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    Estudios Pblicos, 67 (invierno 1997).

    ESTUDIO

    CMO LICITAR UNA CONCESIN

    VIAL URBANA?*

    Eduardo Engel, Ronald Fischery Alexander Galetovic

    En este trabajo se analiza la licitacin de concesiones viales urbanasargumentndose que las predicciones de trfico son an ms impreci-

    sas que en el caso interurbano y que es deseable que el mecanismo delicitacin permita modificar los peajes una vez que la concesin estfuncionando.Se examinan varios mecanismos de licitacin en que el plazo de laconcesin es fijo, advirtindose que stos distribuyen ineficientemen-

    EDUARDO ENGEL. Ph. D. en Economa, MIT. Ph. D. en Estadstica, Stanford. IngenieroCivil Matemtico, Universidad de Chile. Profesor-Investigador, Centro de Economa Aplicada(CEA), Depto. Ing. Industrial, U. de Chile. Faculty Research Fellow, National Bureau ofEconomic Research (NBER) e Investigador Asociado al Proyecto Infraestructura del Centro deEstudios Pblicos.

    RONALD FISCHER. Ph. D. en Economa, U. of Pennsylvania. Ingeniero Civil Matemti-co, Universidad de Chile, Profesor-Investigador, Centro de Economa Aplicada (CEA), Depto.Ing. Industrial, U. de Chile, e Investigador Asociado al Proyecto Infraestructura del Centro deEstudios Pblicos.

    ALEXANDER GALETOVIC. Ph. D. en Economa, Princeton. Ingeniero Comercial y Magis-ter en Economa, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Profesor-Investigador, Centro deEconoma Aplicada (CEA), Depto. Ing. Industrial, U. de Chile, e Investigador Asociado alProyecto Infraestructura del Centro de Estudios Pblicos.

    * Agradecemos la sugerencia de lvaro Gonzlez de estudiar las propiedades de unalicitacin por menor ingreso total, licitacin que corresponde al caso particular del mecanismopropuesto en este trabajo, en que la tasa de descuento es cero. Este trabajo se benefici decomentarios de Harald Beyer, Patricio del Sol, Marcelo Farah, Jaime Fuenzalida, ClaudioGarn, Jaime Gibson, Michael Klein, Guillermo Perry y, especialmente, Martn Costabal y JeanTirole. Tambin agradecemos los comentarios de los participantes en los seminarios de laSECTRA (agosto de 1996) y del Centro de Estudios Pblicos (marzo de 1997).

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    te el riesgo de demanda, el que es asumido por el concesionario (si nose otorgan garantas) o por los usuarios y contribuyentes (si el Estado

    otorga garantas). Adicionalmente, se plantea que cuando el plazo dela concesin es fijo, resulta difcil modificar los peajes sin facilitar elcomportamiento oportunista de las partes.Los autores proponen una licitacin superior a las que se usan actual-mente, cuyo ganador ser quien ofrezca el menor valor presente delos ingresos (MVPI). La licitacin propuesta, que permite modificarlos peajes dentro de un rango preestablecido, reducira el riesgo queenfrenta el concesionario, reducira el monto que pagan los usuarios ypermitira flexibilizar la tarificacin.

    Finalmente, el trabajo analiza la regulacin de concesiones viales,plantendose la conveniencia de que el organismo encargado deregular sea independiente del Poder Ejecutivo.

    1. Introduccin

    na de las consecuencias ms visibles del rpido crecimientoeconmico es el aumento de la congestin urbana. Esto se ha observadoclaramente durante los ltimos 10 aos. Mientras el nmero de vehculos hacrecido a una tasa mayor que el producto, la capacidad y calidad de las vasslo han mejorado marginalmente. Un simple ejercicio aritmtico sugiereque la situacin empeorar en los prximos aos. En 1995 el 70% de losviajes realizados en Santiago por personas del estrato socioeconmico altose haca en automvil; se calcula que en el ao 2010 se triplicar el nmero

    de hogares de altos ingresos, con el consiguiente aumento en el nmero deviajes. Al mismo tiempo, la cantidad de hogares de bajos ingresos queutilizan casi exclusivamente el transporte pblico, caer a casi la mitad 1.

    En respuesta al problema, el gobierno ha propuesto varias obras quedebieran construirse en los prximos aos: la extensin de la lnea 5 delMetro al centro de Santiago, trenes suburbanos, pistas exclusivas para bu-ses, semforos computarizados y, lo que nos concierne en este artculo, unared de nuevas carreteras urbanas que ser concesionada al sector privado. Se

    pretende licitar al menos tres carreteras en el futuro cercano: el sistemaOriente-Poniente (la avenida Kennedy y la Costanera Norte), la circunvala-cin Amrico Vespucio y el Sistema Norte-Sur (la carretera Panamericana yla avenida General Velsquez). Estas tres obras suponen la inversin de

    U

    1 Para ms detalles, vase Echenique (1996).

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    alrededor de US$ 700 millones para construir o mejorar 120 km de vas.Adicionalmente, antes del ao 2000 debieran agregarse la radial nororiente

    (extensin de Av. Amrico Vespucio a Colina), las avenidas Pie Andino eIsabel Riquelme y el eje Las Industrias-La Serena 2. Este vasto plan deconcesiones cambiar la forma en que se articula la ciudad y tendr efectosimportantes en el largo plazo. Por eso es vital que el programa de concesio-nes sea bien diseado, ya que los errores nos afectarn durante dcadas.

    A esta altura son bien conocidos los beneficios que se pueden obte-ner privatizando las nuevas carreteras: mayor eficiencia, menos elefantesblancos, financiamiento ms expedito y menores presiones para fijar pea-

    jes polticamente. Ms aun, si se asigna la concesin en una licitacinabierta y competitiva, se debiera poder replicar lo que sucedera en unmercado competitivo la competenciaporla cancha reemplaza a la com-petencia en la cancha (Chadwick [1959]). Sin embargo, la experienciamundial en concesiones viales, tanto urbanas como interurbanas, ha estadoplagada de problemas que en ms de una ocasin han puesto en duda lasventajas de privatizar carreteras. Entre los ms frecuentes se cuentan: a) eluso de garantas gubernamentales, con lo cual se reducen los incentivos

    para controlar costos de construccin y se ponen en riesgo los equilibriosmacroeconmicos futuros3, y b) el rescate, por parte del Estado y con cargoa los usuarios y contribuyentes, de prcticamente todas las concesiones quehan tenido problemas financieros4. Subyacen en esta experiencia poco afor-tunada los altos costos hundidos en que incurre el concesionario y el hechode que las predicciones de trfico son sumamente imprecisas. Si a lo ante-rior se agregan las asimetras de informacin entre el concesionario y elregulador, se concluye que resultan importantes diferencias de bienestar

    entre mecanismos de licitacin alternativos (Williamson [1985]).El propsito del presente estudio es comparar los distintos mecanis-mos de licitacin que han sido propuestos para adjudicar concesiones vialesurbanas. Argumentamos que una variante de la licitacin por menor valorpresente de los ingresos (MVPI) resuelve mejor que cualquier otro mecanis-mo conocido los problemas caractersticos de este tipo de concesiones.Adems de distribuir los riesgos del negocio ms eficientemente, permite

    2 Vase El cuento de la liebre y la tortuga, El Mercurio, 26 de enero de 1997,pg. B6.

    3 Esto se ve agravado por el hecho de que las garantas se harn efectivas en pocasrecesivas.

    4 Evidencia que sustenta ambas afirmaciones vase en los estudios de casos enGmez-Ibez y Meyer (1993).

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    un grado importante de flexibilidad para modificar los peajes y eventual-mente poner fin anticipado a la concesin sin facilitar acciones discreciona-

    les del regulador. Esta flexibilidad, se argumenta, es particularmente nece-saria en el caso de las concesiones urbanas.

    En el presente trabajo extendemos al caso urbano el anlisis deconcesiones interurbanas que elaborramos en Engel, Fischer y Galetovic[1996] (en lo sucesivo EFG). Aqu hay tambin varios aportes que se debendestacar. En primer lugar, mostramos que cuando hay suficiente congestin(como es de presumir que ser el caso de las concesiones urbanas), lalicitacin que proponemos permite simultneamente fijar peajes adecuados

    para regular la congestin y autofinanciar la carretera5. Ms an, los peajesse pueden fijar despus de licitary luego modificar durante la concesin,sin perjudicar al concesionario. La flexibilidad que permite este mecanismoes particularmente necesaria en el caso de las concesiones urbanas. Fijarcon aos de anticipacin los peajes y las horas de punta puede tener resulta-dos desastrosos, porque la demanda futura por la carretera es muy difcil depredecir 6.

    El segundo aporte de este artculo es un anlisis detallado de uno de

    los nuevos mecanismos de licitacin de plazo fijo que, segn informes deprensa, est considerando el Ministerio de Obras Pblicas (MOP), el cualadjudica la licitacin a quien solicite la menor garanta es tatal7. El modelodesarrollado en EFG es aplicado para mostrar que, como se trata de unalicitacin abierta con varios participantes, no es cierto que el concesionariopueda eligir el nivel de riesgo que desea asumir. La competencia implicaque en equilibrio el ganador terminar asumiendo riesgo.

    En tercer lugar, examinamos en detalle las ventajas que se obtienen

    cuando los mecanismos de licitacin son simples y fciles de analizar.Argumentamos que la simplicidad evita sorpresas, favorece la transparenciay dificulta las renegociaciones oportunistas (tanto del concesionario comodel Estado). Adicionalmente, cuando los mecanismos son ms sencillos,pueden ser explicados a la opinin pblica, lo que facilita la legitimacin delas concesiones.

    5 En trminos tcnicos, se pueden fijar peajes socialmente ptimos y autofinanciar la

    carretera, logrando una solucin defirst best.6 Un ejemplo de esto es la Ruta de la Madera. Antes de concesionarla se crey que lacongestin sera mayor durante los fines de semana, fijndose para ese perodo peajes 100%ms altos que en la semana. Contrariamente a lo esperado, la carretera est casi vaca durantelos fines de semana, en parte porque los peajes son muy altos.

    7 VaseEl Diario Financiero, 27 de enero de 1997. La misma fuente menciona que lasegunda alternativa considerada es una variante de licitacin por menor valor presente de losingresos.

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    Por ltimo, este trabajo contiene una propuesta preliminar de unainstitucin encargada de regular las concesiones licitadas. Argumentamos

    que lo deseable es que se establezca cuanto antes una institucin, tcnica-mente capaz e independiente del Poder Ejecutivo, que est encargada exclu-sivamente de regular. Esta institucin no debiera asumir labores de fomentode la actividad. De esta forma se reducir la incertidumbre que enfrentan losprivados y a los usuarios se les darn garantas de que no sern explotadosmonoplicamente.

