Confianza_en_el_futuro_tcm346-219339.pdf

ngel MuozCarolina Romero

Juana Tllez David Tuesta

Estudios previsionales

Confianza en el futuroPropuestas para un mejor sistema de pensiones en Colombia

La cobertura de la poblacin en su etapa de retiro y en su etapa laboral es uno de los grandes retos modernos de la poltica pblica. A medida que los pases enfrentan procesos de envejecimiento ms rpidos, los sistemas de pensiones cobran mayor relevancia y se hace imperativo avanzar en la mejor solucin para proveer prestaciones para la vejez a un mayor nmero de ciudadanos, en es-cenarios de consistencia macroeconmica, eficiencia y sostenibilidad fiscal. En Amrica Latina enfrentar el proceso de proteccin de la poblacin en edad de vejez se convierte en una prioridad cada vez ms apremiante. Los pases de la regin han emprendido nuevas reformas para garantizar mayor cobertura y ampliar el componente solidario de los sistemas de pensiones. Colombia no es ajena al reto y quince aos despus de la reforma estructural implementada al sistema de pensiones, se enfrenta a la necesidad de evaluar los avances alcanzados y los desafos futuros. En ese sentido, este libro busca hacer un aporte a la discusin sobre los logros y retos que enfrenta el sistema de pensiones colombiano despus de la gran reforma de comienzos de los noventa. Es un buen momento para definir nuevos objetivos de mediano plazo y hacer propuestas que continen fortaleciendo el sistema. Existen necesidades importantes de mejora en el sistema pensional que deben ser evaluadas y analizadas por las autoridades, el sector privado y los colombianos en general.

Con

fian

za e

n e

l fu

turo

ngel Muoz es licenciado en Ciencias Empresariales y actuario de la Universidad Complutense de Madrid en Espaa. Actualmente se desempea como actuario de la Di-reccin Tcnica de BBVA Pensiones y Seguros Amrica. Cuenta con gran ex-periencia en el sector asegurador espa-ol, en el que lleva trabajando ms de veinte aos y ha colaborado en varios estudios sobre los sistemas previsiona-les de diversos pases latinoamerica-nos entre ellos Chile, Mxico y Per.

Carolina Romero es eco-nomista de la Universidad de los Andes de Colombia con mster en economa de la misma universidad. Desde mayo de 2006, se desempea como Economista de Pensiones de la Unidad de Tendencias Globales del Servicio de Estudios Econmi-cos de BBVA en Colombia. Anterior-mente fue investigadora del Centro de Estudios para el Desarrollo Eco-nmico, CEDE, de la Universidad de los Andes. Sus investigaciones se han centrado en las polticas pblicas relacionadas con los sistemas de pen-siones y la economa del comporta-miento aplicada a las decisiones de ahorro.

Juana Tllez es economista de la Universidad Javeriana de Colombia con mster y doctorado de Queen Mary de la Universidad de Londres en el Reino Uni-do. Desde febrero de 2007, se desempea como Economista Jefe de BBVA en Co-lombia. Ha sido profesora e investigado-ra de la Universidad Javeriana y ha ocu-pado varios cargos dentro del Banco de la Repblica, el banco central de Colombia. En esa ltima entidad, trabaj como eco-nomista en el rea del Sector Financiero y Programacin Macroeconmica, como Investigadora de la Unidad de Investiga-ciones y como asesora del gerente gene-ral. Sus investigaciones se han centrado en temas de crecimiento econmico, ahorro, economa monetaria, educacin y economa internacional.

David Tuesta es economista de la Universidad Catlica de Per, con ms-ter en asuntos pblicos de la Universidad de Minnesota, Estados Unidos. En la actualidad se desempea como Econo-mista Jefe de la Unidad de Tendencias Globales de BBVA. Previamente fue Economista Jefe de BBVA en Per. Ha ocupado cargos de direccin en el Mi-nisterio de Economa y Finanzas y en la Administracin Nacional de Impuestos de Per. Ha sido consultor del Banco Interamericano de Desarrollo y docente de universidades en Per y Francia. Ha publicado artculos, investigaciones y li-bros sobre temas de poltica fiscal, des-centralizacin, pensiones y economa en general.

CC 26000878ISBN 978-958-45-1925-2I SBN 978-958-45-1925-2

9 7 8 9 5 8 4 5 1 9 2 5 2www.librerianorma.com Fotografa cubierta: Gustavo Villegas

BBVA 2.indd 1 30/3/09 13:25:16

Confianza en el futuro

Bogot, Barcelona, Buenos Aires, Caracas, Guatemala,Lima, Mxico, Panam, Quito, San Jos,

San Juan, Santiago de Chile, Santo Domingo

Confianza en el futuro

Propuestas para un mejor sistema

de pensiones en Colombia

ngel Muoz

Carolina Romero

Juana Tllez

David Tuesta

Copyright 2009 por BBVA

Copyright 2009 para Colombiapor Editorial Norma, S.A.Avenida Eldorado No. 90-10 Bogot, Colombia

www.librerianorma.com

Reservados todos los derechos.Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro, por cualquier medio, sin permiso escrito de la Editorial.

Impreso en Colombia - Printed in ColombiaImpreso por

Diagramacin: Andrea Rincn G.Adaptacin de cubierta: Mara Clara Salazar P.

ISBN 978-958-45-1925-2

Contenido

Introduccin ........................................................... 1

1 La reforma de pensiones y el desempeodel sistema en los ltimos 15 aos ....................... 7

Antecedentes ................................................... 9La reforma pensional de 1993 y posteriores

ajustes ...................................................... 14Estructura del sistema de pensiones

colombiano .............................................. 19Etapa activa ........................................................... 19Etapa pasiva .......................................................... 26Solidaridad en el sistema de pensiones

colombiano ....................................................... 39Fondo de Solidaridad Pensional .......................... 39Fondo de Garanta de Pensin Mnima................ 41

2 Efectos econmicos de las reformas depensiones: Qu hemos aprendido? .................... 43

Mercados nancieros....................................... 46Mercados laborales.......................................... 53Finanzas pblicas ............................................ 68Crecimiento econmico................................... 74

CONFIANZA EN EL FUTURO

3 Contexto y metodologa para las proyeccionesde mediano plazo .................................................. 79

Entorno demogrco, laboral ymacroeconmico ..................................... 82

Entorno demogrco ............................................. 82Entorno laboral ..................................................... 87Entorno macroeconmico..................................... 89

Estructura de los modelos .............................. 90

4 Diagnstico del sistema de pensiones .............. 99Cobertura ......................................................... 102

Cobertura de la fuerza laboral............................... 102Cobertura de la poblacin en edad de vejez ......... 107Escenario alternativo: Mayor formalizacin

de la economa ................................................. 109Niveles de pensin y tasas de reemplazo 110

Niveles de pensin y tasas de reemplazo

del RAIS ............................................................ 112Niveles de pensin y tasas de reemplazo del

RPM-ISS ........................................................... 114Escenarios alternativos para los niveles de

pensiones: impacto de un aumento en la

productividad .................................................. 117Pilar solidario................................................... 117

Fondo de Solidaridad Pensional (FSP)................. 118Fondo de Garanta de Pensin Mnima (FGPM) . 119

Balance scal ................................................... 121Factores estructurales .................................... 124Otros elementos relevantes del sistemas de

pensiones colombiano: proteccin antecontingencias y formas de retiro............. 125

CONTENIDO

Seguro previsional de cobertura deinvalidez y sobrevivencia ........................ 125

Formas de retiro .............................................. 134Rentas vitalicias ..................................................... 134

Riesgo biomtrico o de longevidad.................... 135Riesgo nanciero............................................... 137Riesgo de inacin y de pensin mnima ......... 138Riesgo jurdico .................................................. 139

Retiro programado ................................................ 140Jubilacin anticipada y excedentes de libre

disponibilidad................................................... 141Convergencia entre el Seguro de Invalidez

y Sobrevivencia y la Renta Vitalicia ................ 143

5 Propuestas de reforma ....................................... 145Propuesta 1. Instaurar benecios econmicos

por debajo de la pensin mnima y permitir

cotizaciones de pensiones por perodos

trabajados inferiores a un mes ........................ 152Propuesta 2. Optimizar los procesos de control

y scalizacin de la contribucin al sistema

de pensiones .................................................... 153Propuesta 3. Eliminar la asociacin de la

pensin mnima con el salario mnimo .......... 154Propuesta 4. Ajustar las tasa de reemplazo a

los patrones de aportes de los aliados

en el RPM.......................................................... 156Propuesta 5. Adecuar la edad de jubilacin a los

cambios en los patrones demogrcos en

el RPM-ISS ...................................................... 158


Propuesta 6. Limitar gradualmente los traslados

entre regmenes ................................................ 161Propuesta 7. Cambiar la estructura de

cotizacin al FGPM ......................................... 161Propuesta 8. Modicar los requisitos para acceder

al Fondo de Solidaridad Pensional ................. 163Propuesta 9. Modicar gradualmente los

parmetros de la pensin de sobrevivencia .... 165Propuesta 10. Ajustar los parmetros del seguro

de invalidez y sobrevivencia ............................ 167Propuesta 11. Fortalecer el mercado de rentas

vitalicias .......................................................... 167Propuesta 12. Fortalecer la regulacin para

promover la eciente administracin de

fondos de inversin en el RAIS ....................... 168

6 Reexiones nales acerca del futuro delsistema de pensiones en Colombia ..................... 175

Anexo 1:Metodologa de los modelos actuariales ............. 185

Abreviaciones ........................................................ 203

Bibliografa ............................................................. 205

CONTENIDO

Contenido de grcos

Captulo 1Grco 1-1 Tasa de cotizacin programada y

efectiva del ISS 10

Grco 1-2 Cobertura de la poblacin activa

(Aliados/PEA entre 15 y 64 aos) 21


(Cotizantes/PEA entre 15 y 64 aos) 22


en pases de Amrica Latina a

diciembre de 2008 (Aliados/PEA

entre 15 y 64 aos) 23

Grco 1-5 Mercado laboral y aliacin al

sistema de pensiones 24

Grco 1-6 Nmero de personas que pagan sus

aportes a la seguridad social a travs

de la PILA (Miles de personas) 26

Grco 1-7 Comparacin internacional del salario

mnimo promedio y pensin mnima

promedio en pases de Amrica

Latina (2006) 30

Grco 1-8 Evolucin de cobertura de vejez

(Pensionados por vejez/Pob > 64 aos) 36

Grco 1-9 Comparacin internacional de la

cobertura de vejez (Pensionados por

vejez/Pob > 64 aos) 37

Grco 1-10 Distribucin de los pensionados

del RAIS y del RPM-ISS: vejez,

invalidez y sobreviviencia (Diciembre

2008) 38


Grco 1-11 Distribucin de los pensionados del

RAIS segn modalidad de pensin

(Diciembre 2008) 38

Grco 1-12 Evolucin en el nmero de

beneciarios del FSP 41

Captulo 2Grco 2-1 Evolucin del valor de los fondos de

pensiones obligatorias (FPO)

