LA SITUACIÓN LEGAL DE LA MINERÍA EN ESPAÑA

Y SU RELACIÓN CON LA CONSERVACIÓN AMBIENTAL

INDICE1. El sector minero en España 2. El Marco normativo; introducción 3. Los recursos mineros y su clasificación 4. Actos administrativos relacionados con los derechos mineros 5. Los problemas más relevantes que presenta la legislación minera 6. Los intentos de modificación y elaboración de un nuevo texto 7. Los aspectos ambientales 7.1. Los intereses en conflicto 7.2. El fracking 7.3. La posibilidad de indemnizar la limitación de los derechos minero por razones de protección ambiental 7.4. La restauración de los espacios afectados y la responsabilidad ambiental 7.5. El tema de los hidrocarburos 7.6. Los residuos mineros Conclusiones Normas de referencia Sentencias de interés Bibliografía

Foto: CC BY 2.0 Jesús Alenda

1. El sector minero en España

El sector minero supone una contribución modesta a la riqueza española, al menos, por el momento y mientras se confirman o no algunas expectativas sobre la existencia de “tierras raras”1 en algunas zonas del Reino.

En 2015, últimos datos disponibles, la contribución del sector minero en España, en términos de empleo directo, en las 2.853 explotaciones con producción, fue de 29.097 empleos, de los cuales 21.624 correspondieron a la extracción de minerales no metálicos (industriales, ornamentales, productos de cantera), 3.563 a minerales energéticos y 3.910 a minerales metálicos2.

El número de explotaciones prácticamente se ha mantenido, en tanto que el empleo ha aumentado en la misma medida, 1,4 %, respecto a 2014.

Según la última estadística minera de 2015, el valor de la producción vendible para el conjunto del sector minero fue de 2.965 M€, ligeramente inferior al de 2014.

En la siguiente tabla se desglosa el número de explotaciones y valor de la producción (en M€) por sectores:

Nº de explotaciones / Valor producción

Sectores 2014 2015 2014 2015

Productos energéticos 30 31 387 242

Minerales metálicos 6 6 708 714

Minerales industriales 171 167 800 810

Rocas ornamentales 567 557 404 400

Productos de cantera 2.122 2.092 717 799

1 Las ‘tierras raras’ se forman con 17 elementos químicos y minerales que tienen propiedades químicas, eléctricas, electrónicas y magnéticas para usos médicos y el desarrollo de diversas tecnologías. Debido a sus propiedades magnéticas, luminiscentes y electroquímicas estos 17 elementos ayudan por su poco peso, emisiones reducidas y tecnologías de energía limpia a mejorar la eficiencia, el desarrollo, la miniaturización, la velocidad, la durabilidad y la estabilidad térmica de sistemas de comunicación, transportación avanzada, cuidado de la salud -para técnicas de imagenología-, tecnologías médica, reducción de la contaminación, crecimiento de energías sustentables, resonancia magnética nuclear, instrumentos electrónicos y computadoras. Los nombres de estos elementos o tierras raras son: Holmio, Erbio, Tulio, Iterbio, Lutecio, Escandio, Disprosio, Lantano, Cerio, Europio, Itrio, Praseodimio, Gadolinio, Neodimio, Terbio, Samario y Prometio

2 Se pueden consultar datos abiertos relativos a la producción minera (descargable en Excel) en la Sede Electrónica del Ministerio de Industria.

Abril 2018

Nº de explotaciones / Valor producción

Sectores 2014 2015 2014 2015

Total 2.896 2.853 3.017 2.965

Productos energéticos: Antracita, hulla, hulla subbituminosa, crudos de petróleo y gas natural. Minerales metálicos: Cobre, cinc, níquel, oro, plata, plomo y wolframio. Minerales industriales: Incluyen gran variedad de minerales, destacando bentonita, caolín lavado, cuarzo, feldespato, glauberita, magnesita, potasa, sal marina, sal gema y sepiolita. Rocas ornamentales: Alabastro, arenisca, caliza, cuarcita, diorita, granito, mármol y pizarra. Productos de cantera: Entre los que destacan arcilla, arena y grava, arena silícea, caliza, cuarcita, dolomía, granito, margas, ofitas y yeso.

Cada tipo de mineral o producto vive hoy día una situación diferente3:

Productos energéticos: si no contabilizamos los números de extracción de crudos de petróleo y gas, que tuvieron una variación anual de producción al alza entre 2006 y 2010 del 14% y del 208%, respectivamente, los productos energéticos se encuentran en "estado de shock". Aunque hay algún proyecto de uranio en la zona de Salamanca. la producción de carbón pasó de 31,88 millones de toneladas en 1998 a 9,45 millones en 2009.

Minerales metálicos: Entre 2006 y 2015 algunos como el cobre han experimentado un gran crecimiento. Tras el bache de 2002 con los cierres de explotaciones en la faja pirítica de Huelva y Sevilla por la caída de precios, el auge de estos minerales ha sido evidente. Las minas de cobre en Andalucía y oro en Asturias contribuyen a esta reactivación, en el que están invirtiendo empresas extranjeras. La producción de wolframio y plomo también crece.

Minerales no metálicos: muchos de ellos están vinculados a la construcción, por lo que la crisis inmobiliaria derivada de la financiera afecto mucho al sector, que ahora mismo "se mantiene".

Los áridos y las rocas ornamentales han sufrido, respecto a los máximos de 2007, caídas de casi el 60% en la producción. La pizarra, muy utilizada en viviendas, ha logrado recuperarse algo gracias a la exportación, aunque no genere en España empleos o actividad. Otros minerales como el espato o el flúor no han sufrido tanto y algunas sales viven un "momento de bonanza".

La distribución del valor de la producción por Comunidades Autónomas, se muestra en la siguiente tabla 4(en porcentaje sobre el valor total):

3 Fuente de la Web del Ministerio de Industria

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Valor de la producción

Comunidad Autónoma Porcentaje Principales extracciones

Andalucía 26,8 Cobre, yeso, mármol

Cataluña 16,6 Hidrocarburos, potasa, rocas industriales.

Castilla y León 10,4 Hulla, antracita, pizarra, glauberita, wolframio

Galicia 8,4 Caolín, cuarzo, pizarra, granito

Asturias 6,2 Hulla, antracita, oro, fluorita

Comunidad Valenciana 5,1 Sal marina, caolín, mármol, turba

Aragón 4,8 Hulla subbituminosa, caolín, arcilla refractaria

Madrid 4,1 Glauberita, sepiolita, granito, yeso

Castilla La Mancha 4,2 Sepiolita, bentonita, thenardita

Extremadura 2,8 Níquel, granito

Murcia 2,6 Mármol, sal manantial

País Vasco 2,0 Caliza.

Navarra 1,4 Magnesita, caliza

Cantabria 0,9 Sal gema, caliza

Baleares 0,9 Caliza, areniscas.

Canarias 0,6 Rocas industriales

La Rioja 0,5 Ofita, caliza

Ceuta 0,01 Caliza

2. El Marco normativo; introducción.

La Ley de Minas vigente en el Reino de España es la Ley 22/1973 de 21 de julio, elaborada en época franquista, previa a la Constitución. La reforma de la norma se ha intentado varias veces (significativamente en 2003 y 2015), pero no se ha logrado un acuerdo con las empresas del sector. La Ley es en realidad una herramienta de carácter técnico y existe una importante inercia que favorece su mantenimiento, tanto entre las empresas como entre las administraciones publicas.

4 Fuente, Ministerio de energía, Turismo y Agenda digital. http://www.minetad.gob.es/energia/mineria/Paginas/Index.aspx

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Desde luego, cuenta con importantes problemas de técnica normativa. Quizás, el más relevante es que no recoge el reparto competencial alumbrado con la Constitución de 1978 ni el ordenamiento jurídico comunitario que España lleva unas cuantas décadas trasponiendo, desde la incorporación a la UE.

