Contenido - webs.ucm.es

1

Contenido

1. RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................. 6

2. MARCO TEÓRICO .......................................................................................... 8

2.1 Conceptos sobre la migración ......................................................................... 8

2.2. Análisis de Políticas Públicas. ......................................................................... 9

2.2.1. Diseño ........................................................................................................ 13

2.2.2 Implementación ........................................................................................... 17

2.2.3 Evaluación .................................................................................................. 21

2.2.3.1 Tipologías de la Evaluación. ..................................................................... 23

2.3 Algunas consideraciones relevantes en materia de análisis de políticas

públicas. ............................................................................................................... 25

2.3.1 La teoría del actor-red (actor-network theory) ............................................. 26

3. METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN ......................................................... 30

4. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA ..................................................................... 32

4.1 Identificación de actores y su visión del fenómeno migratorio........................ 33

5. DIAGNÓSTICO ............................................................................................. 46

5.1 Antecedentes ................................................................................................ 46

5.1.2 Algunas cifras.............................................................................................. 48

5.1.3 Núcleos Familiares ...................................................................................... 50

5.1.4 Remesas ..................................................................................................... 51

5.1.5 Formación de redes trasnacionales............................................................. 52

5.1.6 Fuga de cerebros ........................................................................................ 53

5.2 Proceso de Formulación (Diseño) de la Política Integral Migratoria Colombiana

–PIM- ................................................................................................................... 54

5.2.1 Breve descripción de partidos políticos en el marco del fenómeno migratorio.

56

5.2.2 Marco Jurídico............................................................................................. 57

5.2.3 Profundización en el proceso de elaboración de la PIM .............................. 58

5.3 Documento CONPES 3603 sobre la Política Integral Migratoria .................... 64

2

5.3.1 Lineamientos Generales ............................................................................. 64

5.3.2 Principios .................................................................................................... 66

5.3.3 Dimensiones ............................................................................................... 67

5.3.4 Problema central, ejes problemáticos, dimensiones y objetivos .................. 67

5.3.5 Lineamientos y productos ........................................................................... 71

5.4 Plan de Retorno Positivo ................................................................................ 74

5.4.1 Estrategias para la acción ........................................................................... 74

5.5 Programa Centro de Referencia y Oportunidades para los Retornados

„Bienvenido a Casa‟ –BAC- .................................................................................. 77

5.5.1 Áreas de atención de acuerdo al modelo de Referenciación y Orientación . 79

5.5.2 Modelo de Reintegración Socioeconómica. ................................................. 80

5.5.3 Algunos resultados en cifras ....................................................................... 83

5.5.4 El entorno de la política pública ................................................................... 84

5.6 Divulgación en medios de comunicación masivos .......................................... 88

5.6.1 Divulgación en material publicitario. ............................................................ 89

5.6.2 Verificación de contenido y revisión de prensa ........................................... 90

5.7 Aspectos a destacar en cuanto al retorno. ..................................................... 91

6. JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD DE LA INTERVENCIÓN .................... 96

7. OBJETIVOS DE LA INTERVENCIÓN .............................................................. 99

7.1 Objetivo general ............................................................................................. 99

7.2 Objetivos específicos ..................................................................................... 99

8. PLAN DE ACCIÓN ......................................................................................... 100

8.1 Línea de mejora 1: diseño ............................................................................ 103

8.2 Línea de mejora 2: implementación.............................................................. 106

8.3 Línea de mejora 3: evaluación. .................................................................... 109

9. PLAN DE COMUNICACIÓN .......................................................................... 110

9.1 Objetivo ........................................................................................................ 110

9.2 Definición ..................................................................................................... 110

10. EFECTOS PREVISTOS DE LA INTERVENCIÓN ........................................ 112

11. PLAN DE EVALUACIÓN DE LA INTERVENCIÓN ....................................... 113

12. CRONOGRAMA ........................................................................................... 119

3

13. CONCLUSIONES ........................................................................................ 121

14. REFERENCIAS DOCUMENTALES ............................................................. 127

14.1 Bibliografía ................................................................................................. 127

14.2 Bibliografía Web ......................................................................................... 129

14.3 Documentos Oficiales ................................................................................ 130

15. ANEXOS ...................................................................................................... 132

15.1 Diagrama de Flujo 1: Articulación Institucional BAC ................................... 132

15.2 Entrevista a Samir Puerta. Especialista en Migraciones y Codesarrollo. OIM

Colombia. ........................................................................................................... 133

15.3. Entrevista a Sara Lucia Pérez, ex contratista Alcaldía Mayor de Bogotá. . 135

15.4 Entrevista a asociaciones de colombianos en el exterior. ........................... 137

4

Lista de Cuadros

Cuadro 1: Propuesta de mejora de la PIM y el BAC fase del diseño……….……105

Cuadro 2: Propuesta de mejora de la PIM y el BAC fase de la implementación..108

Cuadro 3: Propuesta de mejora de la PIM y el BAC fase de la evaluación……...111

Cuadro 4: Efectos previstos de la intervención……………………….…………….114

Cuadro 5: Matriz de evaluación del diseño de la política………………..…………116

Cuadro 6: Cronograma…………………………………………………………...……122

5

Glosario de siglas

BAC: Programa Centro de Referencia y Oportunidades para los retornados

Bienvenido a casa

CEMIC: Centro de Estudios para la migración internacional colombiana.

CES: Centro de estudios Sociales

CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social.

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DAS: Departamento Administrativo de Seguridad.

DNP: Departamento Nacional de Planeación.

ICETEX: Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior

MRE: Ministerio de Relaciones Exteriores

OIM: Organización Internacional para las Migraciones.

PIM: Política integral migratoria

PRP: Plan de Retorno Positivo

SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje

6

1. RESUMEN EJECUTIVO

Considerando la importancia que ha cobrado el fenómeno migratorio en los

últimos años, y con la introducción de dicha temática en la agenda, el gobierno

Colombiano se ha puesto en la difícil tarea de elaborar e implementar la Política

Integral Migratoria –PIM- con el fin de atender y satisfacer nuevas necesidades

que estaban siendo demandadas por los colombianos que por motivos diferentes

decidieron salir del país, y de los ciudadanos de otros países que resolvieron

formar su vida en Colombia.

La puesta en marcha de los diversos programas y proyectos que nacen como

consecuencia de esta política suelen estar encaminados hacia diferentes ámbitos,

pero el presente trabajo de fin de máster se centra en el análisis del programa de

retorno a nivel distrital en Bogotá Centro de Referencia y Oportunidades para los

Retornados „Bienvenido a Casa –BAC‟ que nace del Plan de Retorno Positivo

plasmado dentro de la PIM.

Dicho programa ejecutado por la Alcaldía Mayor de Bogotá con el apoyo de la

Organización Internacional para las Migraciones –OIM- y con la estrecha relación

y direccionamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores con su Oficina del

Programa ColombiaNosUne ha logrado tener un mayor acercamiento al ciudadano

que decide regresar.

El BAC evidencia de diferentes maneras la intención por parte del gobierno

nacional y local de generar nuevas herramientas de gestión para mejorar sus

servicios. La definición de cómo cada uno de los actores implicados ve el

problema, el diagnóstico que sale de la interpretación de la migración colombiana,

el análisis sobre el nivel de coherencia entre los objetivos planteados y los

resultados conseguidos hasta la fecha por el programa y su relación con la política

pública, arroja que aunque se ha avanzado notoriamente en el tema, aun hay

varios vacios que deben ser abarcados con brevedad; cuestión que a la vez se ha

7

dado como secuela de la poca información existente sobre las condiciones de los

colombianos en el exterior y la poca experiencia de la administración en la

implementación de programas con este tipo de temática.

Todas estas cuestiones permiten, posterior a un análisis minucioso y utilizando

metodologías válidas de acceso a la información, proponer un plan de acción en

donde se introducen líneas de mejoras en cada una de las etapas de la política y

del programa (diseño, implementación y evaluación) como un instrumento que se

puede usar a futuro por líderes políticos y gestores públicos para mejorar lo que

ahora está en funcionamiento y próximos proyectos con énfasis en el retorno

como lo es la réplica del BAC en algunos de los departamentos del país que

presentan alta experiencia migratoria.

8

2. MARCO TEÓRICO

A continuación se establecerán los conceptos principales que hay que considerar

en el fenómeno migratorio, para luego abrir paso al enfoque del análisis de las

políticas públicas y su relevancia para el estudio de ese tema.

2.1 Conceptos sobre la migración

Algunos conceptos que se deben tener en cuenta son:

migración: ‘movilidad territorial (…) incluye todas las modalidades de

desplazamiento que conformaría una trama continua que va desde la

inmovilidad hasta la movilidad definitiva.’ (Pellegrino: 1995)

Migración circular: „cuando el migrante va y vuelve al país de acogida por

ciertos periodos.’ (DNP, 2009)

Emigración: ‘acto de emigrar, es decir, de dejar el país natal para residir

temporal o permanentemente en otro’ (Malgesini y Giménez: 2000)

Inmigración: ‘acto de inmigrar, es decir, de entrar a residir temporal o

permanentemente en un país distinto al de origen.‟ (Malgesini y Giménez:

2000)

Migración temporal: se refiere al desplazamiento hacia otro país(es) de

una (s) persona(s) por un periodo de tiempo determinado.

Migración internacional: „movimiento de nacionales hacia un país

diferente al de nacimiento para establecer allí su residencia habitual.’ (DNP,

2009)

9

2.2. Análisis de Políticas Públicas.

Considerando que el presente trabajo de fin de máster se centra en el análisis de

la política pública integral migratoria de Colombia y su programa de retorno a nivel

distrital en Bogotá BAC, se tomará en cuenta lo establecido por el enfoque del

análisis de las políticas públicas. Lo anterior permitirá entender de una mejor

manera el desarrollo y proceso que se la ha dado a esta política a lo largo de los

años, y sobre todo, como ha sido el proceso de diseño de la misma, ya que su

puesta en marcha, o también llamada implementación lleva muy pocos años.

Es necesario comprender que este enfoque, aporte dado prácticamente por la

ciencia política, se caracteriza por plantear escenarios de acción amplios y con

diversos factores que entran a participar según la etapa que se esté estudiando.

Para entender esto de una mejor manera, se plasma que las políticas públicas

están compuestas por un „ciclo de vida‟ mayoritariamente comprendido como a)

diseño, b) implementación y c) evaluación1.

Ahora bien, y aunque existe una visión clásica para la ilustración de cada una de

las etapas, la explicación y los planteamientos aquí dados surgen a partir de los

supuestos de diversas perspectivas y por tanto de diferentes autores.

Considerando que la política integral migratoria –PIM- acaba de salir de su

proceso de formulación, y que está empezando la etapa de implementación, para

fines del presente documento se hablará en profundidad sobre las primeras dos

etapas, por su parte, la fase de evaluación será escrita de forma un poco más

breve.

Antes de entrar a definir un poco más esto, se expone que „las políticas son

productos de políticos que deciden, cuya ideología o cuyas afiliaciones partidistas

se derivan a su vez de la opción de los electores.’ (Yves y Thoenig: 1992). En si

1 Tal como se menciona más adelante, la evaluación no necesariamente es la última fase del ciclo

de vida, ya que éste puede ser cambiante y una puede surgir antes que otra.

10

las políticas públicas evidencian cuestiones que van mucho más allá del mero

reflejo de las decisiones de los diversos actores, ya que son el resultado del

funcionamiento del gobierno. Son entonces además „un conjunto de decisiones

cuyo objeto es la distribución de determinados bienes o recursos. En este proceso

se encuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o privilegiar a

determinados individuos o grupos (….) una política pública no es solamente una

acción concreta, puede ser una acción simbólica’ (Kauffer, s.f).

Para tener un mejor y mayor acercamiento a lo que son las políticas públicas,

Yves y Thoenig plasman varios modelos teóricos que se agrupan de tres (3)

maneras diferentes.

1) enfoque social: el individuo es privilegiado al igual que el pluralismo social

cuestión que hace determinar al Estado desde una visión funcionalista, en otras

palabras, éste (el Estado) es una especie de ventanilla en donde se reciben las

demandas de la sociedad.

2) agrupación de teorías en donde el Estado cuenta con una „autonomía marginal‟

pues se ve como un instrumento para dar servicios a favor de una clase o grupos

sociales determinados.

3) la asociación de teorías que se encuentran entre la mitad de las dos anteriores,

pretende establecer los desequilibrios y equilibrios existentes entre la sociedad y

el Estado, lo cual se permite evidenciar mediante las políticas públicas.

En esta medida, se está planteando que éstas (las políticas públicas) son el

resultado de cómo se han interpretado, revisado, seleccionado y manejado una

serie de información y coyunturas por parte de los diferentes actores y su

participación en los procesos, lo cual va a variar notablemente según el tema del

que se esté tratando.

En sí, el análisis de las políticas públicas se puede entender como „una disciplina

aplicada de la ciencia social que usa múltiples métodos de investigación y

argumentación para producir y transformar la información pertinente para una

11

política, información que pueda ser empleada en los contextos políticos a fin de

resolver los problemas de la política-acción (Yves y Thoenig: 1992)

Retomando a estos autores, se establece que las políticas públicas se componen

generalmente por tener un contenido, un programa, una orientación normativa, un

factor de coerción y una competencia social.

En cuanto al contenido se dice que toda la actividad pública lo tiene, por lo tanto,

los recursos se encaminan para la producción de resultados, son entonces éstos

lo que se va a tomar en cuenta al momento de establecer las acciones en el

problema de la investigación.

Por su parte, el programa es un marco general que refleja y fundamenta el actuar

dentro de la gestión pública que desarrolla los diferentes actores que intervienen

en el devenir político.

La orientación normativa son los parámetros que se fijan revisando un contexto

que aparecen bien sea por los valores, las ideologías políticas o por coyunturas.

El factor de coerción, hace alusión a la herramienta autoritaria con la que cuenta el

gobierno, pues al tener autoridad legal cuenta con cierta legitimidad, de aquí

precisamente que el acto público se imponga, haciéndolo sobre la colectividad.

Como quinto punto, la competencia social explica que todas las políticas públicas

se delimitan por las competencias, las disposiciones y las acciones que van a

afectar de determinada manera tanto a los intereses, como a los comportamientos

de a quienes van dirigidas.

Algo importante de analizar aquí, y que también es considerado por los autores es

que en la práctica, visualizar esto se torna un poco más complejo, cuestión que

puede desarrollarse precisamente por la variedad y cantidad de factores que

entran en juego durante todo el ciclo de vida de las políticas.

Todo lo anterior, se desenvuelve en espacios donde se dan gestiones internas y

externas, las primeras serian las cuestiones de movilización de recursos

12

(humanos, materiales, económicos, etc) para poder generar productos concretos,

y las segundas serian los impactos y cambios que se dan como consecuencia de

esa gestión interna.