administrados por las AFP (Diciembre

2008) 48

Grco 2-2 Composicin de los portafolios de

los fondos de pensiones obligatorias

en Amrica Latina (Diciembre 2007) 52

Captulo 3Grco 3-1 Relacin de dependencia para pases

de Amrica Latina (Pob. 0-14 aos

+ Pob. > 64 aos)/(Pob. entre 15-64

aos)*100 84

Grco 3-2 Evolucin de ndices de dependencia

y envejecimiento para Colombia 85

Grco 3-3 Proyeccin poblacin total de

Colombia por rangos de edad 85

Grco 3-4 Pirmides demogrcas de

Colombia 2005 y 2050 86

Grco 3-5 Indicadores demogrcos de

Colombia (Crecimiento anual) 87

Grco 3-6 Distribucin de aliados al RAIS

por densidad de cotizacin

(Porcentaje del total de aliados) 94

CONTENIDO


por rangos salariales (Porcentaje

del total de aliados) 95


segn densidad de cotizacin y rango

salarial (Porcentaje del total de

aliados) 96

Grco 3-9 Distribucin del total de saldos de las

cuentas individuales del RAIS

segn densidad de cotizacin y rango

salarial (Porcentaje del valor del

fondo de pensiones obligatorias) 96

Grco 3-10 Distribucin de aliados por rango

de edad (Nmero de personas) 97

Captulo 4Grco 4-1 Proyeccin de cobertura laboral en

el mediano plazo (Aliados/PEA


Grco 4-2 Proyeccin de cobertura laboral por

rgimen en el mediano plazo

(Aliados/PEA entre 15 y 64 aos) 105


cobertura laboral en el mediano

plazo (Aliados/Pob. entre 15 y

64 aos) 106

Grco 4-4 Proyeccin de la cobertura de la

poblacin en edad de vejez en el

mediano plazo del RAIS y del

RPM-ISS 107


cobertura de vejez en el mediano


plazo (Pensionados por vejez/

Poblacin mayor de 64 aos) 109

Grco 4-6 Simulacin: proyecciones de

cobertura laboral en el mediano

plazo ante un aumento en los

niveles de formalidad 110

Grco 4-7 Proyeccin de los niveles de

pensiones del RAIS (Pensin de vejez

promedio del RAIS a 2015 = 100) 113

Grco 4-8 Proyeccin de los niveles de

pensiones del RPM-ISS (Pensin de

vejez promedio del RPM-ISS a 2015

= 100) 116

Grco 4-9 Comparacin internacional de las

tasas de reemplazo 116

Grco 4-10 Simulacin: aumento en el saldo de

las cuentas individuales del RAIS

ante un aumento en la productividad

de 2% a 2,5% (Saldos totales en la

cuenta individual 2015 = 100) 117

Grco 4-11 Proyeccin de beneciarios del

Fondo de Solidaridad Pensional 119

Grco 4-12 Proyeccin de beneciarios del

Fondo de Garanta de Pensin

Mnima 120

Grco 4-13 Relacin de dependencia para el

RPM-ISS (Nmero de aliados/

pensionados por vejez) 121

Grco 4-14 Proyeccin del dcit pensional

del RPM-ISS (Porcentaje del PIB) 122

Grco 4-15 Comparacin internacional: VPN

dcit pensional (Porcentaje del

PIB de cada pas) 123

CONTENIDO

Grco 4-16 a. Simulacin: valor de las primas de

seguros por gnero segn rasgos

salariales y densidades de cotizacin

(Porcentaje del salario de cotizacin) 129

Grco 4-16 b. Simulacin: valor de las primas de

seguros por gnero segn rasgos

salariales y densidades de cotizacin

(Porcentaje del salario de cotizacin) 131

Grco 4-17 Simulacin: diferencia entre la cuenta

individual y el capital tcnico requerido

para las pensiones de invalidez y

sobrevivencia 132

Grco 4-18 Diferencias entre el aumento en

el SMLV y el IPC del ao anterior 139

Captulo 5Grco 5-1 Simulacin: disminucin en el dcit

pensional del RPM-ISS con pensin

mnima inferior al SMLV (Porcentaje

del PIB) 155

Grco 5-2 Simulacin: reduccin gradual de

la tasa de reemplazo del RMP-ISS

(Porcentaje de ingreso base de

liquidacin) 157

Grco 5-3 Simulacin: reduccin en el dcit

pensional ante disminucin gradual

de los benecios del RPM-ISS

(Porcentaje del PIB) 158

Grco 5-4 Comparacin internacional de las

tablas de mortalidad para rentistas

(Probabilidad de muerte*1000) 159


Grco 5-5 Simulacin: cambio en el valor de

la pensin de vejez ante aumentos

en la edad de jubilacin (Pensin de

vejez promedio del sistema a

2015 = 100) 160

Grco 5-6 Simulacin: cambio en los niveles

de pensin de los aliados que cotizan

sobre 1 SMLV al eliminar la cotizacin

al FGPM (Aumento porcentual de la

pensin con respecto al escenario

base) 163

Grco 5-7 Simulacin: aumento en cobertura

de la subcuenta de solidaridad del

FSP al relajar requisitos de acceso

(Nmero de beneciarios/PEA


Grco 5-8 Simulacin: aumento en la pensin

de vejez ante disminucin del

porcentaje de pensin de

sobrevivencia al 50% (Pensin de

vejez con 100% de pensin de

sobrevivencia = 100) 166

CONTENIDO

ndice de cuadros

Cuadro 1-1 Gasto en salud, educacin y

pensiones de empleados del Estado

y trabajadores aliados al ISS


Cuadro 1-2 Evolucin del dcit pensional


Cuadro 1-3 Requisitos para acceder a garanta

de pensin mnima para ambos

regmenes 29

Cuadro 1-4 Caractersticas de los requisitos para

acceder a la subcuenta de solidaridad

del FSP 40

Cuadro 3-1 Principales supuestos demogrcos

y macroeconmicos utilizados

en el modelo de proyeccin 91

Cuadro 4-1 Tasas de reemplazo del RAIS por

colectivos de densidad 113

Cuadro 4-2 Tasas de reemplazo del RPM-ISS

por colectivos de densidad de

cotizacin 115

Cuadro 5-1 Cambio en la frmula de benecios

del RPM-ISS 156

Cuadro 5-2 Propuesta de tasa de cotizacin

para el FGPM en el RAIS 162


ndice de recuadros

Recuadro 1-1 Planilla Integrada de Liquidacin

de Aportes: un avance operativo

importante 25

Recuadro 1-2 La garanta de pensin mnima en

Colombia 28

Recuadro 1-3 Seguros de invalidez y sobrevivencia

en el RAIS 32

Recuadro 2-1 Una mirada a los esquemas de

multifondos en Chile, Per y Mxico 54

Recuadro 2-2 La regulacin, el mercado laboral y

la informalidad 63

Recuadro 5-1 La regulacin de los fondos privados

y el desempeo esperado 169

Confianzaen el futuro

Introduccin

La cobertura de la poblacin en su etapa de retiro labo-ral es uno de los grandes retos modernos de poltica pblica. A medida que los pases enfrentan procesos de envejecimiento ms rpidos, los sistemas de pensiones cobran

ms relevancia y se hace imperativo avanzar en la mejor solu-

cin para proveer prestaciones para la vejez a un mayor nme-

ro de ciudadanos en escenarios de consistencia macroecon-

mica, eciencia y sostenibilidad scal.

En Amrica Latina, enfrentar el proceso de proteccin a

la poblacin en edad de vejez se convierte en una prioridad

cada vez ms apremiante. Los pases de la regin emprenden

nuevas reformas que garanticen mayor cobertura y amplen el

componente solidario de los sistemas de pensiones.

Colombia no es ajena al reto y quince aos despus de la

reforma estructural al sistema se enfrenta a la necesidad de

evaluar los avances alcanzados y los desafos futuros. Existen

necesidades importantes de mejora en temas relacionados con

el sistema de pensiones, que deben ser evaluadas y analizadas

por las autoridades, el sector privado y los colombianos en

general.

En ese sentido, este libro busca hacer un aporte a la dis-

cusin sobre los avances y retos que enfrenta el sistema des-

pus de la gran reforma de comienzos de los noventa. Ahora

es quiz un buen momento para denir nuevos objetivos de


mediano plazo y hacer propuestas que continen fortalecien-

do el sistema.

La preocupacin por los temas de pensiones en Colombia

viene desde mediados del siglo XX, pero fue la reforma ini-

ciada en 1994 la que cambi radicalmente el sistema de pen-

siones colombiano y al mismo tiempo inaugur una nueva

interaccin con la estructura econmica colombiana. Esta

transformacin, en lnea con otros cambios que empezaron

a darse en la regin, introduce un sistema mixto de pensio-

nes, donde convive el tradicional sistema de reparto, con los

ajustes paramtricos necesarios, al lado del nuevo esquema

de capitalizacin individual, integrados estos dos a su vez con

un pilar solidario. La reforma colombiana, al igual que las de

otros pases latinoamericanos, intenta lograr al menos cinco

objetivos: corregir los problemas de sostenibilidad scal; es-

tablecer incentivos adecuados en los mercados laborales y de

ahorro; canalizar adecuadamente los ahorros hacia la estruc-

tura macroeconmica y as contribuir al crecimiento a largo

plazo de los ingresos; establecer una relacin adecuada entre

ingresos de la poblacin, tasas de contribucin y pensin; y

promover una mayor participacin en los sistemas de pensio-

nes buscando incorporar, en caso de fallas en los mercados, a

aquellos que por sus condiciones socioeconmicas no partici-

pan del mismo.