Además, esta lejos de incorporar criterios de sostenibilidad y no está adecuada a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental que establece la normativa vigente. En particular, no esta adaptado a la actividad minera en los fondos marinos, cuya importancia reciente tiende a acrecentarse.

En la práctica, donde se han detectado vacíos legales el Tribunal Supremo ha ido sentando doctrina, pero el resultado es que la regulación está muy dispersa y hay ámbitos en los que no hay uniformidad: por ejemplo, cada Comunidad Autónoma establece los requisitos que considera oportunos para otorgar las autorizaciones.

Si hasta ahora ningún Ejecutivo (el PP no lo llevaba en su programa) se ha esforzado realmente por cambiarla, quizá porque ha resultado útil y pese a “que, junto al agua y los recursos renovables vegetales, constituye la base de los bienes de producción y consumo”.

Desde un punto de vista estrictamente conservacionista, y aunque presenta algunos problemas que habría que subsanar, lo que es evidente es que en realidad lo que se necesita no es solo una reforma de una Ley técnica como la Ley de Minas, sino que es preciso proteger el subsuelo y los recursos geológicos, que carecen de una Ley Marco. Ningún otro sector (montes, aguas...) carece de una regulación marco. Una Ley de protección del subsuelo permitiría una explotación ordenada de los recursos geológicos y un tratamiento coherente de su explotación con arreglo a criterios de sostenibilidad.

3. Los recursos mineros y su clasificación

El sistema de clasificación de los recursos minerales de la Ley de 1973 es, en realidad de carácter técnico y económico. De acuerdo con lo dispuesto en la vigente de Minas, los recursos mineros se pueden clasificar en las siguientes secciones:

A) Pertenecen a esta sección los yacimientos minerales y demás recursos geológicos, de escaso valor económico y comercialización geográficamente restringida, así como aquellos cuyo aprovechamiento único sea el de obtener fragmentos de tamaño y forma apropiados para su utilización directa en obras de infraestructura, construcción y otros usos que no exijan más operaciones que las de arranque, quebrantado y calibrado.

El derecho preferente a la explotación de los recursos de la sección A) se atribuye con carácter general a los dueños de los terrenos. Precisan únicamente de una autorización como titulo habilitante.

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B) Incluye las aguas minerales5, las termales, las estructuras subterráneas y los yacimientos de origen no natural, formados como consecuencia de operaciones reguladas por la Ley de Minas. Recientemente se han regulado aquí los almacenamientos de Co26

Los recursos de la sección B) para poder ser aprovechados, deberán ser previamente declarados como tales. Su titulo habilitante es la concesión. C) Incluye la minería no energética, que comprende los yacimientos minerales y recursos geológicos no incluidos en las anteriores secciones, salvo los incluidos en la sección D. Esta sección a su vez, se subdivide en cuatro clases según su utilidad (minerales metálicos para la industria siderúrgica, metales preciosos, minerales para la agricultura y las industrias químicas, minerales para la industria del vidrio y la cerámica y minerales para carga o rellenos y recubrimientos)

Los recursos de esta sección están sujetos a concesiones de treinta años, prorrogables hasta noventa, y se otorgan con preferencia a los titulares de permisos de investigación previos.

D) Incluye los carbones, minerales radiactivos, recursos geotérmicos y las rocas bituminosas. Su régimen jurídico es similar al de la sección C) con ciertas especificidades reguladas en la Ley. 7

Los recursos de las secciones C) y D) podrán ser investigados o explotados mediante los correspondientes Permisos de Exploración, Permisos de Investigación y Concesiones de Explotación. Para otorgar esos derechos mineros es condición indispensable que los terrenos sobre los que recaigan reúnan las condiciones de”francos” y “registrables”, salvo los permisos de exploración que se otorgarán sin excluir de su perímetro los terrenos que no fueran francos y registrables. Se considera que un terreno es registrable si, además de ser franco, tiene una extensión mínima de una cuadrícula minera8.

Todos los yacimientos minerales y demás recursos geológicos son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento podrá realizar el Estado directamente,

5 Dentro de las aguas minerales se pueden distinguir: - aguas minero-medicinales, para uso terapéutico - aguas minerales naturales para envasado - aguas de manantial para envasado - aguas minero-industriales para el aprovechamiento racional de las sustancias que contengan 6 Ley 40/2010 de 29 de diciembre 7 Ley 54/80 de 5 de noviembre 8 Una cuadrícula minera es el volumen, de profundidad indefinida, cuya base superficial queda definida entre dos paralelos y dos meridianos, cuya separación sea de veinte segundos sexagesimales, que deberán coincidir con grados y minutos enteros y, en su caso, con un número de segundos que necesariamente habrá de ser de cero, veinte o cuarenta.

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mediante las Reservas del Estado, o bien, podrá cederlo mediante los derechos mineros contenidos en la ley.9

Los hidrocarburos, por su parte, aunque sean recursos geológicos, no son recursos mineros de acuerdo a la ley de minas. Es la Legislación de hidrocarburos10 la que regula su exploración, investigación y explotación. También son bienes de dominio público de acuerdo al artículo 132.2 de la Constitución y se someten a tales procedimientos en régimen de concurrencia competitiva.

4. Actos administrativos relacionados con los derechos mineros

Los permisos de exploración se otorgarán para efectuar estudios y reconocimientos que apliquen técnicas que no alteren sustancialmente la configuración del terreno. Se otorgan por un periodo máximo de un año prorrogable otro año y con una extensión mínima de 300 cuadrículas y máxima de 3.000.

Los permisos de investigación otorgan a su titular el derecho a realizar dentro de su perímetro, los estudios y trabajos encaminados a poner de manifiesto y definir uno o varios recursos mineros de las secciones C) o D), para su posterior explotación. Se conceden por un plazo que no puede ser superior a tres años, salvo prórroga y no pueden exceder de 300 cuadrículas mineras.

Las concesiones de explotación, que podrán ser directas o derivadas de un permiso de investigación previo, otorgan a su titular el derecho al aprovechamiento del recurso o recursos puestos de manifiesto dentro de su perímetro. Se conceden por un plazo de 30 años, prorrogable por otros dos períodos de 30 años, y con una extensión máxima de 100 cuadrículas. Los recursos que la Ley somete a concesión cuentan automáticamente con la condición de utilidad pública.

Los derechos mineros podrán ser caducados por renuncia voluntaria, por finalización del plazo de vigencia y por otras causas reguladas en la Ley de Minas.

9 Pueden distinguirse los siguientes tipos de derechos mineros: - Autorizaciones de explotación de recursos de la sección A - Autorizaciones/concesiones de aprovechamiento de aguas minero-medicinales - Concesiones de aprovechamiento de aguas termales - Autorizaciones/concesiones de aprovechamiento de aguas minerales naturales - Autorizaciones/concesiones de aprovechamiento de aguas de manantial - Autorizaciones/concesiones de aprovechamiento de aguas minerales industriales - Autorizaciones de aprovechamiento de estructuras subterráneas - Autorizaciones de aprovechamiento de yacimientos de origen no natural - Permisos de exploración para recursos de la sección C) o D) - Permisos de investigación para recursos de la sección C) o D) - Concesiones de explotación para recursos de la sección C) o D), que pueden ser directas o derivadas - Reservas del Estado definitivas para recursos de la sección C) o D) - Reservas del Estado provisionales para recursos de la sección C) o D) 10 Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, modificada en varias ocasiones y significativamente a través de la Ley 8/2015, de 21 de mayo

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5. Los problemas más relevantes que presenta la Legislación minera

La clasificación. Uno de los aspectos que la futura regulación minera debería de abordar es la modificación de la actual clasificación de los recursos minerales. Esta ha sido objeto de numerosos recursos y polémicas y aún hoy en día se debate, por ejemplo, sobre si una determinada sustancia debe de encuadrarse en la sección A) o en la C). O en ambas.