    Hemos escrito este trabajo con el propsito de hacerlo autoconteni-do, por lo que es inevitable repetir parte de lo tratado en EFG. Al respecto

    notamos que en el ao transcurrido desde que fue publicado ese trabajo,nuestra comprensin de varios aspectos del problema de licitacin de con-cesiones viales ha mejorado considerablemente, cuestin que esperamos sevea reflejada en una presentacin ms clara8. No es sorprendente que con eltiempo mejore nuestra comprensin de la economa de las concesionesviales, ni que an quede mucho por investigar en este tema. La razn es quela economa de las concesiones viales combina los resultados de variassubdisciplinas de la economa, cinco de las cuales mencionamos a continua-

    cin:En primer lugar estn las finanzas pblicas, que se preocupan de

    cmo financiar bienes pblicos de la manera ms eficiente posible, es decir,distorsionando lo menos posible la asignacin de recursos (problema deBoiteaux-Ramsey).

    En segundo lugar, tambin es relevante la subdisciplina que estudialas decisiones cuando hay incertidumbre. sta entrega herramientas tilespara determinar cmo se deben distribuir los riesgos del negocio entre los

    actores involucrados el concesionario, los usuarios y los contribuyen-tes, de modo que el premio por riesgo que exigen estos actores sea lomenor posible.

    En tercer lugar est la nueva economa de la regulacin, que estu-dia las consecuencias de las asimetras de informacin sobre las mltiplesrelaciones de agencia presentes en el negocio de concesiones (v. g.: conce-sionario-regulador, financista-concesionario)9.

    En cuarto lugar, una nueva subdisciplina de la economa que es

    particularmente relevante para las concesiones viales es aquella de projectfinance, que estudia los problemas de incentivos que se suscitan cuando unproyecto se financia separadamente de las restantes actividades de unaempresa.

    8 Para anlisis ms formales de lo aqu tratado, vase tambin Engel, Fischer yGaletovic (1997a, b).

    9 Al respecto vase Laffont y Tirole (1993).

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    Por ltimo est la extensa literatura de economa de transportes, queestudia la tarificacin ptima de una red vial. Con tal objeto determina

    cmo debiera variar el peaje frente a fluctuaciones tanto de la demandacomo del costo de tiempo de los usuarios. No debe subestimarse la impor-tancia que tiene tarificar correctamente la red vial urbana. Por ejemplo, unproyecto social y privadamente rentable puede terminar siendo un desastresi se mejora una ruta sustituta no tarificada.

    Lo que resta de este estudio est organizado como sigue: la seccin 2clasifica los distintos riesgos del negocio de las concesiones urbanas. En laseccin 3 discutimos las virtudes de los mecanismos de licitacin simples y

    fciles de analizar. En la seccin 4 se analizan los mecanismos en que elplazo de la concesin es fijo, incluyendo un anlisis detallado de las licita-ciones por menor garanta y una variante (concesin larga con opcin desalida). En la seccin 5 proponemos un mecanismo en que la variable delicitacin es el valor presente de los ingresos por peajes. La seccin 6discute aspectos que se deben tener en cuenta al disear instituciones queregulen la construccin y operacin de las carreteras urbanas. La seccin 7resume las conclusiones del estudio.

    Despus de terminar este trabajo, poco antes que fuera a prensa, sehan publicado las bases de la licitacin del complejo Costanera Norte-avenida Kennedy, la primera licitacin de una concesin vial urbana que serealizar en el pas. El mecanismo de licitacin contemplado es una combi-nacin de tres esquemas de licitacin que se estudian en este trabajo: licita-cin por menor ingreso garantizado, concesin larga con opcin de salida ylicitacin por MVPI. En la seccin 8 presentamos un post scriptum en queanalizamos este mecanismo a la luz de lo expuesto en las secciones anterio-

    res. Nuestra conclusin es poco alentadora. El mtodo es innecesariamentecomplejo y demasiado rgido en la fijacin de peajes. Adems contemplauna regulacin inadecuada.

    2. Riesgos

    El negocio de las concesiones viales est sujeto a mltiples riesgos,

    los que deben ser distribuidos entre el concesionario, los usuarios y elEstado. La distribucin de riesgos resultante depende del mecanismo delicitacin que se use. Dado que el concesionario no puede diversificar todoslos riesgos, la rentabilidad promedio exigida a los proyectos depender delos riesgos que debe enfrentar. La teora de finanzas sugiere que los riesgosdeben ser traspasados a los agentes que pueden diversificarlos mejor; pero

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    es necesario ser cauteloso, pues tal recomendacin no considera que losconcesionarios son ms eficientes cuando asumen parte de los riesgos que

    pueden controlar. Por ejemplo, si el Estado se hiciera cargo de todos lossobrecostos incurridos en la construccin, el concesionario tendra pocosincentivos para evitarlos. Por lo tanto, la regla de asignacin de riesgos debeser modificada de manera que stos se asignen al agente en posicin decontrolarlos. Todo riesgo residual (es decir, aquel que es independiente delas acciones de los agentes) debe ser diversificado. A continuacin se clasi-fican los principales riesgos que afectan a las concesiones urbanas.

    2.1. Riesgo de trfico

    Es bien sabido que los rangos de error de las predicciones de trficointerurbano de mediano y largo plazo son enormes. En el caso de laspredicciones de trfico urbano el problema es an mayor. Es posible distin-guir el riesgo debido a factores urbanos (riesgo microeconmico) del riesgocreado por el ciclo econmico (riesgo macroeconmico). A continuacin

    consideramos ambos.

    2.1.1.Riesgo microeconmico

    El riesgo urbano tiene su origen en la existencia de una red vial. Estosignifica que la demanda por la ruta no slo depende de su precio sinotambin de la congestin en rutas y modos de transporte sustitutos y com-

    plementarios. Por ejemplo, mayor congestin en una ruta sustituta lleva a unincremento de la demanda por la va concesionada; lo mismo sucede cuandocae la congestin o el precio de una ruta complementaria. Si ya es difcilpredecir el efecto directo sobre la demanda de cambios en los precioscuando no hay congestin (vase la Tabla 1 en Engel, Fischer y Galetovic[1997a]), en el caso de congestin el desafo es an mayor. A los problemasque genera el desconocimiento de la distribucin del trfico en la red(especialmente en proyectos de largo plazo) se agrega el efecto de las

    carreteras sobre el uso de suelos, el que es muy incierto. Ms an, laadjudicacin sucesiva de nuevas carreteras altera los efectos de concesionesanteriores sobre el uso de suelos10.

    10 Estas complicaciones sugieren que se deberan considerar mecanismos de distribu-cin de riesgos entre las distintas concesiones (por ejemplo, un fondo redistributivo). Sinembargo, a los potenciales incentivos perversos que generan este tipo de esquemas se suma elhecho de que se requerira una modificacin sustancial de la Ley de Concesiones.

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    Una segunda fuente de riesgo microeconmico tiene su origen enque el Estado no puede atarse de manos garantizando que no introducir

    nuevas vas o prohibiendo que los gobiernos comunales hagan cambios quepotencialmente afecten la rentabilidad de la concesin.

    Una tercera fuente de riesgo microeconmico son los posibles erro-res en la fijacin de peajes. Una tarificacin errnea puede transformar unproyecto social y privadamente rentable en un desastre privado (e inclusosocial). La posibilidad de cambios en las tarifas viales aumenta el riesgode las concesiones, pero el Estado no puede garantizar las condiciones dela tarificacin vial como precondicin de las concesiones urbanas.

    Por ltimo, la posibilidad de que se mejoren los medios de transportealternativos aumenta el riesgo de las concesiones urbanas. Entre stos secuentan las ampliaciones del Metro, la introduccin de vas segregadas parabuses y la existencia o ausencia de estacionamientos cercanos al Metro.

    2.1.2.Riesgos macroeconmicos

    La incertidumbre acerca de la tasa de crecimiento de la economa y delparque automotor mientras dure la concesin es una fuente importante deriesgo. Sin embargo, en el caso urbano ste debiera ser menor que en el casointerurbano, debido a la menor elasticidad-ingreso de la demanda por vasurbanas. Este riesgo afecta en forma similar a todos los tramos de la red.

    2.2. Riesgos de costos de expropiacin

    Hasta ahora no se ha analizado con cuidado cmo se proceder aexpropiar los terrenos necesarios para construir carreteras urbanas. En parti-cular, es difcil predecir los costos que tendrn tanto los juicios contra lasexpropiaciones como las impugnaciones a las compensaciones ofrecidaspor el gobierno. Estas trabas demoran la construccin y por lo tanto aumen-tan los costos. Existe una natural tendencia a sobrepagar a los propietariosque van a juicio, lo que genera incentivos perversos. Adems, es importantesealar que la construccin de una va segregada tiende a rebajar el preciode las propiedades vecinas (a diferencia de una nueva lnea del Metro), porlo que castiga a un grupo de propietarios sin compensarlos, lo cual puedeoriginar acciones legales por parte de stos 11.

    11 Lo justo sera introducir un impuesto o subsidio a las ganancias o prdidas decapital que produce la construccin de obras de infraestructura en los propietarios vecinos a la

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    2.3. Riesgo de costos de construccin y mantencin

    Este riesgo existe porque los anteproyectos estiman los costos efecti-vos de construccin y mantenimiento con un margen de error 12. Ni elEstado ni los usuarios pueden observar los costos efectivos y la diligenciadel concesionario. Por lo tanto, lo deseable es que estos riesgos sean asumi-dos por el concesionario. Sin embargo, en el caso urbano se debe agregar elhecho de que existe un riesgo importante de atraso en las expropiaciones, loque encarece los costos de construccin. Incluso si el Estado compensa alconcesionario postergando el trmino de la concesin, esto no ser suficien-

    te si no se contemplan los aumentos de costos de construccin, tales comomaquinaria parada, sueldos que se deben pagar y costos financieros.

    2.4. Riesgo de cambios en las reglas del juego

    Aun si fuera imposible violar completamente un contrato (por ejem-plo mediante una expropiacin no compensada de la concesin), hay una

    serie de cambios menos drsticos en las reglas del juego que introducenriesgo en el negocio de las concesiones. Este riesgo es sustancialmentemayor en el caso urbano porque cada concesin depende no slo de laregulacin del poder central, sino tambin de las autoridades locales conpoderes autnomos. Por ejemplo, los alcaldes pueden afectar el flujo poruna va concesionada si cambian los sentidos del trnsito o los planesreguladores y la zonificacin. Limitar el poder de las autoridades locales noes deseable, porque ira contra la tendencia descentralizadora del Estado

    chileno.