Es importante precisar que la reforma en Colombia per-

miti ir avanzando hacia esos objetivos, circunstancia que se

puede resumir en algunos hechos. Primero, se logr reducir la

deuda implcita previsional de 191% del PIB en 1994 a 148%

del PIB en 2007. Segundo, se busc alinear mejor los incenti-

vos en el mercado laboral a travs de una mayor consistencia

entre las contribuciones al sistema de reparto, los aos traba-

INTRODUCCIN

jados y las pensiones recibidas, de tal forma que tambin guar-

darn relacin con el nuevo sistema de capitalizacin indivi-

dual. Tercero, el sistema contribuy al ahorro, al desarrollo

del mercado nanciero y al crecimiento potencial, tal como lo

sealan estudios relevantes. Cuarto, se fueron adecuando las

tasas de contribucin y de ahorro a ambos regmenes previ-

sionales. Finalmente, se implement un soporte solidario que

permitiera apoyar a aquellos colectivos que por razones deter-

minadas no pueden realizar su contribucin.

Sin embargo, a pesar de que la direccin de la reforma

ha sido la correcta, nuestro diagnstico seala que los pasos

tomados distan todava de ser sucientes para alcanzar los

objetivos mencionados dado que: la deuda previsional conti-

na siendo elevada, los incentivos a participar no llegan a ser

homogneos entre los esquemas de reparto y capitalizacin,

lo cual genera inequidades y distorsiones; se puede impulsar

el crecimiento y mejorar las pensiones en el largo plazo redu-

ciendo las distorsiones mencionadas a travs del perfecciona-

miento de los mercados nancieros y la mejora del rgimen

de inversiones de los fondos de pensiones; y se puede lograr

una mayor participacin en el sistema de pensiones estable-

ciendo incentivos adecuados y fortaleciendo los regmenes de

solidaridad existentes en tanto se logre reducir la elevada deu-

da previsional a travs de cambios que permitan una mayor

consistencia entre contribuciones y pensiones percibidas.

Con el n de cuanticar estos problemas y luego plantear

propuestas adecuadas, diseamos y hacemos uso de un mo-

delo con caractersticas macroeconmicas y actuariales que

proyectan las principales variables del sistema de pensiones

a 2050, distinguiendo diferentes grupos socioeconmicos por

ingresos, sexo y frecuencia de cotizacin en los sistemas. Este


modelo permite identicar los efectos diferenciados sobre las

diferentes cohortes, lo cual se constituye en una de las princi-

pales fortalezas y contribuciones de este estudio.

El libro est dividido en seis captulos adicionales a es-

ta introduccin. En el primer captulo se presenta una bre-

ve resea de la evolucin del sistema pensional colombiano,

analizando las caractersticas de la reforma de comienzos de

los noventa y los avances en el sistema en los ltimos quince

aos. En el segundo captulo se analiza la interrelacin en-

tre los sistemas de pensiones reformados y las variables ma-

croeconmicas. En el tercer captulo se presenta el contexto

sobre el que opera el sistema de pensiones colombiano y la

metodologa para la proyeccin del mismo a mediano plazo.

El diagnstico del sistema a mediano plazo es presentado en

el cuarto captulo. En el quinto captulo se analiza un conjun-

to de propuestas de mejora para el sistema. Finalmente, en el

captulo sexto, a manera de conclusin, se analiza el futuro

del sistema pensional colombiano.

Cabe indicar que esta publicacin se enmarca dentro

de un proyecto de investigacin acadmica acerca de los

sistemas de pensiones en Amrica Latina, iniciado hace ms

de cuatro aos por la Unidad de Pensiones y Seguros Am-

rica, y el Servicio de Estudios Econmicos del Grupo BBVA

en diferentes pases. Con el proyecto, el Grupo BBVA, como

uno de los principales participantes en el negocio de pensio-

nes en la regin, pretende constituirse en generador de ideas

que permitan enriquecer la discusin sobre los sistemas pre-

visionales y con ello contribuir, en lo que le toca, al diseo de

las polticas econmicas que los gobiernos decidan sobera-

namente. El Grupo BBVA entiende que los cambios en los

sistemas de pensiones requieren el dilogo y la participacin

INTRODUCCIN

de todos los involucrados para lograr la sostenibilidad de los

mismos.

Este libro estuvo precedido por estudios amplios de los

sistemas de pensiones de Chile, Mxico y Per que fueron pu-

blicados durante los ltimos tres aos. En todos los casos, y

Colombia no fue la excepcin, se estableci un perodo de di-

logo previo y discusin con los principales actores de la indus-

tria y gobierno, y los resultados y conclusiones en cada etapa

de la investigacin fueron compartidos y difundidos amplia-

mente a travs de reuniones y seminarios a lo largo del 2007

y 2008.

Este anlisis cont con el valioso y decidido apoyo de mu-

chas entidades y personas, tanto en Colombia como en el ex-

terior. Dentro de ellos es relevante destacar el apoyo brindado

por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la Superin-

tendencia Financiera de Colombia, el Departamento Nacional

de Planeacin y el Ministerio de la Proteccin Social, cuyos

funcionarios atendieron nuestras consultas, comentaron nues-

tros resultados y compartieron sus conocimientos durante las

diferentes etapas del proyecto. De manera especial queremos

agradecer a Camilo Zea y su equipo en la Superintendencia

Financiera de Colombia por su inestimable colaboracin en la

etapa inicial del estudio.

Tambin queremos manifestar pblicamente nuestro

agradecimiento a Olga Luca Acosta, Ligia Helena Borrero,

Mauricio Crdenas, Fernando Castillo, Sergio Clavijo, Carolina

Gmez, Juan Mario Laserna, Eduardo Orejuela, Santiago

Montenegro, Gustavo Riveros, Carlos Jorge Rodrguez y Juan

Pablo Zrate, quienes aportaron elementos a la discusin en

diversas etapas del estudio. Asimismo, agradecemos el res-

paldo incondicional recibido de la Asociacin Colombiana


de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantas

(ASOFONDOS).

En el Grupo BBVA, el proyecto cont con el liderazgo y

apoyo permanentes de Jos Luis Escriv, Eduardo Fuentes

y, en la primera parte del proceso, de Agustn Vidal-Aragn.

En varias etapas del proceso sus comentarios aportaron a la

mejora del material que recoge este libro. Tambin queremos

destacar el compromiso y apoyo continuo y decidido con el

proyecto de Oscar Cabrera, Jos Mara Aragone y Alicia Gar-

ca Herrero. En las etapas iniciales, contamos con el aporte

de Joaqun Corts, Carmen Prez de Muniain, Jimena Ortiz y

Flix Prez. El proyecto tambin recibi el apoyo permanente

de Mauricio Hernndez, Mara Orduz, Manuel Rey y Andrs

Torres, economistas del Servicio de Estudios Econmicos en

Colombia, y de los economistas de pensiones de la Unidad de

Tendencias Globales de BBVA. Noelia Bernal, quien hizo parte

de este proyecto por un tiempo, aport elementos importantes

del trabajo que hoy se presenta. Tambin queremos agrade-

cer el apoyo de Mauricio Flores, Enrique Summers, Patricio

Urrutia y Jorge Matuk, quienes adems de aportar ideas al

proyecto han cumplido un papel clave en el soporte logsti-

co para la culminacin de este estudio. Finalmente, pero no

menos importante, queremos agradecer los comentarios a los

borradores de este libro y aportes muy valiosos a la discusin

de Mario Nigrinis, ngel Melguizo, Mara Isabel Posada, Jorge

Tllez y Joaqun Vial.

Como siempre, los autores, como parte del equipo de tc-

nicos del Grupo BBVA, asumen las responsabilidades corres-

pondientes a esta investigacin, descargando de las mismas a

las personas e instituciones mencionadas que gentilmente nos

han prestado su colaboracin.

1La reforma de pensiones yel desempeo del sistemaen los ltimos 15 aos

El sistema de pensiones colombiano ha evolucionado gradualmente desde la primera mitad del siglo XX, partiendo de una estructura incipiente, que cubra a una reducida parte de la poblacin, en un rgimen de reparto,

hasta la gran reforma de comienzos de los noventa, que im-

plement la convivencia de este ltimo con el recin creado

sistema de ahorro individual.

Durante la primera mitad de los noventa, Colombia se

uni a la tendencia de reformas de primera y segunda genera-

cin de los sistemas de pensiones que se dio en Amrica Lati-

na, con posterioridad a la reforma pionera del sistema chileno.

El nuevo esquema j como propsito aumentar la cobertu-

ra del sistema de seguridad social en pensiones, teniendo en

cuenta los criterios de solidaridad, eciencia y sostenibilidad.

Despus de la reforma inicial en 1993, la regulacin colom-

biana ha sido dinmica, introduciendo ajustes para adaptar

el sistema a las caractersticas de la economa colombiana y

su evolucin a lo largo del tiempo, as como para mejorar la

cobertura y equidad del mismo. En el transcurso de estos 15

aos se han logrado avances importantes a favor de su fortale-

cimiento. No obstante, persisten retos que hay que resolver en

el corto y mediano plazo, para garantizar su consolidacin. A

continuacin se hace una breve revisin de la historia reciente

del sistema, se resaltan sus avances y se identican los elemen-

tos claves para el diagnstico de su estado y perspectivas.

Antecedentes

La etapa moderna de gestacin de un sistema de proteccin

y acceso a las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia

en Colombia comienza en 1946, a partir de la creacin de la

Caja Nacional de Previsin Social (CAJANAL), la cual, junto a

numerosas cajas pequeas a nivel local, cubra un porcentaje

reducido de empleados del sector pblico. Luego, a partir de

1967, los trabajadores del sector privado empezaron a bene-

ciarse de la proteccin de los mismos riesgos, a travs de la

aliacin al Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS),

entidad pblica que en 1977 se transform en el Instituto de

Seguros Sociales (ISS).

