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Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia
Reconstruir una historia para construir una agenda
Notas Estratégicas 14
Notas Estratégicas
14
Bogotá, Noviembre 2019
Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación
y Convivencia
Reconstruir una historia para construir una agenda
Notas Estratégicas No. 14 / Noviembre 2019
Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia
Reconstruir una historia para construir una agenda
Este documento ha sido posible gracias al Apoyo de Ford Foundation. Los contenidos del texto son responsabilidad exclusiva de la FIP
María Victoria LlorenteDirectora Ejecutiva de la FIP
Autor principal: Paulo Tovar
Autores secundarios:Jorge SotoSilvia Junca
Con comentarios y aportes de:Ana María AmayaDaniel DueñasSergio Guarín
Edición y corrección de estilo:Martín Franco Vélez
Créditos fotografías de portadaConsejos Territoriales de Paz en Quibdó,Montes de María y Popayán.Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP)
Diseño y diagramaciónLadoamable ltdawww.ladoamable.com
ISBN978-958-5517-36-3
Fundación Ideas para la Paz Calle 100 No. 8A - 37 Torre A. Of. 305. BogotáTel. (57-1) 747 0273www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]
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¿POR QUÉ HABLAR HOY DE CONSEJOS DE PAZ, RECONCILIACIÓN Y CONVIVENCIA?
CRONOLOGÍA DE LOS CONSEJOS DE PAZ
CARACTERIZACIÓN DE LOS CONSEJOS DE PAZ
OPORTUNIDADES PARA LOS CPRC EN LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA DEL ACTUAL GOBIERNO
BIBLIOGRAFÍA
Contenido
5Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
¿Por qué hablar hoy de Consejos de Paz, Reconciliación y Convivencia?
Desde 2014, la Fundación Ideas para la Paz (FIP) viene desarrollando una agenda de
investigación en participación ciudadana y construcción de paz, en la que los Consejos
de Paz —hoy Consejos de Paz, Reconciliación y Convivencia (CPRC)—, ocupan un lugar
central.
La FIP ha ido constatando, paulatinamente, que esta instancia de participación formal
tiene un alto potencial para la construcción de acuerdos sobre asuntos claves del desa-
rrollo y para el trámite pacífico de conflictos territoriales y nacionales, en particular, ya
que es la instancia de participación que reúne la mayor diversidad de actores, tanto en
la norma como en la práctica. Por eso, el enfoque transversal de este documento es que
los CPRC recogen un esfuerzo que data de finales de los años 90, que se potenció desde
el segundo gobierno del presidente Juan Manuel Santos, y que hoy día es funcional a la
implementación del Acuerdo Final de Paz a través de la Política de Paz con Legalidad y a
otros propósitos expresados por el actual Gobierno de Iván Duque (entre ellos la Política
de Participación Ciudadana y el Sistema de Resolución de Conflictividades mediante el
diálogo social).
Analizar esa trayectoria de más de 20 años, identificar fortalezas y debilidades de
los Consejos de Paz a través de la observación de casos concretos, y proponer acciones
específicas de articulación con políticas públicas del Gobierno actual, son los aportes de
la FIP con esta publicación.
Un poco de historia
Los Consejos de Paz son una instancia de parti-
cipación formal y creación voluntaria ampliamente
representativa, que tienen una larga y heterogénea
trayectoria en Colombia. Fueron instituidos inicial-
mente por la Ley 434 de 1998 como órgano asesor y
consultivo del Gobierno (nacional, departamental o
municipal), con la misión de “propender por el logro
y mantenimiento de la paz, y facilitar la colaboración
armónica de las entidades y órganos del Estado, […]
en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren
una paz integral permanente” (Ley 434, 1998, art. 3).
La creación de estos Consejos a nivel territorial
se mantuvo, en general, supeditada al activismo de
algunas organizaciones sociales que vieron en ellos
La FIP ha ido constatando, paulatinamente, que
esta instancia de participación formal tiene
un alto potencial para la construcción de acuerdos sobre asuntos claves del
desarrollo y para el trámite pacífico de conflictos
territoriales y nacionales
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herramientas relevantes en zonas afectadas por el conflicto, hasta que en 2012 recibió
nuevos impulsos. Por una parte, distintos municipios y gobernaciones decidieron crear
o reactivar la figura de los Consejos de Paz en el contexto de las negociaciones de paz
en La Habana (FIP, 2015); por otra, el Decreto Ley 885 de 2017 permitió la fusión de esta
instancia y los Consejos de Reconciliación y Convivencia contemplados en el punto 2 del
Acuerdo (Decreto Ley 885, 2017). Por estas razones, los ahora Consejos de Paz, Recon-
ciliación y Convivencia (CPRC), han contado con el apoyo de la comunidad internacional
y vienen siendo creados, reactivados o fusionados con otras instancias de participación.
En la norma, los Consejos de Paz son las instancias de participación formal más repre-
sentativas de las 125 que existen, ya que recogen a 70 sectores sociales organizados (que
podrían, incluso, ser más). Esto tiene que ver con que, a diferencia de otras instancias de
participación de tipo sectorial o poblacional, tienen la aspiración de atender un tema de
naturaleza integral. Sin embargo —y a pesar de los impulsos que han tenido y de las po-
tencialidades que entrañan—, no se conoce el detalle de su funcionamiento en la práctica,
ni se ha especificado el rol que pueden desempeñar actualmente en una agenda amplia de
construcción de paz y promoción de la reconciliación en el país.
Con el objetivo de contribuir a esclarecer estos asuntos, la Fundación Ideas para la Paz
(FIP), ha construido este documento de balance y recomendaciones que recoge una serie
de trabajos de investigación desarrollados desde 2015. El documento inicia con la des-
cripción de la trayectoria de los Consejos, continúa con los hallazgos sobre su funciona-
miento, y finaliza con una serie de recomendaciones específicas sobre su rol en el marco
de los lineamientos de las políticas públicas de participación, solución de la conflictividad
social, reconciliación y construcción de paz del actual Gobierno.
Sobre la metodología
Entender mejor el funcionamiento y rol de los Consejos de Paz ha sido uno de los pro-
pósitos de la línea de investigación sobre participación ciudadana y construcción de paz
de la FIP. Para lograrlo, se han realizado una serie de trabajos de investigación cuyos
hallazgos se condensan en el presente informe:
• Un mapeo nacional sobre los Consejos de Paz (Ley 434 de 1998), realizado en
2015, en el cual se contactaron las 1102 alcaldías y 32 gobernaciones del país y
se realizaron entrevistas a expertos en participación e integrantes del Consejo
Nacional de Paz.
• Un mapeo en los 170 municipios priorizados para implementar los Programas de De-
sarrollo con Enfoque Territorial (PDET), realizado entre 2017 y 2018. Para ello se en-
vió una encuesta a los 170 municipios sobre la existencia, el funcionamiento, la com-
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posición y los recursos disponibles de cuatro instancias de participación altamente
relacionadas con la construcción de paz: Comités de Justicia Transicional, Consejos
de Desarrollo Rural, Consejos de Planeación y Consejos de Paz (hoy CPRC)
• Los resultados de las aplicaciones de la metodología El Sirirí1, realizadas entre
finales de 2016 y principios del 2019, en2:
· 2 Consejos Departamentales de Paz: Huila y Norte de Santander.
· 1 Encuentro regional de Consejeros de Paz: Baraya (Huila).
· 7 Consejos de Paz Municipales: Briceño (Antioquia), Caldono, Corinto, Calo-
to y El Tambo (Cauca), Teorama (Norte de Santander), y Tello (Huila).
· 3 Comités de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, en
proceso de fusión con los Consejos de Paz: Puerto Rico y El Castillo (Meta),
y Yopal (Casanare).
Aunque son trabajos de investigación realizados en momentos distintos y con objeti-
vos diferentes, una mirada conjunta permite hacerse una buena idea sobre el funciona-
miento de los Consejos de Paz, así como sus deficiencias y potencialidades.
Los hallazgos del mapeo nacional y del mapeo PDET, son insumos fundamentales
para la descripción y periodización de la trayectoria de los Consejos de Paz que se aborda
en el primer capítulo.
El mapeo PDET —y particularmente los resultados de la metodología El Sirirí—, son
las fuentes del capítulo 2, en el que se presenta una caracterización de esta instancia de
participación, así como sus fortalezas y debilidades.
Finalmente, los tres trabajos de investigación contribuyen a la construcción de reco-
mendaciones sobre el rol de los Consejos de Paz frente a tres retos de la política pública
nacional actual: el primero, la racionalización de instancias de participación que se pro-
pone en el marco de la política pública de participación ciudadana; el segundo, la necesi-
dad de buscar alternativas de solución a los conflictos sociales mediante el diálogo social;
y el tercero, los próximos pasos en la implementación de los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial (PDET), contemplados en el Acuerdo de Paz.
