CONSULTORIA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL …codhes/images/biblioteca/DocCODHES8-Traslashue… ·...

Documentos CODHES No. 8

• 1 •

CONSULTORIA PARA LOS DERECHOS HUMANOS YEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

CODHES

Tras las huellas del conflicto

Bogotá, diciembre de 2007


• 2 •

Tras las huellas del Conflicto

El informe Huyendo de la guerra fue elaborado por los siguientes investigadores y asistentes deinvestigación de CODHES

MYRIAM DEL CARMEN GALEANO LOZANO

ALICIA BARBERO DOMEÑO

KELLY BROOKE NICHOLLS

KARINA RIOS CANO

JOANNA EDITH ALVAREZ PALACIOS

ZULLY JOHANNA LAVERDE MORALES

DIANA FARIDE RIVERA MURILLO

EDNA BIBIANA ORTIZ MENDEZ

JOHN EDGAR RATIVA MARTIN

© Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES.

ISBN: 978-958-44-2441-3

Caratula:

Alejandro Rojas [email protected]

Diagramación e Impresión:Ediciones Ántropos Ltda.PBX: 433 7701 • Fax: 433 3590

www.edicionesantropos.com

Impreso en Colombia

El Contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de CODHES y no compromete a la agencia cooperante.

Marco Romero

Presidente

Jorge Rojas

Director

EDWIN MANUEL TAPIA GONGORA

El informe Análisis del componente financiero de la política pública de atención al desplazamiento2002 - 2010 fue elaborado por:

ConsultoríaPara los Derechos HumanosY el DesplazamientoCODHESCra 6ta No 34-62. Oficina 302 Bogotá-ColombiaConmutador: (+571) 571 232 5666 www.codhes.org


• 3 •

Contenido

Tras las huellas del conflicto

Presentación ..................................................................................... 5

I. Huyendo de la Guerra ................................................................... 9

II. Nariño en la encrucijada de la guerra ........................................ 15

Desplazamientos masivos e intraveredales ..................................... 15Desplazamientos transfronterizos y refugio en Ecuador ................ 16El fracaso de la prevención ............................................................. 17La guerra de cara al sur oriente ...................................................... 18CASO 1. Desplazamiento masivo de comunidades indígenasen San Luis del Tomo ...................................................................... 21Caso 2. Desplazamiento de comunidades indígenas ycampesinas como consecuencia de las operaciones defumigación de cultivos de uso ilícito en el municipio deCumaribo, Departamento de Vichada ..................................... 22

III. Guerra de guerrillas en Arauca .................................................. 23

Desplazamiento transfronterizo hacia Venezuela .......................... 23Arauca-Venezuela ........................................................................... 24Posibles causas del desplazamiento hacia Venezuela ..................... 24

IV. Desplazados de la madre tierra .................................................... 27

Afrocolombianos en medio del fuego ............................................ 29

V. Mujeres víctimas de desplazamiento ........................................... 32

ANEXOS ................................................................................................ 36

Análisis del componente financierode la política pública

de atención al 2002-2010

Presentación .................................................................................... 45

I. ANÁLISIS FINANCIERO DE LA POLÍTICA NACIONAL


• 4 •

DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO FORZADO ............... 48

1. Estructura programático-financiera de la atenciónal desplazamiento forzado en el periodo 2002-2006 ..................... 49

1.1. Variables cuantitativas y cualitativas no incluidas en el ejerciciode formulación de la política para el periodo 2007–2010 ............... 51

1.2. Situación del desplazamiento forzado en el periodo 2002-2006 ... 522. Oferta programático-financiera en atención

al desplazamiento forzado para el periodo 2007-2010 .................. 542.1. El debate sobre el enfoque asistencial que permea la política

de atención al desplazamiento forzado .......................................... 572.2. Política de atención con déficit de cobertura ................................. 602.3. La perspectiva financiera de la atención al desplazamiento

para el periodo 2007-2010 ............................................................. 622.4. Diferencias entre las metas de cobertura poblacional vs.

La programación financiera hecha en el PND 2007-2010 ............. 653 Rendición de cuentas sobre la atención al desplazamiento forzado

para el periodo 2007-2010 ............................................................. 673.1. Ausencia del referente “gozo efectivo de derechos”

en los ejercicios de rendición de cuentas oficiales .......................... 673.2. Limitaciones para que los ejercicios de rendición de cuentas

afecten los contenidos de la política de atención ........................... 68

II. ANÁLISIS FINANCIERO DE LA ATENCIÓN TERRITORIALA LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO ... 70

1 Estructura de intervención territorial de la política de atenciónal desplazamiento forzado .............................................................. 73

1.1 Las relaciones intergubernamentales en materia de respuestaa la población en situación de desplazamiento .............................. 74

2. Financiamiento territorial de la atención al desplazamiento .......... 77

Algunas conclusiones ..................................................................... 81

Bibliografía .................................................................................... 85


• 5 •

El seguimiento sistemático del desplazamiento forzado de población civilen medio del conflicto armado es un ejercicio que contribuye a construir ymantener la memoria colectiva de esta tragedia humanitaria a partir de unenfoque de derechos de las víctimas.

El estudio de la Conferencia Episcopal de Colombia sobre desplazamientoy violencia, que analizó lo ocurrido entre 1985 y 1994, los informes conse-cutivos del Sistema de Información sobre Desplazamiento Forzado y Dere-chos Humanos SISDHES, que ha presentado CODHES a desde 1995, ade-más de los informes gubernamentales que se remontan a 1999 y reportesespecializados de organizaciones humanitarias, constituyen referentes váli-dos para la comprensión y análisis de estas migraciones forzadas en el país.

Al revisar los informes de la segunda mitad de la década de los 90 se en-cuentran graves denuncias y advertencias sobre la expansión y consolida-ción del paramilitarismo en buena parte del territorio nacional, con un altocosto en vidas humanas, destierro y desplazamiento de población, que hoyes reconocido por las autoridades judiciales en un tímido asomo a la verdadde lo ocurrido. Así, el descubrimiento de alrededor de cuatro mil fosas co-munes en las que reposan los restos de miles de personas desaparecidas ytorturadas, confirma la información de las ONG de derechos humanos, ensu momento señaladas y estigmatizadas por su labor.

La expansión territorial de las guerrillas y las graves y sistemáticas infrac-ciones al derecho internacional humanitario que se traducen en padecimientode la población civil, también hacen parte de estos informes consecutivospresentados alrededor del análisis de las tendencias, características y com-portamiento del desplazamiento forzado en Colombia.

Para dar seguimiento a la conservación de estas memorias y para advertirque en medio de la adversidad persisten los derechos humanos como refe-rente ético de la sociedad frente a la vergüenza por lo ocurrido, este númerode Documentos CODHES incluye el informe sobre desplazamiento forza-do durante el primer semestre de 2007 que se realiza a partir del componen-te de monitoreo del SISDHES.

Presentaci

ón


• 6 •

Aquí se lanza una alerta temprana por el reclutamiento masivo de niños,niñas, adolescentes y jóvenes por parte de las guerrillas y de grupos parami-litares en buena parte del territorio nacional, en un hecho grave que tiende aprolongar el conflicto armado en Colombia y que indicaría que estamosadportas de una nueva fase de la confrontación.

La guerrilla, especialmente de las Farc, desarrolló en 2007 una estrategia dereclutamiento masivo, en los departamentos del sur del país y en algunasciudades, en un aparente esfuerzo por fortalecer sus filas y prepararse parauna anunciada ofensiva contra las fuerzas oficiales. La guerrilla mantienecontrol en zonas de producción cocalera y tiende a ampliar sus dominios enel sur oriente del país, en una nueva fase de expansión.

Los grupos paramilitares siguen operando con otros nombres pero mantie-nen una intensa dinámica de reclutamiento de desmovilizados y jóvenes enzonas urbanas para preservar su presencia y control territorial, poblacionaly político, sin que hayan desaparecido las denuncias de apoyo de la FuerzaPública en algunas regiones y, por supuesto, inmersas en el negocio delnarcotráfico.

La Fuerza Pública mantiene su ofensiva contra las guerrillas, con éxitosmilitares y de inteligencia evidentes, pero con un record de violación dederechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, comolos falsos positivos que muestran a civiles como terroristas dados de baja ocapturados, muchos de ellos en procedimientos masivos que derivan endetenciones arbitrarias.

En estas circunstancias se mantiene el desplazamiento forzado de cerca de800 personas en promedio por día, especialmente de las zonas de confron-tación (mediante éxodos que volvieron a ser una manifestación cotidianade la crisis humanitaria) o de zonas de control y dominio de alguno de losgrupos ilegales, que obligan al desplazamiento para arrebatar tierras y bie-nes o para ejercer control social y político.

El departamento de Nariño se convirtió el principal escenario de guerra, deéxodos y desplazamientos y de la crisis humanitaria en el país. Bogotá si-gue siendo la ciudad que, en términos absolutos, recibe el mayor número depersonas desplazadas, muchas de ellas provenientes de las zonas del PlanPatriota y Plan Consolidación, huyendo del reclutamiento y de las arbitra-riedades de los contendientes.

El país sigue girando alrededor de una guerra que no se gana en términosmilitares pero que no se resuelve en el campo político y, entre tanto, man-tiene alarmantes niveles de degradación por la afectación continua y siste-mática de la población civil. Hoy estamos lejos de un acuerdo humanitariopara resolver el tema de las personas secuestradas y, mucho más, de una


• 7 •

plena observancia de las normas del derecho internacional humanitaria queprohíben a las fuerzas contendientes tomar rehenes, desplazar, desaparecero atentar contra la vida de las personas que no participan en la hostilidades.

No es cierto que se necesite un estatus de beligerancia para que las guerri-llas respeten el artículo tres común y el Protocolo II Adicional de los Con-venios de Ginebra. Estas normas son de obligatorio cumplimiento y, sóloen la medida en que las guerrillas respeten este derecho internacional hu-manitario, pueden reclamar legitimidad y reconocimiento.

Pero más allá de la guerra interna y de la crisis humanitaria y de derechoshumanos, hay preocupación por la capacidad de respuesta del Estado a laatención de las víctimas del desplazamiento forzado.

Un análisis de la inversión presupuestal y de la respuesta institucional con-templada en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2020, permite una valo-ración de las políticas públicas que se implementan desde el gobierno cen-tral para prevenir las causas del desplazamiento y atender, proteger y resta-blecer los derechos de las personas afectadas.

Buena parte de esta respuesta es consecuencia de las órdenes impartidaspor la Corte Constitucional en desarrollo de la Sentencia T 025 de enero de2004, aun cuando queda la duda sobre la cobertura, eficacia e impacto realde estas políticas, más dirigidas a gestionar que a superar la crisis humani-taria que deriva del desplazamiento forzado.

En tal sentido, se incluye en este número un análisis financiero de la políti-ca pública, como una contribución al debate sobre el goce efectivo de dere-chos de la población desplazada y los avances o retrocesos en la superacióndel Estado de Cosas Inconstitucional que mantiene la Corte, muy a pesar dediscurso optimista del gobierno.

CODHES

Enero de 2008


• 8 •


• 9 •

I. Huyendo de la guerra1

El reclutamiento forzado, atribuido tanto a las guerrillas como a los gruposparamilitares, la erradicación aérea, manual o mecánica de cultivos de usoilícito en el contexto de operativos militares, el uso generalizado de minasantipersonal, ataques aéreos, amenazas, atentados y enfrentamientos arma-dos, detenciones arbitrarias, entre otras causas, provocaron en el primersemestre de 2007 el desplazamiento forzado de por lo menos 133.664 per-sonas en todo el territorio nacional.

La característica principal en 2007 ha sido la intensificación del recluta-miento de jóvenes, inclusive en forma masiva, por parte de los grupos ar-mados que mantienen presencia y control en diversas zonas del país. Todoparece indicar que estos grupos requieren de nuevos combatientes ante lasbajas causadas, las deserciones y las exigencias que imponen las nuevasdinámicas de expansión del conflicto armado. El círculo vicioso de la gue-rra gira alrededor de unas personas que salen del conflicto y otras tantas quese incorporan, en una suerte de carrusel en el que niños, niñas y adolescen-tes de zonas rurales o zonas urbanas marginadas se convierten en «comba-tientes de la revolución», «defensores de la libertad», o «narcoterroristas»,según el lenguaje de las partes enfrentadas.

Otro hecho relevante es la situación que enfrentan miles de familias decampesinos, colonos, pueblos indígenas y comunidades afrocolombianasen cuyos territorios, tanto guerrillas como paramilitares y narcotraficantes,imponen la siembra de cultivos de coca y amapola que, a su vez, son objetode erradicación en el marco de operaciones militares.

Hay denuncias en diferentes regiones del país según las cuales en estosoperativos militares participan personas reinsertadas que actúan uniforma-dos y portan armas de largo alcance. Tanto cultivadores como recolectores(llamados «raspachines»), hacen parte del eslabón más débil de la inmensay poderosa cadena del tráfico de drogas, y constituyen una población estig-matizada y sin derechos, sobre la cual la Fuerza Pública y los grupos arma-dos ejercen todo tipo de vejámenes y atropellos aprovechando su situaciónde alta vulnerabilidad, su pobreza extrema y las condiciones de exclusiónque enfrentan.

Estas personas están sometidas a asesinatos, masacres, desapariciones, des-plazamiento y trabajos forzados, aun de niños, niñas y adolescentes y pare-ciera que no hay dolientes en la sociedad colombiana que reclame su condi-ción de ciudadanos.

1- Este informe fue realizado por el equipode investigación de la Consultoría para los De-rechos Humanos y el Desplazamiento CODHESintegrado por Marco Romero Silva, Jorge Ro-jas Rodríguez, Gladys Prada, Alicia Barbero,Kelly Nicholls, Myriam Galeano, Karina Ríos,Zully Laverde, Jhoanne Álvarez, Diana Rivera,Bibiana Ortiz, Edwin Tapia G., John Rativa,María Angélica Gómez. El proceso de investi-gación contó con el apoyo del Consejo No-ruego para Refugiados, la Oficina en Colom-bia del Alto Comisionado de Naciones Unidaspara los Refugiados (ACNUR), la FederaciónLutherana Mundial y la Agencia Sueca de Co-operación Internacional para el Desarrollo. Lasopiniones aquí expuestas son responsabili-dad exclusiva de CODHES y no comprometena las agencias cooperantes.


• 10 •

Presiona el desplazamiento forzado la siembra de minas antipersonal, espe-cialmente por parte de los grupos guerrilleros que acuden a estas armas deefectos indiscriminados, aún en zonas en las que habita la población civil,sometida por esta vía a formas de confinamiento o destierro para preservarla vida y la integridad física. Según el Programa Presidencial para la AcciónIntegral contra Minas Antipersonal, entre enero y noviembre de 2007 seregistraron 174 casos de víctimas civiles por minas antipersonal y municio-nes sin explotar y 606 casos de víctimas militares.

Los combates con bajas en las filas de uno u otro bando, los ataques aéreos,las detenciones masivas y el involucramiento de la población civil en elconflicto, configuran una crisis social, humanitaria y de derechos humanos,que se extiende desde las zonas de la guerra (alta montaña, territorios indí-genas y de comunidades afrodescendientes, selvas y fronteras), hasta lasciudades en las que se albergan hoy miles de personas desplazadas.

Un promedio diario de 743 personas fueron desplazadas durante los prime-ros seis meses del año en flujos migratorios que afectaron 32 departamen-tos y 579 municipios del territorio nacional. La tendencia se mantuvo en eltrimestre siguiente (Julio-agosto y septiembre), periodo que coincidió conla campaña electoral para elegir integrantes de cuerpos colegiados y autori-dades territoriales.

Nariño se constituyó en este período en el departamento más afectado porexpulsión y llegada de población desplazada, según la tasa de población, todavez que su territorio es un laboratorio de guerra en zona fronteriza con Ecua-dor, en el que confluyen todas las manifestaciones del conflicto armado: altapresencia de Fuerza Pública, grupos paramilitares que siempre estuvieronactivos, guerrillas que no han sido derrotadas y bandas de narcotraficantes.

Además, el territorio de Nariño es zona de fumigaciones aéreas de cultivosde uso ilícito, zona de contrabando de armas y drogas y epicentro de undesplazamiento continuo que afecta con especial dureza a pueblos indíge-nas como los Awá y comunidades afrodescendientes expulsadas de la costapacífica.

En el municipio de El Charco se presentó la mayor crisis humanitaria deeste período en todo el país por el desplazamiento de más de 8.500 perso-nas, pertenecientes a comunidades afrocolombianas expulsadas de sus te-rritorios colectivos.

La crisis del pacífico se extiende hasta el departamento del Chocó, que siguesiendo crítico por la arremetida, avance y consolidación de grupos paramili-tares, que buscan el control de los cultivos de uso ilícito, corredores estratégi-cos de movilidad de armas y droga, así como, por el dominio de los socavo-nes de oro cultivos de palma aceitera y otras economías de la región.


• 11 •

Según el Sistema de Información - SISDHES, en el departamento de Cho-có, en lo que va corrido del año 2007 por lo menos 2.260 personas se hanvisto obligadas abandonar sus lugares de origen de forma masiva, por cau-sas relacionadas al conflicto armado interno.

Alrededor del 64% se vieron obligadas a huir a causa de la guerra entre laestructura paramilitar «Los Rastrojos», al mando de Wílber Varela y lasÁguilas Negras. Esta disputa ha ocasionado bloqueos, desabastecimientode víveres y otros elementos de carácter vital, masacres, asesinatos selecti-vos e intimidación

El conflicto se extiende hoy hacia el sur-oriente del país y los departamen-tos de Vichada, Vaupes, Guainía y Amazonas configuran los nuevos territo-rios de la guerra.

En el municipio de Cumaribo, departamento del Vichada, por ejemplo, lapoblación civil –en su mayoría indígena-, ha visto vulnerados sus derechoscomo consecuencia de las acciones de diferentes grupos armados en susterritorios, el despliegue de operaciones de fumigación de cultivos de coca,lo que se suma al histórico abandono en que se encuentran las comunidadesque habitan esta parte del país.

Enfrentamientos entre grupos paramilitares, y entre éstos y la guerrilla, pre-sión armada constante, despliegue militar en la cabecera municipal con elobjeto de fumigar sabanas, selva, ríos e incluso reservas naturales, son lascondiciones que la guerra impone a las comunidades que habitan este mu-nicipio, todo lo cual ha incrementado los casos de desplazamiento forzado,reclutamiento, afectación a bienes civiles, violación a la integridad territo-rial indígena, confinamiento, y otras formas de vulneración de derechos,sin que hasta ahora las instituciones encargadas de velar por la protecciónde la población civil hayan tomado cartas en el asunto.

Pero las dinámicas del conflicto no sólo comprometen a grupos tradicional-mente en contienda. Uno de los enfrentamientos armados que ha provoca-do muertes y desplazamiento forzado se registra en el departamento de Arau-ca entre las guerrillas de las Farc y el Eln, además de la confrontación queocurre con la Fuerza Pública, en una situación que tiende a ser crítica por laafectación masiva de la población civil.

Otro enfrentamiento entre similares se registra en los departamento de Vi-chada y Chocó, en donde dos grupos paramilitares se enfrentan por el con-trol del territorio y del negocio de las drogas, provocando éxodos de pobla-ción civil que huye ante la crueldad de sus acciones.

En los departamentos de Meta, Guaviare, Putumayo, Caquetá y Huila, endonde se implementa el Plan Patriota, rebautizado como Plan Consolida-


• 12 •

ción, se configura un mapa de lejanías de la guerra que se libra de espaldasal país. Allí la población civil desplazada o en riesgo de desplazamientoreclama más presencia de las entidades de control del estado, y acompaña-miento de organismos de derechos humanos, de la comunidad internacio-nal y de los medios de comunicación.

Contribuyen al desplazamiento forzado de población los llamados falsospositivos que resultan de señalar como guerrilleros y terroristas a personasciviles dadas de baja o detenidas para mostrar resultados que, al final, sedemuestra no corresponden a la realidad. Este modelo arbitrario de ejerci-cio de la autoridad del estado, que infringe el derecho a la vida, la dignidady la libertad, también genera un estado de zozobra que provoca la salidaforzada de personas.

Según el CINEP, a la Fuerza Pública se le atribuyen 641 casos de violacio-nes a derechos humanos y 385 casos de infracciones al derecho internacio-nal humanitario durante el primer semestre de 2007. En este periodo seregistraron 203 detenciones arbitrarias, mientras que en 2006 esta violaciónafectó a 491 personas.

Cabe anotar que durante el primer semestre de 2007 se acentuó la estrategiade confinar a la población civil mediante bloqueos, restricción del tránsitode personas y alimentos y negación de la atención humanitaria y de la mi-sión médica por parte de las guerrillas, de grupos paramilitares y tambiénde la Fuerza Pública.

El asesinato de líderes de población desplazada y la persecución a las vícti-mas, es otro hecho característico en los primeros seis meses del año. El casoemblemático fue la muerte violenta de Yolanda Izquierdo, quien liderabalas comunidades desplazadas en el departamento de Córdoba en el reclamode las tierras usurpadas. Otros 12 líderes fueron asesinados en hechos ocu-rridos en cinco departamentos, en una situación que advierte sobre la altavulnerabilidad de las víctimas para reclamar sus derechos a la verdad, lajusticia y la reparación.

En conclusión, las tendencias y dinámicas del desplazamiento forzado du-rante el primer semestre de 2007 indican que este flujo migratorio se man-tiene como una grave manifestación de la crisis humanitaria y de derechoshumanos que se desprende del conflicto armado en Colombia.Según la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación In-ternacional, encargada de coordinar e implementar políticas de atención,protección y restablecimiento de los derechos de las personas desplazadas,entre enero y octubre de 2007 se registraron 114.930 personas desplazadas.

No obstante, CODHES constató en terreno que, en promedio, de cada 100personas que solicitan su inclusión en el Registro Único de Población


• 13 •

Desplazada, sólo entre 40 y 60 reciben el status que le permite acceder a laatención humanitaria, que no todas las personas desplazadas acuden al re-gistro y que hay una tendencia creciente de exclusión del registro y cesa-ción de la condición de desplazado tras el otorgamiento de subsidios devivienda o la vinculación a otros programas oficiales.

Un caso específico de invisibilización del desplazamiento se presenta conlas comunidades indígenas y afrocolombianas cuando la migración forzadaocurre en el interior de sus territorios.

Es decir, que el desplazamiento afecta a más personas de las que registra elgobierno como desplazadas y que el subregistro es una realidad que debeser considerada en las mediciones socio demográficas de estas migracionesforzadas y en la formulación y ejecución de las políticas públicas. El paísrequiere con urgencia de un mecanismo que permita establecer las causasde este subregistro y que contribuya a que el Estado subsane la tremendaexclusión que se está presentado con personas que, además de enfrentaruna situación de vulnerabilidad por el desplazamiento, están sometidas aun desconocimiento de sus derechos frente a la Constitución y a la Ley.

Las estadísticas oficiales confirman que el desplazamiento forzado ha sidouna constante de la crisis humanitaria en los últimos diez años. Según elSistema de Información sobre Desplazamiento –SIPOD- de Acción Socialentre el segundo semestre de 2002 y el primer semestre de 2007, 1.174.396

personas fueron registradas como desplazadas, mientras que, entre el se-gundo semestre de 1997 y el primer semestre de 2002, en pleno auge delparamilitarismo y en medio de los diálogos infructuosos del Cagúan, seregistraron 1.013.593 personas.

Es decir, durante los cinco años de la llamada seguridad democrática seprodujo el desplazamiento del 52.7% del total de la población desplazadaque reconoce el registro oficial, si se tiene en cuenta que las cifras del go-bierno indican que el total de personas desplazadas en el país desde 1999hasta el 30 de octubre de 2007, ascienden a 2.224.931.

Estas cifras del gobierno indican que diez años después de aprobada laLey 387 de 1997, alrededor de 2.187.989 personas han sido registradasoficialmente como desplazadas en Colombia, lo que representa un pro-medio de 202.718 por año en el gobierno de Pastrana y 234.879 desplaza-dos por año en el gobierno de Uribe.

No obstante, según el Sistema de Información sobre Desplazamiento For-zado y Derechos Humanos SISDHES de CODHES, entre agosto de 1997 yjulio de 2002 se desplazaron 1.483.846 personas y en el período compren-dido entre agosto de 2002 y julio de 2007, se desplazaron 1.369.599, paraun total de 2.853.445 personas desplazadas en los últimos diez años.


• 14 •

Una década en la que se abrieron fosas para enterrar miles de desapareci-dos, según lo confirma la Comisión Nacional de Reparación y Reconci-liación. De acuerdo con este organismo, desde el 29 de marzo de 2006 al19 de noviembre de 2007, se han encontrado 905 fosas con 1.079 cadáve-res en todo el territorio colombiano. Los departamentos donde se encon-traron más cadáveres han sido: Putumayo 211, Magdalena 190, Córdoba124, Antioquia 115, Meta 114, Guajira 68, entre otros. Solamente se hanidentificado plenamente 102 cuerpos y a la fecha se han entregado 66cadáveres.

Como aspecto positivo en el primer semestre de 2007, se destaca el segui-miento que se ha hecho a la Sentencia T 025, con relación a la situación delas mujeres, niños niñas y adolescentes, los pueblos indígenas y las comu-nidades afrocolombianas en situación de desplazamiento.