No hay que dejar de lado que todas las políticas públicas pueden llegar a afectar e

influir directa o indirectamente en el ámbito de acción de otra, en el caso

específico de la PIM, se puede demostrar cómo a partir de ésta surgen un plan

(Plan de Retorno Positivo, PRP) y un programa (Bienvenido a Casa, BAC) que se

relacionan entre si y que se enfocan en manejar el tema del retorno de los

migrantes de manera relativamente coordinada en miras de brindar el mejor

servicio posible. De manera más general, y retomando a Yves y Thoenig de forma

gráfica, se puede mostrar la relación de la siguiente manera:

Gráfico 1: La relación entre políticas

Fuente: (Yves y Thoenig: 1992)

En este ámbito de análisis de las políticas públicas también se hace indispensable

la necesidad del cambio social, esto se puede considerar como la relación ente

entre las causas y los efectos, „esta causalidad es normativa. Se identifica a través

de los objetivos, los contenidos, los instrumentos de acción de que la autoridad

gubernamental se dota para generar, a partir de las realizaciones, los efectos o

impactos sobre el tejido social.’ (Yves y Thoenig: 1992).

En esta dinámica y siendo consecuente con lo ya establecido, se debe observar

claramente los objetivos y la consecución de los mismos. Para ello, debe estar

presente la identificación de los actores para así entender el dinamismo que

Política Pública A

Política Pública B

Impactos

im

Impactos

Efecto ligado

13

implica, la forma como se pretende llevar a cabo, y en sí, el tipo de política,

cuestión que tiende a la complejidad por la multiplicidad de opciones existentes

(ejemplos: nacionales y locales).

Evidentemente, la puesta en marcha de las políticas involucra a los actores

(algunos o todos pueden estar siempre presentes, por momentos determinados o

al concluir), a las actividades que se desarrollan (tangibles, abstractas, simbólicas)

y al proceso mediante el cual se logran cumplir con los objetivos planteados

(identificación del problema, formulación de soluciones, toma de decisión,

ejecución del programa y terminación de la acción, todos ellos compuestos por

acciones)2.

2.2.1. Diseño

El comienzo del ciclo de vida de la política pública se define por estar compuesto

por cuatro (4) principales aspectos los cuales son:

a) La definición de qué es un problema de política pública: el punto radica en

que sea un problema entendido como socialmente relevante, es decir, que sea

una necesidad, que tenga un impacto social, que exista competencia del Estado

para poder solucionarlo, y al momento de ser planteado debe ser de tal forma que

se pueda intervenir para ser atendido, en síntesis, es una situación que no es

satisfactoria a la cual se le debe dar solución con brevedad.

Estas especificaciones permiten inferir que no todos los problemas sociales son y

deben ser atendidos por las políticas públicas, por lo cual se necesita que el

problema que se está planteando este delimitado en una agenda de gobierno,

entendiéndose ésta como un conjunto de problemas que el gobernante decide que

va a tratar durante su administración. En sí, lo que pretende la agenda es que se

reconozca por parte del gobierno bien sea el problema, o ya sea el proceso

2 Estas fases no necesariamente se dan en este orden, aunque es la lógica, suelen ocurrir unos

antes que otros.

14

mediante el cual ciertas cosas llaman la atención seria y activa del gobierno como

posibles asuntos de políticas.

b) La agenda gubernamental: para dar explicación a este tema, se retoma a

Cobb y Elder para definir tres (3) aspectos principales.

Primero, „temporalidad‟: se determina si es por corto, mediano o largo plazo.

Segundo, „Alcance‟: se estipulan dos (2) dimensiones a) estratégica en donde los

problemas de políticas públicas se relacionan con los niveles de gobernabilidad

(entendiéndose ésta como en la capacidad del Estado para satisfacer las

demandas de los ciudadanos y la efectividad a la hora de hacerlo) y b) operativa lo

cual se relaciona con el funcionamiento institucional.

Por último, la „gobernabilidad‟, la cual se entiende como se explico algunas líneas

atrás.

Teniendo claro lo anterior, los problemas que son considerados objetos de

políticas públicas ingresan a la agenda de manera diferente, cuestión que abre

paso a una nueva caracterización.

Se puede entrar a las agendas de maneras diversas, especialmente de cinco (5)

formas:

1. por modelo de movilización: se refiere a la movilización de las personas que

no cuentan con poder para poder acceder a la agenda, para que su(s)

problema(s) sean tenidos en cuenta, esta movilización suele darse para

buscar el apoyo de los medios de comunicación y así lograr su inclusión.

2. por mediatización: lo usan exclusivamente los medios de comunicación.

3. por oferta política: los partidos políticos se convierten en los actores

políticos más relevantes y definen lo que se introduce.

4. por anticipación: se gestiona en su mayoría por parte del Estado, pues

suele girar en torno a temas de salud pública.

15

5. por acción corporativa silenciosa: en este mecanismo no se necesita del

apoyo de los medios de comunicación ya que suele ser utilizada por actores

con mucho poder político y económico.

En materia de agenda, se encuentra finalmente que hay dos (2) prototipos

principales, el primero es la conocida agenda institucional (en donde se plasman

los problemas que dependen de manera funcional de la autoridad pública, es de

„urgencia institucionalmente definida‟), y la segunda es la coyuntural o sistémica

(los problemas no son responsabilidad de la autoridad pública).

Considerando que hacer esta determinación resulta tan sumamente complejo, la

definición de cual agenda establecer, o el problema dentro de cual agenda se

ajusta más, dependerá más probablemente del consenso o los conflictos que se

generen alrededor de ellos.

c) el análisis de las políticas públicas: se enfoca en la elaboración y evaluación

de las alternativas que las políticas exigen. Este tercer factor se da gracias al

cumplimiento de cuatro (4) pasos, el primero es identificación del problema que se

va a analizar, el segundo es la determinación de las alternativas posibles a seguir,

el tercero es la evaluación y el cuarto es la proposición de opciones para darle

solución al problema identificado.

d) los modelos de decisión: existen diversos enfoques que permiten establecer

a los modelos de decisión. En materia de análisis de políticas públicas se

caracterizan por ser los más usados el modelo racional (el individuo puede contar

con la información completa para poder tomar decisiones de manera clara y según

sus preferencias). Este modelo fue luego criticado por personajes como Lindblom

quien introdujo sus aportes con el enfoque de la racionalidad limitada (las

personas al momento de tomar decisiones nunca van a tener la información

completa como consecuencia de los altos costos que esto induciría, y además,

porque será imposible para la persona tener conocimiento sobre todo aquello que

lo rodea), existen también las aproximaciones sucesivas, la exploración

combinada y el bote de basura.

16

Sea cual sea el modelo de decisión escogido, lo importante es considerar que „la

política pública es el resultado de la interacción entre varios actores que intentan

influenciar el proceso político en una dirección favorable a sí mismos’ (Klijn, 1998)

Evidentemente, las políticas públicas surgen para tratar un problema, éstos se

pueden formular según Yves y Thoenig bien sea por la formulación de las

demandas, o ya sea por los mecanismos y estrategias de respuesta que surgen

frente a dichas demandas. Aunque la segunda suele darse como última fase, ello

no quiere decir que no pueda surgir de primeras. Haciendo referencia a los

problemas sociales, para Becker en su texto „Human Capital‟ plantea que éstos

nacen posiblemente como consecuencia de las ‘carencias objetivas de una

sociedad’ y/o ‘por la decisión objetiva de los que, en nombre de ésta califican

dicho fenómeno de problema social’ (Becker en Yves y Thoenig: 1992).

En relación con la PIM, la identificación de necesidades de la población migrante y

de los extranjeros radicados en Colombia se puede expresar que se dio por la

manifestación de sus necesidades de diferentes formas, pues está la necesidad

sentida, es decir por la expresión indirecta, para Yves y Thoenig, esto se refiere a

que la población expresa sus deseos y motivaciones; por la necesidad expresada,

pues existen actos específicos y por necesidad normativa, ya que el fenómeno es

interpretado por terceras personas según sus valores pero pensando y

poniéndose en el lugar del „consumidor‟.

En esta medida, es evidente que los problemas de la sociedad se transforman

constantemente, ya que los escenarios son cambiantes y turbulentos, por lo que

siempre existen modificaciones a lo largo del camino. Por ello, es esencial tener

en cuenta que „un problema público es una construcción social, un hecho cultural

que obedece a una estructura cognoscitiva y moral. Por una parte, en una

sociedad existen creencias sobre las situaciones y los acontecimientos que dan

nacimiento a un problema. Por otra, el aspecto moral se traduce en juicios que

definen el acontecimiento como insoportable e inmoral, y, por consiguiente, debe

conducir a una acción de cambio. Conocimiento y juicio moral se combinan para

17

que un fenómeno se transforme en problema y en desafío.’ (Yves y Thoenig:

1992).

2.2.2 Implementación

Ahora bien, y entrando a discutir lo que hace parte de la segunda etapa –la

implementación- se puede decir que es la puesta en marcha de todo lo planeado

para dar solución al problema, basándose en esto, a lo largo de los últimos años

se han determinado varios modelos por medio de los cuales se puede llevar a

cabo.

Dentro de las revisiones teóricas que se realizaron para la elaboración de este

documento, se encontró una importante aclaración y división en los actores que

conforman tanto la primera parte como la segunda, ya que en el diseño y/o

formulación son los decisores políticos quienes juegan el rol más importante, pues

son los que toman las decisiones y definen las prioridades de los temas que se

encuentran en las agendas, por su parte, en la fase de implementación, suele ser

más la parte administrativa la que toma control del proceso, pues son los que

ejecutan dichas estrategias. Teóricamente la percepción de esta dinámica se

conoce como el „top-down‟.

Esta relación estrecha entre decisores y la parte administrativa de la estructura

evidencia que de la comunicación y el trabajo coordinado entre estos dos es de lo

que van a depender los resultados y los impactos producidos por las acciones

ejecutadas. Sin embargo, este enfoque aún genera muchas discrepancias en

torno a los reales resultados y la responsabilidad de cada uno de los actores que

hacen parte de ella, pues se considera que la división de tareas en la práctica no

es tan clara como ésta (la teoría) pretende.

En contraposición de este enfoque está el „bottom up‟ el cual establece que los

procesos de implementación se dan de forma ascendente, es decir, de abajo hacia

arriba. Para autores tales como Amitai Etzioni este tipo de modelos en algunas

18

situaciones pueden evidenciar que no siempre es necesario usar grandes y

complejos modelos de arriba hacia abajo, sino que por el contrario, los de abajo

hacia arriba se ajustan de mejor manera al programa y los resultados son mejores.

Independientemente del modelo escogido y de la manera en que se percibe que

se suele dar el proceso, es evidente que esta fase incluye a los diferentes actores

que participan mediante acciones, bien sea de forma individual o colectiva para

producir los resultados que se pueden entender en el cambio social, aquellos que

la sociedad está esperando a razón de sus demandas y para lograr la satisfacción

de sus necesidades.

Entonces, la implementación consiste también en poner en marcha planes de

acción sobre el problema que se intenta solucionar. Por ende surge la presencia

de modificaciones en el desenvolvimiento del fenómeno o problema.

Retomando la cuestión del cambio social al que lleva cada política, lo anterior se

convierte en aquello con lo que se permite comprobar dicho cambio. La

implementación lleva a una relación entre las causas y los efectos.

Dentro de esta dinámica también hay que fijar y observar detenidamente aspectos

tales como los criterios tanto cuantitativos como cualitativos y su relación con los

resultados pretendidos y tiempos de ejecución, más específicamente en relación

con la PIM, el Plan de Retorno Positivo –PRP- y el BAC aunque suele

evidenciarse una conexión y ligamiento entre los tres (3) por ser tres (3) escalones

por medio de los cuales se desciende, aún existen barreras para la

implementación del BAC, pues si bien cuenta con objetivos y metas establecidas,

la PIM no lo evidencia tan claramente en materia de retorno, de hecho, se abarca

más de manera tangencial al establecer acciones tales como la formación de

programas como „RedEsColombia‟.

Otra característica fundamental es el cronograma mediante el cual se pretende

cumplir y llevar a cabo los planes de acción de las políticas, pues que si bien se

presentan cuestiones que deben ser ejecutadas a largo plazo para lograr lo

19

cometido, hay otras que debe considerarse su urgencia en cuanto a que el

contexto y las repercusiones pueden variar de tal manera que las acciones

planteadas no se ajusten a esta nueva dinámica, llevando a la necesidad de

introducir cambios mientras se avanza en el proceso de implementación.

Para Yves y Thoenig una herramienta práctica para esto es la norma, ésta, al fin y

al cabo, suele estar presente de determinadas maneras en este ámbito.

Es importante mencionar que estos cambios suelen darse no sólo por las

coyunturas turbulentas que modifican constantemente la realidad política,

económica, social y cultural, sino también por motivos y necesidades propias de la

administración y de los decisores políticos.

Trayendo a la práctica este tema, se podría considerar que el análisis de la política

pública migratoria y sus planes y programas se podrían dar de la siguiente manera

(de forma sistémica):

Gráfico 2: Relación de actores y PIM

20

Fuente: PIM. Elaboración propia.

Presidencia de la República

Ministerio de Relaciones

Exteriores

Alcaldía Mayor de Bogotá Ministerio de Educación Ministerio de

Interior y de

Justicia

Ministerio de

Protección social

Ministerio de Ambiente y

Desarrollo territorial

Servicio Nacional

de Aprendizaje

(SENA)

Departamento

Administrativo de

Seguridad (DAS)

Departamento

Administrativo

Nacional de Estadística

(DANE)

Instituto

Colombiano de

crédito y estudios

técnicos en el

exterior. (ICETEX)

Departamento

Nacional de

Planeación

COLOMBIANOS EN EL EXTERIOR Y EXTRANJEROS EN COLOMBIA

21

Este esquema evidencia las redes de actores (gubernamentales), aunque sus

roles suelen estar fuertemente definidos, ya que cada uno aporta y se

desenvuelve en el fenómeno de manera diferente, ello no indica que no exista la

posibilidad de que no se coordinen entre sí, pudiendo existir solapamiento de

actividades; además, es fundamental considerar que al momento de empezar a

desarrollar las acciones tal como se tienen previstas, éstas no cumplan a

cabalidad las expectativas que de ellas se esperaban.

Aunque en los documentos se plasman las dimensiones que deben ser atendidas

mediante acciones, esto no rechaza la idea que el llevar a cabo estas cuestiones

es de suma complejidad y toma bastante tiempo debido a que la responsabilidad

del éxito recae no en uno (1) sino en varios actores, de allí que la obtención de

resultados positivos puede darse de manera lenta.

Para considerar…

Tanto los procesos que se generan al momento de hacer la implementación de

programas como las actividades que surgen como consecuencia de éstos deben

darse bajo lineamientos de continuidad y ser progresivos, ya que si no están

articulados y son constantemente interrumpidos, el cumplimiento de los objetivos

puede ser severamente lento.

