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Por: Jorge Hernán Cárdenas Santa Maria

Bogotá, D.C., junio de 2003

ÍNDICE

1. ELEMENTOS SOBRE LOS LINEAMIENTOS GENERALES DEL

PROGRAMA GUBERNAMENTAL “RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: HACÍA UN ESTADO COMUNITARIO”

1.1 INTRODUCCIÓN 1 1.2 POLÍTICAS Y PRINCIPIOS PARA REDIRECCIONAR EL ESTADO 2

a. Algunos principios fundamentales 3 b. Tipo de bienes y servicios esenciales 4

1.3 EL CONCEPTO DE ESTADO COMUNITARIO

a. Un Estado habilitante y orientado a la construcción de Nación 6 b. Elementos del Estado Comunitario 6 c. Tres niveles básicos de gobierno 8

1.4 ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO

a. El problema del tamaño 8 b. La dispersión institucional 14 c. Complejidad administrativa 16 d. El tamaño de la red institucional 17 e. Control interno y la integridad en las entidades públicas 18 f. Algunas conclusiones a partir del diagnóstico 20

1.5 PROGRAMA DE RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

a. Algunos desafíos inmediatos para la Renovación de la Administración Pública 23

b. Reformas que promueve el Programa de Renovación de la Administración Pública 23

c. Actividades transversales 24 d. Actividades complementarias 26

e. Convenios interinstitucionales 27 f. Procedimiento 28

1.6 RECOMENDACIONES 29

2. POLÍTICAS, METODOLOGÍAS, HERRAMIENTAS DE DISEÑO Y PLAN DE TRABAJO A SEGUIR EN LAS REFORMAS DE CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO DEL PROGRAMA “RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: HACÍA UN ESTADO COMUNITARIO”

2.1 REFORMAS TRANSVERSALES 1 2.1.1 EMPLEO PÚBLICO 1 2.1.2 HABILITACIÓN PROFESIONAL Y TÉCNICA 8

2.1.3 CONTROL INTERNO Y EXTERNO 13

2.1.4 GOBIERNO ELECTRÓNICO 20

2.1.5 TRANSPARENCIA 26

2.1.6 DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO 33 2.1.7 SISTEMA DE CONTRATACIÓN 36 2.1.8 ACTIVOS PUBLICOS 39 3. ALGUNAS SUGERENCIAS PARA EL PROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA, CARRERA ADMINISTRATIVA Y GERENCIA PUBLICA. 3.1 INTRODUCCION 1

3.2 DIAGNOSTICO DE PROBLEMAS QUE DEBE ABORDAR LA

NUEVA LEY 2

3.3 COMENTARIOS GENERALES PARA EL NUEVO PROYECTO DE LEY 5

a. Funciones de la Comisión Nacional de Servicio Civil 5 b. Integración de la Comisión Nacional de Servicio Civil 6 c. Principios que orientan la permanencia en el empleo público 7 d. Examen previo al ingreso a empleos de Gerencia Pública 7 e. Evaluación de Gerentes Públicos 8 f. Sistema de Evaluación de la Gestión Pública 9 g. Formación de Gerentes Públicos 10 h. Manejo del tema de los provisionales 10 i. Definición del Empleo y de la Carrera 10 j. Condiciones para asumir el empleo público 11 k. Periodo de prueba 11

3.4 COMENTARIOS ESPECÍFICOS AL NUEVO PROYECTO DE LEY 11

3.5 BUSCAR LA MAYOR CONSONANCIA (O EL NECESARIO AJUSTE)

ENTRE LA LEY 489 Y LA NUEVA LEY DE CARRERA

a. Sistema de Desarrollo Administrativo 14 b. Planta global ampliada 14 c. Incentivos y estímulos 15 d. Sistema de información 15

3.6 ALGUNOS ELEMENTOS DE LA LEY 443 QUE PODRÍAN TENERSE EN CUENTA EN LA NUEVA LEY DE CARRERA 16

3.7 ALGUNOS ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN LA NUEVA

LEY DE CARRERA A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

a. No todos los empleos tiene que ser de carrera 18 b. Fomento de la promoción interna 19 c. Registro de personal 20 d. Planes de empleo 20

4. ASPECTOS BASICOS QUE HAN SIDO TRANSMITIDOS A LOS

FUNCIONARIOS DEL DNP, ENCARGADOS DE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA.

4.1 CONSECUCIÓN DE BIBLIOGRAFÍA 1 4.2 ASISTENCIA A LAS REUNIONES CON BID Y BANCO MUNDIAL 1 4.3 REUNIONES CON EL EQUIPO DIRECTIVO DEL DNP 2

4.4 REUNIONES CON ALTOS FUNCIONARIOS DEL DNP Y

DEL GOBIERNO. 2

ANEXOS CAPITULO 1

1. ALGUNOS ANTECEDENTES LEGALES DE REFORMA DEL ESTADO 2. PRINCIPIOS Y ESPACIOS DEL ESTADO COMUNITARIO

3. TABLAS: ESTRUCTURA DEL ESTADO

TABLA 1: ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO COMPARATIVO 1990- 2001

TABLA 2: EVOLUCION INSTITUCIONAL RAMA EJECUTIVA – ENTIDADES CREADAS PERÍODO 1990 - 2002-12-06

TABLA 3: ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO SEGÚN PERSONAL POR RAMAS Y ORGANISMOS

TABLA 4: LAS 50 ENTIDADES MÁS GRANDES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA COLOMBIANA

TABLA 5: ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO SEGÚN PERSONAL Y NUMERO DE ENTIDADES VINCULADAS A CADA SECTOR

TABLA 6: INDICE DE INTEGRIDAD DE LAS ENTIDADES PUBLICAS 2002

4. CONVENIOS INTERINSTITUCIONALES DEL PROGRAMA DE

RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA 5. CONVENIOS INTERINSTITUCIONALES CON OTRAS RAMAS DEL

ESTADO

ANEXOS CAPITULO 3

1. PRINCIPALES PROPUESTAS DE UN PROGRAMA ADAPTACIÓN

LABORAL 2. ALGUNAS PROPUESTAS DEL TRABAJO DE AVILA PARA MEJORAR EL

SISTEMA DE SERVICIO CIVIL

ANEXOS CAPITULO 4 1. ALGUNAS DE LAS MÁS IMPORTANTES REUNIONES EN DONDE SE HA

TRABAJADO CON LSO FUNCIONARIOS DEL DENP, ENCARGADOS DE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA.

1

1. ELEMENTOS SOBRE LOS LINEAMIENTOS GENERALES DEL PROGRAMA GUBERNAMENTAL “RENOVACION DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

1.1 INTRODUCCIÓN Al presentar el “Programa de Renovación de la Administración Pública: Hacia un Estado Comunitario”, hay que reconocer que el desafío de la renovación del Estado es enorme. El Estado atraviesa una amenazante crisis de sostenibilidad fiscal y se viene fraguando una crisis de credibilidad que recae sobre las instituciones públicas, pues para el ciudadano no demuestran ser un vehículo idóneo para elevar el bienestar. Los avances frente al mandato de 1991 son limitados y los esfuerzos para hacer más transparente y eficaz toda la gestión pública no han rendido sus frutos: las políticas públicas no han logrado el suficiente acierto a la hora atacar problemas estructurales como la pobreza, el desempleo, la seguridad democrática, la productividad de la economía y la eficacia y eficiencia de la inversión social.1 La renovación del Estado es imperativa no sólo porque de ello depende la consolidación del Estado social de derecho, sino porque de no producirse el proceso de ajuste, los gobiernos futuros tendrán que afrontar una crisis fiscal que paralizará la inversión social y pondrá en grave riesgo la estabilidad macroeconómica del país. El Estado es hoy, como lo ha dicho el Jefe del Estado, “permisivo con la corrupción, gigante en politiquería y avaro con lo social”2, por lo que se requiere adoptar medidas que reviertan esta situación y que procuren un Estado redimensionado, más eficaz en la atención de sus responsabilidades fundamentales y más habilitante en el proceso de construcción de una nación más próspera y solidaria. El objetivo principal del Programa de la Renovación de la Administración Pública es lograr el tipo de Estado que demanda hoy el país, ajustándolo a las necesidades actuales y en pleno tránsito hacia un Estado Comunitario. Este documento pone de relieve algunos problemas que presenta el Estado Colombiano en el momento actual: (i) su tamaño, que a mediano plazo no es sostenible fiscalmente; (ii) su pérdida de vocación productiva, al reducir todo espacio para la inversión pública; (iii) su dispersión en tanto que el número de entidades paso de 204 en 1990 a 300 en el 2001; lo que a su turno tampoco se compadece con el proceso de descentralización; (iv) su atraso en materia de transparencia y control interno, según estudios de la Contraloría General de República CGR y Transparencia Internacional; (v) su falta de énfasis en ciudadano, la eficiencia y gestión de

1 El objetivo de la reforma del Estado ha sido permanente en el último medio siglo en Colombia. En el numeral 1 del anexo se

presentan algunos antecedentes legales importantes en esta materia. 2 Plan de gobierno “Mano Firme, Corazón Grande”, 2002-2006.

2

resultados, y (vi) la complejidad de ciertas entidades, en virtud de su tamaño, y en el caso de algunos ministerios el desbordamiento de su red institucional. El Programa de Renovación de la Administración Pública es uno de los pilares del programa de gobierno “Mano Firme, Corazón Grande”3, que para generar confianza relieva tres objetivos que corresponden con el momento que vive el país y que sin duda tendrán incidencia en la nueva organización del Estado y permitirán generar ahorro y retornar altas tasas de inversión:

La defensa de la seguridad democrática: Exige proteger al ciudadano y buscar la derrota del crimen organizado, como una de las primeras tareas del Estado. Se trata de proteger y reconocer que el Estado de derecho es una de las conquistas republicanas más importantes y un bien público superior y de inestimable valor social, que exige una profunda defensa por las vías legales e institucionales, dando siempre ejemplo desde las instituciones públicas del apego inquebrantable a la defensa de los derechos humanos.

El desarrollo de un Estado Comunitario: El segundo reto para generar confianza consiste en construir un Estado eficiente, que garantice justicia, realice un gasto social productivo, otorgue estabilidad en las normas y procure políticas públicas más eficaces y eficientes. Por esto uno de los desafíos es la superación del Estado clientelista y burocrático. Con la misma fuerza que se defiende el Estado de derecho frente a los poderes irregulares se tiene que defender de los intereses particulares.

Una economía sana y vigorosa: que propicie la estabilidad macroeconómica. La estabilidad macroeconómica busca dar sostenibilidad a los objetivos sociales y no es un fin en sí misma. Sólo si hay estabilidad es posible obtener crecimiento sostenible y, por tanto, tasas adecuadas de empleo, avances persistentes de la equidad, y éxito en la lucha contra la pobreza.

1.2 POLÍTICAS Y PRINCIPIOS PARA REDIRECCIONAR EL ESTADO Al intentar delimitar el campo de acción del Estado en una sociedad, es bueno tratar de definir los bienes que debe procurar el Estado y avanzar algunos principios generales que fijen un norte y ayuden a orientar situaciones específicas y discusiones sectoriales. a. Algunos principios fundamentales

3 Ibid

3

Los siguientes son algunos principios fundamentales para orientar la acción pública en este gobierno: (i) Se debe estimular una amplia competencia en el acceso a recursos públicos, de

manera que se estimule la eficiencia, efectividad e innovación. (ii) Se debe asignar de manera preferente el gasto público contra resultados y por el

lado de la demanda y no por el lado de la oferta. Es decir que hacia adelante se reducen o eliminan los monopolios de oferta y se protege a los usuarios y su capacidad de elección.

(iii) Se limita entonces la gestión pública directa a aquellos campos donde resulta

imprescindible, buscando alternativas complementarias y diferentes, y siempre reforzando un clima de competitividad al interior del sector público.

(iv) Se debe procurar la más alta calidad en la regulación y en los procesos de

concesión y en todas las decisiones públicas, como un incentivo a la inversión privada.

(v) Se promueve una orientación más marcada hacia resultados en toda la

administración pública y en términos de eficiencia, eficacia, equidad y calidad de servicio.

(vi) Se utiliza la evaluación de resultados y la rendición de cuentas como un

incentivo a la efectividad y la transparencia en la gestión y se distingue y apoya a quienes tengan un mejor desempeño y se exige a quienes no evidencien resultados. El sistema de gestión por resultados tiene consecuencias y busca hacer mucho más visibles y responsables a cada uno de los gerentes públicos.

(vii) Se debe innovar en la provisión de servicios básicos mediante la

contractualización de los mismos esto con organizaciones no gubernamentales, empresas privadas y otras entidades dentro del sector público, como con las entidades subnacionales. Al definir tales contratos se debe prestar atención a la posibilidad real de especificar el servicio en cuestión, la existencia de suficiente competencia en su asignación, la calidad del contrato y las opciones de seguimiento y monitoreo.

(viii) Se debe procurar contratos y procesos de asignación eficientes, en cuanto a

alcanzar los resultados previstos con mínimo costo; eficaces, en el cumplimiento de objetivos y metas sociales y físicas; competitivos, incorporando innovación y exigencia; y transparentes, permitiendo el monitoreo, seguimiento y la debida rendición de cuentas.

(ix) Se debe buscar proactivamente reforzar las habilidades de dirección del

gobierno elevando la calificación de todos los servidores públicos. Todo esto

4

con el fin de mejorar la calidad de las políticas públicas y procurar un marco más flexible, adaptativo e innovador.

(x) Se defiende en cada actuación la voluntad del gobierno de lograr una

administración respetada por la ciudadanía. Para esto se requiere una administración decididamente austera en sus gastos, que busque impulsar una nueva cultura de lo público, abierta y colaboradora con el escrutinio público y el de los organismos especializados y la prensa, con exigentes procesos de control interno y externo y con cero tolerancia a la corrupción.

(xi) Se estimula a todo lo largo y ancho de la administración una profunda

participación ciudadana, devolviendo poder a la comunidad, procurando una gestión más cercana al ciudadano. Esto desde la definición de metas de interés público hasta la rendición de cuentas. En este orden de ideas, el concepto de Estado Comunitario es absolutamente central en la estrategia del gobierno, por esto a continuación se detalla su alcance y contenido.

b. Tipo de bienes o servicios esenciales El gobierno produce cuatro tipos de bienes o servicios esenciales.

Gobierno (Procurando definir un rumbo y un sentido de dirección; logrando un avance sustancial en la construcción de nación y ciudadanía; buscando la estabilidad macroeconómica y la solidez de las finanzas públicas y avanzando en la inserción internacional).

Seguridad (Procurando un entorno que garantice la seguridad física, la seguridad y protección social, y la seguridad jurídica y la debida administración de justicia.

Desarrollo Social (Procurando una adecuada construcción de capital humano y capital social y desarrollando inversiones que aceleren la movilidad social de todos los individuos.

Desarrollo Económico (Con políticas que logren avances en la infraestructura física, el medio ambiente y el desarrollo sectorial en campos específicos).

1.3 EL CONCEPTO DE ESTADO COMUNITARIO La Constitución colombiana tiene muchos artículos que relievan el Estado Comunitario.4 Uno de sus primeros artículos dice que los fines esenciales del Estado son servir a la comunidad y promover la prosperidad y garantizar los derechos y deberes. Asimismo, afirma que la comunidad debe participar en las decisiones que puedan afectarla y que los ciudadanos participan en el ejercicio y control del poder político. El preámbulo de la Constitución definió el Estado Social de Derecho como

4 Ver numeral 2 del anexo

5

un tipo de Estado pluralista, participativo, descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales. Por su parte, el artículo 209 establece principios muy precisos para la acción administrativa, tales como: igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Todos estos principios son grandes derroteros para orientar la acción pública. El Estado Comunitario en particular busca la construcción de ciudadanía. Es una forma de Estado en cuya conducción y control participa activamente la comunidad. El Estado Comunitario está concebido, organizado y administrado en función del servicio ciudadano y busca el tránsito de masa a pueblo cohesionado, en razón de la solidaridad y el avance en proyectos de interés colectivo y el buen uso de los recursos públicos.5 El Estado Comunitario parte de una profunda vocación ciudadana y tiene el firme propósito de reivindicar lo público desde la perspectiva comunitaria. El ciudadano participa en la definición de metas de interés público, a partir de múltiples foros de consulta; asimismo con frecuencia se le convoca a participar mediante diversas formas de vinculación en la ejecución de los recursos públicos, y de contratación con las comunidades organizadas. Igualmente, contribuye en los procesos de vigilancia de la gestión estatal, asegurando permanentemente la transparencia y veeduría y la mejor utilización de los recursos públicos. Para el éxito de la participación de la comunidad se exige que las comunidades organizadas sean representativas y que estén preparadas para asumir una mayor participación en lo público.6 La preeminencia y construcción de lo público debe orientarse mucho más allá de lo estatal, buscando un ciudadano más protagonista de la evolución de la sociedad, involucrado de lleno en la construcción, gestión y legitimación de lo público. El desafío para la gestión pública no es otro que construir y multiplicar los espacios de lo público, en procura de procesos abiertos de participación que fomenten una cuidadosa deliberación y reflexión colectiva, y la realización de los intereses de la comunidad7. Para autores contemporáneos como Etzioni el enfoque comunitario busca un gobierno más democrático, participativo y más responsable con todos los miembros de la comunidad. Se busca así que la comunidad tenga más que decir y que se exprese con mayor frecuencia. Pero más que reivindicar el grupo como tal, lo que se busca es relievar la fuerza moral de la comunidad, en toda su dimensión social, para que tenga más incidencia en la gestión pública. Sin esta perspectiva las autoridades públicas tendrían una responsabilidad desproporcionada y no existiría el suficiente control social.8

5 Plan de gobierno “Mano Firme, Corazón Grande”, 2002-2006.

6 El fortalecimiento de lo público demandará obviamente la cualificación de la participación, superar el cortoplacismo de ciertos

intereses políticos y propugnar en todo momento por una sociedad civil fuerte, institucionalizada y organizada. 7 Para una cuidadosa caracterización de estos temas se puede ver: Luis Jorge Garay (Coordinador Talleres del Milenio)

Repensar a Colombia: Hacia un nuevo contrato social, PNUD – ACCI, Bogotá, D.C., septiembre 2002. 8 Amitai Etzioni, The Spirit of Community, Touchshote – Simon & Schuter, Nueva York (1994).

6

El Estado debe participar en el enriquecimiento y la legitimación de lo público, luchando por el desmantelamiento de la exclusión social y promoviendo la vigencia de una justicia distributiva. Igualmente, debe participar en la construcción de proyectos de sociedad de largo plazo que propendan a la cohesión y la solidaridad, y que eleven el sentido de pertenencia a una colectividad9. El propio Presidente ha sido muy claro en que se requiere un Estado más comprometido con la construcción de ciudadanía, con vocación y acento social, dentro de un claro espíritu descentralista; exigiendo a todas las entidades públicas y a las mismas entidades territoriales austeridad, buena gerencia y eficiente administración.10 a. Un Estado habilitante y orientado a la construcción de Nación La renovación del Estado colombiano no es simplemente entonces un problema de redefinir su tamaño y de reorientar sus acciones, sino también de situarlo en la función que resulte más habilitante y fundamental en el proceso de construcción de ciudadanía y el desarrollo de un ambicioso proyecto de Nación. El Estado sólo existe para liderar la sociedad, en el sentido de movilizarla para que resuelva sus problemas, alcance metas de intereses colectivos y defienda el bienestar. El Estado no es un fin en sí mismo, sino un medio, una fórmula para darle vigencia a lo público. Por esto se argumenta que el Estado que se requiere en este momento es un Estado más participativo, más estratégico, más catalítico, que verdaderamente ayude a concertar y afirmar la ciudadanía y a alcanzar metas de interés general. Se requiere un Estado aplicado en el diseño de buenas políticas públicas, flexible en su implementación y rigurosamente cumplidor de los objetivos propuestos. Colombia tiene que avanzar hacia un Estado cada vez más productivo en lo social, que alcance o construya un alto valor público por cada peso gastado. Un Estado que cree riqueza pública, que logre invertir sabiamente los recursos. Un Estado renovado es un constructor de riqueza pública y no un depredador de la misma; un punto natural de encuentro entre todos los habitantes de una comunidad y un vehículo para la vigencia de lo público y un medio para la construcción del interés general. b. Elementos del Estado Comunitario Adicionalmente, a lo anterior y para relievar el énfasis comunitario, se debe privilegiar los siguientes elementos del Estado Comunitario: Un Estado con participación comunitaria. El eje de la acción pública es el ciudadano. El Estado Comunitario no es un fin en sí mismo, es un medio para engrandecer a

9 Ibíd.

10 Álvaro Uribe Vélez, Presiente 2002-2006, “Mano firme, corazón grande. El camino de la confianza”. Programa de Gobierno,

mayo 6/02.

7

todos los ciudadanos y para elevar y cohesionar la sociedad. Por esto en el Estado Comunitario no existen los funcionarios públicos sino los servidores públicos y la participación ciudadana es uno de los activos más ambiciosos. Un Estado gerencial. La mejor utilización de los recursos públicos exige disponer de buenas políticas públicas y poner en práctica enfoques gerenciales y administrativos, que faciliten el cabal cumplimiento de obligantes y desafiantes tareas y la permanente rendición de cuentas. Además, en el Estado Comunitario, se debe revalorizar el gasto público elevando su productividad. Para recuperar la confianza en lo público, se debe realizar una gestión austera y sin derroches. Un estado descentralizado. El municipio se convierte en el eje de la acción social. Se privilegia la gestión en la localidad, de manera próxima al ciudadano, convocando su activa participación, buscando la rendición de cuentas. El Jefe de Estado ha sido enfático al afirmar “El municipio es al ciudadano lo que la familia es al ser humano”.11

Un Estado con participación comunitaria

El ciudadano es el eje de la acción pública El empleado público es un servidor público Se devuelve poder a la comunidad y se busca el control ciudadano de la gestión pública.

Un Estado gerencial

El gasto público es limitado y tiene la obligación de ser selectivo y altamente productivo. Existe cero tolerancia con la corrupción, la gestión pública debe ser transparente y debe rendir cuentas. La gestión pública desarrolla una cultura gerencial y del logro de resultados públicos. Se promueve la gestión de resultados y la evaluación. Se arbitran recursos de frentes de baja productividad y limitada proyección social a los de más alta productividad y servicio social. La austeridad debe ser el elemento rector en la construcción de una nueva cultura pública. La reorganización del Estado es necesaria para acabar con la dispersión y la complejidad institucional. Es necesario acabar con la mala asignación de los recursos públicos, que son escasos.

Un Estado más descentralizado

El municipio debe ser el eje de la estructura social. Se debe buscar el estimulo y la racionalización de los procesos de descentralización y desconcentración administrativa. La gestión pública tiene una clara orientación social y se hace de cara al ciudadano.

En el numeral 2 del anexo, se puede ver con más detalle estos principios básicos, así como un variado número de ejemplos de la participación ciudadana en la gestión pública.

11

Plan de gobierno “Mano Firme, Corazón Grande”, 2002-2006.

8

c. Tres niveles básicos de gobierno Para la renovación del Estado se deben lograr avances tanto a nivel Nacional, Departamental y en el Local, para estos efectos conviene resaltar lo siguiente: 1) El municipio es la instancia fundamental en la relación entre el ciudadano y el

Estado por lo cual debe ser fortalecido. 2) Es necesario recuperar la fortaleza del nivel intermedio de gobierno. Esto debe

lograrse a través de regiones integradas con base en identidades culturales e intereses comunes y no con base en divisiones arbitrarias del territorio.

3) El gobierno debe repensarse en función de una división del trabajo en la cual:

Las instancias nacionales queden a cargo de la formulación de la política, la regulación y el control de resultados:

Las instancias regionales promueven y coordinan las acciones que, en desarrollo de dicha política y en el marco geográfico propio, permiten racionalizar la asignación de los recursos públicos de inversión; y

Las instancias locales asignan los recursos públicos con base en las prioridades establecidas por la comunicad, a través de procesos participativos que incluyan el seguimiento, la evaluación y el control.

4) El proceso de integración de los niveles de gobierno es complejo y de largo

aliento. Por esta razón, el Programa de Renovación de la Administración Pública se inicia en el nivel nacional, pero no se agota allí. El proceso de Renovación de la Administración Pública debe ser una política de Estado, por lo cual debe institucionalizarse y tener un horizonte temporal que trascienda la presente administración.

1.4 ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO a. El problema del tamaño En la gráfica 1 se observa cómo el crecimiento de los gastos del gobierno central ha sido constante a lo largo de la última década. Desde 1990 hasta hoy el gasto del sector de gobierno central, sin incluir el sector descentralizado, pasó de cerca del 9.4% al 20.8% del PIB.

Gráfica 1

9

GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL NACIONAL 1990 - 2002

(% del PIB)

13,4

16,7

19,8

15,3

16,1

18,9 18,9

10,09,4

10,6

11,812,6

20,8

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

22,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

AÑOS

% d

el

PIB

Este crecimiento no tiene precedentes en la historia reciente del país y se explica por el crecimiento de los gastos en defensa, sector social, transferencias territoriales, y gastos de hacienda pública (deuda pública, entre otros). En la parte de ingresos del gobierno central, no menos de 6 reformas tributarias contribuyeron con el aumento de los ingresos totales. En la gráfica 2 se observa que en los períodos 1990-1994 y 1998-2002 se dio un importante repunte de los ingresos públicos, principalmente por sucesivas reformas como el incremento del IVA y el impuesto a los movimientos financieros. Sin embargo, estos nuevos ingresos fueron limitados frente al crecimiento de gastos ya comentado.

Gráfica 2

INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL NACIONAL 1990 - 2002

(% del PIB)

8,53

10,41 10,7811,55 11,40 11,28

11,9612,56 12,70

15,8014,80

11,77

13,37

4

6

8

10

12

14

16

18

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

% d

el P

IB

Ley 223 de 1995

IVA 16%

Ley 633 de 2000

IVA 16% y 0.3%

Mov. financierosLey 488 de 1998

0.2% Mov.

financierosLey 6 de 1992

IVA 14% Imporenta 37.5%

Ley 49 de

1990

IVA 12%

Ley 383 de 1997 Control evasión

10

En la gráfica 3 se observa el impacto del comportamiento del déficit fiscal del gobierno nacional que pasó de -1.2% en 1994 a -6.0%. Sin embargo, el sector descentralizado tuvo superávit toda la década, de cerca del 1.0% del PIB, y fue un poco más alto en 2000 y 2001 (1.7%), con lo que el déficit total del sector público no financiero se situó en el -3.8% en 2001. La gráfica permite concluir que la profunda crisis llegó a su punto más difícil en 1999. Desde entonces el comportamiento del déficit en el gobierno nacional se ha estabilizado en un nivel alto, aunque el mayor superávit en el sector descentralizado ha disminuido el déficit total, particularmente en 2000 y 2001. Hacia delante es absolutamente indispensable reducir el déficit del gobierno nacional, como condición básica para la estabilidad de las finanzas públicas.