Así mismo, la adopción por parte de la Corte Constitucional de un conjuntode indicadores para medir el goce efectivo de derechos y la solicitud a laComisión Ciudadana de Seguimiento de la Política Pública de una verifica-ción de la aplicación de estos indicadores. El resultado de este ejercicio decontrol y participación de sociedad civil debe conocerse en diciembre de2007 y junio de 2008 para que el alto Tribunal determine hasta donde seavanza, o no, en la superación del estado de Cosas Inconstitucional declara-do desde enero de 2004.

Este informe de CODHES muestra una radiografía del desplazamiento for-zado en el primer semestre de 2007, presenta casos específicos de algunasde las regiones más afectadas y una primera observación sobre el desplaza-miento forzado y sus impactos diferenciales en mujeres, comunidades afro-colombianas y pueblos indígenas. El informe llama la atención del gobier-no nacional, del conjunto de la sociedad colombiana y de la cooperacióninternacional, sobre la persistencia del conflicto armado y de la crisis hu-manitaria y de derechos humanos en el país.

Para su realización CODHES contó con el apoyo de la Oficina en Colom-bia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, elConsejo Noruego para los Refugiados, la Agencia Sueca de CooperaciónInternacional para el Desarrollo ASDI y la Federación Luterana Mundial.


• 15 •

II. Nariño en la encrucijada de la guerra

En el departamento de Nariño ha sido escenario de una profundización delconflicto armado en su territorio, en numerosos municipios del departa-mento se hace visible la guerra irregular y múltiples violaciones de dere-chos humanos.

Esta crisis responde a diferentes dinámicas enmarcadas principalmente porel aumento de los actores armados ilegales y del pie de fuerza militar, elcontrol de los territorios con presencia de cultivos de uso ilícito por parte delos actores armados ilegales, la disputa por las rutas de comercialización ydistribución de la droga y la política antinarcóticos basada inicialmente enfumigaciones aéreas y posteriormente en erradicación manual.

Desplazamientos masivos e intraveredales

En diferentes municipios existen restricciones para el ingreso y salida desus habitantes por parte de grupos de guerrilla, parte de los habitantes delmunicipio de Ricaurte han sido víctimas de confinamiento desde hace va-rios meses sin que hasta la fecha se resuelva su situación, existen bloqueos,persisten los desplazamientos masivos y cada vez se cuentan mayores acci-dentes mortales causados por minas antipersonales.

Durante el primer semestre del año fue posible registrar 16 desplazamien-tos masivos, que involucraron a cerca de 16.000 personas en esta situación.El municipio de El Charco ubicado en la costa pacífica nariñense registró eldesplazamiento más grande en la historia del departamento. El éxodo queinició el 23 de marzo a causa de enfrentamientos entre la Infantería de Ma-rina y el Frente 29 de las FARC, afectó a 1.460 familias cerca de 8.500personas, quienes huyeron inicialmente de 11 veredas (Brazo seco, VueltaLarga, Rosario, Montebajo, El Hojal, Alfonso López, Bocas del Taija, Ban-guela, Magadalena, Guabillo y San Francisco) hacia veredas vecinas prin-cipalmente y en menor medida hacia la cabecera municipal.

Este éxodo se prolongó por cuatro semanas, y según las personas afectadas,tuvo el propósito de proteger sus vidas y huir del fuego cruzado. Durante lamisma fecha se registró, por la misma causa, desplazamientos masivos enel municipio de la Tola con un total de 155 familias aproximadamente 800personas.


• 16 •

A pesar del gran impacto causado dentro del municipio de El Charco poreste desplazamiento, al finalizar el semestre se hacía difícil monitorear lasituación de las personas que se habían desplazado. Esta situación se pre-sento por las precarias condiciones de los tres albergues provisionales (ubi-cados en las veredas de Montealto, Arenal y Hormiguero) que obligaron amuchas personas a retornar, mientras que otras seguían desplazándose des-de las mismas zonas sin ninguna garantía de seguridad. Además, la aten-ción humanitaria de emergencia fue insuficiente ante la dimensión y pro-longación del desplazamiento.

El desplazamiento en Nariño asume dos tendencias importantes: 1) fre-cuentes desplazamientos masivos que superan las 400 personas en cadaevento y 2) desplazamientos intraveredales causados por enfrentamientos delos diferentes actores armados en zona rural que suponen un alejamiento tem-poral de los habitantes de dichas zonas hasta que disminuyen los combates.

Los desplazamientos masivos tienen un fuerte impacto en los municipios yveredas de recepción, y a pesar de ser visibles (por el inmenso número depersonas que involucran) no en todos los casos generan una respuesta efi-ciente y adecuada por parte de las instituciones estatales encargadas de suatención. Los desplazamientos intraveredales no son de menor importan-cia, por el contrario, se constituyen en una fuerte tendencia en el departa-mento, sin embargo en su mayoría no son atendidos por la falta de visibili-dad de los mismos (las personas no acuden al registro en las cabecerasmunicipales), lo que supone la exposición a un eminente riesgo por ubicar-se en zonas que no representan ninguna protección para sus vidas dada lacercanía a las zonas de donde huyeron.

Los combates entre nuevos grupos paramilitares denominados nueva gene-

ración y la guerrilla de las Farc en la zona de cordillera, provocaron buenaparte del desplazamiento hacia la capital del departamento, mientras quemunicipios como Cumbitara, Policarpa, Rosario y Leyva se caracterizaroncomo zonas de expulsión. Por su parte los enfrentamientos entre la guerrillade las FARC y tropas del Ejército Nacional en la costa pacífica del departa-mento generaron desplazamientos atendidos precariamente por la institu-cionalidad local y la agencia responsable en el nivel nacional.

Desplazamientos transfronterizos y refugio en Ecuador

Durante el primer semestre del año también se registraron eventos de des-plazamiento transfronterizo en dos oportunidades, desde las poblacionesde Tallambí hacia Chical (Ecuador) y desde El Charco hacia Tambillo (Ecua-dor), los dos eventos presentados en el mes de febrero involucraron a 437

personas en esta situación.


• 17 •

Según datos del ACNUR de enero a mayo de este año, 3.337 colombianosbuscaron refugio en Ecuador, 54.9% hombres y 45.1% mujeres de todas lasedades, siendo Quito (Provincia Pichincha) seguido de Lago Agrio (Pro-vincia de Sucumbíos) e Ibarra (Provincia de Imbabura) los lugares quemayores solicitudes de refugio de colombianos recibieron durante los 5 pri-meros meses del año.

El fracaso de la prevención

La militarización de Nariño, en el marco de la política de seguridad demo-crática, no ha garantizado la prevención de causas del desplazamiento for-zado y, por el contrario, hay un incremento sustancial del número de perso-nas que buscan protección y refugio fuera de sus sitios de vivienda y traba-jo. Bien sea por abusos en derechos humanos atribuidos a la Fuerza Públi-ca, por ausencia de planes de contingencia humanitaria en medio operati-vos militares o de erradicación de cultivos o porque la realidad de un con-flicto fuertemente degradado que compromete a paramilitares y guerrillas,sigue afectando duramente a la población civil.

En diferentes espacios públicos durante este año, el gobierno ha aceptadoque Nariño es uno de los departamentos donde el aumento del desplaza-miento forzado es innegable y las estrategias para hacer frente a este fenó-meno han sido insuficientes. Las propias autoridades locales han advertidoque se trata de una política nacional que desborda la capacidad de atenciónen diferentes municipios del departamento.

Así ocurrió en el mes de agosto con el desplazamiento de por lo menos1.700 personas (en su mayoría niños, mujeres y adultos mayores) prove-nientes del sur del municipio de Tumaco y asentadas en la provincia de SanLorenzo en Ecuador.

Este desplazamiento de familias campesinas en su mayoría se ocasionó porlas fumigaciones que con anterioridad habían arrasado con cultivos ilícitosy de pancoger y que posteriormente, con la erradicación manual, evidencia-ron una situación de crisis alimentaria y social para los habitantes de lazona. Fue así como 2.500 personas provenientes de 36 veredas de la regióndel Ato Mira se concentraron en la vereda Vallenato y otros cientos perma-necieron en la vía Guayacana-Llorente en una protesta pacífica que proponíaun dialogo con las autoridades para suspender la erradicación y concertarplanes de cultivo alternativo que les permitiera subsistir en sus territorios.

Fue posible comprobar que las personas que pasaron la frontera hacia SanLorenzo correspondían a las familias de aquellos que se mantenían en laprotesta. El gran número de personas que llegó a Ecuador generó una situa-ción de emergencia en la Provincia y la suspensión de las actividades esco-lares dado que los campesinos colombianos fueron albergados de manera


• 18 •

temporal en las escuelas públicas. Estos desplazamientos provocados porla erradicación de cultivos de uso ilícito, se convierten en un fenómenorecurrente que no son reconocidos en su verdadera dimensión y ponen demanifiesto el trasfondo social de una población que tiene presiones de todaíndole y que merece protección en Colombia, para que no tenga que pasarla frontera y buscarla en el vecino país.

La guerra de cara al sur oriente

El conflicto armado se mueve hacia el sur oriente del país. En el marco delas acciones de recuperación del control territorial que hacen parte de lapolítica de seguridad democrática, la Fuerza Pública ha avanzado hacia losdepartamentos de la frontera sur oriental: Vichada, Guainía, Vaupés y Ama-zonas, territorios que históricamente han estado por fuera del control de lasautoridades estatales, y en los cuales se constata una mayor presencia de laguerrilla de las FARC. Este despliegue militar en el territorio conlleva unescalamiento de la confrontación armada que, en ocasiones, ha afectado ala población civil.

Debe señalarse en primer término que el avance de la Fuerza Pública no haestado acompañado de una mayor presencia de instituciones civiles quegaranticen la protección de los derechos humanos de las comunidades, y elmayor acceso de las mismas a los bienes y servicios públicos necesariospara su supervivencia en condiciones dignas. Al contrario, se mantiene enestas amplias porciones de territorio nacional altos índices de pobreza ymarginalidad, a lo cual se suma en el nuevo contexto la presión propia deun escalamiento del conflicto.

Se evidencian entonces diferentes formas de presión ejercidas por los acto-res armados en contra de la población civil, que es en su mayoría poblaciónindígena.

En primer lugar, la Fuerza Pública ejerce control en las capitales departa-mentales y principales cascos urbanos, en tanto que la guerrilla mantieneamplio dominio en las zonas rurales y en buena parte de los ríos y canalesfluviales, que constituyen las principales vías de comunicación en estaszonas selváticas del país.

En este contexto, las comunidades indígenas se han visto obligadas a mo-dificar cada vez más sus patrones de subsistencia y movilidad en el terri-torio. El transporte por los ríos es cada vez más restringido, así como laposibilidad de desarrollar las labores habituales de caza y pesca. La fuerzapública ejerce un estricto control sobre los alimentos e insumos que se trans-portan por los ríos, como una estrategia dirigida a controlar el ingreso dealimentos y abastecimiento de suministros para la guerrilla. Esta situación


• 19 •

es particularmente aguda en el Departamento de Vaupés, donde las mismasautoridades departamentales reconocen la grave problemática alimentariaque afrontan las comunidades indígenas como consecuencia del escalamientodel conflicto y las restricciones impuestas por los actores armados.

Por su parte, la guerrilla ejerce cada vez mayor presión sobre la poblacióncivil y sobre su territorio, forzando casos de desplazamiento que no son regis-trados por cuanto las características geográficas de estos departamentos ha-cen que pocas veces las personas lleguen a las capitales donde se encuen-tran las instituciones encargadas de brindar atención. El déficit de institu-cionalidad pública se constituye en este escenario en un factor determi-nante de la invisibilidad del desplazamiento forzado y otras violaciones alos derechos humanos, por cuanto no hay quien registre dichos episodios.

Una de las principales violaciones que se presenta en estos departamentoses el reclutamiento forzado de menores de edad, que de nuevo afecta prin-cipalmente a las comunidades indígenas. Al respecto se han presentado de-nuncias en el departamento de Vaupés, y la amenaza de su ocurrencia hasido causa de desplazamiento forzado en el Vichada; también se tiene cono-cimiento de este tipo de violaciones en los departamentos de Guainía yAmazonas.

A los grupos paramilitares, que operan principalmente en la zona sur occi-dental del Vichada, en límites con Meta, Guaviare y Guainía, se atribuyentambién graves violaciones a los derechos de la población civil como despla-zamiento forzado, destrucción de bienes civiles, violación a la integridad te-rritorial indígena, entre otras formas de presión y dominio sobre las comuni-dades, todo lo cual pone en grave riesgo su vida, libertad e integridad perso-nal, así como la pervivencia cultural en el caso de los pueblos indígenas.

Durante el primer semestre del año tuvo lugar un escalamiento de la con-frontación entre las bandas que se han constituido en esta parte del paísluego del proceso de desmovilización de las AUC: los paramilitares cono-cidos como «Cuchillos» y «Macacos», en alusión a sus cabecillas. Estosgrupos protagonizaron un nuevo capitulo de la disputa entre paramilitaresen la zona oriental del departamento del Meta y el municipio de Cumaribo– Vichada, territorio de importancia estratégica para el cultivo, procesa-miento y trafico de drogas, así como el desarrollo de grandes proyectosagroindustriales y de explotación de recursos naturales.

Como consecuencia de los enfrentamientos entre estos grupos, en la prime-ra semana de agosto se produjo un caso de desplazamiento masivo de co-munidades indígenas de la etnia Sikuani en jurisdicción de San Luis delTomo (ver caso 1). Este episodio fue registrado debido a que las autorida-des indígenas se dieron a la tarea de ponerlo en evidencia y gestionar lasayudas correspondientes, pero la carencia absoluta de medios de comunica-


• 20 •

ción en estas zonas del país hace pensar que otros episodios similares de-bieron producirse sin que haya sido posible tener conocimiento de ellos.

Además de ser forzadas a desplazarse, estas comunidades sufrieron afecta-ción de sus casas, cultivos y animales, como consecuencia de los combatesque tuvieron lugar en el propio territorio del resguardo, en una clara viola-ción a los derechos de los pueblos indígenas.

Actualmente, la situación de zozobra y tensión permanece en esta zona delpaís, sin que hasta el momento las autoridades obligadas a la protección delas comunidades hayan tomado las medidas pertinentes para garantizar suvida e integridad.

En la zona nororiental del municipio de Cumaribo –vereda Palmarito- setiene información de la ocurrencia de combates entre grupos paramilitaresy las Farc, hecho que han generado desplazamiento de un número indeter-minado de familias en los últimos meses. Algunas de estas familias se handesplazado hacia Puerto Carreño, en tanto que otras han cruzado la fronterahacia Puerto Ayacucho – Venezuela.

Un factor adicional de vulneración de los derechos de la población civil enesta parte del país es el relacionado con las consecuencias que traen lasoperaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito, llevadas a cabo en elmunicipio de Cumaribo – Vichada. Según las denuncias de indígenas y cam-pesinos de diferentes veredas, la aspersión aérea causo daños sobre cultivoslícitos, animales y fuentes de agua; situación que ha dejado a las comunida-des en un nivel de vulnerabilidad tal que no han tenido otra opción queabandonar sus territorios.

CODHES tuvo conocimiento del caso de desplazamiento de tres familiasde la vereda Puerto Príncipe jurisdicción de Cumaribo – Vichada, que arri-baron en días pasados a Inírida – Guainía, donde denunciaron su caso antela Personería Municipal, y pidieron apoyo para movilizarse hacia PuertoCarreño (ver caso 2).

En síntesis, en el suroriente colombiano confluyen diferentes factores queconstituyen un escenario de vulnerabilidad para la población civil, escena-rios que han sido advertidos por la Defensoría del Pueblo en lo que hacereferencia a los departamentos de Vaupés y Vichada, sin que hasta ahora sehayan tomado las medidas dirigidas a proteger a las comunidades que habi-tan en esta región.

Así, a la presión de los actores armados se suma la falta de oportunidadeseconómicas, la incomunicación y la falta de acceso a servicios básicos enla mayor parte del territorio, y la prácticamente nula presencia de autori-dades civiles; en fin, se trata de un escenario en el que el Estado hace


• 21 •

presencia solo a nivel militar, y no se constituye en garante de los dere-chos de comunidades que históricamente han estado al margen de la na-ción colombiana.

CASO 1. Desplazamiento masivo de comunidades indígenas en San Luis del Tomo

El 10 de agosto de 2007, 18 familias -112 personas- pertenecientes a laetnia Sikuani se vieron forzadas a desplazarse del resguardo Punta Banderaal resguardo La Esmeralda en jurisdicción de San Luis del Tomo, munici-pio de Cumaribo – Vichada. Este desplazamiento fue provocado por el en-frentamiento que sostuvieron los grupos paramilitares conocidos como«Cuchillos» y «Macacos», en territorio del citado resguardo.

Ante la presión ejercida por la policía nacional, la comunidad retornó a suterritorio tres días después, sin contar con las garantías de seguridad nece-sarias, encontrando sus cultivos y casa destruidos, y enfrentándose al temorde salir a sus conucos dado que en las zonas adyacentes se hallaron muni-ciones sin explotar.

El día 2 de septiembre de 2007, una comisión integrada por Acción Socialterritorial Vichada, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Alcaldíamunicipal de Cumaribo, Secretaria de Educación y Cultura departamental,y Personería municipal visitó la zona y constató la situación de miedo yzozobra generalizada en la comunidad ante la constante presencia y accio-nar de los grupos armados al margen de la ley, y además de ello, evidencióla situación de abandono en que se encuentra la población, que hace más detres años no recibe atención médica, y presenta graves deficiencias en infra-estructura para la prestación de servicios de educación.

Adicionalmente, la comisión verificadora visitó la comunidad de BarrancoColorado, en el mismo resguardo Punta Bandera, la cual ha sido víctima deconfinamiento como consecuencia de la presencia y accionar de los gruposparamilitares en su territorio, que impiden el desarrollo de las actividadesde caza y pesca, necesarias para la supervivencia física y cultural de lascomunidades.

Más de tres meses después de ocurridos los hechos, y luego de dos mesesde realizada la visita por parte de la comisión interinstitucional de verifi-cación, CODHES constató que la situación de riesgo persiste. Si bien unode los grupos paramilitares ha sido recientemente golpeado en importan-tes operaciones de la Fuerza Pública, se ha consolidado el control de lazona en cabeza del grupo que comanda alias «Cuchillo», constituyendoun clima de amenaza permanente para las comunidades indígenas, en lamedida en que éstas no se pliegan al sistema de reglas que impone el actorarmado dominante.


• 22 •

Caso 2. Desplazamiento de comunidades indígenas y campesinas

como consecuencia de las operaciones de fumigación de

cultivos de uso ilícito en el municipio de Cumaribo, De

partamento de Vichada.

Tres familias integradas por 7 adultos y 8 menores arribaron a Puerto Iníri-da, departamento de Guainía el pasado miércoles 21 de noviembre de2007, luego de una travesía de aproximadamente un mes por los ríos Uva,Guaviare e Inírida. Estas familias se desplazaron de la comunidad CañoAmargo, jurisdicción de Puerto Príncipe, zona rural del municipio de Cu-maribo en Vichada.

Tal como lo pudo constatar CODHES, durante el mes de septiembre de2007 hubo fuertes operativos de fumigación de cultivos de coca en estaparte del país, dejando como consecuencia deterioro de cultivos lícitos (pan-coger) y fuentes de agua; poniendo en riesgo la seguridad alimentaria decientos de familias campesinas e indígenas que habitan esta región del país,marcada por el abandono del Estado y donde el cultivo de coca ha sido pormucho tiempo la única alternativa económica ante la falta de vías de comu-nicación que permitan el comercio de otro tipo de productos.

En la comunidad Caño Amargo habitaban hasta hace algunos meses 29familias, la mayor parte de las cuales ha huido hacia Villavicencio (capitaldel departamento del Meta) ó hacia el casco urbano de Cumaribo, buscandonuevas alternativas de vida luego de que sus cultivos fueran arrasados y susanimales afectados por la aspersión aérea que tuvo lugar en una vasta zonade Cumaribo.

Otras familias buscan llegar a Puerto Carreño, y para ello han tomado víasfluviales, pasando primero por Inírida, donde tuvieron que pasar la nocheen el puerto ante la falta de un albergue temporal para atender este tipo deemergencias. La atención brindada por la administración municipal se limi-tó al suministro de algunos mercados y de la gasolina necesaria para conti-nuar su recorrido, esta vez por el Río Orinoco para llegar hasta la capital deVichada. Al ser examinado en el hospital departamental uno de los menorespresentó signos de anemia, cuadro que puede agudizarse en el viaje de porlo menos 5 días que emprendieron en días pasados.

Mediante Auto 218 del 11 de agosto de 2006, la Corte Constitucionaladvirtió sobre la ausencia de un enfoque de prevención del desplaza-miento forzado en desarrollo de operaciones de fumigación de cultivos deuso ilícito por parte de la Fuerza Pública y llamó la atención sobre lanecesidad de incorporar planes de contingencia y mecanismos de protec-ción y atención a quienes son obligados a desplazarse como consecuenciade tales operaciones.


• 23 •

III. Guerra de guerrillas en Arauca

El enfrentamiento entre las guerrillas de la Farc y el Eln y la confronta-ción entre las Farc y la Fuerza Pública constituyen el escenario en el quese registra buena parte del desplazamiento forzado masivo, individual yunifamiliar que ocurre en esta región del nororiente del país que limitacon Venezuela.

Los municipios que más expulsan población en Arauca son Tame, Arau-quita y Saravena. Tame además es municipio receptor. Durante el 2007,38 veredas de Tame se vieron afectadas por el desplazamiento masivo desus pobladores, las más expulsoras fueron: Caño Limón, La Esperanza,Santo Domingo, La Liberia, Betoyes y Flor Amarillo. En el caso de estemunicipio los desplazamientos se han dado por enfrentamientos del Ejér-cito con la guerrilla de la Farc en zonas rurales, y la disputa entre Farc yEln por el poder en las veredas. Según Acción Social de Arauca, el des-plazamiento forzado en el departamento ocurre principalmente dentro desu propio territorio. El 94% de las familias desplazadas provienen de zo-nas rurales.

El Comité Internacional de la Cruz Roja en Saravena, Arauca, reporta quea noviembre del 2007, ha atendido 584 familias equivalentes a 2.109 per-sonas, que se desplazaron de manera individual. Sobre los desplazamien-tos masivos se reportaron en el mismo periodo casos que afectaron de 765

familias, alrededor de 3.183 personas. Los mayores picos de desplaza-miento se presentaron en los meses de mayo a agosto.

Desplazamiento transfronterizo hacia Venezuela

Según el Servicio Jesuita de Refugiados en Venezuela, se estima que untotal de 8.754 personas (la mayoría colombianos) solicitantes de refugio entoda Venezuela, de estas menos del 6% tiene respuesta a su solicitud y me-nos del 24% posee un documento que compruebe la tramitación de esta.

Para Acnur Venezuela, hasta junio de 2007, 8.801 personas han solicitadorefugio en Venezuela (colombianos casi 100%). En 2006 la cifra era de7.754. El Estado venezolano reconoció la condición de refugiados de 852

(hasta junio de 2007), mientras que el año inmediatamente anterior habíareconocido esta condición a 720 personas. Es evidente el alto número de


• 24 •

solicitantes colombianos y más si se tiene en cuenta una gran mayoría pa-san la frontera por el departamento de Arauca.

El estado colombiano no tiene cifras sobre los desplazados internos quepasan la frontera hacia Venezuela por el lado de Arauca.

Arauca-Venezuela

El Estado del Alto Apure es considerado como el territorio fronterizo másvulnerable y permeable de los 2.219 km que se comparten con Venezuela.En el Alto Apure los principales puntos de paso a Venezuela son:

La oficina de Acnur que cubre todo el Alto Apure, ubicada en Guasdualitoreporta entre los años 2000 al 2007, 2.808 solicitudes de refugio de colom-bianos.

El Servicio Jesuita de Refugiados en El Nula reporta 2.300 colombianossolicitantes de refugio entre el 2001 y el 2007, pero solamente 5 casos comogrupo familiar han sido reconocidos, se han negado 7 casos equivalentes a10 personas, también se dan casos de solicitudes interpuestas en el 2005 yse notifican hasta el 2007. Los demás casos siguen en espera de que laComisión Nacional para los Refugiados en Venezuela defina la situaciónjurídica de estos solicitantes.

En Guasdualito, donde esta ubicada la oficina de la Secretaría Técnica Re-gional para refugiados, que funciona desde 2005, sólo ha estudiado 35 ca-sos y entregado documentos provisionales a 271 personas, de las 2.774 quehan solicitado refugio en el Alto Apure desde el 2001.

Posibles causas del desplazamiento hacia Venezuela

Los solicitantes de refugio en Venezuela han manifestado que provienen delos departamento de Chocó, Norte de Santander, Antioquia, Boyacá, Nari-


• 25 •

ño, Arauca y otros, es decir, que no son colombianos que vivieran exclusi-vamente en el Departamento de Arauca, además de que ya habían sufridode uno a dos desplazamientos internos en Colombia.

Dentro de las posibles causas del desplazamiento hacia Venezuela, los soli-citantes manifestaron:

• Amenaza de reclutamiento forzado de niños, niñas y jóvenes endiferentes municipios del departamento de Arauca. El constante hos-tigamiento de la Farc y el Eln para reclutar menores en sus filas, estodebido al enfrenamiento que tienen entre sí estos dos grupos insur-gentes. Además de un posible reclutamiento de las Águilas Negras enel municipio de Arauquita-Arauca. Por temor las familias no denun-ciaron estos casos en Colombia.