Los parámetros que determinan la inclusión de un mineral en la sección A) o en la C) han sido establecidos en el Real Decreto 107/1995, de 27 de enero, por el que se fijan los criterios de valoración para configurar la sección A) de la Ley de Minas. Para ello se tiene en cuenta la importancia económica de la explotación para su inclusión en la sección A), o en la C), y su carácter energético para su pertenencia a la sección D).

Este sistema de clasificación permite, además, que un mismo recurso minero pueda pertenecer indistintamente a la sección A) o C). Puesto que las diferentes clase cuentan con diferentes regimenes de explotación de los derechos mineros, tenemos que una misma sustancia podrá en unos casos recibir el tratamiento administrativo propio de la sección A), -Autorización- y en otros el de la sección C), -Concesión-, en función de las características económicas, laborales y comerciales concretas en que vaya a llevarse a cabo la explotación.

Esto provoca situaciones discriminatorias entre competidores que explotan un mismo recurso dentro del mismo sector económico y espacio geográfico. Así por ejemplo nos podemos encontrar una explotación de grava y arena bajo el régimen jurídico privatista de Autorización, junto a otra gravera que explota bajo el régimen jurídico concesional. Lógicamente el segundo compite en ventaja con respecto al primero, debido a los beneficios propios que se derivan de una concesión de explotación: de un lado la condición de “utilidad pública” es inherente al título de concesión y faculta al titular a iniciar expediente de expropiación forzosa u ocupación temporal de los terrenos necesarios para el emplazamiento de los trabajos, instalaciones y servicios; y de otro los beneficios fiscales previstos en la legislación11 .

Por esta razón se han propuesto clasificaciones mas adecuadas a la naturaleza real de esos recursos, como la que se contiene en la siguiente grafica:

11 Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería

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Fuente: “La minería y la nueva clasificación de los recursos geológicos” Josep María Mata-Perelló y Roger Mata Lleonart.

No obstante, el borrador de reforma de la Ley de Minas que circuló en 2015 y finalmente no pudo aprobarse, se limitaba a establecer dos secciones:

La sección (A), que seria la que englobaría las aguas minerales y termales, las arenas, gravas y arcillas, quedaría “sometida a un régimen de autorización en la que el derecho a explotar se atribuye al propietario del terreno en el que se encuentre el recurso”.

La sección (B), comprendería los yacimientos geológicos, como el carbón, minerales radiactivos y rocas bituminosas, y las estructuras subterráneas que retenga cualquier producto o residuo, excluidos los hidrocarburos y el dióxido de carbono, que en él se vierta o inyecte. En esta sección, los recursos “pueden ser objeto de permisos de investigación a cuyos titulares se les concede el derecho preferente a una concesión de explotación sobre un territorio en el que se haya demostrado suficientemente la existencia de recurso y que conlleva la declaración de utilidad pública a efectos de aplicación de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa”.

Los criterios para la clasificación implicaban que se otorgase al investigador un derecho preferente sobre los recursos y que se concediese la utilidad pública a efectos de expropiación forzosa para evitar la posibilidad de que se impida la explotación por parte de los propietarios de los terrenos.

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Si se tiene en cuenta que “el otorgamiento de derechos mineros no impedirá la atribución sobre las mismas áreas de autorizaciones, permisos o concesiones relativos a yacimientos o almacenamientos subterráneos de hidrocarburos o de dióxido de carbono”, tenemos que todo ello equivale a que el Estado pueda resolver qué actividad tiene más interés que otra y cualquier expropiación en caso de incompatibilidad de dos trabajos mineros.

La declaración de utilidad publica. Prácticamente todos los recursos mineros (desde luego, todos los energéticos y todos los sometidos al sistema de concesión) reciben automáticamente la declaración de utilidad pública, que conlleva la expropiación. Así, el Articulo 104 de la Ley de Minas indica que

El otorgamiento del permiso de investigación y el establecimiento de una zona de reserva provisional llevarán implícita la declaración de utilidad pública de ambas figuras, a efectos de su inclusión en los apartados uno y dos del artículo ciento ocho de la Ley de Expropiación Forzosa.

El borrador de nueva norma de 2015 también quería modificar este aspecto. La declaración de utilidad pública, no seria automática como ahora sino que con el nuevo sistema se iba a exigir la declaración de utilidad pública explotación a explotación, en función de sus características, lo que fue rechazado por entenderse que retrasaría los procedimientos actuales.

La utilidad pública en realidad no es una expresión de prevalencia frente a otros intereses sociales o públicos. Nuestra legislación la configura solo como un pre-requisito para la expropiación forzosa, 12 con base en el Articulo 33,3 de la Constitución.

Por utilidad pública se puede entender, bien las “exigencias derivadas de la actuación administrativa en el marco de obras públicas, servicios, dotaciones y demás aspectos relacionados con las funciones de la administración” (utilidad publica propiamente dicha) o bien “cualquier fin supraindividual que denota una necesidad colectiva prevalente a la del mantenimiento de la situación privada afectada” (interés social).

La declaración de la utilidad pública o el interés social a que haya afectarse el objeto expropiado no es una mera fase del procedimiento expropiatorio, sino que constituye un requisito previo a su apertura. La regla general es actualmente, es que la declaración se realice mediante una norma legal, estatal o autonómica, para cada caso concreto, y no, como ocurre en la Ley de Minas, con carácter general para todo un sector de actividad.

El borrador de nueva norma de 2015 también quería modificar este aspecto. La declaración de utilidad pública, no seria automática como ahora sino que con el nuevo sistema se iba a exigir la declaración de utilidad pública explotación a explotación, en función de sus características, lo que fue rechazado por entenderse que retrasaría los procedimientos actuales.

12 Ley de 16 de diciembre de 1954 -desarrollada por Decreto de 26 de abril de 1957-,

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El derecho preferente. El derecho preferente es uno de los más característicos del ordenamiento minero español. Se trata de un principio muy arraigado en el derecho de minas, que consiste en la prioridad en la tramitación de los derechos mineros según el orden cronológico de presentación de las solicitudes.13

Este derecho preferente es causante de una parte considerable de peticiones de derechos mineros que responden a motivos puramente especulativos y no a una verdadera investigación científica o proyecto minero. Parecería conveniente que esto se corrigiese mediante el sistema ordinario de concurrencia competitiva a la hora de otorgar derechos mineros, asegurando la igualdad entre los participantes y la elección del proyecto más adecuado y conveniente al interés general. De este modo seria posible exigir garantías precisas al titular de un derecho minero, concretando conceptos jurídicos indeterminados tales como la solvencia técnica y económica, explotación racional o interés general.

Usos del suelo. La actividad minera se ejerce sobre un espacio físico sobre el que concurren diferentes administraciones con competencias diversas. Sería conveniente -dada la descoordinación existente- articular un procedimiento conjunto para el otorgamiento de títulos mineros en el que se garantizase la intervención de todas las instancias públicas implicadas. Con frecuencia, explotaciones mineras autorizadas por la Administración sectorial entren en contradicción con la calificación otorgada al suelo en los instrumentos municipales o autonómicos de planeamiento. Para ello, previo al inicio de cualquier expediente sobre derechos mineros, al igual que se viene realizando actualmente con el procedimiento de impacto ambiental, en el nuevo régimen minero debería preverse la formulación de consultas previas a las distintas administraciones públicas y organismos afectados.

Si sobre ese mismo ámbito geográfico existen o se prevén otros usos distintos al minero, o incluso otros proyectos mineros, habría que apreciar cuál de ellos ofrece para la sociedad un mayor interés, prevaleciendo, en caso de incompatibilidad, aquél que realmente suponga una mayor racionalización y un mejor aprovechamiento de la utilización del espacio geográfico.