    2.5. Riesgo por falta de experiencia histrica

    Este riesgo existe porque la actividad no tiene historia13. Es difcilprever la respuesta de los usuarios al cobro de un servicio que nunca antes

    obra. Estos impuestos o subsidios son impracticables, dada la posibilidad de fraudes y lasdificultades administrativas para ponerlos en prctica.Las acciones que estn emprendiendo (abril, 1997) los vecinos de Pedro de Valdivia

    Norte, a propsito de la concesin de Costanera Norte, ilustran este punto.12 Por ejemplo, en las ciudades a menudo se descubren caeras y conductos que no

    aparecen en los planos y que imponen costos adicionales, especialmente al construir vassubterrneas.

    13 Esta idea proviene de Morand et al. (1996).

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    ha sido tarificado. Es posible imaginar que podran cuestionar desde elpunto de vista poltico las concesiones urbanas o simplemente boicotear las

    vas tarificadas, aunque usar alternativas congestionadas sea irracional des-de un punto de vista estrictamente econmico.

    3. Simplicidad

    Un examen de los mecanismos de licitacin que se han usado enChile sugiere que se han olvidado las virtudes de los mecanismos simples.

    Por ejemplo, en la licitacin del tnel El Meln la frmula de evaluacin delas ofertas econmicas inclua 7 variables: subsidio requerido o pago ofreci-do, estructura de peajes, plazo de la concesin, garanta estatal, grado decompromiso de riesgos que asume el licitante con respecto al costo delproyecto [sic], puntaje en servicios adicionales y, finalmente, frmula dereajuste de los peajes14. Es natural que las bases de licitacin sean comple-

    jas en lo que se refiere a la construccin y el diseo de la va concesionada.Sin embargo, las bases tambin son innecesariamente complejas en el pro-

    cedimiento de licitacin. Existen razones legtimas slo para algunas deestas complicaciones. Por ejemplo, no es fcil justificar que se acople unalicitacin por mnimo peaje a un mecanismo para compartir la rentabilidadcon el Estado cuando se excede un lmite de rentabilidad (clusula incluidaen varias licitaciones). Licitaciones de este tipo dificultan la evaluacinprivada del proyecto y requieren una fiscalizacin sofisticada del regulador.

    Son varias las ventajas de los mecanismos simples. En primer lugar,es ms fcil analizarlos, tanto para quienes disean las bases de licitacin

    como para quienes participan en ella. Esto evita que se produzcan sorpresas,como en el caso de la concesin del tnel El Meln, en la que el uso de unavariable en la licitacin llev a que el concesionario cobrara un peaje msalto que el necesario. En efecto, varios licitantes ofrecieron el mayor peajecontemplado en las bases, por lo cual la transferencia anual al Estadodecidi la licitacin. De esta manera el peaje result ser demasiado alto yesto motiv que los usuarios prefieran vas alternativas (la cuesta) y que elconcesionario presione para renegociar el contrato. Por otra parte, las trans-

    ferencias del concesionario al Estado constituyen un impuesto ineficiente,porque ste es financiado con peajes altos que crean importantes distorsio-nes15.

    14 VaseBases de licitacin concesin tnel El Meln (Santiago, Ministerio de ObrasPblicas, julio de 1992), p. 129.

    15 El problema de renegociar contratos, incluso en los casos en que convendrahacerlo, es que tienen un efecto de demostracin y hace difcil resistir presiones en casos que seden en el futuro en que la responsabilidad del fracaso es del concesionario.

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    Por otra parte, mientras ms complejo es el mtodo de licitacin,ms probable es que las bases contengan incoherencias, lo que dificulta el

    anlisis que deben hacer los licitantes y abre espacios para renegociaciones.Las renegociaciones reemplazan la competencia, que caracteriza a una lici-tacin, por una negociacin bilateral, en que por lo general los contribuyen-tes o los usuarios son los grandes perdedores. Por lo dems, las renegocia-ciones dan pbulo a que se reclamen discrecionalidades, lo que afectanegativamente las concesiones futuras. Por ltimo, desde el punto de vistade la economa poltica, los contratos complejos que firme el Estadoimpiden que el pblico entienda los principios bsicos de la conveniencia de

    que las carreteras se tarifiquen y que empresas privadas las construyan yoperen.

    4. Licitaciones de plazo fijo

    Casi todos los mecanismos de licitacin de carreteras utilizados has-ta ahora fijan el plazo de la concesin antes que sta comience. En algunos

    casos el regulador fija el peaje y gana quien ofrece el menor plazo deconcesin. En una segunda variante el regulador fija la duracin de laconcesin y gana quien ofrece el menor peaje. Esta ltima alternativa no esatractiva en el caso urbano porque dara motivo para fijar peajes demasiadobajos, dando origen a ms congestin que la socialmente ptima. En estaseccin se analizan las caractersticas de stos y otros mecanismos de licita-cin en que el plazo de la concesin es fijo y no se ajusta a la demandaefectiva por la ruta.

    4.1. Defectos de los mecanismos de plazo fijo

    4.1.1. Asignacin ineficiente del riesgo

    El mayor defecto de las licitaciones de plazo fijo es que el concesio-nario debe asumir todo el riesgo de la demanda. Para fundamentar la afir-

    macin anterior, ntese que una concesin puede dejar prdidas por dosmotivos. Primero, el proyecto podra ser un elefante blanco; en ese caso,aun si el plazo de la concesin fuera indefinido, el concesionario tendraprdidas. Es conveniente que as sea porque de esta manera los proyectosquedan sujetos al test del mercado.

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    El segundo motivo por el cual un proyecto podra dejar prdidas esque el plazo fijado inicialmente resulte ser muy corto, en circunstancias de

    que el proyecto podra haberse financiado si la concesin hubiese duradoms tiempo16. Obviamente, si la licitacin es competitiva, las posturas delos licitantes sern tales que en promedio las utilidades alcanzarn nivelesnormales17; situaciones de baja demanda se vern compensadas por otras enque la demanda alcanzar de sobra para financiar la inversin. Sin embargo,como los retornos son inciertos, el concesionario solicitar un premio porriesgo, de modo que, en promedio, sus utilidades cuando la demanda es altaexcedan a las prdidas que sufre cuando sta es baja. Los usuarios tendrn

    que pagar el correspondiente premio por riesgo. En algunos casos el premiorequerido ser tan alto que los proyectos socialmente rentables no sernprivadamente atractivos.

    El alto riesgo ha llevado a que los gobiernos cedan a la presin de losprivados, ya sea entregando garantas de trfico mnimo o garantizandoparte de la deuda del concesionario. De esta manera los contribuyentesasumen parte del riesgo. Sin embargo, las garantas tienen al menos dosproblemas. Primero, es ms probable que sean ejercidas en pocas recesi-

    vas, acentuando los desequilibrios fiscales que se enfrentan habitualmenteen dichos perodos. Segundo, las garantas estatales reducen uno de losprincipales atractivos de incorporar a los privados en el negocio de conce-siones, cual es evitar la construccin de elefantes blancos. El test demercado es decir el inters de las firmas por participar en las licitacio-nes permite filtrar aquellos proyectos que tienen su origen en presionesde grupos de inters. Si los concesionarios tienen su ingreso asegurado enlos casos en que el proyecto no es viable, el test de mercado es mucho ms

    dbil y en algunos casos inexistente.

    4.1.2.Maldicin del ganador

    Un defecto adicional de las licitaciones de plazo fijo es que, debidoal alto riesgo comercial asociado, es probable que la mejor oferta sea hechapor la firma que tenga la prediccin de demanda ms optimista (maldicin

    del ganador). En tal caso el concesionario tendr prdidas y presionar poruna renegociacin.

    16 Una de las peticiones usuales cuando una empresa renegocia es que se extienda elplazo de la concesin. Un ejemplo reciente son las peticiones de los accionistas del tnel bajoel Canal de la Mancha, quienes han solicitado una extensin de la duracin de la concesin de65 a 99 aos.

    17 Ms precisamente, el valor esperado.

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    4.1.3. Ofertas mentirosas

    En tercer lugar, las licitaciones de plazo fijo incentivan las ofertasengaosamente generosas, hechas con el fin de ganar y luego renegociarcondiciones ms ventajosas (lowballing). Por ello, favorecen a firmas conbuenas conexiones y habilidades para renegociar. Tanto este problema comoaquel de la maldicin del ganador hacen que nada garantice que gane laconcesin la firma ms eficiente, por lo cual los usuarios (o los contribuyen-tes) pagarn ms de lo necesario.

    4.1.4.Inflexibilidad

    Una cuarta desventaja de las licitaciones de plazo fijo es su inflexibi-lidad. En ocasiones es conveniente modificar el contrato para mejorar elbienestar social. Por ejemplo, si la demanda crece ms rpido que lo espera-do, puede ser deseable poner fin anticipado a la concesin para ampliar lacarretera. Sin embargo, no es fcil modificar el contrato de una manera que

    sea percibida como justa por todas las partes afectadas cuando el plazo de laconcesin es fijo. El problema ocurre porque la compensacin adecuadael valor esperado de las utilidades que el concesionario hubiera obtenidosi la concesin hubiese continuado sin modificaciones no se puede calcu-lar a partir de datos contables, por lo cual las partes pueden discutir indefini-damente sobre su valor. El concesionario tiene incentivos para exagerar susproyecciones de ingresos futuros, y no es aconsejable entregarle al regula-dor demasiado poder para decidir cul es la compensacin adecuada, pues

    esto puede llevar a acciones discrecionales que a veces equivalen a laexpropiacin de la concesin.Un caso concreto que ilustra este problema est ocurriendo en Ar-

    gentina, donde el gobierno desea entregar los aeropuertos en concesin alsector privado, para lo cual debe compensar a los concesionarios actuales.El ex ministro de Economa Domingo Cavallo ha sealado pblicamenteque algunos funcionarios del gobierno, influidos por las empresas, elabora-ron un decreto que asegura a los concesionarios actuales una compensacin

    del orden de US$ 400 millones, cuando el monto de una compensacinjusta, a su juicio, sera de tan slo US$ 40 millones18.Desde el punto de vista de las concesiones urbanas, un problema

    mucho ms serio es la inflexibilidad para modificar peajes. Es probable que

    18 VaseEl Mercurio, 6 de febrero de 1997, pgina B5.

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    las carreteras se congestionen durante las horas punta, haciendo necesariofijar peajes tales que la carretera no se congestione, sin que por ello quede

    vaca. Es imposible predecir el peaje apropiado de congestin en un hori-zonte de largo plazo, menos an si no hay experiencia alguna en tarificarvas urbanas. Supongamos que, por motivos de congestin, sea aconsejablesubir la tarifa en el quinto ao de una concesin con una duracin de veinteaos. Quin se queda con los mayores ingresos? Por lo dems, el concesio-nario siempre prefiere una tarifa ms alta que la socialmente ptima 19.Cuando el trfico es bajo y es ptimo bajar la tarifa, nuevamente el conce-sionario preferir una tarifa ms alta que la que desea la autoridad. Si no hay

    acuerdo entre las partes, se debe renegociar el contrato, con los costos yamencionados.

