden histórico como en suspropios contenidos teóricos y doctrinales, sin dejar a unlado el conocimiento de sus aplicaciones de ordenpragmático en el derecho positivo del país y del extranjero.

En este contexto, entendemos al derecho burocráticocomo aquella disciplina o rama' del derecho social quetiene por objeto regular los derechos y obligacionesrecíprocos entre el Estado y sus servidores, que establece,además, las bases de justicia que tiendan a equilibrar eldisfrute de las garantías sociales por parte de losservidores públicos, con el ejercicio y cumplimiento de lasfunciones, tareas y compromisos que corresponde cumplira! Estado, como representante general de la sociedad.

De manera similar definen esta disciplina prestigiadosautores como el doctor Miguel Acosta Romero, quien en sutexto de Derecho Burocrático Mexicano señala que: "...elDerecho Burocrático en una rama del Derecho Laboral quese encarga de regular las relaciones entre el Estado y sustrabajadores en sus diversos niveles (Federación, Estadosy Municipios), así como los derechos y obligaciones que deella surjan". 1

Otros autores como el doctor Carlos Morales Pau- lín nospropone una definición semejante en su obra de DerechoBurocrático. 2

1. ACOSTAROMERO, Miguel,op.cit.. Editorial Porrúa, México, 1995, p.21.

2. MORALESPAUIJN, Carlos,Derecho burocrático, Editorial Porrúa,México, 1996.


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como factor que tiende a equilibrar el derecho del trabajo.

El Estado en tal contexto sería un ente ajeno a estascategorías sociológicas, al representar a la sociedad en suconjunto y no solamente a un grupo privilegiado o a unaélite económica. Por lo contrario, afirman, el Estadofrecuentemente asume la defensa misma de las clasesmenos favorecidas en la organización social y en las

estructuras económicas, lo que rompería con la explicaciónbasada en la lucha de clases o en la del equilibrio de losfactores de la producción.

Ante tal situación, continúan afirmando los sostenedoresde esta tendencia administrativa, no es concebible situar alEstado como sujeto activo de una relación patronal detrabajo, por no darse los supuestos sociales o laboralesque para ello se requieren.

Se habla entonces del derecho de la función pública y seconcibe al servidor público más como funcionario, o seaque es quien lleva a cabo la función pública, más que comoservidor público o trabajador.

En el derecho comparado aparece ampliamentediseminada esta idea, sobre todo en países como Francia,Italia o España. Baste citar, por ejemplo, las obras de dosprestigiados juristas franceses que en años recientes hanpublicado textos sobre esta materia, como son el profesorFrancés Jean Ber- nard Auby con su libro Droit de lafonction publique (Derecho de la Función Pública), y eltambién francés Tabrizi Ben Salah, con su texto LaFonction publique dans le Droit (La Función Pública enel Derecho), obras que datan respectivamente del año1997 y 1998.

En nuestro país, los distinguidos maestros don Ga- binoFraga y don Andrés Serra Rojas no escapan de estatendencia de corte administrativo. Al efecto, Serra Rojasprecisa que "...la función pública se forma con el conjuntode derechos, deberes y situaciones que se originan entre elEstado y sus servidores..." 3

Inclusive algunos otros tratadistas nos hablan de una ramaespecial del derecho administrativo, considerado comoderecho administrativo laboral, que de alguna formapudiera asimilarse al actual derecho laboral burocrático.

b) Corriente laboralista

Por otra parte, en nuestro país desde el surgimiento mismode las modernas concepciones y principios

del derecho del trabajo a partir de la Constitución de 1917promulgada en Querétaro, se han venido desatandoinnumerables polémicas sobre la naturaleza quelaboralmente pueda tener la relación del servidor públicocon el Estado, a más de discutirse sobre si el texto originaldel artículo 123 de la Carta Magna comprendió a estarelación laboral.

Cabe precisar que la mayor parte de los tratadistas deltema aceptan que la Constitución del 17 plasma en sucontenido una tesis clara de protección de los derechos delos trabajadores en general y también para quienes sirvenal Estado.