2.2.3 Evaluación

La evaluación aunque en algunos documentos suele verse como la última etapa

del ciclo de vida de las políticas públicas, para otros, y posición con la que se está

de acuerdo, es que ésta puede ser el comienzo de otra nueva fase, es decir, que

la evaluación no es necesariamente el fin del ciclo.

Esta etapa busca arrojar los datos sobre los efectos y resultados de las acciones

realizadas en las fases anteriores. En esta medida, ésta (la evaluación) es una

herramienta que ayuda a determinar si los resultados fueron óptimos, si se

22

alcanzaron los objetivos y en sí, si el problema al que se estaba atendiendo fue

resuelto.

Más concretamente, la evaluación se entiende como „un juicio hecho sobre un

dato con referencia a un valor (…) evaluar una política pública es apreciar los

efectos atribuibles a una intervención gubernamental en un campo especifico de la

vida social y del entorno físico’ (Yves y Thoenig: 1992).

Para Stufflebeam y Shinkfield (2001), es en sí, recoger y analizar

sistemáticamente una información que permite determinar el valor (es relativo y

suele depender de las características extrínsecas del evaluando) o mérito de algo

(depende de las características intrínsecas del evaluando).

Paralelamente, para Bustelo, los dos (2) propósitos principales de la evaluación se

resumen en

1) facilitar el proceso de toma de decisiones de los actores, lo cual se traduce en

hacer las correcciones intermedias en el proceso de ejecución de un programa

bien sea para seguir adelante, expandirlo, cortarlo, acabarlo o abandonarlo,

permitiendo examinar nuevas ideas y elegir lo que se considere como mejor

opción entre las alternativas existentes.

2) facilitar el aprendizaje organizativo, ya que la evaluación ayuda a mejorar a las

instituciones, ofrece una retroalimentación, da ayuda para enfatizar o reforzar los

objetivos de un programa y a rendir cuentas.

El análisis de esta política en términos evaluativos permite afirmar que tanto la

PIM como el BAC traen implícitos diferentes objetivos a los explícitamente

planteados, ya que las acciones empleadas suelen estar enfocadas hacia la esfera

financiera. No obstante, hay un enfoque claro sobre la necesidad de brindar

asistencia profesional a los que regresan, la mayoría de estas acciones resaltan la

necesidad de la inversión del dinero (tanto el que traen los migrantes al regresar,

como lo que mandan con anterioridad, es decir, las remesas) al país.

23

2.2.3.1 Tipologías de la Evaluación.

Ahondando un poco en esta fase, hay cuatro (4) tipologías de evaluación

1) Por el papel que cumple la evaluación: puede ser a) formativa: intenta

mejorar sobre la marcha o b) sumativa: se realiza una síntesis del programa

o proyecto en un tiempo determinado para brindar una valoración global del

mismo.

2) Por el contenido o fase: se analiza a) diseño: evidencia la coherencia y

pertinencia b) proceso: ejecución y puesta en marcha c) resultados bien sea

por outputs (productos) valora la calidad de las acciones, actividades, etc o

por outcomes (efectos) se examina los efectos de los outputs.

3) Por el momento: a) ex ante: antes de la implementación, b) Ad interin, si se

realiza durante la implementación y c) post-facto: en al ya estar finalizado el

programa.

4) Por el agente evaluador: es imprescindible el equipo evaluador y el

conocimiento que éste tenga sobre lo que se pretende evaluar, por ello hay

evaluaciones internas (la realizan personas que pertenecen a la institución

que desarrolla los programas y proyectos contenidos en la política) o

externas (se contrata a un equipo de personas especializado que no

pertenecen a la institución para que realicen la evaluación).

Es primordial razonar que hay una separación de cuestiones que se deben tener

en cuenta, esto es si se está mirando el proceso o el contenido, factores que, si

bien suelen mezclarse con facilidad, las observaciones que se hagan sobre éstas

van a arrojar resultados, opiniones y conclusiones que pueden determinar el

rumbo de la política a futuro. Evidentemente, la relación entre estos dos (proceso y

contenido) es tan estrecha que se van a determinar mutuamente.

24

Para concluir esta parte teórica, se establece, por un lado, que a la premisa que se

llega a través del consenso de múltiples actores es que, el camino por recorrer

aún es muy largo, pues la experiencia que los gobiernos y administraciones

públicas tienen en cuanto a evaluación se refiere es muy precaria y poco

explorada, por lo que se hace urgente que este proceso se empiece a desenvolver

ya que en términos de María Bustelo y de Luis Aguilar en su texto „Gobernanza y

Evaluación: Una Relación Potencialmente Fructífera‟ la evaluación se ha

convertido en una aliada clave en la (nueva) gobernanza, lo anterior como

consecuencia de los nuevos matices que ha venido cobrando el proceso de

gobernar y el accionar público, cuestión que ha permitido el reconocimiento de la

necesidad de dirección y de que los resultados y las actividades sean evaluadas

como mecanismo de optimización de procesos, detección de errores y debilidades

en los programas y políticas que deben ser corregidas, permitiendo una mayor

brevedad y facilidad por brindar la información, y el involucramiento de los

diversos actores y la mejora en los resultados a futuro.

Esta relación es tan importante debido a que la evaluación le colabora a la

gobernanza en cuanto a que ayuda a aprender de prácticas pasadas para mejorar

la acción futura (improvement), permite que sean más transparentes los procesos

al estar en la rendición de cuentas (responsability) y da conocimiento sobre la

realidad social y cómo actuar en ella (enlightenment).

Y por otro lado, se plasma que todo lo que conlleva el análisis de las políticas

públicas desemboca en la construcción de instrumentos de gran valor para las

administraciones públicas, pues son éstas las que van a dotar al gobierno de

recursos materiales, humanos y económicos para que lleven a cabo la resolución

de los problemas que la ciudadanía exige a través de sus derechos de ser

resueltos.

25

2.3 Algunas consideraciones relevantes en materia de análisis de

políticas públicas.

Todos estos procesos detallados están enmarcados en el accionar del gobierno y

que para efectos de la PIM incluir varias dimensiones (educación, salud, trabajo y

vivienda entre otros) es de alta importancia, esto no sólo por la obligatoriedad del

gobierno de cubrir a cabalidad con las mismas, sino también porque „gobernar no

consiste en agregar dimensiones, sino en manejar un sistema de múltiples

dimensiones (procesos políticos, sistema de responsabilidad, presupuestos,

función pública, etc) que operan en una determinada cultura político-

administrativa. Para conseguir un cambio en el nivel sistémico no se puede actuar

en una sola de sus dimensiones’ (Olías de Lima, 2005).

El poner en marcha y darle sostenimiento a los programas y proyectos que nacen

de las políticas públicas también se puede percibir como la construcción de un

nuevo canal en las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos, aunque para

autores tales como Olías de Lima éstas puede ser un camino en donde se

generan desencuentros y „mutua frustración‟, para el presente análisis, aunque se

está de acuerdo con Olías de Lima, esto no descarta la oportunidad de que surjan

contextos de conexión entre estas dos partes al lograr identificar y dar

cumplimiento a acuerdos dados en el proceso de construcción de estas relaciones

que deben estar en procesos continuos de mejoras.

Haciendo una reconsideración de algunas ideas sugeridas en el comienzo de este

marco teórico, en esta oportunidad se retoma a E.H. Klijn en su texto „Redes de

Políticas Públicas: una visión general‟ (1998) para determinar que son las redes

que se conforman por políticas públicas las que configuran la coyuntura en la que

se producen los procesos políticos, es decir que, hay una producción de vínculos

fuertemente determinados por los procesos mediante los cuales se hacen las

políticas y el contexto en que se desarrollan.

26

2.3.1 La teoría del actor-red (actor-network theory)

Dentro del análisis de las políticas públicas es muy importante considerar la teoría

del actor-red, ya que como se ha evidenciado a lo largo del documento, son éstos

(los actores) y sus redes (tanto los que las producen como aquellos a quienes son

dirigidas) el motor para que funcionen todas las etapas en las que se desarrollan

las políticas públicas.

Dentro de los autores más destacados en esta materia se encuentran tales como

el ya mencionado E.H Klijn, John Law y su texto „Actor Network Theory and After‟

(1999) y Bruno Latour con su documento „Reensamblar lo social: una introducción

a la teoría del actor-red‟ (2008).

Esta teoría explica la interacción de redes en donde no sólo hay cuestiones

humanas, en esta medida, que el programa resulte exitoso „depende de su

capacidad de simplificar un determinado ámbito de la realidad, para así estructurar

y asociar toda una serie de elementos heterogéneos a lo largo del tiempo. El

resultado de este proceso –primero. De traducción o simplificación de la realidad y

–después- de enrolamiento o asociación de varias entidades, vinculadas entre sí

durante un periodo determinado, es el que denominan el actor-red; casi-objetos o

casi-sujetos formados no sólo por entidades sociales sino también por entidades

no humanas, en constante dinamismo, renovación de sus componentes y

vínculos, y transformación de su identidad’ (Grau, Íniguez y Subirats, 2010)

Con lo anterior se pretende explicar que todo lo que se desarrolla en la

sociedad no es únicamente el producto de las relaciones y acciones entre los

humanos, sino que también existen diversas cuestiones „no humanas‟ que

son fundamentales para la presencia de los acontecimientos, es decir que en

esta dinámica de interacción entre redes se necesita involucrar y considerar

más cuestiones que las sociales, ya que éstas no son suficientes para

27

entender lo social; en palabras de los autores, siempre están los „actantes‟ los

cuales son elementos que interactúan en estos escenarios.

Para plasmarlo de una manera más clara, „por actante se entiende a los

humanos y a los no humanos que actúan, que realizan acciones. Si alguien o

algo es capaz de producir un efecto sobre otras cosas o personas, entonces

es un actante y debe ser tenido en cuenta para el análisis y construcción de

una red.’ (Mercedes Kerz, 2008)

Dentro de las cuestiones no humanas se puede hacer una breve

caracterización, la cual consiste en hacer la distinción entre intermediarios o

mediadores. La diferencia recae en que los primeros son aquellos que

trasladan significado a las situaciones sin transformarlas. Por otro lado, a

diferencia de los humanos, estas cuestiones no humanas no pueden actuar

por si solas.

Para aterrizar un poco más esta ilustración, y en materia de políticas públicas,

se comprende que en el camino de la elaboración de éstas „es el logro de una

nueva configuración de la realidad sobre la cual interviene, un desplazamiento

de determinados elementos para conseguir la realidad que se considera

adecuada o deseada (…) escogiendo entre posibles valores y criterios, entre

posibles objetivos y medios, optando por determinadas rutas estratégicas de

acción, ciertos actores, procedimientos, tiempos e instrumentos’ (Aguilar en:

Grau, Íniguez y Subirats, 2010).

En este sentido, cada red puede, y en ciertas circunstancias debe, interactuar

con otras redes. De esta relación surgen nuevas redes, las cuales pueden

llegar a determinar y definir los problemas sociales como consecuencia de lo

arrojado por las demás. Lo anterior para la teoría del actor-red es la parte de

la traducción.

28

Esta traducción se puede entender así mismo como la determinación de la

forma en que se desean organizar las cosas y de tomar posición frente a

éstas. Del análisis de este proceso resulta la identificación de los actores, sus

posiciones, la identidad y la forma como se relacionan. Esta dinámica está

caracterizada por estar en constante movimiento y desplazamiento de los

roles de una red a otra, cuestión que se debe a las posiciones que se ocupan

dentro de las mismas, ya sea porque hacen parte del control, o porque son

controlados; lo anterior así mismo dependerá de la estabilidad y el liderazgo

de cada uno de ellos.

Todas estas características es lo que hace que cada una de estas redes sea

heterogéneas, dando explicación a la dinámica social (incluyendo cuestiones

no humanas) y a las relaciones de poder que se manifiestan en cada acción.

Adicionalmente, lo que se pretende establecer en relación con las políticas

públicas, es que con estas ideas evidentemente el análisis de las mismas

debe ir mucho más allá de la interpretación que se haga bien sea, sobre los

actores o sobre los actantes, ya que la heterogeneidad a la que abren paso la

relaciones entre las redes y con otras redes, permitirá entender de mejor

manera los roles entre aquellos que lo componen, y por ende el análisis en

este caso será más integral y permitirá evidenciar mejores percepciones

sobre la materia que se esté analizando.

Por ende, y ya teniendo claro que el proceso de traducción de las políticas

depende de la interpretación que se le da a los problemas por los diferentes

actores y la manera en que desean imponer su forma de actuar frente a los

demás determina la complejidad de las coyunturas, ergo, las decisiones por

parte del gobierno, como aquellos que no lo son, pueden variar a lo largo del

recorrido transformando las metas que se pretenden alcanzar.

29

Ya resaltado el importante papel que representan los actores y actantes en el

estudio y análisis de las políticas públicas, a continuación se abre paso

primero, a la explicación de la metodología de investigación utilizada para la

realización de este documento, y segundo a la representación y descripción

de los actores y sus roles que representan en el escenario del fenómeno

migratorio en Colombia y de allí la presentación del problema.

30

3. METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN

El presente trabajo de fin de máster se realiza desde la perspectiva de la

investigación cualitativa, empleando para ello técnicas propias de este tipo de

investigación como son la entrevista y la revisión documental.

Para la realización y verificación de la coherencia del diseño del programa de

retorno BAC dentro de la PIM, así como la determinación de la coherencia entre

los objetivos específicos de la PIM y los objetivos y resultados esperados del BAC

se hizo un análisis comparado ya que ésta no sólo permite tener ‘un mayor

conocimiento de cada uno de los casos analizados’, sino también „ presenta

aspectos positivos en cuanto a la profundidad que permite conseguir en el trato de

cada uno de los casos’ (Anduiza, Crespo y Méndez, 2009)

Respecto a la elaboración de la descripción detallada del programa BAC de

Bogotá, para el posterior análisis de sus objetivos y productos y su relación con

las necesidades de los migrantes que retornan, se hizo uso de dos (2) entrevistas

a profundidad y de manera estructuradas, frente a éste tipo de técnica se puede

establecer que ésta se caracteriza por „encuentros cara a cara entre el

investigador y los informantes, encuentros dirigidos hacia la comprensión de las

perspectivas que tienen los informantes, experiencias o situaciones expresadas en

sus propias palabras. Sigue el modelo de conversación entre iguales, es un

intercambio informal de preguntas y respuestas’ (Murcia y Jaramillo, s.f)

La primera entrevista fue realizada al doctor Samir Puerta, funcionario de la OIM-

Colombia, y la segunda a la señorita Sara Lucia Pérez, ex contratista: punto focal

de enlace entre el programa “Centro de Referencia y Oportunidades para los

Retornados – Bienvenido a Casa” y la Dirección Distrital de Relaciones

Internacionales de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

31

Así mismo, se solicitó la colaboración para la realización de entrevistas a más de

treinta (30) asociaciones de colombianos en el exterior (en esta caso específico en

todo España) contando finalmente con los aportes de dos (2).