Gráfica 3

-1,2

-2,1

-3,5

-4,7-5,1

1,61,1

0,1-0,3

-1,7

-2,7

-3,6 -3,8

-2,7

-6,0

-3,3

-5,9

-6,2

1,30,9

0,81,8 1,71,7

1,0

-3,8

-6,0

-7,0

-5,0

-3,0

-1,0

1,0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 py

AÑOS

% d

el P

IB

Déficit Gobierno Nacional Deficit Sector Descentralizado Deficit Total SPNF

DÉFICIT FISCAL TOTAL 1994 - 2002*

(% del PIB)

Con el agrietamiento de la base fiscal por la recesión y el incremento de los gastos del gobierno, el margen disponible para inversión pública se limitó y redujo notoriamente, a lo largo del período 1998 - 2002 (gráfica 4).

Gráfica 4

11

EVOLUCION DEL GASTO DEL GNC

1990 - 2003

9,410,0

10,6

11,812,6

13,4

15,3

16,116,7

18,918,5

19,8

6,6

7,6

8,89,4

10,1

11,111,5

13,013,8

13,1

14,315,1 14,9

20,8

20,1

2,9

3,43,8 4,0 3,9 4,3

1,11,2 1,0 1,1 1,2 1,2 1,9

2,0

6,8

0,91,7

1,21,5 1,5 1,8

1,7 2,0 2,0 1,9 2,0 2,12,3 2,6

15,7

8,38,8

9,6

10,7 11,4

12,1

13,414,1

13,8

15,514,7

15,9

16,9

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

22,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

AÑOS

% D

EL

PIB

Gasto Total Intereses F/to Inversión Gasto neto de intereses

Este comportamiento no es saludable porque la drástica reducción en la inversión pública hace mucho más ineficiente el resto del gasto público y no permite que la acción gubernamental alcance metas de interés público. Una de las principales paradojas de la estructura fiscal del país es que, a pesar del enorme crecimiento del gasto público de la última década, sólo un margen cada vez más reducido se pudo destinar a inversión. Por el contrario, el crecimiento en el gasto de funcionamiento y el pago de intereses concentraron el grueso de los recursos de este período y la inversión tuvo que ceder para atender estos nuevos gastos. Entonces, para la economía y para la sociedad no es saludable que con un tamaño del Estado en franco crecimiento, tal como se observa en la gráfica 5, que simultáneamente, su vocación productiva sea tan limitada y decreciente. Para reencauzar el desarrollo del país es urgente devolver al Estado a una senda de estabilidad macroeconómica y de inversión productiva, de manera que el sector público, más que una pesada y amenazante carga para el país, recobre su papel fundamental de contribuir al desarrollo nacional, dentro de claros principios de austeridad y productividad de los recursos públicos. La falta de inversión no sólo limita enormemente la flexibilidad del gasto público sino que retrasa o degrada el capital físico que tiene el país, y no permite orientar recursos a inversiones que puedan elevar la competitividad de la economía en su conjunto. Para lograr corregir estas lesivas tendencias, el país va necesitar un esfuerzo continuado de reformas fundamentales en varios frentes, como el pensional, el de las transferencias y las regalías, y otras reformas estructurales que le permitan cerrar la brecha del desahorro corriente y limitar el acceso al

12

endeudamiento público. En la gráfica 6 se observa la creciente falta de ahorro corriente del gobierno central.

Gráfica 5

TAMAÑO DEL ESTADO 1990 -2001

(Gasto público / % del PIB)

28,1

32,7

33,9

34,8

21,6

23,2

24,3

26,1

36,4

34,1

20,3

33,5

15

20

25

30

35

40

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

AÑOS

% d

el P

IB

Gráfica 6

AHORRO CORRIENTE DEL GOBIERNO CENTRAL

1990 - 2001

11,9

8,6

11,211,010,810,010,2

9,910,3

13,4

9,8 9,410,5

15,1

13,513,0

18,5

17,4

11,3

10,6

9,9

17,3

9,0

8,0

0 , 0

2 , 0

4 , 0

6 , 0

8 , 0

10 , 0

12 , 0

14 , 0

16 , 0

18 , 0

2 0 , 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

AÑOS

% d

el P

IB

Ingresos corrientes Gastos corrientes

5.1

5.4

6.4

4.3

2.3

2.51.3

13

En la gráfica 7 se descomponen las principales fuentes de crecimiento del gasto del gobierno nacional, examinando el periodo 1990-2002. Como puede observarse, los factores que han producido un mayor cambio en la estructura de las finanzas públicas del país son, en su orden, las transferencias territoriales, el pago de intereses, las pensiones y otras transferencias. De manera que, a menos que se produzca un conjunto ordenado de reformas que aborden estos nuevos desafíos para las finanzas públicas, no será posible el regreso a una senda de estabilidad. En este contexto, el Programa de Renovación de la Administración Pública no debe ser visto como el principal o el único instrumento de mejoramiento de la estructura fiscal. Por el contrario, se requiere que se adelanten un conjunto de reformas concurrentes e indispensables para recuperar la estabilidad económica del país. Desde el punto de vista de sus consecuencias, no hay mayor diferencia entre el déficit por las pensiones, por la deuda, o por las transferencias. Es decir, existe una integralidad del sector público en esta materia, de manera que se exige un cuidadoso proceso de ajuste fiscal. La gráfica 8 muestra cómo las transferencias constitucionales a las entidades territoriales han tenido un crecimiento continuado a lo largo de la última década. El crecimiento en términos reales fue muy notorio en el período 1990-1994, cedió gradualmente desde entonces, y luego tuvo un crecimiento importante en desarrollo de la Ley 715. Esto ilustra la necesidad de revisar con detenimiento los resultados del proceso de descentralización del país, y hacerlo coincidente claramente con la tarea de Renovación de la Administración Pública.

Gráfica 7

FUENTES DE CRECIMIENTO DEL GASTO DEL GOBIERNO NACIONAL - CRECIMIENTO

ACUMULADO

-0,50

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

AÑOS

% P

IB

Pensiones Territoriales Otras Transf. Intereses

Territoriales

Intereses

Otros

Pensiones

14

Gráfica 8

CRECIMIENTO REAL DE LAS TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONALES A LAS

ENTIDADES TERRITORIALES CON FEC 1990-2002

30,70%

35,93%

15,75%

7,58%

20,42%

7,87%

5,65%

11,79%

10,56%

6,47%

3,87%

3,77%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

91

/90

92

/91

93

/92

94

/93

95

/94

96

/95

97

/96

98

/97

99

/98

20

00

/99

20

01

/20

00

20

02

/20

01

VA

RIA

CIÓ

N R

EA

L

Ley 60/93

Ley 715/01

Ley 12/86 y Ley 46/ 71

Nota: 2001 incluye la PICN sobre el 90% aprobado a la fecha. FEC es Fondo Educativo de Compensación. Ley 715/01: as transferencias no dependen de los ingresos corrientes de la Nación sino del crecimiento de la inflación causada

En conclusión, es evidente que el crecimiento del Estado en su conjunto ha sido excesivo y la estructura fiscal del país no es sana. Para corregir estas tendencias se requieren decididas reformas en varios frentes concurrentes y complementarios, como el de renovación del Estado, el pensional, el de endeudamiento y la eficiencia en las regalías y transferencias. El Programa de Renovación del Estado debe contribuir a estos propósitos, imprimiendo criterios de productividad en el uso de los recursos y austeridad en el gasto, y un agresivo fortalecimiento de las funciones públicas básicas e indispensables para el desarrollo del país. b. La dispersión institucional La rama ejecutiva la componen hoy cerca de 300 entidades. El crecimiento del número total de entidades tuvo una preocupante tendencia en la última década, pues este número fue 189 en el año 1990, 219 en el 1994 y 291 en 1998. Esto llama la atención pues justamente en este mismo período, el país hizo uno de los esfuerzos más importantes de descentralización fiscal del último siglo, sobre todo con la puesta en marcha de la nueva Constitución y la cesión de una parte considerable de los ingresos corrientes de la Nación a las entidades territoriales (gráfica 8). Sin embargo, todo indica que este esfuerzo descentralista desafortunadamente no se acompañó con un ajuste proporcional en el gobierno central, el cual por el contrario, a juzgar por este indicador, creció ampliamente en este período.

15

Cuadro 1 Evolución de la Estructura del Estado Colombiano

(Número de entidades)

Entidad 1990 1994 1998 2001

Ministerios 13 15 16 16

Departamentos Administrativos 8 6 6 6

Superintendencias 7 9 11 11

Unidades administrativas especiales

10 7

Entidades adscritas 132 98 93 86

Entidades vinculadas 44 51 105 77

Organismos autónomos 48 56 54

Otras 12 43

Total 204 227 309 300 Fuente: Departamento Administrativo de la Función Pública

De conformidad con el cuadro 1 y el detalle del mismo, que se presenta en la tabla 1 del anexo12, la evolución del número de entidades presenta las siguientes tendencias:

(i) Creación de tres ministerios desde 1990 (Comercio Exterior, Medio Ambiente y Cultura) hasta alcanzar 16 ministerios en 2001, y decisión presidencial de tener nuevamente sólo 13 ministerios luego de la fusión en 2002.

(ii) Reducción de dos departamentos administrativos desde 1990. (iii) Crecimiento de las superintendencias de 7 a 11 (Servicios Públicos y

Domiciliarios, Vigilancia y Seguridad Privada, Economía Solidaria y Puertos y Transportes), que es una marcada tendencia de la última década.

(iv) Importante reducción en el número de entidades adscritas o de establecimientos públicos, al pasar de 130 a 82.13

(v) La reducción en el número de establecimientos ha sido más que contrastada con el inusitado crecimiento en el número de entidades vinculadas, que pasó de 31 en 1990 a 78 en 2001. Sin duda este es uno de los rasgos más marcados de la administración pública en la última década. De las entidades vinculadas se destacan las corporaciones de investigación y los organismos autónomos.14

En la tabla 2 del anexo se indican los cambios y novedades en el número de entidades adscritas o vinculadas que presenta la rama ejecutiva en el período 1990-

12

Ver Tabla 1, Anexo, página 7 del anexo 13

Es posible que esta reducción se deba en parte a que antes de la Ley 99 todas las corporaciones regionales eran establecimientos públicos con jurisdicción regional y después se convirtieron en entes corporativos de carácter público. 14

Es conveniente meditar sobre las implicaciones a largo plazo del crecimiento de los organismos autónomos y entidades vinculadas. Las entidades vinculadas, si bien puede presumirse que propenden por su autofinanciamiento, pueden llegar a exigir a largo plazo, transferencias del presupuesto nacional. Adicionalmente, su dificultad real en el acceso al presupuesto limita sus recursos y la efectividad de sus programas.

16

2002. Este cuadro presenta las entidades que se han creado, algunas de las cuales fueron creadas y suprimidas en el mismo período. c. Complejidad administrativa La complejidad administrativa de una entidad depende de la dificultad de los asuntos confiados a su gestión, la amplitud de su marco legal, las responsabilidades que ejerza, el número y nivel de las interacciones con el medio externo y las interacciones internas de la entidad. Una forma aproximada de medir la complejidad administrativa de una entidad cualquiera, y por ende de la posible sobrecarga institucional y exceso de labor administrativa para sus directivos, puede ser el número de servidores que laboran en la entidad.15 En el Estado colombiano trabajan 817.000 personas, entre las cuales sobresalen claramente tres grupos: policía, fuerzas militares y docentes, que en conjunto explican un total de 590.000 empleados públicos de un total de 760.499, es decir el 77% de los empleados públicos (tabla 3 del anexo). La conclusión obvia es que lo que acontece a estos tres sectores es muy importante para la suerte de la administración pública del país. De ahí que cualquier esfuerzo de Renovación de la Administración Pública requiere, en primer lugar, invertir considerable tiempo y esfuerzo en el mejoramiento de estos tres grandes sistemas públicos nacionales, elevar su eficiencia y eficacia, y encontrar o crear condiciones institucionales que permitan su mejoramiento. En el cuadro 2 se aprecia que el Estado colombiano tiene entidades de considerable complejidad administrativa, a juzgar por un indicador sencillo como es el número de servidores públicos vinculados. Cuatro entidades tienen plantas superiores a 20.000 servidores, lo que a priori anticiparía una muy alta complejidad administrativa en su gestión institucional. Por otra parte, siete entidades tienen plantas superiores a 5.000 funcionarios, lo cual igualmente sugiere una considerable complejidad administrativa en estos casos.

Cuadro 2 Entidades con alta complejidad administrativa

Entidades con planta superior

a 20.000 servidores Entidades con planta superior

a 5.000 servidores Ministerio de Defensa (sin incluir uniformados) Instituto de Seguros Sociales Fiscalía General de la Nación Consejo Superior de la Judicatura

INPEC Telecom DIAN Ecopetrol SENA DAS ICBF

15

Sobre todo si se asume por un momento que cada funcionario en promedio tiene un número de interacciones equivalente entre entidades.

17

Las siete entidades más grandes (Ministerio de Defensa, Instituto de Seguros Sociales, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, INPEC, TELECOM y DIAN) concentran el 50% del empleo de la administración pública colombiana, sin incluir a los uniformados y los maestros. Igualmente, sólo 20 entidades concentran el 70% del empleo en el sector público. Esto se menciona, porque es conveniente verificar que todas y cada una de estas entidades correspondan con las necesidades más apremiantes de acción del Estado en Colombia. (tabla 4 del anexo) d. El tamaño de la red institucional Otra aproximación a la complejidad administrativa de los ministerios es mirar el tamaño de su red institucional y el número de entidades adscritas o vinculadas. Esto incluye las superintendencias, comisiones de regulación y unidades administrativas especiales que dependen de cada ministerio, así como las demás entidades adscritas o vinculadas. Como se ve en el cuadro 3 y en la tabla 5 del anexo, hay ministerios que a priori tienen redes institucionales extensas, presumiblemente algo más complejas o que al menos demandan más interacciones dentro de esta red institucional. Esto por supuesto no dice nada sobre la complejidad intrínseca de las tareas confiadas en el interior de la red institucional o sobre la sofisticación y dificultad de la relación con las entidades adscritas y vinculadas. Pero es interesante observar que a partir de este criterio sencillo hay ministerios sobreextendidos en términos de su red, como es el caso del Ministerio de Educación con 46 entidades; el Ministerio de Agricultura con 40 entidades (esto si se toman en cuenta los 24 fondos ganaderos); el Ministerio del Medio Ambiente con 39 entidades, donde se resaltan las 34 corporaciones regionales; el Ministerio de Minas con 29 entidades; el Ministerio de Comunicaciones con 22; el Ministerio de Hacienda con 17 y el de Defensa con 16. El Ministerio de Relaciones Exteriores no se incluye en esta lista, pero es evidente que su complejidad es grande pues atiende en total 62 embajadas de Colombia en el exterior y atiende directamente 54 embajadas acreditadas en el país. Si se excluyen los tres grandes sectores de la administración pública (policía, fuerzas militares, educación básica), se encuentra que 50 entidades, menos del 16.6% de las existentes, comprenden el 90% del empleo del sector público. Esto indica que estas entidades tienen una alta incidencia al momento de representar al Estado colombiano. Por esto cabe examinar con detenimiento el impacto y proyección de su gestión. (tabla 4 del anexo)

18

Cuadro 3

El tamaño de la red institucional

(Ministerios con la red más extensa)

En conclusión, es necesario perfeccionar este diagnóstico preliminar, incluyendo nuevos elementos de juicio como el volumen y grado presumible de dispersión normativa de cada sector, el tamaño de su presupuesto de funcionamiento e inversión, los costos pensionales, el volumen de resoluciones que se firman por año y el volumen de su correspondencia anual, entre otros indicadores de la complejidad administrativa. e. Control interno e integridad en las entidades públicas Como se ve en el cuadro 4, el control interno no ha podido ser asimilado suficientemente en la administración pública. Si se mira en detalle los avances en el control interno de 90 entidades del Estado, según un estudio de la Contraloría General, se encuentra que sólo 20 entidades tienen bajo riesgo en sus sistemas de control, 40 de ellas tienen riesgo medio y en las 30 restantes el riesgo es alto. La tendencia en los sistemas de control interno es entonces hacia el riesgo medio-alto. Esto quiere decir que el sistema definido por la Constitución y por la Ley 87 de 1993 presenta, a juicio de la Contraloría, fallas serias en la implementación que es necesario reparar. Las 20 entidades que obtuvieron muy buenos resultados han logrado niveles de efectividad muy altos en este campo, mostrando la heterogenidad de resultados en el sector público colombiano e identificando algunos casos institucionales que pueden ser estudiados con mayor detenimiento para encontrar aprendizajes y posibles programas de cooperación y asistencia en este campo. El reto sin embargo es redoblar el esfuerzo en todas las entidades sin excepción y lograr sistemas de control internos más eficaces, creíbles y robustos y con más incidencia en el buen desempeño institucional. En cuanto a la integridad se puede consultar el Índice de Integridad que está publicando Transparencia por Colombia. Si bien este índice solo se ha usado en una ocasión en el país y se esperan sucesivos refinamientos metodológicos, y la

Ministerios Entidades adscritas y vinculadas

Educación Agricultura Medio Ambiente Minas y Energía Comunicaciones Hacienda y Crédito Público Relaciones Exteriores

46 40 39 29 22 17

62 embajadas

19

ampliación del mismo universo de datos, pero es evidente que ya empieza a aportar elementos de juicio para el mejoramiento de la gestión pública.16

Cuadro 4

Nivel de riesgo de entidades. Evaluación del sistema de control interno

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1Riesgo bajo Riesgo medio Riesgo alto

20 entidades

40 entidades

30 entidades

Según Transparencia por Colombia en su aplicación del índice a 88 entidades públicas en el 2002, 4 entidades tuvieron un desempeño o crítico; 64 entidades están en un nivel medio de integridad, indicándose aquí un amplio margen de mejoramiento; y tan sólo 8 entidades, un poco menos del 10%, tienen un alto desempeño en este campo. Esta información se presenta resumida en el cuadro 5 o con más detalle en la tabla 6 del anexo. Si bien todos estos cálculos seguramente se van a actualizar y refinar; y coincidente con el tema de control interno, todo esto indica que en materia de integridad y transparencia hay un espacio grande para el mejoramiento de la gestión pública.

16

El índice se calcula a partir de 3 factores básicos (transparencia; control y sanción; y eficiencia e institucionalidad). Cada factor básico a su turno depende de varios indicadores. En total 16 indicadores intervienen en la fabricación del índice de integridad para cada entidad.

Fuente: Contraloría General de la República, 2001

20

Cuadro 5

Índice de Integridad de las entidades públicas 2002

(Número de Entidades)

RANGO Transparencia Control y Institucionalidad Total Entidades por rango

Sanción y Eficiencia Factores

100 -90 23 2 1 Rango alto. 8 Entidades

90 - 80 6 12 7

80 - 70 16 10 9 15

Rango medio: 64 entidades 70 - 60 28 7 15 26

*60 - 50 16 11 25 15

50 - 40 4 5 10 8

40 - 30 5 2 9 1 Rango crítico: 4 entidades

30 - 20 4 4 2

20-10 1 1 1

10 - 0 2 1

TOTAL 76

Fuente: Índice de Integridad entidades públicas. Corporación Transparencia por Colombia, Resultados 2002; Bogotá, Septiembre, 2002.

f. Algunas conclusiones a partir del diagnóstico En conclusión, este breve ejercicio de diagnóstico sobre el tamaño, dispersión y transparencia del Estado Colombiano permite concluir que: 1. Ya se indicó que el tamaño del Estado Colombiano, medido como gasto público

como porcentaje del PIB, y su nivel de crecimiento no es saludable ni sostenible para la economía colombiana. Esto sugiere que es necesario redimensionar el Estado y buscar la mayor productividad de los recursos públicos.

2. Asimismo, se debe buscar a mediano y largo plazo, crear las condiciones para

recuperar la inversión pública, superando los problemas actuales de marchitamiento, en virtud de la crisis fiscal del país.

3. Es indispensable que el esquema institucional que gobierna a la policía, las

fuerzas militares y también a los docentes, sea muy sólido, y alcance con creces los resultados esperados, sobre todo teniendo en cuenta la importancia de su función y la magnitud de los recursos que les son confiados.

4. Se debe hacer un permanente esfuerzo para garantizar que cada una de las

entidades que disfrutan de la mayor extensión institucional sean las que reflejen cabalmente la orientación estratégica que se le quiere dar al Estado colombiano en el largo plazo.

21

5. A nivel de Gobierno Nacional, Colombia tiene una estructura institucional muy amplia y dispersa y en franco crecimiento que no se compadece con el proceso de descentralización que ha tenido el país.

6. La reforma administrativa debe realizarse en todas las entidades públicas sin

excepción. Pero claramente, y según este ejercicio, se identifican a priori entidades de alta complejidad administrativa, sobre las que es conveniente dedicar una mayor atención institucional. Es necesario igualmente revisar el tamaño de la red institucional de algunos ministerios.

7. En materia de control interno y transparencia el desafío es muy grande y se

deben mejorar los resultados en estas evaluaciones de la CGR y Transparencia por Colombia, tanto para todo conjunto de entidades como a nivel individual.

1.5 PROGRAMA DE RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA El Programa de Renovación de la Administración Pública busca el desarrollo de los atributos arriba mencionados, de tal manera que progresivamente se logre la consolidación de un Estado Comunitario en el país. Dada la naturaleza de las acciones requeridas, el proceso necesariamente es de mediano o largo plazo. Más allá de los cambios en la estructura de la administración y los procesos inherentes a su operación, lo que implica el programa es un cambio profundo en la cultura pública. Tal como se ve en la gráfica 9 y en el cuadro 6, el Programa de Renovación de la Administración Pública tiene tres componentes fundamentales, a saber: Las reformas verticales, las reformas transversales y un conjunto de actividades complementarias. Estos tres elementos están estrechamente vinculados entre sí y propenden por una renovación integral de la administración pública colombiana. Para avanzar en la construcción del Estado Comunitario se requiere iniciar un proceso de reformas verticales mediante el rediseño, buscando salvaguardar y relievar las funciones misionales y reducir los costos de la gestión pública. Igualmente, iniciar un conjunto de reformas transversales que y procuren un Estado una eficiente y eficaz, mediante la renovación de las funciones públicas. Las actividades complementarias ofrecen incentivos para el permanente mejoramiento de la gestión pública.

22

Gráfica 9 Programa de Renovación del Estado

Cuadro 6

Reformas Verticales

Entidad líder DNP

Entidades de apoyo Ministerio o Director de Departamento Administrativo

Actividades

Repensar el rol del Estado y la red institucional

Rediseñar y simplificar estructura

Racionalizar Planta

Reducir gastos

Reforma Transversales

Entidad líder

DNP

Entidades de apoyo Actividades

Simplificación de trámites

Sistemas de información

DNP

Función Pública Empleo Público

Control interno

Habilitación profesional y técnica

DNP/MHCP

Sistema presupuestal

Gestión por resultados

Vicepresidencia

DNP Transparencia

Gobierno en línea

DNP MinInterior

DNP DNP

Activos públicos

Defensa judicial del Estado

Sistema de contratación

Organismos de regulación y control

Componentes del Programa de Renovación de la Administración Pública

Reformas Transversales

Actividades Complementarias

Reformas Verticales

23

Actividades complementarias

Entidad líder DNP y Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Entidades de apoyo Todo el sector público

Actividades

Plan de austeridad

Presidencia y DNP Todo el sector público Hechos de eficiencia y transparencia

DNP Todo el sector público Auditorias de calidad

DNP Todo el sector público Rendición de cuentas

a. Algunos desafíos inmediatos en la Renovación de la Administración Pública

1. Poner en vigencia principios que, como el concepto de Estado Comunitario, engloban toda una profunda transformación cultural del Estado y de la participación comunitaria al servicio del interés público.

2. Eliminar y suprimir las instituciones, programas, procesos o trámites que

erosionan valiosos recursos públicos y que no tienen ninguna vocación de defensa del interés público.

3. Fortalecer las instituciones y programas que efectivamente contribuyen a

alcanzar objetivos valiosos. Estudiar formas de profundizar, ampliar o refinar estas instituciones o programas públicos más destacados.

4. Exigir más a los administradores de entidades públicas indispensables que

no alcanzan los resultados esperados; encontrar, impulsar y apoyar los cambios correspondientes.

5. Conducir las reformas en las instituciones valiosas que no logran los

resultados deseados, para hacerlas más vigorosas y garantes de los intereses ciudadanos.

6. Establecer parámetros muy altos sobre toda la actuación estatal en el

campo público, aplicables a todos los servidores públicos y todas las entidades.

7. Procurar un conjunto de reformas transversales, comunes a todas las

entidades, que faciliten el ejercicio de la función pública y la actuación particular de cada entidad y cada servidor público.

b. Reformas que promueve el Programa de Renovación de la Administración

Pública El programa propone reformas verticales, reformas transversales y actividades complementarias, estas son:

24

Las reformas verticales son las que se realizarán en el interior de cada ministerio o entidad, y tienen por objeto el rediseño institucional y la actualización de la red institucional, de manera que ésta sea la adecuada y verdaderamente procure elevar la eficiencia institucional, realzar las tareas misionales de las entidades públicas y mejorar toda la gestión y la coordinación interinstitucional. En las reformas verticales además de buscar un espacio para repensar el Estado, se buscará formas de reducir gatos, racionalizar planta y simplificar las estructuras. Las reformas transversales son de alcance horizontal, es decir, incumben a todos los ministerios, a todos los Departamentos Administrativos y a todas las entidades, y procuran un mejor marco para el ejercicio de las funciones públicas, dentro del concepto de Estado Comunitario. Las Actividades complementarias son los instrumentos operativos así como los incentivos gerenciales y mecanismos que acompañan la reforma y que contribuyen a darle mayor atención, dentro de toda la administración, al Programa de Renovación de la Administración Pública. Estas actividades procuran el rápido transito hacia el Estado Comunitario. c. Actividades transversales

1. Simplificación de trámites. Establecen un programa para repensar el ejercicio de funciones públicas y la racionalización de trámites y el mejoramiento de la relación entre el Estado y los ciudadanos y particulares.

2. Sistema de información nacional. Identificar las reformas institucionales y

legales que refuercen el sistema de información nacional. 3. Empleo público. Dotar al país de un marco legal y administrativo idóneo para

el ejercicio del servicio civil, el ingreso y ascenso por mérito y la orientación al cumplimiento y los resultados, y para la calificación de los funcionarios en cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción.