Igualmente existe amplia aceptación en el sentido de quenuestro país ha tenido un notable avance de proyecciónsocial al entender que si bien la esencia de la relación quevincula al servidor público con el Estado tiene un sustratode orden administrativo, también se presenta,paralelamente, un vínculo de carácter laboral, revestido dela protección y seguridad que, bajo los principios de la

usticia social, merecen el servidor público y su familia. A esta característica la denominó con certeza el destacadomaestro don Mario de la Cueva, como la "fuerza expansivadel Derecho del Trabajo", 4 denotando con ello esacapacidad de amplitud que esta disciplina busca paraenglobar y dar marco a toda relación laboralindependientemente del acto que la origine.

De esta manera, la protección de los trabajadores,consagrada en la Constitución pionera de los derechossociales, que fue el documento de Querétaro, se hacíaextensiva a toda relación laboral. Sin embargo prontosurgió la duda y el cuestionamiento sobre su alcance en

materia del servicio al Estado.

Para don Alberto Trueba Urbina, la relación entre el Estadoy sus trabajadores quedaría comprendida sin más en elpropio texto original del artículo 123 de la Constitución, alhablar de una explicación integral del precepto. En talsentido afirmaba el maestro que "... la relación jurídica queexiste entre el Estado y sus servidores públicos dejó de seradministrativa a partir del 1° de mayo de 1917, en que entróen vigor nuestra Constitución, que hizo la primeradeclaración de derechos sociales de los trabajadores engeneral y específicamente de los empleados públicos yprivados". 5

Algunos otros juristas han seguido esta concepciónoriginalmente sostenida por Trueba Urbina, expli-

4. DÉLACUEVA, Mario,El nuevo derecho del trabajo, Editorial Porrúa,México, 1972, pp. 88 y 89.

5. TRUEBAURBINA, Alberto.Nuevo derecho procesal del trabajo ,Editorial Porrúa, México, 1981, p. 526.

3. SIIKIÍAKOIAS, Andrés,Derecho administrativo, omo 1,11" edición,Editorial Porrúa, México, 1982, p. 37.


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cándonos así sus posturas de pronunciarse por un sólotexto del artículo 123 constitucional "sin apar- 4 todos",como lo sostiene el doctor José Dávalos Morales, o, dealguna manera, también el doctor Néstor de Buen.

Sin negar valor a las apreciaciones de estos destacadosuristas, encontramos que son más quienes afirman que el

Constituyente original no consideró ni trató o reguló

urídicamente la prestación de servicios al Estado, ya queen la época tal vinculación seguía considerando a esteservicio bajo las ideas del derecho administrativo. Sobre elparticular señala el doctor Miguel Acosta, que: "...laConstitución, en su texto original de 1917, no previo laregulación de las relaciones de trabajo entre Estado y susservidores; es más el artículo 123 preveía que el Congresode la Unión y las legislaturas de los Estados podríanlegislar en materia del trabajo, como se vino haciendohasta el año de 1929, cuando se reservó la facultad delegislar en materia del trabajo solamente al CongresoFederal". 6

Reiteramos que de acuerdo al texto constitucional originalla facultad concurrente de legislar en asuntos del trabajo seejerció por los estados desde 1917 hasta 1929, por ellovarias entidades federativas promulgaron sus propiasleyes laborales.

De esa legislación sobre trabajo cabe resaltar las leyes delos estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua,Hidalgo y Puebla, que incluían en su reglamentación a lostrabajadores en general, así como a los trabajadores delpropio Estado y de sus municipios. En cambio otras leyeslaborales, como las de Tabasco, Veracruz y Yucatán, demanera expresa excluyeron del régimen general a lostrabajadores al servicio del Estado y de los municipios sinnegar que en otros puntos tuvieron muy valiosos avances,como en su momento lo señaló el maestro De la Cueva alcomentar sobre la Ley del Trabajo de Veracruz, señalandoque "...ésta produjo grandes beneficios, como elreconocimiento pleno de la libertad sindical, el derecho dehuelga, disposiciones sobre salario, y en general sobre lascondiciones de trabajo, que contribuyeron a la elevación delas formas de vida de los hombres". 7 La innegabledispersión y los problemas consecuentes de tal gama ydiversidad de ordenamientos laborales estatales creó elcampo propicio para centralizar esta facultad legislativa enmanos del Congreso federal, lo que se llevó a cabo

mediante la

6. ACOSTAHOMERO, Miguel,op. cit.,pp, 32 y 33.7. DeLACUEVA, Mario,op. cit.,p. 51.

reforma al artículo 73, fracción X de la Constitución, asícomo al artículo 123 del propio ordenamiento superior,publicados en el Diario Oficial de la Federación del 6 deseptiembre de 1929.