Se ha llegado a plantear14 que una posible nueva “Ley Básica del Sector Minero” aborde el tema de la creación de espacios o áreas mineras por parte de los respectivos Gobiernos Autonómicos, donde los explotadores mineros pudiesen ejercer su actividad sin obstáculos. Las Comunidades Autónomas conocen perfectamente la localización de sus recursos geológico mineros de interés para el desarrollo de la sociedad. No sería, por tanto, una cuestión difícil delimitar dichas áreas del mismo modo que se delimitan otras zonas de carácter ambiental.

13 El artículo 100.2) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, establece que “el orden de presentación de solicitudes a los efectos de adquirir la prioridad sobre terrenos francos y registrables se adquirirá por el de llegada al local en que deban esperar los interesados en el momento de pasar al despacho o ventanilla señalado para el registro de esta clase de solicitudes adoptándose por el Delegado provincial las medidas necesarias a dichos fines”. 14 José Lorenzo Daniel ; . Zaragoza, 2009, ASPECTOS A CONSIDERAR EN LA FUTURA LEY DE BASES DEL RÉGIMEN MINERO

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6. Los intentos de modificación y elaboración de un nuevo texto

A finales de 2014 el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Minetur) presentó a las comunidades autónomas y a las asociaciones sectoriales el borrador de un Anteproyecto de Ley de Minas. Pero la inmensa mayoría de los actores que fueron consultados la rechazaron tajantemente, y el Ministerio, entonces dirigido por José Manuel Soria, retiró la propuesta y el Gobierno se comprometió a elaborar otro documento, más consensuado, del que a esta fecha, no ha habido noticias. Las novedades del texto eran, resumidamente, las siguientes:

Cánones e impuestos. El Anteproyecto de 2014 actualizaba e incrementaba los cánones de superficie que se aplican en la actualidad. Ahora se paga en función del terreno que se ocupa. El texto del Anteproyecto vinculaba cánones e impuestos no a la extensión ocupada sino al valor de la producción de la extracción de los recursos mineros y geológicos.

Este impuesto, similar al que grava con un 7 por ciento el valor de la producción de energía eléctrica, se aplicaría sobre la facturación de las empresas, con independencia de que obtuvieran o no beneficios. El tipo de gravamen estaba planteado en el 1 por ciento de la facturación para las explotaciones que no precisan un permiso de investigación previo (tales como aguas minerales, arcillas, o áridos) y del 2 por ciento para las que sí requieren una investigación geológica previa y sus licencias asociadas: carbones, minerales radiactivos, rocas bituminosas…

El nuevo gravamen estaba íntimamente relacionado con otro de nuevo cuño: el que afecta a los hidrocarburos -conocido como impuesto al fracking- incluido en la nueva Ley de Hidrocarburos. Al igual que éste, los beneficiarios de lo recaudado iban a ser las comunidades autónomas y los ayuntamientos en cuyo territorio se realizan las explotaciones, con la intención de reducir la contestación local a la actividad minera. Tan relacionados estaban ambos impuestos que en la agenda del Minetur figuraba tramitar la reforma de la Ley de Minas a la par que la reforma de la Ley de Hidrocarburos

Uno de los objetivos del Anteproyecto era poner en valor las concesiones y evitar los cazapermisos (personas que suman concesiones porque son gratis). Por eso, además de actualizar el canon de superficie, preveía la creación de un nuevo impuesto sobre el valor de la extracción, El Estado introducía esta carga, cuyo importe se fijaría de acuerdo al valor del recurso, “en ejercicio de sus competencias en materia de planificación energética y económica y lo configura como un incentivo económico destinado a las administraciones en las que se desarrollen actividades mineras”.

Plazos concesionales. Otro aspecto del texto que fue muy polémico fue la reducción del plazo de las concesiones administrativas para las explotaciones. La Ley actual lo fija en 30 años, prorrogable hasta los 90 años, y el Gobierno pretendía reducirlo a 30 años con dos prórrogas de 10 años cada una, un tiempo considerado insuficiente para amortizar las inversiones de la actividad.

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Igualmente, se pretendía otorgar un plazo máximo de explotación de 15 años, prorrogables durante 10 años, algo actualmente inexistente. Una vez transcurrido este tiempo, las empresas se verían obligadas a tramitar la continuidad de la actividad como si fuera totalmente nueva. Los plazos de estas tramitaciones se acortaban, pero fueron vistas como un engorro administrativo innecesario.

Caducidad de las concesiones. Bajo la ley actual existe una práctica denominada "concentración de trabajos". De acuerdo a la misma, las empresas mineras pueden no explotar durante mucho tiempo recursos a los que tienen derecho, reservando su derecho para hacerlo más adelante. El Gobierno entiende que este comportamiento impide la entrada de nuevos agentes en el sector y merma la competencia, por lo que pretendía que las concesiones caducasen si durante cuatro años no había actividad en una misma cuadrícula minera.

Coincidencia de dos recursos en una misma zona. En el caso de que en una misma zona se pudieran explotar dos recursos mineros diferentes, el borrador establecía que, en caso de incompatibilidad, prevalecería el que considerase más importante la Autoridad Minera correspondiente. Esta disposición, también muy contestada, se interpretó como el otorgamiento de carta blanca a la Administración para decidir qué actividad debía hacerse, con independencia de los derechos adquiridos por la explotación existente antes del conflicto, que, no obstante, podría obtener una indemnización.

Competencias. El Anteproyecto aparcado partía de los principios de titularidad estatal de los recursos y del desarrollo sostenible y establecía el reparto competencial entre la Administración central y las CC AA, de manera que la central decidiría cuando los recursos se encontrasen o pudieran encontrarse en dos o más territorios. Asimismo, determinaba la declaración de reservas a favor del Estado, recursos geológicos y derechos. En ese sentido, creaba un Registro Minero, que recogerá la información de derechos mineros, y un Archivo Técnico de Recursos Geológicos y Mineros que “se nutra de las investigaciones que las empresas estarán obligadas a suministrar si no acometen, en un plazo tasado, la explotación de recurso investigado”.

7. Los aspectos ambientales

7.1. Los intereses en conflicto El Tribunal Constitucional tuvo la oportunidad de fijar muy pronto la relación entre la actividad minera, competencia estatal, y la protección del medio ambiente que llevaban a cabo las comunidades autónomas, en su sentencia 64/1982, estableciendo un principio general básico e importante para el ejercicio de estas competencias. Casi todos los pronunciamientos judiciales posteriores recuerdan este principio general que el TC destacó con las siguientes palabras ya clásicas:

“…lo que puede plantearse en casos concretos es el conflicto entre los dos intereses cuya compaginación se propugna a lo largo de esta Sentencia: la

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protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero. Ello supone ponderar en cada caso concreto la importancia para la economía nacional de la explotación de que se trata y el daño que pueda producir al medio ambiente, y requiere también entender que la restauración exigida podrá no ser siempre total y completa, sino que ha de interpretarse con criterio flexible…”

Este principio de ponderación de los intereses en conflicto se reproduce en la práctica totalidad de las sentencias que analizan los casos concretos que se plantean en los diversos recursos contenciosos, tanto por el Tribunal Supremo (“cuando de explotar recursos mineros se trata, ha de efectuarse, en todo caso, un juicio de valor que pondere la importancia que para la economía tenga la concreta explotación minera y el daño que ésta puede producir al medio ambiente” STS 11 de febrero de 1995) como por los Tribunales de Justicia de las Comunidades Autónomas15 La vigente Ley de Minas contiene una cierta sensibilidad, respecto al medio ambiente, traducida en varias disposiciones:

El Art. 5.3 señala que “el Ministerio de Industria realizará los estudios oportunos para fijar las condiciones de protección del ambiente, que serán imperativas en el aprovechamiento de los recursos”. Los artículos 17, 33 y 69 se refieren a la imposición de las condiciones oportunas en orden a la protección del medio ambiente, tanto para los recursos de la sección A (Art. 17.2), como para el otorgamiento de la autorización para aprovechamiento racional de los residuos (Art. 33.2) y la explotación de las concesiones (Art. 69.1). Se contienen pautas relativas a la facultad reservada al Estado para obligar a formar cotos mineros para protección del medio ambiente (Art. 110.1), y se ha recogido la previsión de responsabilidades de los daños y perjuicios a terceros (Art. 81) derivadas de los trabajos mineros, y el establecimiento de un régimen de sanciones que contempla también la protección al medio ambiente (Art. 116).