4. Habilitación profesional y técnica. Tener en funcionamiento un programa de

apoyo al empleado público desvinculado, facilitando el rápido acceso a los derechos que le ofrece la ley y buscando su mejor forma de reincorporación a la actividad productiva.

5. Gestión por resultados. Adoptar un sistema de gestión que revalorice la

definición de resultados de interés público, y la evaluación en toda la gestión pública. Redefinir el papel del sistema presupuestal y de Sinergia en esta materia.

25

6. Sistemas de presupuesto. Redefinir las Instituciones y normas presupuestarias y todo el sistema presupuestal para que contribuya de manera más efectiva a la política de ajuste fiscal, la gestión de resultados, la transparencia y la correcta asignación de prioridades y recursos entre las distintas políticas públicas. La inflexibilidad y rigidez del sistema presupuestal limita enormemente su contribución al mejoramiento de la gestión pública.

7. Control interno y externo. Contribuir a elevar la eficiencia, eficacia,

transparencia de los sistemas de control interno y control externo en toda la administración pública.

8. Organismos y funciones de regulación y control. Revisar, racionalizar y

elevar la coherencia y eficacia en el ejercicio de funciones de supervisión y control ejercida por superintendencias y otras entidades y funciones de regulación, ejercida por comisiones y otros actores públicos. Dar pautas para el diseño del nuevo aparato institucional en materia de regulación, supervisión y control que se encuentre ajustado a las necesidades del país y que capitalice sobre los aciertos y debilidades del esquema actual.

9. Gobierno electrónico. Lograr avances sustanciales en las políticas en este

campo y en particular en materia de contratación en línea de todo el gobierno y aumentan la relevancia y valor agregado de los servicios al ciudadano. Configurar un portal único de acceso para toda la comunidad.

10. Transparencia. Identificar y poner en funcionamiento políticas, actividades y

acciones que contribuyan efectivamente a elevar la confianza y legitimidad del Estado y que a su vez permitan ganar la batalla contra la corrupción. Adoptar y darle vigencia a un código de conducta de cero tolerancia contra la corrupción.

11. Defensa jurídica del Estado. Repensar la función de defensa jurídica dentro

del gobierno, de manera que mejoren la oportunidad y calidad de todas las actividades jurídicas y se reduzcan las fallas protuberantes en la defensa de los intereses del Estado, que lesionan el patrimonio público. Reducir la asimetría existente entre la capacidad de la defensa jurídica del Estado frente a la que se observa tienen los particulares, en especial en las firmas más grandes y sofisticadas en esta materia.

12. Sistema de contratación. Identificar e implementar las innovaciones legales,

administrativas y técnicas que fortalezcan el sistema de contratación estatal, propendiendo por su mayor eficacia, transparencia, y exigencia para todos los participantes.

26

13. Activos públicos. Revisar las políticas vigentes que se utilizan para administrar todo el conjunto de activos públicos, tratando de racionalizar su uso, y de elevar su productividad. Igualmente, clarificar su titularidad jurídica, de manera que el Estado haga una mejor utilización de todos los activos públicos en beneficio de la sociedad.

En estas reformas transversales se le dará importancia a los cambios legales e institucionales para procurar un Estado más eficaz y eficiente y para darle más vigencia al Estado Comunitario. El detalle del conjunto de reformas transversales y su contenido previsto se presentará en otro documento CONPES.

Entidad Líder Entidad de Apoyo Reforma Transversal

1. Departamento Nacional de Planeación

Simplificación de trámites. Sistema de información nacional

2. Función Pública

Departamento Nacional de Planeación

Empleo público Habilitación profesional y técnica

3. Departamento Nacional de Planeación

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Gestión por resultados Sistemas de presupuesto Control interno y externo

4. Vicepresidencia de la República

Departamento Nacional de Planeación

Gobierno electrónico Transparencia

5. Departamento Nacional de Planeación

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Defensa jurídica del Estado Sistema de contratación Activos públicos

d. Actividades complementarias

1. Hechos de eficiencia y transparencia. El Presidente y el Vicepresidente abren periódicamente sus agendas para destacar hechos de eficiencia y de transparencia en la gestión pública. Estas reuniones tendrían por objeto dar a conocer a la ciudadanía y a la administración pública los logros concretos alcanzados por las entidades públicas y se explicarían las innovaciones adoptadas.17

2. Rendición de cuentas. Se harán unas reuniones con toda la alta gerencia

pública Nacional para presentar sus resultados en el avance en el tránsito hacía el Estado Comunitario.

17 Dichas reuniones podrían además convocar iniciativas de entidades del orden nacional y del nivel territorial y organismos de la rama ejecutiva y de otras ramas.

27

3. Banco de éxitos, nuevas distinciones y sello de excelencia. El Gobierno colombiano viene desarrollando el banco de éxitos previsto en la Ley 489 de 1998, el cual se desarrolla mediante el Decreto 921 de 2000. El propósito es seguir profundizando todas las iniciativas de reconocimiento y cualificar al máximo todo el proceso de convocatoria y selección. Se podría pensar en reglamentar un sello de excelencia, para distinguir los mejores programas públicos de la administración nacional y territorial, y que las entidades ganadoras usen el sello o estampilla de excelencia en toda su correspondencia interna y externa.

4. Premio a la gestión integral de la calidad. El Presidente podría entregar

anualmente el premio a la gestión integral de la calidad en el sector público, para reconocer los logros más sobresalientes a nivel nacional y territorial.

5. Auditorías de calidad. Se definirá un mecanismo para revisar los avances de

las entidades en el mejoramiento de la calidad y del servicio al ciudadano. Este mecanismo será aleatorio y presentará informes públicos sobre sus resultados. Los gerentes deberán tener sistemas de mejoramiento de la calidad y del servicio y serán de amplia difusión en cada entidad pública.

6. Plan de austeridad. La Presidencia de la República y el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público expidan una circular acerca de una política de austeridad que deberá orientar la acción de toda la gerencia pública.

e. Convenios interinstitucionales Para desarrollar el Programa de Renovación se debe buscar el trabajo coordinado con otros organismos del Estado con competencia en temas específicos, así como con representantes del sector privado. Se propone realizar los siguientes convenios:18

1. El sector privado, gremios, cámaras de comercio, entre otros, para simplificar trámites, reducir costos y facilitar la actividad productiva.

2. La Contraloría General de la República, para el perfeccionamiento de los

sistemas de control interno y externo; manejo de activos públicos y formas de elevar la productividad pública de los recursos.

3. La Procuraduría y Defensoría, para la promoción de nuevas formas de control

social y participación ciudadana.

18 En el

numeral 4 del anexo se explican con mayor detalle los

diferentes tipos de convenio del Programa

que se propone realizar.

28

4. La cooperación internacional, asistencia técnica y organismos multilaterales para la promoción de temas demandantes y exigentes en las reformas transversales.

5. Las entidades territoriales para la promoción y despliegue a logros de

transparencia y eficiencia.

6. Las universidades, para el apoyo a las reformas horizontales y los avances en el concepto de Estado Comunitario.

7. Las ONGs independientes, pactos de transparencia y contractualización de

resultados.

8. Las Organizaciones comunitarias y asociaciones de usuarios, para alcanzar pactos de transparencia y calidad en la prestación de servicios públicos, mediante veedurías de mejoramiento de la gestión y contratación.

9. Los medios de comunicación, para realizar acuerdos para el seguimiento de

las metas del programa y la difusión de logros en eficiencia y transparencia de las entidades públicas.

10. Otras ramas del poder público, se invitará a otras ramas y organismos a

participar voluntariamente del programa y avanzar en la integralidad de la reforma, incluyendo la rama legislativa y judicial. En esta materia se podría proceder de conformidad con lo planteado en el numeral 5 del anexo.

f. Procedimiento El programa debe emprender las acciones necesarias para que el mensaje del Estado Comunitario sea entendido y apropiado en cada institución y en cada actuación pública; debe desarrollar y coordinar las reformas necesarias para alcanzar los objetivos propuestos y mejorar el ejercicio de funciones públicas, y debe informar al CONPES el desarrollo de sus funciones. Este será uno de los temas más importantes del Consejo en los próximos años. Para realizar las reformas transversales se establecerá un coordinador de la reforma, tal como se muestra en el cuadro 6. Se definirán metas muy precisas en un siguiente documento CONPES. Las entidades líderes y de apoyo en cada tema y el conjunto de las entidades públicas prestarán su concurso para ultimar y procurar la materialización de las propuestas de gobierno en cada uno de los temas. Se buscarán sistemas de acompañamiento entre entidades para compartir su experticia y para lograr un avance conjunto mayor. El programa recolectará información de manera periódica sobre los avances de cada entidad.

29

En cuanto a las reformas verticales se tendrá en cuenta la iniciativa de cada entidad. Estas propuestas se discutirán en cada ministerio y de ahí, con el criterio del ministro respectivo, pasarán al DNP, donde las estudiará el grupo de apoyo. Es decir, la revisión de la propuesta en últimas recae en el DNP, el cual revisará los decretos elaborados por cada una de las entidades. Una vez que el DNP acoja el decreto que presenta la entidad, se hace la revisión técnica y legal, pasa a la Secretaría Jurídica de la Presidencia para el control jurídico correspondiente y luego para la firma del Presidente. El Programa presentará resultados semestrales en reuniones, que presidirá el propio Presidente y contarán con la participación del Vicepresidente, que tendrán por objeto principal examinar el avance y los logros en el tránsito hacia un Estado Comunitario, mirando hasta qué punto se han apropiado sus principios en el sector público, así como su efecto. Las reuniones servirán para compartir los logros en las propuestas y reformas transversales y los avances en los esfuerzos verticales para mejorar el Estado. Igualmente se destacarán los hechos de eficiencia y transparencia más importantes que se han alcanzado en el período. 1.6 RECOMENDACIONES El Departamento Nacional de Planeación recomienda al Consejo Nacional de Política Económica y Social: 1. Aprobar los lineamientos de política presentados en este documento para la

implementación del Programa de Renovación de la Administración Pública: hacia un Estado Comunitario. Los ministros y los directores de departamento administrativo y el conjunto de directores, presidentes, superintendentes y gerentes de las entidades públicas de la Rama ejecutiva del orden nacional velarán por la rápida adopción del concepto de Estado Comunitario, y por su creciente y permanente vigencia, de conformidad con los lineamientos expuestos en este documento.

2. Solicitar al DNP informes públicos semestrales, para ser entregados en reunión

presidida por el Jefe de Estado y con participación de toda la Alta Gerencia Pública. El DNP consolidará la información sobre las principales iniciativas y realizaciones de todo el sector público en el marco del Estado Comunitario.

3. Solicitar a todos los ministros y los directores de departamento administrativo y

al conjunto de directores, presidentes, superintendentes y gerentes de las entidades públicas de la Rama ejecutiva del orden nacional atender de manera preferente el programa. Se buscara dar mayor atención a las entidades que entrañan mayor complejidad administrativa, las entidades con fragilidad en sus sistemas de control interno y en sus resultados en transparencia y a los ministerios con la red institucional más compleja y exigente.

30

4. Encargar al DNP de la coordinación general del “Programa de Renovación de la Administración Pública: Hacia un Estado Comunitario”, entidad que para esta materia contará con una Unidad Ejecutora, que tendrá apoyo especial en la institucionalización del programa. }

5. El DNP presentara su propuesta de institucionalización de la Unidad Ejecutora.

La persona coordinadora del programa estará invitada permanentemente al Consejo de Ministros. La coordinación general de las reformas verticales y transversales referidas en el documento, así como las iniciativas para mejorar la gestión pública, estarán a cargo del Departamento Nacional de Planeación y con el concurso, de las otras entidades líderes y de apoyo.

6. Encargar como coejecutores de la reforma a la Vicepresidencia de la República,

la Secretaría Jurídica de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda, el Departamento Administrativo de la Función Pública y cada ministerio o Departamento Administrativos en lo pertinente. Los ministros y directores de departamentos administrativos serán responsables de la ejecución en sus respectivos sectores. Las tareas específicas de los coejecutores serán definidas por el DNP.

7. Solicitar al DNP la presentación de documentos CONPES de compromiso. Cada

ministro y cada director de departamento administrativo y de entidad cabeza de sector del orden nacional suscribirán un documento CONPES de compromiso. En éste quedarán establecidas sus metas y compromisos en términos de resultados. Los resultados de la ejecución del documento CONPES de compromiso se vincularán a incentivos y sanciones a partir de los lineamientos del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados -SINERGIA- del DNP.

8. Poner en vigencia las actividades de promoción de austeridad indicadas este

documento y comprometer a los ministros y los directores de departamentos administrativos en cumplir todas las tareas que les son confiadas. Solicitar al Ministerio de Hacienda la presentación de un acuerdo público de austeridad, que fije parámetros precisos al respecto, e impulsar la firma amplia del respectivo acuerdo público.

9. Iniciar un programa, permanente a lo largo de esta administración, de hechos de

transparencia y eficiencia. Solicitar al DNP preparar los lineamientos básicos de este programa y establecer la metodología de operación y selección de los hechos más destacados. Comprometer a todos los directores de entidades de la administración pública nacional y territorial con su activa participación en este programa.

10. Iniciar con los convenios para apoyar el programa a que se refiere este

documento.

31

11. Solicitar al DNP la presentación de un documento CONPES que precise y delimite el contenido, alcance y el plan de acción de cada una de las reformas transversales, verticales y actividades de apoyo que comprende el Programa de Renovación de la Administración Pública expuestos en este documento.

1

2. POLÍTICAS, METODOLOGÍAS, HERRAMIENTAS DE DISEÑO Y PLAN DE TRABAJO A SEGUIR EN LAS REFORMAS DE CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO DEL PROGRAMA “RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: HACÍA UN ESTADO COMUNITARIO”

2.1 REFORMAS TRANSVERSALES 2.1.1 EMPLEO PÚBLICO Diagnóstico Los problemas atinentes al sistema de servicio civil de Colombia, Latinoamérica y el mundo están relativamente bien documentados. Un conjunto de trabajos da amplia cuenta de esta materia.19 El Servicio Civil es el sistema de empleo propio de una parte de los empleados públicos: los que desempeñan funciones relacionadas con el ejercicio de potestades públicas, es decir, funciones que adquieren una alta singularidad. Por esto es bueno identificar hasta dónde se ejercen potestades públicas y en cuáles casos se puede buscar un sistema más simple de administración de empleo público.20 La Constitución colombiana elevó a canon constitucional la filosofía de la función pública y fijó parámetros bastante claros y precisos sobre cómo ejercerla, en los artículos 122 a 131. Estos artículos establecen parámetros fundamentales y dejan a la ley un desarrollo más preciso del servicio civil en Colombia. Es así como la Constitución define: (i) la creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil; (ii) que los empleos en órganos y entidades son de carrera, salvo las excepciones que defina la Ley, y los de libre nombramiento y remoción; (iii) la no existencia de empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento; (iv) el ingreso y ascenso por mérito y cumplimiento de requisitos y condiciones; (v) el retiro por calificación no satisfactoria y por las demás causales que definan la Constitución y la ley. La Ley 27 de 1992 fue un primer intento de cumplir las expectativas que en la materia generó la constitución. Sin embargo, sólo logró un desarrollo muy parcial, en particular en lo previsto en el artículo 125 y en la reglamentación de la Comisión Nacional del Servicio Civil21. Una de las críticas a la Ley 27 fue que permitió la inscripción extraordinaria en la carrera administrativa, es decir una inscripción en el escalafón sin someterse a concurso o examen.

19

Ver: Ricardo Avila, “Diagnóstico institucional del sistema de servicio civil de Colombia”, consultoría para el Banco

Interamericano de Desarrollo, Bogotá, agosto de 2002. También se puede consultar a Oscar Oszlak, director de programa de posgrado de la Universidad de Buenos Aires, en su trabajo en ingles: “The Civil Service in Latin America, and the Caribbean: Situation and Future Challenges”. Trabajo realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo. Igualmente, para una referencia sobre el servicio civil en las democracias avanzadas en el resto del mundo, se puede ver a Francisco Longo, “La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mérito con flexibilidad”. Trabajo preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo, abril de 2001. 20

Esta nota se puede estudiar con más detalle en el trabajo de Longo, página 4, en el documento citado anteriormente. 21

“Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los

servidores públicos (...)”. Constitución Política, artículo 130.

2

En el siguiente cuadro se observa que de 172.785 empleados públicos, 8.355 son de libre nombramiento y remoción, es decir el 5% del total; 96.853 son de carrera (40% del total); los provisionales son 32.018 (20%), los trabajadores oficiales son 59.591 (30%) y otros docentes son 7986 (5%).

CLASIFICACIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DEL ESTADO Fuente: DAFP, Encuesta SUIP (Actualizado a Mayo 31 de 2002) Vacantes: variación de más o menos 1.5% (entidades que no respondieron encuesta)

El sistema colombiano ha sido criticado por ser más de protección de empleo público y no de carrera. Esto por cuanto no es propiamente un sistema de promoción permanente a partir del mérito del funcionario y de su desempeño, ni busca articuladamente el encadenamiento de experiencias relevantes y bien integradas que permitan un claro avance en el desarrollo del servicio público. Se dice que este sistema es un híbrido que adolece de problemas serios, en el cual el funcionario ocupa un puesto determinado, sin una línea de promoción predefinida o con precario espacio para promociones y movilidad y ascenso por mérito. Por esto el funcionario se nombra más para ocupar un empleo que para desarrollar una carrera. Además, el sistema ha estado expuesto a ataques por cuenta de los nombramientos provisionales, que posteriormente permiten que personas entren fácilmente a la carrera en los respectivos concursos. Si esto se cumple reiteradamente indicaría que el nivel y la calidad técnica de los concursos es limitado.22 Todo esto motivó la búsqueda de una nueva ley, la 443 de 1998, la cual no tuvo mayor éxito, ya que varios de sus artículos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en particular por lo atinente a su nueva propuesta de composición de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Los efectos prácticos de los tropiezos con la Ley 443 son que muchos concursos no se han podido realizar debidamente y no se ha desarrollado la experticia operativa y procedimental en la Comisión para manejar sus responsabilidades en todo el sector público colombiano.

22 Según Ávila (p. 19) “un estudio realizado con los profesionales del Servicio Civil en 1991 mostraba que de un acumulado de 109.000 inscritos a lo largo de la historia a partir de 1968, sólo el 15% lo había hecho presentando exámenes (Carta Administrativa No. 68, 1992). Otro estudio reveló que el 95% de los cargos provisionales de los Ministerios, 83% de las superintendencias y 77% de los establecimientos públicos aprobaban los concursos, confirmando así la hipótesis en el sentido que los exámenes se hacían a la medida de los provisionales (Carta Administrativa No. 77, 1993).”

DESCRIPCIÓNPLANTA

TOTALVACANTES PROVISTOS % PARTICIPACIÓN

TOTALES 172.785 17.271 155.514 100%

LIBRE NOMBRAMIENTO Y

REMOCIÓN 8.355 746 7.609 5%

CARRERA 96.853 4.080 61.755 40%

PROVISIONALES 31.018 20%

TRABAJADORES OFICIALES 59.591 11.965 47.626 30%

DOCENTES

ORGANISMOS AUTONOMOS 7.986 480 7.506 5%

3

Por otra parte, el 13 de agosto de 2002 el gobierno encontró razones de inconstitucionalidad e inconveniencia en un nuevo proyecto de Ley que estaba para sanción presidencial. El gobierno esta atento a las observaciones que pueda recibir y si es del caso a presentar un nuevo proyecto de ley. Algunos problemas existentes en materia de servicio civil

Precariedad de los sistemas de información. Inexistencia de información precisa y actualizada en empleo público y fragilidad en los sistemas de información nacionales. El atraso en esta materia es notorio.23

No hay una cultura del servicio público. Aunque la Constitución habla de servidor más que de funcionario, todavía prevalece una cultura de funcionariado más que de servidor público.

Crecimiento del empleo público: En la gráfica siguiente se presenta el crecimiento del número de empleados públicos desde 1937 hasta el 2000. Como se puede apreciar durante este período este crecimiento fue más notorio en la década de los setenta y ochenta.

Número de empleados públicos 1937-2000

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

1937

1939

1941

1943

1945

1947

1949

1951

1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

Año

No

. E

mp

lead

os

Nivel Nacional Nivel Territorial Total

Crecimiento del costo del empleo público. Existe una fuerte tendencia al incremento del empleo público y del costo salarial, y en algunos casos en las retribuciones de los funcionarios desde 1990. Durante el período 1992 –1997 la participación de la nómina en el PIB estaba alrededor del 7% y tuvo un aumento considerable a partir del año 98 superando holgadamente el 10%, como se aprecia en la siguiente gráfica. En el mismo período la participación de la nómina sobre el gasto público total paso del 16% al 29%.

23

El número de servidores del Estado presenta inconsistencias de más de 100.000 personas entre los datos de Contraloría General de la República, Departamento Administrativo de la Función Pública y Dane. El DAFP no tiene un censo actualizado del número de personas inscritas y al servicio de la carrera.

4

INDICADORES PESO FISCAL DEL EMPLEO PUBLICO

Fuente: Ricardo Ávila, Diagnóstico Institucional del Sistema de Servicio Civil en Colombia Así mismo, en el siguiente cuadro se ve cómo los funcionarios públicos tienen salarios que en promedio son muy superiores a los que se observan en el sector privado y son solo afines a los que se observan en el sector financiero, en particular.

INGRESOS MENSUAL PROMEDIO DE DIFERENTES SECTORES DE LA ECONOMÍA

AÑO INDUSTRIA SERVICIOS

FINANCIEROS RESTO PRIVADO

SERVICIOS DEL GOBIERNO

1990 69,187 114,097 111,332 85,001 91,611

1991 90,353 141,832 153,477 113,472 124,956

1992 117,165 174,281 202,208 144,258 156,192

1993 151,396 240,943 278,19 188,401 217,834

1994 196,455 310,056 367,067 253,128 315,485

1995 235,98 435,873 386,955 295 355,251

1997 329,091 522,594 685,447 431,128 566,919

1998 431,927 834,386 665,085 556,065 765,555

1999 482,447 870,203 1,209,223 662,086 862,604

2000 535,375 994,222 916,311 691,004 908,949

Nota: Personas ocupadas mayores de 12 años. Resto incluye Agro, Minería y no Informal. Fuente: Ricardo Ávila, Diagnóstico Institucional del Sistema de Servicio Civil en Colombia

Plantas de personal sin suficiente diseño. Las plantas de personal en las entidades no tienen el debido diseño en su estructura y composición, tanto en cargos y grados como en materia de edad, competencias y experiencias de sus integrantes. Es fundamental lograr estructuras más balanceadas, que cuando sea posible, ahorren costos. Y también que tengan la mejor composición de destrezas

5

y competencias, edades y participación de género y que, como punto central, faciliten la necesaria movilidad y el continuo ascenso por mérito.

Exceso de nombramientos provisionales. Existe una alta tendencia a nombrar en los cargos a las personas que los ocupan pero en calidad de encargados. Y por esta razón, a pesar de su carácter en teoría universal, los concursos y las pruebas de selección tienen alcance limitado.

Falta de incentivos y gestión de resultados. Bajos incentivos económicos ligados con el desempeño. Falta de relación entre resultados de la gestión personal e institucional y la remuneración salarial.

Debilidad de los sistemas de selección. El esquema técnico a través del tiempo se ha mantenido: convocatoria a concurso, reclutamiento e inscripciones, aplicación de pruebas, conformación de lista de elegibles y período de prueba. En relación con los instrumentos de selección, por lo general se tienen las pruebas escritas –de aptitudes y conocimientos generales y específicos– de ensayo u objetivas desde el punto de vista psicométrico, análisis de antecedentes laborales y de estudio, entrevistas y cursos. En la práctica, este sistema, aparentemente sólido es débil y requiere un claro apoyo para su fortalecimiento.

Transparencia y exigencia en el ingreso. Los sistemas de selección y concurso para provisión de cargos públicos no son lo suficientemente transparentes y visibles para el ciudadano y deberían ser más exigentes y requerir una mayor preparación previa de todos los aspirantes a entrar a la carrera.

Evaluación de resultados. No existen procedimientos sólidos y suficientemente claros y exigentes en la evaluación de resultados de los servidores públicos. Todos los estudios existentes coinciden que este tema ha sido uno de los más frágiles de la organización del servicio público en Colombia.24

Normatividad. Aunque la carrera es débil, la normatividad ha sido rígida y prolija en reglamentación, que muchas veces es excesiva en materia de administración de personal y de carrera administrativa.

Inequidades entre funcionarios públicos de carrera y falta de coherencia. El sistema de empleo público crea inequidades y desincentivos en el acceso al empleo público por la dispersión de regímenes especiales y de carrera (DIAN, INPEC, DAS, docentes, entre otros).

Acceso y movilidad. El criterio de acceso y movilidad por mérito es de limitado alcance, y su desarrollo, aunque previsto en la ley, no tiene la importancia deseada.

Competencia en el ingreso. La competencia en el ingreso al servicio público no es muy alta y usualmente los exámenes de ingreso no tienen en cuenta el conjunto de competencias y destrezas que deben manejar los servidores públicos.

Alta gerencia. Falta un criterio de planeación y desarrollo para los empleos de alta especialización y alta gerencia; y hay debilidad en los sistemas de selección, inducción y reclutamiento para estos cargos altamente especializados. Los ejecutivos que entran en cargos de libre nombramiento y remoción tampoco reciben ningún tipo de entrenamiento previo sobre el sector público y no tienen que reunir condiciones exigentes de ingreso. La Escuela de Gobierno todavía no

24

Según el estudio de Avila, (p. 42) y citando Carta Administrativa de junio de 1993, de una muestra de 15.457 funcionarios, se

encontró que la mayoría de eran calificados como buenos o excelentes.

6

logra y el reconocimiento deseados, ni tiene el liderazgo en la producción de investigación relevante en el contexto de la alta gerencia pública colombiana.

Capacitación. Los estímulos para la capacitación y formación son bajos y no existe una cultura de calificación permanente del funcionario.

Falta de racionalización de las plantas de personal. El tamaño de las plantas muchas veces no se compadece con el nivel de actividad de las entidades públicas. Hay muchas plantas sobreextendidas y que se justifican fundamentalmente, algunas veces, solo por las rentas y recursos propios o parafiscales que tiene la entidad.

Falta desarrollo del servicio público. En suma, existe un marco legal, operativo e institucional de moderada o limitada importancia para el desarrollo del servidor público, y que no está a tono con lo previsto por la Constitución. Este marco se caracteriza por ser desarticulado e incompatible con la gestión eficiente y moderna del recurso humano y por no ofrecer las suficientes garantías e incentivos que lleven al perfeccionamiento de la función pública.

La perspectiva internacional La experiencia internacional, en cuanto al perfeccionamiento de la función pública sugiere diferentes acciones:25

Revisión y simplificación de las plantas de personal, buscando mejor planificación en diferentes materias: edad del funcionario, género, balance de competencias, costo, estructura de grados y nomenclatura.