De esta manera la Ley del Trabajo sería unitaria y seexpediría por el congreso federal, pero su aplicacióncorrespondería a las autoridades federales y a las locales

mediante una distribución de competencias incluida en lamisma reforma. Así se abrió el camino para la expediciónde una Ley Federal del Trabajo aplicable en toda larepública.

Abierto este camino hacia una legislación federal, el 18 deagosto de 1931 se promulgó la primera Ley Federal delTrabajo, habiéndose publicado en el Diario Oficial de laFederación del día 28 de ese mes y año. Con ello quedabaintegrado en lo fundamental el marco jurídico de lasrelaciones obrero- patronales.

La ley dejó asuntos importantes sin resolver. Uno de ellosfue el relativo al orden jurídico aplicable a los trabajadoresal servicio del Estado, estableciendo expresamente en suartículo 2 o, que:

"Las relaciones entre el Estado y sus servidores se regiránpor las leyes del servicio civil que se expidan".

De esta forma se abría también el camino para que lafederación en el ámbito de su competencia, así como losestados de la unión en cuanto a ellos atañe, pudieranexpedir la legislación laboral relativa a sus servidorespúblicos, ordenamientos también conocidos como Leyesdel Servicio Civil o Leyes Burocráticas.

4. Los ordenamientos laborales burocráticos de orden

federal

Se cuenta como lejano precedente de este tipo deordenamientos, el acuerdo presidencial del 12 de abril de1934, que establecía un "servicio civil de carrera" portiempo determinado, que se denominó "Acuerdo sobreOrganización y Funcionamiento de la Ley del ServicioCivil". Seguramente este instrumento legal fue el primerintento serio para reglamentar y reconocer los derechos delos trabajadores del Estado.

En 1937 se elaboró, por representantes del entoncesdenominado Partido Nacional Revolucionario, el proyectode "Ley del Servicio Civil", sin que haya tenido éxito suaprobación. A su vez, el entonces Presidente de laRepública, General Lázaro Cárdenas, expidió el "Estatutode los Traba-


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¡adores al Servicio de los Poderes de la Unión", mismo quefue promulgado el 27 de septiembre de 1938 y publicadoen el Diario Oficial de la Federación del 5 de diciembrede ese año.

A grandes rasgos, el contenido de ese primer estatutodefinió al trabajador al servicio del Estado como "todapersona que presta a los poderes Legislativo, Ejecutivo o

Judicial un servicio material, intelectual o de ambosgéneros, en virtud del nombramiento que fuere expedido, opor el hecho de figurar en las listas de raya de lostrabajadores temporales". El artículo 3 o del estatutoestablecía que la relación jurídica de trabajo se entiendeestablecida entre los Poderes de la Unión o las autoridadesdel Distrito Federal y los respectivos trabajadores.

Dividía a los trabajadores

en dos categorías: como de base y de confianza.

Los artículos T y 8 o establecían el principio deirrenunciabilidad de las disposiciones del estatuto que

beneficiasen a los trabajadores, y que la Ley Federal delTrabajo sería supletoria.

En subsecuentes artículos enumeraba los requisitos quedebían llenar los nombramientos de los servidorespúblicos; fijaba la duración máxima de la jornada diurna ynocturna; regulaba el salario, las obligaciones de lostrabajadores, las causas de suspensión de los efectos delnombramiento, la organización sindical y el derecho ahuelga; establecía el Tribunal de Arbitraje para dirimir losconflictos entre Estado y sus servidores y el procedimientoa seguir ante el propio tribunal.