1 “ElSIRIRIesunametodologíadesarrolladaporlaFundaciónIdeasparalaPazgraciasalafinanciacióndelaFundaciónFord,yconlosaportestécnicosdelaUniversidadTecnológicadeBolívar,LaUniversidadICESI,lacorporaciónVallenpazylaFundaciónPro-CartagenaFUNCICAR.”
2 ParticiparonenestasobservacioneslossiguientesmiembrosdelaRedSirirí:UniversidadICESI,Vallenpaz,UniversidadFranciscodePaulaSantandersedeOcaña,CordepazyHuipaz.
01
CRONOLOGÍA DE LOS CONSEJOS DE PAZ
9Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
1. Cronología de los Consejos de Paz
Han pasado más de 20 años desde la expedición
de la Ley 434 de 1998, que instauró los Consejos de
Paz en Colombia. La Ley detalla la composición y
funciones del Consejo Nacional de Paz, señalando
que los Consejos en los niveles territoriales de go-
bierno (Gobernaciones y Alcaldías), deben crearse a
su imagen y semejanza.
Durante estos 20 años, la creación y el funciona-
miento de los Consejos Territoriales, en particular los
municipales, ha seguido al menos cuatro fases dis-
tintas: un primer momento de instauración y estan-
camiento; un segundo de auge territorial; un tercero
de impulso institucional, y un cuarto momento de
contraste entre incertidumbre y acciones de acom-
pañamiento, que corresponde al actual.
1998-2008: Movimiento ciudadano, instauración por ley y estancamiento
Los Consejos de Paz fueron instaurados a finales
del gobierno de Ernesto Samper, en un momento en
que el conflicto armado aumentó su intensidad (ver
gráfica 1), pero también cuando el movimiento ciu-
dadano por la paz se fortalecía.
Los Consejos tuvieron como antecedente el em-
puje del movimiento ciudadano por la paz que, para
hacer efectivo el artículo 22 de la Constitución de
19913 —y tras la votación del Mandato Ciudadano por
la Paz que obtuvo casi 10 millones de votos—, presio-
nó al Gobierno para la creación de un espacio ciuda-
dano que tuviera como fin la construcción de paz.4
Más allá de esta instancia, en el movimiento y el Man-
dato Ciudadano por la Paz, también se encuentra el
aval al presidente Andrés Pastrana para impulsar los
diálogos de paz con las FARC, en 1999.
La redacción de la Ley 434 fue resultado del tra-
bajo conjunto del Ministerio de Defensa, la Oficina del
Alto Comisionado para la Paz, las Comisiones de Paz
del Senado y la Cámara de Representantes, la Central
Unitaria de Trabajadores, la Red de Iniciativas para la
Paz (Redepaz) y académicos de la Universidad Na-
cional (FIP, 2015).
3 “Lapazesunderechoyundeberdeobligatoriocumplimiento”4 LuisIgnacioSandoval,entrevistadeFundaciónIdeasparalaPaz.(13deMayode2015)4-5.En:FundaciónIdeasparalaPaz(FIP).«LosConsejosdePazysuposible
papelenelpostconflicto:MapeoNacional2015.»Bogotá,2015,6.
HiStóRiCo de algUnoS HeCHoS de violenCia en ColoMbia (1988-2012)
gRáfiCo 1
Fuente: Elaboración propia utilizando las bases de datos del Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH, 2019)
0
50
100
150
200
250MASACRES
ATAQUE APOBLACIONES
ATENTADOSTERRORISTAS
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
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2000
2001
2002
2003
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2008
2009
2010
2011
2012
1999
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El resultado fue un espacio con amplia participa-
ción de sectores de la sociedad civil como iglesias,
sindicatos, gremios económicos, campesinos, indí-
genas, comunidades negras, mujeres, oficiales y sub-
oficiales en retiro de la Fuerza Pública, universidades
y desmovilizados de grupos guerrilleros que firma-
ron la paz con el Gobierno. Como se observa en la
Tabla 1, se trató de la instancia más representativa en
su momento, cuya representatividad se amplió aún
más con el Decreto 885 de 2017.
En la Ley 434 también se estableció que los Conse-
jos eran órganos asesores y consultivos del Gobierno
en un rango muy amplio de asuntos: consecución de
paz, promoción del respeto de los Derechos Huma-
nos, reincorporación de excombatientes y consolida-
ción de la democracia, entre otros. Este rango, que
responde a una visión general de la paz, ha sido útil al
momento de crear los Consejos, pero en la mayoría de
los casos tiende a complicar su funcionamiento. En la
práctica ha sido difícil concretar esos propósitos en
agendas con acciones específicas; como se verá en
capítulo 2, los Consejos de Paz tienden a desactivar-
se después de su creación y el número de veces que
sesionan es menor al de otras instancias.
Así como sucedió con su creación, el funciona-
miento del Consejo Nacional de Paz en este periodo
(1998-2008) dependió más de la presión ciudadana
que de la voluntad del Gobierno. La llegada de Álva-
ro Uribe a la presidencia, en 2002, cambió de mane-
ra radical el relacionamiento del Gobierno Nacional
con la sociedad civil organizada, pues muchos de los
canales de comunicación o interacción existentes se
restringieron al máximo.
Sin embargo, la sociedad civil organizada pre-
sionó e interpuso una acción de cumplimiento en el
2003 para convocar al Consejo de Paz, entendiendo
que, al ser una instancia definida por ley, el Gobierno
no podía oponerse a su activación.
CoMPaRaCión de núMeRo de aSiStenteS a inStanCiaS de PaRtiCiPaCión CiUdadana
tabla 1
inStanCia /SeCtoR
CoMitéS de JUStiCia tRanSiCional(LEy 1448 dE 2012)
ConSeJoS de deSaRRollo RURal
(LEy 101 dE 1993)5
ConSeJoS de PlaneaCión
(LEy 152 dE 1994)6
ConSeJoS de Paz(LEy 434 dE 1998)
ConSeJoS de Paz(dECrEto LEy 885 dE 2017)
Estado 11 11 15 36 36
sociEdad civil 2 3 21 24 70
Fuente: Elaboración propia a partir de los contenidos de las normas referenciadas
5 ElnúmerodeasistentesalosConsejosdeDesarrolloRuralesindicativo.LaLeyestablecequeanivelterritorialdebenestarpresididosporlosAlcaldes,lideradospor losdirectoresde lasUnidadesMunicipalesdeAsistenciaTéc-nicaAgropecuaria(UMATA)oquienhagasusveces,yconformadosporcon-cejales,delegadosde“lasentidadespúblicasdepartamentales,regionalesynacionales,queadelantanaccionesdedesarrollorural”enlosmunicipios,yrepresentantesdeorganizacionescampesinas,gremiosagropecuariosyco-munidadesrurales.Ver:«Ley101de1993.»1993.<http://www.fedearroz.com.co/normas/Ley_101de1993.pdf>.
6 LosintegrantesdelosConsejosdePlaneaciónacudenenrepresentaciónde8sectores:económicos,sociales,ecológicos,comunitarios,culturales,indíge-nas,comunidadesnegrasymujeres.«Ley152de1994PorlacualseestablecelaLeyOrgánicadelPlandeDesarrollo.»1994.<https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Normatividad/LEY%20152%20DE%201994.pdf>.
11Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
En el nivel territorial, los trabajos de la FIP dan
cuenta, en la actualidad, de 32 Consejos Departa-
mentales de Paz existentes y cerca de 400 Consejos
municipales creados desde 1998. De ellos, 38 (cerca
del 10%) se crearon en los primeros dos años de exis-
tencia de la expedición de la Ley 434 de 1998. En los
siguientes ocho años se crearon otros 37 (un prome-
dio de cuatro por año). El ritmo de creación aumen-
tó significativamente desde el 2009, como se verá a
continuación.
2009 a 2016: el auge territorialA partir del 2009 la dinámica de creación de Con-
sejos Municipales de Paz cambió significativamente.
Desde entonces y hasta 2016 se crearon 148 Conse-
jos (un promedio de 18 por año). Distintos factores
incidieron en esta dinámica: por un lado, el inicio de
nuevas administraciones locales, en 2008, creó un
ambiente favorable para este aumento; por otro, la
expectativa de consolidación del uribismo a nivel na-
cional llevó a que las Organizaciones de la Sociedad
Civil presionaran, entre 2009 y 2011, por la creación
de los Consejos Territoriales. En 2012, incluso, se
volvió a interponer una acción de cumplimiento para
convocar al Consejo Nacional.
Sin embargo, es innegable que el anuncio de las ne-
gociaciones de paz, en 2012, y su desarrollo en los años
posteriores, fue el principal incentivo para la creación
de los Consejos Municipales de Paz, ya que las admi-
nistraciones locales vieron en esta figura un canal para
articularse con la agenda del Gobierno Nacional.