Desde sus inicios, la estructura de contribucin y bene-

cios del sistema de pensiones era diferente entre trabajadores

del sector privado y del sector pblico. Para los primeros esta-

ba diseada de manera tal que los empleados, los empleadores

y el Estado contribuan al sistema con un monto equivalente

al 6% del salario, correspondiendo 1,5% al aliado, 3,0% al

empleador y 1,5% al Estado. Esta tasa estaba denida para

permanecer constante entre 1967 y 1971, ao a partir del cual

aumentara 3 puntos porcentuales cada 5 aos, hasta alcanzar

una tasa de cotizacin de 22% en 1993. Sin embargo, como

consecuencia del incumplimiento en el pago de los aportes por

parte del Estado, la tasa de cotizacin no aument de acuerdo

con lo previsto, y en 1985 esta se ubicaba en 6,5% del salario. A

pesar de ello, los benecios presentaban otra tendencia, dado

que en el ISS la pensin de vejez equivala a 45% del salario

base ms 3 puntos porcentuales adicionales por cada 50 sema-

nas de cotizacin en exceso a las 500 semanas requeridas para

pensionarse, pero esta no poda ser superior al 90% del salario


base (calculado a partir de los salarios de las ltimas 100 se-

manas de cotizacin) ni ser inferior al salario mnimo. De esta

manera, la diferencia entre la tasa de cotizacin esperada y la

efectiva en el ISS, como se muestra en el Grco 1-1, llevaron

a que el sistema pensional de los trabajadores privados estu-

viera desnanciado desde sus orgenes.

En el caso de los trabajadores del sector pblico, aliados

a las diferentes cajas de previsin social, las tasas de contribu-

cin eran heterogneas y estaban compuestas principalmente

por pagos del Estado. Por ejemplo, para los aliados a CAJANAL

las contribuciones al sistema de pensiones correspondan

a un 3% del salario percibido, el cual estaba parcialmente a

cargo del empleador y la parte restante era responsabilidad

del Estado; en tanto que para los aliados a la Caja de Pre-

visin Social de Comunicaciones (CAPRECOM), otra caja de

tamao medio y cobertura nacional, sus aportes pensionales

Grco 1-1 Tasa de cotizacin programada y efectiva del ISS

Fuente: Ayala (1992) y Rodrguez (1992).

Porce

ntaje

del s

alario

de co

tizac

in

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993

Tasa efectiva Tasa programada

LA REFORMA DE PENSIONES Y EL DESEMPEO DEL SISTEMA...

eran pagados en su totalidad por el Estado. De igual manera,

los benecios otorgados por el sistema variaban segn la caja

a la cual estaban aliados los trabajadores. Por ejemplo, en

CAJANAL se otorgaban pensiones equivalentes al 75% del sa-

lario promedio del ltimo ao cotizado y era necesario demos-

trar 20 aos (1000 semanas) de servicio. Estas diferencias de

regulacin daban como resultado que, por ejemplo, las pensio-

nes otorgadas por CAJANAL eran en promedio 66% superiores

a las pensiones otorgadas por el ISS. En otros casos se presen-

taba que algunas cajas otorgaban pensiones de vejez 150% y

hasta 350% superiores a las pensiones de vejez correspondien-

tes al esquema del ISS. Esta heterogeneidad en el sistema de

seguridad social no slo era contraria al principio de equidad,

sino que tambin signic una alta carga sobre el presupuesto

nacional, al otorgar benecios que no se compensaban con las

cotizaciones ni respondan al panorama actuarial del pas.

A nales de los aos ochenta, el pago de las pensiones

a los diferentes sistemas representaba cerca del 4% del PIB,

monto superior al que se destinaba al gasto social bsico. En

promedio, el gasto del Gobierno en salud, educacin y seguri-

dad laboral alcanz aproximadamente el 7% del PIB. El gasto

en pensiones de las diferentes cajas era mayor que el gasto en

pensiones del ISS y las transferencias para el pago total de

pensiones eran superiores al gasto en educacin (Cuadro 1-1),

cuando el ISS tena cerca de 40% ms de beneciarios que las

cajas (Ayala, 1992).

Para tener una idea de lo que signicaba la carga previsio-

nal, podemos mencionar que en 1992 las obligaciones pensio-

nales del ISS a valor presente (calculado con una tasa de des-

cuento de 5% real) equivalan a 4,7 billones de pesos a precios

constantes del mismo ao, mientras las reservas acumuladas


slo alcanzaban 0,4 billones de pesos y la deuda causada de las

pensiones del sector pblico alcanz 5,1 billones de pesos, lo

que en total generaba una deuda equivalente a 30,7% del PIB

de 1992. Asimismo, el porcentaje del presupuesto nacional,

que deba destinarse a nanciar la etapa de desacumulacin,

se haca especialmente inequitativo ante la baja cobertura del

sistema pensional. En el caso del ISS, los aliados equivalan al

17,9% de la poblacin econmicamente activa (PEA) en 1973

y lleg al 26,1% en 1990. Adems, el diseo del sistema exclua

a los trabajadores del sector informal y agrcola (40% del total

de personas ocupadas a nivel nacional en 1990) como conse-

cuencia de la estructura de las contribuciones y la regularidad

que se requera para acceder a los benecios pensionales.

Los cambios demogrcos empezaron a imponer nuevos

retos al sistema. Mientras a inicios de los aos setenta la espe-

ranza de vida al nacer en promedio para hombres y mujeres

era de 61 aos, sta aument a 70 aos para nales de los aos

noventa. Hasta nales de los ochenta se proyectaba que el pago

Gasto social bsicoSeguridad laboral

TotalCajas de Estado ISSSubtotal

Cuadro 1-1. Gasto en salud, educacin y pensiones de empleados del Estado y trabajadores aliados al ISS (Porcentaje del PIB)

Fuente: Delgado y Crdenas (1993).

1987 2,1% 0,7% 0,3% 3,1% 1,8% 0,4% 0,7% 1,1% 3,9% 6,9%

1988 2,0% 0,7% 0,4% 3,1% 1,6% 0,4% 0,7% 0,9% 3,7% 6,7%

1989 2,1% 0,7% 0,5% 3,2% 1,8% 0,4% 0,8% 1,0% 3,9% 7,1%

1990 1,9% 0,7% 0,4% 3,0% 1,9% 0,4% 0,8% 1,0% 4,0% 7,0%

1991 1,9% 0,7% 0,5% 3,1% 1,9% 0,4% 0,8% 1,0% 4,1% 7,2%

Educacin Salud pblica Otros Subtotal Pensiones Salud laboral Pensiones Salud laboral


de pensiones, en promedio, sera de 15 aos a partir de la edad

de jubilacin, la cual aument para principios del siglo XXI a

cerca de 26 aos1. Por otro lado, Colombia alcanz una etapa

de desarrollo en que se dio una tendencia al envejecimiento de

la poblacin, empezando a observarse cambios en la tasa de

dependencia, la cual llegara a representar una relacin de 21

pensionados por cada 100 aliados para comienzos del siglo

XXI, cuando en 1980 corresponda a slo 2 pensionados por

cada 100 aliados.

Era claro que al inicio de la dcada de los noventa, el sis-

tema de pensiones enfrentaba grandes retos, tanto en nancia-

cin como en cobertura. De esta forma, la propuesta de refor-

ma tena tres objetivos principales: equilibrio scal, aumento

de la cobertura y mejoras en equidad. La mayora de los pases

opt por sistemas de capitalizacin o ahorro individual, si-

guiendo el modelo chileno instaurado en 1981. Colombia y Per

optaron por un sistema mixto en el que un rgimen de prima

media convive con un rgimen de capitalizacin individual y

los aliados slo pueden pertenecer a uno de los dos, a dife-

rencia de los sistemas de pases como Uruguay y Costa Rica,

donde los aliados contribuyen a ambos regmenes. De esta

forma, las caractersticas del nuevo sistema de pensiones co-

lombiano quedaron consignadas en la Ley 100 de 1993.

1 Este clculo incluye el benecio pensional tanto del titular como de sus bene-ciarios.


La reforma pensional de 1993y posteriores ajustes

El nuevo rgimen pensional en Colombia instaur un sistema

dual en el que el rgimen de prima media con prestacin de-

nida (RPM) y el rgimen de ahorro individual con solidaridad

(RAIS) interactan y proveen proteccin ante los riesgos de

vejez, invalidez y muerte. El RPM agrup a todas las entidades

pblicas solventes (ISS, CAJANAL, cajas locales y fondos para

regmenes especiales), mientras que el RAIS fue conformado

por las administradoras de fondos de pensiones (AFP), de ca-

rcter privado.

Al entrar en funcionamiento el nuevo rgimen instaurado

por la Ley 100 de 1993, siguieron cubiertos por el rgimen ante-

rior los aliados al sistema que el 1 de abril de 1994 cumplan

con alguna de estas caractersticas: mujer mayor de 35 aos;

hombre mayor de 40 aos; o que llevaran al menos 15 aos

de cotizaciones. Estos aliados conformaron el rgimen de

transicin. Los aliados a los regmenes exceptuados como

las Fuerzas Militares, Polica Nacional y el Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio, entre otros, no se aco-

gieron a los lineamientos de la Ley 100 de 1993. De otra parte,

el artculo 61 de la Ley 100 de 1993 excluy del RAIS a los

pensionados por invalidez al momento de entrar en vigencia

la Ley y a los hombres mayores de 55 aos y a las mujeres ma-

yores de 50 aos de edad salvo que decidieran cotizar por lo

menos 500 semanas en el RAIS.

Asimismo, el nuevo sistema permite el traslado entre el

RPM y el RAIS varias veces a lo largo de la vida laboral, siem-

pre y cuando se demuestre haber estado aliado en alguno de

los regmenes un tiempo mnimo predeterminado.


En paralelo, la Ley 100 de 1993 estableci los nuevos pa-

rmetros de aliacin y de pensin para los dos regmenes,

como la tasa de cotizacin, la edad de jubilacin, las condicio-

nes para acceder a pensin mnima, entre otras. En comple-

mento, estructur herramientas para proteger a los aliados

ante riesgos de invalidez y muerte. Por otro lado, instaur la

correlacin entre la pensin mnima y el salario mnimo legal

vigente (SMLV), por lo cual esta aumenta su valor acorde con

los incrementos establecidos cada ao por el Gobierno nacio-

nal para el SMLV.