El borrador de la Ley de Minas que circuló (y no llegó a aprobarse) en 2003 incidía en la necesidad de la planificación de los trabajos mineros que resulta especialmente relevante para “recursos relativamente abundantes, de escaso precio en el mercado pero de imprescindible utilización masiva en las actividades industriales y la construcción”, aspecto que debería trasladarse, indicaba el Art. 4 del texto, a “los instrumentos de ordenación del territorio correspondientes tanto a las Comunidades Autónomas, como a las entidades locales”. Ante la conflictividad de esta materia y la falta de acuerdo para una reforma mas amplia, en el año 2007 se introdujo un nuevo y último artículo en la Ley de Minas (Articulo 122) que en el fondo no aportaba nada nuevo porque se limitaba a recoger en la ley un principio que ya había sido configurado por los tribunales de justicia, quienes

15 STSJ Cataluña de 15 diciembre 2005

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tienen ahora un nuevo apoyo a la hora de enjuiciar los casos concretos de regulaciones de ordenación del territorio, espacios naturales y planes de urbanismo en los que se establezca una limitación genérica, y sin la debida ponderación, de las actividades mineras. Es útil disponer de un artículo que recuerde la necesidad de ponderar los intereses en juego y luego, una vez analizados y estudiados los efectos ambientales de una actividad minera en un determinado territorio, decidir la solución que se estime más aconsejable. El artículo 122 de la ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas establece:

“Cualquier prohibición contenida en los instrumentos de ordenación sobre actividades incluidas en la Ley de Minas deberá ser motivada y no podrá ser de carácter genérico”

A pesar de su claridad el artículo debe ser matizado en el sentido de que en determinados ámbitos concretos, con un elevado valor ambiental, sí puede establecerse una prohibición general, pero limitada a ese ámbito territorial concreto, entendiéndose por ello que una prohibición general pero limitada a un determinado ámbito no es una prohibición de carácter genérico16. Aun así, se han dado problemas en su aplicación17. En la actualidad existe ya una jurisprudencia muy amplia y consolidada que indica la necesidad de ponderar los intereses con carácter previo al establecimiento de un criterio de ordenación, elaborada a la hora de enjuiciar los numerosos casos concretos que se han ido planteando en los tribunales. Los Tribunales Superiores de Justicia de las distintas Comunidades Autónomas han ido dictando diversas sentencias sobre las limitaciones a la actividad minera por criterios ambientales reproduciendo los principios establecidos por los Tribunales Constitucional y Supremo. A modo de ejemplo, puede citarse la STSJ de Navarra de 8 de octubre de 2015 que declaraba la nulidad de un Proyecto de Incidencia Supramunicipal autorizando una cantera en un monte de la Red Natura 2000, o la sentencia de este mismo Tribunal Superior de 10 de mayo de 2005 que anula unas Normas Subsidiarias de Planeamiento de Planeamiento, por prohibir la actividad minera en la práctica totalidad del suelo forestal del municipio de Iza, sin ponderar los intereses en juego.

16 El Tribunal Constitucional ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre este extremo en la sentencia 170/89 al analizar la constitucionalidad de la Ley 1/1985, de 23 de enero, de la Comunidad de Madrid, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, si bien en determinados casos concretos puede ser difícil valorar si se trata o no de una prohibición genérica, como ha ocurrido en la regulación establecida en el Plan Especial de Protección del Medio Natural y del Paisaje del Parque Natural del Montseny, en que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña consideró que el plan establecía una prohibición general, criterio que no fue compartido por el Tribunal Supremo en su sentencia de 19 de septiembre de 2016 (recurso 2081/2015). 17 Como sucede en la STS de 3 de noviembre de 2010 (recurso 5294/2007), en la que se declara la imposibilidad de que la limitación de actividades mineras en espacios protegidos puede efectuarse a través de las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de Segovia y Entorno

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7.2. El fracking En lo que se refiere al fracking, el TC ha sido rotundo 18 en cuanto a la imposibilidad de entender que las CCAA puedan tener competencias para limitar y mucho menos prohibir esta actividad. Esta es una competencia de la AGE, y se la atribuye el artículo 9.5 de la Ley del Sector de Hidrocarburos19. Al tener el Estado competencias sobre las bases del régimen minero y energético (Art. 149.1.25 CE) estaríamos ante un supuesto similar al resto de competencias estatales que son afectadas por el planeamiento territorial y urbanístico, como sucede con materias tales como el agua, carreteras, aeropuertos, telecomunicaciones, montes, etc., existiendo ya un criterio muy claro y consolidado sobre la imposibilidad de que tanto las comunidades autónomas como las administraciones locales, en el ejercicio de sus competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo, limiten el ejercicio de las competencias estatales, que deben ser respetadas y, eso sí, coordinadas e integradas en la planificación territorial y urbanística. De esta forma, ni la actividad minera ni el fracking en particular se diferenciarían del resto de las competencias estatales con proyección territorial.

7.3. La posibilidad de indemnizar la limitación de los derechos mineros por razones de protección ambiental

Ya hemos visto en el apartado 7.1 que de acuerdo a la jurisprudencia es preciso ponderar los intereses en conflicto a la hora de gestionar la actividad minera. Esto ha de llevarse a cabo teniendo bien en cuenta que “no existe ningún precepto que obligue al planificador urbanístico a contemplar expresamente las zonas de uso extractivo ni a otorgar o reconocer derechos de explotación, y tampoco al mantenimiento de la situación respecto de las explotaciones mineras. Dicho de otro modo, no puede hablarse de derechos mineros adquiridos que puedan impedir o predeterminar la revisión o modificación del planeamiento, sin perjuicio de que pudiera darse el correspondiente tratamiento por la vía de los supuestos indemnizatorios”.20 Esto está claro en lo referente al planeamiento (ordenación del territorio) y debería extenderse este principio de “no-automática-indemnización” a terrenos sometidos a protección ambiental. Sin embargo, aquí la jurisprudencia no es tan clara. En algunos casos, las comunidades autónomas han aprobado planes de ordenación territorial con integración de espacios naturales protegidos y en esos casos se ha contemplado el pago de indemnizaciones por el daño emergente, aunque no así por el lucro cesante:

“al ser imprescindible, para llevar a cabo una concreta explotación minera, el previo juicio administrativo de prevalencia de los indicados intereses enfrentados (minero y medioambiental), no cabe considerar que existan ni derechos consolidados ni expectativas ciertas y seguras de explotación hasta tanto no se haya efectuado el mencionado juicio del valor, y, por consiguiente,

18 Véase listado de sentencias 19Según su redacción de la Ley 17/2013, de 29 de octubre 20 STS 18 de octubre de 2012, sobre el PGOU de Vedra (Coruña)

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hasta que la Administración se pronuncia al respecto, no se han incorporado al patrimonio del titular de los permisos de investigación otros derechos que los que de éstos se deriven ni pueden ser indemnizados otros perjuicios que los nacidos de la propia actividad realizada como consecuencia de tales permisos (arts. 44 y 67 de la Ley 22/1973, de Minas)” 21

7.4. La restauración de los espacios afectados y la responsabilidad ambiental La restauración está regulada por el Real Decreto 975/2009 de 12 de junio y su modificación de 201222. A los efectos que nos interesan, esta norma obliga a la elaboración de Planes de Restauración, previos a cualquier permiso, para la explotación minera y detalla su contenido. Sin embargo, esta norma (que en este particular no se diferencia mucho de la normativa vigente anteriormente) cuenta con un amplio (y no cuantificado) incumplimiento. Por lo general, no se restaura, porque no se exigen las reglamentarias fianzas y garantías, y a falta de estas, los presupuestos no son suficientes para que la Administración aborde la restauración de manera subsidiaria.