• Persecución por actores armados como Farc, Eln y paramilitares.Muchos desplazados afirmaron que tras dos desplazamientos dentrode Arauca, todavía las guerrillas los siguen persiguiendo, acusándo-los de auxiliadores de unos de los grupos, de Farc o del Eln. De igualmanera la persecución a los lideres de organizaciones de derechoshumanos y sociales por parte de los paramilitares, como el caso de laAsociación Campesina de Arauca y la Fundación Comité Regionalde Derechos Humanos Joel Sierra, entre otras.

• La constante violación a los derechos humanos en Arauca, que se haevidenciado en detenciones masivas, asesinatos selectivos, falsos po-sitivos, desapariciones y secuestro de líderes sociales, y la persecu-ción a organizaciones sindicales, de derechos humanos, servidorespúblicos y políticos en Arauca.

• Falta de atención a la población desplazada por parte de las autori-dades regionales en Arauca y a nivel nacional. Casos evidentes dedesplazados que después de más de cinco meses de haber declaradono han sido todavía incluidos en el registro, otros hablan de estarincluidos pero de no haber recibido la atención de emergencia; otrosde haber recibido la atención de emergencia pero no han vuelto arecibir nada más. Muchos casos reportados de población que despuésde dos años nunca recibieron nada, ni la atención de emergencia.

• Falta de condiciones de seguridad para continuar en Colombia. So-licitantes de refugio manifestaron que aún habiendo llegado a Vene-zuela, el temor persiste porque afirman que el conflicto colombianoentre las dos guerrillas traspasó la frontera. Algunos solicitantes ha-blaron sobre casos de conocidos que habían sido amenazados por algu-na de las guerrillas en Colombia y estando en Venezuela los han loca-lizado, obligándolos a adentrarse más hacia el centro de Venezuela.


• 26 •

Hay que agregar que por lo menos en la zona del Alto Apure hay más de 200colombianos que no son solicitantes de refugio, pero que tampoco son mi-grantes económicos. Sino colombianos que no han ejercido su derecho alrefugio por temor, desconocimiento de la norma, o porque simplementecreen que las situación en Colombia puede mejorar y pueden regresar.En el primer semestre de 2007 se agudizó la confrontación entre las guerri-llas de las Farc y el Eln por el dominio del territorio, el control de la pobla-ción y el acceso a recursos. No se conocen argumentos políticos en estaconfrontación entre guerrillas en el departamento de Arauca y, en cambio,hay quienes sugieren que se trata de una disputa por el control de cultivosde uso ilícito, de los recursos que giran alrededor de la explotación petrole-ra, de las rutas de tráfico de armas e insumos para el procesamiento dedrogas, de las zonas de frontera y del comercio de drogas.


• 27 •

IV. Desplazados de la madre tierra

Según la Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC, 17 pueblosindígenas se encuentran en peligro de extinción siendo el desplazamientouna de las causas.

Para la Comisión de Seguimiento de la Política Pública sobre desplaza-miento forzado la ausencia de un enfoque diferencial para la atención a losPueblos Indígenas de Colombia en situación de desplazamiento forzadocontribuye a invisibilizar sus consecuencias sobre las comunidades indíge-nas del país. Significa una amenaza de muerte cultural de comunidades alinterior de los 87 pueblos existentes y hablantes de 64 lenguas (DANE,censo 2.005). Significa también poner en peligro la diversidad sociocultu-ral y política de estos pueblos: agricultores, horticultores, pastores, recolec-tores y pescadores con múltiples patrones de asentamientos incluidos gru-pos nómadas y seminómadas. Significa poner en peligro de mayor exclu-sión y en posición de asistidos a 1.378.884 de personas habitando 27 de los32 departamentos del país y 710 resguardos (DANE, censo 1.985) desper-diciando sus conocimientos ancestrales que les permite organizarse social-mente en sus territorios.

La relevancia de un enfoque diferencial en las políticas públicas de aten-ción al desplazamiento forzado de los indígenas radica en facilitar la visibi-lidad de las vulnerabilidades específicas de esta población que parte de unasituación de desigualdad histórica frente a los demás. Esto con el propósitode poder implementar acciones encaminadas a la protección y restauraciónde sus derechos colectivos y su derecho propio.

Desde la perspectiva de los Derechos Humanos de los indígenas desplaza-dos, es evidente que la respuesta institucional recibida por ellos, tal como loexpresaron funcionarios de gobierno, parece construirse sobre la invisibili-zación y desatención de los derechos y garantías.

Son una sumatoria de acciones parciales, atomizadas, tomando la atenciónhumanitaria de emergencia como una política de desplazamiento, sin aten-der los demás componentes de este fenómeno y sin un conocimiento de lasnecesidades diferenciadas de las personas que se deben atender. Más grave


• 28 •

aún si se ignoran las autoridades tradicionales con las que podrían potenciarla atención a estas poblaciones consultando con ellas planes de contingen-cia y restablecimiento.

Considerando las múltiples denuncias planteadas por los líderes de los pue-blos indígenas, es evidente que existe una grave tensión entre el derechocolectivo de autogobierno y la afirmación de conceptos de desarrollo acor-des con el patrimonio histórico y cultural de las comunidades y la presiónpor la apropiación privada y la explotación intensiva de los recursos natura-les en sus territorios especialmente protegidos por la Constitución y la ley.

El argumento del desarrollo es muy importante, pero justamente, el recono-cimiento de estas autonomías relativas a los grupos étnicos, en el marco delEstado Nación, busca proteger la posibilidad de encontrar formas de desa-rrollo apropiadas a sus características, tradiciones y necesidades y por ellono puede ser impuesto por los representantes de la sociedad mayoritaria.

En este contexto la figura de la consulta previa tiene la finalidad de protegereste contenido estableciendo la concertación con las comunidades para hallarformas de economía y desarrollo que no destruyan su existencia como pueblos.

La lectura de las cifras y los efectos del desplazamiento indígena, muchasde ellas intangibles, para el observador que desconoce las dinámicas socio-culturales indígenas, lleva a dimensionar la grave situación de los indígenasen situación de desplazamiento forzado.

Entre el 2002 y 2006 se desplazaron 57.536 personas pertenecientes a pue-blos indígenas que representan aproximadamente el 96% del total de indí-genas desplazados en el periodo 1.996-2.006 (ONIC - Sistema de Informa-ción de Derechos Humanos SISDHO).

En el 2001 se desplazaron 54 indígenas pero en el 2002 se reportó 9.120

desplazados. Durante el 2003 la cifra se redujo a 1.157, pero, en el 2004 lacifra se amplió a 10.519 indígenas desplazados para repuntar en el 2005 a28.570 indígenas desplazados (SISDHO).

Estos datos muestran que el desplazamiento de personas pertenecientes agrupos étnicos indígenas y afro descendientes se ha incrementado sustan-cialmente en los últimos años, pese a que estas comunidades despliegan unespectro amplio de prácticas de resistencia civil no violenta. Esta contradic-ción hace necesario pensar más detenidamente las causas del desplazamientoen territorios habitados por estos grupos.Aparte de esta alteración de sus condiciones de vida, los indígenas debensoportar frecuentes confinamientos propiciados por las prácticas de los ac-tores armados.


• 29 •

Las consecuencias intangibles (para el desconocedor de las dinámicas so-cioculturales de los indígenas) del desplazamiento forzado de los Pueblosindígenas se traducen en fracturas de la organización comunitaria con pér-dida de la legitimidad de sus autoridades tradicionales y la consecuenteparálisis de sus Planes de Vida donde la educación, la salud, la producción,la justicia, el territorio, los ritos suelen ser elaborados desde la cosmovisiónpropia de su patrimonio cultural. Arrancados de su territorio, a en el cualforjaron su historia y cultura, sus referentes territoriales y de identidad, sedebilitan, llegando incluso a situaciones de vacío existencial. Su autonomíacultural se deteriora y con ella hasta su capacidad de autoabastecimientoalimentario se ve afectada, cayendo en un estado de dependencia que dete-riora sus condiciones de vida y anula sus conocimientos agrícolas, de cazay pesca y de medicina ancestrales.

El desconocimiento de las especificidades culturales y sociales de los pueblosindígenas y de la condición de sujetos de derechos colectivos por parte de fun-cionarios públicos durante la audiencia técnica, se traduce en la adopción deacciones equivocadas cuyos impactos ya no son tan difíciles de predecir,pues algunos pueblos ya han sufrido las consecuencias de estas acciones.

Afrocolombianos en medio del fuego

En 2007 la población afro-colombiana sigue sufriendo desplazamiento demanera desproporcionada y sus derechos territoriales colectivos siguen sien-do socavados a causa del desplazamiento forzado.

Según la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación In-ternacional, entre enero y septiembre de 2007, alrededor de 17,703 perso-nas fueron desplazadas de 75 municipios en los cuales hay mayoría de po-blación afrocolombiana y están ubicados sus territorios colectivos2.

La misma fuente precisa que desde 1997 hasta la actualidad son por lo me-nos 355,629 personas de comunidades afrocolombianas que han sido des-plazadas por la violencia.

La cifra puede ser mayor si se tiene en cuenta el subregistro que resulta delrechazo en la inscripción ante el sistema gubernamental y la decisión de lascomunidades de no acudir al registro por temor o desconfianza.

Igualmente, sigue la relación perversa entre titulación colectiva, la imple-mentación de megaproyectos, los avances de la guerra y el desplazamiento.En la Audiencia de Octubre que la Corte Constitucional convocó para lapoblación afrocolombiana desplazada se escuchó repetidamente sobre ca-sos de de expulsión con fines de apropiación de los territorios para la explo-tación económica de los recursos naturales, implementación de megapro-

2- Fuente: Afrodes a partir de cifras publica-das por Subdirección de Atención a PoblaciónDesplazada de Acción Social - Sistema de in-formación de Población Desplazada - SIPODcon corte al día 3 de septiembre de 2007 -Consultado el 2007/10/12 en http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacion%20septiembre%203%20de%202007.htm


• 30 •

yectos de infraestructura y de agroindustria como palma africana, explota-ción forestal, explotación minera, imposición de cultivos de uso ilícito, ga-nadería extensiva y disputa territorial entre los distintos actores armados.También se destaco que las fumigaciones siguen causando desplazamientode las comunidades afro-colombianas de su territorio.

Según el Sistema de Información - SISDHES, en el departamento de Cho-có, en lo que va corrido del año 2007 por lo menos 2.260 personas se hanvisto obligadas a abandonar sus lugares de origen en forma masiva, porcausas relacionadas al conflicto armado interno. Los casos más emblemáti-cos se desarrollan en los municipios de Sipí, Medio San Juan e Istmina.

La población que habita el municipio de Sipí continúa bloqueada por lasacciones armadas que buscan el control poblacional y territorial a partir deintimidación y los sostenidos enfrentamientos armados entre la guerrilladel Eln y las Llamadas Águilas Negras. La guerrilla se encuentra ubicada enla parte baja del río Sipí mientras las A.U.C. controlan la parte alta del ríoSipí y río Garrapata, dejando en medio de esta disputa a la población civil.Los grupos armados no permiten la entrada de víveres ni personas por elrío Sipí lo que ha generado un alto desabastecimiento y crisis alimentariaen la zona.

Sin embargo, en situaciones coyunturales de conflicto armado, alrededorde 1.010 personas han salido del municipio para resguardar sus vidas y enbusca de alimento. Cerca del 34% han sido desplazamientos intraveredaleshacia otras comunidades cercanas, constituyéndose flujos migratorios cons-tantes en medio de las hostilidades.

En el río Arquía unas 2000 personas de seis comunidades están confinadaspor la guerrilla ir y cuando estas personas logran salir, son perseguidas yseñaladas como guerrilleros por miembros de la fuerza pública que, en al-gunas ocasiones los detienen de manera arbitraria. Según el Consejo co-munitario Mayor del Medio Atrato - COCOMACIA, estas comunidades nosolo tienen restringida la libre circulación sino que la fuerza pública leslimita el ingreso de alimentos y medicamentos, argumentando que son parala guerrilla.

En Itsmina, la guerra por la coca entre los grupos paramilitares «Rastrojos yÁguilas Negras» ha causado 27 muertos en 2 meses y en agosto los muertosfueron tres veces mas alta que el promedio de otros meses3. Este aumentode violencia es debido a la disputa entre Los Rastrojos, hombres al mandode Wílber Varela, y miembros de las Águilas Negras, por el control de loscultivos de uso ilícito y rutas estratégicas de movilidad como el Cañón deGarrapatas y alrededor de 20 minas de oro en el municipio. El 13 de octubrefueron masacrados seis mineros, en la finca La Matraca en el corregimientoBasurú, de Istmina, a manos de miembros de Los Rastrojos.3- Fuente: El Tiempo, Noviembre 12, 2007.


• 31 •

En Noviembre hubo un desplazamiento masivo de la comunidad afrocolom-biana del corregimiento de Tanguí, después del asesinato de uno de sus líderesy secuestro de una de sus matronas organizativas por la frente 57 de la FARC.

La situación que enfrentan las comunidades afrocolombianas de Jiguamian-do, Curvarado y Cacarica continúan siendo precaria, con denuncias de lapoblación sobre paramilitares que apoyan empresas palmeras en la zona yamenazan y desplazan a la gente. El 17 Septiembre un supuesto paramilitarintento a asesinar los hermanos Miguel y Gualberto Hoyos, dos líderes dela de la población desplazada de Curvarado en proceso de reasentamientoen su territorio. Además en la Audiencia de la Corte Constitucional se escu-cho sobre la existencia de fosas comunes en la comunidad de Balsa.

La situación ha sido bastante grave también para la población afrocolom-biana en Nariño durante el primer semestre de 2007. El desplazamientomás grande del año tuvo lugar en El Charco, empezando el 23 de Marzocon más que 8,500 afrocolombianos desplazados de su territorio colectivo.

El desplazamiento ocurrió en medio de la avanzada del Batallón de la In-fantería de Marina No. 10 con el objetivo de recuperar los territorios quehabían sido tomados por el Frente 29 de las FARC.

En la Audiencia de la Corte Constitucional dedicada al tema del desplaza-miento de comunidades afrocolombianas para los afro-colombianos la Pro-curaduría señaló que se había emitido una alerta temprana, que no fue teni-da en cuenta ni por las autoridades locales ni nacionales y el resultado fueun éxodo para el que nadie estaba preparado.

Las comunidades que hicieron resistencia para proteger sus territorios –una estrategia común de los afro-colombianos – recibieron muy poca aten-ción y su nivel de vulnerabilidad aumentó por las fumigaciones aéreas quehan acabado con sus cultivos de pancoger.

En el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Cordillera Occi-dental de Nariño y Sur del Cauca han ocurrido 12 asesinatos en los últimos45 días. Aproximadamente el 80% de su población, estimada en 35,000habitantes han sido desplazados a causa de de los crímenes atribuidos aparamilitares y guerrillas.

El caso de Buenaventura sigue siendo grave, con 477 asesinatos este año ydenuncias de desaparecidos forzados, tortura y victimas de descuartizamien-tos. Además el reclutamiento de jóvenes (desde 10 años) por los gruposarmados al margen de la ley es común. A pesar de que la fuerza pública haincrementado su presencia en el puerto (1250 policías y 1000 infantes demarina, según el Comandante de la Brigada Fluvial 8, la situación de ordenpúblico no es precisamente de control por parte de las autoridades toda vezque existen barrios bajo el control de grupos al margen de la ley.


• 32 •

V. Mujeres víctimas de desplazamiento

Los diferentes sistemas de información existentes coinciden en que la pro-porción de mujeres y niñas en situación de desplazamiento supera concreces más de la mitad del global de la población desplazada: Pastoral So-cial registra el 50,5%4, para Codhes el estimado histórico alcanza el 55%5,para el gobierno6 es del 51,6% (con corte del 30 de octubre del 2007).

A la hora de revisar este tipo de cifras se ha de tener cautela ya que muchasmujeres desplazadas quedan en la invisibilización toda vez que no solici-tan atención al gobierno o, por dificultades del sistema de registro, no sonincluidas (desplazamiento intraurbano, desplazamiento a goteo, o pertene-cen a regiones distantes con mínima infraestructura estatal como el Amazo-nas de las cuales poco se sabe etc.). Teniendo en cuenta este aspecto, algu-nas organizaciones de mujeres plantean que alrededor de 75% de la pobla-ción en situación de desplazamiento son mujeres y niñas.7

Lo que nos relevan estos porcentajes es que el impacto de las dinámicas deconflicto armado, económicas y de fumigaciones8 afectan principalmente alas mujeres y niñas. Por tanto, el conjunto de servicios existentes de protec-ción y atención a la población en situación de desplazamiento, tal y comodictamina la Corte Constitucional9 tiene la obligación de ofrecer una actua-ción diferencial y adecuada que restablezca los derechos perdidos de lasmujeres a partir de la situación de desplazamiento vivida.

Pero, profundizando en las consecuencias del desplazamiento en las muje-res, existe un consenso internacional 10 acerca de la gran magnitud e inten-sidad de su impacto en las diferentes facetas de su nueva vida.

Un elemento de fondo y que plantea una diferencia radical de este impactoentre sexos, es el marco patriarcal del contexto en el que se estructuran lamayoría de las sociedades actuales, entre ellas la colombiana. Ello afectadoblemente a la mujer, por ser mujer y desplazada, y triplemente si, ademáses indígena o afrocolombiana.

Por un lado, los roles mayoritariamente asumidos por las mujeres (de subor-dinación a los hombres en los diferentes aspectos como titularidad de tierras,vivienda, documentación, crédito, educación, inserción laboral etc.) les difi-culta el acceso a sus derechos que le corresponden como población desplaza-da. Sobre todo cuando falta el marido/compañero. El índice de jefatura feme-nina se da en casi la mitad de los hogares en situación de desplazamiento11.

4- Según el RUT con corte el día 30 de juniode 2007.5- www.http://www.accionsocial.gov.co/Esta-disticaspublicacion%20oct%2030%20de%202007.htm6- Idem anterior.7- Observatorio de los derechos humanos delas mujeres en Colombia. Red Nacional de Mu-jeres. Informe de derechos Humanos de lasmujeres en Colombia: Las invisibles. Mujeresdesplazamiento y política pública 2002-2005.Observatorio de los derechos humanos de lasmujeres en Colombia. 20068- Según las zonas las causas del desplaza-miento son variadas o actúan en conjunto.9- Sentencia T-025 y diversos autos poste-riores.10- Tanto a cerca del caso Colombiano, comouna cuestión que se repite en todas las muje-res del mundo que han tenido que vivir situa-ciones de desplazamiento.11- Datos correspondientes al año 2005 %de hogares con jefatura femenina: Codhesplantea que el 32,4% de la población des-plazada corresponde a jefatura de hogaresfemeninos, según Pastoral social correspon-derían el 40,6% y, según el gobierno el 48%de los hogares.


• 33 •

Por otro lado, ante esta nueva situación de desplazamiento las mujeres con-tinúan siendo, mayoritariamente, las responsables del cuidado y de la bús-queda y suministro de la alimentación, alojamiento, medicinas, etc. para sufamilia (hijos/as y ancianos/as, enfermos), pero en condiciones de mayordificultad de acceso y verificación de su situación y reclamo de sus dere-chos ante las administraciones territoriales pertinentes.

Durante el recorrido del desplazamiento y en las zonas receptoras dondenuevamente se instalan las mujeres se ven afectadas por bloqueos, retenes ocontrol de los víveres practicados por los actores armados, militares o gru-pos ilegales. Ello afecta su seguridad alimentaria e integridad física.12

Otro efecto desproporcionado del desplazamiento para las mujeres se da enel ámbito de la salud sexual y reproductiva, donde está totalmente com-probado que las mujeres en situación de desplazamiento poseen mayor fe-cundidad, embarazo precoz y exposición a abortos que el promedio nacio-nal13. A modo de ejemplo, el 30% de mujeres embarazas desplazadas ase-guraron no haber recibido ningún tipo de atención prenatal.14

Pero a pesar de esta situación, el Sistema Nacional de Atención Integral a laPoblación Desplazada (SNAIPD), no genera una respuesta que facilite unaatención adecuada y precisa en la fase de ayuda humanitaria y de estabili-dad socioeconómica, en este ámbito de salud sexual y reproductiva.

Un grave impacto que las mujeres viven en su situación de desplazamiento,aunque, a veces es la causa del mismo, es la violación sexual.

A pesar, del silenciamiento y difícil registro de este delito reconocido comocrimen de guerra15, resultan alarmantes los siguientes datos. Por un lado,según un estudio de Profamilia (2006) el 28,3% mujeres desplazadas fue-ron forzadas a tener relaciones sexuales con desconocidos, frente al 20,6%de mujeres que han sufrido violencia sexual a nivel nacional.16

Y, por otro lado, en los registros de la ONIC17, en su contabilización de lasviolaciones e infracciones cometidas contra pueblos indígenas durante 2005,llama la atención el elevado número de violaciones sexuales, que constitu-ye la séptima más frecuente entre 12 categorías (por encima de homicidios/muertes por minas antipersonales, desaparición forzada, reclutamiento for-zado, secuestro, y tortura).

Estos datos alertan por sí solos e indican, únicamente, la base de un cono yno su punta. Reflejan una práctica sistemáticamente aplicada antes y duran-te la situación de desplazamiento de la población (causa y consecuencia)por todos los actores del conflicto armado colombiano (militares, paramili-tares, reinsertados y guerrillas): la violación sexual como arma de guerraque humilla, avergüenza y derrota simbólicamente al contrario.

12- Estas prácticas han sido habituales a lolargo del año en población que se ha tenidoque desplazar en el Choco, Nariño, Putuma-yo, parte de Antioquia.13- Según el estudio Ojeda. G y Murad R. «sa-lud sexual y reproductiva en zonas margina-das». Situación de las mujeres desplazadas2005. informe de profamilia. USAID junio2006: fecundidad: Mujeres desplazadas pro-medio de 4’2% de hijos por mujer y el pro-medio nacional fue de 2,4; embarazos pre-coces: El 23,9% de mujeres desplazadas en-tre 13 a 19 años alguna vez estuvo embara-zada, cifra que supera el promedio nacionalde 20,5%. El 22’9% de las mujeres despla-zadas sufrieron aborto sufrieron frente al pro-medio nacional que fue de 17,5%14- Idem anterior.15- Reconocido por el Estatuto de Roma de laCorte Penal Internacional, CPI y por el Artícu-lo 8 del estatuto en la legislación Colombia-na.16- Estudio Ojeda. G y Murad R. «salud sexualy reproductiva en zonas marginadas. Situa-ción de las mujeres desplazadas 2005. infor-me de profamilia. USAID junio 200617- Organización Indígena Colombiana. Lospueblos indígenas de Colombia continúan enla mira de los verdugos. ONIC. Bogotá 2006.A pesar de que no detallan si fueron causa oconsecuencia de desplazamiento,


• 34 •

Las zonas con niveles altos de militarización (sea por intereses económicosde la zona como por enfrentamientos armados) y donde se irrespeta más elderecho internacional humanitario son contextos donde se suele dar estapráctica de forma sistemática (Putumayo, Nariño, Chocó, Urabá, especial-mente, entre otros)18.

De la misma forma, en las actuales versiones libres de los paramilitareseste tipo de delito apenas es enunciado (de 80.000 denuncias que hoy seregistran en la Fiscalía General de la Nación en el marco de la Ley de Justi-cia y Paz, sólo 21 señalan delitos de violencia sexual)19 a pesar de queMancuso confirmó que era una práctica sistemática en el accionar militarde sus bloques.

Otros casos de abuso, maltrato y violación se registra en los lugares dellegada de la población desplazada. Las condiciones que precipitan la exis-tencia de este delito son varias y diferentes: el hacinamiento de los alber-gues donde se instalan los desplazados durante la fase de AHE, la falta deviviendas dignas asignadas a las familias y la falta de un trato diferenciadopor parte de la falta de enfoque diferencial de género en la actuación de losfuncionarios encargados de la atención.

Por otra parte, influye la crisis económica que obliga a las mujeres a buscardiferentes parejas para solucionar el problema de la alimentación para sushijos/as, a pesar de que representen o sean un peligro para sus hijos e hijas.

La respuesta del SNAIPD en relación a este delito se evidenció, en lasdiferentes audiencias organizadas por la Corte Constitucional con diferen-tes sectores poblacionales en situación de desplazamiento. Ya que no sepercibió un abordaje comprometido e integral respecto a la violación sexual,en cuanto a su registro, no existe una atención adecuada de confianza yrespeto que permita a la superviviente relatar este delito y ser registrado.

Muchas veces, la mujer relata todo el serial de abusos y agresiones cometidos asu familia y se olvida de los propios. Por otro lado, los funcionarios ante lainformación relatada por la mujer desplazada, de múltiples y diversas agresio-nes graves a ella y a su familia, la violación sexual o cualquier abuso corporalsufrido en primera persona, pasa a recibir una categorización secundaria. Losprogramas específicos dirigidos a este tipo de supervivientes que les facilitenuna atención integral psicosocial son mínimos20.