    4.2. Licitaciones por menor garanta

    Una manera alternativa de licitar consiste en que el regulador fijepeajes y plazo y adjudique la concesin a quien solicite la menor garanta

    (MG)20. La ventaja de este mtodo es que el regulador no fija arbitrariamen-te el monto de la garanta. A continuacin estudiamos las propiedades deesta licitacin21 .

    Uno de los argumentos utilizados en favor de una licitacin por MGes que permite al concesionario elegir el nivel de riesgo que desea asumir.Esta afirmacin es equivocada, pues ignora que en una licitacin abierta laoferta ganadora resulta de la competencia entre varios licitantes. Por ello, laoferta ganadora alcanza en promedio exactamente para: a) cubrir los costos

    de todos los factores utilizados (costos de construccin, capacidad y creati-vidad empresarial, capital, etc.), y b) pagar un premio por el riesgo asumidoporque el trfico no puede estimarse con precisin. Cualquier renta adicio-nal es disipada en la competencia por adjudicarse la concesin22. Estoimplica que cada vez que un concesionario hace valer su garanta, necesa-

    19 Un resultado bien conocido dice que el peaje socialmente ptimo es inferior al peajeque maximiza las utilidades del concesionario, aun si hay congestin. Para una introduccin ala tarificacin ptima bajo congestin, vase Hau (1992).

    20 SegnEl Diario Financiero del 27 de enero de 1997, el MOP est considerandoesta alternativa para adjudicar concesiones urbanas.

    21 La formalizacin de los resultados que siguen se encuentra en el Apndice.22 La afirmacin anterior es exactamente cierta en el caso de licitacin con valores

    comunes (common values) y aproximadamente cierta en el caso con valores privados (privatevalues). En la medida en que las diferencias de costos entre los licitantes sean pequeas, elmodelo de valores comunes ser el apropiado.

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    riamente tiene prdidas. Si no fuera as, la garanta ganadora sera lo sufi-cientemente alta como para asegurar rentas en todos los escenarios (ya que

    slo se usa la garanta en los peores escenarios). Sin embargo, esto esincompatible con una licitacin competitiva, ya que el concesionario tendrautilidades sobrenormales, dado el riesgo del negocio. En conclusin, lacompetencia fuerza a las firmas a elegir garantas menores que las quequisieran.

    Un problema de las licitaciones por menor garanta es que si elregulador fija un peaje demasiado alto o un plazo suficientemente largo ylicita por MG, puede suceder que en equilibrio los licitantes soliciten una

    garanta igual a cero. En ese caso, el concesionario ganador tendr utilida-des sobrenormales, incluso corrigiendo por riesgo. Dado que la firma gana-dora obtendra rentas econmicas, la competencia (fuera de la licitacin)ser la que disipe estas rentas (vase Krueger [1974]).

    Una solucin a este problema es permitir que los licitantes ofrezcanpagos al Estado, es decir, garantas negativas 23 . Una segunda alternativaes poner un piso a las garantas que puede ofrecer un licitante y permitir queaquellos que ofrezcan este piso compitan por una segunda variable de

    licitacin (v. g.: menor plazo de concesin). Al competir por una concesinde esta manera, las firmas pueden disipar todas las rentas, pues el concesio-nario necesariamente tiene prdidas en algunos estados si los plazos deconcesin se acortan lo suficiente.

    4.3. Concesin larga con opcin de salida

    En una concesin larga con opcin de salida (CLOS) el Estado fijatres variables24: a) el plazo mximo de la concesin, T; b) un plazo interme-dio de concesin, t, con (t< T), en que el concesionario puede ejercer suopcin de salida; y c) el peajep a cobrar en el perodo anterior a la opcinde salida25. El concesionario puede mantener la concesin durante toda suvida (hasta T), recibiendo el ingreso por peajes, o dejar la concesin en elmomento t, recibiendo una compensacin elegida por el concesionario en lalicitacin. Esta compensacin es la variable de licitacin.

    A primera vista, parecera que este mecanismo reduce la incertidum-bre que enfrenta el concesionario en los aos previos al ejercicio de la

    23 Esto, por supuesto, aumenta el riesgo de la concesin.24 Este mecanismo de concesin fue propuesto por Morand et al. (1996).25 El Estado no se compromete al menos inicialmente a mantener los peajes con

    posterioridad a t.

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    opcin de salida (el riesgo de corto plazo), para que luego, de no ejercer laopcin, asuma todos los riesgos del negocio. De esta manera, al elegir la

    opcin de salida el concesionario elige el nivel de riesgo que desea. Sinembargo, esto no es as26 . Como la licitacin es competitiva, las utilidadesesperadas del licitante ganador al momento de la licitacin, incluyendo elpremio por riesgo, son iguales a cero. Por lo tanto el valor de la opcin desalida que gana la licitacin depende de la incertidumbre sobre los ingresostanto en el perodo anterior como en el perodo posterior a la opcin desalida, concluyndose que la CLOS no separa los riesgos de corto y largoplazo. Tambin se tendr que cada vez que el concesionario ejerce la opcin

    de salida, necesariamente tendr prdidas. Ms an, el nivel de riesgoasumido por el licitante ganador depende de las variables elegidas por elEstado: peajes, plazo de la concesin y perodo en que se puede ejercer laopcin de salida. Por lo tanto, el nivel de riesgo no es elegido por elconcesionario.

    5. Licitaciones por MVPI

    En esta seccin presentamos un mecanismo alternativo para licitarcarreteras. Su caracterstica esencial consiste en que la duracin de la conce-sin es variable, ajustndose automticamente a la demanda por la carretera.El mecanismo es el siguiente:

    El regulador fija el valor mximo y mnimo que podr tomar el peajeen cada ao de la concesin. Durante la concesin, el regulador

    puede modificar el peaje dentro del rango anterior. Gana la concesin aquella firma que solicita el menor valor presente

    de los ingresos por peajes. Las bases de la licitacin tambin fijan una duracin mxima para la

    concesin 27. La concesin termina cuando se alcance el valor presente de los

    ingresos por peajes solicitado por el concesionario28 o cuando sealcance el plazo mximo de concesin; lo que suceda primero.

    26 Tanto el anlisis formal como la intuicin subyacente son similares a aquellos de laslicitaciones por menor garanta.

    27 Por ejemplo, en el caso de una concesin cuya duracin estimada es de 12 aos, sepuede establecer que la concesin durar a lo ms 20 aos.

    28 El valor presente de los ingresos debe calcularse a base de los automviles queefectivamente utilizan la carretera, no de aquellos que segn el concesionario han pagadopeaje.

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    La tasa de descuento utilizada para calcular el valor presente de losingresos se fija en las bases de la licitacin; sta debiera ser una

    buena estimacin de la tasa de descuento libre de riesgo no diversifi-cable que enfrenta el concesionario.

    Por ejemplo, considrese una licitacin en que participan dos firmas.La primera estima sus costos en US$ 100 MM y solicita un valor presentede los ingresos (VPI) de US$ 112 MM, mientras que la segunda estima suscostos en US$ 99 MM y solicita US$ 110 MM. En tal caso la segunda firmagana la concesin y la administra hasta que el VPI alcanza los US$ 110

    MM.En lo que sigue analizamos el mecanismo propuesto y lo compara-

    mos con las licitaciones de plazo fijo.

    5.1. Reduccin de riesgo de demanda

    Al permitir que la duracin de la concesin se ajuste a la demanda,

    las licitaciones por MVPI reducen significativamente el riesgo que enfrentael concesionario. La razn es que alargar el plazo de la concesin permite amenudo que el concesionario recupere su inversin y obtenga utilidadesnormales. En esos casos es tan slo la imposicin de un plazo fijo la quehace que el concesionario deba asumir el riesgo de no recuperar su inver-sin. Una licitacin por MVPI permite que el plazo de la concesin serenegocie automticamente en esas circunstancias. Pero, contrariamente alo que ocurre cuando el plazo de la concesin es fijo, las renegociaciones

    tambin ocurren cuando el negocio marcha mejor que lo esperado. Laconsecuencia es que en una licitacin por MVPI el concesionario recibe (ylos usuarios pagan) montos similares en distintos estados de la naturaleza.Dado que el riesgo total que asume el concesionario es menor, el premio porriesgo que exige tambin lo es, de modo que el valor esperado de lo quepagarn los usuarios es menor29. En EFG mostramos que el ahorro porconcepto de reduccin de riesgo alcanza, para valores tpicos del coeficientede aversin al riesgo y los riesgos de demanda en el caso interurbano, entre

    16 y 67% del costo de construccin de la carretera. Como la demanda esms incierta en concesiones urbanas, el ahorro correspondiente ser aunmayor en este caso.

    29 Una consecuencia de la reduccin de riesgo (descrita en detalle en EFG) es unareduccin en el impacto de la maldicin del ganador.

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    Las licitaciones por MVPI reducen el riesgo que enfrenta el conce-sionario pero no lo eliminan por completo, a diferencia de una licitacin por

    menor valor presente de las utilidades 30. Un concesionario bajo MVPI debeasumir tres riesgos. Primero, los riesgos de construccin, operacin y man-tencin. Como ya se dijo, dado que el regulador tiene dificultades paraverificar estos costos, es aconsejable que los asuma el concesionario31.Segundo, aun si se conocieran con exactitud los costos de mantencin yoperacin, su valor presente depender de la duracin efectiva de la conce-sin. Esto no es del todo indeseable, pues las utilidades del concesionariosern mayores mientras ms corta sea la concesin, lo que lo inducir a

    ofrecer un mejor servicio con el objeto de aumentar la demanda. Tercero,incluso una concesin de plazo indefinido puede no generar ingresos sufi-cientes para financiar los costos de construccin, es decir, la concesinpuede resultar un elefante blanco. Es deseable que el concesionario asumaeste ltimo riesgo, ya que una de las principales ventajas de las concesionesprivadas es que reducen el inters por participar en la concesin de elefantesblancos.