Podría abordarse este asunto teniendo en cuenta la legislación de responsabilidad ambiental. Sin embargo, las sucesivas modificaciones de la Ley de Responsabilidad ambiental y sus desarrollos23 han arrojado por el momento la conclusión de que de entrada, se reducen enormemente las exigencias respecto a la legislación aprobada inicialmente en los años 2007 y 200824. Entre las principales modificaciones, se encuentra la exención de la garantía financiera obligatoria para buena parte de las actividades, así como la obligación de llevar a cabo el análisis de riesgos ambientales. En principio esto exime de presentar garantía financiera obligatoria a buena parte de las canteras, graveras, plantas de hormigón, de mortero, etc.

Para aquellas explotaciones mineras que si deban presentar garantía se “simplifican los procedimientos administrativos” por ejemplo mediante el sistema de que sea el operador el que debe fijar la cuantía de la garantía financiera con los criterios que determina el Real Decreto y posteriormente debe comunicárselo a la autoridad competente. Además, se elimina el requisito de verificación de los análisis de riesgos medioambientales por un organismo acreditado, y se sustituye por una declaración responsable que el operador deberá presentar ante la autoridad competente.

21 STS en su sentencia de 11 de febrero de 1995, sobre Sierra de Aracena. (Huelva) 22 Sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, modificado por el Real Decreto 777/2012, de 4 de mayo. Son el instrumento de transposición de la Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas 23 Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, aprobado por el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre. Este Real Decreto, viene a completar las modificaciones que se iniciaron con la publicación de la Ley 11/2014, de 3 de julio, por la que se modifica la ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, 24 Este paso atrás de la legislación ha sido calificado de gran éxito resultado del trabajo de muchos años por la Federación de empresas de áridos FdA http://www.aridos.info/noticia.html?news=10

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Otros aspectos preocupantes serian los siguientes: El Artículo 37 del Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo, como hemos indicado, excluye a algunos operadores del deber de constituir garantía financiera. Entre ellos cita a:

3. º Los operadores que cuenten con instalaciones de residuos mineros clasificadas como de categoría A de acuerdo a lo establecido en el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras

Dicha norma, en su Anexo II “Clasificación de instalaciones de residuos mineros” vincula la pertenencia a la categoría “A” a que los residuos que almacena una instalación pueden entenderse “como peligrosos con arreglo a la Directiva 91/689/CEE por encima de un umbral determinado, o si contiene sustancias o preparados clasificados como peligrosos con arreglo a las Directivas 67/548/CEE ó 1999/45/CE por encima de un umbral determinado” Como veremos en el punto 7.6 de este informe, es precisamente la confusión normativa existente a la hora de clasificar como peligrosos a los residuos mineros uno de los problemas más importantes de este sector de legislación. Si no hay una clara definición de los residuos como peligrosos, no habrá posibilidad de aplicar la responsabilidad ambiental. Además, la norma de 2008 establecía25 la creación y contribuciones de un “Fondo de compensación de daños medioambientales”, que seria gestionado y administrado por el Consorcio de Compensación de Seguros. Pues bien, la reforma efectuada en 201526, indica que dicho Fondo no otorgara cobertura a:

a) Las actividades cuyos seguros hayan sido cancelados antes de cesar la actividad. b) Los daños que hayan sido generados después de cesar la actividad, por haberse abandonado instalaciones con potencial contaminante, sin cumplir con las medidas obligatorias para evitar dicho riesgo.

Aunque no hay trabajos de investigación que hayan cuantificado cuantos operadores mineros están prestando algún tipo de garantía o contribuyendo al Fondo, dadas las características de las empresas mineras y dadas las reformas normativas que se vienen sucediendo en el ámbito de la responsabilidad ambiental, no es aventurado suponer que muy pocas.

25 Articulo 44 del Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental 26 Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo

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7.5. El tema de los hidrocarburos El régimen para la investigación y el aprovechamiento de hidrocarburos se regula en su Ley específica27. En nuestro país, como en la mayoría de Estados europeos, la distinción entre hidrocarburos convencionales y no convencionales no en realidad tiene relevancia jurídica. Es decir; el título habilitante necesario para investigar o explotar yacimientos de hidrocarburos no varía en función del tipo de yacimiento o de la técnica empleada, y tampoco se establece ninguna especialidad procedimental. La competencia para otorgar los permisos de investigación de hidrocarburos corresponde al Estado para aquellos proyectos que afecten al territorio de varias comunidades autónomas o al subsuelo marino, y a las comunidades autónomas para los permisos que se limiten al ámbito territorial de una comunidad autónoma28. La falta de información y transparencia en el procedimiento de otorgamiento es uno de los aspectos más criticables del marco jurídico de estos permisos, como ha señalado en varias ocasiones el Parlamento Europeo29. La Ley de Hidrocarburos regula un trámite de ofertas en competencia que obliga a publicar la solicitud del permiso en el Boletín Oficial del Estado y en el de la comunidad autónoma, “a fin de que en el plazo de dos meses puedan presentarse ofertas en competencia o de que puedan formular oposición quienes se consideren perjudicados en su derecho” (Art. 17.2 Ley de Hidrocarburos). Sin embargo, como no se da a conocer la índole de los trabajos de investigación ni si se van a utilizar técnicas de fractura hidráulica, tal publicación resulta parcialmente inútil. En todos los proyectos relativos a la investigación y/o explotación de yacimientos no convencionales que puedan tener consecuencias graves para el medio ambiente debería ser obligatorio el trámite de audiencia e información pública como parte del procedimiento de autorización. El Parlamento Europeo ha instado a las empresas explotadoras de yacimientos no convencionales a que faciliten información integral sobre sus actividades, incluida la relativa a los productos químicos que van a emplear en las operaciones de fractura hidráulica. La confidencialidad que protege el Articulo 12 de la Ley de Hidrocarburos no debería estar reñida con la seguridad ni tampoco, desde luego, con los derechos de información ambiental regulados en la normativa comunitaria y estatal. 30

27 La Ley de Minas, clasifica las rocas bituminosas dentro de la sección D), que integra los recursos energéticos. En la década de 1940 el INI impulsó, en el marco del plan de autarquía económica vigente, un proyecto para extraer petróleo de los yacimientos de pizarra bituminosa, pero pronto fue cancelado por su elevado coste de producción. En cualquier caso, la roca bituminosa, a los efectos de la Ley de Minas, es un recurso que se extrae con la técnica minera habitual y que posteriormente se somete a un tratamiento para obtener su potencial energético (quema, destilación). Mientras que los hidrocarburos no convencionales se caracterizan por la técnica especial de extracción, basada en la estimulación artificial de la roca (fracking). 28 Arts. 3.2. c, 15 y 18.2 de la Ley de Hidrocarburos. 29 Parlamento europeo; Proyecto de informe sobre aspectos industriales, energéticos y otros del gas y el aceite de esquisto, 2012, www.europarl.europa.eu 30 Directiva 2003/4/CE y Ley 27/2006, de 18 de julio.