Paralelamente se examinaron casos similares en otros países (México y Ecuador)

para obtener información basada en experiencias internacionales (a nivel

latinoamericano), se revisaron y estudiaron los documentos oficiales (del Ministerio

de Relaciones Exteriores, de la OIM y de la Alcaldía Mayor de Bogotá- Programa

BAC, entre otras) y una amplia cantidad de bibliografía relacionada con el

fenómeno migratorio y con el enfoque del análisis de las políticas públicas, todo lo

anterior bajo el diseño metodológico explicativo.

En cuanto a la revisión documental con el ánimo de establecer con mayor

precisión la caracterización de los colombianos en el exterior, la participación de

las asociaciones en el proceso de elaboración de la PIM y poder plasmar ciertos

resultados obtenidos por el BAC una vez empieza a implementarse, se utilizaron

fuentes de información tales como el estudio sobre el colectivo colombiano-

caracterización socio-económica, inserción laboral e integración social de Luis

Jorge Garay y documentos del CEMIC (Centro de Estudios para la Inmigración

Internacional Colombiana), los resultados del último censo poblacional del

Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- y un análisis del

presupuesto de la PIM y del BAC. Así mismo, dentro de esta fase se realizó un

análisis descriptivo del fenómeno migratorio.

32

4. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Las migraciones internacionales han ocurrido desde hace millones de años,

cuestión que suele darse a lo largo y ancho del mundo por diversas

consecuencias que varían de persona en persona y por ello se hace tan complejo.

Debido a dicha complejidad es que todos los gobiernos han emprendido la tarea

de atender a este fenómeno con una perspectiva integral y transversal, ya que es

una dinámica que involucra múltiples actores tanto dentro de cada país, como en

su relación con los otros.

Considerando que el presente documento se concentrará en el estudio de dicho

fenómeno desde la experiencia Colombiana, y hará énfasis en la migración de

retorno, a continuación se hace una identificación de actores para interpretar así

como éstos entienden el fenómeno y como definen los problemas, su rol en esta

dinámica y como se han involucrado en el mismo.

Aunque en líneas posteriores se entrará más en detalle sobre esto, se deja claro

que para lograr lo anterior y todo el análisis que se hace a lo largo de la

investigación, unas de las fuentes principales de información son el documento del

Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES3- 3603 sobre la

Política Integral Migratoria –PIM-, el Plan de Retorno Positivo –PRP- y el

3 El CONPES existe en Colombia desde 1958. Para mayor claridad, es importante considerar que

‘Ésta es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del

Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para

lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el

Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas

generales que son presentados en sesión. El Departamento Nacional de Planeación desempeña

las funciones de Secretaría Ejecutiva del Conpes y Conpes Social, y por lo tanto es la entidad

encargada de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en sesión.’ (DNP, 2011).

Su página web es: http://www.dnp.gov.co/CONPES.aspx

http://www.dnp.gov.co/CONPES.aspx

33

Programa Bienvenido a Casa –BAC-, siendo los dos últimos cuestiones

importantes para dicha política pública.

Para tener mayor claridad de lo que se esboza de acá en adelante, estas tres (3)

cuestiones se entienden como tres (3) escalones el primero y más amplio es la

Política Integral Migratoria –PIM-, el segundo es el Plan de Retorno Positivo –

PRP- y el último y más pequeño es el Programa Bienvenido a Casa –BAC-, pues

éste puede considerarse como la herramienta mediante la cual se „operacionaliza‟

lo pretendido por la PIM y el PRP (en materia de retorno).

4.1 Identificación de actores y su visión del fenómeno migratorio.

Los programas de retorno para los colombianos en el exterior se enmarcan dentro

de la Política Integral Migratoria –PIM- formulada por el gobierno de Colombia.

Para poder comprender de una mejor manera los propósitos de éstos

(programas), es necesario empezar por establecer los actores, la forma en cómo

es visto este fenómeno por ellos y la definición del problema desde su misión.

Para fines de la presente investigación, se presentará al Gobierno Colombiano, en

donde se establecerán las principales instituciones que manejan el tema

migratorio y han estado involucrados en el mejoramiento de la calidad de vida de

los migrantes.

Es importante dejar claro que los migrantes no se entienden en esta dinámica

como actores, sino como público objetivo de la política y por ende del programa.

Se aclara con anterioridad que si bien los recursos con los que participa cada

actor son diversos, en asuntos económicos solamente se logró obtener

información de algunas instituciones. Haciendo referencia al documento CONPES,

34

la PIM cuenta con un presupuesto total de 10.860 millones de pesos4, el cual se

distribuye en algunos casos en cuatro (4) años, y en otros en dos (2) o uno (1)

solo.

La matriz de financiación evidencia la repartición entre el Ministerio de Relaciones

Exteriores, el Ministerio de Interior y de Justicia, el Ministerio de Protección social,

el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, el Instituto

Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX-, el

Departamento Administrativo de Seguridad –DAS- y el Departamento

Administrativo Nacional de Estadística –DANE-.

Red de actores #1. Los actores de la PIM son:

Presidencia de la República: este actor es el principal pues es aquel que dirige,

coordina y delega las cuestiones que deben ser llevadas a cabo según el tema de

la agenda que se esté abordando. En materia de migración y todo lo que esto

conlleva, encomienda la elaboración e implementación de la PIM al Ministerio de

Relaciones Exteriores, para que éste durante el proceso y mediante su estudio

involucre y conforme la red de actores que hacen parte de las dimensiones que

componen al fenómeno para que así satisfagan las necesidades de los

ciudadanos involucrados en esta dinámica.

Considerando que es el ente principal y que enmarca a las demás instituciones, la

Presidencia de la República enfrenta al fenómeno migratorio desde todos los

ámbitos, es decir de su necesidad de cumplir correctamente con la protección de

4 Es decir que el presupuesto desglosado durante este apartado es de la Política Pública Migratoria

(PIM) en su conjunto, lo que evidencia que dichos recursos no van solamente a lo relacionado con el plan y el programa de retorno, sino que también se es destinado a otros programas y proyectos dentro de esta política. Por su parte, en el apartado de la Alcaldía Mayor de Bogotá el presupuesto si corresponde al BAC, cuestión que se recuerda más adelante.

35

derechos humanos, acceso a la educación, a la salud, facilidades de acceso a

créditos bancarios, ingreso al trabajo, etc.

Todo lo anterior debido a la definición del problema el cual es que la atención a la

dinámica migratoria por parte del Estado ha sido muy limitada.

Recursos: materiales, humanos y legales.

Centro de Estudios para la Migración Internacional Colombiana –CEMIC-: Este

centro cumplió el rol de apoyar y colaborar a la Oficina de Colombia Nos Une en

todo el proceso de elaboración de la PIM aportando resultados investigativos y

documentos en materia migratoria. Este centro es un observatorio.

Se preocupa más por el estudio académico del fenómeno migratorio, y así poder

colaborar en el proceso de formulación de la PIM, y posible seguimiento.

Recursos: materiales y humanos.

Asociaciones de Colombianos en el exterior: son de gran importancia tanto

dentro del país en donde están conformadas, como para el gobierno colombiano,

ya que es mediante éstas que se logran establecer de manera más sencilla

convenios, solucionar problemas y tener conocimiento de la situación de los

ciudadanos.

Así, es mediante estas asociaciones y su presencia y participación en las diversas

reuniones convocadas a través de las Embajadas y los Consulados que se ha

logrado establecer acuerdos internacionales e interinstitucionales con el fin de

proveer un mejor servicio y una mejor calidad de vida a los ciudadanos.

36

Este grupo social entiende la dinámica migratoria desde el punto que necesitan

que sus derechos sean respetados y garantizados tanto cuando salen, como

cuando entran y permanecen en otro país. Ergo, el problema radica en la

vulneración de sus derechos.

Recursos: movilización social.

Ministerio de Interior y de Justicia: su papel radica en manejar el tema de la

trata de personas, lo que busca mediante la realización de convenios, y en materia

especifica de migraciones, con la OIM, es que éstos (convenios) logren reducir la

tasa de colombianos que se encuentran en dicha situación (trata de personas), y

que logren regresar al país bajo buenas condiciones, recibiendo apoyo por parte

de profesionales (psicólogos) para superar la situación de una mejor manera.

Considera como problema la trata de personas, y aunque es importante para la

PIM y para el BAC, su papel no es tan presente en materia de retorno, ya que se

basa en trabajar los delitos relacionados con la trata de personas.

Recursos: materiales, humanos, legales y económicos (cuenta con un total de

3.557 millones de pesos para ser distribuidos en cuatro (4) años, empezando en el

2009 y finalizando en el 2012. La distribución es de la siguiente manera

2009: 950 millones de pesos


2011: 1.001 millones de pesos

2012: 850 millones de pesos.

Ministerio de Protección social: con el apoyo de este Ministerio se busca

implementar nuevos mecanismos en que garanticen la protección social para los

colombianos en el exterior, generando garantías para el acceso a la salud,

pensión, etc. Así mismo, es responsabilidad de éste la evaluación del código

37

sustantivo del trabajo que está estipulado en los diversos acuerdos internacionales

de integración económica que ha firmado Colombia con otros países para así

determinar su viabilidad económica y lograr llegar a la simplificación de los

trámites para hacer la certificación de proporcionalidad laboral.

Maneja dicha fenómeno desde el punto de vista laboral y de garantía al acceso a

la salud y pensión, y por lo tanto el problema es percibido desde la desprotección

(en materia de salud y pensión) de los colombianos en el exterior.

Recursos: materiales, humanos, legales y económicos (cuenta con un total de 80

millones de pesos para ser distribuidos en dos (2) años: 2009 y 2010. La

distribución es de la siguiente manera:



Ministerio de Educación: Este Ministerio en el fenómeno migratorio busca

interferir principalmente en tres (3) cuestiones: primero, fortalecer los lazos con el

sector educación del país no sólo para el acceso a educación en Colombia, bien

sea virtual o presencial, sino también en el exterior. Segundo, examina que haya

una mayor y mejor vinculación entre los estudiantes e investigadores colombianos

en el exterior, tanto entre ellos mismos como con la comunidad académica del

exterior y tercero, intenta que el proceso de convalidación y homologación de

títulos sea más fácil de comprender y acceder para los que regresan, como los

que se van para que el proceso de aceptación en las universidades sea fácil.

Es decir, participa únicamente en el tema educativo.

El problema entonces tiene dos (2) dimensiones, la primera de ellas es el no

retorno de los mejor formados, lo que lleva a la no amortización de las inversiones

en educación, y la segunda, en tener la capacidad de brindar servicios de

38

educación en cualquier nivel (jardín infantil, básica, primaria, secundaria,

licenciatura, maestrías, doctorados y post-doctorados) a los retornados.


334 millones de pesos para ser distribuidos en dos (2) años, empezando en el

2009 y finalizando en 2010. La distribución es de la siguiente manera



Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial: este Ministerio busca trabajar

conjuntamente con los colombianos en el exterior, para que haya un mejor

conocimiento sobre las posibilidades existentes de adquirir vivienda en Colombia

con las remesas.

Su interés y participación es puramente económica, ya que busca que las remesas

sean invertidas en materia de vivienda.

Ven el problema entonces desde la falta de demanda interna de vivienda en

Colombia.

Recursos: materiales, humanos, legales y económicos (cuenta con un total de 30

millones de pesos para ser ejecutados en un (1) año, en el 2009. La distribución

es de la siguiente manera


Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA-: esta institución además de brindar la

posibilidad del acceso a cursos educativos virtuales, trabaja en el fenómeno

migratorio buscando que existan mejores posibilidades de acceso a trabajos de

calidad con servicios de formación para el empleo.

39

Centra su apoyo en la integración del migrante al mercado laboral por medio de la

mejora de los servicios educativos que brinda a la población. El problema para

éste radica en lograr satisfacer la alta demanda del servicio de educación y de

apoyar el proceso de reducir el desempleo que aumenta al retornado no tener

trabajo cuando vuelve.

Recursos: materiales, humanos, legales. Dentro de la PIM no hay presupuesto

asignado.

Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-: debe desarrollar programas

y proyectos, teniendo en cuenta la preservación y reconocimiento de los derechos

humanos para asegurar la reducción del tráfico de migrantes.

Tiene la necesidad de aumentar la seguridad y demás mecanismos de protección

a los ciudadanos para disminuir el tráfico de personas, por lo que lleva a concluir

que ve el problema desde la inseguridad en algunos de los desplazamientos por

parte de las personas por fuera del país.


704 millones de pesos para ser distribuidos en cuatro (4) años, empezando en el






Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-: su trabajo en

esta materia específica, se basa en mantener actualizado los datos sobre los

colombianos en el exterior y los extranjeros residentes en Colombia. Así mismo,

40

debe apoyar al Ministerio de Relaciones Exteriores en la aplicación de la prueba

piloto de la encuesta para los residentes colombianos en el exterior.

Tiene la urgencia y necesidad de la recolección de datos que contribuyan en el

proceso de conocer la realidad sobre la población migrante, y así con esta

información mejorar los programas y proyectos que se dirijan a ésta. Por lo que el

problema es visto como la falta de información sobre la población migrante.


208 millones de pesos para ser ejecutados en un (1) año, en el 2009. La

distribución es de la siguiente manera


Instituto Colombiano de Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX-: además de

ampliar y mejorar la divulgación de su portafolio de servicios en materia crediticia

para acceder a la educación tanto en Colombia como por fuera de ella, busca

mejorar e incrementar los convenios a nivel internacional para el financiamiento de

la educación de colombianos en el exterior.

Se enfoca en la necesidad de aumentar las posibilidades de acceso a becas y

créditos para las personas que quieran estudiar, en este caso, en el exterior.

Su problema es la alta demanda por parte de los migrantes y baja oferta por parte

del instituto, por lo que debe ampliarla.


143.5 millones de pesos para ser distribuidos en dos (2) años, empezando en el



41


Por otro lado, el documento CONPES asegura que aparte de estos recursos, esta

institución tiene presupuestado un total de 183.437 millones de pesos para

destinarlos en asuntos de fortalecimiento de los servicios en el exterior a través de

créditos y becas.

Departamento Nacional de Planeación –DNP-: su trabajo en materia migratoria

se enfoca en trabajar de la mano con las instituciones pertinentes para tratar de

reducir al máximo las barreras impuestas al momento de enviar y usar las

remesas, así como colaborar en los procesos de divulgación de información para

que el uso de éstas (remesas) sea incentivado hacia el ahorro y/o la inversión.

Lo anterior es comprendido desde el ámbito económico, ya que se centra en el

uso que se le da a las remasas, por lo que el problema se comprende desde la

ausencia de confianza en los mecanismos legales existentes para el envío de

dinero.