En la dinámica territorial también influyó la reac-
tivación de Consejo Nacional de Paz, en 2014, y la ex-
pedición de la Directiva Presidencial 06, en 2016, cuyo
objeto es el “Apoyo al Consejo Nacional de Paz y a la
creación e impulso a los Consejos Territoriales de Paz”.
Para complementar y reforzar el auge, el Gobierno
Nacional y distintas agencias de cooperación promo-
vieron la creación de Consejos de Paz, su reactiva-
ción donde ya estaban creados, e incluso la fusión con
otras instancias existentes, en particular con los Co-
mités de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario.
CReaCión de ConSeJoS MUniCiPaleS de Paz, año a año
gRáfiCo 2
Fuente: Elaboración a partir de los mapeos de la FIP
0
10
20
30
40
50
60
70
1988
1989
2000
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2017-2018: Una apuesta institucional por el futuro de los Consejos
Paralelo al interés de los gobiernos locales en
los Consejos de Paz, el Acuerdo de Paz incluyó en el
punto 2.2.4 la creación de los Consejos de Reconci-
liación y Convivencia. Desde distintos sectores y or-
ganizaciones —entre ellas la FIP—, se llamó la aten-
ción sobre las coincidencias entre esta instancia con
los Consejos de Paz, tanto en composición como en
funciones.
Así las cosas, luego de la firma del Acuerdo final
de Paz el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos
expidió el Decreto 885 de 2017 que, bajo un espíritu
de economía de espacios de participación, fusionó
los Consejos de Paz existentes y los Consejos de Re-
conciliación y Convivencia contenidos en el Acuerdo.
La siguiente tabla resalta los principales ajustes del
Decreto Ley 885 a la Ley 434.
En la Tabla 2 se resaltan seis ajustes importantes,
entre ellos la posibilidad de ser espacios impulsa-
teMaS ley 434 de 1998 deCReto ley 885
caráctEr dE crEación
Voluntario. Con aprobación de los Concejos municipales y Asambleas departamentales, por petición de Alcaldes y Gobernadores.
Voluntario. Además de las autoridades locales, se reconoce a la sociedad civil como actor válido para impulsarlos.
Misión
“Propender por el logro y mantenimiento de la paz, y facilitar la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado, […] en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral permanente.”
Además, “generar una cultura de reconciliación, tolerancia, convivencia y no estigmatización”, que incluye el diseño y ejecución del Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización.
coMposición
60 integrantes:-36 del poder ejecutivo, legislativo y de los órganos de control del Estado.-24 representantes de 17 sectores de la sociedad civil, contando iglesias, sindicatos, gremios, desmovilizados y desplazados por la violencia.
106 integrantes:-36 del poder ejecutivo, legislativo y de los órganos de control del Estado.-70 representantes de 36 sectores de la sociedad civil, incluyendo pueblo gitano (rom), comunidad LGBtI, población en condición de discapacidad, víctimas del conflicto armado, movimiento estudiantil, jóvenes, ambientalistas y FArC.
sEcrEtaría técnica
oficina del Alto Comisionado para la Paz oficina del Alto Comisionado para la Paz y un representante de la sociedad civil elegido dentro del Consejo.
coMité nacional dE paz
7 miembros, al menos 3 de la sociedad civil 13 integrantes, al menos 7 de sociedad civil, 3 del Estado y 3 de libre escogencia
rEunionEs al año 6 4
FinanciaciónFondo de Programas Especiales para la Paz
Fuente: Elaboración a partir de la normatividad referenciada
ContRaSte de la ley 434 de 1998 y el deCReto ley 885 de 2017
tabla 2
13Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
dos por la sociedad civil, el carácter compartido de
la secretaría técnica entre funcionarios del Estado y
representantes de la sociedad civil, el aumento en el
número de sectores sociales participantes y la reduc-
ción de sesiones anuales. Esto último, como se verá
en el capítulo 2, es consistente con las dinámicas de
funcionamiento de los Consejos de Paz, pues la infor-
mación disponible muestra que estas instancias se-
sionan en promedio dos veces al año cuando, según
la Ley 434, deberían hacerlo seis.
El Fondo de Programas Especiales para la Paz,
que depende directamente de la Presidencia de la
República, no fue modificado con el Decreto Ley 885
y continúa siendo la principal herramienta de finan-
ciación de los Consejos. Una falla, sin embargo, es
que la articulación entre los Consejos Territoriales y
el Nacional sigue dependiendo de las directrices del
Comité Nacional de Paz (órgano ejecutor del Conse-
jo, con funciones asignadas por la propia instancia o
delegadas por el Presidente de la República), lo que
mantiene un esquema centralista que resta fuerza a
las iniciativas territoriales.
Por otra parte, el Decreto Ley 885 le asigna a los
Consejos tareas específicas en términos de recon-
ciliación así como algunas funciones directamente
relacionadas con la implementación del Acuerdo de
Paz. Entre las relacionadas con lo primero se en-
cuentran, por ejemplo, formular a nivel nacional una
política para la reconciliación y la convivencia, y ser
“el espacio central donde convergen en el nivel terri-
torial todos los comités, mesas, instancias y meca-
nismos de participación en asuntos de paz, reconci-
liación, convivencia y no estigmatización”. Respecto
a la implementación, se establece que los Consejos
pueden hacer parte de sesiones ampliadas de la Co-
misión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la
Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) y que de-
ben “constituir los PDET en instrumentos de reconci-
liación y convivencia en los territorios” (Decreto Ley
885, 2017, art 6).
De acuerdo con los registros dela FIP, 2017 ha sido
el año cumbre en la creación de Consejos de Paz: 59
de ellos (15% del total) aparecieron ese año y otros 48
en 2018.
En conjunto, y complementando los mapeos de la
FIP con cifras de la OACP, en Colombia se han crea-
do al menos 393 Consejos (que equivalen al 36% de
los 1102 municipios del país)7, aunque esta cifra no
implica que estén necesariamente activos. Por otra
parte, hay que resaltar que en los municipios más
afectados por el conflicto la cobertura es mayor: en
un mapeo de 2016 realizado por la FIP en municipios
PDET, 78 (es decir, el 46% de ellos8) reportaron haber
creado Consejos de Paz. Al actualizar esas cifras con
información de la OACP se encuentra que, a 2018, al
menos 138 de los 170 municipios PDET (equivalentes
al 81%) han creado Consejos de Paz.
En conjunto, y complementando los
mapeos de la FIP con cifras de la OACP, en Colombia se
han creado al menos 393 Consejos (que equivalen al
36% de los 1.102 municipios del país)
7 ElcálculoprovienedelcrucedelosdosmapeosdelaFIPyunabasededatosconstruidaporlaOACP.
8 Esimportanteseñalarqueenelsiguientecapítuloelanálisissecentraen53deesos78Consejos,todavezque,ademásdeserreportadoscomocreados,cuentanconlaasistenciadesectoressociales.
14Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
ConSeJoS de Paz CReadoS (1998-2018)
MaPa 1
ECUADOR
BRASÍL
VENEZUELA
PANAMÁ
PERÚ
META
AMAZONAS
GUAINIA
VICHADA
CASANARE
SANTAFE DEBOGOTÁ D.C
ARAUCA
CUNDINAMARCA
VALLE DELCAUCA
CAUCA
CAQUETÁ
GUAVIARE
VAUPÉS
NARIÑO
TOLIMA
NORTE DESANTANDER
LA GUAJIRA
CESARMAGDALENA
SANTANDER
BOYACÁ
ANTIOQUIA
CHOCÓ
CALDAS
RISARALDA
QUINDÍO
CORDOBA BOLIVAR
SUCRE
ATLANTICO
PUTUMAYO
HUILA
LÍMITEDEPARTAMENTAL
LÍMITEMUNICIPAL
ESCALA
EN PROCESODE CREACIÓN
CONVENCIONES MAPA CONSEJOS DE PAZ
6%CREADOS36%NO CREADOS58%
15Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
2018 -2019: Contraste entre incertidumbre y acciones de acompañamiento
El cambio de Gobierno Nacional, en agosto de
2018, fue un hito significativo para los Consejos
de Paz. La llegada a la presidencia de un Gobierno
que se comprometió a lo largo de la campaña a ha-
cer ajustes a los Acuerdos, suscitó incertidumbre e
inquietudes sobre su posición hacia los Consejos de
Paz. Poco más de año después, las acciones del Go-
bierno se han decantado por acompañar esta instan-
cia —principalmente desde la Oficina del Alto Comi-
sionado para la Paz (OACP)—, haciendo énfasis en su
potencial para prevenir conflictividades.
Bajo el Gobierno de Iván Duque, el Consejo Nacio-
nal de Paz, Reconciliación y Convivencia (CNPRC) ha
sesionado dos veces: en diciembre de 2018 y en junio
de 2019. La intervención del presidente Duque en la
primera sesión estuvo marcada por una concepción
amplia de la construcción de paz, en la que resaltó
la importancia de garantizar seguridad y cerrar las
brechas sociales antes que centrarse en la implemen-
tación del Acuerdo de Paz. En la segunda sesión, en
cambio, se abordó un asunto específico del Acuerdo:
la reincorporación de excombatientes.