En cuanto a la mayoría de alojamientos facilitados a las familias no incor-poran estrategias de prevención de este tipo de delito. En cuanto al ámbi-to judicial de su tratamiento, son delitos que quedan en la impunidad y lospocos casos que siguen su curso jurídico las víctimas no reciben ningúntipo de protección. Así mismo, no existe ningún programa de reparación

18- Informes sobre las zonas donde la RutaPacífica y OFP han realizado diferentes movi-lizaciones de mujeres19- Mesa Nacional de Incidencia por el dere-cho a la verdad, la justicia y la reparación conperspectiva de género. Análisis sociodemo-gráfico de las víctimas del conflicto armado:brechas de género. IMP 2007.20- Idem, Informes elaborados por CasaMu-jer y Sisma Mujer para la audiencia de muje-res organizadas por la Corte Constitucional.Mayo


• 35 •

para mujeres desplazadas y menos para aquellas que han sido supervi-vientes de violación sexual.

La esclavitud sexual y la promoción de la prostitución, especialmentepromovida por parte de los paramilitares (aunque también por actores deempresas instaladas en las zonas), es otro impacto que viven las mujerestanto como consecuencia del desplazamiento como en el momento en quellegan a la nueva zona receptora sin apoyo institucional para ubicarse deforma digna.

En los departamentos de la frontera Colombo Ecuatoriana se encuentraeste tipo de expresión de violencia en forma alarmante. En Nariño las mu-jeres cuentan como con los cultivos de uso ilícito llegan los actores arma-dos y con ellos la promoción de la prostitución y la esclavitud sexual. En eldepartamento de Putumayo, en zonas como Orito y la Hormiga también sedio este fenómeno con anterioridad21:

Otro tipo de impacto, relacionado con el anterior, que en algunas ocasionesrecibe la mujer en situación de desplazamiento al llegar al nuevo lugar re-ceptor son todas las prácticas relacionadas con la regulación y control

social de la vida cotidiana por parte de un actor armado o económico.

Este concepto se traduce en imposición de conductas, castigos, y prácticassociales relacionadas con la violación sexual y por motivos de género. Seagudizan en líderes mujeres (también hombres) de organizaciones de po-blación desplazada. Estas conductas, se han observado en diferentes ciuda-des receptoras de desplazamiento en los departamentos, entre otros, delPutumayo, Chocó, Nariño, Magdalena Medio, Urabá22.

Las autoridades gubernamentales encargadas de la atención de la poblacióndesplazada, tampoco registran ni protegen a las mujeres (ni hombres) quereciben este tipo de agresiones en la zona receptora.

Y, finalmente, otro tipo de impacto que particularmente viven las mujeres

indígenas y afrocolombianas producido por el desplazamiento es, por unlado, su desarraigo territorial (físico, y en ocasiones jurídico23) cuando elterritorio es parte de su cosmovisión de vida.

Por otro lado, la pérdida cultural y de su organización comunitaria

(autoridades políticas y religiosas, medicina tradicional, etnoeducación etc.).Estos elementos generan un impacto destacable en la mujer perteneciente agrupos étnicos ya que asume los roles tradicionales de transmisión culturaly vive con mayor subordinación dentro del grupo.

Tampoco existe una respuesta eficaz del SNAIPD para la atención ade-cuada y ajustada a las necesidades y derechos de las mujeres indígenas yafrocolombianas (en general para los grupos indígenas y afrocolombianos).

21- E Informe Ruta Pacífica y OFP en el marcode su última movilización en e día 23/10/2007),El Tiempo, 5/08/200722- Informes sobre las zonas donde la RutaPacífica y OFP han realizado diferentes movi-lizaciones de mujeres.23- El caso del Alto Naya, entre otras.


• 36 •

Algunos casos emblemáticos de grupos étnicos en situación de desplaza-miento, que desbordan la institucionalidad son los siguientes: desplazamientodel grupo étnico Awa que a fecha del 18 de septiembre 2007 fueron despla-zados aproximadamente 1200 indígenas por enfrentamientos del EjércitoNacional y la Guerrilla de las Farc24.

128 familias de la comunidad afrocolombiana del corregimiento de Tanguí,jurisdicción del Medio Atrato, que se vieron obligadas a desplazarse des-pués de que el 7 de noviembre presuntos miembros del frente 57 de lasFARC ingresaran al corregimiento y secuestraran en su vivienda a la señoraBonifacio Caicedo Valoyes, de 59 años de edad. Por esta misma razón,otras 82 personas pertenecientes a 15 familias de una comunidad cercana aTanguí también se desplazaron hacia Quibdó.25

Todo este conjunto de impactos que reciben las mujeres en situación dedesplazamiento (causa o consecuencia) exige al Estado,, tal como lo dicta-mina la Corte Constitución y orienta ACNUR26, diseñar y aplicar territo-rialmente una política diferencial basada en los derechos de las mujeres queles ofrezca una protección y atención que garantice su seguridad humana.

24- Codhes (25 /11/2007) 25- Codhes (16/11/2007)26- Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los refugiados. Balance políticas públi-cas de prevención, protección y atención aldesplazamiento interno forzado en ColombiaEnero 2004-abril2007. ACNUR 2007.


• 37 •

ANEXO 1

Anexos


• 38 •

ANEXO 2


• 39 •

ANEXO 3


• 40 •

ANEXO 4


• 41 •

ANEXO 5


• 42 •


• 43 •

Este estudio fue elaborado por EDWIN MANUEL TAPIA GONGORA, administrador público de la Escuela Supe-rior de Administración Pública, ESAP, candidato a máster en análisis de problemas políticos, económicos e interna-cionales contemporáneos del Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo de la Universidad Externado de Colom-bia, docente del Área de Pensamiento de Administración Pública de la ESAP e investigador del Aérea de PolíticasPúblicas de CODHES. La investigación se realizó con el apoyo de la OXFAM GB en Colombia. Las opiniones yafirmaciones son responsabilidad de CODHES y no comprometen a la agencia donante.

Análisis del componente financierode la política pública de atenciónal desplazamiento 2002 - 2010


• 44 •


• 45 •

Presentaci

ón

El componente de financiación de la atención al desplazamiento forzado esuna variable central para valorar el compromiso gubernamental en la pre-vención de sus causas y en la protección, atención, restablecimiento de de-rechos y reparación de las víctimas.

La inversión presupuestal es determinante en la construcción de una políti-ca pública sobre desplazamiento que requiere, además de voluntad política,un marco institucional eficiente, mecanismos de rendición de cuentas e in-dicadores que permiten medir su eficacia en términos de derechos resarci-dos a la población desplazada y garantías de sostenibilidad hasta la supera-ción definitiva de esta manifestación de la crisis humanitaria y de derechoshumanos en el país.

Desde 1997, cuando se aprobó la primera Ley que reconoció el desplaza-miento forzado y trazo lineamientos de una política de atención, el compor-tamiento de la inversión presupuestal ha sido variable y está determinadopor factores como los cambios de gobierno o el mayor o menor incrementode la cooperación internacional.

A partir de 2004, año en que la Corte Constitucional emitió la Sentencia T025 se registra un incremento notorio en la inversión presupuestal que de-nota un progresivo esfuerzo financiero nacional consistente en la recompo-sición de los recursos de inversión social ejecutados sectorialmente paraque den cabida a actividades exclusivamente para personas en situación dedesplazamiento1. Sin embargo, persiste el carácter multisectorial de la polí-tica de atención (principalmente en el componente de estabilización so-cioeconómica), lo cual lleva a que un análisis detallado del esfuerzo presu-puestal deba abordar una diversidad de marcos financieros sectoriales.

En el año 2005, en el marco del cumplimiento de la Sentencia T-025 elgobierno nacional emite el documento Conpes 3400, en este se adopta unapolítica financiera para atender a las personas en situación de desplaza-miento (5,1 billones entre 2005-2010) y cumplir los mandatos de la citadasentencia judicial, pues visibiliza los compromisos de coberturas sectoria-les y recursos financieros a cargo de las entidades del nivel nacional (70%del plan) y del territorial2 (30%).

1- «Es necesario en el ámbito presupuestal con-tinuar avanzando de manera específica, soste-nida y eficiente en la superación del estado decosas inconstitucional declarado en la senten-ciaT-025 de 2004. Para ello, la Corte dispusoque es preciso que (I) los esfuerzos concretosen el ámbito presupuestal realizados por la Na-ción, y en particular por los organismos públicosresponsables de la política de atención de la po-blación desplazada fueran específicamente iden-tificados y medidos, y (II) que se haga una des-cripción explícita de la prioridad asignada porcada organismo a la atención de la poblacióndesplazada, de tal manera que exista claridadacerca de los recursos asignados por cada enti-dad a la atención de la población desplazada yno se confundan tales recursos con los asigna-dos a la población vulnerable en general.» CorteConstitucional, Sala Tercera de Revisión, Comu-nicado de prensa, órdenes finales para el cum-plimiento de la Sentencia T 025 de 2004, Bogo-tá Septiembre 13 de 2005.2- Por territorial se entenderá en este texto, elordenamiento político-administrativo que asumenlas entidades que conforman los niveles subna-cionales de gobierno. La noción de entidades te-rritoriales, es el término genérico con que sedenotan las alcaldías, gobernaciones, distritos yresguardos indígenas y su nivel descentralizado(empresas industriales y comerciales, socieda-des de economía mixta, sociedades públicas yestablecimientos públicos). Sobre la organiza-ción territorial ver al respecto la Ley 489 de1998.


• 46 •

Pero dos años después de emitido el Conpes 3400 y no obstante que unaparte importante de los supuestos allí consignados han sido superados porla realidad (como el número de personas a atender), sus cálculos y proyec-ciones fueron retomados y soportan las metas de atención planteadas parael periodo 2007-2010 en el Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comuni-tario: Desarrollo Para Todos”3.

Este plan establece un marco programático-financiero fragmentado en tresvisiones:

(I) Continua con la línea, esbozada en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 de subsumir la prevención al desplazamiento dentro de la polí-tica de seguridad, lo cual implica que se presuma que los gastos enseguridad son inversión en prevención del desplazamiento.

(II) Produce una centralización de la gestión de los principales programasasistenciales en cabeza de la Agencia Presidencial para la Acción So-cial y la Cooperación Internacional –Acción Social-, con lo cual estaoferta pública tiende a formar parte de la agenda social Presidencial4.

(III) Los programas orientados a la estabilización socioeconómica tienden afinanciarse principalmente con los recursos de los programas socia-les regulares, ajustándolos de tal manera que incorporen estadística-mente a las personas desplazadas. Esta forma de “redistribución” derecursos del presupuesto genera una tensión entre población vulnera-ble por pobreza y población en situación de desplazamiento.

Esta situación se replica en el nivel territorial, pues los gobiernos regiona-les deben dar cuenta del 30% de los 4.1 billones que cuesta el plan deatención fijado en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y al mismotiempo atender su déficit de coberturas para la población vulnerable, peroel monto global de recursos disponibles no aumenta.

Para el periodo 2007-2010 el gobierno nacional plantea un paradójico ejer-cicio de fijación de política pues pretende conciliar dos posturas contradic-torias: por un lado, vía la “argumentación por los números”5 intenta mos-trar la existencia de un significativo esfuerzo programático-financiero parasuperar el déficit de atención que visibilizó la Corte Constitucional en laSentencia T-025, y por el otro, difiere hasta el 2010 el ajuste de la ofertapública sectorial para que de cuenta de los criterios de goce efectivo dederechos que solo hasta julio de 2010 se tendría una plena caracterizacióndel estado de avance, estancamiento o retroceso en el goce de los derechosvulnerados y se podrían a evaluar los ajustes necesarios en las políticas deatención.

Este estudio busca dilucidar las principales características del componentefinanciero de la atención al desplazamiento forzado en los ámbitos nacio-nal y territorial, así como los presupuestos planteados entre los años 2004

3- En adelante se denotara como PND 2007 –2010.4- …»La recentralización de los recursos de la

política social y la concentración del manejo so-

cial de los pobres en el Ejecutivo se justifica por

parte del gobierno con base en varios factores:

1. La supuesta incapacidad de las entidades te-

rritoriales para atender las necesidades sociales

de los pobres, desconociendo que a esta situa-

ción se llegó como producto del desfinanciamien-

to local impuesto por el recorte de transferen-

cias en 2001; 2. Los publicitados niveles de co-

rrupción que se dan en una parte importante de

las entidades territoriales, desconociendo no sólo

los impactos que los grupos que apoyan al Pre-

sidente han tenido en la apropiación parapolíti-

ca de las instituciones y presupuestos locales sino

también que un volumen importante de la co-

rrupción se presenta justamente en el nivel cen-

tral (DAS, Invercolsa, Incoder, para mencionar

sólo algunos casos), y 3. La imagen que el Pre-

sidente, a través de los consejos comunitarios y

con el apoyo de los grandes medios, se ha cons-

truido como gobernante eficiente, enérgico, tra-

bajador y con capacidad ilimitada para atender

las necesidades de los pobladores, incluidas las

más elementales y de los poblados más aleja-dos, y, por tanto, sería merecedor de ser él quienatienda los reclamos y demandas de los más vul-nerables». Yépez, Alberto. «Colombia: De dere-chos ciudadanos a subsidios focalizados». Artí-culo publicado en «Le monde Diplomatique». No.58. Edición Colombia». Bogotá. Colombia. Juliode 2007.5- … «Esta forma de argumentación y legitima-

ción mediante las cifras, como ha demostrado

Stanford (2004), tiene una finalidad política cla-

ra y es la de visibilizar estadísticamente la pro-

blemática que el gobierno quiere reconocer y

atender oficialmente desde la política pública,

sobre la base de conceptualizaciones y metodo-

logías restringidas o al menos no tan amplias

como exige un fenómeno como éste. Restriccio-

nes que van desde la conceptualización sobre la

condición de desplazado (por ejemplo, desco-

nocimiento del estatus de desplazados para quie-

nes huyen de zonas de fumigación de cultivos o

quienes retornan rápidamente, o personas que

son reclutadas forzosamente, o personas que

solicitan no ser incluidas por temor a ser visibili-

zados como objetivos militares, entre otros, o

personas que se desplazan forzadamente den-

tro de una ciudad), hasta los períodos reporta-

dos, estimaciones y sitios en los que se efectúan

y validan los registros». Jaramillo Marín, Jeffer-son. «La política pública sobre atención a pobla-ción desplazada en Colombia. Emergencia, cons-titución y crisis de un campo de prácticas discur-sivas». Contenido en la revista «Tabula Rasa». Bo-gotá. Colombia, No.6. Enero-junio. 2007.


• 47 •

a 2010. El documento se divide en dos capítulos: en el primero, se presentala estructura programático-financiera de atención al desplazamiento forza-do nacional dispuesta para el periodo 2002-2010; en el segundo se presentala dinámica de atención territorial configurada a partir de los tipos de inter-venciones en las regiones y el financiamiento de la respuesta por los gobier-nos territoriales.


• 48 •

I. ANÁLISIS FINANCIERODE LA POLÍTICA NACIONAL

DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTOFORZADO

La atención al desplazamiento forzado por su naturaleza multisectorial esproducto del cruce de una diversidad de enfoques y trayectorias de políticaque no necesariamente están articulados a los esquemas organizacionalesdispuestos en la Ley 387 de 1997 o el Decreto 250 de 2005. Esto implicauna doble lectura y análisis de fuentes y uso de recursos.

El análisis preliminar de los programas ofertados entre 2002 –2007 en ma-teria de estabilización socioeconómica muestra que una parte significativacorresponde a políticas sectoriales instauradas en la década de los noventa,las cuales para el periodo 2007–2010 tienen significativas ampliaciones decoberturas (universalización de la afiliación al sistema público de salud yampliación de cupos en los colegios públicos). Esta política se financiaprincipalmente con los recursos de las Participaciones en los Ingresos Co-rrientes de la Nación –PICN. Otra parte, tiene relación con los programasde atención asistencial que son una continuación de iniciativas establecidasen la administración Pastrana (1998-2002) y que tienen un carácter transi-torio para atender los momentos iniciales de la crisis. Estos programas sefinancian principalmente con recursos de crédito internacional y se prolon-gan hasta Familias en Acción.

Para los años 2007-2010, la perspectiva financiera esta definida en el nuevoPND y dado que este no implica significativos giros en cuanto al enfoquede la política y las asignaciones sectoriales definidas en el Conpes 3400,emergen preocupaciones sobre este plan. Por ejemplo, la intención de so-portar la atención en enfoques de política social de corto plazo conduce apriorizar la gestión de la crisis y la administración de la pobreza y no a susuperación.

En este capítulo se analizará la dimensión financiera de la política de laNación en materia de atención al desplazamiento forzado desde cuatro cam-pos de debate: 1) La estructura programático-financiera que se configura en


• 49 •

el periodo 2002-2006; 2) El diagnóstico sobre la situación de las personasen situación de desplazamiento entre 2002-2006; 3) La oferta programáti-co-financiero para el periodo 2007-2010 y; 4) Las posibilidades de rendi-ción de cuentas y evaluación de la gestión en la atención al desplazamientoforzado desde un enfoque de derechos.

1. Estructura programático-financiera de la atención al desplazamiento

forzado en el periodo 2002-2006

A fines del año 2002, la política de atención a población en situación dedesplazamiento se desarrolla en el complejo escenario configurado por elcruce de tres políticas gubernamentales: seguridad democrática6, ajuste fis-cal7 y renovación de la administración pública8. Estos eventos llevaron aque durante los primeros 16 meses de la administración Uribe Vélez, semantuviera el ritmo irregular y cíclico de financiamiento de la atención quese observaba desde 1995 y que implicaba, el periódico cambio en el montode asignación, por lo que se pasaba de crecimientos a decrecimientos de unaño a otro en los recursos disponibles de las entidades del nivel nacional. Elgráfico 1 ilustra esta situación.

En razón de estas dinámicas presupuéstales, se configuró un acumuladonegativo de personas no atendidas y personas por atender cada año, de talmanera que colapsó la respuesta gubernamental, tal y como lo confirmó en2004 la Corte Constitucional cuando sentenció:

Grafico 1.Comportamiento de la asignación de presupuesto para la atención al

desplazamiento forzado entre 1995-2007

Fuente: Consejo Nacional de Política Económica y Social. “Documento Conpes 3400” para los años 1995-2006 y para el año2007. Los datos corresponden al Departamento Nacional de Planeación Nacional –DNP-. Y fueron tomado del “Informe deverificación de cumplimiento a la Sentencia T-025 de 2004”. Bogotá. Colombia. Octubre de 2007. Elaboración CODHES

6- Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarro-llo 2003 –2006. «Hacia un Estado Comunitario».7- El 15 de enero de 2003, el Fondo MonetarioInternacional ratificó un Acuerdo de Derecho deGiro (Stand-by) con el gobierno nacional de Co-lombia por dos años, por una suma total de 1.500millones en Derechos Especiales de Giro (DEG)(aproximadamente USS 2.100 millones) para uti-lizarlos en caso que el gobierno requiriera divi-sas para el pago de la deuda externa y no lasposeyera.8- Mediante la Ley 790 de Diciembre de 2002,se entregaron facultades especiales al Presiden-te de la República para modificar la estructuraorganizacional de la administración del GobiernoCentral. La reestructuración apuntaba a la su-presión de cerca de 40.000 cargos dentro delos cuales 30.000 serian de personas que se ju-bilen en el periodo 2003-2005, las cuales noserian reemplazadas y 10.000 serán retiradosdirectamente.


• 50 •

“La existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de

la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gra-

vedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente

y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectiva-

mente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capa-

cidad institucional para implementar los correspondientes mandatos cons-

titucionales y legales, de otro lado”9.

Por otra parte, en el año 2003, la gestión de los programas de atención se veafectada por la reestructuración de la administración pública nacional quese adelanta en desarrollo de la Ley 790 de 2002, que implicó un periodo deinterinidad en las entidades mientras se conocía que organizaciones conti-nuaban, con lo cual en este año se produce como efecto práctico, el rezago10

en la ejecución de los programas y proyectos para las personas en situaciónde desplazamiento. Además, no hubo claridad sobre las responsabilidadesen la atención o de los trámites para acceder a la oferta pública11.

En 2004 con la Sentencia T-025 se genera un quiebre institucional y finan-ciero en la atención al desplazamiento, que se expresa en la modificaciónde contenido y financiero de varios programas sociales regulares para queden cuenta de manera explícitas de las personas en situación de desplaza-miento. También se manifiesta en la adopción del Documento Conpes 3400de noviembre de 2005 que rompe el ciclo de reducción de presupuesto y dapaso a una tendencia creciente en materia presupuestal (ver gráfico 1).

En materia de programación financiera, el Conpes 3400 implica un intere-sente ejercicio de costeo de la atención (3,9 billones) y establece el esfuerzofinanciero a cargo de las entidades nacionales (2,9 billones) y las territoria-les (990 mil millones) para el periodo 2007 –2010. Dos años después deeste ejercicio, el gobierno nacional en la programación financiera de la aten-ción al desplazamiento forzado para el periodo 2007–2010 del nuevo PlanNacional de Desarrollo, retoma las cifras del documento Conpes 3400. Noobstante, es evidente una limitación en cuanto a su pertinencia dado que:

La valoración no expresa un costo por persona en términos de lavariable goce efectivo de los derechos y;El universo de personas que cubre el PND 2007-2010 es inferior alque se encuentra incorporado en el registro oficial, con lo cual segeneran dudas sobre la suficiencia de los recursos y las bases sobrelas cuales se hace la estimación.

En estas circunstancias es necesario analizar cómo juegan estas variablescuantitativas y cualitativas en la pertinencia de los programas y presupues-tos programados para el periodo 2007-2010, dado que en estos años no sóloesta en juego la atención que por ley tienen derecho a estas personas, sino elsubsanar el histórico déficit de atención que configuran el llamado Estadode Cosas Inconstitucional –ECI-

9- Corte Constitucional de Colombia. SentenciaT-025. Bogota Enero 22 de 2004. Página 68.10- ...»Desde la fusión del IFI con Bancoldex, la

ejecución de proyectos productivos en el ámbito

rural ha sido inexistente, pues la segunda enti-

dad heredó los activos y pasivos de la primera,

pero no sus funciones. En este sentido, en el

momento presente no existe ninguna entidad que

haya asumido la responsabilidad de ejecutar pro-

yectos productivos en las ciudades». Corte Cons-titucional de Colombia. Anexo No. 5 de la Sen-tencia T-025. Página 273.11 - ...»A las distintas solicitudes presentadas

ante las entidades encargadas de atender a la

población desplazada, los demandantes han re-

cibido alguna de las siguientes respuestas como

justificación para no conceder el beneficio al queaspiraban:...5. Que la entidad encargada de aten-der su solicitud se encuentra en liquidación;...9.

Que la política de auxilios para vivienda fue mo-

dificada por el gobierno nacional y transforma-

da en una política de créditos para vivienda de

interés social, y debe presentar una nueva soli-

citud ante las entidades encargadas de otorgar

los créditos». Corte Constitucional de Colombia.Sentencia T-025. Página 16.


• 51 •

1.1. Variables cuantitativas y cualitativas no incluidas en el ejercicio de

formulación de la política para el periodo 2007–2010

El ejercicio de trasponer los planteamientos del Conpes 3400 implicó dejarde lado en la formulación de las políticas de atención, importantes elemen-tos de tipo cualitativo frente a la situación de las personas víctimas de des-plazamiento. Si bien, estas políticas no eran tan claramente visibles en elmomento de elaboración del citado documento, su ausencia se ha hecho másnotoria en la formulación del PND y hoy en día juegan un rol en la discusiónsobre el restablecimiento de derechos de la población en situación de despla-zamiento y la superación del ECI. Esta situación se evidencia en:

1- El incremento en el universo de personas a atender sobre el que sehizo el ejercicio del Conpes 3400. En efecto, la cifra se ha ampliadodesde diciembre de 2005 a la fecha, en el documento Conpes se partede un universo de 1.706.236 personas registradas, pero a agosto de2007, la cifra oficial ya superaba los 2’224.931, por ende hay un défi-cit de más de 500.000 personas no contempladas en las metas de co-bertura. El problema de la base poblacional sobre la que se hace laformulación programática no es un asunto secundario, pues implicaque la oferta y presupuestos asignados no reflejan el universo real depersonas que demandan la atención. Es cuestionable que se usen lascifras del registro oficial para afirmar que el desplazamiento está envías de desaparecer y al mismo tiempo no se usen estos datos en elcálculo de las personas a atender, puesto implica restringir el acceso ala oferta pública.

El gobierno nacional proyectó en su informe a la Corte Constitucio-nal de Agosto de 2006, que en diciembre de 2005 habrían 126.671personas12 en situación de desplazamiento en ese año, sin embargo elpropio registro oficial establece que para esa fecha hay 228,389 per-sonas13, es decir, la proyección sobre la que se fijó el esfuerzo finan-ciero presenta un desfase de 101,718 personas, equivalente al 45%del total de personas registradas por el sistema oficial. Sin embargo,el presupuesto y la oferta no se ajustan, con lo cual estas quedan en ellimbo un alto número de personas desplazadas, es decir, por fuera delgoce efectivo de derechos que exige la Corte Constitucional.

2- La eliminación de los límites de tiempo a que estaba circunscrito laprovisión de la Atención Humanitaria de Emergencia –AHE-. Con laSentencia C-278 la Corte Constitucional abolió el tema de la tempo-ralidad de tres meses prorrogables por otros tres, como el periodo enque la persona recibiría esta oferta, por ende el supuesto de una AHEpor 4.5 meses, sobre el cual se realizó el ejercicio del costeo de estafase deja de ser válido y en consecuencia los valores programados delejos son insuficientes para lograr las metas de cobertura poblacionaly temporal necesarias14.