Recursos: materiales, humanos, legales.

Red de actores # 2. Los actores de la PIM y específicamente del programa

Bienvenido a Casa –BAC-

Ministerio de Relaciones Exteriores: Esta institución ha sido líder en el proceso

de formulación e implementación de la PIM. Cuenta con una oficina llamada

Colombia Nos Une, la cual ha sido la encargada de trabajar todos los temas

concernientes a la población de colombianos en el exterior y del estudio de las

demás dinámicas que involucran a las redes de familiares en Colombia y en el

exterior.

42

Esta oficina cuenta con proyectos dirigidos a los migrantes, tal como Redes

Colombia.

Define el problema migratorio desde la perspectiva de la necesidad y urgencia de

defender, proteger y garantizar los derechos de las migrantes, así como instituir

mecanismos que certifiquen la protección y la presencia del Estado en dichos

procesos.

Recursos: materiales, humanos, legales, administrativos y económicos (cuenta

con un total de 5.792 millones de pesos para ser distribuidos en cuatro (4) años,

empezando en el 2009 y finalizando en el 2012. La distribución es de la siguiente

manera





Es importante mencionar que las embajadas y consulados de Colombia en el

exterior hacen parte de este Ministerio, por lo que si bien participaron del proceso

de diseño de la PIM y deben cumplir con ciertos objetivos y metas, no se

categorizan como actores, pero se deja claro que son instituciones que

representan al gobierno Colombiano en el exterior, siendo las embajadas su

enlace más fuerte con los gobiernos de los países en donde se encuentran, y los

consulados la institución principal para la atención de ciudadanos en el exterior.

Es fundamental considerar que la presencia de las dos se da sólo cuando el

porcentaje de colombianos en el determinado país lo justifique, es decir que, si la

población colombiana es muy poca, se contará únicamente con la Embajada, o en

el caso extremo de que sea casi nula, los colombianos deberán acercarse a la

embajada o consulado del país más cercano que cuente con dicho servicio.

43

Estas dos instituciones son en el exterior un espacio colombiano que debe ayudar

al colombiano en toda situación y bajo cualquier circunstancia para así proteger

sus derechos.5

En especial, abordan el tema migratorio desde la necesidad y urgencia de atender

a los ciudadanos para la satisfacción de sus necesidades, responderles a las

solicitudes que hacen (trámites, ejemplo: obtención del pasado judicial, pasaporte,

certificados, etc.) y acompañarlos en el proceso de integración del nuevo país, o

de retorno en caso de que se considere necesario, en especial, a aquellas

personas que son deportadas por cualquier motivo.

El problema mayoritariamente radica en la necesidad de definir cuáles y qué

derechos se están desprotegiendo. Evidentemente, para las embajadas y

consulados en su labor de apoyar el proceso de retorno (especialmente a las

personas en situación vulnerable) su problema nace al poder tener una sobre

carga de trabajo.

Alcaldía Mayor de Bogotá: Dentro de esta Institución, en su Oficina de

Relaciones Internacionales de la Secretaria General se trabajan cinco (5) temas

específicos, dentro de los cuales se encuentra todo aquello relacionado con las

migraciones. Trabajan de la mano con el Ministerio de Relaciones Exteriores, en

especial con la Oficina de Colombia Nos Une y en la actualidad, a través de su

página web brindan ayuda a los colombianos en el exterior que quieran y/o ven la

posibilidad cercana de querer regresar a Colombia.

Funciona como enlace entre las diferentes ciudades y como divulgador de

información de temas interés tanto para las personas que quieren migrar, como las

que quieren regresar. Por otra parte, cuenta con funcionarios que se dedican a la

5 Colombia tiene tanto Embajada como Consulado en España, debido a que la población de

colombianos en dicho país es muy alta, ya que después de Estados Unidos, es el segundo país a donde se desplazan los colombianos.

44

atención de los retornados que se acogieron o que están interesados en obtener

los beneficios del programa „Bienvenido a Casa‟.

Considerando que su programa „Bienvenido a Casa‟ se desarrolla a nivel distrital,

se puede establecer que el problema es percibido desde la oferta de servicios que

se debe dar a los retornados en materia de integración, laboral, de educación y de

vivienda entre otros para sí satisfacer la demanda por parte de éstos (migrantes).

Recursos: materiales, humanos, legales y económicos.

En materia económica, y aunque en el documento CONPES no se encuentra el

presupuesto de la Alcaldía, el informe presentado para la Proposición del Consejo

Distrital # 507 de 2009, por parte de ésta informa que el BAC cuenta con dinero

(anual) el cual se distribuye de la siguiente manera, 245. 000.000 millones de

pesos distribuidos así:

18.358.000 para asistencia inmediata

89.500.000 para divulgación e investigación

54.000.000 para la promoción de iniciativas productivas

Organización Internacional para las Migraciones -OIM-Colombia: Es una

Organización que hace parte de la Organización de Naciones Unidas –ONU-

Intergubernamental trabaja únicamente los temas migratorios, la misión en

Colombia consta de diversos programas que ayudan tanto a los que desean irse,

como a los que están en proceso de regresar.

Una de las contribuciones más importantes, y junto al Ministerio de Relaciones

Exteriores y la Alcaldía Mayor de Bogotá, coordina y participa en el programa

„Bienvenido a Casa‟. Así mismo, cuenta con programas de descuentos

económicos en los pasajes y tiene programas que abarcan temas tales como la

45

trata de personas en el exterior, población desplazada, procesos de reintegración

y formación de nuevas empresas.

Dentro de sus actividades más importantes se encuentra la investigación en temas

migratorios, y se trabaja así mismo bajo dos enfoques transversales los cuales son

el de género y el étnico.

Al igual que el Ministerio de Relaciones Exteriores, ve el fenómeno de forma

transversal, ya que revisa y acompaña al migrante en todo el proceso, incluyendo

todos los aspectos que le caracterizan (derechos, salud, vivienda, educación,

pensiones, etc) tanto para los que salen del país como para los que regresan.

El problema es percibido por esta Organización, como la demanda que debe ser

atendida en materia de vivienda, salud, pensión, y educación entre otras.

Recursos: económicos, materiales, humanos, legales.

Para considerar…

Partiendo del punto en que no existe en detalle información sobre el empleo de los

recursos, de los funcionarios (si existe formación específica o no para

determinadas tareas que el programa exija) y de la dotación de medios materiales,

se puede intuir que las redes de actores no son muy fuertes y que necesitan

fortificarse para mejorar los resultados durante la prestación del servicio. Aún así,

al existir financiamiento (del presupuesto general de la política dividido en varias

instituciones) hay un intercambio de recursos que hace que en acordados

momentos se incorporen las dos principales redes.

46

5. DIAGNÓSTICO

5.1 Antecedentes

La migración colombiana se ha caracterizado por estar sumergida en coyunturas

cambiantes, cuestión que ha abierto paso a la identificación de tres (3) olas

migratorias6 a lo largo de los últimos cien (100) años. Aunque se puede afirmar

que este fenómeno se presenta desde hace mucho más tiempo, en Colombia en

realidad ha venido cobrando alta importancia hasta los últimos años, es decir, no

se le ha dado la prioridad necesaria, postergando la introducción en la agenda,

esto en gran medida como consecuencia de darle mayor relevancia a otras

cuestiones tales como la presencia de grupos armados al margen de la ley, la

pobreza severa en gran parte del país y la lucha contra la producción y el tráfico

de drogas.

Este tipo de desplazamiento en Colombia ha tendido a darse en general por la

búsqueda de una mejora en la calidad de vida y en tener mayor bienestar. El tan

conocido sueño europeo o americano es una de las principales razones por la que

se migra, éste consiste en la encontrar en el exterior trabajos bien pagados,

progresar personal y profesionalmente y abandonar el contexto de violencia en el

que Colombia ha estado sumergido.

Ahondando un poco en lo que han sido las tres (3) olas migratorias señaladas con

anterioridad, cada una de ellas se han dado por cuestiones que nacen como

consecuencia de la circunstancia que atravesaba el país.

Dado lo anterior, se puede establecer:

Primera ola: desde los años 50‟s hasta los 60‟s. Coyuntura política: Fin de

la lucha por el poder entre los partidos políticos más tradicionales: Conservador 6 Se entiende por ola migratoria el desplazamiento de un alto número de personas por fuera del

país en momentos determinados de tiempo, más adelante se detalla las causas.

47

y liberal. Así mismo, hubo una „introducción de significativas reformas a las

leyes migratorias norteamericanas, que por primera vez en la historia asignaron

cuotas de inmigración a todos los países del mundo, sin distinción de raza o

etnicidad’(Guarnizo, 2004)

Segunda ola: desde los 80‟s hasta los 90‟s. Coyuntura política: auge del

narcotráfico, secuestros, extorsiones y aumento de grupos armados al margen

de la ley.

A nivel internacional, Venezuela se encontraba en etapa de bonanza petrolera,

necesitando por lo tanto capital humano, al mismo tiempo promovió la política

migratoria generando una regularización en los migrantes.

Tercera ola: desde los 90‟s hasta hoy. Coyuntura política: crisis económica,

y conflicto armado. Un aspecto importante a resaltar en esta ola es el flujo

migratorio hacia el exterior aumenta debido a los nexos familiares que existen

en otros países a los que se fueron como consecuencia de las dos olas

anteriores.

Como se mostró en líneas anteriores, el desplazamiento de los colombianos hacia

el exterior ha estado fuertemente marcado por las vivencias económicas, políticas,

sociales, culturales e históricas del país, cuestión que al mismo tiempo ha

provocado que las cifras registradas sean diferentes en cada una de las olas

identificadas, factor que a la vez se ha dado por cuestiones inducidas por los

países receptores, un ejemplo de ello son los acuerdos, tratados y regularización

de programas y proyectos políticos en temas migratorios.

Entonces, se puede intuir que la migración se ha dado por cuestiones tanto

internas como externas. Para profundizar un poco más en las causas internas,

aparte del narcotráfico, la guerra con la guerrilla y paramilitares, se suma la

inseguridad reflejada en los secuestros, robos y atracos, el terremoto en el eje

48

cafetero en los años noventa (90‟s), la caída del precio del café, la alta tasa de

desempleo, las masacres y el aumento en el desplazamiento forzado interno.

Mostrando algunas causas externas, se intuye que la propensión de generar y

aumentar la seguridad en las políticas migratorias en varios países en los últimos

años ha determinado la disminución o el incremento de entrada y salida de

personas.

Para ejemplificar el caso de aumento, es necesario remontarse a los años

cincuenta (50´s) en Venezuela, donde existió una tendencia a la regularización de

los migrantes, cuestión que resulto para los ochenta (80´s) en un porcentaje

elevado de colombianos en este país.

Por otro lado, y para evidenciar como puede disminuir, se plantea el caso

específico de los Estados Unidos (recordar que es uno de los principales destinos

de los colombianos), tras los ataques a las torres gemelas y la tensión permanente

causada por el caso del terrorismo por el grupo „Al Qaeda‟ ha generado una

reducción en la entrada tanto legal como ilegal de personas que se dirigen allí.

5.1.2 Algunas cifras

Para efectos de entender mejor esta dinámica, y comprender la dimensión de esta

población en el exterior se calcula, según cifras oficiales brindadas por el

Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- que

aproximadamente el 10% de la población colombiana se encuentra en el exterior.

Oficialmente y según el último censo poblacional realizado en el año 2005 se

registró que de 42.090.502 millones de habitantes ‘3.331.107 millones de

connacionales (DANE 2005) residen fuera del país, conformando esto alrededor

del 7%, se estima que es un 10% por aquella población no registrada en los

consulados (DANE 2005)

49

Paralelamente, los resultados del Censo del 2005 expuestos por el Centro de

Estudios para la Migración Internacional Colombiana –CEMIC- de la Cancillería,

en su documento de trabajo interno ‘Breve Caracterización de los Colombianos en

el exterior’ del 2007 revela que las 3. 331. 107 personas colombianas en el

exterior se ubican principalmente en Estados Unidos, España, Venezuela,

Ecuador, Panamá, Canadá, México, Australia, Costa Rica, Bolivia y Perú. De este

grupo poblacional, el 35.4% se sitúa en los Estados Unidos, el 23.3% en España,

el 18.5% en Venezuela, el 2.4% en Ecuador, el 1.3% en Panamá, el 2.2% en

Canada, el 1.1% en México, el 0.5% en Australia, el 1.0% en Costa Rica, el 0.1%

en Bolivia, el 0.3% en Perú y el 13.9% restante en otros países.

Del mismo modo, asegura más específicamente que los departamentos con mayor

número de personas que migran son el Valle del Cauca con el 23.1%, Antioquia

con el 13.7%, Risaralda con el 6.9%, Atlántico con el 5.8%, Bogotá con el 17.6% y

el 32.8% conformado por el resto del país.

Dentro de los documentos revisados para la realización de esta categorización, se

encontró también que ha existido una variación en el género de las personas que

migran, pues antes de los años ochenta (80‟s) existía una tendencia por ser los

hombres quienes hacían el desplazamiento, sin embargo, en los últimos treinta

(30) años ha existido una tendencia por ser la mujeres quienes lo hacen, cuestión

que ha desembocado en brindarle mayor atención al rol que juega la mujer en el

ámbito internacional y nacional.

Algo que permite reconfirmar lo mencionado es lo que plasma Ana María

Bidegain, en cuanto a que „desde la década de los 80, es que hay una mayor

población femenina en edad reproductiva y laboral, con fuerte impacto en las

relaciones de género al interior de las familias, así logren una reunificación familiar

posterior (…) la salida del país de estas mujeres es por una parte propiciada por la

facilidad de encontrar trabajo en actividades que los nacionales de los países

receptores no realizan, como trabajo doméstico, cuidado de personas mayores y

50

de niños, pero también por la carencia de oportunidades laborales en Colombia o

por dificultades de la familia relacionadas con el conflicto.’(Bidegain 2008)

Así mismo, los datos registrados evidencian que, la mayoría de la población de

colombianos en el exterior está en plena edad laboral, atribuyendo beneficios para

los países receptores en cuanto a que aportan sus capacidades a la dinámica

laboral. „En el rango de los 25 a los 50 años tenemos una alta concentración de

hombres y mujeres, en edad productiva, que están en el exterior.’(Rojas 2006)

A parte de lo ya mencionado, la migración colombiana abarca otras dimensiones

como lo son las remesas, las redes transnacionales, la desintegración de los

núcleos familiares y la conocida „fuga de cerebros‟. Estas cuestiones evidencian la

complejidad del fenómeno y todo lo que se debe tener en cuenta a la hora de

diseñar, implementar y evaluar una política de migración integral.