Al poco tiempo de la vigencia del Estatuto, se enfrentaba la

administración a un sinnúmero de nuevos problemas quesu natural crecimiento le implicaban. Por ello, el Congresode la Unión se vió precisado a examinar y aprobar unaserie de reformas y adiciones que vinieron a complementarel contenido de ese viejo estatuto. Tales reformas se

publicaron en el Diario Oficial de la Federación del 4 deabril de 1941 y del 30 de diciembre de 1947. Sin embargo,la lucha organizada de los sindicatos burocráticos

continuó, toda vez que estos ya estaban bien organizadosdesde 1936 en que fue fundada la Alianza de Trabajadoresdel Estado, y en septiembre del propio año de 1936 seefectuó el Primer Congreso de la Alianza, cambiando sudenominación a Federación Nacional de Trabajadores delEstado (FNTE), que fue el antecedente de la actualFederación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio delEstado (FSTSE), que agrupa a las organizaciones deservidores públicos de la federación. Las justasreclamaciones de los servidores públicos federales fueronel campo propicio para que en el mandato del presidente

Adolfo López Mateos se elevaran a rango constitucional losderechos laborales de los burócratas, adicionando un

apartado "B" al artículo 123 de la Carta Magna, segúnaparece en el Diario Oficial de la Federación del día 5 dediciembre de 1960.

Con este paso trascendente se establecieron en la leysuprema del país las bases sobre las cuales se


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regula el servicio entre los poderes de la Unión y delDistrito Federal y sus trabajadores, señalando principioscomo la duración de la jornada, el descanso semanario, lasvacaciones, la estabilidad en el empleo, la protección alsalario, las bases para promociones y ascensos; por otraparte, se reconocen los derechos colectivos de asociacióny se sientan las bases para la seguridad social de lostrabajadores gubernamentales. Igualmente se amplían lasfunciones y facultades del Tribunal Federal de Conciliacióny Arbitraje (antes Tribunal de Arbitraje).

La evolución de esta etapa de derecho burocrático culminacon la expedición de la "Ley Federal dé los Trabajadores alServicio del Estado", reglamentaria del apartado "B" delartículo 123 constitucional, que fue publicada en el DiarioOficial de la Federación del 28 de diciembre de 1963,abrogando el antiguo estatuto de 1938.

Además, debo también señalar que concomitante- mentecon estos avances de orden jurídico laboral, fue creadomediante ley del 28 de diciembre de 1959, el Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores delEstado (ISSSTE), como la institución encargada deinstrumentar los mecanismos necesarios para brindarseguridad social al trabajador al servicio del Estado y a susfamilias.

Cabe destacar que las diversas reformas que se han dadoal texto de la ley burocrática federal, algunas han sidoaltamente trascendentes, como la publicada en el DiarioOficial de la Federación el día 12 de enero de 1984 que,entre otros aspectos, es la base de la estructura actual delTribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, estableciendolas tres salas con las que actualmente se cuenta, así comodefiniendo las facultades del presidente del tribunal, delpleno y de los presidentes de sala y de los demásintegrantes de los mismos, así como su organizacióninterna.

De igual forma, con las mencionadas reformas y adicionesse establecieron las funciones de otras instancias internasdel tribunal, como la Secretaría General de Acuerdos, delos Secretarios Auxiliares y Actuarios, etcétera.

Igualmente, con base en estas adiciones se preció demejor manera la actividad de la Procuraduría de la Defensade los Trabajadores al Servicio del Estado, integrada porun procurador y el número de procuradores auxiliares que

sean necesarios para la defensa de los trabajadores y queen forma gratuita representan o asesoran a aquellos que losolicitan en cuestiones de orden laboral burocrático. Elapartado "B" del artículo 123 constitucional, la leyburocrática federal, así como los documentos de

condiciones generales de trabajo de cada dependencia, amás de los diversos reglamentos internos de escalafón uotros acuerdos especiales, son ahora el marco normativoque brinda seguridad y estabilidad a los miles detrabajadores al servicio de los poderes de la Unión, asícomo los adscritos al gobierno del Distrito Federal.

5. Las leyes estatales del servicio civil

Especial importancia tienen el derecho laboral burocráticomexicano y los ordenamientos que rigen a los servidorespúblicos de las administraciones estatales y lasmunicipales.

Retomando algunos de los aspectos que comentamos alinicio de esta exposición recordemos que hasta 1929 lafacultad de legislar en materia laboral fue concurrente entrelas entidades federativas y la federación: por ende variosestados en sus propias leyes del trabajo regularon elservicio de sus trabajadores burocráticos, así como el delos trabajadores municipales.