    5.2. Renegociaciones, discrecin y modificaciones del contrato

    La segunda ventaja de las licitaciones por MVPI es que le dan msflexibilidad al contrato. Para comprobar esto partimos por notar que laoferta ganadora revela el ingreso por peajes que requiere el concesionariopara obtener rentas normales. Esto tiene varias consecuencias.

    Primero, supongamos que el trfico por la carretera crece muy por

    sobre lo estimado, por lo cual el regulador desea ampliar la carretera lla-mando a una nueva licitacin32 . Como ya se dijo, en tal caso es justocompensar al concesionario con el valor esperado de las utilidades quehabra percibido durante lo que restaba de la concesin. En una concesinde plazo fijo es muy difcil estimar tal cantidad. En cambio, en el caso deuna concesin de MVPI, la diferencia entre los ingresos solicitados y los

    30 Este tipo de licitaciones es inviable debido a la dificultad de observar las costos del

    concesionario. Tambin presenta el inconveniente de eliminar el incentivo de acelerar el fin dela concesin.31 Las licitaciones por MVPI, al igual que las licitaciones por plazo fijo, no protegen a

    los licitantes de errores en su estimacin de los costos de construccin, lo que los incentiva aser cuidadosos al hacer estas estimaciones.

    32 Alternativamente, como est ocurriendo en Argentina, los concesionarios puedensolicitar que se renegocien los contratos porque las carreteras son demasiado pequeas paraacomodar el trfico. Vase Gmez-Ibez (1995).

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    recaudados, ambos en valor presente, es el tope mximo de la compensa-cin al concesionario33. Al establecer un monto justo de compensacin, las

    licitaciones por MVPI reducen notablemente los costos de transaccin aso-ciados a poner fin anticipadamente a la concesin original con objeto derelicitar. La compensacin al concesionario se puede pagar con los ingresosde la nueva licitacin.

    En segundo lugar, consideremos la situacin en que el reguladordesea expropiar al concesionario. En una concesin de plazo fijo es msfcil que el gobierno argumente que la compensacin expropiatoria queofrece es justa. Por ejemplo, podra argumentar que el concesionario obtuvo

    retornos excesivos. En una licitacin por MVPI, el ingreso que falta paracompletar lo solicitado en la oferta ganadora es una referencia simple yclara que se puede comparar fcilmente con la compensacin ofrecida por elgobierno. Por lo tanto, al gobierno le ser ms difcil justificar un comporta-miento oportunista.

    En tercer lugar, es ms fcil para el regulador resistir presiones delconcesionario para renegociar el contrato de concesin. Con el objeto desustentar la afirmacin anterior, comenzamos por notar que las renegocia-

    ciones del contrato de concesin ocurren de dos maneras: subiendo lospeajes o extendiendo el perodo de concesin. Estas alternativas son menosprobables y, de ocurrir, menos costosas desde un punto de vista social, en elcaso de licitaciones por MVPI. En efecto, los incrementos de peajes acortanel perodo de concesin, pues el valor presente del ingreso solicitado secompleta ms rpidamente. Aun cuando el concesionario ahorra en manten-cin y administracin, los beneficios que obtiene son considerablementemenores que con una licitacin de plazo fijo. Por otra parte, extender el

    plazo de concesin es imposible, por definicin, en el caso de una concesinpor MVPI. En el caso de una licitacin por MVPI, la alternativa natural deuna extensin de la concesin es incrementar el ingreso que recibe elconcesionario. En este caso la magnitud de la transferencia al concesionariocomo producto de la renegociacin es una cifra clara y observable, lo quehace que las renegociaciones sean menos probables y ms difciles de

    justificar ante la opinin pblica.Finalmente, las licitaciones por MVPI constituyen una manera senci-

    lla de desincentivar que firmas oportunistas hagan ofertas artificialmentebajas, pues el regulador puede amenazar creblemente con pagar el montosolicitado y terminar la concesin en el evento de que el concesionariosolicite renegociar el contrato.

    33 En rigor, la compensacin justa es menor, ya que el concesionario se ahorra loscostos de mantencin y operacin. Las bases de la concesin pueden establecer un descuentopor este concepto.

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    5.3. Optimidad del MVPI

    Desde el punto de vista de las concesiones urbanas, la propiedad msimportante de las licitaciones por MVPI es que permiten separar el procesode fijacin de tarifas del problema de financiamiento de la concesin. Elfinanciamiento de la concesin depende de la suma solicitada por el conce-sionario. Una vez definida esta suma, el regulador puede modificar lospeajes con el fin de obtener el peaje ptimo para distintos niveles de trfico.El efecto de estos ajustes sobre el concesionario es relativamente menor, yaque la duracin de la concesin vara, de modo que los ingresos percibidos

    no cambian34. En cambio, en el caso de licitaciones de plazo fijo, loscambios en los peajes tienen un impacto importante sobre las utilidades delconcesionario.

    De hecho, es posible demostrar que si la carretera tiene suficientecongestin, como se prev que ocurra en las concesiones urbanas, la posibi-lidad de separar el proceso de fijacin de tarifas en una concesin licitadapor MVPI permite replicar la mejor asignacin posible de recursos (firstbest) si el regulador elige peajes socialmente ptimo 35.

    Aun cuando una presentacin formal del resultado anterior va msall de los objetivos de este artculo (vase Engel, Fischer y Galetovic[1997b]), el siguiente ejemplo muestra la intuicin subyacente. Suponga-mos que, al momento de licitar la va urbana, existen dos estados posiblespara la demanda que enfrentar el concesionario, cada uno con un perodo

    peakcon congestin (pero con distintos flujos vehiculares) y un perodo sincongestin. Suponemos adems que los costos de mantencin y operacinson despreciables36. Entonces, si los peajes se fijan en cero en los perodos

    sin congestin y en su nivel ptimo cuando hay congestin, y si los ingresospor peajes alcanzan para cubrir los costos de construccin en ambos ca-sos37, se tendr que la solucin alcanza el primer mejor, a pesar de que elnivel de la demanda no es conocido a priori.

    34 Los costos de mantencin y administracin s cambian, aunque este efecto es desegundo orden comparado con el anterior.

    35 Una solucin de primer mejor permite reproducir lo que hara un reguladorbenevolente y omnisciente.

    36 El mismo resultado se obtiene si los gastos de mantencin de la carretera sonproporcionales al nmero de vehculos que la transitan.

    37 ste es el punto clave del argumento: sin congestin, el peaje ptimo (que es igual acero) no permite financiar la carretera; sin embargo, con congestin el peaje ptimo es positi-vo, por lo cual puede alcanzar para financiar la carretera.

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    En general, con costos de mantencin y administracin desprecia-bles, la principal preocupacin del concesionario es que el valor presente de

    sus ingresos cubra su inversin y le reporte utilidades normales. Cundotermina la concesin, es secundario, pues en valor presente la utilidadobtenida no depende de ese momento. Lo nico que debe preocupar alconcesionario es evitar participar en una licitacin en que el valor presentede los ingresos no alcance para cubrir los costos, aun si el plazo de laconcesin se extienda indefinidamente. Esta preocupacin por evitar laconstruccin de elefantes blancos es precisamente uno de los principalesmotivos por los cuales es deseable dar al sector privado un rol protagnico

    en el negocio vial.El resultado de optimidad recin descrito explica por qu hemos

    modificado el mecanismo de licitacin por MVPI para incluir una banda depeajes, entre los cuales la autoridad puede variar el peaje a discrecin, enlugar de un peaje mximo bajo el cual el concesionario elige el peaje quedesee (ver EFG). El menor peaje de la banda de peajes tiene por objetoasegurar al concesionario un ingreso mnimo que alcance a cubrir sus costosen la mayora de los escenarios de demanda posibles. Por otra parte, el peaje

    mximo tiene por objeto limitar el dao social que podra acarrear unaeventual captura del regulador.

    5.4. Ventajas adicionales

    El mecanismo propuesto tiene varias ventajas adicionales:

    Las renegociaciones no slo son ms transparentes sino tambinmenos probables, por el hecho de que las concesiones licitadas porMVPI son menos riesgosas.

    La oferta ganadora revela el ingreso que recibir el concesionario;luego, en la medida en que no se trate de un elefante blanco, deberaser ms fcil utilizar el proyecto como colateral, pues el acreedorconocer con mayor exactitud el valor presente de los flujos deingresos.

    Los requerimientos de informacin para el regulador son mnimos.En efecto, para verificar el cumplimiento del contrato, ste debemonitorear el flujo vehicular y la calidad de la carretera, lo cual no esparticularmente difcil. Por otra parte, no es necesario que el regula-dor verifique los costos del concesionario.

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    Las licitaciones por MVPI tambin facilitan la economa poltica dela modificacin de peajes. Por ejemplo, si un aumento de la conges-

    tin eleva el peaje socialmente ptimo, la concesin terminar antes,favoreciendo mucho menos al concesionario (slo ahorra costos demantencin y administracin). Esto facilita justificar ante los usua-rios el aumento de peaje. Por contraste, en una concesin de plazofijo se presentar el problema de qu hacer con los ingresos adicio-nales. Sera injusto que el concesionario se quede con todo el incre-mento y tampoco es apropiado que ste vaya por completo a lasarcas fiscales, ya que el concesionario reclamar por la cada en el

    flujo vehicular ocasionada por el aumento del peaje. Lo justo es queel concesionario reciba parte de la recaudacin adicional. Sin embar-go, determinar qu fraccin le corresponde no ser fcil, pues sedeber conocer la elasticidad-precio de la demanda.

    5.5. Limitaciones

    En esta subseccin discutimos varias limitaciones, algunas aparentesy otras reales, de las licitaciones por MVPI.

    Hay tres crticas que se hacen frecuentemente a este mecanismo delicitacin que no nos parecen pertinentes. La primera sostiene que extenderel plazo de la concesin cuando la demanda es baja sirve de poco, pues losingresos percibidos en el futuro distante se descuentan fuertemente. Lasegunda plantea que las concesiones por MVPI encarecen el costo de finan-ciar el proyecto, debido a que el plazo de la concesin es variable. La

    tercera dice que el hecho de que el mecanismo de MVPI limite los riesgosque pueden asumir los empresarios es negativo. En otro artculo publicadoen este nmero (Engel, Fischer y Galetovic [1997c], secciones 2.1, 3.2 y3.3) respondemos en detalle cada una de las crticas anteriores, concluyendoque ninguna de ellas es correcta.