Reformas posteriores: Leyes 797 y860 de 2003 y Acto Legislativo 01 de 2005

Diez aos despus de las reformas iniciales se hizo eviden-

te que algunas caractersticas del sistema pensional estaban

impidiendo el cumplimiento a cabalidad de los objetivos pro-

puestos, como la ampliacin de la cobertura y mejoras en la

estructura de nanciacin del mismo. Ante esta realidad se dio

paso en el Congreso colombiano a una nueva legislacin que

intentaba mejorar y corregir algunos aspectos del sistema.

En el ao 2002, slo 2 de cada 10 personas en edad de

pensionarse se encontraban cubiertas por el sistema de pen-

siones. Igualmente, se estimaba que entre el 42% y el 72% de

las pensiones reconocidas en el RPM eran subsidiadas, lo cual

representaba para el Gobierno nacional, a nales de los aos

noventa, un gasto cercano al 2% del PIB y se proyectaba que

esta carga en el presupuesto alcanzara un 5,5% del PIB para

el ao 2019. Tambin se detect que la tasa de cotizacin era

regresiva dentro del RPM, puesto que con las contribuciones

de los trabajadores de menores ingresos y menor estabilidad


laboral, que no alcanzaban los requisitos de pensin, se sub-

sidiaba el pago de las pensiones de las personas de mayor es-

tabilidad laboral y mejores salarios, as como de aquellos que

conservaban los benecios del sistema anterior. Diferentes es-

tudios, entre ellos Parra (2001), estimaban que el dcit pen-

sional a valor presente a precios de 2000 se encontraba entre

190% y 200% del PIB. Por lo anterior, no era sostenible una

carga pensional de dichas dimensiones para beneciar a un

porcentaje muy pequeo de la poblacin, y se hacan necesa-

rios nuevos ajustes al sistema de pensiones que aseguraran su

estabilidad nanciera.

Entre los cambios ms importantes impuestos por la nue-

va legislacin resaltan la obligatoriedad de aliacin al sistema

de pensiones para trabajadores independientes, el aumento de

3 a 5 aos en el tiempo mnimo requerido de permanencia pa-

ra traslados entre regmenes, al igual que el establecimiento de

10 aos antes de la edad de pensin como plazo mximo para

realizar el ltimo traslado entre ellos2. La nueva legislacin

qued consignada en las Leyes 797 y 860 de 2003.

Ambas leyes buscaron el fortalecimiento del pilar solida-

rio por medio de la creacin del Fondo de Garanta de Pensin

Mnima (FGPM) del RAIS, el cual ayuda a complementar las

pensiones mnimas del rgimen privado y la reestructuracin

del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), creado previamen-

te por la Ley 100 de 1993. El FSP se divide en dos subcuentas:

la primera, destinada a subsidiar temporalmente las contribu-

ciones al sistema de pensiones de algunos grupos de aliados

con limitaciones econmicas, y la otra a proteger la poblacin

2 La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido excepciones a esta generalidad.


en edad de vejez que se encuentre en situacin de indigencia,

la cual ya exista desde 1993.

Los ajustes nancieros del sistema ocuparon un lugar im-

portante dentro del conjunto de reformas, de tal forma que se

aument la tasa de cotizacin de forma gradual desde el ao

2003 hasta el 2008. Tambin se disminuyeron los benecios

del RPM, reduciendo la tasa de reemplazo a niveles entre 55%

y 80%, rango menor al otorgado por la Ley 100 de 1993. Asi-

mismo, se aument la edad de jubilacin para los aliados al

RPM a partir del ao 2014. Sin embargo, la sentencia C-754-04

de la Corte Constitucional declar inconstitucionales algunos

artculos de la Ley 860 de 2003 relacionados con los ajustes

realizados al rgimen de transicin, lo cual revirti parte del

camino avanzado en trminos de los ajustes presupuestales

del Gobierno nacional.

Cuadro 1-2. Evolucin del dcit pensional (Porcentaje del PIB)

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social.

Los ajustes realizados tanto por la Ley 100 de 1993 como

por las Leyes 797 y 860 de 2003 ayudaron a aliviar el dcit

pensional del Gobierno nacional, pero an el gasto en pensio-

Despus deValor presente neto/PIB

de 2007

Ley 100 de 1993 191

Ley 797 de 2003 166

Acto Legislativo 01 de 2005 148


nes era superior a otros rubros relacionados con los gastos b-

sicos, como salud o educacin. De acuerdo con el presupuesto

general de la nacin de 2004, se destinaran 9,1 billones de

pesos al pago de pensiones de vejez, sin incluir el pago de pen-

siones de invalidez y sobrevivencia, mientras que a educacin

se destinaran 9 billones y para salud 6,7 billones de pesos.

El desequilibrio nanciero era tal que las reservas del ISS se

agotaron durante el 2004 y el Gobierno Nacional debi asumir

el pago total de las pensiones del RPM, de manera tal que un

par de aos despus de las Leyes 797 y 860 de 2003 surgi

nuevamente la necesidad de ajustar el sistema por razones b-

sicamente relacionadas con la sostenibilidad nanciera.

A travs del Acto Legislativo 01 de 2005 se dio nuevamen-

te respuesta a las limitaciones nancieras del sistema de pen-

siones pblico. En esta reforma se busc promover la ecien-

cia nanciera por medio de la modicacin de los regmenes

especiales como el de los docentes, de las Fuerzas Militares y

del Presidente de la Repblica, as como de la limitacin de

la negociacin pensional a travs de pactos colectivos. Se im-

puso un monto mximo a las pensiones del RPM equivalente

a 25 SMLV y se ajust gradualmente la legislacin en lo que

tiene que ver con la mesada nmero catorce, de tal forma que

si la pensin se causa despus del 31 de julio del 2011 no habr

lugar al pago de esta3.

La cobertura, la equidad, la eciencia y la sostenibilidad

nanciera del sistema pensional han sido los grandes propsi-

tos que las diferentes reformas han tratado de alcanzar desde

3 En su momento, la mesada catorce fue creada para recuperar la prdida de poder adquisitivo a las pensiones reconocidas antes de 1988 por medio de una mesada adicional al ao. Sin embargo, en 1994, por medio de la sentenciaC-409 se extendi este benecio a todas las pensiones, generando una carga scal adicional.


la primera mitad de los aos noventa. A pesar de las modi-

caciones hechas, persisten grandes retos por enfrentar en el

corto y mediano plazo.

Estructura del sistema de pensionescolombiano

Desde la reforma en 1993 han pasado cerca de 15 aos, durante

los cuales el sistema de pensiones ha madurado en trminos de

su marco legal, su funcionamiento y sus logros. Integralmen-

te, el sistema de pensiones puede entenderse como una gran

estructura que puede dividirse en tres grandes reas, las cua-

les se entrelazan y otorgan diversos benecios a los aliados y

pensionados dependiendo de si se acogen al RMP o al RAIS.

La primera de ellas corresponde a la etapa de acumulacin o

etapa activa, relacionada con los trabajadores aliados al sis-

tema que realizan sus contribuciones peridicas, independien-

temente del rgimen al cual pertenezcan. A continuacin, est

la etapa de desacumulacin o etapa pasiva, dentro de la cual se

encuentran los pensionados por vejez, invalidez y sobreviven-

cia. Y por ltimo, se encuentra el componente de solidaridad

del sistema que busca, en trminos generales, favorecer a la

poblacin ms vulnerable que no logra cumplir los requisitos

para acceder a los benecios pensionales. A continuacin se

analiza en profundidad la organizacin y los avances de cada

una de las reas teniendo en cuenta su estructura dual.

Etapa activa

Esta etapa corresponde al perodo de cotizacin al Sistema

General de Pensiones (SGP). Al ingresar por primera vez se eli-


ge a qu rgimen se desea pertenecer. Aunque la tasa de cotiza-

cin al sistema corresponde al 16% del ingreso base de cotiza-

cin (IBC), acorde con el Decreto 4982 de 2007, el porcentaje

que se destina al ahorro para la pensin de vejez es diferente

entre regmenes. Mientras que en el RAIS el 11,5% del IBC se

destina a una cuenta individual, en el RPM, el 13% del IBC va

a un fondo comn, del cual se pagan las pensiones del mismo

rgimen4. El monto correspondiente a la diferencia entre la

tasa de cotizacin del 16% del IBC y el 11,5% o el 13%, para el

caso del RAIS y del RPM, respectivamente, se destina al pago

de costos administrativos, primas de seguro y contribuciones

del FGPM, gura exclusiva del RAIS, y en el RPM para pen-

siones de invalidez y sobrevivencia. Es importante anotar que

las contribuciones al sistema para trabajadores dependientes

estn distribuidas entre el empleador, quien tiene a cargo el

75%, y el empleado, que contribuye con el 25% restante. Los

trabajadores independientes son responsables de la totalidad

de sus aportes al sistema.

Una vez puesto en marcha el nuevo sistema dual de pen-

siones, la dinmica de aliacin cambi signicativamente su

tendencia. Uno de los grandes retos de la reforma pensional

de 1993 era aumentar la cobertura y al analizar la evolucin

del nmero de aliados del sistema como porcentaje de la po-

blacin econmicamente activa (PEA), como se muestra en

el Grco 1-2, se observa que este propsito se alcanz par-

cialmente. En el Grco 1-2 y en el resto del libro, la dispo-

4 Las modicaciones hechas por la Ley 797 de 2003 a la tasa de cotizacin al sis-tema establecieron que esta poda aumentar en un punto porcentual pasando de 15,5% en el 2006 a 16,5% para el 2008, siempre y cuando el crecimiento eco-nmico estuviese por encima del 4% real durante el 2006 y 2007. Sin embargo, el Gobierno Nacional, a travs del Decreto 4982 de 2007, slo aument la tasa de cotizacin en medio punto porcentual.


nibilidad de datos obliga a focalizar el anlisis del RPM en el

desempeo y las perspectivas del ISS sin incluir las otras cajas

pblicas; para hacer la distincin, se mostrar como RPM-

ISS. A diciembre 31 de 2008, un poco ms de 8,5 millones de

personas se encontraban aliados al RAIS y cerca de 6,2 millo-

nes al RPM-ISS, lo cual representaba un 70% de la poblacin

econmicamente activa.