12- «Sentencia T-025 de 2004. CumplimientoAuto 218 del 11 de agosto de 2006». Bogotá.Septiembre de 2006.13- Subdirección de Atención a Población Des-plazada. Registro Único de Población Desplaza-da –RUPD- SIPOD. Disponible en http://www.acc ionsoc ia l .gov. co/Es tad is t i cas /publicacion%20agosto%206%20de%202007.htm14- Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Departamento Nacional de Planeación. AgenciaPresidencial para la Acción Social y la Coopera-ción Internacional. Op cit. Ver los cuadros 1 «Cál-culo de costos de la Fase AHE» y 2 «Bases deCálculo del componente de AHE a cargo de laAcción Social». Páginas 4 y 5.


• 52 •

3- Los servicios sociales costeados en el Conpes 3400 no cubren el totalde los 12 derechos sobre los que la Corte Constitucional piensa ade-lantar un seguimiento vía indicadores de goce efectivo (Auto 109 deMayo de 2007). La propuesta programática del PND no fija una líneade política de las implicaciones de lo dispuesto por la Corte Constitu-cional en sus Autos, es así que frente a derechos como la vida, inte-gridad, reunificación familiar y reparación, no es claro como seránrealizados desde la oferta sectorial que fija el Conpes 3400 y el PND2007-2010, en particular frente al derecho a la reparación no hay siquiera una programación presupuestal para este cuatrienio.

4- La oferta de servicios no incorpora variables diferenciales. Los pro-gramas a financiar se constituyen con el paquete estándar que confor-ma la política social regular, a saber: POS-Subsidiado en salud, solu-ción de vivienda que se financia mediante el subsidio de Vivienda deInterés Social –VIS-, generación de ingresos según las reglas de lapolítica de crédito subsidiado, entre otros.

1.2. Situación del desplazamiento forzado en el periodo 2002-2006.

El discurso oficial se basa en la tesis según la cual la política de seguridaddemocrática garantiza una reducción del número de personas desplazadas enColombia en los últimos cinco años e insiste en una relación mecánica entreel control militar y policial del territorio y la reducción del desplazamiento.

Con esta premisa, la asignación de recursos en materia de prevención deldesplazamiento es muy reducida pues se asume que el gasto en defensa yseguridad es equivalente a gasto en prevención y, en consecuencia la finan-ciación de estrategias alternativas como la protección de población civil enmedio del conflicto, es marginal o inexistente. El gráfico 2, muestra la distri-bución del gasto en atención al desplazamiento para el periodo 1995-2004.

Por lo anterior, no es de extrañar que en el análisis oficial del comporta-miento del desplazamiento15, se presenten importantes diferencias en rela-ción con la expulsión y llegada de personas víctimas de desplazamientoforzado, lo que pone en entredicho la capacidad de de respuesta oficial ycuestiona la validez de las directrices de política16 en materia de prevencióny restablecimiento de derechos de la población desplazada para los el perío-do comprendido entre 2008 y 2010

La situación puede ser más grave en materia de la eficacia de los progra-mas oficiales si se tiene en cuenta que hay un nivel de subregistro delsistema oficial que, según la Procuraduría General de la Nación supera el30% y en los estudios en terreno realizados por CODHES alcanza un pro-medio del 50%.

15- Ver al respecto. Departamento Nacional dePlaneación nacional. Bases del Plan Nacional deDesarrollo 2007-2010. Bogotá. Colombia. Do-cumento sin fecha. Disponible en http:/www.dnp.gov.copaginas_detalle.aspx?idp=90616- «Las directrices de política son mandatos que

permiten orientar las acciones gubernamenta-

les del funcionariado estatal y de los grupos so-

ciales que resultan afectados por el hacer u omi-

tir del estado, consignados en los mencionados

mandatos. Las directrices de política son deci-

siones que se estabilizan en dispositivos de dife-

rente naturaleza, algunos de ellos son normas

jurídicas marco, planes y programas estatales

indicativos, directivas, entre otros: Las directri-

ces de política pueden expresarse en términos

de lineamientos , principios reguladores de ob-

jetivos , entre otros; su estabilización implica

que con ellos se cierran en buena medida , los

debates y negociaciones orientados a caracteri-

zar el problema socialmente relevante y el dise-

ño mismo de directrices». Lozano, Alejandro. «Eljuego de las políticas públicas. Aspectos sobrediseño e implementación». Contenido en «Fun-damentos de políticas públicas». UniversidadNacional de Colombia. Facultad de Derechos yCiencias Políticas y Sociales. Departamento deCiencia Política. Bogotá Junio de 2007. Páginas112 y 113.


• 53 •

De otra parte, emergen nuevas manifestaciones de la crisis humanitaria queno son tenidas en cuenta como el confinamiento, los bloqueos, paros arma-dos y otras formas de restricciones a la movilidad que infringen los dere-chos ciudadanos.

Gráfico 2Distribución Porcentual del gasto en atención al desplazamiento forzado.

Periodo 1995-2004

Fuente: Documento Conpes 3400.

Fuente: Subdirección de Atención a Población Desplazada. Sistema de Información de PoblaciónDesplazada –SIPOD-. Cifras con Corte al 30 de octubre de 2007 y CODHES, Sistema de Informa-ción en Desplazamiento y Derechos Humanos –SISDHES La información referente al año 2007,corresponde al primer semestre del año. Elaboración CODHES

Gráfico 3Comparativo de número de personas incorporadas al registro de pobla-ción desplazada. 1997-2007 y personas en situación de desplazamiento

que reporta CODHES


• 54 •

También son evidentes los desplazamientos individuales y unifamiliares,los desplazamientos intraurbanos, intrarurales y los retornos sin garantíasque derivan en nuevos desplazamientos.

En la medida en que la estrategia de prevención no permite reducir de ma-nera significativa los eventos de expulsión y lo que se encuentra es unaestabilización del proceso de expulsión en una cifra cercana a las 200.000personas por año (ver gráfico 3, más adelante), no es de extrañar que lasmetas de coberturas para el periodo 2007-2010, no impacten de manerasignificativa en el universo de personas en situación de desplazamiento (aunsi se trabajara con el universo que define el registro oficial) pues por unlado va la lógica oficial y por la otra la dinámica del conflicto17.

Los datos del gráfico 3, muestran dos asuntos: por un lado, la sensible dife-rencia entre las personas que se encuentran en situación de desplazamientoy el número de personas que son incorporadas en el registro oficial, lo cualreafirma el debate sobre el subregistro que, que no contempla el PND 2007-2010.

Por otro lado, a partir del año 2000, el sistema de información del gobiernoreporta un promedio anual de 200 mil personas expulsadas en promediocada año, lo que pone en entredicho las bondades de la política de seguri-dad democrática en lo que se refiere a seguridad efectiva para que la pobla-ción no sea obligada a desplazarse dentro del territorio nacional.

Insistir en el actual enfoque de prevención en medio de estos índices deexpulsión implicaría que al finalizar el Plan Nacional de Desarrollo en 2010el desplazamiento sea asumido por el gobierno como algo normal o comoefecto colateral de una política de guerra. Por esta vía, además, se podríajustificar la incapacidad del gobierno para resolver el ECI, sobre todo si elgasto público se orienta más a la guerra y menos a resolver la crisis humani-taria que un conflicto armado con altos niveles de degradación.

2. Oferta programático-financiera en atención al desplazamiento

forzado para el periodo 2007-2010.

En la medida en que el diagnóstico contenido en el documento “Bases delPlan” no aborda un componente específico de goce efectivo de derechos,en el sentido en que lo ordena la Corte Constitucional y concentra el análi-sis en el comportamiento de las cifras de expulsión durante el anterior cua-trienio, la eficacia de oferta institucional queda en entredicho y, por ende, elcumplimiento de los indicadores ordenados por la Corte para superar elEstado de Cosas Inconstitucional en el mediano plazo18.

17- Frente a esta situación, CODHES ha estable-cido que…»El discurso del gobierno afirma que

la presencia militar en el territorio garantiza la

seguridad y previene la violación de los dere-

chos humanos. Sin embargo, existe una serie de

regiones que se han convertido en laboratorios

de guerra como consecuencia de la aplicación

de las estrategias militares y las correspondien-

tes respuestas de los actores armados irregula-

res. En estas regiones se crean nuevos batallo-

nes, brigadas y unidades antinarcóticos; avan-

zan programas de soldados rurales; crece la red

de informantes; hay bombardeos, detenciones

masivas y fumigaciones. Estas estrategias se cru-

zan con paros armados, bloqueos alimentarios,

ataques a bienes protegidos, minado de cam-

pos, amenazas, restricciones al ejercicio de de-

rechos civiles y políticos, por parte de todos los

grupos armados irregulares. De acuerdo con los

flujos migratorios de población desplazada en

2004, hay por lo menos cuatro zonas con eleva-

das tasas de desplazamiento en medio del con-

flicto: área de influencia del Plan Patriota, área

del oriente antioqueño, área del Catatumbo y área

de la Sierra Nevada de Santa Marta. La zona de

mayor tasa de recepción de población desplaza-

da corresponde a municipios que integran el área

de operaciones e influencia del Plan Patriota».Consultoría para los Derechos Humanos y el Des-plazamiento. «CODHES informa. Boletín de la Con-sultoría para los Derechos Humanos y el Despla-zamiento No. 56. Conflicto armado y crisis hu-manitaria sostenida: DESPLAZADOS EN EL LIM-BO». Bogotá. Colombia. 1 de Febrero de 2005.Disponible en http://www.codhes.org/Info/Bole-tines/BOLETIN%2056%20con%20portada.pdf18- Congreso de la República. «Texto conciliadoal Proyecto de Ley No.199/07 Senado – 201/07 Cámara. Por la cual se expide el Plan Nacio-nal de Desarrollo 2006-2010». Disponible enhttp://www.minhacienda.gov.co/pls/por tal30/d o c s / P A G E / I N T E R N E T / P R E N S A /TA B 7 8 1 2 0 7 T E X T O % 2 0 C O N C I L I A D O -%20MAYO%20DE%202007.DOC


• 55 •

Lo anterior implica la necesidad de adelantar una reflexión sobre si, ¿esnecesario definir presupuestos y programas explícitos para población ensituación de desplazamiento o no?; La cuestión de fondo son los criteriosde acceso y atención19, pues de nada sirve que exista un programa de vi-vienda de interés social para población víctima del desplazamiento, si éste,al igual que el programa regular, se limita a entregar un subsidio que cubreparcialmente el costo de la vivienda y no se incorporan en su diseño instru-mentos que permitan afectar variables adicionales como: la oferta de vi-vienda del lugar, el costo comercial de ésta o las limitaciones que genera elesquema de créditos de vivienda.

El PND 2007-2010 no presenta cambios significativos frente a lo desarro-llado entre 2002-2006 y no contiene una oferta programática y financieraen materia de reparación de la población en situación de desplazamiento.Una visión más amplia de la superación del ECI debe considerar tanto elrestablecimiento de derechos como la reparación integral de las víctimas dedesplazamiento forzado, todo en el marco del goce efectivo de derechos.

Por estas razones el análisis financiero de la política de atención no puedeser abordado sólo con las categorías de atención que fija la Ley 387 de 1997y deben hacerse puentes con la Ley 975 de 2005 y demás normativas queemerjan al respecto.

19- El plan se implementará mediante tres tiposde programas: a) Que atienden directamente apoblación desplazada; b) De política social queserán ajustados para incorporar a este grupo y;c) Programas regulares que involucran simultá-neamente población vulnerable por pobreza ypoblación desplazada.

Cuadro 1Costo de la reparación para el total de las víctimas

Periodo 1964-2004

Fuente: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad “DeJusticia”. “Pliego de modificacionesal Plan Nacional de Desarrollo. Asfades: Asociación De Familiares De Detenidos-Desaparecidos EnColombiaCinep: Centro de Investigación y Educación Popular


• 56 •

En el tema de reparación de víctimas la ONG DeJusticia20 estableció lossiguientes costos indicativos sobre reparación de las personas víctimas deldesplazamiento como una propuesta para para incorporar en el Plan Nacio-nal de Desarrollo.

Establece Dejustica, que con el fin de garantizar y estos recursos y mante-ner una política sostenible de reparación es necesario considerar un modeloprogresivo durante catorce años, lo que implica una inversión anual equi-valente a 1.603 millones de dólares (alrededor de 3 billones, 540 millonesde pesos), es decir, alrededor de un 2% del PIB anual.

“La cifra total del costo de las reparaciones que arroja este estudio cons-

tituye aproximadamente el 17% del producto Interno Bruto (PIB)…De

conformidad con las asignaciones presupuéstales previstas en el plan plu-

rianual de inversiones del Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo 2006-

2010, la cifra de 3 billones, 540.000 millones de pesos, no es de ninguna

manera desproporcionada ni escandalosa, teniendo en cuenta que este

proyecto prevé una cifra total de 228 billones de pesos de asignaciones,

de los cuales130 billones de pesos corresponden a los recursos de la Na-

ción, distribuidos así: 70 billones para el Sistema General de Transfe-

rencias y 60 billones para inversiones directas del estado. En esa medi-

da, la cifra que se prevería para la reparación administrativa de vícti-

mas de crímenes atroces equivaldría al 1.5% del total de asignaciones,

y al 2.7% de los recursos de la Nación para esos cuatro años. Las

asignaciones presupuéstales anuales para la reparación administrativa

de las víctimas aquí propuestas permitirían que en los próximos cuatro

años a los que se refiere el Plan nacional de desarrollo 2006-2010 se

cubriera la totalidad de los costos de la reparación a las víctimas de

los grupos paramilitares en los últimos diez años, pues se calcula que

ésta constituye alrededor de un 5% del PIB”21

La magnitud de estas cifras pone en evidencia, que no se puede lograr unasuperación real del ECI, sin incorporar en los programas y presupuestos loscostos de la reparación de las personas en situación de desplazamiento, loque reafirma, una vez más que la programación financiera dispuesta paralos años 2007-2010 es insuficiente.

En términos de las tres fases de atención que plantea la Ley 387 de 1997 setiene que:

A. La prevención y protección de las personas en riesgo y situaciónde desplazamiento forzado, como se desarrolló detalladamente en elnumeral 1.2 de este estudio, sigue supeditada a las directrices en ma-teria de defensa y seguridad implementadas durante el periodo 2002-2010, y cuyo enfoque se profundiza para el periodo 2007-2010 en lafase II de esta política, denominada “Política de Consolidación de laSeguridad Democrática –PCSD”22-.

20- Centro de Estudios de Derecho, Justicia ySociedad «DeJusticia». «Pliego de modificacionesal Plan Nacional de Desarrollo. Inclusión de Unprograma nacional de reparaciones Administra-tivas a las víctimas de crímenes atroces en elmarco del conflicto armado». Corporación nue-vo Arco iris. Codhes. Indepaz. Corporación Avre.Sisma Mujer. Cinep. Fescol. Fundación Social yPlaneta paz. Bogotá. Colombia. Documento sinfecha. Disponible en http://www.viva.org.co/documentos.htm?x=18812294.21- DeJusticia». «Pliego de modificaciones al PlanNacional de Desarrollo. Op cit. Página 19.22 - Ministerio de Defensa Nacional. Departa-mento Administrativo de Seguridad. Ministeriode Hacienda y Crédito Público. DepartamentoNacional de Planeación. Consejo Nacional dePolítica Económica y Social. «Documento ConpesNo. 3460. Política de Consolidación de la Segu-ridad Democrática: Fortalecimiento de las Capa-cidades del Sector Defensa y Seguridad». Bogo-tá. Colombia. Febrero de 2007.


• 57 •

B. La Atención Humanitaria de Emergencia –AHE-, mantiene el es-quema de responsabilidad en cabeza de la Agencia Presidencial para laAcción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, sin em-bargo, como se enunció anteriormente, quedan dudas sobre si la pro-puesta incorpora la eliminación de los límites de tiempo a que estabacircunscrita la provisión de la AHE, por efecto de la Sentencia C-278.

C. En cuanto a la oferta programática en estabilización socioeconó-mica, ésta se articula a los principales programas de inversión socialque esta administración piensa impulsar en el cuatrienio, esto impli-can que, a las ya definidas fallas estructurales del Sistema Nacionalde Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD evidencia-das en la Sentencia T-025, se suman las observaciones y críticas quese hace a los enfoques y diseños organizacionales que soportan lapolítica social desarrollada en el cuatrienio 2002-2006 y que se pro-fundizan en el PND 2007-2010.

2.1. El debate sobre el enfoque asistencial que permea la política de

atención al desplazamiento forzado

La AHE y ciertos programas de estabilización socioeconómica23 tienen en-foques de asistencia social y de lucha contra la pobreza histórica, por endeson funcionales para resolver problemas de vulnerabilidad transitoria y nocrónica24, que es la situación en que se encuentran las poblaciones en situa-ción de desplazamiento.

Gráfico 4Distribución porcentual de los recursos para los programas de atención

en el PND 2007-2011

Fuente: El Congreso de la República y su rol frente a la superación de las causas ylos efectos del desplazamiento forzado”. Informe presentado por la senadora MartaLucía Ramírez Bogotá. Julio de 2007

23- Frente al enfoque de política social, que es elenfoque sobre el que se soporta la estabiliza-ción socieconómica, el profesor Cesar Giraldoestablece que en el PND 2007-2010…»Los de-

rechos al trabajo son reemplazados por la aten-

ción de las necesidades básicas de los pobres y

por la empleabilidad. La atención de las necesi-

dades es considerada como un favor, del cual los

pobres deben estar agradecidos: «¡Adelante Pre-

sidente!». A los pobres malagradecidos se les

manda la policía. Tales favores se traducen en

una explosión de programas asistenciales (que

el Plan llama «Promoción Social»): Superación de

la pobreza extrema, régimen subsidiado de sa-

lud, adulto mayor, comedores comunitarios, banca

de oportunidades y muchos más». Giraldo, Ce-sar. «Política Social Uribe Vélez. Sombras nadamás». Artículo publicado en «Le monde Diploma-tique». No. 58. Edición Colombia». Bogotá. Co-lombia. Julio de 2007.24- Ibáñez, Ana María. Moya, Andrés. «La po-blación desplazada en Colombia: Examen de suscondiciones socioeconómicas y análisis de laspolíticas actuales». Misión para el Diseño de unaEstrategia para la Reducción de la Pobreza y laDesigualdad. Departamento Nacional de Planea-ción. Bogotá. Colombia. 2007. Disponible enhttp://www.dnp.gov.co/archivos/documentos/MP_PortadasPOBLACION%20DESPLAZADA.pdf


• 58 •

En este sentido, la valoración de la experiencia de la oferta en estabiliza-ción socioeconómica en programas como vivienda de interés social, accesoa tierras y generación de ingresos, siembran dudas: ¿qué tan efectivo esseguir ejecutando, para población en situación de desplazamiento, esque-mas de operación soportados en focalización vía subsidios a la demanda yen una oferta de recursos complementarios soportada en la banca comercialy en el vaivén de los intereses de los agentes económicos privados?25.

En cuanto a las principales metas de cobertura, la atención al desplaza-miento descansa principalmente en tres programas de subsidios focaliza-dos: acceso a salud, educación y Familias en Acción (este último son sub-sidios monetarios condicionados). Frente a estos se tiene:

a. En materia de salud y educación, el acceso de todas las personas ensituación de desplazamiento se inscribe en la meta que tiene la admi-nistración nacional de lograr coberturas universales en estos sectoresen 2010. No hay un proceso particular de ampliación de coberturaspara este grupo, sino que por efecto del incremento de la oferta públi-ca global, la población en situación de desplazamiento contará conmayores posibilidades de acceso, así como el grueso de las poblacio-nes clasificadas en el estrato socioeconómico 1 al 3. Por otra parte,supeditar la oferta en salud y educación a los esquemas regulares decarácter sectorial tiene sus pros y contras:

Pros: tienen una mayor estabilidad en el tiempo en cuanto a su finan-ciación, pues se soportan principalmente en recursos que tienen unadinámica incremental: los recursos del Sistema General de Participa-ciones –SGP- y los recursos del Presupuesto General de la Nación, locual es garantía de sostenibilidad financiera más allá del año 2010.

Contras: los programas de salud y educación, están diseñados con unenfoque de metas de cobertura territorial, por ende pueden convertir-se en un desestímulo a procesos de retorno y reubicación, pues lossubsidios en estos campos no son portables26 a nivel de todo el terri-torio nacional. Además el paquete de servicios que los integran nocubren el espectro de criterios que conforman los derechos a aten-der27, sino que reflejan la oferta estándar definida para poblacionesvulnerables por pobreza, a saber: paquete de procedimientos y medi-camentos contenidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado –POS-S y paquete de educación oficial (incluye el cupo, exención enpago de mensualidades, materiales, un aula de clase, un docente porun número determinado de estudiantes).

b. La tercera gran meta poblacional es la inclusión de trescientas milfamilias desplazadas al programa de subsidios monetarios condicio-

25- Para el caso de la Vivienda de Interés Socialse recomienda ver: Contraloría General de la Re-pública. Contraloría Delegada para el sector In-fraestructura Física y Telecomunicaciones, Comer-cio Exterior y Desarrollo Regional. «Evaluaciónde la política pública de vivienda social. Bogotá».Colombia. Septiembre 200626- Jaramillo Pérez, Iván. «El acceso a la saludde los desplazados por la violencia». Contenidoen «Desplazamiento forzado y políticas públicas.Análisis sectorial». Consultoría para los DerechosHumanos y el Desplazamiento –CODHES-. Bo-gotá. Colombia. Diciembre de 2006.27- Ramírez Velásquez, Jorge. «Análisis de la po-lítica educativa de atención a la población ensituación de desplazamiento». Contenido en «Des-plazamiento forzado y políticas públicas. Análisissectorial». Consultoría para los Derechos Huma-nos y el Desplazamiento –CODHES-. Bogotá.Colombia. Diciembre de 2006.


• 59 •

nados en nutrición y permanencia en el sistema educativo llama-

do “Familias en Acción”28 (ver cuadro 2, más adelante), el cual se

convierte en el programa de iniciativa presidencial más ambicio-

so de este cuatrienio, pues busca cubrir a 1’500.000 familias vul-

nerables ubicadas en el estrato 1 y de las cuales el 25% serán

familias en situación de desplazamiento.

El gobierno ha establecido que las familias que estén en este pro-

grama tendrán prioridad en el acceso a las ofertas sociales en ma-

teria de educación, salud, vivienda, generación de ingresos y aho-

rro. Este programa se articulará al sistema de información conoci-

do como Red de Protección Social Contra la Extrema Pobreza –

Red Juntos-29, mediante el cual las familias desplazadas inscritas

en Familias en Acción, serán monitoreadas para conocer su situa-

ción de goce efectivo de derechos y así realizar la caracterización

en derechos que la Corte Constitucional ha ordenado en la Sen-

tencia T-025. Por otra parte este último programa será el medio

mediante el cual se focalizará el gasto social a ejecutar durante el

cuatrienio.

En cuanto a la ampliación del programa de Familias en Acción –

FA- para población en situación de desplazamiento, hay tres asun-

tos que es necesario abordar:

Hay una controversia sobre el carácter asistencialista de este pro-

grama: desde la perspectiva del gobierno nacional FA no es asis-

tencialista y contribuye a formar capital humano por la vía del

estimulo a la asistencia a las escuelas y colegios y el mejoramien-

to de las condiciones de nutrición30 de los niños. Para otros analis-

tas, el programa aplicado a las ciudades no cierra el ciclo de la

pobreza intergeneracional31 y antes se convierte en un estimulo

para la informalización y es expresión de una política populista32.

Hay una centralización de la atención al desplazamiento en la

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación In-

ternacional –Acción Social- con lo cual se deja de lado la posibi-

lidad de fortalecer la infraestructura sectorial del SNAIPD y se

ata la atención a la agenda presidencial33.

La oferta del programa tiene el horizonte de un cuatrienio, pues la

principal fuente de recursos de este es el crédito externo (82%) y

en menor proporción el Presupuesto General de la Nación, por

ende las iniciativas tendrán problemas de sostenibilidad financie-

ra más allá del 201034.