Perfeccionamiento de sistemas de selección y promoción que sean más transparentes, competitivos y ajustados a las necesidades propias de la función pública.

Mejoramiento de los sistemas de evaluación del desempeño del servidor público. Acciones para el caso colombiano El plan de acción para el mejoramiento del Empleo Público en Colombia exige atender cada uno de los problemas identificados anteriormente. A manera de ejemplo a continuación se identifican algunas acciones inmediatas, de corto y mediano plazo. Acciones inmediatas a. Preparación de un nuevo proyecto de ley, que atienda todas las prioridades que

ha definido la Constitución colombiana. b. El tamaño de las plantas debe adecuarse, en plazo breve, a las necesidades

objetivas de la entidad, su nivel de actividad y sus responsabilidades misionales.

25

Ver el trabajo citado de Oscar Oszlak.

7

c. Atención prioritaria a la directiva sobre austeridad26. Eliminación de vacantes y posible agilización de retiros de personal que reúne requisitos para pensionarse. Restricción de horas extras y de pago de dominicales.

d. Además de los cargos de carrera, se debe tener un sistema exigente para el acceso a cargos de confianza, en particular en los criterios de selección, incentivos, evaluación y formación. Si bien estos empleados de libre nombramiento son apenas el 5% del total, ocupan altas responsabilidades y pueden ayudar mucho al mejoramiento de la gestión pública.

Acciones de corto y mediano plazo a. Diseño e implantación de una nueva institucionalidad para la gestión del

recurso humano al más alto nivel en el Estado. Un aspecto central es la Comisión Nacional de Servicio Civil, que si bien debe regentar la carrera, lo debe hacer de manera que fije políticas y criterios para su desarrollo. Para el desarrollo de la carrera, la Comisión debe articular su trabajo convocando el concurso de todas las entidades públicas y territoriales, con el fin de que adopten sus políticas y procedimientos, ajustados a la realidad de cada institución, pero salvaguardando los atributos comunes a la carrera administrativa en todo el sector público colombiano.

b. Mejoramiento del sistema de selección y promoción centradas en el mérito y evaluación del funcionario.

c. Perfeccionamiento de los sistemas y esquemas técnicos que se han mantenido a través del tiempo: convocatoria a concurso, reclutamiento e inscripciones, aplicación de pruebas.

d. Tercerización de personal de apoyo cuando sea pertinente (e.g. celadores, limpieza y mantenimiento, etc.).

e. Diseño e implantación de un sistema de información integrado de recursos humanos con una base central de datos, de manera que esta información permita la correcta toma de decisiones y la planeación institucional.

f. Elección de cargos por méritos con total transparencia e igualdad. Independencia del nombramiento de la injerencia política.

g. Evaluación del desempeño y la gestión del servidor público. Examen de algunas formas que permitirían cierta relación entre las retribuciones y resultados (sistema de evaluación).

h. Elaboración de un nuevo marco normativo y de gestión y capacitación del recurso humano para atender los problemas identificados en el diagnóstico.

i. Puesta en marcha de mecanismos para desarrollar una verdadera cultura del servicio público.

26

Directiva Presidencial No. 13. Octubre 15 de 2002.

8

2.1.2 HABILITACION PROFESIONAL Y TÉCNICA Diagnóstico: necesidad de la habilitación profesional y técnica Un conjunto de situaciones nuevas, tales como: (i) una agresiva descentralización fiscal y administrativa; (ii) la presencia de nuevos actores privados y comunitarios que participan en la provisión de bienes y servicios públicos; (iii) una estructura financiera pública que no es sostenible, son entre otros, algunos de los factores que conllevan necesariamente a realizar algunos ajustes en las funciones públicas a cargo del Estado y al redimensionamiento de la planta. La supresión del empleo público es un efecto indirecto y no deseado del proceso de reestructuración y renovación de la administración pública. Por tanto es indispensable actuar muy deliberadamente para conjurar el costo social y personal que genera este proceso. En consecuencia, se requiere un programa que tenga por objeto la permanente rehabilitación profesional y técnica de los funcionarios desvinculados; su reubicación laboral; la asesoría y apoyo al funcionario desvinculado, para ampliar su visión sobre nuevas opciones laborales.27 La experiencia de estos programas de adaptación laboral es amplia en Colombia. En el Decreto de 77 de 1987, y posteriormente en el Decreto 503 de 1988, se planteó un mecanismo de reincorporación. En la Ley 1 de 1991 se contemplaron algunas opciones de asistencia laboral, pero su desarrollo fue limitado. Posteriormente, en desarrollo del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional se expidió el decreto 2151 de 1992 para crear un Servicio de Adaptación Laboral. En el proyecto de ley sometido al Congreso para adelantar el programa de Renovación de la Administración Pública se propone un reconocimiento económico para ex empleados que sean removidos de sus cargos. Este reconocimiento es aplicable ampliamente a los empleados públicos de libre nombramiento y remoción de los niveles jerárquicos diferentes al directivo y las personas vinculadas por nombramiento provisional en cargos de carrera administrativa en los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional. Consistirá en una suma de dinero equivalente a un porcentaje de la asignación básica correspondiente al cargo suprimido, que se pagará en mensualidades durante un plazo no mayor a doce (12) meses, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

27 Es importante reconocer el precepto constitucional consagrado en el artículo 54 de la Constitución Política de 1991, según el cual es “obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran (…); en el mismo orden de ideas, la Constitución señala que el Estado debe “propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar”.

9

Para acceder al reconocimiento se deberá acreditar cualquiera de las siguientes circunstancias:

a. Estar vinculado a un programa de formación técnica o profesional o de capacitación formal o informal; o

b. Estar vinculado laboralmente a un empleador privado, en un cargo creado recientemente por tal empleador. En este caso, dicho reconocimiento será directamente entregado al nuevo empleador.28

El propósito y la finalidad del mencionado reconocimiento es, en primer término, la creación excepcional y transitoria de un reconocimiento pecuniario para que dichos servidores puedan mantenerse económicamente activos, mientras desarrollan las actividades de planeación y búsqueda adecuada de la inserción laboral y procuran una capacitación que les permita mejorar sus condiciones técnicas o profesionales con miras a una vinculación definitiva en el mercado laboral. En segundo lugar, se busca estimular en el sector privado la apertura de nuevos puestos de trabajo; y para ello, se propone que cuando una empresa privada vincule en un empleo nuevo a un exempleado público, ésta reciba directamente el reconocimiento económico a que se refiere la propuesta.29 Objetivo del programa de habilitación profesional y técnica El reto es, entonces, asistir al trabajador desvinculado, buscando mediante políticas públicas la puesta en marcha de iniciativas y acciones en materia de formación, cofinaciación de la cotización a la entidad de salud y la construcción de nuevas oportunidades laborales para los trabajadores desvinculados. El desarrollo de los recursos humanos se refiere de manera integral al mejoramiento de los conocimientos, habilidades, destrezas, actitudes, motivación y demás habilidades relevantes en el contexto del trabajo, que le permiten a una persona desempeñarse productivamente en un contexto organizacional. El fin último del programa de habilitación profesional y técnica es ayudar al trabajador desvinculado durante la transición y realizar algunas acciones que permitan construir nuevas oportunidades laborales. Otro objetivo del programa es ayudar a mitigar y reducir los costos económicos y personales que se derivan del cambio de la vinculación laboral. Así mismo promueve programas formales e informales de capacitación para el trabajador saliente y facilitan su inserción en una empresa privada.

28

Siempre que tal vinculación laboral sea a través de un contrato a término indefinido o un contrato a un término no inferior a dos (2) años. 29

Por ello, conforme lo expresa el texto del proyecto, se trata de dos condiciones distintas, no concurrentes, esto es, dada la una o dada la otra, se causa el reconocimiento propuesto.

10

Principios que guían el programa El programa tiene una coordinación que acuerda las alianzas con organismos de capacitación y apoyo; esta coordinación ayuda a identificar y precisar los principales servicios del programa y apoya a las distintas entidades responsables de su ejecución para obtener éxito. El programa es descentralizado en su ejecución y coordinación. En la coordinación se estudian temas de interés general, tales como: las posibles tendencias de empleo; la identificación de los sectores y las ocupaciones con mes crecimiento o más favorecidas por el ATPA y otros acuerdos de comercio, inversiones e iniciativas estratégicas. La dirección del programa propone convenios y asociaciones que refuercen la vigencia del mismo. El programa se desarrolla con los siguientes principios: Un programa descentralizado en cabeza de cada directivo de entidad pública reestructurada. La justificación de la descentralización es que en cada entidad conoce muy bien las necesidades de sus extrabajadores y les pueden ayudar eficazmente a encontrar la mejor solución, usando los mecanismos generales previstos por el programa. Atención indelegable al programa por parte de la alta gerencia pública. La atención al programa no se delega. Por el contrario la coordinación del mismo es una tarea que se confía a la alta gerencia de cada entidad. Esto exige, entre otros, el compromiso de la dirección o presidencia de cada entidad, así como de la secretaria general, la dirección administrativa y su dirección de recursos humanos. Un programa participativo. El programa se desarrolla de manera participativa, buscando un ambiente constructivo en la búsqueda de soluciones, donde concurren los trabajadores y los representantes de la entidad, y cuentan con el apoyo de personal especializado. Entre todos se avanza en la identificación de alternativas y desarrollo de las mejores opciones para la readaptación laboral. Una amplia oferta de servicios y red de aliados estratégicos. El programa construye una red de servicios y aliados estratégicos. En este último caso lo fundamental es un conjunto de alianzas con entidades de capacitación, tales como las fundaciones empresariales, el Sena y un conjunto muy amplio de ONGS, así como de empresas privadas y entidades territoriales, tratando de crear mecanismos para facilitar la movilidad de trabajadores y el desarrollo de una buena oferta de apoyo y capacitación. El programa busca el mejoramiento de las competencias laborales de los exempleados a que se refiere esta ley. Un programa manejado con criterios gerenciales. La gestión del programa demanda una coordinación muy gerencial, buscando un óptimo proceso de creación de la red de servicios; así como centrar la atención sobre los resultados concretos en términos

11

de personas efectivamente: revinculadas, apoyadas, recalificadas, asesoradas y que rindieron comentarios e hicieron una evaluación positiva del programa. Un programa que da protección especial a grupos más vulnerables. De conformidad con la Directiva 10, los procesos de reestructuración deben proteger de la mejor forma posible a las personas que: (i) están prontas a recibir el derecho a pensión, (ii) las madres solteras cabeza de familia sin alternativa económica y (iii) los discapacitados. El programa concita apoyo legal y de todas las entidades de gobierno, buscando mecanismos especiales para apoyar al trabajador desvinculado30. Acciones concretas y alternativas de acción El programa puede realizar un conjunto de opciones y alternativas de apoyo, que pueden contribuir al funcionario desvinculado: Régimen de indemnizaciones y de acceso a posible reconocimiento. El pago oportuno de liquidaciones e indemnizaciones o posible reconocimiento a que tenga lugar el empleado, es una de las mejores formas de mitigar el costo de la transición, y de proteger y asistir al trabajador mientras que dura el proceso de búsqueda del nuevo empleo. Cotización a la entidad promotora de salud. Como se explico anteriormente, el programa contempla por 12 meses el apoyo con el 50% de la cotización de la seguridad social en salud, del empleado de libre nombramiento y remoción y provisional que haya sido desvinculado. Comités de adaptación laboral. La creación de un ambiente creativo y constructivo, en el marco de comités de adaptación laboral o clubes de búsqueda de empleo, para que mediante un claro ejercicio participativo, se exploren y estudien múltiples alternativas de readaptación laboral y se valoren y desarrollen las mejores iniciativas. Apoyo integral a cooperativas y empresas de ex-trabajadores. La entidad gubernamental debe explorar la viabilidad y conveniencia de que algunos de sus ex-funcionarios se organicen como empresas y entidades cooperativas. En caso que se estime adecuado, la entidad buscará las formas a su alcance de apoyar la nueva empresa en gestación, al menos en el periodo inicial mientras despega su organización empresarial. Programas de capacitación y entrenamiento. Desarrollo de un conjunto de alternativas y opciones de recalificación y reubicación laboral, preferentemente en programas y cursos que mejoren destrezas muy valoradas en el mercado laboral y en temas que tienen potencial o demanda en la economía. Las experiencias previas

30

Directiva Presidencial 10, Agosto 20 de 2002. En la parte legal, hay un antecedente y es la creación del Servicio de

Adaptación Laboral en el sector publico, creado por 3 años, mediante el Decreto 2151 de 1992.

12

y la metodología del programa de Jóvenes en Acción son un interesante referente en esta materia. El apoyo de contratistas del Estado. En algunos casos, se puede contemplar el solicitar a contratistas del Estado que consideren el enganche de exfuncionarios, en las nuevas plazas laborales que se requieran. Programas de reubicación y desarrollo de una estrategia de búsqueda laboral. El programa ofrece también alternativas para la reubicación con énfasis en el sector privado. Adicionalmente, el programa contempla cursos generales sobre búsqueda de empleo, para ser tomados por el funcionario y su familia, permitiéndole o ayudándolo a entender los desafíos y retos que asumirá y la forma de prepararse para manejar la transición. El programa brinda entrenamiento en la búsqueda de empleo, enfocado al autoservicio, y propende por la consolidación de un banco de datos, asistencia para la preparación de hojas de vida y manejo de entrevistas. Más allá de esto, se dará entrenamiento para descubrir por sí mismo opciones de empleo. Así mismo, el programa contribuye a preparar una estrategia individual de reinserción laboral. Ofrece al funcionario desvinculado apoyo profesional para definir la estrategia personal de reinserción laboral y para darle seguimiento a sus logros y avances en este proceso. Información sobre el mercado laboral. Se ofrecen servicios sobre vacantes posibles y se configuran listas de empleados desvinculados buscadores de empleo, identificando sus competencias y destrezas, tratando de hacer un cruce entre estas competencias y las vacantes. Se busca entonces el desarrollo de una base de datos con el “perfil de oferta” de los trabajadores desvinculados, que pueda ser consultada por Internet por el sector privado y por las entidades territoriales, de manera que se busquen formas indirectas de revinculación atendiendo las necesidades de otros sectores. Consejería laboral al ex-empleado. Asistencia sobre el tipo de servicios de apoyo y entrenamiento disponible y la definición de una estrategia individual. En varios países se ha encontrado que este es un factor decisivo31. Oficina para asistir al funcionario desvinculado. Se ofrecerá una dirección electrónica al ex-empleado y eventualmente se podrá ofrecer un lugar físico desde donde se pueda preparar la hoja de vida, sacar copias, usar el teléfono para llamar a potenciales empleadores, tener acceso a internet y poder realizar la consulta a las bases de datos especializadas sobre nuevos empleos.

31

OECD, 1990. “Displacement and Job Loss: The workers Concerned” EmploymentOutlook, Paris, July.

13

2.1.3 CONTROL INTERNO Y EXTERNO Diagnóstico Debilidad de los sistemas de control interno orientados a resultados. Si bien la Constitución y la Ley 87 de 1993 dieron un marco razonable, y posteriores normas como la directiva Presidencial 02 de 1994 orientaron este proceso en la practica, los resultados son todavía limitados: no todas las entidades tienen sistemas de control interno suficientemente sólidos y confiables. Mucho formalismo y pocos resultados. Se ha dado una cierta tendencia a crear oficinas de control con manuales de funciones y procedimientos, pero de limitada eficacia y pertinencia a la hora de proteger a la entidad de sus riesgos naturales. No se tiene el suficiente logro institucional a la hora de establecer sistemas idóneos de control interno. Debilidad de las contralorías territoriales. La experiencia colombiana ha demostrado que las instituciones de control, en particular las del nivel territorial, no han resultado efectivas en la lucha contra la corrupción, a pesar de la enorme magnitud de los fondos que han recibido. Evidente politización e ineficiencia de las contralorías territoriales, con gastos que desbordan muchas veces la realidad presupuestal de las entidades locales. Déficit de sistemas de información para la rendición de cuentas ante los ciudadanos y la opinión pública. Estos sistemas son todavía embrionarios y con dificultad para garantizar una mayor participación comunitaria en el control social a la gestión pública. Papel de la Contraloría General de la República. La cultura del control interno no ha logrado permear a toda la administración pública. La propia Contraloría General de la Republica no ha dado suficientes sanciones e incentivos para refinar y fortalecer todos los sistemas de control interno institucionales. Solo recientemente la CGR empezó a tener sistemas de revisión, calificación y ranqueo de los mismos. La Contraloría General de la República en cumplimiento de sus funciones contitucionales y Legales dio a conocer un informe sobre la Evaluación y Conceptualización del Sistema de Control Interno (Ver siguiente cuadro). Este informe corresponde a 90 entidades que representan aproximadamente el 62.26% del total de presupuesto de los sujetos de control que vigila la Contraloría General de la República.32 Creación del sistema nacional de control interno. La Ley 489 en los artículos 27, 28 y 29 creó el Sistema de Nacional Control Interno conformado por el conjunto de

32

Según el Contralor, esta evaluación fue realizada mediante los procesos auditores adelantados en el año 2001, en los cuales

se analizó y evaluó la rendición de cuenta sobre las actividades y operaciones del año 2000, y se aplicaron pruebas de confrontación con algunos de los registros de la vigencia fiscal correspondiente al año 2001.

14

instituciones, planes, programas y proyectos, con el objeto de aplicar cabalmente el cumplimiento de las funciones del Estado en cada una de las entidades. Este Sistema está en cabeza del propio Presidente de la República con la asistencia del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Los desarrollos del sistema son limitados. El seguimiento de los Sistemas de Control Interno de las entidades por parte de la propia Función Pública ha experimentado limitaciones, aunque se observa una tendencia reciente a propender por su perfeccionamiento.

INFORME DE EVALUACION Y CONCEPTUALIZACION DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA33

(Nota: La calificación más alta – mejor evaluación control interno – corresponde a 0.00)

No. ENTIDAD SECTOR CALIF. RANGO

1 Interconexión Eléctrica S.A. ISA Minas y Energía 0.00 Bajo

2 ISAGEN Minas y Energía 0.01 Bajo 3 Ministerio de Hacienda y Crédito

Público Gestión Pública 0.03 Bajo

4 Departamento Administrativo de la Función Pública

Gestión Pública 0.04 Bajo

5 Contaduría General de la Nación Gestión Pública 0.04 Bajo 6 Fondo de Ferrocarriles Social 0.05 Bajo 7 Corporación Autónoma Regional del

Canal del Dique- CARDIQUE Medio Ambiente 0.08 Bajo

8 Corporación Autónoma Regional los Valles del Sinú y San Jorge – CVS

Medio Ambiente 0.15 Bajo

9 Departamento Administrativo de la Presidencia

Gestión Pública 0.23 Bajo

10 Instituto Nacional de Salud – INS Social 0.23 Bajo 11 COLCIENCIAS Social 0.26 Bajo 12 Red de Solidaridad Social Social 0.28 Bajo 13 Fondo Rotatorio del Ministerio de

Relaciones Exter. Gestión Pública 0.31 Bajo

14 Ministerio de Minas y Energía Minas y Energía 0.33 Bajo 15 Granahorrar Gestión Pública 0.34 Bajo 16 Instituto Nacional para Ciegos–INCI Social 0.34 Bajo 17 Ministerio de Relaciones Exteriores Gestión Pública 0.35 Bajo 18 Comando Armada Defensa, Justicia y Segurid. 0.36 Bajo 19 Fiduagraria Gestión Pública 0.41 Bajo 20 DANSOCIAL Gestión Pública 0.45 Bajo 21 Superintendencia de Subsidio

Familiar Social 0.51 Medio

22 ICA Agropecuario 0.52 Medio 23 Central de Inversiones – CISA Gestión Pública 0.52 Medio 24 ICBF Social 0.52 Medio 25 TELECOM Infraestructura,

Telecomunicaciones Comercio Ext y Desarrollo Regional

0.54 Medio

26 Policía Nacional Defensa, Justicia y Seguridad

0.57 Medio

27 COLDEPORTES Social 0.57 Medio

33

Fuente: Contraloría General de la República

15

No. ENTIDAD SECTOR CALIF RANGO

28 Instituto de Cancerología E.S.E Social 0.60 Medio 29 Ministerio de Cultura Social 0.63 Medio 30 Banco Cafetero Gestión Pública 0.65 Medio 31 Instituto Nacional Penitenciario y

Carcelario – INPEC Defensa, Justicia y Seguridad

0.66 Medio

32 Promotora de Vacaciones y Promoción Social – PROSOCIAL

Social 0.66 Medio

33 Empresa Colombiana de Gas – ECOGAS

Minas y Energía 0.67 Medio

34 DIMAR Defensa, Justicia y Segurid. 0.67 Medio 35 Banco del Estado – En liquidación Gestión Pública 0.70 Medio 36 ISS Social 0.71 Medio 37 CAJANAL

Social 0.72 Medio

38 Ministerio de Transporte Infraestructura, Telecomunicaciones Comercio Ext y Desarrollo Regional

0.76 Medio

39 Instituto Nacional de Vías Infraestructura, Telecomunicaciones Comercio Ext y Desarrollo Regional

0.76 Medio

40 Procuraduría General de la Nación Defensa, Justicia y Segurid. 0.76 Medio 41 Ministerio de Defensa Nacional –

Gestión General Defensa, Justicia y Seguridad

0.77 Medio

42 Superintendencia Bancaria Gestión Pública 0.77 Medio 43 CORPOCALDAS Medio Ambiente 0.79 Medio 44 Unidad Administrativa Especial –

Análisis Financiero Gestión Pública 0.79 Medio

45 Corporación Autónoma Regional Medio Ambiente 0.81 Medio 46 Instituto de Fomento Industrial – IFI Gestión Pública 0.81 Medio 47 Fondo de Bienestar Social de la

Contraloría General de la República Social 0.83 Medio

48 MINERCOL Minas Energía 0.83 Medio 49 Fiscalía General de la Nación Defensa, Justicia y Segurid. 0.84 Medio 50 CORPOGUAVIO Medio Ambiente 0.87 Medio 51 INPA Agropecuario 0.89 Medio 52 Imprenta Nacional Gestión Pública 0.89 Medio 53 CORPOMOJANA Medio Ambiente 0.95 Medio 54 Ministerio de Justicia y del Derecho Defensa, Justicia y Segurid. 0.95 Medio 55 Ministerio de Salud Social 0.95 Medio 56 Ministerio de Comercio Exterior Infraestructura,

Telecomunicaciones Comercio Ext y Desarrollo Regional

0.98 Medio

57 Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS

Medio Ambiente 0.98 Medio

58 INVIMA Social 0.98 Medio 59 CAPRECOM

Social 0.99 Medio

60 ICETEX Social 1.00 Alto

61 Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental– CORPONOR

Medio Ambiente 1.02 Alto

16

No. ENTIDAD SECTOR CALIF RANGO

62 Corporación Autónoma Regional Centro Antioquia–CORANTIOQUIA

Medio Ambiente 1.02 Alto

63 Instituto Nacional de la Reforma Urbana – INURBE

Infraestructura, Telecomunicaciones Comercio Ext y Desarrollo Regional

1.03 Alto

64 Centro de Educación en Administración de Salud – CEAD

Social 1.03 Alto

65 Fondo Nacional del Ahorro – FNA Infraestructura, Telecomunicaciones Comercio Ext y Desarrollo Regional

1.04 Alto

66 Corporación Autónoma Regional del Atlántico – CRA

Medio Ambiente 1.06 Alto

67 DNP Gestión Pública 1.06 Alto 68 SENA Social 1.07 Alto 69 Comando Ejército Defensa, Justicia y Segurid. 1.10 Alto 70 Banco Agrario Gestión Pública 1.11 Alto 71 CORNARE Medio Ambiente 1.17 Alto 72 Corporación Autónoma Regional del

Sur de Bolívar – CSB Medio Ambiente 1.20 Alto

73 Comisión Nacional de Regalías-CNR Minas Energía 1.20 Alto 74 INCORA Agropecuario 1.22 Alto 75 Hospital Militar Social 1.23 Alto 76 Ministerio de Educación Nacional Social 1.24 Alto 77 Defensoría del Pueblo Defensa, Justicia y Segurid. 1.35 Alto 78 Comando Fuerza Aérea Defensa, Justicia y Segurid. 1.50 Alto 79 Cámara de Representantes Gestión Pública 1.50 Alto 80 Senado de la República Gestión Pública 1.51 Alto 81 Ministerio del Interior Gestión Pública 1.51 Alto 82 Superintendencia de Notariado y

Registro Gestión Pública 1.53 Alto

83 DIAN Gestión Pública 1.53 Alto 84 Registraduría Nacional del Estado

Civil Gestión Pública 1.54 Alto

85 Administración Postal Nacional – ADPOSTAL

Infraestructura, Telecomunicaciones Comercio Ext y Desarrollo Regional

1.58 Alto

86 BCH – En liquidación Gestión Pública 1.58 Alto 87 Ministerio de Agricultura Agropecuario 1.66 Alto 88 ESAP Social 1.70 Alto 89 ECOSALUD Social 1.92 Alto 90 Instituto Nacional de Adecuación de

Tierras – INAT Agropecuario 2.66 Alto

17

Resultados del informe de Contraloría General de la República De la evaluación de la Contraloría, se destaca34:

“El sistema de control interno de las entidades evaluadas por la Contraloría General de la República, salvo unas excepciones, denota fallas en la implementación.”

“Es constante preocupación la ausencia de efectivas políticas de autocontrol y verificación en los procesos y procedimiento de las organizaciones evaluadas, lo cual genera deficiencias que no permiten garantizar el logro de resultados con sujeción de los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de los costos ambientales.”

La tendencia de ubicación de la gran mayoría de entidades es de un riesgo medio con tendencia a riesgo alto y rangos en los cuales se ubican 70 de las 90 entidades evaluadas.”

Otro estudio, usando los mismos datos, concluye: “La evaluación de la gestión de control interno en el año 2001 en una muestra de 89 entidades registró los siguientes resultados. Un 42.6% de estas representaba un riesgo medio, un 34.8% un alto riesgo y un solo 22.4% presentó bajo riesgo. Es decir, un 77.4% de las entidades públicas tiene riesgo significativo de manejo inadecuado de los recursos35.

Nivel de riesgo de entidades. Evaluación del sistema de control interno

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1Riesgo bajo Riesgo medio Riesgo alto

Fuente: Colombia entre la exclusión y el desarrollo. Propuestas para la transición al Estado Social de Derecho”.

34

Carta enviada al Doctor Andrés Pastrana Arango, Presidente de la República por Carlos Ossa Escobar. Contralor General de la República. Julio 19 de 2002. 35

Luis Jorge Garay S. Dirección Académica. “Colombia entre la exclusión y el desarrollo. Propuestas para la transición al Estado Social de Derecho”. Contraloría General de la República. Julio de 2002.