El CNPRC desempeñó un papel significativo en
agosto de 2019 con el impulso a la firma de un “Pac-
to por una cultura política y la no violencia electoral”
entre los distintos partidos políticos.
La OACP viene realizando distintas acciones de
fortalecimiento y acompañamiento de los Consejos
Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia
(CTPRC) bajo el entendido de que son un escenario
propicio para la desactivación de las conflictividades
locales. En ese sentido, señala haber activado 420 de
estos Consejos (entre municipales y departamenta-
les), así como estar acompañando la formulación de
planes de acción en 150 de ellos y apoyar el funciona-
miento de cerca de 50 cada mes para que puedan se-
sionar. Este trabajo se ha adelantado regiones como
el Pacífico Nariñense, el Catatumbo, el Bajo Cauca,
el Bajo Atrato (Chocó), el Urabá antioqueño, Arauca
y Putumayo.
Sin embargo, ni en el documento de la política de
Paz con Legalidad, ni en las Bases del Plan de Desa-
rrollo, ni tampoco en la Ley 1955 de 2019, con la que
se aprobó el Plan de Desarrollo 2018 -2022, los Con-
sejos están explícitamente vinculados a estrategias
de reconciliación, convivencia, no estigmatización o
construcción de paz.
Bajo este contexto, el capítulo 3 pretende proponer
recomendaciones concretas para que esta instancia
se articule o apoye estrategias identificadas en los
documentos de política pública de este Gobierno.
El presidente Duque ha reconocido la necesidad de
avanzar en una agenda de unidad del país, así como
en la no polarización y la construcción de consensos.
En este punto es fundamental reconocer a los Con-
sejos de Paz —por la multiplicidad de actores que re-
cogen y por los esfuerzos hechos para su creación—,
como vehículos funcionales a estos propósitos.
La OACP señala haber activado 420 Consejos
entre municipales y departamentales, así como
estar acompañando la formulación de planes de acción en 150 de ellos y
apoyar el funcionamiento de cerca de 50 cada mes
02
CARACTERIZACIÓN DE LOS CONSEJOS
DE PAZ
17Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
2. Caracterización de los Consejos de Paz
La trayectoria de los Consejos de Paz, explorada
en el capítulo anterior, muestra que desde 2009 —y
en particular desde el 2012—, esta instancia viene
siendo creada en distintos municipios del país; tam-
bién que con el Decreto Ley 885 del 2017, adquirió un
marco normativo que amplía sus funciones y la vin-
cula directamente a los temas de reconciliación.
Este segundo capítulo profundiza en el funcio-
namiento de los Consejos a partir del mapeo de
instancias de participación realizado en los muni-
cipios PDET y, principalmente, de los hallazgos de
la metodología El Sirirí9. Estas dos fuentes aportan
información nueva y detallada sobre los Consejos y,
además, permiten comparar su funcionamiento con
otras instancias de participación que son clave para
una agenda amplia de construcción de paz. Se tra-
ta de Comités Territoriales de Justicia Transicional,
Consejos Municipales de Desarrollo Rural y Consejos
Municipales de Planeación10.
Como se verá, los Consejos de Paz han sido es-
cenarios efectivamente representativos y diversos
(así no sea al nivel que aspira la normatividad) y la
deliberación en su interior, si bien debería aumentar,
resulta mejor que las de otras instancias territoria-
les. Finalmente, a la vez que les hace falta ampliar su
cobertura y operar de manera más continua, se han
concentrado más en aspectos procedimentales que
en acciones transformadoras que les permitieran
concretar su misión.
escenarios representativos y diversosLos Consejos de Paz aún están lejos de reunir a
todos los sectores que establece la normatividad (ver
Tabla 1). Sin embargo, comparados con otras instan-
cias de participación, son los espacios donde se reú-
nen la mayor diversidad de actores institucionales y
sociales (ver Tabla 3).
9 Estoshallazgosseexpresanenunaseriedeindicadoressobrelacalidadylaeficaciadecadaespacioobservado.Todoslosindicadoressepresentanenunaescala0-100conlossiguientesrangosinterpretativos:menosde40–Crítico;40a60–Insuficiente;60-80–Aceptable;másde80–Favorable.
10 Deestosúltimossólosetieneinformaciónenelmapeo.11 Comosehaseñalado,enelpresentecapítuloseutilizainformacióndelmapeodeinstanciasdeparticipaciónrealizadoporlaFIPenlos170municipiosPDET.Encada
municipiosepreguntó,atravésdeunaencuestavirtual,porcuatroinstanciasdeparticipación,locualresultaenununiversopotencialde680instancias.Sinembargo,enelpresenteinformeseanalizaunsubconjuntode443instanciasquecorrespondenaaquellasenlasque:i)serecibióinformación,ii)hansidocreadasyiii)sereportalaasistenciadesectoressociales.
PRoMedio de aCtoReS qUe aSiSten a laS inStanCiaS de PaRtiCiPaCión
tabla 3
inStanCiaS11 (443) dePendenCiaS alCaldía (PRoM.)
otRa inStitUCionalidad PúbliCa (PRoM.)
SeCtoReS SoCialeS (PRoM)
total
coMité tErritorial dE Justicia transicional (143)
5 5 1 11
consEJo Municipal dE dEsarrollo rural (119)
3 2 3 8
consEJo Municipal dE paz (53)
5 3 5 13
consEJo tErritorial dE planEación (128)
3 1 4 8
Fuente: Elaboración a partir de los mapeos FIP
18Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
El mapeo de instancias de participación realizado
por la FIP en los municipios PDET, reveló que a los Con-
sejos de Paz asisten, en promedio, cinco dependencias
de la alcaldía, tres instituciones públicas (territoriales
o nacionales), y cinco sectores sociales. Entre las de-
pendencias sobresale la Secretaría de Gobierno, que
lidera o asiste a prácticamente a todos los Consejos
de Paz reportados (96%), seguida por la Secretaría de
Planeación (74%). Entre las instituciones públicas dis-
tintas a la alcaldía, las que más asisten a los Consejos
de Paz son las Personerías Municipales (74%), la Po-
licía (57%), y el Concejo Municipal (55%). Finalmente,
entre los sectores sociales, están las organizaciones
de víctimas (68%), seguidas de las organizaciones de
mujeres (49%), el sector comercio y empresas (43%),
las organizaciones de jóvenes (42%), las JAC (42%) y
las iglesias (40%). Esta convergencia de actores hace
que los Consejos de Paz sean plataformas óptimas
para el abordaje de los temas del desarrollo territorial
desde distintas perspectivas y voces.
Los resultados de la metodología El Sirirí ratifican
los hallazgos del mapeo en términos de representa-
tividad y diversidad. El Sirirí mide la “representativi-
dad” de un espacio de participación, verificando si
hubo un proceso de identificación y convocatoria de
los actores relevantes para el espacio (tanto por nor-
matividad como por los asuntos a tratar).
Como se observa en la Gráfica 3, este indicador en
los Consejos de Paz es favorable (está por encima del
80%), y supera al promedio general de mediciones y
a otras instancias observadas12.
Fuente: Base de datos El Sirirí (11-04-19)
indiCadoReS de RePReSentatividad, PRoCediMientoS de ConvoCatoRia y aSiStenCia
gRáfiCa 3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
REPRESENTATIVIDAD CONVOCATORIA ASISTENCIA INCLUSIÓN DE LAS MUJERES
83
72.2
48 46.7
71.768.8
44.5
34.5
71
64.7
39.6
25.7
67.263
31.7
23.1
12 EnelpresenteanálisisseagrupancomoConsejosdePaz,ademásdeestainstancia,loshoyConsejosdePaz,ReconciliaciónyConvivencia,ytresConsejosdeDDHHobservadosenelMetayCasanarequeprecisamenteestabanenprocesodefusiónconlosConsejosdePaz.
19Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
El indicador de “Convocatoria” mide si se utiliza-
ron los medios adecuados para invitar a los actores
relevantes a participar en el espacio, si fueron citados
con suficiente antelación, y si los asistentes conside-
ran que la fecha y hora facilitó su participación. Aun-
que en los Consejos de Paz este indicador se encuen-
tra en el rango de “aceptable” (entre el 60% y el 79%),
supera al de las demás instancias observadas.
Para medir la “Asistencia” con El Sirirí, se con-
trasta el número de asistentes con el de invitados y se
pregunta a los participantes si hizo falta en el esce-
nario de participación alguna persona u organización
clave. Aunque los Consejos de Paz siguen siendo la
instancia con mejores resultados en el indicador, este
resultado es “insuficiente” (entre el 40% y el 60%), de
forma que la expectativa de asistencia sigue siendo
superior a la asistencia efectiva.