Enfocndose en una medida ms exigente de cobertura,

que en la literatura se conoce como la cobertura efectiva del

sistema, los avances del sistema han sido modestos (Grco

1-3). Aunque la cobertura total ha aumentado marginalmente,

es importante destacar la redistribucin de aliados que coti-

zan regularmente hacia el RAIS.

Grco 1-2. Cobertura de la poblacin activa(Aliados/PEA entre 15 y 64 aos)

Fuente: Ayala (1992). ASOFONDOS, Superintendencia Financiera de Colombia, DANE y CELADE.

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Para tener una idea ms clara del reto que el sistema de

pensiones enfrenta en trminos de cobertura, vale la pena es-

tablecer una comparacin con algunos pases de la regin que

se encuentran en la misma senda de tendencias de reformas

pensionales y que tienen sistemas y estructuras de seguridad

social semejantes a la colombiana. El Grco 1-4 muestra la

cobertura de aliados sobre la PEA en algunos pases de Am-

rica Latina. El liderazgo dentro de este grupo de pases lo lleva

Mxico, seguido de Chile y posteriormente Colombia.

Como posibles causas de la baja cobertura en el caso

colombiano se pueden resaltar la antigedad del sistema de

pensiones frente al pionero sistema chileno, as como algunas

caractersticas socioeconmicas altamente inuenciadas por

Grco 1-3. Cobertura de la poblacin activa(Cotizantes/PEA entre 15 y 64 aos)

Nota: Cotizantes estn determinados como los aliados que realizaron aportes al siste-ma en el mes anterior a la medicin.

Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia y CELADE.

19%17% 16%

13% 13%11% 10% 10% 11% 10% 9% 10%

8%9% 10%

10% 10%11% 12% 13%

13% 15% 18%19%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

! #&'%"

RAIS RPM-ISS


la estructura del mercado laboral y el alto porcentaje de traba-

jadores informales. Segn la Encuesta Continua de Hogares

(ECH) que realiza el Departamento Administrativo Nacional

de Estadstica (DANE), para 2006, un poco ms del 50% de los

trabajadores colombianos se encontraba en sectores informa-

les, de los cuales menos del 20% estaban aliados al sistema de

pensiones. Esta alta informalidad del mercado laboral es una

gran limitante para aliarse al sistema. As mismo, los trabaja-

dores dedicados al servicio domstico y los patrones muestran

menor participacin en el sistema (Grco 1-5).

Otro elemento importante que puede estar inuyendo en

la baja participacin en el sistema de pensiones puede estar

relacionado con las labores de control o scalizacin por parte

del Estado, as como a la carga de trmites burocrticos para

el cumplimiento. Al respecto, un desarrollo relevante como el

de la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes (PILA) ha

permitido interesantes mejoras en los ltimos aos, que ame-

ritan un estudio y revisin ms detallada (ver Recuadro 1-1).

Grco 1-4. Cobertura de la poblacin activa en pases deAmrica Latina a diciembre de 2008(Aliados/PEA entre 15 y 64 aos)

Fuente: AIOS, CELADE, CONSAR, Consejo Nacional de Poblacin de Mxico, Superintendencia de Pensiones Gobierno de Chile y Superintendencia Financiera de Colombia.


(b) Aliados al sistema de pensiones segn posicin ocupacional

Fuente: ECH (2006) Clculos propios BBVA.

Grco 1-5. Mercado laboral y aliacin al sistema de pensiones

(a) Aliados al sistema de pensiones segn tipo de actividades

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Formal Informal

Afiliados No Afiliados

0%20%40%60%80%

100%

Particular Gobierno Serv. Dom. Cuenta Propia Patrn Otros

Afiliados No Afiliados


La Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes (PILA) fue creada

por el Ministerio de la Proteccin Social como un mecanismo

para simplicar y hacer ms ecientes las contribuciones que

empresas, empleadores y trabajadores independientes deben

realizar a las diferentes administradoras de la seguridad social

[AFP e ISS, Empresas Promotoras de Salud (EPS) y Administrado-

ras de Riesgos Profesionales (ARP)] y a las entidades receptoras

de los impuestos a la nmina o parascales [Servicio Nacional de

Aprendizaje (SENA), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

(ICBF) y Cajas de Compensacin]. A travs de un solo formulario

y un nico pago, este sistema permite realizar un control ms

eciente que debe redundar en una disminucin de los compor-

tamientos elusivos y evasivos con estas obligaciones.

As mismo, la PILA presenta ventajas enormes para el sis-

tema de pensiones, en la medida en que se reducen los errores

de digitacin, se asegura que los empleadores efectivamente

transeran el pago de la cotizacin de los empleados y facilita la

construccin de historias laborales de elevada calidad.

Los resultados muestran un avance importante en el logro

de los objetivos propuestos, gracias a la utilizacin obligatoria

de la PILA desde comienzos de 2007 (Grco 1-6). El pago a

travs de la Planilla se ha hecho de forma gradual de acuerdo

con el nmero de trabajadores que tiene a cargo el empleador

hasta llegar a los independientes, quienes slo a partir del 1 de

julio de 2008 empezaron a cotizar obligatoriamente a travs de

la misma. As, mientras en enero de 2007 se haca el pago de las

contribuciones de ms de tres millones quinientas mil personas

Recuadro 1-1. Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes: un avance operativo importante


bajo esta modalidad, a mediados de 2008 la cifra se duplic a

cerca de seis millones quinientas mil.

Grco 1-6. Nmero de personas que pagan sus aportesa la seguridad social a travs de la PILA (Miles de personas)

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social.

Etapa pasiva

La etapa pasiva hace referencia al perodo en que se per-

cibe una pensin de vejez, invalidez o sobrevivencia. En el

caso de la pensin de vejez, sus caractersticas estn de-

terminadas por los parmetros relacionados con el tipo de

rgimen que aplique al trabajador (RPM, RAIS, o de tran-

sicin, vigente hasta el 2014). En el RAIS, la pensin de

vejez se calcula a partir de los aportes realizados al sistema

01.0002.0003.0004.0005.0006.0007.000


de pensiones durante su etapa laboral, sumados a la ren-

tabilidad obtenida durante el perodo de acumulacin y al

bono pensional. Asimismo, en el RAIS existe la posibilidad

de pensionarse en cualquier momento, siempre y cuando

el beneciario logre acreditar en su cuenta un capital su-

ciente para tener una mensualidad superior al 110% del

salario mnimo mensual vigente en el ao 1993, reajustado

anualmente por la inacin. En los dos sistemas existe la

posibilidad de acceder a la garanta de pensin mnima con

ciertas caractersticas que se presentan en detalle en el Re-

cuadro 1-2.

En el RAIS, una vez se tiene acceso a una pensin de

vejez, el aliado tiene tres opciones de modalidad de pensin:

renta vitalicia inmediata, retiro programado o retiro progra-

mado con renta vitalicia diferida. La renta vitalicia inmediata

es administrada por una aseguradora que se encarga de los

pagos pensionales mensuales hasta el fallecimiento del a-

liado y el pago de pensiones de sobrevivencia a favor de los

beneciarios por el tiempo a que ellos tengan derecho. Para

su clculo es indispensable identicar al asegurado y sus res-

pectivos beneciarios, y de esta forma determinar la senda

actuarial que dene el pago pensional mensual. En el caso

colombiano, la tasa de inters esperada de descuento para la

actualizacin de los pagos pensionales es ja y corresponde

al 4% real5.

Otra modalidad de pensin es el retiro programado, por

medio del cual el capital del pensionado sigue siendo adminis-

trado por la AFP6. El valor de las mensualidades se determina

5 El anlisis a profundidad de los factores que afectan el clculo de las rentas vitalicias y las limitaciones actuales del desarrollo se presenta ms adelante.

6 El artculo 81 de la Ley 100 de 1993 dene el alcance del retiro programado.


En Colombia existe una garanta de pensin mnima en los dos

regmenes. El acceso a la misma por parte de los trabajadores

depende de su aliacin al RPM o al RAIS y est determinado

por el nmero de semanas cotizadas y la edad del aliado, as

como por condiciones administrativas adicionales en el RAIS. Pa-

ra el RAIS, el nmero de semanas exigidas es 1150 (23 aos de

cotizacin al sistema). Por su parte, los aliados al RPM-ISS en

la actualidad deben cotizar durante 1125 semanas, perodo que

se incrementar cada ao 25 semanas hasta que en 2015 alcan-

ce las 1300 semanas (26 aos de cotizacin). Estas condiciones

no aplican para los colectivos de aliados que hacen parte del

rgimen de transicin. En el RAIS las mujeres deben cumplir 57

aos y los hombres 62 aos para poder acceder a la garanta de

pensin mnima. En el RPM las mujeres deben cumplir 55 aos

y los hombres 60 aos, aunque estas edades requeridas aumen-

tarn en dos aos a partir de 2014. En el Cuadro 1-3 se presen-

tan de manera esquemtica estos requisitos para acceder a la

garanta de pensin mnima en los dos regmenes. En el caso del

RPM, cuando se cumplen los requisitos de edad, la garanta de

pensin mnima est implcita y el aliado la recibe; en el caso

del RAIS, debe cumplir requisitos adicionales como que el bono

pensional haya sido abonado a la cuenta y no estar percibiendo

ingreso laboral en el momento del otorgamiento, entre otros.

En trminos del monto de la garanta de pensin mnima

sta debe ser equivalente a un SMLV, de acuerdo con lo dispues-

to en la Ley 100 de 1993. El SMLV es decretado anualmente

por el Gobierno nacional y su variacin depende del proceso

Recuadro 1-2. La garanta de pensin mnima en Colombia


de negociacin entre empresarios, trabajadores y el mismo Go-

bierno. En caso de no lograrse un acuerdo entre las partes, el

Gobierno toma una decisin administrativa. Por lo anterior, ante

ajustes al salario mnimo se realiza un aumento inmediato en la

pensin mnima. Histricamente, el aumento del salario mnimo

ha estado por encima de la inacin. En trminos regionales, la

legislacin vigente muestra que el nivel de la pensin mnima

en Colombia es uno de los ms altos cuando se compara con

sistemas similares, y es uno de los pocos que est ligado a la

evolucin del salario mnimo (Grco 1-7).

Fuente: Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003.