    5.5.1.Administracin eficiente

    Una limitacin real y no aparente, como las anteriores de laslicitaciones por MVPI es que los incentivos para una administracin efi-ciente son menores que con una licitacin de plazo fijo38. El motivo es que,

    38 Para una demostracin formal, vase Engel, Fischer y Galetovic (1995).

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    con una concesin por MVPI, cualquier esfuerzo de mercadeo que realice elconcesionario para aumentar la demanda automticamente acorta la dura-

    cin de la concesin, de modo que los beneficios del esfuerzo son menoresque con una licitacin de plazo fijo. Esto significa que con una licitacinpor MVPI el concesionario tiene menos incentivos para realizar inversionesque incrementen la demanda, tales como buena mantencin de la carretera,agilizar la atencin en las plazas de peajes y remover prontamente autom-viles detenidos o accidentados. Por este motivo, las licitaciones por MVPIdeben ser complementadas con instituciones que desarrollan y fiscalizanestndares mnimos de calidad que debe cumplir el concesionario o con

    incentivos adicionales para una administracin eficiente (vase Tirole [1997]).Sobre este tema volvemos en la seccin 6.

    Es necesario destacar que los mecanismos de plazo fijo que actual-mente se usan en Chile no necesariamente son inmunes a este problema.Como contrapartida de las garantas estatales se ha impuesto la coparticinde utilidades o de ingresos entre el Estado y el concesionario cuando stassobrepasan un determinado umbral. Esto tambin limita los incentivos quetiene el concesionario para invertir en aumentar la demanda.

    La situacin recin descrita tambin ilustra la importancia de fijarcorrectamente la tasa de descuento en las bases de la licitacin. Si la tasa esdemasiado alta, el concesionario puede tentarse con extender la concesinmediante una administracin ineficiente39. Por otra parte, si la tasa deinters es muy baja, el concesionario puede querer renegociar la concesincon objeto de obtener de inmediato aquella parte de la suma solicitada quean no ha recaudado. Para evitar tales problemas, la tasa con que se des-cuentan los ingresos debiera ser cercana a la que enfrenta el concesionario,

    por ejemplo, PRBC.

    5.5.2. Garantas

    Ya mencionamos anteriormente los problemas asociados a las garan-tas estatales para las inversiones privadas en concesiones viales urbanas:eventuales compromisos fiscales futuros que se harn efectivos en pocas

    recesivas y reduccin de incentivos para detectar elefantes blancos. Sinembargo, en una primera etapa, mientras el negocio de las concesiones

    39 Ntese, sin embargo, que como el valor presente del ingreso se calcula en base a losflujos efectivos y no a aquellos cobrados por el concesionario, ste siempre tiene incentivospara cobrar peajes.

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    viales se consolide, posiblemente sea inevitable que el Estado otorgue ga-rantas, cubriendo parte de las prdidas en que incurrir el concesionario si

    al final del plazo mximo de concesin no ha logrado recaudar el montosolicitado. En el caso de licitaciones por MVPI sugerimos que estas garan-tas cubran una fraccin (por ejemplo el 80%) del ingreso total solicitado 40.De esta manera el monto de la garanta se determina exclusivamente a partirdel ingreso solicitado por el concesionario y est sujeto a la competencia dela licitacin. En cambio, con el sistema actual el regulador usa sus propiasestimaciones de costos, pues la garanta cubre un porcentaje determinado destos (tpicamente el 70%), lo que incentiva a los participantes en la licita-

    cin a reclamar que el regulador est subestimando los costos y presionenpara que incremente su estimacin, con todos los problemas que ello trae.

    6. Regulacin

    Esta seccin examina diferentes aspectos de la regulacin de conce-siones viales urbanas. La teora econmica indica que es conveniente que

    un solo concesionario opere aquellas vas que sean sustitutas entre s, por-que de esa manera se elimina parte del riesgo especfico de cada carretera.En otros casos las vas concesionadas no tienen sustitutos de calidad compa-rable. En uno u otro caso, las autopistas urbanas son monopolios de hechoque se deben regular.

    La regulacin comprende varios aspectos. En primer lugar, es nece-sario fijar peajes mximos. Es bien sabido que los peajes que el concesiona-rio fijara son ms altos que los peajes socialmente ptimos (vale decir,aquellos peajes que maximizan la diferencia entre los beneficios y costossociales derivados del uso de la carretera), tanto cuando hay congestincomo cuando no la hay 41. Segundo, las obras concesionadas deben alcan-zar estndares predeterminados de calidad de construccin y mantencin.La experiencia regulatoria de aos recientes muestra que cuando se fijanprecios mximos, los concesionarios frecuentemente rebajan los estndarescon el objeto de recortar gastos. Al hacer esto, son los usuarios o los futurosconcesionarios quienes sufren los perjuicios debidos a la rebaja de estndares42.

    40 Con el objeto de aminorar el dao asociado a una posible colusin entre licitantes,se debe fijar un tope a este monto.

    41 Para una introduccin a la tarificacin ptima bajo congestin, vase Hau (1992).42 El caso de la empresa de agua potable Lo Castillo sugiere que incluso las concesio-

    nes de plazo indefinido no garantizan que el concesionario har las inversiones necesarias paramantener niveles aceptables de calidad de servicio.

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    Tercero, y por las mismas razones, el regulador debe controlar que lascarreteras satisfagan normas mnimas de calidad de servicio. Por ejemplo,

    los sistemas de cobro electrnico de peajes deben ser confiables y precisos,los vehculos accidentados o en panne deben retirarse rpidamente parareducir la congestin en la ruta, y las autopistas deben tener la sealizacinadecuada.

    Como se vio brevemente en la seccin 5.5, algunos de estos proble-mas son menos severos cuando el plazo de la concesin es fijo y el conce-sionario no debe compartir ingresos con el Estado. En este caso cada con-ductor que no usa la ruta reduce los ingresos totales del concesionario. As,

    ste tiene incentivos para no irritar a los usuarios con, por ejemplo, baches,sealizaciones defectuosas o cobros imprecisos. Por contraste, cuando selicita por MVPI, los menores ingresos debidos a la irritacin de los usuariosse recuperan, apropiadamente descontados, en el futuro; por lo tanto losincentivos para esforzarse en mantener satisfechos a los usuarios son meno-res 43.

    Cabe notar que en todos los mecanismos de licitacin es necesariofijar peajes mximos y tambin monitorear la calidad de la mantencin

    cuando se acerca el fin de la concesin. En estos casos, la regulacin esnecesaria independientemente de la forma en que se adjudique la concesin.El inconveniente es que la regulacin enfrenta muchas limitaciones. Acontinuacin discutiremos dos limitaciones que son particularmente rele-vantes en las concesiones urbanas, y proponemos algunas soluciones.

    6.1. Informacin asimtrica

    Una de las limitantes del regulador es que posee informacin menosprecisa que el concesionario la informacin es asimtrica. Por ejemplo, silos sistemas de cobro electrnico funcionan mal, el regulador no puededeterminar si esto se debe a que el concesionario est sobrefacturandosistemticamente o a problemas tcnicos. Puede ser incluso difcil detectarque el sistema de cobro funciona mal, especialmente si los usuarios nopueden reclamar en forma expedita. Las asimetras de informacin tienen

    varias consecuencias.

    43 Es necesario destacar que los mismos problemas ocurren cuando el concesionariodebe compartir con el Estado los ingresos que sobrepasen determinados montos. La comparti-cin de ingresos es una caracterstica de los contratos de plazo fijo cuando existen garantasmnimas de ingreso otorgadas por el Estado.

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    Primero, las variables necesarias para fiscalizar el cumplimiento delcontrato deben ser observables y verificables por terceros. Esto ha sido

    reconocido por el MOP, que paulatinamente ha ido eliminando de los con-tratos aquellas variables que no puede observar. Por ejemplo, la concesindel acceso norte a Concepcin requiere compartir utilidades cuando stassobrepasen ciertos montos; esto no es conveniente, porque el MOP tieneque averiguar los costos del concesionario, quien tiene incentivos parainflarlos. En licitaciones ms recientes el MOP obliga a los concesionarios acompartir ingresos por sobre un cierto monto, los que se pueden medir enforma independiente si el regulador tiene la voluntad de hacerlo. Tambin

    es posible especificar estndares objetivos de calidad, ya que es factible queel regulador monitoree la calidad de la construccin y de la mantencin,porque se pueden medir con equipos especializados.

    Segundo, en la medida de lo posible, la informacin necesaria paraverificar el cumplimiento del contrato debe ser obtenida en forma indepen-diente del concesionario. Esto implica que el regulador debe ser capaz derecolectar la informacin necesaria para el proceso de regulacin. Por ejem-plo, si se licita por MVPI o bien si el contrato requiere que se compartan

    ingresos, el regulador debera ser capaz de verificar los flujos de trfico conequipos propios. Ms generalmente, es indispensable que el regulador in-vierta en capacidad tcnica y en capital humano, de modo que pueda sercontraparte efectiva del concesionario.

    Tercero, las multas deben ser altas, de manera que los beneficios decumplir el contrato sean mayores que el costo esperado de la sancin porincumplimiento. Un defecto recurrente de las regulaciones en Chile, del queno escapan las concesiones de carreteras, es que no existe una graduacin

    adecuada de las multas. stas son muy bajas o bien extremas: el fin de laconcesin. La consecuencia de ambas multas es que son inefectivas; lasmultas bajas no son suficientes para disuadir conductas indeseables (es msbarato pagar que cumplir con el contrato), y las sanciones extremas no soncrebles, porque el costo poltico de aplicarlas es muy grande y el concesio-nario tiene enormes incentivos para hacer lobby en contra de esta medi-da44. Ms aun, dado que el regulador no detectar todas las infraccionesdebido a las asimetras de informacin, es necesario que las multas sean

    mayores que el costo de cumplir con el contrato. Slo de esa forma loscostos esperados pueden ser iguales o mayores que los beneficios de nocumplir con las especificaciones del contrato45 .

    44 Nuevamente, el reciente caso de la Empresa de Agua Potable Lo Castillo ilustra lavalidez de estas aseveraciones.

    45 Adems, la imposicin de multas altas tiene un efecto de reputacin valioso para elregulador.

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    Cuarto, el regulador debe aprovechar que generalmente son los usua-rios quienes primero perciben que el concesionario baja la calidad del

    servicio, porque son los que sufren las consecuencias de los baches, seali-zaciones defectuosas o demoras en retirar los vehculos en panne. As, esimportante que existan mecanismos que faciliten los reclamos de los usua-rios y que obliguen a investigar rpidamente. Por ejemplo, se podra forzaral regulador a informar en un plazo preestablecido el resultado de la investi-gacin de cada reclamo que haya decidido investigar y las eventuales mul-tas que se hayan aplicado, y a justificar por escrito y pblicamente aquelloscasos en que estima que los reclamos no proceden.