18

Principales acciones Control Interno: a. Reforzamiento de las oficinas de control interno. Estudiar formas para que en lo

posible las jefaturas de control interno en cada entidad se escojan por concurso de méritos y conocimientos especializados, con el fin de garantizar su independencia a nivel jerárquico funcional y sus jefes deben demostrar su idoneidad y avanzados conocimientos en el campo del control y debida experiencia en el ámbito específico de cada entidad o empresa.

b. Selección de las jefaturas de control. Elevar la capacidad técnica de las oficinas de control interno para reforzar su función, atendiendo los procesos críticos de cada entidad, diseñando sistemas que ayuden al mejoramiento de la gestión y comprometiendo ampliamente a todos los funcionarios.

c. Autorización de varios sistemas de control. Se requiere un esfuerzo por armonizar, articular el trabajo de levantamiento y análisis de la información de los diferentes sistemas de control interno, de desarrollo administrativo y del propio SINERGIA.

d. Buscar instancias de control y veeduría social, previa publicación de información de resultados. La participación ciudadana generaría una mayor transparencia.

e. Calificaciones periódicas de desempeño. El Departamento Administrativo de la Función Pública y/o la Contraloría General de la República deberán realizar y ofrecer calificaciones periódicas del desempeño de las oficinas de control interno y procurar su seguimiento y evaluación. Asimismo se hará la valoración de planes de mejoramiento de los sistemas de control de las entidades públicas. Implementar procesos dentro de las entidades que faciliten el desarrollo del sistema de control interno. Así mismo, seguir trabajando desde la Contraloría y la Función Pública en el perfeccionamiento de las guías y lineamientos para el desarrollo de esta tarea en el sector público.

f. El Departamento Administrativo de la Función Pública debe36:

Diseñar metodologías para fortalecer y facilitar el desarrollo y evaluación de los sistemas de control interno de las entidades del Estado.

Establecer la metodología y forma de divulgación y capacitación en materia de control interno, en coordinación con las entidades y organismos competentes.

Realizar en forma selectiva el monitoreo de las oficinas de control interno de las entidades del Estado.

Asesorar a las entidades del Estado en el diseño e implementación de acciones y metodologías para la racionalización de trámites y formulación de indicadores de gestión.

36

Departamento Administrativo de la Función Pública. Documento del Comité Interinstitucional de Control Interno en

comunicación dirigida al Señor Presidente, con motivo de su posesión, Agostos de 2002.

19

Para control externo se sugiere realizar un acuerdo con la Contraloría General de la República para consensuar y avanzar en las siguientes ideas: a. Trabajar intensamente en la búsqueda de su eficacia y racionalización de sus

gastos. La Contraloría debe continuar con la tarea de perfeccionar sus procesos técnicos, simplificar sus procedimientos, hacer más transparente sus actividades y buscar la mayor participación de otras instancias y de la propia comunidad que concurran al control externo e interno.

b. Tener por responsabilidad fundamental en la definición de la política de control, y no simplemente su ejercicio. Esta última debe ser responsabilidad también de los entes integrantes de la Administración. El control fiscal que hoy ejerce la Contraloría podría asignarse a auditores externos escogidos por la misma Contraloría.

c. Los funcionarios de la Contraloría deberán hacer parte de un sistema de carrera administrativa donde haya transparencia en los concursos de ingreso y facilidad de desvinculación a funcionarios ineficientes, por razones del servicio.

d. Las contralorías departamentales y municipales serán sustituidas por la Contraloría General de la Nación y auditores externos.

e. Continuar con el fortalecimiento institucional de la Contraloría General en el marco del préstamo BID que se encuentra en ejecución.

20

2.1.4 GOBIERNO ELECTRONICO Diagnóstico

El Gobierno Nacional, mediante Documento CONPES No. 3072, del 9 de febrero de 2000, presentó la llamada Agenda de Conectividad que establece algunos derroteros y un plan de acción para masificar el uso de las tecnologías de información y aumentar la competitividad y modernizar las instituciones públicas y de gobierno. La administración Pastrana presentó además la Directiva Presidencial No. 02 de agosto 28 de 2000, que daba instrucciones precisas para la entrada en funcionamiento del portal de gobierno en línea.

La Ley 527 de 1999, sobre el uso de datos y firmas digitales para el comercio electrónico, que establece entidades certificadoras de tales firmas, ofrece un soporte para el avance del comercio electrónico en el país y para su desarrollo dentro del sector público.

A pesar de estos valiosos intentos, que allanan el camino a los esfuerzos subsiguientes, aún se presenta limitada efectividad de los programas y proyectos públicos en este campo. Existe cierta descoordinación entre las diversas iniciativas en curso, se denota dispersión del avance institucional al comparar los logros de diferentes entidades y no se tiene todavía la necesaria convergencia de sistemas hacia una intranet del Estado. El desafío de contar con un gran portal del gobierno, con toda la información para los ciudadanos, no se ha alcanzado.

En lo relativo a acceso de información, prestación de servicios, realización de trámites y participación ciudadana, falta un amplio camino por recorrer en la mayoría de las entidades públicas.

Existen algunas experiencias previas de contratación electrónica dentro del Estado colombiano; se destaca la experiencia piloto de ECOPETROL para la adquisición de cuatro bienes diferentes: compra de tubería, suministro de energía eléctrica, compra de soda cáustica y venta de vehículos.

A nivel nacional e internacional se validan las ventajas de pensar sistemáticamente en el gobierno en línea y en las compras por Internet, en aspectos como: (i) ahorro en precios por las subastas a la baja; (ii) ahorro en costos para los proveedores como el tiempo en desplazamientos y el conocimiento de pliegos, pues se dispone de éstos en forma automatizada y en tiempo real; (iii) más transparencia y participación ciudadana, que puede seguir los procesos de compra; (iv) todos los interesados en participar en un proceso de licitación o contratación consultan un único pliego de condiciones que está en Internet y no existe copia en papel; además, todos los comentarios recibidos sobre el pliego y las respuestas correspondientes se dejan para consulta de los interesados; (v) por lo general, el número de proveedores aumenta, tanto nacionales como internacionales, con lo que las compras se hacen más competitivas; (vi) disminuye el tiempo para completar las licitaciones y a largo plazo se reduce también el tiempo para abrir nuevas licitaciones.

21

Más concretamente el Gobierno “en línea” significa que significa que: (i) todos los ciudadanos tienen condiciones iguales de acceso a los servicios del gobierno (sin privilegios o exclusiones), (ii) los servicios son directos (sin colas o intermediarios), (iii) los servicios inmediatos (en todas partes, 24 horas al día, todos los días del año), (iv) las acciones del gobierno están a la vista de todos y son vigiladas por todos. Gobierno Colombiano en Línea. Política, 2002-200637 Los intercambios básicos propios de la gestión del Gobierno en línea pueden agruparse en tres tipos (ver figura No. 1): 1. Relaciones para prestación de servicios públicos e intercambio de información

entre las entidades gubernamentales y los ciudadanos y la comunidad en general (G-C).

2. Crear relaciones internas entre las mismas entidades gubernamentales (G-G). 3. Relaciones entre entidades gubernamentales y las empresas para la provisión

de bienes y servicios e intercambio de información (G-E).

Figura No. 1

Gobierno

Coordinación Coordinación

Comercio

Electrónico

Subastas

Adquisiciones

Información Información

Trámite

s

Comercio Electrónico Comercio

Benchmarking Benchmarking

Negocio Personas

Información

Dentro de esto, el Gobierno en Línea tiene tres objetivos principales: (i) transparencia, (ii) eficiencia y (iii) promoción del desarrollo equilibrado para ampliar el número de interesados en la contratación pública. Seis fases en desarrollo del gobierno en línea Por su parte y tal como se ve en la figura 2, la implementación del gobierno electrónico involucra una serie de pasos, no necesariamente consecutivos, que corresponden a: presencia en la red, interacción, transacción, transformación y participación democrática.

37

Tomado de: Vicepresidencia de la República. República de Colombia. “Gobierno Colombiano en Línea. Política, 2002-2006”.

Borrador. Bogotá, 20 de septiembre de 2002.

22

Figura No. 2

Fuente: Diego Fernando Cardona Madariaga. “El impacto de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en la relación administración pública-ciudadanos. Evaluación del caso de la rama ejecutiva del Estado colombiano”. Propuesta de tresis para el grado de Ph.D. in Magement. ESADE. Agosto 2002

En la primera fase, la más simple, las entidades de la administración pública utilizan la internet y las tecnologías de información y comunicación (TIC) para entregar información básica al público. Luego, en la segunda fase, las entidades amplían la capacidad de los servicios provistos a través de las TIC, de manera que los ciudadanos puedan acceder a información crítica y pueden contactar a la institución vía correo electrónico y lograr algún grado de interactividad. Posteriormente, en una tercera fase, las entidades adicionan aplicaciones de autoservicio para que los ciudadanos puedan realizar trámites completos en línea y algunas transacciones. En la cuarta fase, el salto es cultural e implica una redefinición de los servicios y de la operación de la administración pública. Aquí se busca una integración total entre entidades y con los niveles regionales, así como con el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y los ciudadanos. Finalmente, las administraciones públicas deben avanzar hacia la participación democrática, que les permite a los ciudadanos intervenir más activamente en la definición de las políticas públicas, y construcción de nuevos espacios para la vigencia de lo público. En esta última fase se contribuye a hacer más visible la comunidad y la identificación de preferencias sobre la gestión pública. También se logra una mayor expresión comunitaria sobre temas de interés. Es decir, en esta última fase se busca captar y recoger la voluntad política de los electores.

23

El mapa de los desafíos del gobierno en línea se presenta en el siguiente gráfico38. Allí se observa que en la relación con las empresas se debe tener un portal unificado para realizar la contratación en línea, poder adelantar las licitaciones, los contratos y las compras.

En cuanto a la relación con la comunidad, el desafío es ofrecer servicios en línea. Para esto se debe contar con un solo portal de acceso por toda la comunidad, desde donde se ofrecerá toda la información y comunicación de las entidades, los servicios de mayor interés, las transacciones y recepción de pagos, como impuestos, multas, licencias, etc. Igualmente, este portal de acceso a la comunidad identificaría las preferencias y la voluntad política de la comunidad. Con respecto al sistema de contratación pública en línea, éste incluye: a. Las adquisiciones del Gobierno mediante licitaciones en línea, relacionadas con

adquisiciones de mucho valor unitario, pero de baja frecuencia (mucho valor, poco volumen);

38

Tomado de: Vicepresidencia de la República. República de Colombia. “Gobierno Colombiano en Línea. Política, 2002-2006”.

Borrador. Bogotá, 20 de septiembre de 2002.

E

M

P

R

E

S

A

R

I

O

S

C

O

M

U

N

I

D

A

D

e- e- Goverment Government*

e-G Procurement e-G Procurement

P P O O R R T T A A L L

e-GA Licitación Alto valor,

bajo volumen

P P O O R R T T A A L L

e-G e-G Servicios Públicos Servicios Públicos

G

O

B

I

E

R

N

O

Información y Comunicación

Dar y recibir Pagos

Servicios

Voluntad Política

e-GA Cotización. Bajo valor, alto

volumen

e-GA Gerencial de Contratos

24

b. Las adquisiciones del Gobierno mediante contratación directa en línea, relativas a adquisiciones recurrentes de poco valor unitario pero elevado número de ítems (poco valor, mucho volumen)

c. La gerencia en línea de los contratos gubernamentales, que tiene el objetivo de facilitar la ejecución de los contratos y realizar el seguimiento técnico y financiero de procesos y resultados

Este sistema permite lograr que todas las necesidades de contratación, las potenciales ofertas del gobierno sean visibles en un mismo lugar, de manera que todos los potenciales oferentes tengan igualdad de oportunidades y todos puedan saber quién ofrece qué; y que todos los contratos puedan ser vistos la comunidad y las instancias especializadas, de manera que todos puedan ejercer eficazmente su función de vigilancia. Resultados Esperados Se espera que en Colombia dentro de cuatro años, el Gobierno en Línea habrá logrado los siguientes resultados principales:39

En materia de servicios al ciudadano y participación en Línea: (i) Acceso en línea y en un solo portal a todos los servicios que presta el gobierno. (ii) Acceso a toda la información sobre derechos, trámites y requisitos. (iii) Capacidad de pago en línea de impuestos y de los servicios que presta el estado, así como de recepción de devoluciones y subsidios. (iv) Posibilidad de consulta de la voluntad ciudadana por medios electrónicos. (v) Recepción por cada ciudadano de la información personalizada que solicite sobre los avances de la gestión pública. (vi) Centros gubernamentales de recepción de consultas, sugerencias, quejas y denuncias operando en todo el país y en todos los sectores.

En materia de contratación en Línea: (i) Todos los planes de contratación de todo el gobierno accesibles en un solo portal desde el comienzo del año. (ii) Realización electrónica de licitaciones mediante con mecanismos simplificados y estandarizados, con una duración promedio de un mes. (iii) Contratación directa en línea en menos de 24 horas Acciones Acciones de mediano plazo a. Implementación del programa piloto de compras oficiales por internet para la

Presidencia de la República el 30 de marzo de 2003, con fundamento en el sistema SICE.

b. Implementación de compras oficiales de todas las entidades estatales del orden nacional, incluyendo las Fuerzas Militares, el 16 de noviembre de 2003.

39

Ibid.

25

c. Terminación del diagnóstico de los procesos de trámites estatales e implementación del sistema de trámites por internet.

d. Para los servicios en línea se deben adelantar las siguientes acciones: (i) Apoyar la priorización e implantación de servicios en línea en el portal del Gobierno. (ii) Revisión del marco legal para incrementar los niveles de interactividad entre usuarios y sistemas (pagos en línea, firma electrónica, etc). (iii) Evaluar la calificación de la información disponible y establecer estándares mínimos de periodicidad, seguridad y calidad. (iv) Analizar la posibilidad y necesidad de complementar acceso a servicios en línea con call centers para los que no tienen acceso a internet.

Acciones de largo plazo

Sistematización, implementación y ejecución de la gestión pública con énfasis en las entidades territoriales, incluyendo procedimientos y trámites a través de internet.

26

2.1.5. TRANSPARENCIA Diagnóstico Uno de los principales problemas de la corrupción, entendida como el abuso de la autoridad pública y la desviación del interés general para obtener beneficios privados, es la pérdida de confianza en el proyecto de Nación y el surgimiento de un apreciable grado de apatía y disociación en la ciudadanía. Asimismo, la corrupción erosiona el poder confiado a las autoridades públicas, cuestiona la legitimidad del Estado, limita el proceso de desarrollo nacional y pervierte el ahorro público. La corrupción enriquece ilícitamente a personas inescrupulosas, es fuente de inequidad y despilfarro de recursos, y tiene un impacto perturbador en el desempeño de la economía. La construcción de la confianza en Colombia requiere la suma de esfuerzos en una gran cantidad de frentes, uno de éstos, y quizás el principal, es la lucha frontal contra la corrupción. La Vicepresidencia de la Republica, con el apoyo del Banco Mundial adelantó una gran encuesta sobre la corrupción en Colombia. Este es el trabajo más amplio desarrollado en el país sobre este tema. Sus resultados merecen consideración por parte del ejecutivo:40

“La captura del Estado - entendida como la capacidad de grupos de interés para influir a través de prácticas corruptas en los altos procesos de decisión estatal - aparece como una de las formas de corrupción más predominantes en Colombia.” Los intereses privados en las altas esferas públicas prevalecen según un 70% de los entrevistados. Este es quizas uno de los problemas más profundos que tiene el país.

“El alto grado de coincidencia en torno a la incidencia del fenómeno de captura del Estado plantea dificultades significativas en torno al marco de gobernabilidad prevaleciente en Colombia. “ En muchos casos es rampante la falta de meritocracia en las instituciones públicas, lo que abre más el paso a los grupos ilegales.

“Colombia presenta desafíos importantes de corrupción en los campos de compras estatales y desvíos presupuestales, los cuales representan costos importantes para el país”.

“Los esfuerzos efectuados para reducir las prácticas de soborno administrativo y mejorar los niveles de servicios a la ciudadanía parecen haber generado impactos positivos”. Se encuentra que la corrupción administrativa en los servicios y los sobornos no es tan significativa.

“El grueso de las instituciones públicas en Colombia presenta un desempeño institucional mediocre en materia tales como transparencia, controles internos y

40

Ver: Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad: Desarrollando Una Estrategia Anticorrupción para Colombia.,

Febrero 20, 2002, Mimeo.

27

autonomía institucional, de acuerdo con las evaluaciones efectuadas por sus propios funcionarios”. En esta materia el atraso es gigantesco.

Transparencia por Colombia presentó los resultados del Indice de Integridad de las entidades públicas 2002 (ver siguiente cuadro). “Los resultados muestran la necesidad de exigir un esfuerzo decidido por implementar políticas que mejoren los niveles efectivos y de percepción de integridad de las entidades públicas”.41. “Transparencia por Colombia confía en que estos instrumentos se conviertan en un aporte tanto para la definición de políticas públicas de lucha contra la corrupción, como para el ejercicio de un mejor control por parte de la sociedad civil sobre el desempeño de las instituciones gubernamentales”42.

Entre los factores que ayudan a la corrupción son: (i) la permanencia en el cargo por factores distintos al mérito y el desempeño; (ii) la alta incidencia política en la selección de funcionarios y (iii) el grado elevado de discrecionalidad de los funcionarios del Estado que aumenta el riesgo de utilización del cargo en beneficio personal.

INDICE DE INTEGRIDAD DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS 200243

ENTIDAD

TRANSPA-

RENCIA

CONTROL

Y SANCION

INSTITUCIONALIDAD

Y EFICIENCIA

TOTAL

FACTORES

ISA 87,88 99,75 96,05 94,56

Banco de la República 69,92 97,81 96,36 88,03

Ejército Nacional 84,99 91,94 79,28 85,40

Contaduría General de la Nación

71,28 100,00 75,47 82,25

CREG 65,38 100,00 79,92 81,77

FAC – Fuerza Aérea Col. 83,63 92,33 68,41 81,46

PROEXPORT 73,63 100,00 69,28 80,97

Armada Nacional 86,02 91,92 64,48 80,81

DNP 73,49 97,61 65,25 78,78

Comisión Regulación Telecomunicaciones- CRT

64,85 100,00 70,78 78,55

Superintendencia de Industria y Comercio

67,23 92,00 72,26 77,16

Consejo Superior Judicatura 60,89 88,06 79,68 76,21

Bancoldex 50,63 100,00 76,31 75,64

FINAGRO 55,85 95,66 73,89 75,13

FOREC 66,76 100,00 58,61 75,12

DAPRE 67,01 95,09 59,30 73,80

Defensoría del Pueblo 73,99 94,11 52,59 73,56

La Previsora 65,57 85,28 66,14 72,33

FINDETER 66,41 95,60 54,62 72,21

Contraloría General 72,77 77,42 64,58 71,59

41

Rosa Inés Ospina. “Octubre: ISA y Banca de la República, las entidades más Integras de Colombia”. 1 de octubre de 2002 42

Según Juan Lozano. “Octubre: ISA y Banca de la República, las entidades más íntegras de Colombia”. 1 de octubre de

2002-“El índice y el comparativo son instrumentos en construcción que se espera ir mejorando y alimentando con información de mayor calidad y buscando que incluyan cada vez más entidades, para obtener una mirada más amplia sobre el desempeño de integridad del sector público colombiano”. 43

Fuente: Índice de Integridad de las Entidades Públicas, Corporación Transparencia por Colombia

28

ENTIDAD

TRANSPAR

ENCIA

CONTROL

Y SANCION

INSTITUCIONALIDAD

Y EFICIENCIA

TOTAL

FACTORES

Ministerio Comercio Exterior 68,66 84,16 61,81 71,55

Superintendencia Bancaria 81,63 77,56 55,45 71,54

FEN A. 52,28 91,67 69,46 71,13

Caja Retiro Fuerzas Militares

78,29 80,44 51,16 69,97

Ministerio Medio Ambiente 69,47 89,04 50,94 69,82

Ministerio Hacienda y Crédito Público

73,97 74,86 57,61 68,82

SENA 73,79 80,76 51,61 68,72

Superintendencia del Subsidio Familiar

74,43 61,80 66,80 67,67

CNTV – Comisión Nacional de Televisión

55,92 88,21 58,40 67,51

Aeronáutica Civil 63,24 81,58 57,40 67,40

ICETEX 71,17 78,97 52,00 67,38

Ministerio Minas y Energía 78,60 50,74 70,53 66,66

Ministerio de Salud 77,46 64,41 57,75 66,54

DIAN 72,53 66,59 60,19 66,44

CNR – Comisión Nacional Regalías

50,46 100,00 47,05 65,84

Superintendencia Nal. Salud 61,68 88,57 44,26 64,84

Fiscalía General Nación 66,35 74,58 53,03 64,65

Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural

66,14 59,68 65,82 63,21

ECOPETROL 61,28 78,28 49,11 62,89

TELECOM 55,45 70,55 61,21 62,40

Ministerio Desarrollo 59,44 73,887 53,35 62,22

Consejo de Estado 33,40 95,96 55,86 61,74

Ministerio de Cultura 59,65 97,40 27,70 61,58

Corte Suprema de Justicia 33,84 99,09 50,92 61,28

Procuraduría General 48,58 80,79 52,60 60,66

Dirección Nacional de Estupefacientes

79,19 59,02 43,23 60,48

ICBF 70,31 71,72 39,14 60,39

Ministerio de Trabajo y Seguridad social

69,44 71,37 39,56 60,12

Red de Solidaridad Social 55,99 83,00 41,37 60,12

Ministerio del Interior 58,38 84,53 36,63 59,85

DRI – Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural

62,84 57,64 58,42 59,63

Policía Nacional 65,76 42,58 68,54 58,96

IFI 56,62 60,27 53,91 56,93

INPEC 65,05 59,83 44,51 56,46

Fondo de Comunicaciones 37,53 99,94 30,89 56,12

Ministerio Justicia y Derecho 56,31 44,24 65,31 55,29

Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada

66,08 56,70 41,35 54,71

Consejo Nacional Electoral 38,59 68,35 52,45 53,13

29

ENTIDAD

TRANSPAR

ENCIA

CONTROL

Y SANCION

INSTITUCIONALIDAD

Y EFICIENCIA

TOTAL

FACTORES

Registraduría Nacional del Estado Civil

51,86 76,34 30,58 52,93

INURBE 80,30 25,88 52,46

52,88

ISS 63,82 67,61 26,02 52,48

Ministerio Comunicaciones 63,00 49,19 43,62 51,94

INVIAS 62,34 59,34 33,19 51,65

MINERCOL 64,67 33,94 54,89 51,16

Fondo Nacional de Caminos Vecinales

76,45 22,01 50,88 49,87

INCORA 53,18 41,52 51,96 48,89

Ministerio Defensa Nacional 61,74 29,49 47,39 46,21

ECOSALUD 61,16 51,28 25,71 46,05

CAPRECOM 44,35 56,96 36,35 45,88 Fondo de Previsión Social del Congreso

49,63 50,00 21,48 40,37

Superintendencia de Puertos y Transporte

37,26 53,53 40,79 43,86

Ministerio de Transporte 55,97 28,59 36,34 40,30

CAJANAL 67,37 1,59 31,76 33,57

Senado de la República 31,60 41,48 13,34 28,81

Ministerio de Educación 44,21 9,79 23,80 25,93

Cámara de Representantes 12,36 32,76 3,82 16,31

Acciones a. Prevención y cambios en la contratación pública. Para avanzar en la lucha

contra la corrupción se requiere hacer totalmente transparente la actuación del Estado. Las entidades estatales tendrán que divulgar con anticipación sus programas y presupuestos de contratación o de inversión, y las características de los proyectos que vayan a adelantar, de manera que se logre activar la participación comunitaria y el control social.

La propuesta es sustituir el mecanismo de licitación para la adquisición de bienes y la contratación de servicios. Una vez seleccionado un número plural de proveedores idóneos, debe abrirse una segunda fase por el sistema de subasta. Una y otra serán de naturaleza pública. Adicionalmente, se pondrá en funcionamiento un portal del Estado (gobiernoenlinea.com) y se incluirá en él a todas las entidades que integran el sector público con la información disponible. Igualmente en algunos servicios se buscará una amplia participación a las ONGs y de entidades cooperativas, convocando nuevos actores y entidades especializadas en la provisión de los servicios a cargo del Estado, propendiendo por la ampliación de la cobertura.

b. Adecuada selección, promoción y permanencia de los servidores públicos. Las

reglas de selección y permanencia en el servicio civil deben incorporar criterios

30

diferentes a la antigüedad y excluir, en todo caso, los mecanismos de promoción automática. La calidad de la gestión y la medición del desempeño, siempre que este sea factible, deben ser el motivo primordial para la permanencia y la promoción.

c. Desarrollo de instrumentos para una gestión eficiente. Cada institución deberá

presentar anualmente un acuerdo de compromiso sobre los objetivos generales de su gestión y sobre las metas concretas que se han fijado para el siguiente período. Con base en dichas metas se convocará la participación de la comunidad.

d. Reforma del control fiscal. Las instituciones de control no han resultado

efectivas en la lucha contra la corrupción, a pesar de la enorme magnitud de los fondos que disponen. Por esto el gobierno tiene previsto una transformación integral del control fiscal. (Ver reforma transversal: Control interno y externo)

e. Fortalecimiento de los mecanismos de control ciudadano. Ningún esfuerzo

contra la corrupción es efectivo si no cuenta con el respaldo ciudadano. Se requiere veedurías que velen por la transparencia en la gestión estatal y denuncien las conductas irregulares de los administradores.

f. Certificación ISO 9001 en procesos y entidades críticas. Promover la

certificación de calidad ISO 9001 o una equivalente, para hacer más sólidos todos los procesos críticos de las entidades del orden nacional. Con esta certificación se hace más robusta y menos vulnerable la gestión pública, con especial atención a los procesos más importantes y las entidades más delicadas.44

g. Fuerte estímulo a los sistemas de evaluación de la transparencia. Implementar

indicadores de gestión y de evaluación de la transparencia de manera que se conozca la posible evolución de la corrupción al interior de las entidades públicas y se incida en la atención institucional que se le presta al tema. Apoyar a las ONGs y otras entidades independientes dedicadas a realizar valoraciones de evolución de la transparencia.45 Se debe evaluar el desempeño institucional en integridad y transparencia, mediante indicadores de corrupción y de niveles de transparencia como parte de la evaluación de resultados de las entidades públicas.

h. Pedagogía del Presidente y Vicepresidente para la transparencia. El trabajo

permanente del Presidente y Vicepresidente involucrando de lleno a los

44

Unas entidades candidatas a mejorar rápidamente son las entidades que tienen la mayor debilidad en los sistemas de control interno. La Contraloría ha hecho un estudio detallado de 90 entidades publicas colombianas, encontrándose que 70 de estas 90 entidades tienen un riesgo alto en sus sistemas de control interno o un riesgo medio con tendencia a un riesgo alto. En el anexo xxx se presenta las entidades de la muestra, identificando las 70 con mayor dificultad, a la luz de este estudio. 45

Como ya se anotó, recientemente se han realizado estudios importantes que arrojan datos y criterios importantes, tales como el estudio del Banco Mundial: Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad en Colombia, publicado en marzo de 2002. El otro estudio es: Indice de Integridad de las entidades publicas, Corporación Transparencia por Colombia, de Septiembre de 2002.