Sin embargo, al quedar esta facultad legislativa laboral enmanos del congreso federal y expedirse la primera LeyFederal del Trabajo en 1931, se especificó que lasrelaciones de Estado con sus trabajadores quedaríanreguladas por las respectivas leyes del servicio civil. Deello se concluye que los congresos estatales son losórganos competentes para legislar en la materia. De hechoasí lo han venido haciendo en prácticamente todos losestados.

En este sentido, debemos reconocer que la legislaciónburocrática de los estados y municipios no ha evolucionadoal mismo ritmo y con los mismos avances que lareglamentación federal.

Tal dispersión hizo necesario que en las reformasconstitucionales del 3 de febrero de 1983 se establecierauna fracción IX al artículo 115 de la Constitución, queseñalaba:

IX. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sustrabajadores se regirán por las leyes que expidan laslegislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto en elartículo 123 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Losmunicipios observarán estas reglas pollo que a sustrabajadores se refiere.

A su vez, la reforma constitucional a los artículos 115 y 116de la Ley Suprema, publicada en el Diario Oficial de laFederación el día 17 de marzo de 1987, ubicaron porsistemática jurídica todas las materias concernientes a losestados en el artículo


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116 citado y lo relativo al municipio quedaron en el artículo115.

Así el texto actual y vigente de la Constitución establece enla materia que nos ocupa lo siguiente:

Artículo 115, fracción VIII. Las relaciones de trabajoentre los Municipios y sus trabajadores, se regirán porlas leyes que expidan las legislaturas de los Estadoscon base en lo dispuesto en el artículo 123 de estaConstitución, y sus disposiciones reglamentarias.

Por su parte, el artículo 116 en su fracción V precisa:

Las relaciones de trabajo entre los Estados y sustrabajadores se regirán por las leyes que expidan laslegislaturas de los Estados con base en lo dispuestopor el artículo 123 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos y sus disposicionesreglamentarias.

De esta manera, los principios rectores del trabajo,contenidos en el artículo 123 constitucional, se hicieronextensivos a los servidores públicos de los estados y de losmunicipios de toda la república, lo que sin duda ha venidosiendo la base de una mejor reglamentación legal para tansignificativo y numeroso contingente de burócratas localesy municipales, más aún ahora en que con base en el PlanNacional de Desarrollo 1995-2000 de la Federación hanconsolidado importantes programas de desconcentraciónde sus funciones, para ser transferidos varios de ellos dealto significado social a los estados, al igual que se lestransfieren el personal dedicado a dichas funciones, asícomo numerosas plantillas de trabajadores, por ejemplo,los trabajadores de educación básica y de salud, etcétera.

Con el objeto de dar mayor difusión y tener mejorconocimiento de las leyes estatales del servicio civil, afinales del año de 1998 el Tribunal Federal de Conciliacióny Arbitraje, que me honro en presidir, publicó en dosvoluminosos tomos una compilación nacional de todas lasleyes laborales de los servidores públicos de México.

6. Perspectivas actuales del derecho burocrático

A mi juicio, las diversas teorías que explican o pretendenexplicar unilateralmente el vínculo que relaciona al servidorpúblico con el Estado, ya en el orden meramenteadministrativo o ya en la expectativa netamente laboral,han venido cayendo en de

suso, puesto que tanto la doctrina actual, así como lasinterpretaciones de nuestro más alto tribunal judicial, comolo es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, han dadocabida a una conceptualización mixta de esta relaciónurídica.

Esto es, que ni todos los servidores públicos estánvinculados al Estado en una relación laboral ni todos tienen

una mera relación administrativa. Para poder definir ésta,se hace necesario atender a la naturaleza misma delservicio que se preste, así como a su reglamentación legal,desde la Constitución hasta otros ordenamientos jurídicosaplicables. De esta manera, por vía de ejemplo, la Corte haestablecido jurisprudencialmente que las relaciones detrabajo de los trabajadores de los organismos públicosdescentralizados a cargo del gobierno federal se rigen porel apartado "A" del artículo 123 y no por el apartado "B" delcitado precepto. Decisión ésta de gran trascendencia en laorganización y el funcionamiento de la administraciónpública.