28- Consejo Nacional de Política Económica ySocial. Departamento Nacional de Planeación –DNP-: DDS, SC. Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico. Agencia Presidencial para la Acción So-cial y la Cooperación Internacional. «DocumentoConpes No. 3472. Concepto favorable a la Na-ción para contratar empréstitos externos con labanca multilateral hasta por US $1.500 millones,o su equivalente en otras monedas, con el fin definanciar la puesta en marcha de la expansióndel programa Familias en Acción 2007 – 2010».Bogotá. Colombia. 4 de junio de 2007.29 A partir de los gestores sociales articuladosa la Red Juntos el Gobierno Nacional obtendráinformación sobre la situación de goce efectivode los derechos de la población en situación dedesplazamiento. La Red Juntos es un sistema deinformación encargado de monitorear y por endefacilita que las entidades focalicen sus recursos.En este orden, las familias en situación de des-plazamiento que no ingresen a FA verán afecta-das sus posibilidades de acceso rápido a las otrasofertas sociales. Sobre la definición de la RedJuntos, ver: Consejo Nacional de Política Econó-mica y Social. Departamento Nacional de Planea-ción –DNP-: Misión para la Reducción de la Po-breza y la Desigualdad en Colombia, DDS, DIFP,DDRS, DDUPA, DEPP, DJS, DDTS; Ministerio de laProtección Social; Ministerio de Educación Na-cional; Ministerio de Hacienda y Crédito Público;Agencia Presidencial para la Acción Social y laCooperación Internacional; Instituto Colombianode Bienestar Familiar; Servicio Nacional de Apren-dizaje; Registraduría Nacional del Estado Civil;Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. «Do-cumento Conpes No. 102. Red de ProtecciónSocial Contra la Extrema Pobreza». Bogotá. Co-lombia. 25 de Septiembre de 2006.30 Palacio, Diego. Ministro de Protección So-cial. «¿Asistencialismo?». Columna de opiniónpublicada en el periódico «El Espectador». Edi-ción del sábado 4 de agosto de 2007. Bogotá.Colombia. Disponible en http://www.elespectador.com/elespectador/Secciones/Detalles.aspx?idNoticia=13356; Hoyos, Luis Al-fonso. Alto Consejero presidencial para la AcciónSocial y la Cooperación Internacional. «Sobre la

ampliación de Familias en Acción». Columna de

opinión publicada en el periódico «El Especta-

dor». Edición del sábado 11 de agosto de 2007.

Bogotá. Colombia. Disponible en http://

www.elespectador.com/elespectador/Seccio-

nes/Detalles.aspx?idNoticia=13676.

31 … «Los beneficios sociales de la expansión

del programa son inciertos. Inicialmente el pro-

grama estuvo circunscrito a zonas rurales apar-

tadas. Ahora se aplicará también en las grandes

ciudades. La experiencia internacional sugiere

que los efectos sobre la asistencia escolar, ya

mencionados, son mucho menores (y pueden lle-

gar a ser despreciables) en las zonas urbanas.

Además, en las ciudades, el programa puede te-

ner efectos adversos sobre la participación y la

formalización laboral, especialmente si se acom-

paña de otros programas asistenciales: régimen

subsidiado, subsidios de vivienda, auxilios alimen-

ticios, etc. En presencia del programa, el rebus-


• 60 •

2.2. Política de atención con déficit de cobertura

El PND 2007-2010 institucionaliza una política deficitaria de atención aldesplazamiento, toda vez que en la programación de recursos no asumerecursos adicionales para atender a las personas que ingresaron al registrooficial con posterioridad a octubre de 2004 y no establece una oferta pro-gramática en términos de derechos. El PND 2007-2010 retoma el cálculodel Conpes 3400 y lo mantiene en cada programación de inversión que hainformado a la Corte Constitucional (respuesta al Auto 218 de 2006).

Lo anterior resulta paradójico, dado que los posibles diferenciales entre lasestimaciones poblacionales y el valor de los servicios a financiar para estos,era un aspecto ya dilucidado por el Gobierno Nacional… “los estimación

de costos realizada por el DNP, es un ejercicio técnico orientado a dimen-

sionar el esfuerzo presupuestal requerido para atender las necesidades de

la PD para los años 2005-2010 en cumplimiento de la orden impartida por

la Corte Constitucional, de establecer los costos calculados de la política

de atención a la PD. Es importante precisar que este ejercicio se realiza

con base en la información existente en un momento histórico (octubre de

2004) y bajo unos supuestos determinados, a partir de los cuales, se esti-

maron los costos futuros de la atención a la PD. Evidentemente, en la me-

dida en que no se contaba con información completa en el SUR, o que los

supuestos previstos no se cumplan, los costos estimados presentarán varia-

ciones con respecto a los reales requerimientos de recursos”35 .

Sin embargo, la cifra programada en el PND 2007-2010 no refleja esta con-sideración, lo cual evidencia…“la falta de consistencia institucional para

asumir y tomarse en serio los derechos y garantías de los individuos”36. Porende en la medida en que en el nuevo PND no se reajustó la cifra de inver-sión, no habrá recursos para atender a las personas que ingresaron al regis-tro con posterioridad a octubre de 2004, fecha en la cual se hizo el calculode las personas a atender del Conpes 3400. Si bien se ha afirmado en variosinformes gubernamentales a la Corte Constitucional, que la cifra de perso-nas a atender será ajustada periódicamente, según el incremento en el regis-tro oficial, las cifras del Conpes se mantienen en la programación de inver-sión del Plan Nacional de Desarrollo 2007-201037.

El cuadro 2, muestra como el PND 2007-2010 institucionaliza un enfoquedeficitario en la atención al desplazamiento. El cuadro presenta una compa-ración entre las metas de atención y su impacto real en el universo de perso-nas en situación de desplazamiento que el gobierno nacional maneja desdesu sistema oficial (dado que hoy en día no existe caracterización en dere-chos, en este ejercicio se parte del supuesto de que todas las familias queestán en el registro oficial demandarán los servicios que se ofertan en elcuadro, pues no se sabe el estado de

que puede convertirse en una alternativa racio-

nal. En una trampa eficiente. En una manera, ya

no de romper el círculo de la pobreza, sino de

cerrarlo definitivamente». Gaviria, Alejandro. «Po-

lítica en acción». Columna de opinión publica-

da en el periódico «El Espectador». Edición del

sábado 4 de agosto de 2007. Bogotá. Colom-

bia. Disponible en http://www.elespectador.com/e l e s p e c t a d o r / S e c c i o n e s /Detalles.aspx?idNoticia=13425.32- Gaviria, Alejandro. «Subsidios y embara-

zos». Columna de opinión publicada en el perió-dico «El Espectador». Edición del sábado 18 deagosto de 2007. Bogotá. Colombia. Disponibleen http://www.elespectador.com/elespectador/Secciones/Detalles.aspx?idNoticia=13990.33- Gaviria, Alejandro. «Política en acción». Op

cit.

34- Consejo Nacional de Política Económica ySocial República de Colombia. DepartamentoNacional de Planeación –DNP-: DDS; SC. Minis-terio de Hacienda y Crédito Público. Agencia Pre-sidencial para la Acción Social y la CooperaciónInternacional. «Documento Conpes No. 3472.Concepto favorable a la nación para contratarempréstitos externos con la banca multilateralhasta por US $1.500 millones, o su equivalenteen otras monedas, con el fin de financiar la puestaen marcha de la expansión del programa Fami-lias en Acción 2007 – 2010». Bogotá. Colombia.4 de junio de 2007.35- Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De-partamento Nacional de Planeación. Agencia Pre-sidencial para la Acción Social y la CooperaciónInternacional. «Op cit. «Numeral 3.2. « E x -plicación de las inconsistencias entre (a) la for-mulación del estimativo de costos de implemen-tación de la política pública y el diseño del cro-nograma presupuestal 2005 -2010, por unaparte, y (b) la formulación de las metas de aten-ción a la población desplazada por cada una delas entidades del SNAIPD, por otra». Página 8.36- Jaramillo Marín, Jefferson. Op cit.37- ver al respecto: Ministerio de Hacienda y Cré-dito Público. Departamento Nacional de Planea-ción. Agencia Presidencial para la Acción Socialy la Cooperación Internacional. «Sentencia T-025de 2004. Cumplimiento Auto 218 del 11 de agos-to de 2006». Bogotá. Septiembre de 2006; Ade-más: Ramírez de Rincón, Marta Lucía. «El Con-greso de la República y su rol frente a la supera-ción de las causas y los efectos del desplaza-miento forzado». Documento presentado en elpanel «la Política Pública de Atención al Despla-zamiento, una mirada Plural en el Congreso. «ElDesplazamiento Forzado en Colombia: 10 Añosde Política Pública». Bogotá. Colombia. Julio 17de 2007.


• 61 •

Como se deduce del cuadro 2, con las actuales metas de atención, en elcuatrienio 2007-2010 se cubriría en promedio cerca del 60% de las perso-nas actualmente registradas y por ende, se dejará entre el 30 y el 40% de laspersonas que están hoy en día en el registro oficial sin la atención efectivapara restablecer sus derechos. Sin embargo hay que aclarar que las cobertu-ras por sectores no son homogéneas y gran parte del avance responde mása la dinámica que cada sector, como se observa en el caso de la salud yeducación, las cuales poseen los valores mas altos de línea base. Por otraparte, es significativo que la asignación de tierras tenga una cobertura tanbaja, con lo cual se muestra las dificultades que tendrán las personas quedeseen reanudar su plan de vida en un contexto rural, pues la oferta desdeun comienzo esta limitada para menos del 3% de las familias hoy en díaregistradas.

Por último, en el supuesto de que se mantenga el promedio de 200.000personas expulsadas por año (según datos del propio registro oficial), queha sido la tendencia que ha caracterizado los procesos de expulsión desdeel año 2003, la actuales metas de oferta alcanzarían para atender un nú-mero menor, que está entre el 40 al 50% de las personas que estén en el

Cuadro 2 Principales metas poblacionales de atención entre 2007 y 2010

Fuente: “Texto conciliado al Proyecto de Ley No.199/07 Senado – 201/07 Cámara. “por la cual seexpide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” y la información sobre personas incorporadas en elRegistro Único de Población Desplazada –RUPD- de la Agencia Presidencial para la Acción Social yla Cooperación Internacional – Acción Social.* El Universo es 2’148.008 personas, equivalente a 537.000 familias (se parte del supuesto que unafamilia esta conformada por 4 personas). La cifra se toma del Registro Único de Población Desplaza-da con corte al 6 de agosto de 2006.** Los niños entre 5 y 17 años, que son la población objetivo que demanda el cupo en el sectoreducación básica primaria y secundaria, asciende a 690,891.La cifra se toma del Registro Único de Población Desplazada con corte al 6 de agosto de 2006.Disponibleen: http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacion%20agosto%206%20de%202007.htm

38- Nota metodológica: El cálculo de los por-centajes de cobertura por programa se hizo dela siguiente manera: se toma cada línea de basey se le suma la cifra de cobertura del cuatrienio,el valor resultante se divide en el universo depersonas registradas o familias (según la uni-dad de medida que usa el programa) y así seobtiene el total de cobertura esperada al final decuatrienio.


• 62 •

registro, por lo que, con la actual oferta programática y financiera, a finesde 2010 en promedio, el 50% de las personas oficialmente reconocidas(2’224.931 a octubre de 2007) no tendrán ninguna atención en materia derestablecimiento.

2.3. La perspectiva financiera de la atención al desplazamiento para el

periodo 2007-2010

El PND 2007-2010 mantiene la tendencia a soportar la inversión vía unarecomposición de los recursos de inversión social regular, el recurso al cré-dito internacional y el manejo centralizado de parte de los recursos que porParticipación en los Ingresos Corrientes de la Nación, debían entrar mane-jar los gobiernos territoriales a partir del año 2009 y ahora se transfiere algobierno nacional.

El valor asignado en el PND 2007-2010 (4,1 billones) se basa en el costeoactual de los servicios sociales regulares, por lo que emerge el interrogantesobre la cobertura real de la propuesta, dado que la Corte Constitucionalexige una oferta sectorial basada en criterios de derechos. En efecto, unavaloración en términos de derechos implicará una elevación del costo delrestablecimiento y ante el escenario de una programación ya dada (4,1 bi-llones), esto hará que se reduzca el número de personas a cubrir.

Además la noción de goce efectivo de derechos implica que no se puedeseguir dividiendo a la persona en términos de ofertas sectoriales o de pro-gramas por lo que se necesitaría redefinir la forma de intervención paralograr la actuación simultánea de las diversas entidades responsables.

En materia de programación de la inversión hay una serie de inconsisten-cias toda vez que de los 4,1 billones programados sólo se aseguran en elPND explícitamente 2,5, billones de pesos, mientras que 1,6 billones res-tantes se diluyen en los presupuestos de los programas regulares de ordensectorial tanto a nivel nacional como territorial, destinado para la pobla-ción más pobre. Esta distribución presupuestal implica una limitación parael seguimiento de la ejecución del gasto y genera varias preguntas: ¿Dedónde salen los recursos faltantes?, ¿Cuáles serán los criterios de acceso aestos programas? ¿Cómo se van a atender dos poblaciones que tiene dife-rentes situaciones de vulnerabilidad con el mismo programa? ¿Es posiblerealizar este ejercicio presupuesta sin que la atención de la población máspobre reduzca la oferta para la población desplazada o viceversa?

A lo anterior, habría que sumar el hecho de que en los informes oficiales nose hace explícito el papel financiero y programático que juega la coopera-ción internacional, por ende, hay dificultades para establecer con claridadlos recursos que se invierten en atención al desplazamiento por esta fuente.


• 63 •

Es pertinente que en los informes de gestión sobre superación del ECI antela Corte Constitucional y la opinión pública, se delimiten todas las fuentesy se diferencien las partidas de inversión pública:

¿Qué programas se financian con recursos de la Nación?, ¡Qué se financiacon recursos de Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación –PICN-?, ¿Qué se obtiene de recursos de cooperación internacional? Estaclaridad permitiría hacer una valoración transparente sobre el esfuerzo fi-nanciero por niveles de gobierno (Nación, Departamentos, Distritos y Mu-nicipios), agencias humanitarias, organismos internacionales interguberna-mentales y gobiernos.

Al respecto, en materia de recursos por cooperación internacional, segúnreportes de Acción Social, entre junio de 2002 y junio de 2008 se ejecutanmediante convenios recursos por valor de US$ 95’047,941.6439 para aten-ción a la población desplazada. Por lo anterior, se considera que, dado queexisten recursos de cooperación internacional que se están ejecutando y hayperspectivas de acceso a más recursos por US$ 1.8 billones para el periodo2007-2010 (fase II del Plan Colombia40), se esperaría que éstos también sehicieran explícitos en las programaciones de inversiones sobre atención aldesplazamiento forzado, para hacer claro el asunto del esfuerzo fiscal do-méstico y el papel de la cooperación internacional. En relación con lospresupuestos de atención, se observa que una cosa es la realidad de losinformes oficiales y otra la ejecución efectiva de los dineros asignados en lamateria, dada la diversidad de fuentes de información y criterios de reportedel gasto público41. En este sentido, la Contraloría General de la Republicaestablece que:

Para la vigencia 2006 se observó que para los programas identificados

como destinados a la población desplazada, dentro del Presupuesto

General de la Nación, se había hecho una apropiación inicial de

$795.000 millones y al final de la vigencia se disminuyó a $ 623.000

millones, es decir en un 22%. frente a la ejecución efectiva de esta apro-

piación final, a pesar de que se lograron comprometer la casi totalidad

de los recursos durante la vigencia, en promedio un 35% de esta ejecu-

ción quedó rezagada para el año 2007, presentándose los casos más

significativos en los Ministerios de Protección Social, de Educación ,

de Comercio, Industria y turismo, así como en el INCODER, que alcan-

zaron rezagos superiores al 60% sobre los compromisos finales, situa-

ción que debe ser motivo de preocupación por parte del gobierno pues

esto refleja falta de oportunidad en la ejecución de los recursos”42.

Y frente al año 2007 afirma que:

“Con respecto a 2007, con corte a junio 30, existía una apropiación

vigente de $924.013 millones, con una ejecución promedio del 64%.

Sin embargo, vale resaltar que programas tan importantes como el de

39- Agencia Presidencia para la Acción Social y

la Cooperación Internacional. «Matriz 1. Inciden-

cia de la cooperación internacional en progra-

mas de atención a la población desplazada». Bo-

gotá. Agosto de 2006. Archivo en Excel.

40- Ministerio de Defensa. «Recursos para finan-

ciar la lucha contra el narcotráfico y el terroris-

mo – PCSD. Contenido en «Plan Colombia: una

historia exitosa de cooperación bilateral». Archi-

vo en PowerPoint. Bogotá. Colombia. Agosto de

2007.

41- …»Las reglas formales sobre transparencia

son muy escasas por no decir inexistentes, lo que

ha devenido en excesiva discrecionalidad («con-

tabilidad creativa», la denominan algunos auto-

res) de las entidades públicas a la hora de pre-

sentar y debatir los documentos presupuesta-

rios. Acumulada año tras año, esta «creatividad»

ha convertido a las estadísticas fiscales colom-

bianas en un complejísimo laberinto de documen-

tos, clasificadores, coberturas y series tempora-

les» Rubiano, Néstor. López, Luis Mario. «Institu-

ciones políticas y presupuesto público: el caso

de Colombia.1990-2003». Op cit. Página 326.

42- Contraloría General de la República. Contra-

loría delegada sector defensa, justicia y seguri-

dad. «El desplazamiento forzado en Colombia: la

perspectiva presupuestal. Ponencia presentada

por el Contralor General de la República, Julio

Cesar Turbay Quintero, en el Congreso convoca-

do por Acción Social». Bogotá. Colombia. Julio 17

de 2007. Página 2.


• 64 •

subsidio de vivienda rural, la generación de ingresos o asignación de

tierras, presentan ejecuciones que, en promedio no superan el 5%”43.

En este contexto, las sub-ejecuciones y recortes de presupuesto planteandificultades de transparencia para evaluar objetivamente el esfuerzo finan-ciero que presenta y realizará la administración nacional, pues según el sec-tor o la entidad responsable, los recursos tienden a ejecutarse parcialmente,con lo que se separa la realidad financiera que esbozan las leyes de presu-puesto, los documentos Conpes o los informes de gestión con lo ejecutadoefectivamente44.

El Ministerio de Hacienda no tiene un record centralizado del gasto en aten-ción al desplazamiento, es así que en las cifras que éste reporta sobre recur-sos programados vs. Recursos comprometidos, siempre hace la salvedad deque los datos que entrega corresponden a la información que envían lasentidades45, con lo cual se abre la puerta a la incertidumbre sobre lo real-mente ejecutado.

En este contexto, es entendible porqué, si se cruzan las cifras de programa-ción de la inversión que presenta el Departamento Nacional de Planeación–DNP-y las cifras de presupuesto asignado que maneja el Ministerio deHacienda, los datos tengan diferencias. El cuadro 3 ilustra esta situación.

Como se deduce del cuadro 3, en el ejercicio de seguimiento al esfuerzofinanciero que realiza la Nación, las cifras cambian según la fuente que seuse, por lo que las columnas 4 y 5 presentan diferentes resultados según la

43- Contraloría General de la República. Contra-

loría delegada sector defensa, justicia y seguri-

dad. Op cit. Página 3.

44- En un estudio sobre la dinámica del Presu-

puesto General de la Nación, los investigadores

Néstor Rubiano y Luis Mario López, logran de-

mostrar para el periodo 1990-2003, en el pro-

ceso de gestión del presupuesto, la discreciona-

lidad que tiene el Ejecutivo para hacer concor-

dar promesas de gasto con las metas de estabi-

lidad macroeconómica llevan a que en promedio

un 96% del presupuesto total se ejecute y la in-

versión en un 91%. En este sentido, logran de-

mostrar que en el proceso de aprobación y eje-

cución del presupuesto si bien …»los legisla-

dores ofrecen votos favorables al ejecutivo a

cambio de partidas de inversión, luego, los in-

gresos inicialmente presupuestados superan los

efectivamente recaudados, entonces, Ejecutivo

y Legislativo acuerdan modificar el presupuesto,

las modificaciones al presupuesto son, básica-

mente, para más endeudamiento…[pero] El

Gobierno ejecuta menos gastos que el aproba-

do finalmente por el Congreso». Rubiano, Nés-

tor. López, Luis Mario. «Instituciones políticas y

presupuesto público: el caso de Colombia.1990-

2003». Contenido en la revista «Ensayos sobre

política económica». Banco de la Republica. Re-

vista No.46 II. Edición especial 2004. Bogotá.

Colombia.

45- «La anterior información es parcial y corres-

ponde solo a aquella que se puede identificar

explícitamente en la base de datos del sistema

de la dirección general del presupuesto, por

cuanto que en la aplicación de la política sobre

prevención y atención de los fenómenos de des-

plazamiento concurren diversas entidades inte-

grantes del Sistema Nacional de Atención Inte-

gral a la Población Desplazada por la Violencia».

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dere-

cho de petición. Radicado No. 1-2005-041482.

Bogotá. 2 de Agosto de 2005. Página 2.

46- Se optó por trabajar sólo cifras de recursos

asignados y no ejecutados, pues el objetivo es

mostrar como aun cuando se plantea el tema de

programación del gasto, hay diferencias en los

montos, pues analizar lo ejecutado correspon-

dería más a un análisis ex-post de las metas fi-

nancieras del Plan Nacional de Desarrollo.

Cuadro 3 Inversión en atención al desplazamiento forzado entre 2001-2006. Cifras

en millones46

Fuente: * Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Derecho de petición. Radicado No. 1-2005-041482.Departamento Nacional de Planeación. “Documento Conpes 3400” y documento Bases del PlanNacional de Desarrollo. ** La cifra del año 2006 para la columna 1, corresponde a los datos que lefueron reportados como asignación inicial a la Contraloría General de la República. ElaboraciónCODHES


• 65 •

fuente de comparación. En este sentido las diferencias mas grandes se en-cuentra en las cifras que reporta el Ministerio de Hacienda y el DNP, por loque el consolidado de total inversión muestra que el DNP reporta 540 mil954 millones de pesos de inversión superior al Ministerio de Hacienda.

Por otra parte, las cifras del documento Bases del Plan y el Conpes 3400presentan menores diferencias y en los años 2005 y 2006 coinciden, sinembargo en el consolidado se observa que las bases del Plan muestra unaasignación superior en 4 mil 957 millones de pesos que lo que reporta lamisma entidad en el documento Conpes 3400.

En resumen, el seguimiento y valoración del gasto efectivo que el GobiernoNacional viene desarrollando y espera ejecutar en el período 2007-20010en el PND, ocurre en un marco de incertidumbre dada la imposibilidad derealizar ejercicios de rendición de cuentas en materia de inversión para laatención de la población desplazada, para determinar su efectividad en cuantoal restablecimiento de derechos vulnerados y, por supuesto para la supera-ción del ECI declarado por la Corte Constitucional.

2.4. Diferencias entre las metas de cobertura poblacional vs.

La programación financiera hecha en el PND 2007-2010

Como se deduce del cuadro 2, hay un énfasis en la fase de estabilizaciónsocioeconómica y se considera que esto responde a la necesidad de resolverel enorme déficit de cobertura ya advertido por la Corte Constitucional.

Cuadro 4 Proyección plurianual de inversiones en atención al desplazamiento.

2007-201147. (Cifras en millones de pesos)

Fuente: “El Congreso de la República y su rol frente a la superación de las causas y los efectos deldesplazamiento forzado”. Op cit.

47- En razón a que el documento de conciliación

del Plan Nacional de Desarrollo no expone una

programación detallada de los 4.1 billones que

se piensan invertir y explicita sólo una asigna-

ción de 2,539,056 billones en la estrategia «Des-

plazamiento, derechos humanos y reconciliación»,

no se establece de donde saldrán los restantes

1.6 billones, por esta razón se toma como refe-

rencia los datos que presenta la Senadora Mar-

ta Lucía Ramírez de Rincón, la cual hace una ex-

posición detallada de los 3.5 billones que piensa

ejecutar el gobierno nacional, los restantes

$797.594 millones serán aportados por los en-

tes territoriales, sin embargo, se aclara que es-

tas son cifras oficiales que provee el Departa-

mento Nacional de Planeación en su respuesta

al Auto 218 a la Corte Constitucional, ya citado

en este documento.


• 66 •

Pero no hay metas de reducción de la ocurrencia de eventos de desplaza-miento o de coberturas poblacionales en los actuales programas alternati-vos en materia de prevención al desplazamiento forzado como la Red deSeguridad Alimentaria- RESA.

Cuando se cruzan las metas poblacionales y las financieras del PND 2007-2010 (ver cuadro 2) emergen programas a los cuales no se establecen metaspoblacionales, lo cual implica que para éstos no hay línea base a partir de lacual evaluar la efectividad de las políticas de atención que desarrollan.

De esta información se establece que:

A- Falta claridad sobre los programas de atención y las metas de cober-tura, pues no coinciden los programas que tienen recursos asigna-dos y las metas de cobertura poblacional que plantea el plan que semuestran en el cuadro 2; En ese orden ¿por medio de que mecanis-mo (programa o proyecto) se lograran las metas del cuadro 2, y cuantocuesta eso?

B- Es como si hubiera más de un plan de atención dentro del nuevoPlan Nacional de Desarrollo, pues según el marco desde el que seanalice éste: las metas poblacionales del cuadro 2 o las metas finan-cieras del cuadro 4, las metas según cada programa y las metas se-gún cada entidad o sector, hay un universo de líneas base, cobertu-ras potenciales y reales y requisitos de acceso que evaluar y hacerseguimiento.

C- Hay un predomino de la fase de estabilización socioeconómica paraejecutar en las ciudades: los programas de vivienda urbano y gene-ración de ingresos urbano representa el 49.7% de la inversión total;Atención humanitaria, documentación y capacitación laboral (queson actividades que se pueden desarrollar en lo rural o en lo urbano)con un 6.7% y; Generación de ingresos rural, vivienda rural y tie-rras tiene el 43.4 % del total a invertir (ver gráfico 4 atrás).