Cuadro 1-3. Requisitos para acceder a garanta de pensin mnima para ambos regmenes

RPM-ISS

Ao N semanas Edad mujeres Edad hombres

Antes 2004 1000 55 602005 1050 55 60

2006 1075 55 60

2007 1100 55 60 RAIS

2008 1125 55 60

2009 1150 55 60

2010 1175 55 60

2011 1200 55 60

2012 1225 55 60

2013 1250 55 60

2014 1275 57 62

2015 1300 57 62


Grco 1-7. Comparacin internacional del salario mnimopromedio y pensin mnima promedio en pases de Amrica Latina (2006)

Nota: Pensin mnima para esquemas de capitalizacin individual

Fuente: Estadsticas, nacionales/Clculos propios BBVA.

anualmente, aplicando sobre el saldo remanente de la cuenta

individual la tasa de prima de renta vitalicia correspondiente

a la edad alcanzada por el aliado y sus beneciarios. De esta

manera, cada ao se recalcula el valor de la mensualidad per-

cibida por la pensin de vejez, con base en el rendimiento de

la cuenta individual durante el ao anterior.

Por ltimo, como tercera modalidad de pensin gura

el retiro programado con renta vitalicia diferida, que es una

combinacin de las dos anteriores. En este caso se mantiene

en la cuenta individual cierto capital con el cual el beneciario

pueda recibir mensualidades a travs de la modalidad de reti-

ro programado y a partir de una fecha determinada cambia a

renta vitalicia contratada con una aseguradora.

050

100150200250300

Mxico Per Chile ColombiaPensin Minma US$ Salario Mnimo US$


Por otro lado, en el RPM las pensiones estn determina-

das por una funcin de benecios, la cual se calcula a partir

del ingreso base de liquidacin (IBL) que es el salario prome-

dio sobre el cual cotiz en los ltimos 10 aos y premia las

semanas cotizadas adicionales a las requeridas. Si el aliado

cumple con los requisitos de edad para acceder a la pensin

(55 aos para mujeres y 60 aos para hombres, y 57 aos para

las mujeres y 62 aos para hombres a partir del ao 2014),

pero no rene las semanas requeridas para acceder a una pen-

sin y declara la imposibilidad de seguir cotizando, tiene dere-

cho a recibir una indemnizacin sustitutiva7.

Adicional al aporte para cubrir vejez y reservas en el

RPM-ISS o para capitalizar la cuenta individual en el RAIS, en

el sistema se hace un aporte equivalente al 3% del IBC que se

dedica a cubrir gastos administrativos, seguros y/o pensiones

de invalidez, dependiendo del rgimen. Este porcentaje del

aporte, en el caso del RAIS, se destina al pago de los costos

administrativos, de la prima de Fondo Nacional de Garantas

(FOGAFIN) y de la prima de seguro para la cobertura del ries-

go de los aliados ante las contingencias en lo que tiene que

ver con invalidez y fallecimiento y, en el caso del RPM, al pago

de las pensiones de invalidez y sobrevivencia, entre otras co-

sas. Ante el pago de la prima de seguro, en el caso del RAIS

estos riesgos son cubiertos por una compaa de seguros de vi-

da, mientras que en el RPM son cubiertos por el fondo comn

y, en ltima instancia, por el Estado como administrador del

sistema. Para una aproximacin detallada a la cobertura por

invalidez y sobrevivencia en el RAIS, ver Recuadro 1-3.

7 El artculo 33 de la Ley 797 de 2003 modic el artculo 9 de la Ley 100 de 1993, de manera tal que desde el 2005 se incrementa anualmente el nmero de semanas requeridas para acceder a la pensin de vejez en el RPM.


En el RAIS, los riesgos de invalidez y muerte de los aliados son

cubiertos a travs del seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS)

contratados por las AFP a las compaas de Seguro de Vida.

Cobertura por invalidez

En Colombia se considera invlido al aliado que por cualquier

causa de origen no profesional, no intencional, pierda el 50% o

ms de su capacidad laboral (artculo 38 de la Ley 100 de 1993).

Para acceder a una pensin de invalidez por enfermedad o acci-

dente, el aliado que sea declarado invlido con posterioridad a

enero de 2003, debe acreditar 50 semanas de cotizacin al siste-

ma en los 3 aos inmediatamente anteriores a la fecha en que se

determin la invalidez y densidad de cotizacin superior al 20%

entre los 20 aos de edad y la fecha de la primera calicacin del

estado de invalidez. Para la invalidez por accidente, los menores

de 20 aos de edad slo debern acreditar que han cotizado 26

semanas en el ao inmediatamente anterior al hecho causante

de su invalidez. Ahora bien, si el aliado ha cotizado por lo menos

el 75% de las semanas mnimas requeridas para acceder a la pen-

sin de vejez, slo se requerir haber cotizado 25 semanas en los

ltimos 3 aos para poder acceder a este tipo de pensin.

El monto de la pensin vara segn el grado de invalidez

del aliado. Cuando el titular se encuentre con un grado de li-

mitacin entre el 50% y el 66%, el valor mensual de la pensin

es equivalente al 45% del IBL, ms 1,5 puntos porcentuales por

cada 50 semanas de cotizacin que el aliado tuviese acredita-

das por encima de las primeras 500 semanas, sin llegar al 75%

Recuadro 1-3. Seguros de invalidez y sobrevivencia en el RAIS


del IBL. Cuando este grado sea igual o superior al 66%, el mon-

to mensual de la pensin es equivalente al 54% del IBL ms 2

puntos porcentuales por cada 50 semanas de cotizacin que el

aliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras 800

semanas de cotizacin.

Las pensiones de invalidez se nancian con el saldo en

la cuenta de ahorro individual del aliado, el bono pensional

y los recursos adicionales que sean necesarios para completar

el capital que nancie el monto de la pensin, el cual estar a

cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el SIS.

Las aportaciones voluntarias acumuladas en la cuenta de ahorro

individual no formarn parte del capital para nanciar este tipo

de pensin, salvo que as lo disponga el aliado, o cuando sea

necesario para acceder a la pensin mnima de invalidez.

En aquellos casos en que cese el estado de invalidez, la

compaa de seguros deber reintegrar a la cuenta de ahorro indi-

vidual pensional el saldo no utilizado de la reserva para pensiones,

en la parte que corresponda a capital ms los rendimientos de la

cuenta individual y al bono pensional. Ante este evento, y slo

cuando el Estado deba pagar garanta de pensin mnima, los

aliados tendrn derecho a que el Estado les habilite como sema-

nas cotizadas aquellas durante las cuales gozaron de la respectiva

pensin. El aliado podr contratar este tipo de pensin con una

aseguradora distinta de la que haya pagado la suma adicional

para completar el capital que nancia el monto de la pensin.

Cobertura por sobrevivencia

La cobertura por sobrevivencia aplica para los aliados y los pen-

sionados por vejez e invalidez. Esta pensin la perciben los be-


neciarios del titular fallecido, ya sea que ste se encuentre en

su etapa activa o en su etapa pasiva. Cuando corresponde a la

muerte del aliado mayor de 20 aos, se exige que ste hubiese

cotizado 50 semanas dentro de los 3 aos inmediatamente an-

teriores a su muerte y se acredite, para siniestros con fecha de

ocurrencia posterior a enero de 2003, lo que representa alcanzar

una densidad de cotizacin del 20% entre el momento en que

cumpli 20 aos de edad y la fecha de muerte. La legislacin

establece que el pago de la contingencia es temporal si el cn-

yuge beneciario es menor de 30 aos y no tiene hijos con el

titular. El monto mensual de la pensin total de sobrevivientes

por muerte del aliado ser igual al 45% del IBL ms 2 pun-

tos porcentuales de dicho ingreso por cada 50 semanas adicio-

nales de cotizacin a las primeras 500 semanas de cotizacin,

sin que exceda el 75% del IBL. Los beneciarios de la pensin

de sobrevivencia en forma vitalicia corresponden al cnyuge o

compaera o compaero permanente, siempre y cuando dicho

beneciario a la fecha del fallecimiento del causante tenga 30 o

ms aos de edad.

En complemento, cuando se trata de la muerte de un

pensionado, el cnyuge o compaero permanente no necesita

cumplir requisito alguno. Los beneciarios se hacen acreedores

del 100% de la pensin de vejez que el titular perciba y sta es

nanciada por el mismo presupuesto con el cual contaba la pen-

sin de vejez. En caso de muerte del pensionado, se debe acre-

ditar haber hecho vida marital no menos de 5 aos continuos.

La pensin temporal se pagar mientras el beneciario viva y

tendr una duracin mxima de 20 aos. En este caso, el be-

neciario deber cotizar al sistema, con cargo a dicha pensin,


para obtener su propia pensin. Si tiene hijos con el causante, la

pensin ser vitalicia. Son beneciarios los hijos menores de 18

aos, los hijos mayores de 18 aos y hasta los 25 aos si acredi-

tan estar estudiando y tienen dependencia econmica del cau-

sante al momento de su muerte, y los hijos invlidos sin lmite

de edad si dependan econmicamente del causante. En caso de

ausencia de los anteriores beneciarios, tienen derecho a pen-

sin de sobrevivencia los padres del trabajador fallecido (siempre

que tengan dependencia econmica del causante). En caso de

ausencia de cnyuge, compaera o compaero, padres e hijos

con derecho a pensin, tienen derecho los hermanos invlidos

que dependan econmicamente del causante.

Una vez ocurrida alguna de las contingencias aseguradas

y habiendo cumplido el requisito de tiempo mnimo de cotiza-

cin, la normativa previsional determina el pago de prestacio-

nes peridicas. En caso contrario, en que el aliado no cumple

con los requisitos de cobertura, la ley indica que para el RAIS

se har la devolucin de saldos al aliado si se trata de invalidez

(artculo 72 de la Ley 100 de 1993), o a sus beneciarios si se

trata de fallecimiento (artculo 78 de la Ley 100 de 1993). Igual-

mente, en el caso del RPM habr lugar a una indemnizacin

sustitutiva (artculo 45 y 49 de la Ley 100 de 1993).