5.1.3 Núcleos Familiares

En cuanto a términos del núcleo familiar, la encuesta nacional de Demografía y

Salud de 2005 arroja como resultado lo siguiente sobre la población colombiana

en el exterior:

A) la educación del jefe de hogar de los emigrantes es en promedio entre primaria

y secundaria, en cuanto a educación superior esta aproximadamente el 15.7% „por

índice de riqueza, utilizando el indicador del Banco Mundial en el perfil más bajo,

bajo, medio, alto y más alto, se ve que entre más alto el índice de riqueza se tiene

más emigrantes internacionales.’ (Ojeda 2006)

B) delimitando el grado de parentesco a padre, madre, hermano(a), cónyuge e

hijo(a), se estipula que el 7.1% representa a que es el cónyuge el que se va en

primera instancia, que el 70.5% es ella hijo(a), la madre o el padre el 5.3% y el

17.1% el-la hermano(a)

51

C) el principal por motivo por el que migran está distribuido de la siguiente

manera: por posibilidad laboral 75.9%, por matrimonio 9.7%, por estudios 8.9%,

por exilio 1.2% y por otros motivos 3.4% y D) el 73.2% migraron solos, mientras

que con toda su familia el porcentaje se reduce a 26.5%.

Paralelamente, en los núcleos familiares (instituciones primordiales en el

fenómeno migratorio) la migración arroja diversas secuelas, pues la legislación

actual en la mayoría de los países no tiene el mismo trato para aquellos que se

van antes que para los que llegan después mediante un proceso conocido como la

„reagrupación familiar‟, „si hay reagrupación familiar el único calificado como

migrante es el trabajador, entonces el único que tiene derecho a la familia es éste’

(Ardila 2008).

Lo anterior indica una de las muchas dificultades por las que estas familias deben

atravesar, pues de lo anterior se despliega también el complejo proceso de nueva

búsqueda de trabajo, colegios, universidad y servicios de seguridad social en un

nuevo lugar, especialmente en países latinoamericanos o donde el país receptor

no es responsable del financiamiento de éstos, cuestión que se percibe de manera

diferente en Europa, ya que los países europeos estos asuntos (colegio, sanidad,

colegios, etc.) los financia.

5.1.4 Remesas

De las remesas se puede exponer que trae consigo cuestiones económicas

positivas y negativas para los países emisores y receptores, pues éstas aportan al

crecimiento económico de los dos países, „El papel que desempeñan los

inmigrantes en la promoción del desarrollo y la reducción de la pobreza en sus

países de origen, al igual que su contribución a la prosperidad de los países de

destino, debe ser reconocido y reforzado’ (Malgesini 2007)

52

De las cuestiones negativas se puede decir que suele crearse una dependencia

financiera de las personas que se quedan en Colombia a lo que se envía por parte

de los que están por fuera, generándose lo que en el fenómeno migratorio se ha

determinado como „la cultura del ocio‟, esto es, que las personas que reciben las

remesas se acostumbran a recibir el dinero y en algunas situaciones abandonan

su trabajo y demás fuentes de ingreso, pues sobreviven con las remesas. Para

algunos es preferible vivir de remesas que de un trabajo de salario mínimo’.

(Khoudour 2008)’

5.1.5 Formación de redes trasnacionales

El tema de la formación de redes transnacionales éstas pueden ser entendidas

como la formación de grandes, medianos y pequeños grupos de personas que se

reúnen con el fin de crear proyectos sociales y culturales tanto para su país de

origen, como para el receptor; también son utilizadas como un mecanismo para el

intercambio de información, formas de vida y amistad, son en sí, grupos de

personas que se brindan apoyo y crean confianza.

Es precisamente esta confianza que nace a partir de pertenecer a una red7 la que

genera bienestar y desarrollo, en este caso en Colombia. Lo anterior se puede

explicar en la medida que, entre mayor confianza, más facilidad para que los

colombianos inviertan, al incrementarse la inversión hay fomento del desarrollo, al

haber acentuación en el desarrollo, nacen nuevos beneficios y mejora la calidad

de vida.

Aún así, en Colombia el proceso de consolidación de estas redes es poco visible,

ya que si bien se ha hecho un gran esfuerzo por formarlas y así reconocerlas a

nivel institucional, la divulgación del programa RedEsColombia, el cual nace con

7 El ejemplo más claro para saber que es una red, es una asociación, éstas son formadas en su

mayoría en el exterior por medio de colombianos, los cuales a su vez están en constante contacto tanto con las redes de familias que se quedan en el país, como con aquellas que están radicadas en el exterior.

53

este fin, está empezando a ser reconocido por los colombianos en el exterior, esto

en gran medida por la participación y ayuda de las asociaciones de colombianos

en el exterior que cumplen un papel fundamental, al dar a conocer estas opciones

a los integrantes de sus grupos sociales.

Sin embargo, no hay que dejar de lado que esto ha sido un proceso muy

complicado al reconocer que „el proceso de formación de cadenas sociales de

migración entre la población colombiana en los países de destino se han visto

afectadas por las diferencias de clases, los fuertes regionalismos, así como los

estigmas relacionados a las actividades ilegales, tal como el tráfico de

estupefacientes. Las relaciones de los colombianos en sus países de destino se

caracterizan por realizarse entre un grupo cercano de personas, lo que no ha

permitido que el potencial capital social de los colombianos se genere en su

plenitud.’(Aysa-Lastra 2005)

5.1.6 Fuga de cerebros

Finalmente, pero no menos importante esta la fuga de cerebros, ésta tiene dos

dimensiones, siendo una buena y una mala, la buena se refiere en palabras de

David Khoudour-Castéras economista e investigador en temas de migración y

desarrollo del Centro de Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico –OECD- a los beneficios que trae consigo la circulación de

éstos, lo que intenta explicar con la circulación, es plasmar que hay un

desplazamiento de personas hacia el exterior con la intensión de capacitarse

mejor y regresar a su país de origen (en este caso específico Colombia) a utilizar

lo aprendido. Los beneficios de esto recaen entonces en la participación de

aquellas personas en redes científicas, y en su aporte al desarrollo del país.

En cuanto al lado malo, Khoudour-Castéras argumenta que la salida de cerebros

implica una doble perdida, ya que pierden los países emisores y los receptores;

54

los primeros, porque personal capacitado8 se va del país, y los segundos, porque

en la mayoría de los casos las personas que llegan no ejercen su profesión sino

se emplean en trabajos de mano de obra no calificada (obreros, taxistas y

meseros entre otras), „desperdiciándose‟ en cierta forma aquella educación

adquirida con anterioridad en el país de origen.

De esta manera se logra sintetizar de forma breve y concreta las cuestiones que

implica el fenómeno migratorio para Colombia, y cómo es la situación actual de

este grupo poblacional en el exterior, para así abrir paso a una revisión y análisis

de la Política Integral Migratoria -PIM-, en especial su Plan de Retorno Positivo y

su Programa Bienvenido a casa, ya que en adelante este trabajo de fin de máster

se centrará en analizar dicho contenido.

5.2 Proceso de Formulación (Diseño) de la Política Integral

Migratoria Colombiana –PIM-

Retomando lo expuesto con anterioridad, y recordando que en materia migratoria

y para llegar al tema de retorno se descienden tres (3) escalones – de política al

plan, y del plan al programa- en donde en cada descenso aparecen nuevas

oportunidades de redefinir y rediseñar diversas cuestiones de la política en su

integridad, y considerando que el programa (BAC) es a nivel distrital, el proceso de

toma de decisiones y la puesta en marcha del mismo refleja el grado de

coherencia entre éste último escalón frente a los dos anteriores. Esto se mostrará

más adelante.

El proceso de formulación de la PIM se dio como consecuencia de la inclusión del

tema migratorio en la agenda del gobierno nacional en un principio como efecto

del reconocimiento de la población que reside en el exterior y que bien decide

8 Entiéndase capacitado aquella persona con educación superior.

55

quedarse en la búsqueda del denominado „sueño americano o europeo‟9 o bien

porque ha decidido regresar a su país de origen.

Para el gobierno colombiano entra en su agenda cuando se decide elaborar la

política pública migratoria, es decir, cuando se comienza el ciclo de vida de ésta.

Por otro lado, la Oficina de Colombia Nos Une, ente estatal encargado de

fortalecer los vínculos con las comunidades colombianas en el exterior,

reconocerlas como parte vital de la Nación y hacerlas objeto de políticas públicas,

es la institución responsable de la elaboración de la PIM, trabajo que desarrolló a

lo largo de los últimos tres (3) años junto con la Comisión Intersectorial de

Migración10, el Comité Ad Hoc11 de la Cancillería y el Centro de Estudios Sociales

de la Universidad Nacional de Colombia12.

9 El denominado sueño americano o europeo se puede entender como la idea de encontrar un

futuro mejor en el exterior, con trabajo formales e informales bien remunerados, y en el caso de Europa, se encuentra que después de los Estados Unidos es el segundo país al que más migran los colombianos debido a la similitud en el lenguaje, y por ende, mayor facilidad para la adaptación a la cultura. 10

Esta Comisión está formada por Instituciones del Estado que están involucradas con el

fenómeno migratorio, entre las cuales se encuentran los Ministerios de Relaciones Exteriores, de

Interior y Justicia, de Protección Social, de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de

Educación Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-, el Instituto Colombiano

para el Fomento de la Educación Superior –ICFES- y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo

y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX-. Fue creada mediante el Decreto 1239 de 2003 con el

propósito de orientar y coordinar la ejecución de la PIM. 11

Este Comité se conformo por la Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades colombianas en el exterior, las Coordinaciones de Atención a Connacionales y de visas e inmigración y las Direcciones de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, de Soberanía Territorial y Desarrollo Fronterizo, de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales, de Asuntos Culturales, de Asuntos Políticos Multiculturales, de Cooperación Internacional, de Asía, África y Oceanía, de América y de Europa, y dos Secretarias, 1) Secretaria Técnica de la Comisión para la determinación de la condición de refugiado y 2) Secretaria Ejecutiva del Programa Colombia Nos Une. Fue creado en Julio de 2007, y se encuentra en proceso de institucionalización. 12

Se unió al proceso de formulación de la PIM a partir del 16 de Noviembre de 2007.

56

5.2.1 Breve descripción de partidos políticos en el marco del

fenómeno migratorio.

El proceso de diseño de la PIM empieza bajo el gobierno del Presidente Álvaro

Uribe Vélez el cual llego a la Presidencia de la República como representante del

Partido Social de Unidad Nacional, más conocido como la „U‟. Todo el proceso de

elaboración y principios de implementación se da bajo su presidencia.

En cuanto al BAC, y considerando que es un programa a nivel distrital, su

implementación (que se da como despegue de la PIM) se da en la administración

del entonces Alcalde Samuel Moreno Rojas representante del Partido „Polo

Democrático Alternativo‟.

La cuestión relevante a destacar es que éste último es la oposición del partido del

Presidente Uribe, y también de la del hoy Presidente Juan Manuel Santos,

también integrante del partido de la „U‟. Aunque el Alcalde Moreno fue destituido

de su cargo hace algunos meses, Clara López Obregón, persona que entro en su

remplazo también es de este partido, cuestión que hace que se conserven las

posiciones ideológicas enfrentadas entre las dos administraciones, pero que al

parecer no ha evidenciado ninguna ruptura drástica al momento de llevar a cabo

los planes y programas del tema migratorio.

Para considerar…

No se ha encontrado que la diferencia de partidos afecte la implementación del

BAC.

Sin embargo, y aunque el escalonamiento hasta ahora mencionado de la PIM el

PRP y el BAC se ha dado de manera coordinada, en la actualidad la Alcaldía

Mayor está en proceso de elaboración de una política de migraciones propia, es

decir, que se utilice a nivel distrital, despegándose así por completo de la PIM,

57

pudiéndose considerar entonces como una política paralela a la primera, pero que

nace como necesidad, probablemente, de mejorarla.

5.2.2 Marco Jurídico

El marco jurídico y demás documentos que a continuación se anuncian se

consideran como guía en el proceso de diseño de la PIM pues hicieron parte

fundamental para la toma de decisiones en este proceso y engendra una agenda

pública y gubernamental anterior a la que se trabaja hoy en día; estos documentos

se vinculan directamente con la definición del problema en el fenómeno migratorio

por parte del gobierno nacional.

La composición es la siguiente:

„Documento visión Colombia 2019. Capítulo 6, diseñar una Política

Exterior acorde a un mundo en transformación. Meta 4. Reforzar los

vínculos con los colombianos en el exterior y favorecer sus aportes al

desarrollo de la Nación.

Plan de Desarrollo 2006-2010. 7.9 el fortalecimiento de la política

estatal migratoria constituye un elemento determinante como factor de

desarrollo, por lo que es necesario potenciar en sus efectos positivos

tanto en sus países de origen como en los de destino

Política Exterior Colombiana 2006-2010. Objetivo 5. Diseñar una

Política Integral de Migraciones. Establece la necesidad de avanzar

hacia una política de Estado que unifique las diferentes medidas

existentes en materia migratoria y tenga como eje vertebral el

reconocimiento de los colombianos en el exterior como parte vital de la

nación.

58

Decreto 1239 de 2003, por el cual se crea la comisión Nacional

Intersectorial de Migración, como un órgano para la coordinación y

orientación en la ejecución de la Política Migratoria del país’.13

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966)

Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948

Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos

los trabajadores migratorios y sus familiares (1990)

Convenio de Viena de 1963 sobre las relaciones consulares14

Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados

Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados’15

5.2.3 Profundización en el proceso de elaboración de la PIM

Teniendo claro lo anterior, la formulación de la PIM está dividida en tres etapas

establecidas por la Oficina de Colombia Nos Une, éstas son 1) Elaboración de los

lineamientos de la PIM, 2) Socialización de los lineamientos y 3) Definición del

documento final de la PIM -Documento CONPES de Migración-.

Lo que a continuación se esboza se fundamenta de los documentos de trabajo

para el proceso de diseño de la PIM que brindó el Ministerio de Relaciones

Exteriores a través de su Oficina de Colombia Nos Une. Dichos documentos son el

producto de lo realizado por el Centro de Estudios para la Migración Internacional

Colombiana –CEMIC- con la asignación de algunos miembros del Comité Ad Hoc,

y por la Universidad Nacional de Colombia y su Centro de Estudios Sociales –

CES-.