Por todo lo anterior, se asume que el gobierno nacional mantienehoy en día los valores promedio asignados por componente de aten-ción y la población a cubrir que reportó en su informe de ejecucióndel Conpes 3400, elaborado en cumplimiento del Auto 218 de 2006,.Las cifras asignadas, tienden a ser insuficientes y no reflejan la apli-cación de los criterios de goce efectivo que ha emitido la Corte Cons-titucional en los Autos 109 y 233. Por ejemplo, en materia de vi-vienda urbana, se insiste en asignar un costo promedio de2’919.508,0748 por hogar, este valor, es a todas luces insuficientepara adquirir una vivienda digna, pues el valor mínimo de una vi-vienda a financiar con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés

48- Departamento Nacional de Planeación Na-

cional –DNP-. - «Informe de verificación de cum-

plimiento a la Sentencia T-025 de 2004». Bogo-

tá. Colombia. Octubre de 2007


• 67 •

Social es de $ 14’320.00049. La cifra programada corresponde más auna oferta transitoria, para pagar un arrendamiento en la ciudad, puesal dividir la cifra programada en 12 meses, se obtiene un valor de $243.292,34 por mes.

3. Rendición de cuentas sobre la atención al desplazamiento forzado

para el periodo 2007-2010

La valoración de los resultados de la gestión es un elemento clave paradeterminar la efectividad de la política de atención y por ende, el grado deavance en materia de la superación del ECI. Este hecho implica un cambioen la manera en que las administraciones y funcionarios públicos debeninformar a los órganos de control y la opinión pública los resultados de sugestión, pues con la Sentencia T-025, se hizo un giro cualitativo en la mate-ria, al ordenar que las políticas y su evaluación debe estar centrada en resul-tados, es decir, que la acción institucional debe valorarse en su impactopara restablecer los derechos vulnerados de todas las personas en situaciónde desplazamiento y no sólo las actividades desplegadas.

Dada la situación de los sistemas de información oficiales, hay dificultadespara realizar un claro seguimiento y valoración del gasto efectivo que elGobierno Nacional viene desarrollando y espera ejecutar en los próximostres años en el PND 2007-2010.Hay incertidumbre sobre la magnitud realde los recursos para la atención de la población desplazada, dada la diversi-dad de fuentes de información, las debilidades de los sistemas oficiales (eldel Ministerio de Hacienda, el DNP y el de cada entidad) para registrar lainversión sectorial y para determinar el grado de avance, estancamiento oretroceso en el goce efectivo de derechos.

Este hecho plantea dos asuntos clave a discutir del PND 2007-2010 paralograr una evaluación y rendición de cuentas: 1). ¿Cuál debe ser el referenteconceptual sobre el cual las entidades y funcionarios públicos debe hacer larendición de cuentas sobre el gasto y su impacto? y; 2) ¿El PND 2007-2010permite hacer una clara identificación de los responsables institucionales?

3.1. Ausencia del referente “gozo efectivo de derechos”

en los ejercicios de rendición de cuentas oficiales

La Corte Constitucional con la Sentencia T-025 introdujo un cambió enlas reglas para valorar la gestión oficial en atención al desplazamientoforzado, pues esta orden judicial implicó una fuerte crítica a la argumen-tación por números que utiliza el gobierno y situó el debate en términosde restablecimiento de derechos de las personas en situación de desplaza-miento. Además, institucionalizó una nueva perspectiva o referente paraanalizar el desplazamiento forzado y la respuesta institucional: “gozo efec-tivo de derechos”.

49- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desa-

rrollo territorial. «¿Cuál es su valor del subsi-

dio para adquisición o construcción?». Dispo-

nible en http://www.minambiente.gov.co/Vivien-

da/presentacion/sist_habit/subsidios.htm


• 68 •

“Lo importante a señalar es que la eficacia simbólica y material de este

nuevo orden de discurso no versa en la evidencia numérica, sino funda-

mentalmente en el desnudamiento de la precariedad institucional, en

este caso de las entidades del SNAIPD. Desnudamiento tanto de las

restricciones de representación de la problemática como en el señala-

miento de la ausencia de modelos y esquemas de atención integrales.

Esto se confirma en el texto de la Sentencia [T-25] y en los Autos de

seguimiento cuando se le cuestiona a las entidades estatales encarga-

das de la problemática, por las «desatenciones reiteradas, repetitivas y

prolongadas». Expresiones que no hacen alusión a fallas coyunturales

sino a problemas de largo aliento, que van desde la forma como se ha

conceptualizado, medido y registrado el problema y el sujeto de aten-

ción, hasta la forma como se ha diseñado la política y se han asumido

los «derechos» de estas poblaciones. Para utilizar una celebre frase del

filósofo del derecho Ronald Dworkin, el cuestionamiento radical de la

Corte gira en torno a la falta de consistencia institucional para asumir

y tomarse en serio los derechos y garantías de los individuos”50.

En este contexto, una evaluación y rendición de resultados de la gestión delPND 2007-2010 debería establecer el grado de avance, estancamiento yretroceso en el goce efectivo de los derechos a partir del aporte que cadaservicio o programa público hace, dejando de lado la primacía dada al enfo-que cuantitativo y homogeneizante de la oferta pública.

En cuanto a valoración de los resultados, las cifras de personas atendidas(la línea de base del cuadro 2) no son suficientes como punto de referenciaa partir del cual valorar que tanto se ha avanzado en el restablecimiento dederechos, pues, se fijan metas de coberturas sectoriales o programáticas yno se tiene como base el universo de personas registradas.

Este hecho lleva a ejercicios de medición desde lo cuantitativo y adminis-trativo pero no permite establecer el grado de superación del ECI para todaslas personas registradas y atendidas sectorialmente y se limita a valorar sinola gestión de gobierno.

3.2. Limitaciones para que los ejercicios de rendición de cuentas

afecten los contenidos de la política de atención

En la medida en que las principales ofertas programáticas (salud, educa-ción, capacitación para el trabajo, vivienda de interés social y generación deingresos) están inmersas en programas sociales regulares, el cumplimientode las metas de cobertura en el cuatrienio 2007-2010, están supeditado aldesempeño que tenga cada institución para lograr las metas macro de lapolítica regular a su cargo.

Por lo anterior, hay inflexibilidad para ajustar los esquemas de atención porfuera de los marcos programáticos que regulan cada uno de los sectores y50- Jaramillo Marín, Jefferson. Op cit. Página 331.


• 69 •

entidades responsables de la atención al desplazamiento forzado, por locual los ejercicios de rendición de cuentas institucionales no permiten eva-luar el impacto en las dinámicas y vulnerabilidades propias de las personasen situación de desplazamiento que trae la oferta institucional del PND 2007-2010. Los actuales reportes (y los futuros al insistir en un enfoque gestioló-gico) reflejan adaptaciones del subcomponente “atención al desplazamien-to” al esquema de los informes generales de las entidades.

En conclusión, dada la articulación de los programas de estabilización delPND 2007-2010 a las políticas sectoriales, los ejercicios de rendición decuentas gubernamentales tenderán a no centrarse en las directrices de polí-tica sino en el desempeño de las directrices de implementación51, omitien-do cualquier comentario de fondo sobre los contenidos de la oferta de servi-cios (directriz de política). A su vez, las recomendaciones de cambio o ajus-te que se desprendan de ejercicios de evaluación y seguimiento de este PNDdesde ámbitos no estatales, no tendrán posibilidad de incidir en el enfoquede política en el corto plazo, pues modificaciones de los programas arribamencionados, implica que se modifique en cada uno de éstos, parte o todoel esquema de política sectorial en que descansan.

Esto programas son inflexibles toda vez que cambios institucionales defondo sólo son posibles con una modificación de la Ley sectorial en elCongreso de la República. Tal y cómo ha ocurrido con leyes sectorialescomo la Ley 100 de 1993, son improbables cambios de fondo que inten-ten modificar los esquemas institucionales que definen la política social yeconómica vigente.

51- «La implementación se relaciona con la eje-

cución de los mandatos que se encuentran con-

signados en las directrices de política, en esta

parte del proceso se busca lograr objetivos, te-

ner resultados, generar los impactos deseados;

Es un momento en el que el propósito consigna-

do, verbalizado en el mandato se encuentra con

las dificultades de la realización». Lozano, Alejan-

dro. Op cit. Página 114.


• 70 •

II. ANÁLISIS FINANCIERODE LA ATENCIÓN TERRITORIALA LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN

DE DESPLAZAMIENTO.

En el PND 2007-2010 se institucionaliza la idea de que los gobiernos

territoriales co-financien el 30% del valor de la estrategia de atención

asumida por el gobierno nacional en el documento Conpes 3400, texto

en el que además se plantea la necesidad de definir unos criterios para el

acceso preferencial a recursos del nivel nacional para aquellos proyec-

tos que incorporen población en situación de desplazamiento. Sin em-

bargo, luego de dos años de emitido este documento, aun no hay aun, un

marco de reglas que faciliten el acceso por parte de los entes territoriales

a recursos adicionales para asumir las metas de cobertura que propone

este plan.

En la atención al desplazamiento en las regiones convergen dos lógicas

de acción, por un lado la lógica multisectorial que se desprende de la Ley

387 de 199752 y por el otro la lógica de prestación de servicios sociales

que fija el proceso de descentralización territorial que vive el país: cada

nivel está definido por un marco normativo, unas reglas de financiación

y unos criterios de acceso a las ofertas programáticas.

Además, la gestión territorial está atravesada por la políticas que fija la

instancia de planificación financiera nacional denominada Consejo Na-

cional de Política Económica y Social -CONPES-53, la cual introduce

una nueva variable: la planeación y programación financiera y económi-

ca del gasto público nacional en regiones. A continuación el gráfico 4,

muestra los campos administrativos en que se desenvuelve la política de

atención en las entidades territoriales.

En el gráfico se establecen 4 campos organizacionales en los que se

desenvuelve la respuesta institucional en las regiones, permitiendo iden-

tificar que la gestión de la atención en lo territorial se origina en un comple-

52- Según la Ley 387 de 1997, el órgano de

planeación de la política, el Consejo Nacional de

Atención Integral a la Población Desplazada por

la Violencia -CNAIPD- está integrado por:

Un delegado del Presidente de la República, quien

lo presidirá

El Consejero Presidencial para los Desplazados,

o quien haga sus veces

El Ministro del Interior

El Ministro de Hacienda y Crédito Público

El Ministro de Defensa Nacional

El Ministro de Salud

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

El Ministro de Desarrollo Económico

El Director del Departamento Nacional de Pla-

neación

El Defensor del Pueblo

El Consejero Presidencial para los Derechos Hu-

manos, o quien haga sus veces

El Consejero Presidencial para la Política Social,

o quien haga sus veces

El Gerente de la Acción Social o quien haga sus

veces, y

El Alto Comisionado para la Paz, o quien haga

sus veces.

53- El Consejo Nacional de Política Económica y

Social -CONPES-, es un punto intermedio entre la

lógica multisectorial y de la descentralización que

atraviesa la atención. El CONPES es un organis-

mo del ejecutivo nacional, que se encarga de for-

mular los programas del gobierno nacional y su

financiamiento, mediante los documentos de po-

lítica que produce, los llamados documentos CON-

PES (que pueden ser económicos, o sociales, para

ordenar o para recomendar determinada políti-

ca) el gobierno nacional decide en la ejecución

de políticas que tienen que ver con asuntos terri-

toriales (la descentralización) como con asuntos

sectoriales y de política nacional.


• 71 •

Grá

fico

4.

Cam

po

s o

rgan

izac

ion

ales

54 q

ue

inte

rvie

nen

en

la

aten

ció

n e

n r

egio

nes

(m

ult

isec

tori

al)

54- Un campo organizacional es la forma como

se denota un área reconocida de la vida institu-

cional y en la cual convergen un conjunto de or-

ganizaciones. Un campo organizacional esta con-

formado por: proveedores principales, los con-

sumidores de recursos y productos, las agen-

cias reguladoras y otras organizaciones que

dan servicios o productos similares. DiMaggio,

Paul. Powell, Walter. «El retorno a la jaula de hie-

rro». Contenido en «El nuevo institucionalismo en

el análisis organizacional». Serie nuevas lecturas

Fondo de Cultura Económica. México. 1999.


• 72 •

jo marco institucional, en el cual a normativas sectoriales55 (salud, educa-ción, por ejemplo), se suman las reglas financieras que asignan recursospara la atención al desplazamiento (documento Conpes 3400), la transfe-rencias intergubernamentales (Ley 715 de 2001), entre otros. Los camposson:

A- En la columna 1, se establece la estructura dada desde la organiza-ción por descentralización político-administrativa En esta estructu-ra, las relaciones intergubernamentales en materia de atención aldesplazamiento forzado tienden a estar mediadas por el conjunto deservicios que le han sido transferidos a los gobiernos territoriales,cuya base de financiación son los recursos que por transferencias oParticipaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación -ICN- (queen la actualidad están reglamentados por la Ley 715 de 2001) reci-ben los entes territoriales. Además, juegan en materia de competen-cias, leyes sectoriales como la Ley 142 de 1994 (servicios públicosdomiciliarios), la Ley 10 de 1990 (descentralización en salud) y laLey 115 de 1994 (general de educación), entre otras.

B- En la columna 2, se presenta la estructura en materia de financia-ción de la inversión que hace la Nación en las regiones mediante elConsejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes-. En estecampo, a partir de los documentos que llevan su nombre, la Naciónrealiza estudios sobre campos de inversión (infraestructuras, trans-portes masivos, etc.) y adopta compromisos de financiación y cofi-nanciación de proyectos de inversión, el documento Conpes 3400emerge en esta estructura organizacional.

C- En la columna 3, se presenta la estructura institucional que definela Ley 387 de 1997, el SNAIPD, en este nivel se identifican dosestructuras: el CNAIPD y los Comités territoriales, el primero defi-ne las políticas nacionales contenidas en documentos como el PlanNacional de Atención al Desplazamiento y sus Acuerdos; Los se-gundos definen en lo territorial, las políticas de atención en cadajurisdicción y se expresa por ejemplo en los Planes Integrales Úni-cos –PIUS-, además son el espacio de encuentro de actores estatalesde los tres niveles de gobierno (Nación, Departamentos y Munici-pios) y no estatales (Organizaciones de Población Desplazada –OPD-y agencias humanitarias nacionales e internacionales, entre otros),permitiendo el flujo de información, la discusión y coordinación delas acciones de intervención en cada entidad territorial.

D- En la columna 4, se muestra la estructura genérica de los sectoresadministrativos56 en los cuales se distribuye la provisión se servi-cios sociales como la salud, la educación, la vivienda. Cada sectortiene un diseño institucional particular según la ley que los crea y

55- En Colombia la cabeza de cada sector son

los respectivos Ministerios del despacho. La es-

tructura sectorial está definida de la siguiente

manera: El gobierno nacional formula las nor-

mas que regulan y definen la política del sector

(la política), el nivel intermedio, los Departamen-

tos, realizan labores de apoyo y transferencia

de tecnología al nivel inferior, los municipios, es-

tos son los encargados de la ejecución de la

política. El financiamiento del sector no es del

todo claro, pues en el convergen recursos de

todos los niveles. Para un análisis desde la pers-

pectiva del derecho administrativo de la organi-

zación sectorial ver: Congreso de la República.

Ley 489 de 1998.

56- Los sectores se organizan en dos niveles, el

central y el descentralizado. Los niveles centra-

les tienden a concentrarse en formular políticas

y realizar labores de control de tutela en la ope-

ración (prestación de servicios) que realizan las

entidades descentralizadas. Para un análisis so-

bre la estructura central y descentralizada de la

administración pública se recomienda ver: Ley

489 de 1998.


• 73 •

por ende, cada uno maneja unas lógicas de distribución de compe-

tencias (centralización-desconcentración o descentralización fun-

cional en autoridades territoriales) propia, lo cual lleva a que el

análisis de la financiación de la atención al desplazamiento vía

sectores administrativos deba hacerse sector por sector.

A continuación se presenta un análisis de la dimensión territorial de la

atención al desplazamiento, para esto se abordaran dos aspectos: por un

lado, la estructura institucional (organizacional y de servicios) que se

dispone para las personas en situación de desplazamiento y por otro lado,

la estructura financiera sobre la que se soporta la gestión que en la mate-

ria realizan los entes territoriales.

1. La estructura de intervención territorial de la política

de atención al desplazamiento forzado

El análisis de mediano plazo de la organización y financiamiento de la

respuesta al desplazamiento forzado en el ámbito territorial implica el

estudio de dos dimensiones: la coyuntura gubernamental y la dinámica

institucional de mediano plazo que ha venido construyendo el proceso

de descentralización57 que vive el país desde mediados de la década de

los ochenta del siglo pasado.

El enfoque gubernamental

La concepción que tiene la actual administración nacional sobre el papel

de los entes territoriales en la política de atención al desplazamiento se

caracteriza porque:

1- Centralizar la capacidad de decisión y gestión en prevención y pro-

tección de las comunidades en riesgo y personas en situación de

desplazamiento a las entidades del nivel nacional.

2- Supeditar los programas y proyectos en consolidación y estabili-

zación socioeconómica al enfoque de subsidios focalizados y co-

financiación por el beneficiario de los programas de inversión so-

cial sectorial.

3- Exigir una mayor responsabilidad a los gobiernos territoriales, pero

sin transferir los recursos necesarios para llevarlas a cabo, lo cual

lleva a que la atención en estos niveles se soporte principalmente

en los recursos que reciben por la descentralización político-admi-

nistrativa, lo cual implica una oferta territorial anclada a los mar-

cos sectoriales y financieros que definen leyes como la 715 de

2001.

57- La descentralización político administrativa es

un complejo proceso de transferencias de com-

petencias del ámbito de la Nación a los entes te-

rritoriales, la historia reciente sitúa este proceso

con la reforma de 1986, que incluyó la aproba-

ción de la elección por voto de alcaldes y el forta-

lecimiento de los ingresos de estos entes, y que

es profundizada en la Constitución de 1991, en el

cual se aprueba la elección popular de goberna-

dores departamentales. En efecto, en desarrollo

de los mandatos constitucionales de distribución

de competencias que se establecen ese año, el

Congreso de la República ha venido expidiendo

un conjunto de leyes sectoriales, orgánicas y ordi-

narias que han re-definido en la década de los

noventa los ámbitos de competencia y acción en-

tre el nivel nacional y el territorial en materia de

provisión de bienes públicos.


• 74 •

La dinámica por descentralización

Están definida por el marco de reglas que define el diseño institucional y eldesempeño de la respuesta departamental y local que fija el proceso de des-centralización político-administrativo y de desconcentración sectorial queviene ordenando la distribución de competencias y recursos entre la Nacióny los gobiernos territoriales. Aquí el centro del análisis es la distribución deresponsabilidades en la respuesta a la población desplazada entre estos ni-veles y el financiamiento de la programas en la materia. En este marco, laorganización sectorial y la descentralización político-administrativa, sonlos diseños institucionales determinantes que juegan simultáneamente enmateria del desempeño de la respuesta local.

1.1. Las relaciones intergubernamentales en materia de respuesta

a la población en situación de desplazamiento

En términos de la gestión en lo territorial del modelo de oferta pública, elgobierno nacional viene implementando dos estrategias: 1. La desconcen-tración de la ejecución vía la intervención sectorial de las entidades delnivel nacional que operan en las regiones y; 2. La transferencia de mayorescostos y responsabilidades en materia de estabilización socioeconómica alos recursos asignados por descentralización a los gobiernos territoriales.

La intervención sectorial (desconcentración administrativa)58

Consiste en la ejecución de los programas nacionales vía oficinas regiona-les o seccionales ubicadas en los municipios del país. En este ámbito, lasdirectrices de políticas son definidas vía leyes sectoriales aprobadas en elCongreso de la República y los órganos de planeación del nivel centralnacional (los Ministerios). Por ejemplo, en salud la Ley 100 de 1993 definela estructura institucional de este derecho, estableciendo que la principalinstancia de política es el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud-CNSSS-, el cual fija los componentes del plan de salud (el llamado PlanObligatorios de Salud –POS-) tanto del régimen contributivo o privado,como del público o Subsidiado.

En este marco, instancias locales como los Comités Municipales de Aten-ción Integral a la Población Desplazada no tienen ninguna injerencia en laoferta sectorial, pues estos programas no se diseñan y discuten en lo territo-rial, ni aun en el espacio de Consejo Nacional de Atención Integral a laPoblación Desplazada por la Violencia –CNAIPDV- sino en el sectorialnacional del CNSSS que define la oferta en salud para la población en ge-neral y la desplazada por la violencia.

En este contexto, las entidades nacionales que operan en los entes territo-riales manejan tres enfoques o modelos de gestión: el de seguridad, el deoferta pública sectorial y el asistencial o de transición socioeconómica.

58- Mediante esta figura la oficina seccional ca-

rece de personería jurídica y por ende de auto-

nomía administrativa y financiera, es simplemen-

te un ejecutor de la política nacional.


• 75 •

A- El enfoque de seguridad, aplica para el componente de prevencióndel desplazamiento forzado y consiste en la aplicación de accionesmilitares de recuperación del territorio, lo cual implica disputarles elcontrol a los grupos armados irregulares y la destrucción de las eco-nomías ilícitas con las que se financian, esto lleva a la inserción detropas militares y la aplicación de acciones de control y regulación alflujo de personas e ingreso y salida de mercancías de las zonas consi-deradas estratégicas en materia militar o de explotación de la coca.

Este enfoque militar, si bien es una forma de empezar a recuperar lahistórica ausencia estatal, lleva a que los tiempos de respuesta en pre-vención estén supeditados a las dinámicas de la lucha antisubversivay antinarcóticos que desarrolla la fuerza pública en el territorio y quesea objeto de reparos por lo restrictivo de éste y las consecuencia enmateria de limitación de derechos que trae para la población que ha-bita en las zonas donde se aplica.

B- El enfoque de oferta pública social, se concentra en proveer acceso a lainversión social organizada sectorialmente como por ejemplo: vi-vienda de interés social y acceso a tierras. En este esquema los tiem-pos de respuesta están supeditados a las fechas en que se hacen lasconvocatorias nacionales para postularse al subsidio y al ciclo degestión del programa, que es: 1. Evaluación de propuestas; 2. Asigna-ción de recursos y; 3. Ejecución del subsidio que desde Bogotá segira.

Por ende, la respuesta institucional en este modelo esta diseñada paraajustarse a los tiempos administrativos de las entidades que adminis-tran los programas y no a la urgencia de las persona o familias ensituación de desplazamiento en las regiones. En este enfoque se ubi-can los llamados programas de inversión social ajustados para cubrira población en situación de desplazamiento, de que habla el nuevoPlan Nacional de Desarrollo 2007-2010 “Estado Comunitario: Desa-rrollo Para Todos”.

C- El enfoque asistencial o de transición económica, consiste en la pro-visión de subsidios en dinero, como el que asigna el programa “Fa-milias en Acción”, por ende busca atender a aquellas personas o fa-milias en situación de desplazamiento que se encuentran a medio ca-mino entre el acceso al paquete de Atención Humanitaria de Emer-gencia –AHE- y el inicio del componente de Estabilización y Conso-lidación Socioeconómica.

Los programas que se manejan en este punto límite, si bien se incorporandentro de la AHE, ante la débil oferta en atención socioeconómica en losmunicipios, pueden llegar a ser la única oferta que recibirán las personas


• 76 •

víctimas del desplazamiento para intentar re-construir su plan de vida. Eldiseño de estos busca mitigar la crisis de ingresos que crea el desplazamien-to pero no están ajustados para responder a los problemas de tipo de media-no plazo y estructural que implica el llamado restablecimiento de derechos.

En materia organizacional, estos tres modelos se estructuran y desarrollan através de la organización sectorial (columna 4 del gráfico 4) que tiene elgobierno nacional dispuesta en los entes territoriales, en este sentido identi-ficamos seis sectores administrativos, a saber:

a- Sector Defensa: territorialmente expresado en la Fuerza pública (po-licía nacional y ejército). Maneja el modelo de seguridad.

b- Sector Agricultura y desarrollo Rural: conformado por el Ministeriode Agricultura y Desarrollo Rural, las oficinas de enlace territorial delInstituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- y las oficinas delBanco Agrario. Manejan dentro del modelo de oferta pública, los pro-gramas de tierras, crédito para proyectos productivos para el agro yVivienda de Interés Social Rural (Banco Agrario).

c- Sector Vivienda, Medio Ambiente y Desarrollo Territorial: integradopor el Ministerio que lleva este nombre, maneja centralizadamentedesde Bogotá, lo referente al programa de subsidio de Vivienda deInterés Social (modelo de oferta pública).

d- Sector de la Protección Social: conformado por el Ministerio que lle-va este nombre, el cual define y maneja la política de Salud comointegrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGS-SS-, incluye las oficinas regionales del Servicio Nacional de Apren-dizaje –SENA- y regionales y seccionales del Instituto Colombianode Bienestar Familiar –ICBF-. Maneja dentro del modelo de ofertapública, la oferta en Salud (SGSSS), la capacitación para el empleo(SENA) y la atención a la población infantil y la tercera edad (ICBF).

e- Sector Educación: integrado por el Ministerio de Educación Nacio-nal –MEN-, en lo territorial forman parte de éste, las Secretarias deEducación, ya sean del nivel departamental, municipal y distrital, asícomo los colegios públicos. Maneja la oferta de cupos y el financia-miento y ampliación de la estructura de las instituciones educativas apartir de recursos que ejecuta directamente el MEN, los recursos quepara participación en educación se les transfieren a los entes territo-riales de los ingresos corrientes de la Nación (Ley 715 de 2001), asífuentes como las regalías, entre otros.

f- Presidencia de la Republica: dentro de este sector sobresale la Agen-cia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional


• 77 •

–Acción Social- -, la cual maneja de manera desconcentrada en susDirecciones Territoriales lo referente a AHE y los programas RESA yen el frente asistencial “Familias en Acción”.