En efecto, la tesis jurisprudencial 1/96 de la Suprema Cortede Justicia de la Nación, especifica:

Organismos descentralizados de carácter federal. Suinclusión en el Artículo I o de la Ley Federal de losTrabajadores al Servicio del Estado esInconstitucional. El apartado "B" del artículo 123constitucional establece las bases jurídicas que debenregir las relaciones de trabajo de las personas alservicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno delDistrito Federal, otorgando facultades del Congreso dela Unión para expedir la legislación respectiva que,como es lógico, no debe contradecir aquellosfundamentos porque incurrirían eninconstitucionalidad, como sucede con el artículo I o dela Ley Federal de los Trabajadores al Servicio delEstado que sujeta al régimen laboral burocrático, nosólo a los servidores de los Poderes de la Unión y delGobierno del Distrito Federal, sino también a lostrabajadores de organismos descentralizados queaunque integran la administración públicadescentralizada, no forman parte del Poder EjecutivoFederal, cuyo ejercicio corresponde, conforme a loestablecido en los artículos 80, 89 y 90 de laConstitución Política de los Estados UnidosMexicanos, al Presidente de la República, según

atribuciones que desempeña directamente o porconducto de las dependencias de la administraciónpública centralizada, como son las Secretarías deEstado y los departamentos Administrativos. Portanto, las relaciones de los organismos públicosdescentralizados de carácter federal con susservidores, no se rigen por las normas del apartado"B" del artículo 123 constitucional. Novena época,Pleno, Semanario Judicial de la Federación y suGaceta. Tomo III, febrero de 1996. Tesis P-J. 1-96, p. 52.


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Bajo estos mismos criterios, en días más recientes se hanemitido diversas resoluciones de la Suprema Corte, en elsentido de que también las relaciones de los trabajadoresde los organismos descentralizados de orden local omunicipal deben estar regidos por el apartado "A" delartículo 123 de la Constitución y consecuentemente por laLey Federal del Trabajo y no por las leyes del servicio civilde los Estados.

Ejemplo de estos criterios los tenemos en las siguientestesis de la Corte:

Organismos descentralizados de carácter local. Susrelaciones laborales se rigen por el apartado A deartículo 123 Constitucional. Dispone el artículo 116,fracción VI, de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, que las relaciones de trabajo entre losEstados y sus trabajadores se rigen por las leyes queexpidan las Legislaturas de los mismos, con base en lodispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones

reglamentarias, que son la Ley Federal del Trabajorespecto del apartado A, que comprende a la materia detrabajo en general, a la Ley Federal de los Trabajadores alServicio del Estado, que desarrolla los principioscomprendidos en el apartado B, fuente del derechoburocrático; por esta razón, es este último apartado elaplicable a las relaciones de trabajo habidas entre losPoderes de los Estados federados y sus trabajadores,según se concluye si se atiende al párrafo introductorio delartículo 116 aludido, que divide al poder público de losEstados en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y lógica laconsecuente necesidad de que en la esfera local seapormenorizado legalmente. En conclusión, y atento que

esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenidoen jurisprudencia firme que los organismosdescentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo,debe establecerse que las relaciones laborales de dichosorganismos de carácter local con sus trabajadoresescapan a las facultades reglamentarias de lasLegislaturas Locales (Semanario Judicial de laFederación y sus Gacetas , novena época, Pleno, tomoVil, abril de 1998, p. 122).

Organismos descentralizados del Estado de Sinaloa.Su sujeción a la ley de los trabajadores al servicio deestado de Sinaloa es inconstitucional. Los artículos P,

2o

, y 113 de la Ley de los Trabajadores al Servicio delEstado de Sinaloa, que incluyen a los organismosdescentralizados de dicho Estado como sujetos deregulación de dicha ley y establecen la competencia delTribunal Local de Conciliación y Arbitraje para elconocimiento y resolución de los conflictos que se suscitenentré tales organismos y sus trabajadores o entre estos,son inconstitucionales, en virtud de que las LegislaturasLocales sólo están facultadas para expedir las leyes querijan las relaciones de trabajo entre los Estados y sustrabajadores, con