31

ciudadanos, gremios, cooperativas y educadores en la vigencia de la transparencia y en el desarrollo del programa anticorrupción es sumamente importante. Este trabajo promoverá nuevos códigos de conducta. Igualmente, se suscribirán convenios de transparencia, la alianza ciudadana contra la corrupción, y se buscará liderar nuevos programas específicos a favor de la acción contra la corrupción desde la Presidencia y Vicepresidencia.

i. Reunión mensual del Presidente, Vicepresidente y la alta gerencia pública

nacional para destacar a los gerentes con mayores logros. El Presidente y Vicepresidente podrían periódicamente, en principio cada mes, abrir un espacio en sus agendas para destacar hechos de eficiencia y de transparencia en la gestión pública y distinguir a las entidades, funcionarios y gerentes más exitosos.

j. Gobierno en línea. El trabajo del programa gobierno en línea tiene por objeto

hacer más transparente toda la gestión al interior de la administración púlblica. El portal de información debe potenciar al ciudadano y facilitar su relación e interlocución con las entidades del Estado. Llevar los contratos en medio electrónico tiene por objeto hacer más competido y transparente todo el proceso de contratación, al mantener en línea toda la información contractual (prepliegos, pliegos de condiciones, resoluciones de apertura, registros presupuestales, etc). Un portal para el gobierno en línea hace públicos y visibles todos los esquemas de contratación del país y entrega información útil a la ciudadanía para entender la gestión pública y ejercer labores de control. Igualmente, la realización de audiencias públicas y de veedurías para el control social, tiene por objeto hacer más transparente la contratación pública.

Las entidades estatales deberán divulgar por esta vía y con la mayor anticipación posible sus programas y presupuestos de contratación o de inversión, así como las características de los proyectos a ser adelantados.

k. Manejo de casos especiales. Creación de un ‘task force” para el manejo de

casos especiales y ejemplarizantes. Para esto se debe coordinar los organismos de control y de la Fiscalía General de la Nación para contar con la investigación, control y sanción de casos de corrupción más relevantes, aleccionadores y donde intervienen las bandas más organizadas. Este grupo se centrará preferentemente en algunos casos que pueden tener más relevancia nacional y que producen los aprendizajes más profundos e importantes.

Igualmente, se tiene previsto la creación de una unidad de investigación e inteligencia para la lucha contra la corrupción, que operaria desde el Ministerio de Hacienda. Este proyecto tendrá apoyo preferente en materia de cooperación internacional del país. Este proyecto buscará, entre otros logros, implementar un sistema de seguimiento a recursos provenientes de corrupción.

l. Concursos para el acceso a cargos claves. Liderar y cordinar la implementación

de un programa de selección de personal para que la vinculación de los

32

funcionarios públicos se realice mediante concursos abiertos, ejecutados por terceros, mediante procedimientos que sean objetivos y ajenos a las instituciones contratantes.

m. Participación comunitaria. Implementar un programa focalizado de divulgación y

capacitación a las comunidades para que se apersonen de su papel en el control social. Generar y diseminar la información relevante para todos los agentes interesados o involucrados en temas de corrupción para concientizar a la población sobre sus efectos negativos en el país, trazar una agenda de control social y defensa de la ciudadania y difundir las mejores historias y mejores prácticas en defensa del interes público.

n. Innovaciones de las entidades en transparencia: Las entidades podrían

desarrollar pactos de transparencia, produciendo innovaciones para hacer más visible la gestión institucional en temas claves para cada una de ellas. Igualmente, las entidades podrían levantar sus propios mapas de riesgo institucional y buscar la mejor forma de mitigar los riesgos latentes. Los gerentes podrían hacer innovaciones institucionales para eliminar los grandes focos o ámbitos naturales de la corrupción, suprimiento entre otras, las actividades que otorgan poderes y prebendas muy grandes a los funcionarios y el uso de enorme poder subjetivo o discrecional en desmedro del ciudadano. Otra iniciativa valiosa para conseguir la transparencia es la firma de códigos de ética con funcionarios proveedores, contratistas y otros actores y la suscripción de acuerdos de transparencia.

o. Otras medidas contra la corrupción46: Estas medidas se complementan con

otras que se han esbozado por el propio Presidente desde la contienda electoral y que aquí se reiteran:

1. “Eliminar el beneficio de casa por cárcel a los corruptos”. 2. “Que los corruptos no puedan regresar al Estado por nombramiento,

elección o contrato”. 3. “Que todo contrato tenga veeduría comunitaria”. 4. “Que las regalías se contraten a través de entidades transparentes, sin

ánimo de lucro”. 5. “Audiencias públicas para la adjudicación de contratos”. 6. “Publicidad y cruce de precios para las compras oficiales”. 7. “Reforma a la licitación, para que haya subasta pública entre proponentes

que cumplan con los requisitos financieros y técnicos, y publicar el prepliego antes de su aprobación definitiva”.

8. “Cátedra de transparencia en escuelas, colegios y hogares”. 9. “La carrera administrativa debe contar con concursos transparentes

realizados por entidades imparciales”. 10. “Eliminación de trámites innecesarios”.

46

Plan de Gobierno “Mano Firme, Corazón Grande” 2002-2006, p.31.

33

2.1.6. DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Diagnóstico

Costos exorbitantes y que lesionan el patrimonio público por falta de una adecuada y oportuna actuación jurídica o por la inacción y fallas protuberantes en la defensa jurídica del Estado.

Clara asimetría entre la capacidad de defensa jurídica del Estado y los particulares, en especial frente al sector privado. Esto debilita al Estado frente a empresas y organizaciones que resultan más cuidadosas y sofisticadas en la defensa de sus intereses económicos.

Falta de información para tomar decisiones proactivas y cuidadosas encaminadas a la mejor defensa jurídica del Estado. Falta de memoria institucional sobre los resultados de la defensa jurídica del Estado.

Desconocimiento del pasivo contingente del Estado por litigios pendientes y falta concomitante de planeación, orientación y definición estratégica sobre la mejor manera para defender al Estado con recursos limitados.

Vacío institucional para coordinar las actuaciones del Estado en esta materia y falta de una instancia de alto nivel para el asesoramiento y estudio de temas críticos y recurrentes.

No existe una instancia con las suficientes capacidades y con el tiempo indispensable para asesorar en la defensa jurídica. Se requiere contar con esta instancia que tenga la necesaria autoridad, liderazgo y responsabilidad de asumir la coordinación y la defensa de los distintos procesos a cargo de diferentes entidades del Estado, y con atribuciones para dar las necesarias orientaciones y recomendaciones.

Evidente descoordinación de la función de defensa dentro del gobierno. Multiplicidad de servicios jurídicos en ministerios y entidades, pero sin unidad de criterio y con inconsistencias en el interior de la propia administración pública.

Falta de un mecanismo permanente de rendición de cuentas sobre las actuaciones en la defensa jurídica del Estado.

Creación del Centro de Defensa Jurídica del Estado Para una adecuada defensa jurídica del Estado es indispensable la creación de un servicio jurídico central, que realice las siguientes funciones:

1. Investigar y formular políticas a partir del examen permanente de las decisiones judiciales relacionadas con el gobierno.

2. Dar lineamientos específicos para la prevención del daño antijurídico y el fortalecimiento de la capacidad de defensa dentro de la Rama Ejecutiva.

3. Coordinar y apoyar las actuaciones de los abogados y oficinas jurídicas de las entidades públicas y buscar el necesario intercambio de experiencias y de información entre las entidades.

4. Propender en todo momento a elevar la permanente calificación y actualización de los abogados que asisten al gobierno en la defensa jurídica.

34

5. Promover algunas jornadas de entrenamiento y capacitación y de intercambio de criterios entre los abogados responsables.

6. Promover y contar con un sistema único de información de procesos judiciales para la Rama Ejecutiva.

7. Contar con una base de datos jurisprudenciales y tener un buen centro de documentación para asistir la defensa jurídica de la Rama Ejecutiva.

8. Coordinar alianzas con proveedores de información y con centros de investigación, universidades y otros observatorios, para la defensa jurídica del Estado.

Principales propuestas Se debe trabajar en activar un esquema institucional, o mejor un servicio jurídico, que relieve los siguientes objetivos:

1. Prevenir el daño antijurídico. 2. Fortalecer y hacer más técnica la capacidad de defensa jurídica del Estado,

ofreciendo los mejores instrumentos de análisis. 3. Velar por la efectividad y eficiencia de la representación judicial. 4. Reducir el pago de sentencias, principalmente en casos en que al gobierno le

asisten criterios sólidos y con pleno sustento jurídico. 5. Buscar la mayor rendición de cuentas sobre las actuaciones de defensa

jurídica dentro del Ejecutivo. Algunas actividades más específicas del servicio jurídico Para alcanzar estos objetivos se propone trabajar de la siguiente forma:

1. Verificación y depuración de todos los procesos, actualizando datos de juzgados civiles, laborales, tribunales ordinarios y contenciosos, Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional, entre otros.

2. Creación del sistema de información de procesos judiciales que se alimente a partir de la notificación y de un software para valorar el avance de los procesos y producir algunos análisis sobre las principales tendencias.

3. Con la información anterior se puede intentar evaluar y valorar el posible pasivo contingente por litigios, de manera que se identifiquen los temas estratégicos y materias dominantes y los que requieren atención prioritaria y preferente.

4. Determinar las actuaciones indispensables para elevar la calidad de las actuaciones jurídicas del Estado y contrastarla con las posibilidades de las entidades.

5. Cuando sea del caso, contar con un equipo central de juristas del mayor prestigio para asesorar la defensa jurídica en los litigios principales. Más que un equipo que reemplace la necesaria e insustituible responsabilidad de las entidades del Estado, se requiere un equipo que actúe de manera subsidiaria,

35

asistiendo, acompañando y apoyando las entidades que son en primer lugar las principales responsables.

6. Crear un sistema de información, similar al observatorio de defensa jurídica del Distrito47, en el cual se depura la información sobre los procesos pendientes, permitiendo conocer el tipo de procesos y su estado. Llevar una estadística de demandas permite observar cuáles son las más recurrentes y contar con un seguimiento de gestión y de información oportuna sobre los procesos.

7. Al igual que en el caso del Distrito, conviene tener una base de datos jurisprudenciales, con la recopilación de sentencias, tanto favorables como desfavorables, y su clasificación por temas, que permita la rápida consulta. Esta base de datos puede resultar muy extensa, para lo cual se debe tener acceso a servicios especializados de consulta jurídica en medio electrónico.

8. Revisar y rendir concepto sobre las asesorías jurídicas de ministerios y entidades, con la coordinación funcional de servicio jurídico central, con el fin de mejorar la actuación, introduciendo criterios de acción proactiva, sobre todo en el manejo de los casos más críticos y de mayor incidencia económica y jurídica.

9. Proponer incentivos y formas para contar con un régimen especial que facilite el acceso, carrera y retribuciones para los abogados, con criterios de profesionalidad en el acceso y compensación por rendimiento.

10. La continuidad del Centro de Defensa Jurídica del Estado depende de la demostración permanente de ahorro neto en costos frente a los costos usuales que se tienen por demandas contra la Nación. El Centro buscará ahorros continuados por su gestión en la defensa y por la calidad de las normas expedidas por la administración.

11. El Centro de Defensa Jurídica podría enfocarse inicialmente en los temas que a priori se identifican como más críticos, como las concesiones viales en el sector transporte y en el sector de defensa nacional, que movilizan importantes recursos, entre otros.

12. La competencia del Centro de Defensa Jurídica debería asumirse por monto, cuando se sobrepase algún parámetro, o ser residual y selectiva, para asistir de manera predefinida la defensa jurídica del Estado, en casos donde haya los más altos riesgos. En temas específicos y altamente recurrentes es posible que el Centro concentra sus servicios en ofrecer o delinear principios para abordar asuntos y temas generales.

47

Ver el documento de descripción del proyecto, “Observatorio Jurídico del Distrito”, Secretaría General, Alcaldía Mayor de

Bogotá, septiembre, 2002.

36

2.1.7. SISTEMA DE CONTRATACIÓN Diagnóstico

El diagnóstico sobre contratación se apoya en varios trabajos recientes, entre éstos, los de la “Misión de contratación: Hacia una política en la eficiencia en la contratación pública”.48 Igualmente, el DNP preparó recientemente el documento CONPES No. 3186 sobre el tema (julio de 2002).

Según el CONPES, la contratación pública representa 16% del PIB y es un gasto comparable con las principales actividades económicas del país. Esto en la práctica hace de la contratación un sector que en términos económicos, sería equivalente a la propia industria manufacturera y también a la agricultura, la ganadería y la silvicultura. Es decir, es muy importante para el Estado tener políticas adecuadas en la materia.

Dispersión normativa (Ley 80 y regímenes excepcionales, 35 en total). Esto en la práctica ha ido desvirtuando la idea de un estatuto único. Muchas de estas excepciones se han expedido al amparo de otras normas, como los contratos de ciencia y tecnología, los contratos de asociación, telefonía básica conmutada, entre otros. Con posterioridad a la Ley 80, cabe resaltar excepciones como concesión de espacios de televisión, código de minas, servicios públicos domiciliarios, empresas sociales del Estado, régimen de la Corporación Autónoma del Magdalena, entre otros casos.

Complejidad de los procesos de licitación, poca transparencia. En el documento CONPES se argumenta que las auditorías y los controles a la contratación son de muy baja calidad y se indica además que los controles siempre son sobre formalismos y procedimientos y no sobre aspectos sustantivos.

Deficiente planeación de los contratos estatales. Existe una gran dificultad para informar oportunamente, con la debida anticipación, sobre programas y presupuestos de contratación o de inversión y las características de los proyectos que vayan a adelantarse, de manera que se pueda convocar a todos los potenciales interesados.

Los sistemas de compras no están integrados y hay una gran dispersión en los contratos. Esto los hace poco eficientes y altamente costosos.

La transparencia es bastante limitada debido a la baja automatización. El e- procurement no se ha usado suficientemente para convocar a proponentes e interesados.

Las entidades públicas adelantan un sinnúmero de iniciativas de modernización de sus procesos de compras que desafortunadamente no están coordinadas de la manera debida.

48

Para más detalles, referirse a la Publicación Misión de contratación: hacia una política para la eficiencia y la transparencia en

la contratación pública, DNP, Dirección de Evaluación y Resultados, 2 tomos, julio de 2002.

37

Propuestas

a. Cuando de contratación directa se trate, la administración debe implementar un mecanismo que permita garantizar el libre acceso a la contratación estatal y, eventualmente, establecer su selección por turnos o subastas públicas en los casos que sea pertinente.

b. Repensar el mecanismo de licitación para la adquisición de bienes y la contratación de servicios. Una vez seleccionado un número plural de proveedores idóneos, superando una evaluación de calidad, debe abrirse una segunda fase del proceso de contratación en la cual el contratista será escogido por el sistema de subasta en audiencia publica y con participación de las veedurías ciudadanas. Estos procesos serán de naturaleza pública.

c. El gobierno debe continuar con todo esmero el desarrollo del portal del Estado (gobiernoenlinea.com). Se incluirán en él todas las entidades que integran el sector público y se mejorará la información disponible. Esta será una tarea prioritaria y el proyecto se desarrollará modularmente, iniciando por las entidades más organizadas en la materia, las cuales deben dar asesoría y acompañamiento a otras entidades.

d. Implementar mecanismos que permitan garantizar el mayor acceso a la contratación estatal e involucrar a las comunidades organizadas cuando sea del caso.

e. Estudiar con profundidad las ventajas y desventajas de la creación de una Unidad Rectora de Compras en el DNP, con un modelo de centralización normativa y evaluadora con descentralización operativa. Esta unidad también coordinaría la implantación, mantenimiento y soporte del sistema informático operado por las unidades descentralizadas de compras en las entidades públicas.

f. Revisar la Ley 80, y en lo posible simplificar, incluir comercio electrónico y nueva tipología de licitaciones, conforme a las características del producto. En este orden de ideas es importante distinguir que en la compra de bienes básicos y no diferenciados (commodities) el criterio debe ser el de selección de menor precio.

g. Profesionalizar el manejo de la contratación, y en lo posible encargar no al ordenador del gasto o representante legal sino al departamento que ejerce las funciones administrativas y financieras.

Otras propuestas en estudio Adicionalmente, se debe anotar que el Gobierno Nacional estudia cuidadosamente posibles propuestas sugeridas por el CONPES 3186 y la Misión de Contratación. Cabe anotar que en estos documentos se proponen, entre otros aspectos, las siguientes iniciativas:

a. La Ley de Contratación se convertiría en un punto de referencia general o de principios y no de aspectos de detalle, o punto o instrumento de regulación o reglamentación. La regulación más específica la haría el Consejo Nacional de Contratación.

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b. De esta forma se deslegaliza esta función, y su desarrollo se podría confiar al Consejo Nacional de Contratación. Estas propuestas pretenden atacar o neutralizar la causa de dispersión normativa.

c. Crear una nueva política regulatoria más universal, y mantener una unidad de criterio de conjuntos regulatorios. Aplicar excepciones sólo cuando hay claros fundamentos que no desarticulen el conjunto, y evitar alegatos de inflexibilidad para crear regímenes excepecionales.

Sistema integral de compras y contrataciones

Disponer en la internet todas las convocatorias, pliegos, envío de propuestas de proveedores, manejo de subastas electrónicas, codificación, licitaciones agregadas virtuales, etc. Es evidente entonces que hay una enorme oportunidad para mejorar la transparencia y la eficiencia de los procesos de compras usando, en la medida de las posibilidades, la internet.49

El registro de proveedores podría financiar en parte la sostenibilidad financiera del sistema de compras en articulación con las Cámaras de Comercio.

En el largo plazo es posible incentivar que los pagos a través del SIIF se hagan sólo si la licitación fue registrada en el sistema, esto para garantizar la obligatoriedad en la entrada de datos.

49

Es importante anotar que el trabajo en medio electrónico permite el acceso de un grupo más grande de compradores y

proveedores, pero igualmente exige alta inversión en seguridad (firewalls, criptografía, etc.)

39

2.1.8. ACTIVOS PÚBLICOS Una gestión eficaz del Estado requiere de la revisión de las políticas vigentes que se utilizan para administrar todo el conjunto de activos públicos, tratando de elevar su productividad real y futura y mejorando el impacto y efectividad del patrimonio público. De allí que le corresponde al propio Estado y específicamente a la administración pública, garantizar que la gestión patrimonial sea eficiente, ofrezca el mayor beneficio posible y no esterilice ahorro en activos de poco uso o en inversiones innecesarias. La eficiencia del patrimonio debe abarcar simultáneamente la gestión de activos y pasivos públicos, tratando de tener una dotación racional y ajustadas a las posibilidades de la economía y de sociedad. El patrimonio público no es un tema que hasta la fecha haya capturado la atención de los expertos en finanzas públicas. El énfasis de la literatura en esta materia esta más alrededor del flujo anual de ingresos y gastos y si se habla de activos públicos se hace en su connotación microeconómica. Todo esto no deja de ser paradójico si se tiene en cuenta que el patrimonio es un concepto de acumulación, significativamente de mucha mayor dimensión que el concepto de flujo que representa la tributación y el gasto público en cada año fiscal. En este contexto, es función del Estado en lo relacionado con los bienes públicos, y de manera particular, en lo referente a los bienes representados en activos fijos, improductivos y productivos, mejorar su utilización. Todo esto a través de la adecuada gestión de los mismos, encontrando su uso más efectivo y los incentivos que reflejen su costo, para lograr su correcta utilización. El punto de partida de un programa de Gestión de Activos Fijos requiere de su identificación y valoración. Los activos consolidados del sector público colombiano, de acuerdo con cifras de la Contaduría General de la Nación, representaban al finalizar el año 2000 la suma de $237.577,6 miles de millones. Del total de activos, el 72% correspondía a activos no corrientes.

40

Fuente: Contaduría General de la Nación

Fuente: Contaduría General de la Nación

En materia de bienes inmuebles, aún cuando, se han hecho grandes avances por parte de la Contaduría General de la Nación en la identificación y consolidación de estos bienes, no se cuenta con un inventario integral de los mismos. Además de problemas en su valorización y depreciación, existen entre otros, posesión adversa por parte de terceros, incertidumbre sobre los derechos de propiedad y no regularización de títulos. La normalización de la información referente a los bienes inmuebles requerirá de un proceso gradual que seguramente tomará varios años, de allí que el levantamiento de inventarios completos de inmuebles deberá priorizarse en términos de la importancia relativa de estos activos.

41

Una vez definidas las etapas de regularización de los bienes inmuebles, será necesario diseñar una estrategia global para la gestión de los mismos, sea que se conserven, cedan, enajenen, arrienden, o se entreguen en comodato, entre otros. En lo referente a la propiedad estatal de empresas no financieras, cuya función económica principal consiste en la producción o comercialización de bienes o servicios (Empresas Industriales y Comerciales del Estado – EICE, Sociedades de Economía Mixta – SEM, Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios – ESP, Empresas Sociales del Estado - ESE y Empresas Supradepartamentales o Supramunicipales), deberá definirse una política integral que garantice mejoras significativas en la gestión de estas entidades. Las directrices e instrumentos que se establezcan deberán apuntar a la creación de valor económico de todos los activos públicos, y al mejoramiento de las condiciones de gobierno corporativo y rendición de cuentas. Así mismo, se deberá evaluar en el marco del Estado Comunitario, en cuales de ellas el Estado mantendrá la tenencia de propiedad, en razón a su valor social y su incidencia en el bienestar, y las diferentes alternativas de enajenación en caso contrario. La implantación del programa de Gestión de Activos Públicos, requerirá del análisis del marco normativo y de la elaboración de proyectos de ley sobre el tema. Uno de los desafíos es la ausencia de un sistema legal e institucional para la gestión moderna de activos públicos. Según el informe del Banco Mundial “Apoyo Programático al Gobierno de la República de Colombia para la Renovación del Sector Público” 50 los fundamentos del proceso de gestión de activos fijos se presentan en la siguiente gráfica:

50

Informe Banco Mundial. Notas Preliminares con base en misión de Octubre, 2002. Octubre 15, 2002

42

Fuente: “Gestión de Activos del Estado”. Rubén Gómez.

51

Acciones de mediano y largo plazo a. Configurar un régimen jurídico e institucional moderno para la gestión de

activos públicos. Se examinará el marco jurídico e institucional que permita una utilización mucho más eficiente de los activos públicos, con un marco normativo que genere los incentivos adecuados para elevar su productividad. Este marco debe permitir enajenar o vender las propiedades ociosas o las que no tengan un uso adecuado y procurar formas de mejorar su gestión en cuanto a nuevas propuestas de uso. Los fondos remanentes de las enajenaciones y ventas podrían destinarse a objetivos sociales y programas del más alto impacto social o a reducirla deuda pública que finalmente castiga la inversión social.

b. Contar con un sistema apropiado para realizar el inventario y contabilizar los

activos físicos del Estado en función de valores de mercado. El punto de partida es tener un inventario y una contabilidad de todos los activos públicos, incluidos las tierras en extinción de dominio, todo a precios de mercado, de manera que se establezca la mejor estrategia para su racionalización.

51

Ibid.

GESTION

ADMINISTRACION

GESTIÓN TEMPORAL

COMPRAVENTA

LIQUIDACION

CONCESION

OTRAS ENAJENACIONES

PRIVATIZACION

ACTIVOS DEL ESTADO

CONSIDERACIONES IMPORTANTES

INVENTARIOS CONSOLIDADOS TITULARIDAD JURIDICAS VALORIZACIONES REGISTROS CONTABLES

REGLAS DE MERCADO MARCO LEGAL ADECUADO

Tratamiento General de Activos del Estado

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c. Realizar un levantamiento del inventario y venta de activos físicos inutilizados. Esta información será muy importante para encontrar activos a los que puede darsele otro uso, elevando así la productividad de los recursos públicos. Se deben establecer prioridades de enajenación, en función de su uso, valor económico, tamaño de su mercado y costo de oportunidad de los mismos.

d. Esquema normativo e institucional para la eficiente gestión moderna de los

activos inmobiliarios, vehículos y equipos. En la parte de oficinas e instalaciones locativas, el uso de los activos públicos no tiene en cuenta su costo de oportunidad por uso. Se debe buscar un mecanismo que exija un pago por el uso de ciertos activos públicos, para que las entidades los usen más racionalmente y concentren su acción en los activos indispensables. Esto lograría devolver o enajenar propiedades que no son esenciales. Este esquema debe procurar un sistema adecuado de incentivos que promueva una utilización eficiente del espacio físico, vehículos y equipos.

e. Agilizar venta de bienes y activos ilícitos y aplicarlos a la cancelación de deuda

pública. Uno de los temas que requiere más atención técnica y jurídica es la forma de darles un mejor uso a los activos que están en manos de las autoridades y se encuentran en extinción de dominio. En esta materia se requiere usar las nuevas innovaciones legales y disposiciones administrativas y de procedimiento jurídico que, salvaguardando el debido proceso, permitan que la sociedad pueda recuperar el control de activos mal habidos.

f. Analizar la eventual utilización de activos físicos como colateral de pasivos

contingentes (ejemplo, pensiones). Se trata de estudiar la posibilidad de configurar patrimonios autónomos, con algunos recursos públicos e ingresos por la venta de empresas y de activos estratégicos, y confiarlos a fondos fiduciarios para respaldar pasivos contingentes como las pensiones o la deuda.