El indicador de “Inclusión de las mujeres”, final-
mente, revisa cuatro asuntos: primero, si se utiliza-
ron estrategias específicas para convocar a mujeres
al espacio de participación; segundo, si la logística
facilitó un espacio para el cuidado de los niños; ter-
cero, si se incentivó a que las mujeres expresaran
sus posiciones durante la reunión; y cuarto, si no se
generó un ambiente desfavorable o restrictivo para
su participación. El hecho de que dentro de los 28 in-
dicadores que mide El Sirirí este sea uno de los más
bajos, muestra que, en general, las mujeres enfrentan
mayores obstáculos que los hombres para participar
en este tipo de instancias. Y aunque en el caso de los
Consejos de Paz este indicador es considerablemente
más alto que en el de otras instancias, sigue siendo
insuficiente.
Estos datos permiten afirmar, en síntesis, que los
Consejos de Paz tienden a ser escenarios donde se
reúne una mayor diversidad de actores instituciona-
les, sociales y también del sector privado. En la medi-
da en que buena parte del propósito de las instancias
de participación consiste en ser espacios de encuen-
tro entre la institucionalidad pública y la ciudadanía
(en sus distintas expresiones), es importante reco-
nocer que la diversidad de actores que asisten a los
Consejos de Paz no sólo es un rasgo distintivo de esta
instancia, sino su principal ventaja.
deliberación e inclusión, aportes que deben potenciarse
El Sirirí permite medir los niveles de deliberación
e inclusión de las instancias de participación formal.
El indicador “Deliberación” evalúa una serie de ca-
racterísticas (que no son mutuamente excluyentes)
de las intervenciones realizadas en el ejercicio par-
ticipativo. Se trata, principalmente, de la presenta-
ción de argumentos contrastantes, cambios de po-
sición, consensos y referencias a posiciones ajenas.
Es común que la literatura especializada presente a
la deliberación como una de las principales virtudes
de las instancias de participación; sin embargo, las
mediciones realizadas con El Sirirí revelan que este
es uno de los indicadores con menor puntaje.
Esto muestra que las instancias de participación
vienen siendo espacios propicios para que los asisten-
tes expresen sus posiciones, demandas o preferen-
cias, pero que existe muy poco intercambio de opinio-
nes y argumentos entre ellos, un asunto que es clave
para considerarlas verdaderamente deliberativas.
Dentro de este escenario, como se observa en la
Gráfica 4, los Consejos de Paz son la instancia con
mejores niveles de deliberación, si bien la cifra con-
tinúa siendo crítica (menos del 40%). Una hipótesis
razonable es que esos niveles estén relacionados con
la representatividad mencionada.
20Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
Por otra parte, el indicador de “Inclusión efectiva”
permite verificar si el tiempo de las intervenciones
que tienen las poblaciones tradicionalmente exclui-
das (mujeres, indígenas, afro), resultó significativo,
si los compromisos o pactos alcanzados tienen en
cuenta a estas poblaciones, y si las intervenciones
en general no fueron excluyentes, estigmatizantes o
violentas. Los resultados de El Sirirí señalan que el
desempeño de las instancias de participación en tér-
minos de inclusión es aún insuficiente y los Consejos
de Paz no se separan significativamente de esta ten-
dencia14.
La deliberación y la inclusión son dos propósitos de
alto valor hacia los que deben orientarse las instancias
de participación. Dos asuntos que El Sirirí considera
relevantes, de cara a estos propósitos, son la “percep-
ción de libertad” y la “información relevante”.
La primera se refiere a la percepción sobre si las
personas que asistieron al ejercicio de participación
pudieron expresar sus opiniones con tranquilidad o
si, por el contrario, hubo un clima de temor o descon-
fianza que restringió el uso de la palabra. Los datos
muestran que, en general, los asistentes percibieron
que podían expresarse libremente. Los Consejos de
Paz, aunque tienen el menor valor en este indicador,
se mantienen en el rango aceptable. Una pregunta
prudente es si la representatividad del espacio indis-
pone a algunos de los participantes para intervenir y
si esto afecta el indicador.
Finalmente, el indicador de “Información rele-
vante” evalúa si los participantes contaron con in-
formación oportuna para el desarrollo del ejercicio.
La instancia donde mejor resultó el manejo de la in-
formación (si bien sigue siendo insuficiente), fueron
los Consejos de Paz. Una hipótesis plausible, con los
datos obtenidos, es que al contar con información
previa se esté contribuyendo a una mejor delibera-
ción; sin embargo, se requiere explorar aún más esta
posible relación.
0
10
20
30
40
50
60
CONSEJO DEPAZ/DDHH (13) GENERAL (70)
COMITÉ TERRITORIAL DEJUSTICIA TRANSICIONAL (11)
CONSEJO MUNICIPALDE DESARROLLO RURAL (10)
30.2
23.917.9
46.7 45.651
35.2
0%
indiCadoReS de delibeRaCión, infoRMaCión Relevante e inClUSión efeCtiva13
gRáfiCa 4
13 EnelcasodelosConsejosdeDesarrolloRuralnosecuentaconinformaciónyporestoelvalordelagráficaes0.
14 ElresultadodelosComitésdeJusticiaTransicionalmereceuncomentarioes-pecífico:PorhabernacidoenelmarcodelaLeydeVíctimas,estasinstanciasconvocanpoblacionestradicionalmentevulnerables,deallísupuntaje.
Fuente: Base de datos El Sirirí (11-04-19)
21Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
Cuentan con recursos, pero su funcionamiento es inconstante
Al carácter representativo de los Consejos de Paz
y a sus ventajas en términos de deliberación, se con-
trapone un funcionamiento inconstante, que se obser-
va en dos aspectos (como se muestra en la Tabla 4):
primero, que al compararla con las otras instancias
del mapeo, los Consejos de Paz son la instancia que
menos tiende a sesionar (por ejemplo, mientras el 93%
de los CTJT reportó haberse reunido al menos una vez
en el año anterior, sólo el 53% de los Consejos de Paz
lo hizo). Segundo, que los Consejos de Paz sesionan
menos veces al año de lo que estipula la normatividad.
Según la Ley 434 debían sesionar seis veces al año,
cantidad que el Decreto Ley 885 de 2017 redujo a cua-
tro veces al año. Sin embargo, según la información
reportada en el mapeo, estos Consejos se reúnen, en
promedio, apenas dos veces, mientras que el número
de reuniones de las otras instancias se acerca mucho
más al estipulado por la normatividad respectiva.
La falta de constancia en el funcionamiento no
parece ser un problema de recursos financieros. En el
mapeo se preguntó por la disponibilidad de recursos
para los distintos asuntos involucrados en la realiza-
ción de un ejercicio participativo; como se observa
en la Gráfica 6, la situación de los Consejos de Paz
es bastante similar a la de las otras instancias, e in-
cluso es ligeramente mejor que la de los Consejos de
Desarrollo Rural. Aún con ello, estas otras instancias
sesionaron de forma más constante (ver Tabla 4).
PeRCePCión de libeRtad e infoRMaCión Relevante
gRáfiCa 5
Fuente: Base de datos El Sirirí (11-04-19)
0
20
40
60
80
100
CONSEJO DEPAZ/DDHH (13) GENERAL (70)
COMITÉ TERRITORIAL DEJUSTICIA TRANSICIONAL (11)
CONSEJO MUNICIPALDE DESARROLLO RURAL (10)
51.5
35.8 39.5
69.2 74.882.1
72.5
0%
ReUnioneS de laS inStanCiaS de PaRtiCiPaCión
tabla 4
inStanCiaS (443)
Con ReUnioneS año anteRioR % PRoMedio
ReUnioneS
coMité tErritorial dE Justicia transicional (143)
137 96% 4
consEJo Municipal dE dEsarrollo rural (119)
93 78% 3
consEJo Municipal dE paz (53)
28 53% 2
consEJo tErritorial dE planEación (128)
122 95% 5
Fuente: Elaborada a partir de los mapeos FIP
22Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
Los resultados de la metodología El Sirirí ratifi-
can la información del mapeo sobre este asunto. En
este caso, el indicador de “Financiación” pregunta
por el porcentaje de recursos públicos con los que se
financia el ejercicio de participación y si resultan su-
ficientes los recursos financieros para garantizar el
cumplimiento del proceso participativo (no necesa-
riamente para financiar los compromisos allí adqui-
ridos). El valor de este indicador para los Consejos de
Paz, que se encuentra en el rango “aceptable”, es su-
perior al resultado general (rango “insuficiente”) y al
de otras instancias. Así que la falta de dinamismo de
los Consejos de Paz no es —o al menos no solamente
es—, un asunto de recursos financieros.