En trminos de cobertura de la poblacin en edad de ve-

jez los avances son discretos, como era de esperarse, consi-

derando que los benecios derivados de la reforma pensional

no son inmediatos y la reforma colombiana an es joven. Por

ahora se est observando el proceso masivo de pensin de los


aliados pertenecientes al rgimen anterior. Los pensionados

por vejez del sistema pblico y privado no superan el 25% de

la poblacin mayor de 64 aos con una amplia concentracin

en pensionados por el RPM-ISS (Grco 1-8). A diciembre de

2008, los pensionados totales del RPM-ISS y el RAIS se acer-

caban a un milln doscientas mil personas, de las cuales slo

el 2,6% corresponda al RAIS.

Grco 1-8. Evolucin de cobertura de vejez(Pensionados por vejez/Pob > 64 aos)

Fuente: ASOFONDOS, CELADE y Superintendencia Financiera de Colombia.

En perspectiva latinoamericana, Colombia tiene pensio-

nada una proporcin de la poblacin en edad de vejez lige-

ramente inferior a Mxico y Per, pases con sistemas refor-

mados con antigedad similar. El caso de Chile se constituye

en un referente para el desempeo del sector en el futuro (Gr-

co 1-9).

0%

5%

10%

15%

20%

25%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

RAIS RPM-ISS


Grco 1-9. Comparacin internacional de la cobertura de vejez(Pensionados por vejez/Pob > 64 aos)

Nota: En el caso de Colombia no se incluyen beneciarios por el Fondo de Solidaridad Pensional.

Fuente: AIOS, Bernal et l. (2008), CONSAR, CELADE, Superintendencia de Pensiones Gobierno de Chile y Superintendencia Financiera de Colombia.

De los actuales pensionados del RPM, ms del 70% son

pensionados por vejez, ms del 20% por sobrevivencia y cerca

del 5% por invalidez (Grco 1-10). En el caso del RAIS, tal

como lo anotbamos antes, todava no se han empezado a dar

las grandes cosechas de pensionados por vejez y por ahora las

pensiones por invalidez y sobrevivencia son las ms importan-

tes dentro del agregado.

En el caso del RAIS, los pocos pensionados que tiene por

vejez han optado en gran medida por un retiro programado y

no por una renta vitalicia; sin embargo, en el caso de las pen-

siones de invalidez y sobrevivencia, la divisin entre las dos

modalidades es equivalente (Grco 1-11).

23%

44%

20% 23%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Colombia (Dic. 08) Chile (Sep. 08) Mxico (Dic. 08) Per (Dic. 06)


Grco 1-10. Distribucin de los pensionados del RAIS y del RPM-ISS: vejez, invalidez y sobreviviencia(Diciembre 2008)

Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia.

Grco 1-11. Distribucin de los pensionados del RAIS segn modalidad de pensin(Diciembre 2008)

Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia.

0%

20%

40%

60%

80%

RAIS RPM-ISS

Vejez Invalidez Sobrevivencia

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Renta vitalicia Retiro programado


Solidaridad en el sistema de pensionescolombiano

El sistema pensional colombiano fue estructurado sobre la

base de la solidaridad con la poblacin ms vulnerable, y los

lineamientos en este campo estn incluidos en el pilar solida-

rio. ste busca brindar proteccin a la poblacin ms vulnera-

ble a travs de la solidaridad del mismo sistema o del Estado,

otorgando algn benecio econmico de subsistencia a esta

poblacin.

En el sistema de pensiones colombiano este pilar est

constituido por el componente de solidaridad intergeneracio-

nal caracterstico de los regmenes de reparto en el RPM, el

Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) creado por la Ley 100

de 1993 y reformado por la Ley 797 de 2003, del cual se bene-

cian aliados al sistema y la poblacin mayor de 70 aos en

estado de indigencia y el FGPM que ayuda a complementar el

pago de la pensin mnima a los aliados del RAIS.

Fondo de Solidaridad PensionalEl FSP est compuesto por dos subcuentas, solidaridad y sub-

sistencia, las cuales se nutren de las contribuciones de todos

los aliados a cualquiera de los dos sistemas que cotizan sobre

ingresos mensuales superiores a 4 SMLV y que por ley estn

obligados a contribuir con un pago del 1% adicional en su tasa

de cotizacin. Los aliados con ingresos superiores a 16 SMLV

aportan puntos extras al 1% adicional ya mencionado, desti-

nado nicamente a la subcuenta de subsistencia8.

8 Aliados con ingresos entre 16 y 17 SMLV cotizan 0,2% ms en su tasa de cotizacin; entre 17 y 18 SMLV, 0,4%; entre 18 y 19 SMLV, 0,6%; entre 19 y 20 SMLV, 0,8% y superiores a 20 SMLV cotizan un 1,0% adicional


El propsito de la subcuenta de solidaridad es comple-

mentar los aportes al sistema de pensiones de los aliados que

no estn en capacidad de continuar realizndolos. Dentro de

la poblacin objetivo de esta subcuenta se encuentran aliados

con muy bajas densidades de cotizacin como trabajadores ru-

rales, discapacitados y madres comunitarias, entre otros. Para

acceder a este benecio es necesario cumplir un requisito de

edad, el cual se muestra en el Cuadro 1-4, y haber cotizado 500

semanas al sistema. El porcentaje del valor subsidiado diere

segn el grupo poblacional al cual se benecia. La subcuenta

de subsistencia, por su parte, busca otorgar proteccin a la po-

blacin ms vulnerable por medio de un benecio pensional

directo.

Como se observa en el Grco 1-12, el nmero de bene-

ciarios de la cuenta de subsistencia ha sido creciente desde

Cuadro 1-4. Caractersticas de los requisitos para acceder a la subcuenta de solidaridad del FSP

Nota: El beneciario debe pertenecer al sistema general de seguridad social en salud, y para los aliados al RAIS se requiere que no tengan capital suciente para una pensin mnima.

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, Conpes Social 105 (2007).

Semanas cotizadas

Grupo poblacional % Subsidio requeridas Edad

Trabajadores rurales 90% > 55 aos para

Trabajadores urbanos 70% aliados al ISS y

Discapacitados 95% 500 semanas >58 aos para

Madres comunitarias 80% aliados al RAIS

Desempleados 70%


Grco 1-12. Evolucin en el nmero de beneciarios del FSP

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, Conpes Social 105 (2007).

su inicio, pero la cuenta de solidaridad ha mantenido estables

sus beneciarios. Esto ltimo resulta de los elevados requisi-

tos dadas las caractersticas de la poblacin objetivo y limita

la posibilidad de beneciar a la poblacin ms vulnerable con

los recursos disponibles.

Fondo de Garanta de Pensin Mnima

El Fondo de Garanta de Pensin Mnima (FGPM) hace parte

de la solidaridad del RAIS y slo los aliados a ste contribu-

yen y se benecian del mismo. El fondo busca complementar

la pensin para aquellos aliados que en su cuenta individual

no tengan capital suciente para tener derecho a una men-

sualidad equivalente a una pensin mnima, hayan alcanzado

la edad para acceder al requisito y hubieran cotizado por lo

menos 1150 semanas. Por lo anterior, una vez se agote el ca-

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

2003 2004 2005 2006

Subcuenta de solidaridadSubcuenta de subsistencia


pital en la cuenta individual se puede recurrir al benecio del

FGPM, con previa autorizacin de la Ocina de Bonos Pensio-

nales del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (OBP).

Este fondo se nutre del 1,5% del ingreso mensual sobre el

cual cotizan todos los aliados del RAIS cada mes, y el aporte

es solidario para las personas que pueden acceder a la garanta

de pensin mnima tanto por los que no alcanzan a la misma

como por quienes superan el capital necesario y obtienen una

pensin mayor. Hasta el momento, dada la tendencia de ju-

bilacin del RAIS, son proporcionalmente pocos los aliados

que han accedido a la garanta de pensin mnima. A nales de

septiembre de 2008, la OBP slo haba reconocido la garanta

de pensin mnima a 128 aliados del RAIS.

La presentacin de la historia y del desempeo reciente

del sistema que hemos hecho a lo largo de este captulo nos

permite ver que han sido varios los esfuerzos legislativos que

han buscado fortalecer el sistema y que los avances de los lti-

mos quince aos son signicativos. Sin embargo, existen retos

pendientes en la actualidad que nos dan las bases para que el

anlisis que realizamos en los siguientes captulos est susten-

tado en la evolucin reciente del sistema.

2Efectos econmicos delas reformas de pensiones:Qu hemos aprendido?

El cambio histrico que han experimentado los siste-mas de pensiones alrededor del mundo desde un es-quema de reparto hacia sistemas basados en cuentas de capitalizacin individual, generalmente de gestin priva-

da, ha generado efectos signicativos sobre la economa en su

conjunto, desde una perspectiva microeconmica y macroeco-

nmica. En este captulo se analizan los efectos econmicos

de las reformas de pensiones desde un punto de vista integral,

partiendo de los elementos que se consideran clave de la refor-

ma al sistema colombiano.

Los aspectos microeconmicos estn relacionados con la

manera como los incentivos econmicos afectan las decisio-

nes de los agentes involucrados. Ello trae implicaciones res-

pecto a cundo y por cunto demandar un servicio o producto.

En el caso de los sistemas de pensiones, las implicaciones se

dirigen a denir cunto y cundo ahorrar y consumir a lo lar-

go de la vida, as como cunto tiempo destinarle al trabajo y

al ocio. Para el primer caso, aportes clsicos como Modigliani

(1966) sealan la importancia de las rentabilidades, el ingreso

disponible, las preferencias de consumo, la estructura de los

mercados de capitales y factores institucionales, entre otros.

En el caso de los mercados laborales, tambin se menciona la

importancia del ingreso disponible, las preferencias, el esfuer-

zo, la proteccin laboral e institucional. El resultado combi-

nado de los incentivos generados y sus consecuencias nales,

en trminos de asignacin y eciencia, se reejarn sobre el

mercado de pensiones, fundamentalmente a travs del grado

de participacin de los actores en el sistema, lo que determi-

nar nalmente el monto de las contribuciones (obligatorias

y voluntarias) y el nivel de participacin, en trminos de con-

tribuyentes activos, as como en el nivel de las pensiones obte-

nidas. Dos variables tpicas que reejan estos factores son los

indicadores de tasa de cobertura (laboral o de vejez) y tasa de

reemplazo.

La relacin de los mercados laborales y nancieros con

los sistemas de pensiones puede ser de doble sentido, es decir,

el funcionamiento actual de los dos primeros

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