La intervención por descentralización

A partir de la descentralización se entregó a los entes territoriales unos re-cursos propios (impuestos, tasas, contribuciones) y la posibilidad de acce-der a recursos de endeudamiento, que les permiten adelantar un plan deinversiones públicas, en este contexto algunos gobiernos territoriales inclu-yen programas y proyectos para la atención a la población desplazada den-tro del grueso de la población beneficiaria de la política social que finan-cian con estos recursos. En esta lógica, la atención en los entes territorialesestá atravesada por los ejercicios de planeación expresados en los Planes deDesarrollo Departamental, Municipal y Distrital, en estos existe la posibi-lidad que el respectivo nivel de gobierno que produce el plan, incluyanrecursos para atención a los desplazados.

Por eso, el número de programas y el valor de recursos asignados en la mate-ria dependen de la capacidad fiscal del ente territorial de ahí que la respuestaentre los entes territoriales sea dispar. Sin embargo, el proceso de transferen-cia de los costos en materia de estabilización y consolidación socioeconó-mica que actualmente se observa no fue iniciado por el gobierno Uribe59.

Pero fue bajo esta administración que se profundizó esta tendencia en lamedida en que se busca que la política de atención al desplazamiento seafinanciada con los recursos definidos ya legalmente para proveer atención alos colombianos pobres, con lo cual se carga a los recursos sectoriales y deinversión que por descentralización político- administrativa han sido trans-feridos a los entes territoriales, el financiamiento de la oferta pública y seconvierte en una estrategia más de la política de ajuste fiscal.

2. El financiamiento territorial de la atención al desplazamiento

En el PND 2007-2010 se continua con la idea de que los gobiernos territo-riales co-financien el 30% del valor de la estrategia de atención asumidapor el gobierno nacional en el documento Conpes 3400 de noviembre de2005, texto en el que además se plantea la necesidad de definir unos crite-rios para el acceso preferencial a recursos del nivel nacional para aquellosproyectos que incorporen población en situación de desplazamiento.

Por otra parte, en el frente de los ingresos de los gobiernos regionales, lacuestión también es preocupante, pues, con ocasión del acto legislativo 04de julio de 2007, el ritmo de crecimiento de los transferencias o participa-ciones en los ingresos corrientes de la Nación60 no retornaran al ritmo es-

59- Este hecho lo confirma por ejemplo, el fi-

nanciamiento del acceso al servicio de educa-

ción para los niños y niñas desplazados, los cua-

les se han adelantado vía los recursos de la

Leyes 60 de 1993 y ahora por la 715 de 2001,

las cuales fueron aprobadas en gobiernos na-

cionales y Congresos de la República anteriores

al inicio de la administración Uribe.

60- «De cada cien pesos que los colombianos

pagamos a titulo de impuestos en los años 2004

y 2005, la Nación recaudó el 81.3%, los depar-

tamentos el 6.0% y los municipios el 12.6%. Otra

medición indica que los impuestos que recauda

la Nación valen el 15% del PIB, los municipales

el 2% y los departamentales el 1%. Lo anterior

explica porqué las transferencias constituyen la

principal fuente de financiación del gasto social:

educación, salud pública y saneamiento básico

(acueducto, alcantarillado, aseo). Sostienen el

91% de los costos de la prestación de los servi-

cios educativos estatales». Castro, Jaime «Nuevo

recorte a las transferencias». Documento sin fe-

cha. Disponible en http://www.fecode.edu.co/

descargas/transferencias/jaime_castro.pdf


• 78 •

tablecido en la Constitución de 1991 y que fue puesto en suspenso con elacto legislativo 01 de 2001, el Acto 04, difiere el regreso a la formula origi-nal hasta el año 2019.

Los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP- (Ley 715 de2001) son muy importantes para las finanzas territoriales, pues correspon-den al 52% del total de los ingresos de los departamentos y al 44% de losrecursos de los municipios61.

En consecuencia, un menor crecimiento de los recursos a transferir impli-cará una postergación en el tiempo de las metas de coberturas en salud,educación y saneamiento básico, entre otros. El gráfico 5, muestra el esce-nario al que se enfrentaran a partir de 2009 los gobiernos territoriales paracostear los servicios a su cargo con ocasión del citado acto legislativo.

El gráfico permite ver los tres escenarios de las transferencias:

a- El que fijó la Constitución en 1991 y fue derogado con el acto legisla-tivo 01 (línea superior);

b- El escenario que estableció el acto legislativo 01 para los años 2002-2008 y como se comportarían las transferencias si se retornara a lafórmula de 1991 (línea media), a partir de 2009 y;

61- Depar tamento Nacional de Planeación.

«Desempeño fiscal de los departamentos y mu-

nicipios 2006». Disponible en http://

www.dnp.gov.co/ar ch i vos/documentos/

DDTS_Evaluacion_Seguimiento_Descentralizacion/

Desempeño%20Fiscal%202006%20-DNP-

%20web.pdf

Gráfico 5Comportamiento de las participaciones en los ingresos corrientes de la

Nación, según los tres escenarios de reforma

Fuente:” La celada contra las transferencias para la salud y la educación pública”.Documento deDaío Restrepo publicado en UN Periódico, disponible en http://unperiodico.unal.edu.co/ediciones/98/09.html


• 79 •

c- El comportamiento que tendrán las transferencias entre los años 2009y 2019 con la reforma propuesta por el gobierno nacional y que fueaprobado con el acto legislativo 04 de 2007 (línea inferior).

El alto porcentaje de dependencia del gasto territorial de los recursos limitala capacidad de esto entes para dar cuenta de sus compromisos en relacióncon la atención al desplazamiento forzado en los términos de la SentenciaT-025, pues el 44% de la atención que realizan se ejecuta con estos recur-sos. Los gráficos 6 y 7, muestra la actual estructura de financiamiento einversión en atención al desplazamiento forzado por los entes territoriales.

Como se observa en el gráfico 6, los recursos de transferencias, el SGP,financian el 44% de la atención, por lo que siendo la principal fuente derecursos, el congelamiento de su crecimiento, afecta de manera sensible laposibilidad de asumir los metas de cobertura que fija el Conpes 3400 y enparticular el proveer una oferta que realice los derechos delimitados por laCorte Constitucional. Además, e implicará una recurrente tensión en mate-ria de asignación de recursos entre población pobre y en situación de des-plazamiento, con lo cual se patenta la hipótesis según la cual, la solidaridadpara con este grupo la esta soportando la población más pobre que es elgrupo más afectado por la reducción de las asignaciones de recursos y porel estancamiento de los ingresos en el mediano plazo, como consecuenciadel Acto legislativo 04 de 2007.

Como se observa en el gráfico 7, los principales sectores de inversión enatención las personas en situación de desplazamiento son los financiadospor el SGP…“El sector prioritario de inversión en la vigencia 2006, lo

Gráfico 6 Fuentes de financiamiento de la atención al desplazamiento

Vigencia fiscal 200662

Fuente: Departamento Nacional de Planeación Nacional –DNP-. “Informe de verificación de cumpli-miento a la Sentencia T-025 de 2004”. Bogotá. Colombia. Octubre de 2007.

62- La base de esta gráfico es la información que

reportaron al «Sistema de Información para la

Captura de la Ejecución Presupuestal –SICEP-»

19 Departamentos y 596 municipios.


• 80 •

constituyó el sector salud participando del 51% de los recursos ejecutados

por las entidades territoriales, cuya actividad más representativa fue la

continuidad de los afiliados subsidiado. En el segundo lugar de prioriza-

ción de recursos se ubicó el sector educativo en el cual se ejecutó el 24% de

la inversión realizada. Por su parte en programas y proyectos de vivienda

(14%), generación de ingresos (5%) y la atención humanitaria de emer-

gencia (3%), se invirtieron alrededor de $126.280 millones. La inversión

en otros programas no detallados en la información reportada por las en-

tidades territoriales, concentró el restante 4% de los recursos”63.

Por último, en lo que se refiere a las fuentes alternas al SGP, el PND 2007-2010, no fija reglas o directriz de política en materia de la aplicación de losprincipios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad entre losentes territoriales y las entidades nacionales en materia de la atención a laspersonas en situación de desplazamiento forzado,.

Este aspecto fue abordado en la audiencia de la Corte Constitucional del 1de Marzo de 2007, en la que el Ministerio del Interior y Justicia se pronun-ció en favor de un manejo diferencial según la capacidad financiera y admi-nistrativa de cada ente territorial para abordar la atención al desplazamientoforzado.

Gráfico 7 Distribución de los recursos asignados para atención al desplazamiento

Vigencia fiscal 2006

Fuente: Departamento Nacional de Planeación Nacional –DNP-. “Informe de verificación de cumpli-miento a la Sentencia T-025 de 2004”. Bogotá. Colombia. Octubre de 2007

63- Departamento Nacional de Planeación Na-

cional –DNP-. «Informe de verificación de cum-

plimiento a la Sentencia T-025 de 2004». Pá-

gina 50.


• 81 •

ALGUNAS CONCLUSIONES

• La inversión presupuestal es determinante en la construcción de unapolítica pública sobre desplazamiento que requiere, además de vo-luntad política, un marco institucional eficiente, mecanismos de ren-dición de cuentas e indicadores que permiten medir su eficacia entérminos de derechos resarcidos a la población desplazada y garan-tías de sostenibilidad hasta la superación definitiva de esta manifesta-ción de la crisis humanitaria y de derechos humanos en el país.

• El comportamiento de la financiación de la política de atención aldesplazamiento forzado presenta dos periodos: el primero, entre losaños 1997 y 2003, se caracterizó por un comportamiento variable,asociado a los cambios de gobierno y al rol de la cooperación interna-cional y, un segundo período se inicia con la Sentencia T-025 y lasconsiguientes órdenes de la Corte Constitucional al gobierno nacio-nal para que garantice el goce efectivo de derechos de la poblacióndesplazada, cuya característica principal es el incremento significati-vo de la inversión presupuestal para la atención de las personas des-plazadas.

• El discurso oficial se basa en la tesis según la cual la política de segu-ridad democrática garantiza una reducción del número de personasdesplazadas en Colombia en los últimos cinco años e insiste en unarelación mecánica entre el control militar y policial del territorio y lareducción del desplazamiento.

• Con esta premisa, la asignación de recursos en materia de prevencióndel desplazamiento es muy reducida pues se asume que el gasto endefensa y seguridad es equivalente a gasto en prevención y, en conse-cuencia la financiación de estrategias alternativas como la protecciónde población civil en medio del conflicto, es marginal o inexistente.

• No hay claridad de la disposición de los recursos que se contemplan yse confunden recursos específicos con recursos tradicionalmente asig-nados a pobres “históricos” en alto grado de vulnerabilidad. En todocaso, el Conpes 3400 soporta buena parte del componente de despla-zamiento del Plan Nacional de Desarrollo llamado “Estado Comuni-tario: Desarrollo Para Todos” que tiene vigencia entre 2007 y 2010.


• 82 •

• La planeación de la política de atención a las personas desplazadas sesustenta en cifras no objetivas del número de personas. En efecto, en eldocumento Conpes 3400 de noviembre de 2005 se parte de un universode 1.706.236 personas registradas, pero a agosto de 2007, la cifra ofi-cial ya superaba los 2’224.931, por ende hay un déficit de más de 500.000personas no contempladas en las metas de cobertura. El problema de labase poblacional sobre la que se hace la formulación programática noes un asunto secundario, pues implica que la oferta y presupuestos asig-nados no reflejan el universo real de personas que demandan atención.Es cuestionable que se usen las cifras del registro oficial para afirmarque el desplazamiento está en vías de desaparecer y al mismo tiempono se usen estos datos en el cálculo de las personas a atender, puestoimplica restringir el acceso a la oferta pública.

• En la etapa de la política que plantea el Plan Nacional de Desarrollo2007-2010, se produce una fuerte centralización de la gestión de losprogramas de atención más visibles en la opinión pública, principal-mente los de tipo asistencial (Familias en Acción y Atención Huma-nitaria de Emergencia) en cabeza de la Agencia Presidencial para laAcción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, conlo cual la oferta pública en atención al desplazamiento tiende a presi-dencializarse, con lo que se desdibuja el carácter estatal de la respues-ta institucional al desplazamiento forzado.

• En materia de programación de la inversión hay una serie de incon-sistencias toda vez que de los 4,1 billones programados sólo se ase-guran en el PND explícitamente 2,5, billones de pesos, mientras que1,6 billones restantes se diluyen en los presupuestos de los programasregulares de orden sectorial tanto a nivel nacional como territorial,destinado para la población más pobre. Esta distribución presupues-tal implica una limitación para el seguimiento de la ejecución delgasto y genera varias preguntas:

¿De dónde salen los recursos faltantes?, ¿Cuáles serán los criteriosde acceso a estos programas? ¿Cómo se van a atender dos poblacio-nes que tiene diferentes situaciones de vulnerabilidad con el mismoprograma? ¿Es posible realizar este ejercicio presupuesta sin que laatención de la población más pobre reduzca la oferta para la pobla-ción desplazada o viceversa?

• El PND 2007-2010 no contiene una oferta programática y financieraen materia de reparación de la población en situación de desplaza-miento, lo cual es preocupante porque la superación del Estado deCosas Inconstitucional –ECI- debe considera, de un lado, el restable-cimiento de derechos y, de otro, la reparación de las víctimas. Todo lo


• 83 •

cual debería hacer parte de una noción de goce efectivo de derechos.Por ende el análisis financiero de la política de atención no puede serabordado sólo con las categorías de atención que fija la Ley 387 de1997 y deben hacerse puentes con la Ley 975 de 2005 y demás nor-mativas que emerjan al respecto.

• Hay dificultades para realizar un claro seguimiento y valoración delgasto efectivo que el Gobierno Nacional viene desarrollando y esperaejecutar en los próximos tres años y medio en el PND 2007-2010,pues no hay certeza sobre la magnitud real de la inversión que seanuncia. Esto se debe a la diversidad de fuentes de información, ladebilidad de los sistemas oficiales (el del Ministerio de Hacienda y elDNP) para registrar todos los gastos efectuados y la efectividad parareportar el grado de avance, estancamiento y retroceso en el goce efec-tivo de derechos a partir de la inversión sectorial que se ejecuta.

• El financiamiento y gestión territorial de la atención al desplazamien-to forzado, se origina en un complejo marco institucional, en el quenormativas sectoriales (salud, educación, por ejemplo) se suman lasreglas que regulan la atención al desplazamiento, como las transfe-rencias intergubernamentales, lo cual inflexibiliza los programas ydiluye las responsabilidades institucionales.

• En el PND 2007-2010 se mantiene la idea de que los gobiernos terri-toriales co-financien el 30% del valor de la estrategia de atenciónasumida por el gobierno nacional en el documento Conpes 3400. Sibien este documento plantea la necesidad de definir unos criteriospara el acceso preferencial a recursos del nivel nacional para que in-corporen población en situación de desplazamiento, dos años des-pués de expedido no existen mecanismos que regulen y garanticen alos entes territoriales acceder a estos recursos.

• El financiamiento de la atención al desplazamiento forzado por partede los gobiernos territoriales tiene un alto nivel de dependencia de losrecursos que reciben por transferencias del Sistema General de Par-ticipaciones –SGP, los cuales financian el 44% de los programas deatención, especialmente en educación y salud. Así, componentes cla-ves para la estabilización socioeconómica como vivienda y genera-ción de ingresos tienen menos asignaciones con lo cual queda en en-tredicho el camino al restablecimiento de derechos.

• La articulación de los programas de estabilización del PND 2007-2010 a políticas sectoriales no garantiza que los ejercicios de rendi-ción de cuentas del gobierno se centren en directrices de política, todavez que se limitan a valorar el cumplimiento de metas de corto plazo.En consecuencia, las recomendaciones de cambio o ajuste que surjan


• 84 •

de una evaluación no tendrían repercusiones en el corto plazo, porquecualquier modificación demanda un cambio parcial o total de la polí-tica sectorial que se tramita en el Congreso de la República.


• 85 •

BIBLIOGRAFIA

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Interna-cional. Subdirección de Atención a Población Desplazada. Registro Únicode Población Desplazada –RUPD- Sistema de Información de PoblaciónDesplazada –SIPOD-.

“Matriz 1. Incidencia de la cooperación internacional en programasde atención a la población desplazada”. Bogotá. Agosto de 2006.

Amnistía Internacional. “Colombia Un laboratorio de guerra: Repre-sión y violencia en Arauca”. Londres. Reino Unido de la Gran Bretaña.Abril de 2004.

Castro, Jaime “Nuevo recorte a las transferencias”. Documento sinfecha.

Congreso de la República. “Ley 489 de 1998”. Bogotá. Colombia.1998.

“Ley 812 de 2003. Plan Nacional de Desarrollo 2003 –2006. “Haciaun Estado Comunitario”. Bogota. Colombia.

“Ley 790 de 2002”. Bogota. Colombia. Diciembre de 2002.

“Texto conciliado al Proyecto de Ley No.199/07 Senado – 201/07Cámara. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.Bogotá. Colombia. Mayo de 2007.

Consejo Nacional de Política Económica y Social. “Documento Con-pes 3400”. Bogota. Colombia. Noviembre de 2005.

Consejo Nacional de Política Económica y Social. DepartamentoNacional de Planeación –DNP-: DDS, SC. Ministerio de Hacienda y Crédi-to Público. Agencia Presidencial para la Acción Social y la CooperaciónInternacional. “Documento Conpes No. 3472. Concepto favorable a la Na-ción para contratar empréstitos externos con la banca multilateral hasta porUS $1.500 millones, o su equivalente en otras monedas, con el fin de finan-


• 86 •

ciar la puesta en marcha de la expansión del programa Familias en Acción2007 – 2010”. Bogotá. Colombia. 4 de junio de 2007.

Consejo Nacional de Política Económica y Social. DepartamentoNacional de Planeación –DNP-: Misión para la Reducción de la Pobreza yla Desigualdad en Colombia, DDS, DIFP, DDRS, DDUPA, DEPP, DJS,DDTS; Ministerio de la Protección Social; Ministerio de Educación Nacio-nal; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Agencia Presidencial parala Acción Social y la Cooperación Internacional; Instituto Colombiano deBienestar Familiar; Servicio Nacional de Aprendizaje; Registraduría Na-cional del Estado Civil; Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. “Do-cumento Conpes No. 102. Red de Protección Social Contra la ExtremaPobreza”. Bogotá. Colombia. 25 de Septiembre de 2006.

Contraloría General de la República. Contraloría Delegada para elsector Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior yDesarrollo Regional. “Evaluación de la política pública de vivienda social.Bogotá». Colombia. Septiembre de 2006.

Contraloría delegada sector defensa, justicia y seguridad. “El despla-zamiento forzado en Colombia: la perspectiva presupuestal. Ponencia pre-sentada por el Contralor General de la República, Julio Cesar Turbay Quin-tero, en el Congreso convocado por Acción Social”. Bogotá. Colombia.Julio 17 de 2007.

Corte Constitucional. “Sentencia T-025 de 2004. Cumplimiento Auto218 del 11 de agosto de 2006”. Bogotá. Colombia. Septiembre de 2006.

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. “CO-DHES informa. Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y elDesplazamiento No. 56. Conflicto armado y crisis humanitaria sostenida:DESPLAZADOS EN EL LIMBO”. Bogotá. Colombia. 1 de Febrero de 2005.

“CODHES informa. Boletín de la Consultoría para los Derechos Hu-manos y el Desplazamiento No. 72. Huyendo de la guerra”. Bogotá, Co-lombia, Noviembre de 2007.

Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de PolíticaEconómica y Social. DNP: DJS-GEGAI, DDS, DDTS, DDE, DDUPA, DIFP,DDRS, OAJ, DEPP; MHCP: DGPPN “Conpes No. 3400. Metas y Prioriza-ción de Recursos Presupuéstales para Atender a la Población Desplazadapor la Violencia en Colombia”. Bogotá. Colombia. Noviembre de 2005.

Dirección Técnica de Desarrollo Territorial Sostenible “Desempeñofiscal de los departamentos y municipios 2006. Bogotá. Colombia. Docu-mento sin fecha.


• 87 •

Documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010”.Bogotá. Colombia. Documento sin fecha.

“Informe de verificación de cumplimiento a la Sentencia T-025 de2004”. Bogotá. Colombia. Octubre de 2007.

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad “DeJusticia”.“Pliego de modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Inclusión de Unprograma nacional de reparaciones Administrativas a las víctimas de crí-menes atroces en el marco del conflicto armado”. Corporación nuevo Arcoiris. Codhes. Indepaz. Corporación Avre. Sisma Mujer. Cinep. Fescol. Fun-dación Social y Planeta paz. Bogotá. Colombia. Documento sin fecha.

DiMaggio, Paul. Powell, Walter. “El retorno a la jaula de hierro”.Contenido en “El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional”.Serie nuevas lecturas Fondo de Cultura Económica. México. 1999.

Gaviria, Alejandro. “Política en acción”. Columna de opinión publi-cada en el periódico “El Espectador”. Edición del sábado 4 de agosto de2007. Bogotá. Colombia.

“Subsidios y embarazos”. Columna de opinión publicada en el perió-dico “El Espectador”. Edición del sábado 18 de agosto de 2007. Bogotá.Colombia.

Giraldo, Cesar. “Política Social Uribe Vélez. Sombras nada más”.Artículo publicado en “Le monde Diplomatique”. No. 58. Edición Colom-bia”. Bogotá. Colombia. Julio de 2007.

Hoyos, Luis Alfonso. Alto Consejero presidencial para la Acción So-cial y la Cooperación Internacional. “Sobre la ampliación de Familias enAcción”. Columna de opinión publicada en el periódico “El Espectador”.Edición del sábado 11 de agosto de 2007. Bogotá. Colombia.

Ibáñez, Ana María. Moya, Andrés. “La población desplazada en Co-lombia: Examen de sus condiciones socioeconómicas y análisis de las polí-ticas actuales”. Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducciónde la Pobreza y la Desigualdad. Departamento Nacional de Planeación.Bogotá. Colombia. 2007.

Jaramillo Pérez, Iván. “El acceso a la salud de los desplazados por laviolencia”. Contenido en “Desplazamiento forzado y políticas públicas.Análisis sectorial”. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplaza-miento –CODHES-. Bogotá. Colombia. Diciembre de 2006.

Jaramillo Marín, Jefferson. “La política pública sobre atención apoblación desplazada en Colombia. Emergencia, constitución y crisis de


• 88 •

un campo de prácticas discursivas”. Contenido en la revista “Tabula Rasa”.Bogotá. Colombia, No.6. Enero-junio. 2007.

Lozano, Alejandro. “El juego de las políticas públicas. Aspectos so-bre diseño e implementación”. Contenido en “Fundamentos de políticaspúblicas”. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derechos yCiencias Políticas y Sociales. Departamento de Ciencia Política. BogotáJunio de 2007.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Departamento Nacionalde Planeación. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Coopera-ción Internacional. “Op cit. “Numeral 3.2. “Explicación de las inconsis-tencias entre (a) la formulación del estimativo de costos de implementa-ción de la política pública y el diseño del cronograma presupuestal 2005 -2010, por una parte, y (b) la formulación de las metas de atención a lapoblación desplazada por cada una de las entidades del SNAIPD, porotra”. Bogotá. Colombia. Agosto de 2006.

Derecho de petición. Radicado No. 1-2005-041482. Bogotá. 2 deAgosto de 2005.

Ministerio de Defensa. “Recursos para financiar la lucha contra elnarcotráfico y el terrorismo – PCSD. Contenido en “Plan Colombia: unahistoria exitosa de cooperación bilateral”. Archivo en PowerPoint. Bogo-tá. Colombia. Agosto de 2007.

Palacio, Diego. Ministro de Protección Social. “¿Asistencialis-mo?”. Columna de opinión publicada en el periódico “El Espectador”.Edición del sábado 4 de agosto de 2007. Bogotá.

Ramírez de Rincón, Marta Lucía. “El Congreso de la República ysu rol frente a la superación de las causas y los efectos del desplazamientoforzado”. Bogotá. Julio de 2007

Ramírez Velásquez, Jorge. “Análisis de la política educativa de aten-ción a la población en situación de desplazamiento”. Contenido en “Des-plazamiento forzado y políticas públicas. Análisis sectorial”. Consultoríapara los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES-. Bogotá.Colombia. Diciembre de 2006.

Restrepo, Darío I.” La celada contra las transferencias para la salud yla educación pública”. Contenido en UN Periódico.

Rubiano, Néstor. López, Luis Mario. “Instituciones políticas y pre-supuesto público: el caso de Colombia.1990-2003”. Contenido en la revis-


• 89 •

ta “Ensayos sobre política económica”. Banco de la Republica. RevistaNo.46 II. Edición especial 2004. Bogotá. Colombia.

Yépez, Alberto. “Colombia: De derechos ciudadanos a subsidios fo-calizados”. Artículo publicado en “Le monde Diplomatique”. No. 58. Edi-ción Colombia”. Bogotá. Colombia. Julio de 2007.


• 90 •

CONSULTORIA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL …codhes/images/biblioteca/DocCODHES8-Traslashue… ·...

Documents

Transcript of CONSULTORIA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL …codhes/images/biblioteca/DocCODHES8-Traslashue… ·...