Una hipótesis de este informe es que la falta de
constancia de los Consejos de Paz se podría superar
si estos espacios pasaran de tratar asuntos procedi-
mentales a agendas concretas de trabajo que incenti-
ven una mayor regularidad e impacto.
diSPonibilidad de ReCURSoS de laS inStanCiaS de PaRtiCiPaCión
gRáfiCa 6
Base de datos El Sirirí (11-04-19)
010%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
COMITÉ TERRITORIAL DEJUSTICIA TRANSICIONAL (143)
CONSEJO MUNICIPALDE DESARROLLO RURAL (119)
CONSEJO TERRITORIALDE PLANEACIÓN (128)
CONSEJOMUNICIPALDE PAZ (53)
CONVOCAR DISEÑARMETODOLOGÍAS
SATISFACER REQUERIMIENTOSLOGÍSTICOS
ELABORAR ACTASO RELATORIAS
SOCIALIZARRESULTADOS
inStanCia finanCiaCión
consEJo dE paz/ddHH (13) 65,5
GEnEral (70) 53,1
coMité tErritorial dE Justicia transicional (11)
63,0
consEJo Municipal dE dEsarrollo rural (10)
27,6
Fuente: Base de datos El Sirirí (11-04-19)
indiCadoR de finanCiaCión
tabla 5
23Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
de lo procedimental al cumplimiento de lo misional
Los Consejos de Paz siguen una dinámica general
de los espacios observados con El Sirirí: se realizan
oportunamente, en términos de los ciclos de política
pública en los que se inscriben, y tienden a alcanzar
el objetivo que se proponen en cada sesión (solo los
CDMR no se encuentran en esta tendencia).
Sin embargo, es un cumplimiento de los aspectos
puramente operativos de la instancia. Al profundizar
en lo que sucedió en cada una de las sesiones, se en-
cuentra que los Consejos de Paz se han concentra-
do más en asuntos procedimentales que misionales
(teniendo en cuenta que lo primero es una condición
necesaria, pero no suficiente, para lo segundo). La
Tabla 6 contiene una síntesis de los temas abordados
en cada una de las 13 sesiones de Consejos de Paz y
Comités de Derechos Humanos observados. La revi-
sión transversal de la tabla muestra tres asuntos so-
bre los contenidos abordados en estos espacios.
Base de datos El Sirirí (11-04-19)
indiCadoReS de “oPoRtUnidad” y “CUMPliMiento del obJetivo”
gRáfiCa 7
0
100
80
60
40
20
CONSEJO DEPAZ/DDHH (13) GENERAL (70)
COMITÉ TERRITORIAL DEJUSTICIA TRANSICIONAL (11)
CONSEJO MUNICIPALDE DESARROLLO RURAL (10)
76 77.6 79 7767.3 65.1 66.5
OPORTUNIDAD CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO
37.8
teMaS aboRdadoS PoR loS ConSeJoS de Paz e inStanCiaS RelaCionadaS
tabla 6
feCHa inStanCia lUgaR PRinCiPaleS teMaS aboRdadoS
oct. 2016 consEJo Municipal dE pazCaldono(Cauca)
• Propuesta de plan de acción• reflexiones y propuesta de movilización frente a los
resultados del plebiscito
oct. 2016 consEJo Municipal dE pazEl tambo(Cauca)
• reflexión sobre los resultados del plebiscito del 2016• Propuesta de marcha de apoyo al proceso de paz
nov. 2016 consEJo Municipal dE paz Caloto • Socialización del Acuerdo Municipal del Consejo de Paz• Exposiciones desminado y ddHH
nov. 2016 consEJo Municipal dE pazCorinto (Cauca)
• reactivación del Consejo Municipal de Paz, creado en 2015 por Acuerdo Municipal
• Articulación con el Comité de ddHH
24Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
Primero, en la mayoría de los casos (al menos 8
de los 13 ejercicios), el eje central de la sesión con-
sistió en la revisión y ajuste de la normatividad sobre
el Consejo, principalmente acuerdos municipales u
ordenanzas departamentales, un asunto totalmente
necesario pero insuficiente para el cumplimiento de
su misión. Segundo, en casi la mitad de los casos se
abordaron temas sobre conflicto y violencia, en par-
ticular denuncias sobre la vulnerabilidad de los líde-
res sociales (aunque no es claro el seguimiento que
se puede hacer a estos asuntos desde la instancia).
Tercero, aunque en al menos cuatro oportunidades se
recogieron insumos para planes de acción, en ningún
caso se hizo seguimiento a uno elaborado previa-
mente o en ejecución.
Esta descripción se complementa con los indica-
dores de “Fortaleza de los Pactos” y “Disponibilidad”
de El Sirirí. Ambos muestran que en los Consejos de
Paz no se están alcanzando pactos sólidos (esto es,
con plazos, recursos y responsables), y que la infor-
Jul. 2017consEJo dEpartaMEntal dE paz, rEconciliación y convivEncia
Cúcuta (Norte de Santander)
• revisión y aprobación del reglamento del Consejo• recopilación de insumos para el plan de acción 2017
Mar. 2018consEJo Municipal dE paz, rEconciliación y convivEncia
Briceño (Antioquia)
• Propuesta de modificación al Acuerdo Municipal• Avances de la Unidad de Paz de la Alcaldía y de los
programas del Acuerdo de Paz
Jun. 2018 coMité dE ddHH y diHPuerto rico (Meta)
• Propuesta y aprobación de la fusión del Consejo de paz y el Comité de ddHH en una sola instancia
aGo. 2018 coMité dE ddHH y diHEl Castillo (Meta)
• Compromisos para crear el Consejo de Paz, reconciliación y Convivencia, fusionándolo con este Comité
• Presentación de rutas de atención a líderes sociales
aGo. 2018consEJo Municipal dE paz, rEconciliación y convivEncia
teorama (Norte de Santander)
• Selección del Comité de Paz y de las Comisiones al interior del Consejo
• Socialización de la situación de inseguridad y vulnerabilidad de los líderes sociales en el Catatumbo
aGo. 2018
coMité dE dErEcHos HuManos y dErEcHo intErnacional HuManitario
yopal (Casanare)
• Presentación plan de acción 2018, incluyendo la conveniencia de fusionar la instancia con el Consejo de Paz, reconciliación y Convivencia
• Balance situación de amenazas a líderes sociales y ruta de protección
dic. 2018EncuEntro intErMunicipal dE consEJEros dE paz
Baraya (Huila)• Encuentro de Consejeros corredor norte del Huila para la
presentación de las Agendas de Paz en los municipios de tello, Baraya y Colombia
dic. 2018consEJo dEpartaMEntal dE paz, rEconciliación y convivEncia
Neiva (Huila) • reunión informativa o sesión informal, en la que se socializó el plan de acción del Consejo para el 2019 (4 sesiones)
FEb. 2019consEJo Municipal dE paz, rEconciliación y convivEncia
tello (Huila) • Socialización del decreto Ley 885 de 26 de mayo del 2017
Fuente: Elaboración a partir de la base de datos El Sirirí (11-04-19)
25Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
mación de lo que se construye en las instancias —por
ejemplo, los planes de acción—, es supremamente
difícil de consultar después. Esto constituye una si-
tuación crítica que, desafortunadamente, comparten
todas las instancias observadas con El Sirirí.
Surtir los aspectos procedimentales —la mayoría
de ellos orientados a adecuar los Consejos de Paz al
marco normativo de los Consejos de Paz, Reconcilia-
ción y Convivencia—, no es poca cosa. No obstante, la
agenda de estos Consejos debe ahora concentrarse
en los asuntos sustantivos que se puedan impulsar
desde allí. Las recomendaciones contenidas en el si-
guiente capítulo buscan, precisamente, dar algunas
luces en este sentido.
indiCadoReS de “diSPonibilidad” y “foRtaleza de loS PaCtoS”
gRáfiCa 8
0 10 20 30 40
1.335.5
16.237
23.837.7
26.835.8
FORTALEZA DE LOS PACTOS DISPONIBILIDAD
CONSEJO MUNICIPALDE DESARROLLO
RURAL (10)
COMITÉ TERRITORIALDE JUSTICIA
TRANSICIONAL (11)
GENERAL (70)
CONSEJO DEPAZ/DDHH (13)
Fuente: Base de datos El Sirirí (11-04-19)
03
OPORTUNIDADES PARA LOS CPRC EN LOS
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA DEL
ACTUAL GOBIERNO
27Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
3. oportunidades para los CPRC en los lineamientos de política pública del actual gobierno
Aunque es posible identificar rutas de acción
concretas para los Consejos de Paz en los distintos
niveles de gobierno a partir de la cronología y la ca-
racterización presentadas, este documento se centra
en identificar oportunidades para los hoy CPRC den-
tro de los lineamientos de política pública del actual
Gobierno Nacional. Especialmente los relativos a la
participación ciudadana, el trámite pacífico de las
conflictividades sociales, y la implementación de la
política de estabilización o Paz con Legalidad.
Para ello, se revisó el documento “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Co-
lombia, Pacto por la Equidad” (DNP, 2019), identifi-
cando los lineamientos de las políticas señaladas, y
se elaboraron propuestas concretas de articulación
con los CPRC, recogiendo los hallazgos de los capí-
tulos 1 y 2 de este documento.