forme lo dispone el artículo 116, fracción VI, de la CartaMagna; y los organismos descentralizados, aunqueintegran la administración pública paraestatal, no formaparte del Poder Ejecutivo Local, cuyo ejerciciocorresponde, conforme a lo establecido en los artículos 55y 66 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, algobernador constitucional de dicho Estado, segúnatribuciones que desempeña directamente o por conductode las dependencias de la administración pública estatal,como son las secretarías y entidades administrativas. Portanto, las relaciones de los organismos descentralizadosdel Estado de Sinaloa con sus servidores, se rigen por elartículo 123, apartado A, constitucional, y su leyreglamentaria, Ley Federal del Trabajo, expedida por elCongreso de la Unión, a la que debe atenderse paradeterminar la autoridad competente para dirimir lascontroversias surgidas por la relación laboral" (SemanarioJudicial de la Federación y su Gaceta , novena época,Segunda Sala, tomo VI, octubre de 1997, p. 437).

Leyes del trabajo. Las legislaturas locales sólo puedenexpedir leyes reglamentarias del apartado B delartículo 123 Constitucional. Del análisis conjunto y .sistemático de las disposiciones contenidas en laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sedesprende que el Congreso de la Unión cuenta con lafacultad exclusiva para legislar en la materia de trabajo, engeneral, con apoyo en los artículos 73, fracción X, últimaparte y 123, apartado A y, adicio- nalmente, respecto de lasrelaciones de trabajo conocidas como burocráticas, en lorelativo a los Poderes Federales, el Gobierno del DistritoFederal y sus trabajadores, de acuerdo con este últimoartículo, en su apartado B; en tanto que el artículo 116,fracción VI, al autorizar a los Poderes Legislativos de cadaentidad federativa a expedir leyes que regirán lasrelaciones de trabajo entre los Estados (Poderes Locales)y sus trabajadores, es evidente que sólo pueden expedirleyes reglamentarias del apartado B del indicado artículo123 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, pues de comprender a otros sujetos, lasmismas resultarían inconstitucionales (SemanarioJudicial de la Federación y su Gaceta , novena época,Pleno, tomo VII, abril de 1998, p. 117).

Otra cuestión de un importante sector de servidorespúblicos que se ha clasificado primero en la jurisprudenciay más recientemente en el propio texto constitucional, es eltema que se refiere a la actividad de los policías, de losministerios públicos y en general de los servidores públicosque tienen que ver con tareas de seguridad pública y deprocuración de justicia. .

Así se ha llegado a concluir en innumerables casos depolicías, de agentes del Ministerio Público u otrosintegrantes de corporaciones de seguridad pública o de lasinstituciones armadas, o del servicio exterior.


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Ejemplo de ello lo tenemos en la tesis jurisprudencial 24/95de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice:

Policías municipales y judiciales al servicio degobierno de! Estado de México y de sus municipios.Su relación jurídica es de naturaleza administrativa. Larelación Estado-empleado fue, en principio denaturaleza administrativa, pero en derecho positivo

mexicano, en beneficio y protección de los empleados,han transformado la naturaleza de dicha relaciónequiparándola a una de carácter laboral y hanconsiderado al Estado como un patrón sui generis. Sinembargó, de dicho tratamiento general se encuentranexcluidos cuatro grupos, a saber: los militares, losmarinos, los cuerpos de seguridad pública y elpersonal del servicio exterior, para los cuales larelación sigue siendo de orden administrativo y, elEstado, autoridad. Por tanto, si los miembros de lapolicía municipal o judicial del Estado de México,constituyen un cuerpo de seguridad pública, estánexcluidos por la fracción XIII, apartado B del artículo123, en relación con los artículos 115, facción VIII,segundo párrafo y 116, fracción V, de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, de ladeterminación jurídica que considera la relación delservicio asimilada a la de trabajo y al estadoequiparado a un patrón, de donde se concluye que larelación que guardan con el gobierno del Estado o delMunicipio, es de naturaleza administrativa y se rigepor las normas también administrativas de la ley yreglamentos que les correspondan y que, por lo tanto,las determinaciones que dichas entidades tomen entorno a ésta no constituyen actos de particulares, sinode una autoridad, que en el caso particular referente ala orden de baja del servicio, hace procedente el juiciode amparo ante el juez de Distrito.

De manera más contundente, la reciente reforma y adicióna la fracción XIII del Apartado B del artículo 123constitucional, precisa lo siguiente:

Fracción XIII. Los militares, marinos, personal deservicio exterior, agentes del Ministerio Público y iosmiembros de las instituciones policiales, se regiránpor sus propias leyes.