1

3. ALGUNAS SUGERENCIAS PARA EL PROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN

PÚBLICA, CARRERA ADMINISTRATIVA Y GERENCIA PUBLICA. 3.1 INTRODUCCIÓN El presente documento identifica algunas sugerencias que pueden contemplarse en el proyecto de Ley de Carrera Administrativa. Esta Ley como se sabe tiene alta urgencia, comoquiera que con la sentencia C 372 de 1999, que recayó sobre varios artículos de la Ley 443 de 1998, y que declaró inconstitucional artículos centrales de la Ley como el de la Comisión Nacional de Servicio Civil, se ha dado una situación de interinidad en las funciones de la Comisión. En virtud de esta situación se ha presentado la parálisis en los procesos de ingreso a la carrera y ascenso dentro de la misma. Como se sabe esta situación es grave, y tiene efectos perniciosos en la gestión pública colombiana. Se estima que hay más de 35.000 personas ocupando provisionalmente cargos de carrera y sin ingreso a la misma. Puede decirse entonces que, en este momento, y en ausencia de una Ley de Carrera, se vive una situación anormal, y claramente excepcional, y que evidentemente no se cumplen varios preceptos que sobre la Función Pública manda y define la propia Constitución. El documento hace un diagnóstico de los problemas de la Función Pública en Colombia. Incluye luego unos comentarios generales, que eventualmente podrían reflejarse en el articulado del proyecto de Ley. Posteriormente, se comentan algunos artículos del borrador del proyecto de Ley, y se tiene en cuenta también la Ley 489 y la 443. Finalmente, se concluye con algunos aportes desde la perspectiva comparada. Como se sabe la Constitución Colombiana elevó a canon constitucional la filosofía de la Función Pública y fijó parámetros bastante claros y precisos sobre cómo concebirla y ejercerla. En efecto en los artículos 122 a 131 se desarrolla el tema de la Función Pública, que es un título especial de la Constitución. Estos 10 diferentes artículos establecen parámetros fundamentales y dejan a la ley un desarrollo más preciso del servicio civil en Colombia. Para más precisión la Constitución Colombiana habla de: (i) El ingreso y ascenso definido por mérito y cumplimiento de requisitos y condiciones, de manera que la constitución establece claramente el principio de merito, como criterio tutelar, y toda Ley debe darle debida expresión a este principio. Esto implica que una nueva Ley debe desarrollar el concepto del principio de merito en el ejercicio de funciones publicas.

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(ii) El retiro por calificación no satisfactoria y por las demás causales que definan la Constitución y la ley, de manera que es claro que no existe inamovilidad en el ejercicio de la Función Publica. Por el contrario, el artículo 125 establece claramente condiciones para el retiro por calificación no satisfactoria. Este tema de la Constitución exige entonces una clara reflexión sobre las condiciones de calificación y más ampliamente de los sistemas de evaluación en el desempeño de la función pública, como un asunto de la mayor relevancia para la Ley. (iii) La creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que por su sola existencia y declaración en la Constitución tendría el carácter de un organismo autónomo e independiente, tal como lo ha reiterado la Corte Constitucional, quien considera que la Comisión es central para la defensa del principio de mérito en la Función Pública. En consecuencia, una Ley de Función Pública, debe hacer un esfuerzo por delinear el modelo de la Comisión Nacional de Servicio Civil, y preconfigurar sus actuaciones mas importantes y establecer los principales parámetros para ejercer sus funciones y su actuación en la defensa del principio de mérito para el ingreso, ascenso y el retiro. (iv) Todos los empleos en órganos y entidades que son de carrera, salvo las excepciones que defina la Ley, y los de libre nombramiento y remoción. Este artículo constitucional es claro de la prevalencia del principio de carrera para el ejercicio de la Función Pública, con las excepciones que defina la Ley. De manera que una Ley de Carrera debe definir que cargos son de carrera y cuales no lo son, tratando de tener un criterio de lo que se considera la orbita de la Función Pública y los cargos que genuinamente implican el ejercicio de potestades publicas, protegidas claramente por la carrera. (v) La no-existencia de empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento; de manera que es bueno delimitar lo que significa un empleo publico y los atributos constitutivos del empleo público. (vi) La denominación de servidores públicos, a todos los empleados y trabajadores que trabajen en el Estado; es bueno extender y desarrollar el concepto de servidor publico, para darle alcance al concepto que introduce la constitución. Para el desarrollo de este documento se han sostenido varias reuniones con el Director de Función Pública y con equipo asesor, de manera que este texto recoge y amplia algunas de las consideraciones que se le han dado en el marco de este grupo durante las últimas semanas. Cabe agregar que el consultor ha participado en cerca de 12 reuniones de trabajo en Función Pública, realizadas durante estos últimos 6 meses, desde octubre de 2002. 3.2 DIAGNOSTICO DE PROBLEMAS QUE DEBE ABORDAR LA NUEVA LEY En adición al texto constitucional, existen en el país algunos problemas de orden práctico, sobre la función pública. Se diría aquí que son los problemas que se han

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identificados en otros trabajos y en otros momentos, sobre los cuales es bueno que se puede avanzar en su solución. Entre los problemas más relevantes están: Precariedad de los sistemas de información. Inexistencia de información precisa y actualizada en empleo público y fragilidad en los sistemas de información nacionales. El atraso en esta materia es notorio, los registros sobre carrera son incompletos y atrasados y la capacidad de hacer estudios de registro y predecir algunas tendencias y estimar las necesidades de la Función Pública y su desarrollo es un asunto muy difícil, cuando no imposible.52 Plantas de personal sin suficiente diseño. Las plantas de personal en las entidades no tienen el debido y necesario diseño en estructura y composición, tanto en cargos y grados, balance de genero, en materia de edad, competencias y experiencias de sus integrantes. Es fundamental lograr estructuras más balanceadas en su composición. Plantas de menor costos. Además se requiere plantas más ágiles y con competencias mas precisas, que en lo posible ahorren costos y por sobretodo que tengan la mejor composición de destrezas y competencias, y además un buen balance de participación de género. Todo esto es clave para elevar la diversidad, aumentar las destrezas de las plantas y facilitar la movilidad y el continuo ascenso por mérito. Exceso de nombramientos provisionales. Como ya se mencionó se están nombrando en todos los cargos de carrera a personas que los ocupan en calidad de encargados. Y paradójicamente, a pesar de su carácter en teoría universal, los concursos y las pruebas de selección tienen alcance limitado. Un problema relacionado es el de la definición del papel futuro de los provisionales, sobretodo para respetar el principio de acceso exclusivamente por merito y concurso abierto. Falta de incentivos y gestión de resultados. Bajos incentivos económicos ligados con el desempeño, y falta de relación entre resultados de la gestión personal e institucional y la remuneración salarial. A pesar de algunos avance evidentes sobretodo con el decreto 1587, el tema de incentivos requiere un avance conceptual y el uso de nuevas propuestas innovadores en este campo, con mayor impacto sobre la Función Pública. Debilidad de los sistemas de selección. El esquema técnico: convocatoria a concurso, reclutamiento e inscripciones, aplicación de pruebas, conformación de lista de elegibles y período de prueba en inducción se ha mantenido estático. En relación con los instrumentos de selección, por lo general se tienen las pruebas escritas –de aptitudes y conocimientos generales y específicos– de ensayo u objetivas desde el punto de vista psicométrico, análisis de antecedentes laborales y de estudio,

52

El número de servidores del Estado presenta inconsistencias de más de 100.000 personas entre los datos de Contraloría General

de la República, Departamento Administrativo de la Función Pública y Dane. Es lamentable pero el DAFP no tiene un censo actualizado del número de personas inscritas y al servicio de la carrera.

4

entrevistas y cursos. En la práctica, este sistema, aparentemente sólido puede mejorar y requiere un claro apoyo de fortalecimiento y de capacidad de servicio a una administración pública bastante extendida y con necesidades muy diferentes. Transparencia y exigencia en el ingreso. Los sistemas de selección y concurso para provisión de cargos públicos no son lo suficientemente transparentes y visibles para el ciudadano y deberían ser más exigentes y requerir una mayor preparación previa de todos los aspirantes a entrar a la carrera, permitiendo que la mayor cantidad de concursos sean abiertos. Evaluación de resultados. No existen procedimientos sólidos y suficientemente claros y exigentes en la evaluación de resultados de los servidores públicos. Todos los estudios existentes coinciden que este tema ha sido uno de los más frágiles de la organización del servicio público en Colombia.53 Normatividad. Aunque la carrera es débil, la normatividad ha sido rígida y prolija en reglamentación, que muchas veces es excesiva en materia de administración de personal y de carrera administrativa. Acceso y movilidad. El criterio de acceso y movilidad por mérito es de limitado alcance, y su desarrollo, aunque previsto en la ley, no tiene el alcance deseada. Se requiere desarrollar estos principios constitucionales. Competencia en el ingreso. La competencia en el ingreso al servicio público no es muy alta y usualmente los exámenes de ingreso no tienen en cuenta el conjunto de competencias y destrezas que deben manejar los servidores públicos. Alta gerencia. Falta un criterio de planeación y desarrollo para los empleos de alta especialización y alta gerencia; y hay debilidad en los sistemas de selección, inducción y reclutamiento para estos cargos altamente especializados. Se requiere darle identidad a este importante cuerpo de funcionarios del Estado. Formación de la Alta Gerencia Pública. En general se desaprovechan los ejecutivos que entran en cargos de libre nombramiento y remoción pues no reciben ningún tipo de entrenamiento previo, ni hay mayores condiciones de ingreso por merito, y tampoco tienen que reunir condiciones exigentes de ingreso. La Escuela de Gobierno todavía no logra el prestigio y el reconocimiento deseados, ni tiene el liderazgo en la producción de investigación relevante en el contexto de la alta gerencia pública colombiana. Capacitación. Los esfuerzos y recursos para la capacitación y formación del servidor de carrera y del funcionario en cargo de Libre Nombramiento y Remoción son sumamente limitados y no existe una política clara en este campo y falta entonces una cultura de calificación permanente del funcionario.

53

Según el estudio de Avila, (p. 42) y citando Carta Administrativa de junio de 1993, de una muestra de 15.457 funcionarios, se

encontró que la mayoría de eran calificados como buenos o excelentes.

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Falta de racionalización de las plantas de personal. El tamaño de las plantas muchas veces no se compadece con el nivel de actividad de las entidades públicas. Hay muchas plantas sobreextendidas y que se justifican fundamentalmente por las rentas y recursos propios o parafiscales que tiene la entidad. Falta desarrollo del servicio público. En suma, existe un marco legal, operativo e institucional de moderada o limitada importancia para el desarrollo del servidor público, y que aun no está a tono con lo previsto por la Constitución. Este marco se caracteriza por ser desarticulado y no suficientemente garante de una gestión eficiente y moderna del recurso humano. Además, es un marco que no ofrece los incentivos que lleven al perfeccionamiento de la función pública. A nivel internacional, el continuo perfeccionamiento de la función pública cuenta con diferentes propuestas de solución:54 Revisión y simplificación de las plantas de personal, buscando mejor planificación en diferentes materias: edad del funcionario, género, balance de competencias, costo, estructura de grados y nomenclatura. Perfeccionamiento de sistemas de selección y promoción que sean más transparentes, competitivos y ajustados a las necesidades propias de la función pública. Mejoramiento de los sistemas de evaluación del desempeño del servidor público. 3.3. COMENTARIOS GENERALES PARA EL NUEVO PROYECTO DE LEY a) Funciones de la Comisión Nacional de Servicio Civil En las discusiones en Función Pública se ha visto que una de las funciones más importantes de la Comisión Nacional de Servicio Civil es la de acreditar a las entidades idóneas para realizar los procesos de selección. En esta materia se sugiere dejar como función adicional de la Comisión la definición precisa de los criterios para la acreditación de las Universidades y las firmas especializadas que tengan interés en participar de procesos de selección. En este orden de ideas la Comisión podría fijar mediante acuerdo los criterios y parámetros detallados para la acreditación de Universidades y las firmas especializadas en selección que deseen participar en los procesos de acreditación. Entre los criterios de acreditación debería estar el costo del servicio, evitando que este sea muy oneroso para las entidades contratantes. Los procedimientos de selección a examinar por la Comisión cuidarán especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación a los puestos de

54

Ver el trabajo citado de Oscar Oszlak.

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trabajo que se hayan de desempeñar incluyendo a tal efecto todas las pruebas prácticas que sean precisas. La Comisión regulará la composición y funcionamiento de las entidades especializadas en la selección, buscando conocer sus metodologías, criterios y órganos de selección; garantizando en todo momento la especialización de los integrantes de estas empresas, su agilidad del proceso selectivo sin perjuicio de su objetividad. Las Universidades y firmas interesadas en la acreditación someterán a la Comisión un informe de autoevaluación que cumpla la totalidad de criterios definidos por la Comisión y justifique su acreditación. Los informes de acreditación serán recibidos por la comisión, calificados y evaluados en sesión plenaria. Una vez evaluados, la Comisión tendrá el derecho de acreditar por 3 años a quienes a juicio de la Comisión reúnan de manera satisfactoria los criterios definidos como requisito de la acreditación. En caso contrario la Comisión no otorgará la acreditación y la entidad interesada tendrá que someterse nuevamente. En desarrollo de sus tareas la Comisión esta facultada para realizar o contratar a terceros visitas de inspección y verificación que considere pertinentes. La Comisión podría tener la capacidad de revocar una acreditación otorgada a una firma o una Universidad en el evento que en desarrollo de un trabajo de selección hecho por la institución o empresa acreditada, su trabajo no haya sido desarrollado de manera idónea o con los debidos estándares profesionales. En este caso la entidad no podrá someterse nuevamente a la acreditación durante 3 años. Igualmente, se puede anticipar que si las funciones de la Comisión son mirar la totalidad de la vida laboral del empleado de carrera, tendrá entonces ingerencia también en: conocer los sistemas de evaluación de la gestión pública que se aplican en cada entidad, buscando que sean exigentes y que promuevan en desempeño institucional. De manera que se debe prever el uso de auditorias directas o con el concurso de firmas especializadas para conocer y calificar el diseño y la aplicación y solidez de los sistemas de evaluación de las entidades. b) Integración de la Comisión Nacional de Servicio Civil Como se sabe, el ejercicio de las funciones de la Comisión son muy importantes, pues son el sustento o el origen del ejercicio de la Función Pública y la constitución ha privilegiado defender el principio de merito como requisito esencial de la Función Pública. Es decir, que la Constitución de 1991 abogó por el asentamiento de una Función Publica muy profesional, privilegiándole el principio de merito. Se sugiere entonces una Comisión de 3 miembros. La forma más simple es que uno de los miembros sea definido por la Corte Constitucional, el otro por la Corte Suprema de Justicia y un tercero por el Consejo de Estado. Otra alternativa quizás

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más deseable es que cada una de estas instancias presente una terna y el gobierno podría seleccionar una persona de cada terna. c) Principios que orientan la permanencia en el empleo público Como se mencionó, la Constitución es clara en que la permanencia no esta garantizada, de hecho el artículo 125 establece que el retiro puede darse por calificación no satisfactoria, por violación de la ley y por las demás causales previstas en la Ley. Por esta razón, se sugiere que se desarrollen unos principios para la permanencia en el empleo público. Mérito. Principio según el cual la permanencia en los cargos de carrera exige la calificación satisfactoria en el desempeño del empleo, la demostración continuada de servicio, resultados y realizaciones en el desarrollo y ejercicio de la Función publica, adquisición de las nuevas competencias que demande la Función Pública, apoyo al desarrollo de la Función Pública. Cumplimiento. Todo servidor público debe cumplir cabalmente todas las normas que regulen la función pública, así como el estatuto disciplinario y las normas especificas. La observancia del código de ética y demás normas definidas en la entidad. Evaluación. La permanencia en los cargos exige que el servidor publico se someta y colabore activamente con los acuerdos de gestión y el proceso de evaluación personal e institucional, de conformidad con los criterios definidos por la entidad o la autoridad competente. Promoción de lo Público. Es tarea de cada funcionario la búsqueda de un ambiente colaborativo y de trabajo en grupo y de defensa permanente del interés público en cada una de sus actuaciones y las de la Administración Pública. Cada funcionario asume un compromiso con la protección de los derechos, los intereses legales y las libertades de los ciudadanos. Cada Funcionario esta obligado a reportar a la autoridad correspondiente cuando haya una desviación del interés público o cuando no se interprete debidamente las altas responsabilidades públicas. d) Examen previo al ingreso a empleos de Gerencia Publica En cuanto al procedimiento de ingreso a los empleos de naturaleza gerencial, se sugiere aquí que previo a la designación de un cargo de gerencia publica, además de las pruebas y los criterios especiales de merito que se apliquen, en todo caso siempre se hará un examen general sobre conocimiento del campo de la gerencia publica y la administración publica colombiana. Este examen de conocimientos generales sobre administración publica colombiana y que tendrá que aprobarse con anterioridad o en el momento del ingreso, al menos una oportunidad de conocimiento de la Función Pública y su importancia y altas responsabilidad. Este examen podrá tomarse en cualquier momento y sus resultados

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estarán siempre disponibles para los Funcionarios y candidatos para empleos de gerencia pública. El contenido general del examen se ofrecerá a cualquier interesado de manera que puedan prepararse previamente. Este examen puede aprobarse directamente, o puede cursarse y aprobarse en un curso de Alta Dirección Pública, cumpliendo entonces con todos los requisitos académicos de un curso avanzado sobre la Administración publica colombiana. El desempeño en un cargo de gerencia pública tiene obligaciones y derechos. Las obligaciones tienen que ver con el ejercicio de funciones públicas. e) Evaluación de Gerentes Públicos Todo gerente público entrará directamente a un cuerpo de funcionarios a quienes se califica anualmente su gestión. Cada año el Presidente de la Republica, apoyado en las instancias responsables dentro de la Administración, entregará a cada gerente público su calificación personal y su calificación institucional. “Varios países han adoptado una concepción mas contractual de la gestión de recursos humanos, comprendiendo, por regla general, unos contratos de trabajo de duración determinada para los niveles elevados, unos acuerdos anuales que implican objetivos de resultados personales y organizacionales, una evaluación..”55 Muchos países entre estos Colombia y España ha formalizado su sistema de evaluación del rendimiento de las unidades administrativas, con los siguientes propósitos56:

1. Fomentar la autoevaluación, como sistema de control interno de cada Centro Directivo.

2. Perfeccionar la función directiva. 3. Propiciar las prácticas de gestión orientada a los resultados e incorporar

progresivamente la "dirección por objetivos". 4. Estimular la mayor eficiencia en la utilización de los recursos públicos.

La calificación personal de cada gerente publico se podría registrar en una base de datos actualizable y acumulable, de manera que siempre se tenga el puntaje de cada año y que cada gerente ha acumulado a lo largo de su vida de servicio publico. Este indicador no tendría otro uso diferente que dejar constancia del total de puntos que acumula cada gerente y puede ayudar a identificar las personas que más puntaje alcanzan a lo largo de sus vidas en el servicio publico.

55 Ver a: La transformación de la Gestión Pública. Las reformas en los países de la OCDE. , OECD 1995.

56 Acuerdo del Consejo de Ministros de España de 17 de julio de 1998 por el que se promueve la implantación de sistemas de evaluación del rendimiento de

unidades administrativas en la administración general del estado.

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Recomendaciones complementarias sobre la evaluación de gerentes públicos se encuentran en otros trabajos57: Se requiere el desarrollo de sistemas de evaluación para los gerentes públicos, el cual debería trascender la labor de los órganos disciplinarios y de control. Los instrumentos de selección deben hacer menos énfasis en los elementos cognoscitivos y rutinarios. Los métodos de evaluación del desempeño deben ser revisados y aproximarse a la llamada evaluación de 360 grados. f) Sistema de Evaluación de la Gestión Pública. Cada entidad de la Administración Pública y su representante legal o su ejecutivo principal esta en la obligación de tener un sistema de evaluación del desempeño institucional. Este sistema será en todo coincidente con las políticas nacionales y acordado con las instancias nacionales y territoriales responsables del seguimiento y evaluación de la gestión, como es el caso de Sinergia a nivel nacional. No contar con un sistema de evaluación de gestión en una entidad en particular debería será causal de mala conducta para el administrador responsable. La Comisión Nacional de servicio civil podría entonces conocer y abocar de oficio el estudio de los sistemas de evaluación de la gestión que adopta cada entidad y los resultados anuales que ofrecen sobre la gestión de todos los servidores públicos. La Comisión Nacional de Servicio Civil podrá hacer directamente o por encargo la auditoria de estos sistemas de evaluación cuando lo considere relevante, de manera que este sistema este en capacidad de conocer de manera objetiva los casos de resultados satisfactorios en el desempeño publico y los posibles casos de retiro por rendimiento no satisfactorio. Un aspecto fundamental de este sistema de evaluación propuesto es que busca eliminar la subjetividad sobre la evaluación del desempeño laboral de los empleados de carrera, pues exige, que cada funcionario sea evaluado no en abstracto, sino en función de los objetivos previamente concertados entre evaluador y evaluado. De esta manera se buscan objetivos medibles y en clara consonancia con los objetivos estratégicos, programas y metas de cada entidad. Cada participante de la gerencia publica y cada funcionario tendrá la obligación de evaluar anualmente su gestión, de manera que enmarque sus resultados personales en el contexto de: (i) la misión de la entidad; (ii) los objetivos estratégicos que ha fijado definido la entidad; (iii) los objetivos estratégicos de cada dependencia; y (iv) las metas y resultados específicos que ya han acordado para su gestión personal anual o que se han fijado en su acuerdo de gestión. Este ejercicio pretende

57 Para una vision de algunas de las recomendaciones de ese Trabajo, se puede consultar el Anexo 2, donde se presentan algunas de las conclusiones de: Ricardo

Avila,, en “Diagnostico Institucional del Servicio Civil de Colombia, Banco Interamericano de Desarrollo”, Agosto de 2002.

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identificar tanto los resultados institucionales como el valor de la contribución individual al cumplimiento de las metas y resultados de crítico valor. Es bueno que el proyecto diga muy explícitamente que la condición de funcionario de carrera depende de la aprobación anual de todas las pruebas y las calificaciones correspondientes. El funcionario tendrá información clara y precisa de la forma como se desarrollan estas calificaciones, una parte de la misma será con el trabajo anual, pero podrá también incluir la adquisición de nuevas destrezas y la presentación de pruebas adicionales. “Los sistemas de gestión de los resultados constituyen un medio esencial para vincular la gestión de personal con los fines y las estrategias de una organización. Ahora bien, también aquí aparece con frecuencia un punto débil. En la practica, la aplicación de los sistemas de gestión de resultado constituye una tarea de larga duración, y el establecimiento de la relación deseada entre los objetivos individuales, los de la unidad operativa y los de la organización se encuentra lejos de constituir una tarea fácil.”58 g ) Formación de Gerentes Públicos Un programa de formación para cuadros superiores establecido en el nivel central es un medio útil para hace surgir y mantener en el conjunto de la función pública una perspectiva común sobre los principios de la gestión pública y sobre las prioridades de la desarrollo de la administración. En este orden de ideas, una Ley de Función Pública debe establecer los mecanismos para hacer realidad este objetivo, de manera clara y con la máxima calidad. h) Manejo del tema de los provisionales Varios analistas han indicado que en el manejo de los provisionales se va a poner a prueba el principio de merito que debe ser el tutelar de la Ley y que es coincidente con lo que ha buscado la Corte Constitucional. En este orden de ideas, se sugiere mantener una situación de alta exigencia, con concursos normales y sin tratamiento excepcional para la provisión de los cargos de carrera que hoy llevan a cabo provisionales. No puede ser de otra forma, pues la excepcionalidad destruiría el principio de merito, criterio tutelar de la Ley, y del marco constitucional para el ejercicio de la función pública. i) Definición del Empleo y de la Carrera El decreto ley 2.400 de 1968, el cual reguló las normas de personal civil de la rama ejecutiva del poder público, definió el empleo como el conjunto de funciones

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Ver a: La transformación de la Gestión Pública. Las reformas en los países de la OCDE. , OECD 1995.

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señaladas en la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente y como empleado a la persona que ha sido nombrada para ejercer un cargo y ha tomado posesión del mismo. Estas definiciones son importantes pero es bueno reiterar que empleo es no solo el conjunto de funciones sino también la definición anual de la forma de evaluar los resultados de la gestión de cada funcionario. Por su parte en lo concerniente al servidor público, es la persona que acepta entrar al servicio público y que conoce y acepta las reglas de carrera. j) Condiciones para asumir el empleo público La Ley podría fijar algunas condiciones para ejercer la función Pública, como la edad mínima, la nacionalidad colombiana, la situación y antecedentes judiciales, la satisfacción de las condiciones y requisitos del empleo y la posición. k) Periodo de Prueba Debe quedar claro que para el ingreso a la carrera es indispensable que el funcionario haya concluido el periodo de prueba y cumpla con el requisito de evaluación de dicho periodo. 3.4 COMENTARIOS ESPECÍFICOS AL NUEVO PROYECTO DE LEY El gobierno con el liderazgo del DAFP y su equipo de apoyo viene avanzando vigorosamente en la formulación de un proyecto de Ley. A continuación se harán unos comentarios al borrador de la nueva Ley de Función Pública, al cual el consultor tuvo acceso. Parte de estos comentarios se hicieron personalmente el pasado viernes 21 de marzo, en el DAFP.59 De manera complementaria se hace los siguientes comentarios: Articulo 10. Para ser elegido miembro de la Comisión Nacional de Servicio Civil se sugiere que se contemple igualmente experiencia acreditada en cargos directivos en entidades de la administración pública o territorial. Articulo 13. Las funciones generales de la Comisión deberían resaltar su función básica de ser el órgano responsable de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, excepción de las que tengan el carácter especial. Se podría agregar que es tarea de la Comisión velar por que la administración de las carreras se haga con aplicación estricta del principio de merito para el ingreso, permanencia y retiro, buscando el desarrollo de una función publica profesional y respetada por todos los ciudadanos y al servicio de la comunidad y del interés público. Debe decirse que este es el órgano de más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos.