Es importante señalar que la FIP reconoce como
un aspecto positivo que las Bases del Plan incluyan
lineamientos concretos sobre la política pública de
participación ciudadana15. Usualmente, la partici-
pación se incluye en las normas o políticas como un
principio transversal y abstracto, lo que dificulta la
formulación de recomendaciones específicas.
ante la racionalización de instancias: mantener los CPRC existentes ajustando la normatividad local
Por normatividad nacional, en Colombia existen
al menos 125 instancias de participación formal que
reúnen espacios nacionales, departamentales y mu-
nicipales (Min Interior, 2016). Desde la FIP se ha se-
ñalado la inconveniencia de la cantidad y dispersión
de estas instancias, así como la necesidad de avan-
zar hacia una economía de espacios (FIP, 2017a).
Esta necesidad se refleja en las Bases del Plan en la
“Política Nacional de inclusión y Participación Demo-
crática”, donde se propone un análisis de los espacios
e instancias de participación existentes —tanto en lo
normativo como en su funcionamiento—, para racio-
nalizarlos y mejorar su efectividad16. Una propuesta
articulada a la Ley Estatutaria de participación ciu-
dadana 1757 de 2015, que creó el Consejo Nacional
de Participación y le otorgó, entre otros, la función
de articular, eliminar o fusionar instancias existentes
(Ley 1757, 2015, art 80).
La trayectoria de los Consejos de Paz es un ejem-
plo de racionalización de instancias en busca de ma-
yor efectividad, tanto desde la revisión de la norma-
tividad como desde la práctica. En el primer capítulo
se señaló cómo el Decreto Ley 885 de 2017, que defi-
ne los CPRC, fue el resultado de la revisión compara-
da de la Ley 434 de 1998 —que creó a los Consejos de
Paz—, y la propuesta de Consejos de Reconciliación y
Convivencia, contenida en el Acuerdo de Paz. Adicio-
nalmente, una práctica identificada en distintos terri-
torios, y ratificada mediante las observaciones de El
Sirirí (ver Tabla 6), ha sido la fusión de los Consejos
de Paz y los Comités de DDHH, resultado de la iden-
tificación de coincidencias entre las funciones y los
asistentes a espacios al ponerlos en marcha.
Ante el proceso de análisis, racionalización y me-
jora de instancias que propone la política de parti-
cipación (que es, sin duda, altamente pertinente), se
recomienda:
15 Los contenidos específicos se encuentran en el documento Bases del PlanPactoI-LíneaE:“Participaciónciudadana:promoviendoeldiálogo,lainclu-sióndemocráticaylalibertaddecultosparalaequidad”.Lacualcuentacontresobjetivos:i.“Promoverlaparticipaciónciudadana,políticayelectoral”(compuestopor8estrategias), ii.“Políticapara laresoluciónpacíficade laconflictividadsocial,atravésdeldiálogosocialconstructivoydemocrático”(4estrategias), y iii. “Fortalecimientodel sector religiosopara supartici-paciónyreconocimientocomoactoresfundamentalesenlaconstruccióndeltejidosocial”(4estrategias).
16 Los contenidos específicos se encuentran en el documento Bases del Plan,PactoI-LíneaE–Objetivo1-Primeraestrategia.
28Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
Primero, mantener los Consejos de Paz en los mu-
nicipios en los que ya se hayan creado; adecuar los
acuerdos u ordenanzas al Decreto Ley 885 de 2017
para que estén en el marco normativo de los CTPRC
(en el caso de no estarlo), y continuar el proceso de
fusión con los Comités de DDHH donde falte hacerlo.
Segundo, crear estos Consejos en los municipios
PDET donde aún no existan. La creación de los CPRC
debería, incluso, extenderse a todos los municipios
que lleguen a priorizarse dentro de la política de Paz
con Legalidad.
Tercero, explorar alternativas para fusionar los
CPRC con los Comités de Justicia Transicional. Estos
escenarios no sólo tienen una conexión temática na-
tural —los últimos son producto de la Ley de Víctimas
(1448 de 2012)—, sino que podría ser beneficiosa si
los CPRC logran acercarse a la regularidad con que
operan los Comités de Justicia Transicional.
Finalmente, en los municipios no PDET donde no
exista el CPRC deben tenerse en cuenta otra serie de
criterios antes de proponer o no su creación. Es de-
seable que se evalúen las necesidades participativas
en cada caso y si los CPRC contribuyen o no a solu-
cionarlas.
aprovechar los CPRC como plataformas para identificar actores territoriales y fortalecer el liderazgo y la veeduría
Las bases del Plan también señalan que Política
Nacional de inclusión y Participación Democrática
tendrá al menos los siguientes componentes: i) For-
talecimiento de los procesos de participación comu-
nitaria; ii) Mapeo y caracterización de la labor social,
cultural, educativa, de convivencia, de paz, reconci-
liación y enfoque diferencial de las entidades religio-
sas y sus organizaciones; iii) Fortalecer los procesos
de control social y veedurías ciudadanas en todo el
ciclo de política pública; iv) Promover y proteger el
ejercicio de la participación ciudadana, y v) Forta-
lecer la planeación participativa incluyendo la re-
glamentación del Sistema Nacional de Planeación,
Participativa17.
Los Consejos de Paz existentes son una instancia
privilegiada para impulsar varios de estos compo-
nentes, en particular el fortalecimiento de la parti-
cipación comunitaria y el control social/ veedurías
ciudadanas. Esto se debe a que, como se presentó en
el capítulo 2, los Consejos de Paz han sido las instan-
cias de participación que mayor diversidad de acto-
res han convocado, en la norma y en la práctica. Por
lo tanto, son una plataforma óptima para identificar
las organizaciones y liderazgos locales claves (puede
que, incluso, muchas de ellas ya tengan asiento en los
Consejos).
Dado el contexto de amenazas y victimización a
líderes sociales que enfrenta Colombia hoy en día,
hay que manifestar explícitamente que la labor de
identificación de actores clave debe implementarse
con sumo cuidado para no exponer a los líderes y li-
deresas sociales a la intimidación, estigmatización o
violencia criminal. Incluso, los Consejos de Paz han
servido para visibilizar y hacer seguimiento a los
riesgos de los líderes sociales.
La tarea no finalizaría con la identificación de ac-
tores. A través de los Consejos podrían implemen-
tarse las estrategias para fortalecer la participación
comunitaria y el control social que incluyen las Ba-
ses del Plan. Como se detalla en este documento, los
Consejos de Paz tienen mejores niveles de delibera-
ción que las otras instancias observadas y este es un
potencial a capitalizar para los procesos de fortaleci-
miento. Incluso, sería deseable construir esa estrate-
17 LoscontenidossobreestoseencuentraneneldocumentodeBasesdelPlanNacionalSegundaestrategiadelObjetivo1-LíneaE–PactoI.
29Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
gia a partir del intercambio de experiencias entre los
mismos líderes a quienes se busca fortalecer, antes
que incentivar el fortalecimiento por terceros.
Crear los canales para que desde los CtPRC se alimente la Red de Conocimiento e innovación
En las bases del Plan se señala que el Gobier-
no Nacional diseñará y pondrá en funcionamiento
una Red de Conocimiento para convertir los flujos
de información del Gobierno en conocimiento e in-
novación. Este es un propósito altamente necesario
para los procesos de participación, ya que uno de los
cuellos de botella identificados (FIP, 2017), es la baja
capacidad de recoger los avances de cada proceso
participativo para que sean insumos de procesos si-
guientes. Esto hace que muchas veces los distintos
procesos de participación partan desde cero en un
mismo territorio cuando ya se han realizado ejerci-
cios previos; de este modo, la ciudadanía se siente
duplicando esfuerzos.
Un asunto indicativo de esta situación se presentó
en el capítulo 2, al constatar que en cuatro de los Con-
sejos de Paz observados con El Sirirí se recogieron in-
sumos para la construcción de planes de acción, pero
que en ninguno se le hizo seguimiento a la implemen-
tación de un plan de acción previamente establecido.
Eso da cuenta de la poca capacidad de sistematizar
aprendizajes y construir desde lo construido18.
Aunque la estrategia de las Bases del Plan úni-
camente menciona al Gobierno Nacional, sería per-
tinente que la Red de Conocimiento pudiera alimen-
tarse también con insumos de procesos locales. Por
esto, se recomienda que la Red tenga algún tipo de
canal o módulo de participación formal que le per-
mita a las instancias territoriales existentes hacer
consultas y subir sus resultados de forma que se con-
tribuya a una mejor gestión de la información en los
procesos participativos.