    Por ltimo, los contratos deben contemplar premios pecuniarios queincentiven al concesionario a proveer un buen servicio, para aumentar lademanda por la carretera. Por ejemplo, se le puede otorgar un premiomonetario (o una extensin del plazo) que sea mayor mientras ms rpido serecaude esta suma46.

    6.2. Reguladores dependientes

    Una limitante de los reguladores en Chile es que por lo general estnadscritos a un ministerio (el MOP, en el caso de las concesiones de carrete-ras), lo que les resta independencia. La carencia de independencia causavarios problemas. El primero tiene su origen en que los ministerios cumplensimultneamente un rol de fomento y un rol regulador respecto de lasempresas que participan en sus sectores. Es frecuente que estos roles entrenen conflicto porque la regulacin tiene como objetivo reproducir las condi-

    ciones en un clima de competencia, lo que disminuye las rentas de lasempresas del sector. Como lo destaca Paredes (1995), los ministros seinclinan generalmente por el fomento: los de agricultura tratan de favorecera los agricultores, los de transporte a los transportistas y los de obraspblicas consideran que una medida de su xito es la inauguracin de obras.

    La segunda causa de los problemas es que los reguladores debenmantener la confianza de sus superiores: el ministro respectivo y, en ltimotrmino, el Presidente de la Repblica. La teora de las decisiones pblicas

    sugiere que los agentes con un inters concentrado en este caso los

    46 Esta idea se debe a Tirole (1997). Es importante notar que tales incentivos aumen-tan el riesgo de demanda que enfrenta el concesionario, por lo que no deben ser una proporcinimportante de las utilidades. Por otra parte, cabe notar que los incentivos pecuniarios tambinson necesarios cuando la concesin es por plazo fijo y el concesionario est obligado acompartir ingresos con el Estado.

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    concesionarios tienen grandes incentivos para invertir en actividades delobby para alterar las decisiones de la autoridad en su beneficio. Por con-

    traste, los intereses de los beneficiarios de una regulacin efectiva se en-cuentran dispersos en cientos de miles de usuarios y contribuyentes. stosno tienen incentivos para organizarse y presionar al regulador, puesto que elcosto individual de hacerlo es muy alto comparado con el beneficio indivi-dual47 . As, suele suceder que las empresas tienen fcil acceso a los supe-riores del regulador y logran presionarlo para que regule suavemente.

    Los problemas anteriores seran menores si el regulador de las con-cesiones fuese independiente del Poder Ejecutivo, tal como sucede con el

    Poder Judicial o el Banco Central. Adems es deseable que el objetivo delregulador se limite a velar porque las concesiones viales funcionen adecua-damente. Para esto es necesario que cuente con autonoma financiera y queuna vez nombrado por un perodo suficientemente largo no pueda serremovido. Es necesario que el regulador sea responsable ante la opininpblica, particularmente ante los usuarios. Por lo tanto, debera estar obliga-do a informar peridicamente sobre los resultados de su gestin.

    7. Conclusin

    El ttulo de este trabajo pregunta cmo se deben licitar las concesionesviales. Despus de revisar las diferencias entre las concesiones viales urbanase interurbanas y de examinar los distintos mecanismos de licitacin deconcesiones que han sido propuestos, concluimos que una variante delmtodo MVPI es claramente superior a las dems alternativas. Esta variante

    fija un rango en que el regulador puede realizar modificaciones de peajes a suarbitrio. Las principales ventajas del mecanismo propuesto son las siguientes:Primero, reduce considerablemente el riesgo que enfrenta el concesionario.Segundo, es ms flexible que las concesiones de plazo fijo, lo que permite quela concesin se adapte a un entorno tan variable en el tiempo y elespacio como es la red vial de una metrpolis. Tercero, el mecanismopropuesto dificulta el comportamiento oportunista, tanto por parte del regula-dor como por parte del concesionario. Finalmente, se tiene que para un nivel

    de garanta dado, las concesiones por MVPI son ms atractivas para losfinancistas de la deuda que aquellas de plazo fijo. Mientras exista voluntadpoltica para regular adecuadamente, las desventajas no son importantes ypueden reducirse con instituciones regulatorias adecuadas.

    47 El argumento es de Olson (1965).

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    Post scriptum

    LA LICITACIN DE LA COSTANERA NORTE

    Algunas semanas despus que terminamos de escribir este trabajo, elMOP llam a la licitacin conjunta de la avenida Kennedy y la CostaneraNorte. En estepost scriptum comentamos brevemente algunos aspectos delmecanismo que decidi usar el MOP. Nos basamos en el marco conceptualdesarrollado en el trabajo.

    A) El mecanismo diseado por el MOP

    En lo fundamental, el mecanismo diseado por el MOP consiste enlo siguiente48:

    El MOP fija los peajes mximos por kilmetro y tipo de vehculoque regirn durante la concesin 49. Se contemplan tres tarifas (en cada casola tarifa por kilmetro corresponde a la que paga un automvil): tarifa de

    horario fuera de punta de $ 14/km; tarifa de horario de punta de $ 24/km; ytarifa mxima para horario de punta con congestin. Esta ltima se activapor perodos de media hora cuando la velocidad sea menor que 40 km/h,pudiendo llegar a $ 64/km. Todas las tarifas se indizan al IPC. Adicional-mente, la tarifa fuera de punta aumentar 3,5% anual en trminos reales,mientras que la tarifa de punta se reajustar de acuerdo con la variacin delndice del valor social del tiempo y el combustible calculados porMIDEPLAN50.

    La concesin se adjudicar segn dos criterios:

    1. Se compite primero por menor ingreso mnimo garantizado (IMG).Si todas las ofertas son superiores a la cota inferior del IMGque aparece en las bases (p. 147), la concesin se adjudica a quiensolicite el menor IMG 51 . En ese caso el plazo de la concesin es 30

    48

    Toda la informacin ha sido extractada de Concesin Internacional Sistema Orien-te-Poniente: Bases de Licitacin, Santiago: MOP, abril 1997. Las referencias de pgina corres-ponden a ese documento. La terminologa que usamos difiere levemente de la usada en lasbases.

    49 Vanse pp. 73 y ss.50 Vanse pp. 79 y ss.51 En este tramo los licitantes estn obligados a seleccionar: 7.478.097 UF

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    aos, pero el concesionario tiene opcin de salirse a los 8 aos yrecibir un pago por una vez 52.

    2. Si una o ms empresas solicitan un IMG igual a la cota inferiorestablecida en las bases, la concesin se adjudica a la empresa quesolicite el menor ingreso total de la concesin (ITC) 53. Este ingre-so se calcula en valor presente; la tasa de descuento se fija en lasbases de licitacin (p. 54). En ese caso la concesin durar hasta quese haya recaudado el ingreso solicitado. En todo caso, la concesinno puede durar ms de 450 meses (37 aos y medio) (p. 55).

    B. Comentarios al mecanismo del MOP

    Es un paso importante que se use un mecanismo que permita adjudi-car la concesin por MVPI. De hecho, de acuerdo con las bases, basta conque un licitante solicite un ITC para que la concesin se adjudique porMVPI54.

    Sin embargo, no es fcil entender por qu sera conveniente combi-nar una CLOS (el concesionario tiene la opcin de salirse a los 8 aos) conuna licitacin por plazo fijo y a ello acoplarle una licitacin por MVPI. Eneste artculo hemos argumentado en favor de mecanismos de licitacinsimples; aquel que el MOP utilizar en el complejo Costanera Norte-Aveni-da Kennedy claramente no merece ese calificativo. Nuestra impresin esque al combinarse una licitacin por plazo fijo con una por MVPI se pierdenvarias de las ventajas de las licitaciones por MVPI, obteniendo nada a

    cambio.Un anlisis formal de las propiedades de esta compleja combinacin

    de mecanismos debiera despejar cualquier duda sobre la posibilidad determinar combinando las peores caractersticas de los esquemas empleados.Por ello es deseable que el MOP divulgue los anlisis formales que harealizado para evaluar las propiedades del mecanismo.

    52 La frmula para determinar el monto de ese pago es algo complicada y se encuentraen la p. 70.

    53 El ingreso solicitado no puede ser mayor que UF 15.100.000.54 La razn es que el puntaje de cada postura econmica se determina multiplicando

    por 3 aquellas ofertas que soliciten IMG y por 1 aquellas ofertas que soliciten ITC. El menorvalor que puede tomar IMG es mayor que UF 7 millones; la cota superior de ITG es algo msque UF 15 millones, y 3 x 7 < 1 x 15.

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    En lo que resta de esta seccin comentamos algunos aspectos adicio-nales de las bases que no son los ms adecuados para regular una concesin

    por MVPI.

    Fijacin de peajes

    Introducir la posibilidad de que el plazo de la concesin sea fijoobliga al MOP a determinar peajes antes de licitar y, de no mediar renego-ciaciones no previstas en las bases, a no modificarlos mientras dure la

    concesin. Como hemos sealado en el trabajo, estimar la demanda por unava urbana es algo muy difcil. En el seminario en que fue presentado estetrabajo, el gerente de Concesiones Urbanas coment que los peajes sehaban elegido usando dos modelos alternativos de prediccin de deman-da55. Nos caben serias dudas respecto de si convenga fijar hoy peajes queregirn por casi 30 aos. En primer lugar, no existe experiencia alguna quepermita evaluar si los supuestos bajo los que se obtienen las prediccionesson razonables. Se puede argumentar que los modelos que se usaron son

    sofisticados y los mejores disponibles. Pero es conveniente recordar quedesde el estrepitoso fracaso de los grandes modelos macroeconomtricos enla dcada de los aos 70, los economistas miran con gran escepticismo laspredicciones que se obtienen de modelos con gran cantidad de variables,por la sencilla razn de que es imposible entender qu mecanismos son losresponsables de los resultados que arrojan 56. En segundo lugar, como lohemos repetido muchas veces, las predicciones que arrojan ese tipo demodelos son muy imprecisas, aun cuando se estima la demanda por vas que

    han estado funcionando por dcadas. Nos parece osado, por decir lo menos,que el MOP pretenda conocer hoy los peajes adecuados para los prximos30 aos. Por supuesto, si finalmente la concesin termina adjudicndose porMVPI, las eventuales renegociaciones para cambiar peajes sern ms fci-les. Pero siempre es conveniente que estas renegociaciones se normen en elcontrato de concesin y no que supongan la modificacin del contratooriginal. Si slo se fija una banda, al interior de la cual el regulador puedeajustar los peajes una vez que la concesin est funcionando, se soluciona

    en gran parte el problema descrito; hacer esto exige licitar solamente porMVPI.