59 Los comentarios hacen relación al borrador del 21 de marzo, desarrollado por DAFP.

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Articulo 14. Funciones de la Comisión. En el numeral b) se sugiere dejar en claro que la acreditación se hace a entidades o grupos especializados en la realización de procesos de selección. Él referente a grupos es para el caso de Universidades que tengan grupos que realicen los procesos de selección. Artículo 17, numeral 3. Se sugiere que las decisiones se tomen de manera plena, con esto se evitan demandas y nuevas actuaciones en contra de la Comisión. Artículo 17, numeral 4. Se sugiere que de una vez se haga una sesión de 1 piso del Edificio de Función Pública a la Comisión, para que pueda realizar sus funciones. La cercanía entre la Comisión y el DAFP es importante, en tanto que las entidades comparten el Registro de Empleados en la carrera y se ocupan del desarrollo de la carrera, dado que existe una enorme interacción entre las dos entidades. Artículo 24, numeral 2. Se sugiere que el diseño de cada empleo exija que cada año se establezca, adicionalmente a todo lo indicado en este numeral, un sistema de evaluación anual de cada cargo de carrera. Articulo 28. Los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, siempre que el candidato cumpla con la totalidad de condiciones de ingreso, dado que se están estableciendo condiciones de ingreso mas precisas que en el pasado, en particular con el examen de conocimientos sobre administración pública. Artículo 35, numeral 2. Sobre las clases de concurso, es bueno repensar si en el ascenso se quiere o no permitir un concurso abierto, pues es posible que el principio de libre concurrencia sea muy sano y permita la llegada al estado de funcionarios muy competentes que no necesariamente vienen de la carrera administrativa. En este punto tengo una diferencia importante con la posición de DAFP. Articulo 41, Parágrafo. Se puede pensar en el SISBEN o en estrato socioeconómico según servicios públicos, pero la redacción es apropiada. Articulo 44, lista de elegibles. Es necesario prever en la reglamentación casos en que personas en lista de elegibles no estén interesadas en trabajar en ciertas entidades o en determinados municipios, en este caso se debe dejar espacio en la reglamentación para no usar la lista de elegibles y proceder con un esquema alternativo o con un nuevo concurso. Puede pensarse en casos en los cuales las entidades que no originan el examen tengan ajustes al examen inicial, luego se requiera que las personas elegibles tengan que presentar un segundo examen, por cuanto no se trata de un mismo cargo o empleo sino uno diferente. Articulo 46, Periodo de prueba. Es bueno decir claramente que el periodo de prueba es la última parte del proceso de admisión a la carrera administrativa. Su extensión debería ser de 1 año al cabo del cual se haría una evaluación comprensiva. Se debe reiterar que este examen es la última fase del proceso de evaluación de ingreso a la

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carrera. Es importante que la evaluación en el periodo de prueba sea exigente y tenga criterios claros. Estos criterios deben definirse de manera general y reglamentaria y pueden redefinirse o ampliarse de manera especifica en cada entidad y ser comunicados a la Comisión Nacional de Servicio Civil. Articulo 48. Mecanismos de Publicidad. La mejor forma de hacer publicidad a las convocatorias es no sólo en la página de cada entidad, sino en el portal donde están todos los servicios del Estado, en el marco de las iniciativas de gobierno en línea. Igualmente en la página del DAFP. Articulo 50. Incluir en el registro no solo el ingreso a la carrera sino también las novedades (ascensos y otros cambios) y las anotaciones que se hayan dado en su desempeño, en particular los aspectos positivos y negativos más significativos, incluidos como anotación u observación ocasional. La Comisión Nacional de Servicio Civil podrá reglamentar la información que se podría tener en el registro., Articulo 54, numeral 3 d. El gobierno nacional y las entidades territoriales establecerán sistemas de clasificación de empleos, buscando la movilidad horizontal y vertical. Como sabemos la crítica a la carrera ha sido su falta de movilidad y por tanto se habla de un sistema de empleo y no de un sistema de carrera. Para mejorar la movilidad se debe tener solución a los problemas de cuellos de botellas por choques de sistemas salariales y de nomenclatura muy diferentes. Se debe buscar la convergencia salarial y prestacional de ciertos cargos homogéneos de todo el sector público y con esto naturalmente su movilidad mejorará. Se deben identificar las entidades que más necesidades tienen de personal altamente calificado y ver que situación especial se les puede ofrecer para que puedan conseguir personal más calificado. Otra iniciativa es la Planta Global para cada Ministerio, que se comenta más adelante en este documento y a la que no se hará una referencia adicional. Cada funcionario debe aceptar que su ingreso es a la carrera y no a una entidad en particular. De esta manera que si sus habilidades se requieren en otra entidad, tendría entonces la disposición para asumir el desafío en la nueva entidad. La sugerencia es que para evitar los problemas salariales se tengan temporalmente unos fondos de compensación en cada ministerio para cubrir los diferenciales, en caso que su traslado no pueda ser asumido por la entidad que recibe al nuevo funcionario. 60 Articulo 59. ¿Quién expide el reglamento de calificación y evaluación de cada funcionario de carrera? Es posible que las entidades sometan a la Comisión Reglamentos de calificación que sean acogidos por la Comisión Nacional de Servicio Civil?

60 Estos fondos podrían permitir que la persona vaya al nuevo cargo con su salario anterior, por un periodo temporal. Se puede tener un tope para estos fondos de compensación de manera que su manejo este debidamente presupuestado y corresponda a metas realistas. Otra alternativa es pagarle a un funcionario de carrera por ser trasladado a un cargo donde su remuneración es menor. Se pagaría a manera de prima o beneficio adicional.

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Articulo 60. Que bueno agrupar las causales de retiro por bloques, para que sean mas precisas las diferentes topologías de retiro. Sugiero 4 categorías; (i) agrupar todas las de situación de salud y sociodemográfica (vejez, pensión, invalidez, muerte, etc); (ii) las de declaratoria de insubsistencia y por orden judicial.; (iii) las de calificación no satisfactoria en la función pública; y (iv) otras, como la de supresión del empleo, la de retiro voluntario compensado. (Habría que introducir esta categoría), y las demás que determinen la Constitución Política y las leyes. Se sugiere contrastar esto con la Ley 27 de 1993. Articulo 67. Se sugiere no excluir como parte de los empleos de gerencia pública a las personas que son elegidas directamente por el Presidente. Estas personas deberían someterse a los mismos requisitos de todos los funcionarios de libre nombramiento y remoción. 3.5 BUSCAR LA MAYOR CONSONANCIA (O EL NECESARIO AJUSTE)

ENTRE LA LEY 489 Y LA NUEVA LEY DE CARRERA a) Sistema de Desarrollo Administrativo De conformidad con la Ley 489 (artículo 16) se habla allí de un Sistema de Desarrollo Administrativo, que comprende todos los mecanismos de carácter administrativo para la gestión y manejo de los recursos humanos, y de otra índole de la Administración Pública. Este sistema de Desarrollo Administrativo es manejado en cada sector con el apoyo de una Comisión sectorial, que debe reportar al Departamento Administrativo de la Función Pública. Es bueno cotejar estas normas para ver si en la nueva Ley hay que introducir alguna modificación al respecto, o anular la vigencia de todas las normas que le sean contrarias. b) Planta global ampliada En materia de Planta global, (artículo 115 de la Ley 489), el gobierno aprobó plantas globales, dándole discreción al director de una entidad u organismo de distribuir los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas. Ahora bien, con la nueva Ley es posible otorgar esta misma discreción de manera ampliada al líder de un sector, introduciendo el concepto de Planta global ampliada, aplicable a un ministerio en su conjunto. La idea es que un Ministro pueda distribuir los cargos de su sector, por un periodo limitado (que podría ser 2 años prorrogables por un periodo adicional), para atender funciones especiales en las entidades de su sector. Este sistema no asaltaría la dinámica presupuestal, pues el funcionario seguiría trabajando en su entidad de origen, pero estaría asignado a otra tarea, por el tiempo que se considere necesario. Esto facilitaría los encargos especiales y el desarrollo

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de la agenda estratégica de un sector, sin la necesidad de ampliar la planta de personal. Además, constituye una oportunidad de ampliar las experiencias de los empleados públicos, mediante el trabajo en otra entidad, por el tiempo que dure su nueva asignación laboral. Esta sería una forma de ampliar el alcance de la Función Publica, buscando su proyección. DAFP podría llevar el control de estos movimientos de personal y se buscaría luego que los empleados fueran evaluados en su posición de encargo, mientras dura su trabajo allí. c) Incentivos y estímulos En cuanto al artículo 24 de La Ley 489, en materia de incentivos, el Departamento Administrativo de la Función Pública lleva el registro del Banco de Éxitos, y el premio de Alta Gerencia. La Ley de Función Pública podría ampliar el marco de estos registros y del Banco de Éxitos. Más que un Banco de Éxitos de proyectos, también podría y debería registrarse a las personas que lideraron los proyectos exitosos, tanto los galardonados como los directores de la entidad en cuestión, esto para proyectos distinguidos (ganadores), como nominados (propuestos). Es decir que se propone ampliar el Banco de Éxitos, incluyendo los nombres de las personas que han liderado estos proyectos distinguidos y los proyectos nominados por cada entidad. Adicionalmente aquí se podría llevar un registro de la calificación de los puntajes parciales y totales acumulados por la Alta Gerencia Pública en el desarrollo de sus funciones. Este sistema es más un registro de los puntos que a lo largo de su carrera profesional ha recibido un alto ejecutivo y es más de carácter informativo, pues no tendría otra función, que saber cuantos puntos ha acumulado una persona en el servicio público. Es bueno tener este dato pues indicaría la contribución de una persona al servicio publico. Por facilidad de implementación este sistema solo debería aplicar a las personas en cargos de Alta Gerencia Pública. En cuanto al articulo 28, de la Ley 489, en materia de estímulos a los servidores públicos, se sugiere que: El gobierno otorgué anualmente estímulos a los servidores públicos que se distingan por su eficiencia, creatividad y merito en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la reglamentación que expida Función Pública. Lo que se sugiere, es que la recomendación de los funcionarios distinguidos recaiga directamente en cada entidad pública y el DAFP consolide la información y la someta a la aprobación formal de la Presidencia, sin perjuicio de los estímulos previstos en otras disposiciones. d) Sistema de información De conformidad con el artículo 36 de la Ley 489 se debe crear el sistema de información Administrativa del sector público, integrado, entre otros por los subsistemas de organización institucional, de gestión de recursos humanos, materiales y físicos y el de desarrollo administrativo. El diseño, dirección e implementación de este sistema será responsabilidad del DAFP. Se sugiere que este

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sistema sea autosuficiente económicamente y que cualquier consulta o certificado del mismo tenga un costo que permita el mantenimiento del mismo. 3.6 ALGUNOS ELEMENTOS DE LA LEY 443 QUE PODRÍAN TENERSE EN

CUENTA EN LA NUEVA LEY DE CARRERA Con relación al tema de estímulos (articulo 35 y 66 de la Ley 443), este tema puede quedar para facultades extraordinarias, tal como esta hoy en el nuevo proyecto. También se puede retomar lo dispuesto en el artículo 1567 de 1998, que trata en el título II, todo lo relacionado con los estímulos. Lo importante es que se fije una cifra techo referida en salarios mínimos mensuales que puede comprometer cada entidad en el programa de incentivos. Esta cifra tendría que definirse también en función del número de empleados que tiene cada entidad. La experiencia practica con lo previsto en los artículos antes mencionados y el Decreto 1567 es que no tiene tanta aplicación. El artículo 31 del propio decreto 1567 difiere nuevamente en el gobierno nacional los criterios y requisitos, la organización y los procedimientos para la selección y la premiación de los equipos de trabajo. Esto es paradójico, pues en general los temas de los otros artículos del decreto están bien tratados. Una sugerencia sería mantener y desarrollar esto. Otra alternativa sería entregar más autonomía a las entidades para proceder en el marco del decreto 1567 de 1998, pero sin necesidad de que sus actuaciones queden referidas a posibles nuevas acciones por parte del gobierno. Adicionalmente, y de manera muy importante, se debe garantizar que las entidades a las cuales, por la especificidad de sus funciones, no se les adapte el sistema general de incentivos o de evaluación, pueden desarrollar sus propios sistemas. Esta era una previsión en el marco de la Ley 27, que permitió que Empresas Públicas desarrollarán su propio sistema de evaluación, mas allá de lo previsto en la Ley.61 Igualmente, es bueno dejar la previsión de que existan procesos especiales de selección de un empleo público. En la Ley 443 se establece en el artículo 69, un tratamiento especial de selección para los municipios de menos de 10.000 habitantes. Valdría la pena dejar abierta la posibilidad de que en casos de municipios con problemas de orden público o con situaciones especiales, que se salgan de toda normalidad, que existan sistemas excepcionales y más expeditos y fáciles de incorporación a la carrera. Articulo 12. Es bueno fijar un parámetro similar en esta Ley sobre la responsabilidad de los Administradores en la aplicación de las normas de carrera.

61 Ver a Ricardo Avila, pag, 44, en “Diagnostico Institucional del Servicio Civil de Colombia, Banco Interamericano de Desarrollo”, Agosto de 2002.

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Articulo 31. Es bueno definir los objetivos de la evaluación del desempeño. Esto ajustado podría ser entonces, en el caso de la nueva Ley:

1. Conservar los derechos de carrera 2. Conceder estímulos a los empleados con un consistente alto desempeño 3. Participar en concursos de ascenso 4. Formular programas de capacitación acorde a las necesidades 5. Otorgar becas y comisiones de estudio 6. Evaluar la idoneidad de los procesos de selección 7. Determinar la permanencia en el servicio

Articulo 53, es útil tener una amplia facultad sancionatoria de la Comisión Nacional de Servicio Civil, en temas de su competencia, cuando se compruebe violación de las normas de carrera. 3.7 ALGUNOS ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN LA NUEVA LEY DE

CARRERA A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL Una fuente autorizada en estos temas es la OECD, que tiene estudios comparados sobre la gestión pública. En una de sus publicaciones concluyen avanzando las siguientes tendencias:62 “Transferencia de competencias desde los órganos centrales de personal a los Ministerios y a las Agencias ejecutivos y a los gerentes de línea.” “La concesión de una mayor atención a la gestión de los integrantes de la alta función pública.“ “La mayor importancia concedida a la formación y al perfeccionamiento, así como a la gestión de los resultados.“ “La aplicación de políticas y de prácticas más flexibles en materias tales como las retribuciones y las condiciones de empleo, la clasificación de los empleos y las categorías, la dotación de personal y las condiciones de trabajo.” “Los cambios que se han efectuado en los procedimientos seguidos en materia de empleo varían en cada país.” “Los cambios más frecuentes han consistido en introducir unos horarios más flexibles, adoptar medidas tendentes a incrementar la movilidad del personal y facilitar las reasignaciones.”

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Ver a: La transformación de la Gestión Pública. Las reformas en los países de la OCDE. , OECD 1995.

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“Los procedimientos de selección se han simplificado y flexibilizado, y en algunos países en los que anteriormente existían sistemas compartimentados de desarrollo de la carrera administrativa, se ha comenzado a practicar una selección abierta.” Este último punto es bien importante pues indicaría dejar la posibilidad que los concursos sean siempre abiertos y no solo de ingreso y ascenso, tal como esta en el proyecto de Ley. En adición a estos temas iniciales, vamos a tratar algunos con mayor profundidad: a) No todos los empleos tienen que ser de carrera. De conformidad con el artículo 115 de la Constitución, la Ley puede excluir algunos cargos de carrera por la vía de la excepción. Esta es una previsión muy razonable, pues cuando se mira el derecho comparado, existen experiencias muy ilustrativas. En particular hay conocimientos y habilidades que por lo especializadas y novedosas requieren apoyo adicional al de los funcionarios de carrera. Igualmente hay funciones auxiliares de la administración pública, pero en cuya actividad no se llevan funciones centrales de la administración, ni se afecta la potestad administrativa del funcionario publico. Para mayor detalle se puede consultar la Ley Española. Tal es el caso de la Ley 30 de 1984, de España, que distingue funcionarios públicos, personal laboral y personal eventual. Mas concretamente en la parte pertinente dice lo siguiente: En un aparte la Ley dice con relación al personal eventual: 4. El Gobierno y en el ámbito de sus competencias los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones Locales, determinarán el número del puestos con sus características y retribuciones, reservados a personal eventual, siempre dentro de los créditos presupuestarios consignados al efecto. El personal eventual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y su nombramiento y cese, que serán libres, corresponden exclusivamente a los Ministros y

a los Secretarios de Estado, y, en su caso, a los Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los Presidentes de las Corporaciones Locales. El personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento. 5. En ningún caso el desempeño de un puesto de trabajo reservado a personal eventual constituirá

mérito para el acceso a la función pública o la promoción interna.

Mas adelante la misma Ley precisa lo siguiente: Artículo quince. Relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado. c) Con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos Autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos. Se exceptúan de la regla anterior y podrán desempeñarse por personal laboral:

- los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo;

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- los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos;

- los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y

conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores;

- los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos

especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño,

- los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y

auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares, y

- los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrativo. (Guión añadido por Ley 42/1994, de 30 de diciembre)

Asimismo, los Organismos Públicos de Investigación podrán contratar personal laboral en los términos previstos en el artículo 17 de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica.

b) Fomento de la promoción interna Se facilitará la promoción interna, como un mecanismo fundamental para afirmar la carrera y darle oportunidad a los funcionarios más competentes de seguir avanzando en el desarrollo de sus carreras. Igualmente debería quedar la posibilidad de abrir los concursos para que otras personas puedan inscribirse, cuando por conveniencia de la planificación general de los recursos humanos así lo autorice el órgano competente. En materia de la Ley Española, este tema se aborda de la siguiente manera. Artículo veintidós. Fomento de la promoción interna. 1. Las Administraciones Públicas facilitarán la promoción interna consistente en el ascenso desde Cuerpos o Escalas de un Grupo de titulación a otros del inmediato superior. Los funcionarios deberán para ello poseer la titulación exigida para el ingreso en los últimos, tener una antigüedad

de al menos dos años en el Cuerpo o Escala a que pertenezcan, así como reunir los requisitos y superar las pruebas que para cada caso establezca el Ministerio de Administraciones Públicas o el Órgano competente de las demás Administraciones Públicas. Dichas pruebas, en las que deberán respetarse los principios de igualdad, mérito y capacidad, podrán llevarse a cabo en convocatorias independientes de las de ingreso cuando, por conveniencia

de la planificación general de los recursos humanos, así lo autorice el Gobierno o el órgano competente de las demás Administraciones Públicas. (Párrafo introducido por Ley 42/1994, de 30 de diciembre). Los Funcionarios que accedan a otros Cuerpos y Escalas por el sistema de promoción interna tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir los puestos de trabajo vacantes ofertados sobre los aspirantes que no procedan de este turno.

Asimismo, conservarán el grado personal que hubieran consolidado en el Cuerpo o Escala de procedencia, siempre que se encuentre incluido en el intervalo de niveles correspondientes al nuevo Cuerpo o Escala y el tiempo de servicios prestados en aquellos será de aplicación, en su caso, para la consolidación de grado personal en este.

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c) Registros de personal. Otro tema de importancia es el alcance de los registros de personal. En la Legislación de muchos países los registros son más completos. En el caso de Bulgaria, los registros son en cada entidad y tienen información sobre las distinciones e insignias que tienen los funcionarios. Todo funcionario tiene derecho ha conocer lo que existe en su registro y además, que tiene que dar su consentimiento explicito para que esta información sea de dominio publico. Estos archivos estarán activos por 10 años después de terminación del empleo público. Cuando un funcionario encuentra trabajo en otra entidad publica, el registro se trasladará a la nueva entidad. En el caso Español, el tratamiento específico del tema de registro resalta la coordinación que tiene que tener existir entidades territoriales y gobierno central es el siguiente: Artículo trece. Los Registros administrativos de personal. 1. En la Dirección General de la Función Pública existirá un Registro Central en el que se inscribirá a todo el personal al servicio de la Administración del Estado, y en el que se anotarán preceptivamente todos los actos que afecten a la vida administrativa del mismo

El Gobierno, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará las normas reguladoras del Registro Central y el programa para su implantación progresiva. 2. Las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales constituirán también Registros de Personal. Cuando las Entidades Locales no cuenten con suficiente capacidad financiera o técnica, las Comunidades Autónomas, por si mismas, o por delegación en las Diputaciones Provinciales, los

Cabildos o los Consejos Insulares, cooperarán a la constitución de dichos Registros.

3. Todos los Registros de Personal de todas las Administraciones Públicas estarán coordinados. El Gobierno, a propuesta del Ministro de la Presidencia, y previa deliberación del Consejo Superior de la Función Pública, regulará los contenidos mínimos homogeneizadores de los Registros de Personal y los requisitos y procedimiento para su utilización recíproca.

4. En ningún caso podrán incluirse en nómina nuevas remuneraciones, sin que previamente se haya comunicado al Registro de Personal correspondiente la resolución o acto por el que hubieran sido reconocidas. 5. En la documentación individual del personal de las diferentes Administraciones Públicas no figurará ningún dato relativo a su raza, religión u opinión.

El personal tendrá libre acceso a su expediente individual.

d) Planes de Empleo Este es un tema importante, por la baja tradición de buena planeación de recursos humanos del país. Por esto vale la pena ver las previsiones que aparecen sobre el particular en la Ley Española ya comentada: Artículo dieciocho. Planes de Empleo y Oferta de Empleo Público. 1. Las Administraciones Públicas podrán elaborar Planes de Empleo, referidos tanto a personal funcionario como laboral, que contendrán de forma conjunta las actuaciones a desarrollar para la óptima utilización de los recursos humanos en el ámbito a que afecten, dentro de los límites presupuestarios y de acuerdo con las directrices de política de personal.

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Las actuaciones previstas para el personal laboral en los Planes de Empleo se desarrollarán

conforme a la normativa específica del ordenamiento jurídico laboral. 2. Los Planes de Empleo podrán contener las siguientes previsiones y medidas: a) Previsiones sobre modificación de estructuras organizativas y de puestos de trabajo. b) Suspensión de incorporaciones de personal externo al ámbito afectado, tanto las derivadas de

oferta de empleo como de procesos de movilidad. c) Reasignación de efectivos de personal. d) Establecimiento de cursos de formación y capacitación. e) Autorización de concursos de provisión de puestos limitados al personal de los ámbitos que se determinen. f) Medidas específicas de promoción interna. g) Prestación de servicios a tiempo parcial.

h) Necesidades adicionales de recursos humanos que habrán de integrarse, en su caso, en la Oferta de Empleo Público. i) Otras medidas que procedan en relación con los objetivos del Plan de Empleo.

Las Memorias justificativas de los Planes de Empleo contendrán las referencias temporales que procedan, respecto de las previsiones y medidas establecidas en los mismos.

3. El personal afectado por un Plan de Empleo podrá ser reasignado en otras Administraciones Públicas en los términos que establezcan los convenios que, a tal efecto, puedan suscribirse entre ellas. 4. Las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes serán objeto de Oferta de Empleo Público. Las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición

de funcionarios. (Párrafo añadido por Ley 13/1996, de 30 de diciembre) 5. Los Tribunales o las Comisiones de Selección no podrán declarar que han superado los procesos selectivos un número superior de aspirantes al de plazas convocadas. Cualquier propuesta que contravenga lo anteriormente establecido será nula de pleno derecho. 6. En el ámbito de la Administración General del Estado los Planes de Empleo podrán afectar a uno

o varios Ministerios, Organismos o áreas administrativas concretas y serán aprobados por el Ministerio de Administraciones Públicas, previo informe favorable del Ministerio de Economía y

Hacienda. La iniciativa para su elaboración corresponderá al Ministerio u Organismo afectado o, conjuntamente, a los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda. La Oferta de Empleo Público será aprobada por el Gobierno a propuesta del Ministerio de Administraciones Públicas.(Artículo redactado por Ley 22/1993, de 29 de diciembre). Anualmente, y de acuerdo con las prioridades de la política económica y las necesidades de la

planificación de los recursos humanos, las Leyes de Presupuestos señalarán los criterios aplicables a la Oferta de Empleo en el Sector Público Estatal incluido en el capítulo II del título III de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y en el artículo 6.5 de la Ley General Presupuestaria. (Párrafo añadido por Ley 13/1996, de 30 de diciembre)

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4. DOCUMENTO SOBRE LOS ASPECTOS QUE HAN SIDO TRANSMITIDOS A LOS FUNCIONARIOS DEL DNP, ENCARGADOS DE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA.

A continuación se relaciona la manera como el consultor desarrollo su actividad en esta materia. 4.1 CONSECUCIÓN DE BIBLIOGRAFÍA En primer lugar el consultor consiguió bibliografía avanzada sobre el Comunitarismo que hizo llegar a la asesora del Director del DNP, esto para enmarcar el concepto del Estado Comunitario. En particular se consiguió por Amazon un libro avanzado sobre este tema, que es The spirit of community: the reinvention of American society Etzioni, Amitai Igualmente, se presento la forma como autores mas conocidos como David Osborne y Ted Gaebler, en su más popular libro: Reinventing Goverment abordan el tema del Estado Comunitario en el capitulo 2 y 6. Igualmente se hizo llegar información de experiencias nacionales anteriores sobre Reforma del Estado y algunos documentos y directivas presidenciales anteriores en poder del consultor. En particular, se entregó el informe final del programa de racionalización y simplificación de trámites, del gobierno del Presidente Gaviria, del 8 de Junio de 1994. La Directiva Presidencial 7 de 1993, así como algunos elementos para el mejoramiento de trámites, de noviembre de 1993. 4.2 ASISTENCIA A LAS REUNIONES CON BID Y BANCO MUNDIAL El consultor participó e hizo, en algunos casos, presentaciones en reuniones de diferentes visitas al país del Banco Interamericano de Desarrollo - BID, del Banco Mundial, del PNUD y de la AID (Función Pública), interesados todos en el tema de Reforma de Estado. Estas presentaciones giraron alrededor de diferentes temas, entre estos el documento CONPES al BID y Banco Mundial, el tema de readaptación laboral al BID y el tema de Empleo Publico a la AID y al BID. Adicionalmente, el consultor ayudó en la coordinación de la visita de un experto del PNUD, Claudio de Rosa. Este experto ofreció posteriormente comentarios completos sobre el borrador de documento CONPES.

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4.3 REUNIONES CON EL EQUIPO DIRECTIVO DEL DNP El consultor atendió las reuniones convocadas con el Director y Subdirector del DNP y las que concertó la Asesora del Director, quien ejerce la coordinación del Programa de Renovación de la Administración Pública. En el anexo se ven algunas de las principales reuniones. El consultor participó, junto con la Asesora del Director y su staff de apoyo, en reuniones donde se examino individualmente el problema de cada una de las entidades del Estado. Asistió a una reunión con todos los Directores de unidad del DNP, donde la Directora del programa de Renovación les explicó los retos del programa de renovación del Estado y las responsabilidades del Departamento. Participó igualmente en una reunión con directores de Fundaciones y directores de programas de desarrollo empresarial, donde se informó del programa para funcionarios desvinculados. Se revisó, también, un borrador del proyecto de la Ley 790 de 2002 y se ofrecieron algunas sugerencias. Se ha revisado el proyecto de Ley de Empleo Público y ofrecido sugerencias al respecto. Se ha participado en reuniones donde se ha examinado la reforma institucional del DAFP y del Ministerio de Educación. 4.4 REUNIONES CON ALTOS FUNCIONARIOS DEL DNP Y DEL GOBIERNO El consultor atendió las convocatorias que hicieron otros funcionarios del DNP, tales como el Director de Sinergia, el Director de Función Pública, donde se miro el sistema de evaluación del desempeño en la administración pública. Además, asistió a varias reuniones convocadas directamente por el Señor Vicepresidente, sobre el tema de transparencia. Se coordinó un taller con el Señor Vicepresidente y su staff más cercano, sobre el programa de transparencia y anticorrupción, el cual se realizó en la Universidad de los Andes, a principios de marzo de 2003.