Integrar los CPRC al diseño y la implementación
del Sistema Nacional de Resolución de Conflictivida-
des Sociales
Los lineamientos sobre participación contenidos
en las Bases del Plan de Desarrollo contemplan el
impulso de una “política para la resolución pacífica
de la conflictividad social, a través del diálogo social
constructivo y democrático”19. Esta política busca
promocionar espacios y herramientas para el diálogo
social y crear el Sistema Nacional de Resolución de
Conflictividades Sociales (SNRC), que busca identi-
ficar las conflictividades existentes y prevenir que se
tramiten de manera violenta.
Junto con el Grupo de Diálogo sobre Minería en
Colombia (GDIAM), la Fundación Foro Nacional por
Colombia y la Plataforma de Diálogos Improbables, la
FIP viene reflexionando sobre las diferencias y coin-
cidencias entre participación ciudadana y diálogo so-
cial, entendiendo que son dos campos distintos e in-
dependientes pero que tienen intersecciones y vasos
comunicantes. Los CPRC pueden fácilmente ubicarse
en esa intersección ya que son instancias de participa-
ción formal, pero por su amplia composición deberían
estar en capacidad de recoger a los actores involucra-
dos en conflictividades sociales específicas.
Por lo anterior, se recomienda integrar a los CPRC
al proceso de diseño y formulación del SNRC así
como a su implementación, labores que en las Bases
del Plan se atribuyen únicamente al Ministerio del
interior, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz
(OACP) y el Departamento Nacional de Planeación
(DNP).
Para la formulación del Sistema, el Consejo Na-
cional de Paz, Reconciliación y Convivencia podría, a
18 MatizandoqueconElSirirínosehizoseguimientoaunmismoespacioenunmunicipioespecífico.
19 LoscontenidosseencuentraneneldocumentoBasesdelplandeDesarrolloObjetivo2-LíneaE-PactoI
30Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
través de un comité específico, adelantar un proceso
de identificación de conflictividades sociales y expe-
riencias de diálogo. Para ello, podría consultar a los
Consejos territoriales existentes y activos.
En cuanto a la implementación del Sistema, dentro
de los CTPRC se podrían definir comités específicos
sobre las conflictividades identificadas, que serían
los espacios en los que transcurrirían los ejercicios
de diálogo social.
El Sistema —y, en general, la política para la reso-
lución pacífica de la conflictividad social—, debería
estar articulada con la “política pública de Conviven-
cia, Reconciliación, Tolerancia y no Estigmatización”,
mencionada en las Bases del Plan de Desarrollo en
una sección posterior y sin mayor detalle20. Esta últi-
ma política, que en las Bases aparece como respon-
sabilidad del Ministerio del Interior, coincide absolu-
tamente con la misión y el sentido de los CPRC.
Hacer veeduría a la Hoja de Ruta de la estabilización
Las Bases del Plan, en su pacto XI, recogen un
asunto de alto interés en la discusión sobre CPRC:
la política de estabilización, que no es exclusiva de
las Bases, sino que cuenta con su propio documento,
“Paz con legalidad”, que las Bases recogen. Esta polí-
tica plantea la visión del Gobierno hacia la implemen-
tación del Acuerdo de Paz y hacia la construcción de
paz.
En las Bases del Plan se define la estabilización
como un esfuerzo para hacer sostenible la conviven-
cia pacífica, minimizar el riesgo de reaparición de la
violencia fortaleciendo las capacidades de todos los
niveles de gobierno, la presencia del Estado y la pro-
visión de bienes y servicios públicos. Se señala que
la política tendrá un énfasis territorial en los 170 mu-
nicipios PDET (pero que no se circunscribirá exclu-
sivamente a ellos), y que la implementación se hará
efectiva a través de la “Hoja de Ruta”.
Sin que existan mayores detalles, la Hoja de Ruta
puede interpretarse como un instrumento de planea-
ción de “segundo nivel” ya que articula el Plan Mar-
co de Implementación y los distintos instrumentos
de planeación contemplados en el Acuerdo de Paz:
Planes Nacionales Sectoriales, Planes Integrales de
Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), Planes
Integrales de Reparación Colectiva (PIRC) y Planes
de Acción para la Transformación Regional (PATR).
De esta forma, las distintas entidades del nivel na-
cional y los gobiernos territoriales concurrirán en un
instrumento único de referencia para la definición de
las acciones e inversiones relacionadas con la imple-
mentación del Acuerdo de Paz.
Este documento plantea que los Consejos de Paz
están llamados a constituir la principal plataforma de
veeduría y control social a la Hoja de Ruta. ¿Cómo?
En primer lugar, velando porque la articulación de
los planes del Acuerdo, que propone ese instrumen-
to único, se realice de forma transparente y con las
justificaciones técnicas necesarias. En segundo, ve-
lando porque las acciones o inversiones del Gobierno
Nacional y los gobiernos territoriales relacionadas
con construcción de paz se orienten, efectivamente,
por lo definido en la Hoja de Ruta. Y en tercero, ha-
ciendo seguimiento a la implementación de estas ac-
ciones o inversiones en el territorio.
Un ejercicio de control social como el que acá se
propone tiene pleno sentido acogiendo las recomen-
daciones anteriores, tanto en la participación de los
CPRC en la política para la resolución pacífica de
conflictos sociales como en el fortalecimiento de la
participación comunitaria, en el aporte a la Red de
Conocimiento y en la política de Convivencia, Recon-
ciliación, Tolerancia y no Estigmatización.
20 LoscontenidosseencuentraneneldocumentoBasesdelplandeDesarrolloEstrategia1-Objetivo1–LíneaA–PactoXI
31Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
acompañar las etapas de los Pdet posteriores a la elaboración del PatR
Como propuesta paralela a la veeduría general a la
Hoja de Ruta para la estabilización, la FIP considera
que los CPRC están llamados a jugar un rol específico
en las etapas de los PDET posteriores a la elabora-
ción de los Planes de Acción para la Transformación
Regional (PART). Como es sabido, el proceso PDET
inició con la formulación de los planes de acción para
cada una de las 16 subregiones que los componen.
Este proceso comenzó con el gobierno del presidente
Santos, a mediados del 2017, y finalizó en el gobierno
del presidente Duque, a principios del 2019. Sin em-
bargo, como los PDET están proyectados a 15 años, la
pregunta necesaria es: ¿qué sigue?
Cada PATR contiene, junto con una visión sobre la
subregión a 10 años, un listado de iniciativas identifi-
cadas a través de una ruta participativa que empezó a
nivel veredal, continuó en una etapa municipal y fina-
lizó a nivel subregional21. Con este proceso, el Estado
colombiano asumió el compromiso de materializar
las iniciativas contenidas en los PATR, entendiendo
que necesariamente enfrentará restricciones presu-
puestales e inviabilidades técnicas. En todo caso, la
FIP considera fundamental, desde una perspectiva
de construcción de paz, mantener la participación
ciudadana como un componente clave de los PDET.
En el fondo, imprimirle participación al cumplimiento
de las iniciativas contempladas en los PATR significa
aumentar la legitimidad del proceso PDET.
En ese sentido, la recomendación que se despren-
de del presente documento es que dada la trayectoria
y representatividad de los CPRC, estos sean recono-
cidos formalmente (en el Decreto 893 del 2017) e in-
corporados en la práctica para la realización de los
PATR.
Esto incluye al menos tres puntos: primero, que los
Consejos Municipales de Paz, Reconciliación y Con-
vivencia (CMPRC), incorporen o recojan todos los
avances de los Comisiones Municipales de Planea-
ción Participativa (figura creada para la construc-
ción de los PATR); segundo, que los CMPRC tengan
la responsabilidad y el Gobierno Nacional disponga
los recursos a través de la Agencia de Renovación del
Territorio (ART), para socializar con las comunida-
des —ojalá a nivel veredal—, los avances en la reali-
zación de los PATR; y tercero, que ante restricciones
presupuestales para cumplir con las iniciativas con-
templadas en los PART, se puedan organizar ejerci-
cios de presupuesto participativo (a manera de se-
lección participativa de las iniciativas a implementar)
facilitados por los CMPRC y con el apoyo de la ART.
Todo lo anterior con el objetivo, como se mencio-
nó, de no perder el componente participativo en la
implementación de los PDET, pues será este la garan-
tía, en última instancia, de su legitimidad.
21 Enel2018, laFIPrealizóunanálisisdetalladode laetapaveredaldeesteproceso,bajolametodologíaElSirirí(VerFIP:2018)
BIBLIOGRAFÍA
33Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019
bibliografía
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ticipación Ciudadana en el posconflicto:
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Bogotá
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gramas de Desarrollo con Enfoque Territo-
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gio” Nota estratégica 05. Bogotá
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la cual se dictan disposiciones en materia de
la promoción y protección del derecho a la
participación democrática”
Ministerio del interior (2016) “Ley 1757 de 2015:
Hacia una Sociedad Democrática, Justa e
Incluyente”. Bogotá
Fundación Ideas para la Paz
Calle 100 No. 8A – 37 Torre A. Of. 305.Bogotá Tel. (57-1) 747 0273www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]