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7.6. Los residuos mineros La Ley de residuos y suelos contaminados31 (LRSC) en su artículo 2 indica que la Ley no será de aplicación a “d) Los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento o del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras cubiertos por el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras”, si bien, en el año 2012, se modifico el Real Decreto 975/2009, indicando que la legislación de residuos y suelos contaminados se aplicará de manera supletoria.32 Así pues, estos residuos, desde un punto de vista legal, están excluidos de la legislación general de residuos, que solo se aplica de manera supletoria y parcial. Y la legislación de residuos mineros no resulta ni clara ni adecuada, sobre todo en lo referente a discernir que residuos, de entre los mineros, son inertes y cuales son peligrosos. El primero de los problemas que encontramos es la confusa delimitación de la legislación minera entre “residuos inertes” o “peligrosos”. En relación a la consideración de “inerte” o “peligroso”, hay que indicar que de acuerdo a la legislación comunitaria 33 por la que se completa la definición de residuos inertes34 los residuos únicamente se considerarán inertes si reúnen una serie de criterios que incluyen aspectos mineralógicos, toxicológicos y geoquímicos. Se supone que la más reciente legislación nacional al respecto35 recoge los residuos considerados inertes. Por ejemplo, los residuos de minería metálica recogidos en el LER36 con el código “010101. Residuos de extracción de minerales metálicos” no aparecen recogidos como inertes, por lo que se debería suponerse que pueden ser peligrosos. Pero esos residuos no llevan el asterisco (*) que, de acuerdo al anexo III de la Ley 22/2011, apartado 4, caracteriza a los residuos peligrosos y los somete a la legislación al respecto. 37 Para solventar esta duda podríamos acudir a otro recurso legal38 , la prescripción que indica que se podrá considerar un residuo como peligroso cuando, aunque no figure en la lista con su asterisco presente una o más de las características indicadas en el Anexo III de Ley 22/2011 . Entre estas características se destaca H6 (Tóxico) y H7

31 Ley 22/2011 de 21 de julio, de residuos y suelos contaminados 32 Esta supletoriedad respecto de la LRSC también aparece reflejada en el Anexo I del RD 975/2009, que en su apartado 2.4.3 letra a, dice lo siguiente: “Identificación y clasificación de los residuos según la Lista Europea de Residuos publicada mediante la Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, incluidas sus características peligrosas tal como se establece en dicha orden ministerial y en el anexo III de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y suelos contaminados”. 33 Decisión de la Comisión de 30 de abril de 2009 (2009/359/CE), 34 Completando así el contenido de la Directiva 2006/21/CE, 35 anexo I el RD 777/2012 36 Lista LER (lista de residuos) que figura en la Decisión de la Comisión 2014/955/UE 37 Directiva 91/689/CEE de residuos peligrosos 38 Art. 6.2 de la Ley 22/2011

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(Cancerígeno), en cuanto a los residuos relativos a las industrias extractivas. Pero sin embargo esas características no aparecen reflejadas en la normativa aplicable39. Consecuentemente, se hace necesaria la consideración de los aspectos toxicológicos asociados a estos materiales derivados de la minería metálica, en la legislación que los regula de tal modo que se asegure, por un lado su adecuada gestión, y por otro que se minimicen los riesgos de salud ambiental asociados a los mismos. El segundo problema grave que encontramos es que la determinación de si un residuo es o no peligroso, se llevará a cabo identificándolo mediante las debidas pruebas de caracterización de dicho residuo para luego intentar adscribirlo a una de las categorías de la Lista LER. El problema surge cuando reparamos en que desde un punto de vista metodológico no están descritas y normalizadas las metodologías a aplicar para hacer la distinción entre suelos y residuos peligrosos e inertes. Si bien existen protocolos bien delimitados para el establecimiento del carácter de peligroso de los residuos, esa normativa no es aplicable a los residuos procedentes de la minería, particularmente, la metálica. Por lo tanto, este punto, debería ser, o bien aclarado, o bien corregido dentro del marco normativo aplicable a los residuos mineros. La consecuencia de esta confusa situación es que nadie se atreve a hacer una interpretación adecuada de manera que, de facto, ni se intenta aplicar la de la LRSC y demás normativa relativa a los suelos en el dominio de la concesión minera mientras la misma está en vigor, con independencia de que se encuentre en activo o bajo suspensión temporal. El marco normativo relativo a los suelos y residuos de la minería, necesita de una clara actualización que asegure su confluencia con el nivel de conocimientos científicos y técnicos, de una forma continua, para ser más adecuada y eficiente a la hora de caracterizar, gestionar y manejar estos suelos y residuos, así como sus depósitos. Esto supondría la asunción, por parte de la normativa correspondiente, de los principios y metodologías científico-técnicas, así como de aspectos fundamentales como los de la toxicidad, biodisponibilidad, procesos y dinámicas de dispersión de los contaminantes, estabilidad de los depósitos de residuos, riesgos por contacto directo y efectividad de las labores de restauración y/o sellado de estos depósitos.

39 Real Decreto 777/2012 y Decisión 2000/532/CE

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Conclusiones En vez, o además, de reformar la Ley de Minas, la sostenibilidad de los recursos geológicos requeriría de la elaboración de una Ley especifica, o Ley de protección del subsuelo y los recursos geológicos. En cualquier caso, la Legislación de Minas requeriría de las siguientes modificaciones, desde el punto de vista de la sostenibilidad del recurso:

Clasificación. La actual clasificación de los recursos minerales ha sido objeto de numerosos recursos y polémicas y aún hoy en día se debate, por ejemplo, sobre si una determinada sustancia debe de encuadrarse en una u otra sección. Esto es sumamente relevante puesto que todos los recursos mineros energéticos o los sometidos a concesión (cosa que depende de la clasificación) están considerados de utilidad publica.

Eliminación del “derecho preferente”. La prioridad en el otorgamiento de derechos mineros se lleva a cabo mediante la aplicación del criterio cronológico en la solicitud. Debería crearse un régimen de concurrencia competitiva que valorase la aplicación de buenas prácticas ambientales entre los criterios. Ponderación, caso por caso, de la relevancia de los intereses en conflicto. Cuando se trate de tramitar nuevos permisos de investigación, exploración o explotación, debe llevarse a cabo, tal como el TC ha venido indicando desde 1982 una ponderación del interés minero versus la protección ambiental en cada caso. Esta ponderación podría o no incluirse en las Evaluaciones de Impacto ambiental, pero debe ser establecida claramente en una norma con rango de ley, ya que no se lleva a cabo de manera espontánea en los procedimientos de autorización o concesión. Indemnización por cese de derechos mineros a consecuencia de actividades de protección ambiental. Un nuevo texto legal debería establecer con claridad los casos y condiciones en que los derechos mineros pudiesen ser objeto de indemnización si se interrumpen por razones ambientales Restauración de espacios afectados por actividades mineras. Las reformas de la normativa en el año 2012-2013 deben derogarse, reestableciendo la obligación de la presentación de garantías, del análisis de riesgos ambientales y de contribución al Fondo de compensación de daños medioambientales del Consorcio de Compensación de Seguros, en todos los casos. Las declaraciones responsables que la legislación de 2013 establece no se pueden considerar una herramienta valida para un sector como este. La adecuación de los Planes de restauración y el seguimiento del efectivo depósito de fianzas y garantías debe controlarse de manera efectiva para todas las actividades mineras. Residuos mineros. El marco normativo relativo a los suelos y residuos de la minería, necesita de una clara actualización que asegure su confluencia con el

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nivel de conocimientos científicos y técnicos, de una forma continua, para ser más adecuada y eficiente a la hora de caracterizar, gestionar y manejar estos suelos y residuos, así como sus depósitos. Minería de fondos marinos. La vigente Ley de Minas no menciona la explotación de recursos del subsuelo marino, y por tanto, no establece ni limites ni procedimientos ni prescripciones para una actividad que quizás fuese desconocida en los años setenta pero que hoy se practica y puede que de manera creciente.

Un aspecto que seria común a la Ley de Minas y a la de Hidrocarburos seria la necesidad de mejorar la participación publica. En todos los proyectos relativos a la investigación y/o explotación de yacimientos no convencionales que puedan tener consecuencias graves para el medio ambiente debería ser obligatorio el trámite de audiencia e información pública como parte del procedimiento de autorización.

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Normas de referencia Normativa comunitaria Comunicación de la Comisión La seguridad de la minería: informe de seguimiento de los últimos accidentes ocurridos en el sector /* COM/2000/0664 final */ Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas Normativa estatal

• Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas. • Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto por el que se aprueba el Reglamento

General para el Régimen de la Minería. (Ref. BOE-A-1978-29905). • Ley 54/1980, de 5 de noviembre de modificación de la Ley de Minas, con

especial atención a los recursos minerales energéticos. (Ref. BOE-A-1980-25462).

• Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre por el que se regula la Restauración de Espacio Natural Afectado por Actividades Mineras: (Ref. BOE-A-1982-29687).

• Ley 50/1985 de 23 de diciembre de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales. (Ref. BOE-A-1986-85).

• Real Decreto Legislativo 1303/1986, de 28 de junio por el que se adecua al ordenamiento jurídico de la Comunidad Económica Europea el título VIII de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas (Ref. BOE-A-1986-17241).

• Real Decreto 107/1995, de 27 de enero por el que se fija criterios de valoración para configurar la sección A) de la Ley de Minas. (Ref. BOE-A-1995-4152).

• Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural. (Ref. BOE-A-2007-12869).

• Real Decreto 975/2009, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras

• Ley 25/2009, de 22 de diciembre de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ref. BOE-A-2009-20725).

• Real Decreto 777/2012, de 4 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por las actividades mineras. (BOE núm. 118, de 17 de mayo de 2012)

• Ley 18/2014, de 15 de octubre de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. (Ref. BOE-A-2014-10517).

• Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. (Ref. BOE-A-2014-7064).

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• Ley 40/2010, de 29 de diciembre de almacenamiento geológico de dióxido de carbono (Ref. BOE-A-2010-20049).

• Real Decreto 294/2016, de 15 de julio por el que se establece el procedimiento para la gestión de los derechos mineros y de los derechos del dominio público de hidrocarburos afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia. (Ref. BOE-A-2016-7156).

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Sentencias de interés Tribunal Constitucional Sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, del Parlamento de Cataluña por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas. Sentencia 170/1989, de 19 de octubre, contra la Ley 1/1985, de 23 de enero, de la Comunidad de Madrid, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares. Sentencia 235/2015, de 5 de noviembre, sobre cuestión de constitucionalidad de la Ley Balear 13/2005, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas, que declara no registrable todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Sobre el fracking;

Sentencia 106/2014, de 24 de junio, contra la Ley del Parlamento de Cantabria, Sentencia 134/2014, de 22 de julio, contra la Ley del Parlamento de La Rioja, Sentencia 208/2014, de 15 de diciembre, contra la Ley Foral de Navarra Sentencia 73/2016, de 14 de abril de 2016, contra la Ley Catalana que establece una serie de condiciones para la utilización de esta técnica.

Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 165/2016, de 6 de octubre de 2016 (Ponente: Antonio Narváez Rodríguez)

Tribunal Supremo STS 11 de febrero de 1995 (recurso 1.619/1992), determinación de la indemnización por el establecimiento, en base a criterios ambientales, de la imposibilidad de iniciar una explotación minera en la Sierra de Aracena (Huelva). STS 11 de junio de 1998 (Rec. 6492/1992), denegación de licencia de actividad para la extracción de arcilla en SNU protegido (Tales, Castellón). STS 17 de mayo de 1999 (Rec. 11894/1991), obligación de que el plan de restauración se apruebe junto con la concesión de la explotación minera y no en un momento posterior. (Tales, Castellón). STS 11 de diciembre de 2003 (Rec. 7787/2002), nulidad de las normas subsidiarias de Andoain (Guipúzcoa) por fijar la delimitación de dos canteras con criterios paisajísticos, sin tener en cuenta datos geológico-mineros, ni las características geoquímicas de las canteras en explotación.

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STS 22 de febrero de 2006 (Rec. 5805/2003), denegación de la petición de suspensión cautelar de la no renovación de la autorización de cantera en un monte situado en el interior del Parque Nacional de Sierra Nevada. STS 29 de noviembre de 2006 (Rec. 933/2003), declaración de nulidad de la autorización para la ampliación de cantera en un ámbito de la Red Natura 2000 (ZEPA "Encinares del río Alberche y río Cofio.”Cadalso de los Vidrios. Madrid). STS 1 de abril de 2009 (Rec. 9773/2004), cese y clausura de actividad de granito sin licencia municipal en suelo protegido. (Peña Corneira, Orense). STS 14 de octubre de 2010 (Rec. 4725/2006), legalidad de la prohibición de las actividades extractivas y mineras establecida en el PGOU de Paracuellos del Jarama en una franja de 100 metros a cada margen del río Jarama (Red Natura 2000). STS 3 de noviembre de 2010 (Rec. 5294/2007), nulidad de las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de Segovia y entornos, por la prohibición total de las actividades extractivas en las áreas de singular valor ecológico y paisajes valiosos. STS de 17 de mayo de 2011 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat) STS 18 de julio de 2011 (Rec. 5789/2008), necesidad de evaluación ambiental previa a la concesión de la explotación minera en zona protegida. Sierra de Mijas (Málaga). STS 30 de noviembre de 2011 (Rec. 5617/2008), nulidad de la modificación puntual de las normas urbanísticas municipales de Navas del Marqués (Ávila) en lo relativo a la prohibición de actividades extractivas en suelo rústico común. STS 14 de febrero de 2012 (Rec. 1049/2008), legalidad de la limitación de la clasificación de SNU de protección paisajística con tolerancia minera únicamente a las actividades mineras que cuentan con licencia municipal previamente concedida, dado el elevado nivel paisajístico de la zona. PGOU de Vilafamés (Castellón). STS 23 de marzo de 2012 (Rec. 2650/2008), nulidad de la prohibición de cualquier tipo de actividad extractiva y minera establecida en el Plan Especial de Protección del Paraje Natural Municipal “La Dehesa”, en Soneja (Castellón), por falta de motivación y ponderación de los intereses en juego. STS 18 de octubre de 2012 (Rec. 5917/2009), legalidad de la clasificación de suelo rústico de protección forestal a un terreno en el que existía una concesión minera. Vedra (A Coruña). STS 22 de mayo de 2013 (Rec. 5892/2009), legalidad de la prohibición de toda actividad minera en una superficie de alto valor ambiental que representa un 12,08% del total del parque. Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural y Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de las Sierras Subbéticas, incluido en la Red Natura 2000.

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STS 19 de septiembre de 2016 (recurso 2081/2015), legalidad de la prohibición de nuevas actividades mineras establecida en el Plan Especial de Protección del Medio Natural y del Paisaje del Parque Natural del Montseny.

Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Rafael Toledano Cantero)

Tribunal de Justicia de la UE STJUE de 28 de noviembre de 2011 dictada con motivo de las explotaciones mineras a cielo abierto en el LIC “Alto del Sil” en León.

Abril 2018

Bibliografía “LA PROHIBICIÓN DE ACTIVIDADES MINERAS EN LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA, A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA “. 14 de noviembre de 2016, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 62 ISSN: 1989-5666 NIPO: 721-15-001-4 . José Antonio Ramos Medrano. Técnico Administración General. Ayuntamiento de Madrid. “LAS CLAVES JURÍDICAS DEL DEBATE SOBRE EL FRACKING” Julio de 2014. REVISTA CATALANA DE DRET AMBIENTAL Vol. V Núm. 1 (2014): 1 – 38 -Estudi- RENÉ JAVIER SANTAMARÍA ARINAS. Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de La Rioja. “MARCO JURÍDICO DE LA EXTRACCIÓN DE HIDROCARBUROS MEDIANTE FRACTURA HIDRÁULICA (FRACKING)” Octubre de 2012. REVISTA CATALANA DE DRET AMBIENTAL. ELISA MOREU CARBONELL1 Profesora titular de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza “Gestión de los residuos y suelos contaminados provenientes de la minería: aspectos técnicos, problemas ambientales y marco normativo” tesis doctoral de María Guadalupe Rosique López. Cartagena, enero 2016. http://repositorio.upct.es/bitstream/handle/10317/5397/mgrl.pdf?sequence=1

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