    55 El seminario se llev a cabo en el Centro de Estudios Pblicos el 12 de marzo deeste ao.

    56 Sera interesante contar con un estudio de los errores de prediccin cometidos en laspredicciones de demanda de trfico en Chile durante las ltimas dcadas.

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    Garantas de ingreso mnimo

    Un segundo defecto del mecanismo propuesto por el MOP es que loobliga a estimar los costos de construccin para fijar los ingresos mnimosgarantizados, y a compartir, como contrapartida de la garanta, ingresoscuando stos sobrepasan cierto umbral57 . La motivacin para compartirriesgos de esa forma es similar a la que subyace en las licitaciones por MVPI.Sin embargo, se dan al menos tres diferencias importantes. En primer lugar,no es deseable que el MOP estime los costos de construccin. En segundolugar, quienes otorgan el seguro son los contribuyentes, en circunstancias de

    que los flujos de la misma carretera pueden servir para eso. En tercer lugar, esbastante ms difcil estimar si el hecho de compartir los ingresos realmentecompensa el costo que el seguro tiene para los contribuyentes. Por contraste,en una licitacin por MVPI la compensacin es exacta: se elimina el riesgoque enfrenta el concesionario sin traspasarle rentas58 .

    Es interesante notar que el compartir los ingresos modera la nicavirtud que les conocemos a las licitaciones de plazo fijo, al reducir losbeneficios que para el concesionario tiene el esforzarse por aumentar la

    demanda. La razn es que si se sobrepasan los umbrales en que se comien-zan a compartir ingresos, el concesionario debe seguir incurriendo en losgastos de operacin y mantencin, pero captura una fraccin cada vezmenor de los ingresos sin que por ello se acelere el fin de la concesin.

    Aun si el ganador se adjudica la licitacin por MVPI, est obligado atomar una garanta mnima de ingreso de poco ms de UF 7 millones. Estoes innecesario. Como argumentamos en el texto, si es indispensable dar unagaranta (lo deseable sera no hacerlo) es conveniente que los licitantes

    compitan tambin en esta dimensin. Es posible lograrlo si el Estado garan-tiza una fraccin del ingreso solicitado. Obviamente, es ms fcil hacer estosi se licita directamente por MVPI.

    Regulacin inadecuada

    La regulacin de la Costanera Norte no es muy distinta de la del

    resto de las obras concesionadas y por ello comparte sus defectos. En

    57 El Estado retiene el 50% de los ingresos por sobre UF 19,7 millones, el 65% de losingresos por sobre UF 23 millones, y el 80% de los ingresos por sobre UF 26,1 millones(p. 70).

    58 Como ya se discuti en el trabajo, si la licitacin es competitiva, esas rentas sedisiparn. Sin embargo, eso implica que necesariamente el concesionario tendr prdidascuando la demanda sea baja.

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    particular, el MOP sigue siendo el regulador directo, al tiempo que mantie-ne su rol de fomento. Adicionalmente, de las bases se desprende que los

    medios con que cuenta el regulador para verificar que el concesionario estcumpliendo con el contrato son insuficientes.

    En primer lugar, casi toda la informacin que usar el regulador serprovista por el concesionario. Por ejemplo, el MOP no contempla instalarequipos independientes para medir el trfico, sino que en gran medidadepender de los informes que entregar el propio concesionario. Aun losequipos necesarios para fiscalizar (computadores, sala de reuniones, etc.)sern provistos por el concesionario (p. 48). Esto va en contra de casi todo

    lo que la teora moderna de la regulacin sugiere: el regulador no debedepender de la informacin entregada por la empresa regulada59.

    En segundo lugar, no se contempla ningn mecanismo para que losusuarios reclamen si el servicio es defectuoso. La nica mencin que alrespecto se hace en las bases (p. 28) impone al concesionario la obligacinde informar al inspector fiscal cada 30 das de los reclamos que los usuariosle hayan hecho al concesionario. Con este mecanismo los usuarios noreclamarn porque hacerlo ser intil.

    En tercer lugar, las multas que se imponen en las bases son muybajas o extremas. Por ejemplo, si el inspector fiscal detecta que el concesio-nario no est manteniendo adecuadamente la carretera (lo que es de impor-tancia creciente a medida que se acerca el fin de la concesin), puedemultarlo en 200 UTM (alrededor de US$ 12.500 [p. 37]). Hacia el final dela concesin, el concesionario debe entregar una garanta por UF 220.000(poco ms de US$ 7 millones), la que perder si no mantiene las obrasadecuadamente. Ambas cantidades parecen insuficientes para incentivar al

    concesionario a mantener la carretera de manera adecuada. Es muy probableque si en algn momento es del inters del concesionario no manteneradecuadamente la carretera, no lo har. Por supuesto, las bases tambinagregan que si reiteradamente el concesionario no cumple con el programade mantencin, el MOP puede extinguir la concesin (p. 56). Pero comohemos argumentado en este trabajo, el caso de la empresa de agua potableLo Castillo sugiere que es muy difcil que el Estado llegue a ese extremo.

    Los defectos descritos son preocupantes porque, como destacamos

    en el trabajo, si la concesin se adjudica por MVPI, es necesario comple-mentarla con un regulador fuerte capaz de hacer que el concesionario cum-

    59 Aunque en retrospectiva esto parece obvio, el reconocimiento de este hecho altertan radicalmente la forma en que los economistas analizan la regulacin, que el ao pasado elcomit Nobel decidi premiar a dos de los pioneros en el rea, William Vickrey y JamesMirrlees.

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    pla con los estndares mnimos de calidad. Lo mismo ocurre si la concesinse adjudica por menor garanta y el Estado comparte ingresos con el conce-

    sionario.

    C. Conclusin

    El mecanismo que usar el MOP para licitar la Costanera Norterepresenta un avance, principalmente porque permite adjudicar la concesinpor MVPI. Sin embargo, al combinarla con una licitacin por plazo fijo sepierden varias de las virtudes de las licitaciones por MVPI. Adicionalmente,

    la regulacin parece dbil y no es la ms adecuada para gestionar unaconcesin por MVPI.

    APNDICE

    LICITACIONES POR MENOR GARANTA

    1. Supuestos

    A continuacin analizamos las licitaciones por menor garanta (MG).Con tal objeto hacemos los supuestos e introducimos la notacin siguiente:

    1. La duracin de la concesin es igual a T.2. Los flujos en el perodo t, Q(t) son variables aleatorias, cuya distri-

    bucin es conocida por los licitantes antes de que el camino se licite.

    Esta formulacin es bastante general; por ejemplo, admite que elflujo sea en funcin del peaje, o que los flujos dependan de decisio-nes de poltica urbana o de otro tipo60. Para simplificar la exposi-cin, no consideramos el caso en que el esfuerzo del concesionarioafecta los flujos.

    3. El costo de construccin de la obra es igual a I. ste es comn atodos los licitantes y conocido por stos 61. Slo el regulador ignoraesta cantidad.

    4. No hay costos de mantencin. Nuevamente, se trata de un supuestosimplificador pero no esencial.

    60 Si se desea considerar el caso en que existe el riesgo de que el regulador alterearbitrariamente los peajes, se puede tomar ap(t) como otra variable aleatoria.

    61 ste es un supuesto simplificador, ya que el anlisis no cambia sustancialmentecuandoIvara entre los licitantes o si es desconocido para ellos.

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    5. Las firmas maximizan su utilidad esperada la Von Neuman-Mor-genstern. La funcin de utilidad es u (YI), con u creciente y cnca-

    va, donde Ydenota el valor presente del ingreso del concesionario ent= 0.

    2. Equilibrio

    1. El valor presente de los ingresos de la concesin es:

    V 0T

    p (t) Q (t) ert dt.

    2. Antes de la licitacin, V es una variable aleatoria. Como hemossupuesto que los licitantes conocen la distribucin de Q dado p, lafuncin cumulativa de probabilidad correspondiente estar parame-trizada por Typ, por lo cual la podemos denotar F (v; T, p), donde ves una realizacin particular de V. 62 Cuando no d lugar a confusin,en lo que sigue omitiremos el vector de parmetros que determina lafuncin cumulativa de probabilidad y escribiremos F(v). Ntese quela distribucin de Vse deduce de la distribucin de Q. Por lo tanto,todos los factores que afectan la distribucin de Q (v. g.: las decisio-nes de poltica urbana, el crecimiento de la economa en el perodo,etc.) afectan la distribucin de V.

    3. Supngase ahora que el licitante ganador solicita una garanta S0.Entonces la utilidad esperada del licitante ganador es

    F(S0) u (S

    0I) +

    S0

    u (v I) dF(v).

    Es decir, si los ingresos (en valor presente) generados por la conce-sin son menores que S0, entonces el concesionario obtiene ingresosiguales a S0 y su utilidad es u (S0I). Este evento ocurre con probabi-lidad F(S0). Por el contrario, si los ingresos, v, son mayores que S0,su utilidad en valor presente es u (v I); este evento ocurre con

    probabilidad dF(v).

    62 En el caso en que existe incertidumbre respecto de la relacin entre Q y p bastaagregar al vector (T, p) los parmetros que den cuenta de esta fuente de incertidumbre adicio-nal.

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    4. Por ltimo, si la licitacin es competitiva (competencia de tipo Ber-trand-Nash en la garanta), S

    0queda determinado por

    (1) F(S0) u (S0 I) +So

    u (v I) dF(v) = u (0).

    Es decir, si hay competencia los licitantes eligen S0, de manera que

    su utilidad esperada sea la utilidad que obtendran de no participar en lalicitacin, u (0). Es importante sealar que el anlisis anterior supone queexiste un S

    0que satisface la identidad (1). Es fcil ver que el lado izquierdo

    es creciente en S, y que toma valores arbitrariamente grandes cuando Stoma valores grandes. En consecuencia, de no existir un S de equilibrio, sedebera a que el lado izquierdo es mayor que el derecho para todos losvalores de S. Esta situacin corresponde al caso en que el regulador fija yasea un peaje demasiado alto o un plazo de concesin demasiado largo, demodo que aun en la ausencia de garantas el concesionario obtiene utilida-des por sobre lo normal. En estos casos la disipacin de renta se produce encompetencia fuera de la l