Los miembros de las instituciones policiales de losmunicipios, entidades federativas, del Distrito Federal,así como de la Federación, podrán ser removidos desu cargo si no cumplen con los requisitos que lasleyes vigentes en el momento de la remoción señalenpara permanecer en dichas instituciones, sin queproceda su reinstalación o restitución, cualquiera quesea el juicio o medio de defensa para combatir laremoción y, en su caso, sólo procederá laindemnización. La remoción de los demás servidorespúblicos a que se refiere la presente fracción, se regirápor lo que dispongan los preceptos legales aplicables.

Como se observa, se da un especial trato a estosservidores públicos que se regirán por sus propias leyes,quedando claro que en el caso de los miembros de lasinstituciones policiales de los municipios, entidadesfederativas, del Distrito Federal y de la federación, seentienden ligados a sus respectivos gobiernos, medianteun vínculo netamente administrativo y de ninguna maneralaboral, según lo señala la jurisprudencia de la SupremaCorte de Justicia de la Nación.

Como se puede apreciar de estos criterios de la Corte,poco a poco se van integrando los nuevos contenidos delderecho burocrático, tanto a nivel federal, como local ymunicipal.

Otro aspecto importante al que deberán apuntar las nuevastendencias del derecho laboral burocrático, habrán de serlos urgentes mecanismos, definiciones e instrumentosnecesarios para lograr que en los tres órdenes de gobiernodel Estado mexicano se instaure un verdadero servicio civilde carrera, que otorgue permanencia, capacitación y

adiestramiento adecuados al servicio público, evitando conello que se desaprovechen la experiencia y el entusiasmode tantos servidores públicos que por motivos ajenos a supropia voluntad se ven rebasados o desplazados de suspuestos de trabajo.

El respeto a la libertad sindical y la libre decisión de lasorganizaciones de burócratas, sin duda, también será unpermanente compromiso del Estado mexicano, al entenderque estos son los derechos consustanciales a la dignidaddel trabajador y a la seriedad de sus organizaciones.

7. Comentarios finales

Nuestro país ha emprendido en los últimos años una seriede tareas, de acciones y de programas en torno a lareforma del Estado, tendientes a lograr los profundoscambios que la vida moderna exige al aparato estatal, parafuncionar con mayor eficacia y eficiencia. La reforma delEstado, por lo tanto, busca transformaciones políticas,económicas, jurídicas y organizativas que hagan deMéxico un país renovado y actual, profundamentecomprometido con la solución de los trascendentesproblemas que enfrentamos y que debemos resolver.

En esta valiosa tarea renovadora, los servidores delEstado, en sus tres órdenes de gobierno: federal, estatal ymunicipal, juegan un papel central e indispensable porqueestá en sus manos la buena marcha de la prestación de losservicios públicos; y porque son el indispensable y naturalcontacto humano entre la ciudadanía y el gobierno.


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Por ello, el derecho burocrático adquiere la calidad de seraquella disciplina que busca, de una parte, brindar altrabajador del Estado las garantías legales que dignifiquensus servicios, que le den seguridad, que le brindenperspectivas de superación personal y que promuevan unmejor nivel para él y su familia.

Pero, de otra parte, el derecho burocrático moderno deja

en claro que las delicadas tareas que cumple el servidorpúblico le representan también una serie de obligacionesinsoslayables que debe cumplir con lealtad y dedicaciónpara la sociedad a la que sirve, y para el gobierno al quepresta sus servicios.

El trabajador al servicio del Estado debe tener siemprepresente que por encima de los intereses personales o degrupo, prevalece el legítimo interés de la ciudadanía y de lasociedad en su conjunto. La sociedad demanda cada día lamayor eficacia de la administración pública, y el trabajador,a su vez, legítimamente aspira a que sus esfuerzos y sutrabajo tengan el justo reconocimiento social.

El justo equilibrio de estos principios fundamentales habráde ser, sin duda, la orientación que marque las futurastendencias del derecho burocrático, en beneficio de lospropios trabajadores, considerando siempre los interesespúblicos que corresponde cumplir al Estado.

CONCEPTO BUROCRATICO (1)

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