13

Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Programa Colombia Nos Une, (2008), “Ayuda de Memoria, Diseño de la Política Integral Migratoria‟” (documento de trabajo) 14

Según esta Convención las funciones de los consulados son entre otras ‘el proteger en el Estado receptor los intereses del Estado que envía y de sus nacionales, prestar ayuda y asistencia a los nacionales del Estado que envía, velar por los intereses de los nacionales del Estado que envía en casos de sucesión y representar a los nacionales ante los tribunales y otras autoridades del Estado receptor’ en: Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Programa Colombia Nos Une, (2008), “Proyecto para el diseño de la Política Integral Migratoria –PIM-‟” (documento de trabajo) 15

Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Programa Colombia Nos Une, (2008), “Proyecto para el diseño de la Política Integral Migratoria –PIM-‟” (documento de trabajo)

59

Los miembros del CEMIC y del Comité Ad Hoc desarrollaron los lineamientos de la

PIM partiendo de cuatro (4) principios los cuales son:

1) enfoque integral y de largo plazo

2) la persona migrante es sujeto de derechos y obligaciones de acuerdo con lo

establecido en las leyes de orden nacional e internacional

3) „la plena observancia de las garantías individuales consagradas en la

Constitución Política de Colombia, tanto para los nacionales residentes en el

exterior, como para los extranjeros que cumplan con los términos de ley

pertinentes’ (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008

4) admisión de las contribuciones que realiza la población migrante a la sociedad

Así mismo trabajan sobre 24 fundamentos por competencias, los cuales se

asignaron entre el Programa Colombia Nos Une, la Dirección de soberanía y

desarrollo fronterizo, la Dirección de América, Asia, África y Oceanía y Europa, la

coordinación de visas, la Dirección de asuntos políticos multilaterales, la

coordinación de atención a connacionales, los miembros del comité Ad Hoc, la

Dirección de asuntos culturales, la Dirección de asuntos consulares, la Comisión

Intersectorial de Migraciones, la Dirección de Derechos Humanos, la Dirección de

asuntos económicos, sociales y ambientales y la Secretaria técnica para la

condición de refugiado del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Dichos fundamentos persiguieron la inclusión de la ciudadanía para incrementar la

participación ciudadana y de los demás actores sociales para así diseñar la PIM

de forma coherente, lógica y transversal. Se plantea la idea de transversal en la

medida que abarca todas las estructuras de la esfera social, y por ende se

involucra la responsabilidad de la mayoría de las instituciones gubernamentales

para tratar de conseguir la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, en

este caso específico, de los migrantes.

Teniendo como objetivo lo anterior, se fundamentaron en aspectos tales como:

60

1) generar el diálogo y cooperación entre países, especialmente los fronterizos16

2) instituyeron las responsabilidades de cada uno de los actores (instituciones)

implicados

3) verificaron la coherencia de la reglamentación legal en materia migratoria

4) garantizar la protección de los derechos humanos

5) brindar atención especial a grupos vulnerables

6) fortalecer las redes de personas que se encuentran en el exterior con las que

siguen en Colombia

7) apoyar en el proceso de integración de los colombianos en los países

receptores

8) combatir el tráfico de personas

9) la generación de nuevos canales para el uso y adecuada administración de las

remesas

10) mejorar las condiciones para el retorno voluntario de los colombianos al país.

En esta medida, el Comité Ad Hoc esbozo que el diseño de la PIM contemplara

los siguientes tres lineamientos a) facilitar la inmigración calificada que contribuya

al desarrollo económico, social y cultural del país, b) que la reunificación familiar,

las necesidades laborales del país y las causas humanitarias, dentro de los límites

legales establecidos, sean criterios de prioridad para la regularización y estancia

de extranjeros y c) contribuir a la autoridad migratoria en temas de seguridad

nacional y pública, a la seguridad regional y al combate contra el crimen

organizado, impulsando un adecuado control y registro de entradas, salidas y

estancia en el país en los diferentes puntos de entrada aéreos, marítimos o

16

En este aspecto se puede considerar como una debilidad, ya que si bien la cooperación con los

países fronterizos son de altísima importancia, en este caso especifico, debe aumentar la

cooperación pero con los principales países a los que migran los colombianos (EEUU, España).

61

terrestres.’ (Ministerio de Relaciones Exteriores, Programa ColombiaNosUne,

2008)

En cuanto a la parte metodológica, prácticamente el responsable fue el Centro de

Estudios para la Migración Internacional Colombiana –CEMIC- y se fundamentó

en la teoría de Miller y Yves los cuales idean que la PIM ‘constituye un cuadro

normativo de acción, que combina consideraciones de poder público, aspectos

institucionales y realidades programáticas con miras a la constitución de un

determinado orden social. La Política Pública de Migraciones constituirá el marco

de acción gubernamental en materia de migración internacional.’ (Ministerio de

Relaciones Exteriores, Programa ColombiaNosUne, 2008)

Durante el diseño de la PIM, y de acuerdo a lo establecido por el documento del

Gobierno „Proyecto para el diseño de la Política Integral Migratoria –PIM- se

contemplaron tres (3) elementos que se convirtieron en la guía durante todo el

proceso. A continuación se explican:

Predicción: se entiende como el proceso mediante el cual se hace un diagnóstico

de las decisiones que se han hecho hasta el momento, y las cuales se quieren

tomar, en sí lo que busca es que se determine qué hay y a dónde se pretende

llegar.

Decisión: se plasma el qué, cómo, cuándo, con qué recursos y para qué de la

PIM. Para dar respuesta a ello aludió a la voluntad política de los actores,

pretendió el manejo de índices e indicadores, el proceso de toma de decisiones y

que éstas siempre estuvieran encaminadas al cumplimiento de metas y objetivos.

Acción: hace mención al proceso de implementación de la política pública.

Así mismo, lo contemplado por el CEMIC advierte seis (6) etapas, cada una de

ellas con su respectivo responsable, con resultados demostrables y cronograma a

62

seguir, todo ello con el fin de cumplir con tres (3) objetivos. El primero era plasmar

los lineamientos de la PIM, el segundo objetivo era la socialización del documento

preliminar de ésta para obtener opiniones y comentarios que permitieran mejorar

el documento, y el tercer objetivo era la formulación final del documento de la

política.

Las etapas se caracterizan por hacer parte de cada uno de los objetivos, las

primeras dos etapas que se ligan con el objetivo 1 hacen mención a cuestiones

tales como la recolección de información, realizar un análisis comparado de

experiencias de otros países en materia migratoria para tener un espectro más

amplio de dicha dinámica y analizar y preparar los temas que se incluyeron dentro

de la política (participaron expertos, organizaciones, asociaciones y academia)

para lograr definirlos.

La etapa tres (3) y cuatro (4) se establecieron con el fin de dar cumplimiento al

objetivo 2, éstas eran la presentación de lineamientos para hacer un „feedback‟ del

documento de la política partiendo de lo arrojado en la socialización realizada con

anterioridad y la construcción de la metodología a seguir para la inclusión de las

recomendaciones y cuestiones que salieron también de dicha presentación.

Finalmente, la quinta (5) y sexta (6) etapa se fundamentan en la producción final

del documento y la institucionalización de la PIM para que empezara su proceso

de implementación.

En esta línea de ideas, el Centro de Estudios Sociales –CES- de la Universidad

Nacional, estructuró el documento de la siguiente manera: una (1) fase previa y

cuatro (4) concretas, cada una de ellas tenía un responsable y un producto que

entregar. Ello contó con un cronograma distribuido en dos (2) años y un

presupuesto.

63

En el primer año (2007) se empezó la primera fase del diseño y formulación de

esta política, para la cual el producto fue el documento de los lineamientos de la

PIM, el responsable fue el CES y su mecanismo empleado fue la ayuda, trabajo e

investigación de un panel de expertos17, de asesores e invitados18.

La segunda fase, también empezó en dicho año, pero finalizó en el segundo, tuvo

como producto el documento preliminar de la PIM, su responsable fue Colombia

Nos Une y la Comisión Intersectorial de Migraciones y su mecanismo fue utilizar

como sustento teórico el trabajo investigativo del equipo de trabajo del Ministerio

de Relaciones Exteriores, la Comisión Intersectorial de Migraciones y las

Agencias Internacionales „United Nations Population fund‟ –UNFPA-, Agencia de

la ONU para los refugiados –ACNUR- y Organización Internacional para las

migraciones –OIM-.

La tercera fase se dio en el segundo año, tuvo como producto la discusión abierta

del documento finalizado en la fase anterior, se generó un debate con la

participación de Embajadas, Consulados, la academia, diversas organizaciones

sociales y ONG‟s involucradas en el tema migratorio para obtener debilidades y

fortalezas del documento, su responsable fue Colombia Nos Une.

Y finalmente, la cuarta fase, la cual culminó el segundo año, tiene como producto

el documento final de la PIM, esto bajo la responsabilidad de Colombia Nos Une y

del Centro de estudios sociales –CES-.

17

Grupo de personas con experiencia y conocimiento tanto de temas que conciernen al fenómeno migratorio, como de políticas públicas. Este grupo se comprometió con el Ministerio de Relaciones Exteriores para la formulación de los lineamientos de la PIM. Este grupo podía invitar a personajes que consideraran importantes para la complementación del trabajo. 18

Los asesores e invitados también fueron un grupo de personas con conocimiento y experiencia en temas migratorios y/o que influyan en él, su participación consistió en brindar comentarios, sugerencias y críticas tanto positivas como negativas por escrito para que fueran de mayor utilidad para el grupo de trabajo.

64

Entonces, lo planteado con anterioridad permite evidenciar que el trabajo

realizado por las dos (2) instituciones que estuvieron la responsabilidad del diseño

de la PIM es muy parecido, y se alimentan y complementan entre sí, cuestión que

demostró el trabajo en equipo y la inclusión de diversos actores sociales.

La fundamentación teórica y práctica bajo la cual se guió permitió establecer que

el gobierno convirtiera a las personas involucradas en el fenómeno migratorio a

ser sujeto de políticas públicas, introduciendo dicho tema en la agenda no

únicamente por su deber y responsabilidad de garantizar los derechos de todos

los colombianos en la parte del mundo en la que estén, sino también por las

dinámicas y coyunturas a las cuales debe anticiparse para garantizar que la

solución a los problemas que este fenómeno trae queden plasmada en el

esquema general de las instituciones.

Todo lo anterior abre paso a lo que a continuación se describe, el documento

CONPES 3603 sobre la Política Integral Migratoria –PIM-.

5.3 Documento CONPES19 3603 sobre la Política Integral Migratoria

5.3.1 Lineamientos Generales

Antes de hacer una descripción profunda de la PIM, es importante resaltar que el

proceso de diseño estuvo acompañado por la participación de los colombianos

que residen en el exterior, y que se logró como meta propuesta por el Ministerio de

Relaciones Exteriores, a través de la oficina de ColombiaNosUne y su trabajo

coordinado con las embajadas y consulados en el exterior, principalmente en

aquellas ciudades que se registra mayor número de colombianos como lo son

Nueva York-Estados Unidos, Madrid-España y Caracas-Venezuela entre otros.

Estas tres (3) fueron las ciudades en donde se hicieron mayor número de debates

19

Consejo Nacional de Política Económica y Social.

65

y actividades para lograr identificar las necesidades y principales problemas, tanto

de los que residen por fuera de Colombia, como de sus familias aún en Colombia.

En este orden de ideas, fue la Oficina de Colombia Nos Une la encargada de estar

en el proceso de diseño de dicha política pública, se establece que el producto

preliminar de dicho trabajo que realizó junto con las demás actores es la PIM, la

cual se enmarca en el documento del Consejo Nacional de Política Económica y

Social – CONPES- 3603 siendo su última versión aprobada el 24 de agosto de

2009.

Dicho documento en su parte introductoria establece los lineamientos, estrategias

y acciones que se deben considerar en cuanto a los colombianos residentes en el

exterior y aquellos extranjeros que viven en Colombia.

La política se centra principalmente en 2 (dos) aspectos, a saber: a) trabajar de

forma integral las dimensiones del desarrollo de dicho grupo poblacional y b)

aumentar la efectividad en el uso de los instrumentos empleados para la

implementación de los diversos programas y estrategias que hacen mención a los

migrantes.

Si se tiene en cuenta que este documento compilado por la PIM fue aprobado en

el 200920, se identifica como la política se formuló considerando (adicionalmente

del marco jurídico ya esbozado) a la Constitución Política de Colombia, la

legislación pertinente, el documento Visión Colombia 2019, la Política Exterior

Colombiana 2006-2010 y el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 „Estado

Comunitario: Desarrollo para todos.‟

Tal como lo establece el documento CONPES la „PIM tiene su eje de desarrollo en

la defensa, protección y garantía de los derechos de todas las personas

involucradas en los procesos migratorios y la creación de escenarios que

beneficien la decisión de migrar bajo condiciones de libertad en las que los

20

Se tiene destinado 10.860 millones de pesos para ser usados por la PIM entre el 2009 y el 2012. Dicha suma equivale aproximadamente a 5.5 millones de dólares. Información disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-5937547 recuperado el 17 de junio de 2011.

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-5937547

66

ciudadanos construyan su propio destino con el acompañamiento y protección del

Estado.’ (DNP 2009)

5.3.2 Principios

La PIM se basa en cinco (5) principios los cuales son

1) principio de coherencia o reciprocidad: consiste en la premisa que el Estado

debe ser coherente en su manera de actuar frente a las dinámicas que involucre el

tema migratorio, convirtiéndose la reciprocidad en el eje transversal de las

acciones y en la creación o eliminación de normas que trabajen el tema migratorio.

2) principio de integralidad y largo plazo: se refiere a que la PIM debe tener en

cuenta las coyunturas y dinámicas internacionales referentes a la migración, así

como aspectos tales como la globalización, ya que lo anterior le permitirá un mejor

entendimiento del mismo y posterior trato en los diferentes escenarios.

3) principio de concordancia: considerando que la PIM hace parte de la Política

exterior del país, en fundamental que se tenga en cuenta todos sus componentes,

para que al momento de realizar nuevos acuerdos, tratados y demás

negociaciones con los demás países no se entre en incoherencias.

4) principio de plena observancia y garantías individuales: parte de la idea

que todos los individuos (tanto los colombianos en el exterior, como aquellos

extranjeros que viven en el país) tienen derechos y obligaciones, y como

consecuencia de ello se les deben reconocer y valer esto tanto dentro de

Colombia como los que se encuentran por fuera y

5) principio de focalización: establece que tanto los colombianos residentes en

el exterior, como aquellos de otras nacionalidades que viven en Colombia cuentan

con la asistencia prioritaria en caso de situación de vulnerabilidad.

67

5.3.3 Dimensiones

Por otra parte, la PIM cuenta con siete (7) dimensiones entre las cuales se

encuentran:

a) educación (vinculación entre alumnos, con docentes y/o investigadores y la

convalidación de títulos) b) cultura (integración) c) participación-comunitaria

(portal RedEsColombia, asociaciones de colombianos en el exterior) d) social

(calidad de vida, mercado laboral y protección social) e) economía (remesas,

inversión, nuevos negocios y atracción de capitales), f) seguridad (trata y tráfico

de personas) g) institucional-información.

Así mismo se encuentran cinco (5) bloques de trabajo que enfatizan en los

siguientes temas: 1) plan comunidad en el exterior, 2) servicios para colombianos

en el exterior y sus familias en origen 3) migración ordenada y regulada, 4) Plan

retorno positivo y 5) observatorio para la migración internacional colombiana.

5.3.4 Problema central, ejes problemáticos, dimensiones y objetivos

Ahora bien, la PIM al enfatizar en el diagnóstico del fenómeno migratorio en

Colombia se centra en: a) problema central: la atención al fenómeno

migratorio por parte del Estado es muy limitada. Para su reconocimiento se

enfoca en un análisis histórico de lo que ha sido la migración en Colombia,

haciendo una breve caracterización de las tres (3) principales olas migratorias que

han evidenciado una fuerte tendencia por salir del país21. Dentro de este problema

central, se resalta que el problema fue abarcado en épocas anteriores únicamente

desde el servicio de embajadas y consulados, pero que, con el paso del tiempo se

incrementaron drásticamente las demandas por parte de la población, exigiendo

un mejor servicio, en búsqueda de ejercer con mayor ímpetu sus derechos.

21

Ya especificadas con anterioridad.

68

Para considerar...

Esta cuestión permitió concluir que el tratamiento y la inclusión del tema a la

agenda del gobierno fuera tardía, factor que generó que la PIM fuera apenas

aprobada hace dos (2) años atrás.

B) ejes problemáticos:

Establece primero que ‘los instrumentos utilizados para la implementación de

acciones y estrategias a favor de la población migrante no son efectivos’

esta primera premisa se plantea en concordancia con cifras oficiales que reflejan

que los consulados tienen en la mayoría de los casos un sistema de atención

deficiente, ya que el porcentaje de personas que deben atender es bastante alto

en relación con su capacidad operativa, adicionalmente, el lento reconocimiento

del fenómeno ha llevado a la poca y desorganizada información que se tiene sobre

los colombianos en el exterior y su principales demandas y no se ha notado una

alta coordinación entre las diversas instituciones para manejar los acuerdos y

temas de trabajo.

Para considerar…

En el área de atención y servicio consular y de embajadas se encontró que en

relación con el proceso de retorno no se evidencia ninguna línea de acción directa

con el BAC. Si bien se resalta la necesidad de mejorar el servicio aumentando los

consulados móviles y procesando más rápido la documentación exigida por los

colombianos, ello no indica que se les exija brindar la información específica sobre

el programa.

69

Segundo, „las dimensiones de desarrollo de la población migrante no son

atendidas de manera oportuna y directa’. Teniendo en cuenta las dimensiones

mencionadas en líneas anteriores, se recalca la necesidad de mejorar el servicio

prestado a los migrantes a través del uso de estrategias como: portales virtuales,

programas para la inversión, mejora en la calidad del servicio consular (aumento

de la cobertura), fortalecer las redes con las familias en Colombia, incrementar los

convenios para garantizar una mejor inserción en el área laboral, de educación e

investigativa, y ayudar a garantizar el acceso a los beneficios de la protección

social entre otros.

Objetivos de la PIM

El objetivo general de la PIM es „garantizar una atención suficiente, efectiva y

coordinada sobre todas las dimensiones de desarrollo de la población colombiana

en el exterior y los extranjeros residentes en el país.‟(CONPES 2009)

Objetivos a largo plazo:

1) lograr la defensa, protección y garantía de los derechos de los colombianos

en el exterior y los extranjeros en Colombia.

2) Fortalecer la transferencia de capacidades hacia el país de aquellos

colombianos con un alto capital humano, así como mantener y ampliar las

oportunidades de formación para los colombianos en el exterior y los

extranjeros en el país.

3) Garantizar una oferta de servicios estatales permanente, suficiente y

efectiva hacia los colombianos en el exterior y los extranjeros en Colombia,

teniendo en cuenta los cambios permanentes de la dinámica migratoria.

4) Garantizar una migración regular de acuerdo a la normatividad

internacional.

Objetivos específicos, corresponden a alternativas de soluciones de cada uno de

los ejes problemáticos y las cuestiones que los componen:

70

Objetivos relacionados con el Eje problemático 1:

Coordinar y ejecutar las acciones que sean necesarias en torno a las

dimensiones de desarrollo de la población migrante para garantizar el

acompañamiento por parte del gobierno colombiano.

Modernizar y actualizar los sistemas de información

Fortalecer las acciones del servicio consular.

Objetivos relacionados con el eje problemático 2:

Implementar todas las acciones propuestas sobre cada una de las

dimensiones del desarrollo de la población migrante.

Dimensión seguridad: Adoptar medidas de prevención en cuanto al tráfico y

trata de personas mediante programas y proyectos que sean llevados

conjuntamente con los diversos actores implicados.

Dimensión participación: fortalecer el portal RedEsColombia para que sea el

principal canal de comunicación y acceso de los colombianos en el exterior.

Fortalecer las redes con las familias en Colombia

Dimensión educativa: aumentar y fortalecer los lazos de los colombianos en

el exterior con el sector educativo en Colombia.

Dimensión cultural: „generar los instrumentos necesarios para que los

colombianos puedan difundir la cultura colombiana durante su estadía en el

exterior‟ (CONPES 2009).

Dimensión social: „fomentar la creación de mecanismos que favorezcan la

incorporación de la población migrante en empleos de mejor calidad, que

les permitan el aprovechamiento de su capital humano.

Facilitar el acceso a mecanismos de protección social para mitigar los

riesgos.

Establecer canales de migración regular que disminuyan la vulnerabilidad

de la población migrante y sus familias.

71

Dimensión económica: „ampliar el portafolio de oportunidades de inversión

para los colombianos en el exterior y los extranjeros en Colombia.‟

(CONPES 2009)

Para considerar….

La anterior descripción permite evidenciar que dicho documento CONPES sólo

toca el tema del retorno mencionando el Plan de Retorno Positivo PRP como uno

(1) de los cinco (5) bloques de trabajo, sin establecer ningún objetivo específico ni

producto que permita tratar el tema de manera igualitaria con el resto de los

bloques de trabajo, situación que puede estar caudada porque el gobierno no

incita como tal al retorno de los colombianos, por ello el retorno se trabaja de

manera más desligada con otras acciones y productos. Como consecuencia de lo

anterior, no se establece explícitamente ningún programa o proyecto relacionado

con el retorno bien sea voluntario o involuntario. Dicho tema es abordado

únicamente desde la perspectiva de lo que pueden brindar las personas que se

capacitan en el exterior y retornan al país para aplicarlo, por lo que no se

evidencia ningún trato especial ni de incentivos que motiven al regreso, o que se

colabore antes, durante y después del proceso.

5.3.5 Lineamientos y productos

Finalmente, el Plan de acción de la PIM se compone de lineamientos y productos

esbozados de la siguiente manera:

1) Lineamientos institucionales para llevar a cabo acciones referentes a la

población migrante.

Producto 1: Fortalecimiento de la Comisión Nacional Intersectorial de Migración.

Para ello se debe llevar a cabo un Plan Estratégico Migratorio, en donde haya

72

metas de corto, mediano y largo plazo teniendo como punto de partida los

objetivos y lineamientos de la PIM.

Producto 2: Mejoramiento a la información sobre migración internacional. Se

basa en la implementación de la prueba piloto de la encuesta sobre colombianos

que viven en el exterior para lograr obtener datos más específicos, concretos y

reales sobre dicha población y así poder actuar de mejor manera.

Producto 3: Fortalecimiento del servicio consular con trámites virtuales. El

propósito es mejorar y ampliar el sistema de trámites virtuales en los consulados

para facilitar y agilizar los procesos de tramitación que se requieran. Así mismo,

se busca llegar a lugares alejados en donde hay población colombiana mediante

los consulados móviles, reduciendo tiempo de desplazamiento y costos.

2) Alcanzar plena implementación de las acciones propuestas sobre cada una

de las dimensiones de desarrollo de la población migrante‟.

Producto 1 (dimensión seguridad): fortalecer las líneas de intervención a través

de programas y proyectos con el apoyo de los diferentes actores (autoridades,

sociedad civil, organismos internacionales, etc) un ejemplo ilustrativo de este

producto es la línea gratuita nacional contra la trata de personas, investigaciones

y prevención del delito.

Producto 2 (dimensión de participación): Mejorar y ampliar los canales de

participación existentes tales como RedEsColombia (difusión), asociaciones de

colombianos en el exterior (talleres de liderazgo).

Producto 3 (dimensión educación): Facilitar el acceso a la educación mediante

la generación de cursos virtuales con el uso del portal Colombia Aprende, dar a

conocer los diferentes programas de educación virtual, brindar información sobre

el proceso de homologación y convalidación de títulos y difundir los servicios del

ICETEX para acceder a ellos de una mejor manera.

73

Producto 4 (dimensión cultural): Promulgación de programas y proyectos

enfocados hacia la recreación, el deporte y la cultura. Se debe apoyar actividades

con los colombianos en el exterior.

Producto 5 (dimensión social): Generar canales para promover posibles fuentes

de empleo. Junto con la ayuda del SENA se brindará cursos virtuales para que la

gente se pueda capacitar y así pueda acceder con mayor facilidad a los espacios

de trabajo.

Producto 6 (dimensión económica): Tratar de derribar los obstáculos

producidos por el sector financiero a la hora de enviar y recibir remesas, y se

trabajará para asesorar sobre las inversiones y ahorro de las remesas.

Para considerar….

Se encontró que aunque la importancia del género, y el rol que desempeña la

mujer en el fenómeno migratorio es tenido en cuenta en los estudios previos al

diseño de la política, dentro del documento CONPES no hay ninguna

especificación o „trato‟ especial hacia ellas, únicamente ser consideradas dentro

de la población vulnerable en caso que sean madres cabeza de familia, y en tema

de retorno, se asume que se le brinda el trato en el programa dentro de esta

clasificación.

Se percibe que evidentemente el documento CONPES, entendido como „la luz

verde‟ para la puesta en marcha de los programas enfoca a la política de tener un

modelo racional centralizado, cuestión que desemboca en un modelo „top-down‟.

74

5.4 Plan de Retorno Positivo

El Plan de Retorno Positivo, en adelante PRP está dentro de las iniciativas

(bloques de trabajo) expuestas por la PIM para trabajar el tema de retorno de los

colombianos en el exterior que desean volver al país. La traducción en acciones

más clara y evidente de este plan es el programa „Bienvenido a Casa‟ el cual se

entrará a definir con mayor precisión más adelante.

5.4.1 Estrategias para la acción

Ahora bien, el PRP está conformado por cuatro (4) estrategias para la atención,

dentro de las cuales se encuentran:

1) Atención inmediata para grupos vulnerables (madres cabeza de

familia, menores de edad, deportados y adultos mayores): consiste en

la atención a las personas desde su llegada al aeropuerto, pasando por la

acomodación y alimentación en hogares por un periodo no superior a tres

(3) días, cuidado por parte de expertos en materia de salud y psicología

para aquellas personas que lo consideren necesario y por último, el traslado

terrestre a su lugar de origen.22

2) Inserción laboral: colaboración en el proceso de búsqueda de trabajo por

medio del SENA.

3) Capacitación para el emprendimiento: asesoría jurídica y técnica para la

construcción y puesta en marcha de nuevas empresas, así mismo se brinda

información sobre facilidades de acceso a créditos.23

4) Retorno de capital humano: ‘El PRP se desarrolla a través de la creación

de unos centros de atención a los retornados que inicialmente se

22

Este servicio de traslado y apoyo en salud y psicológico también es brindado por el Programa Bienvenido a Casa. 23

Para ello cuenta con el apoyo de grupos financieros y convenios con Bancoldex.

75

encuentran ubicados en la ciudad de Bogotá -Bienvenido a Casa- y Pereira

-Bienvenido a Tu Tierra’ (RedEsColombia, 2010) La meta es lograr el

funcionamiento de nueve (9) centros ubicándolos por todo el país,

especialmente en las zonas identificadas como prioritarias de las que se

hará mención posteriormente.

Para considerar..

Evidentemente, las estrategias para la acción manifestadas en el PRP son

coherentes con lo expuesto en la PIM, especialmente cuando trata de subsanar

las falencias identificadas en la dimensión educativa, social y de inserción laboral.

Es importante dejar claro que este plan se hace válido únicamente en territorio

nacional, y no incluye el desplazamiento desde el país en donde se encuentra la

persona hasta Colombia.

Dentro de los requisitos a cumplir para poder acceder se encuentran

principalmente: ser colombiano, llevar más de un (1) año consecutivo por fuera del

país, que el proceso de retorno sea después del mes de junio de 2010 e

inscribirse a través de internet.

En suma el plan busca „aprovechar el conocimiento, experiencia y destrezas que

han adquirido los colombianos en el exterior, para lograr su inserción integral al

país’. (Ministerio de Relaciones Exteriores, Programa ColombiaNosUne 2010)

Para la implementación del plan se decide poner en marcha una serie de fases, la

primera identificada por zonas prioritarias, llegando a los departamentos que

según registros del DANE cuentan con mayor porcentaje de migración. Éstos son

Antioquia, Bogotá D.C, Caldas, Risaralda y Valle del Cauca.

Por su parte, la segunda fase, se dio por zonas clasificadas como secundarias,

acá están Atlántico, Bolívar, Santander y Norte de Santander. Según el documento

76

oficial brindado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en la primera fase se

atendió al 68.1% de los hogares con experiencia migratoria, mientras que en la

segunda se redujo al 16.8%.

El programa cuenta con un cronograma poco ajustado, ya que existen tareas sin

tiempos de desarrollo y ejecución. Dentro de las actividades se puede resaltar:

apertura de líneas de crédito, desarrollo de portafolio de servicios y programas,

taller de capacitación para funcionarios, poner en marcha las estrategias de

difusión y promoción.

Este cronograma está dividido en cuatro (4) años cobijando el periodo que va

desde el 2011 hasta el 2014, desarrollando las actividades anteriores en periodos

no superiores a siete (7) meses cada una de ellas en cada año.

Para considerar….

Aunque la información expuesta en el CONPES sobre el PRP no es minuciosa,

durante la recolección de información y análisis de la misma, se encontró que

dentro de este plan existe el programa Centro de Referencia y Oportunidades para

los retornados „Bienvenido a Casa‟ –BAC el cual se entiende como la

materialización de lo propuesto por el PRP, el hecho que dicho programa no esté

explícitamente dentro del CONPES puede constituirse en un riesgo pues se

excluye en cierta medida a la hora de analizar la política en su conjunto, aún bajo

estas condiciones se reitera su importancia como parte de la dinámica y acciones

gubernamentales. El programa BAC será fundamental para el análisis que se irá

desarrollando de ahora en adelante.

77

5.5 Programa Centro de Referencia y Oportunidades para los

Retornados ‘Bienvenido a Casa’ –BAC-

Basándose en lo establecido en el documento CONPES, la Alcaldía mayor de

Bogotá, elaboró el BAC24. Su institucionalización fue el 25 de junio de 200925, a

partir de ese día los colombianos que regresaban al país, y que son considerados

en alto grado de vulnerabilidad, así como a los extranjeros que están en Colombia,

pero que no cuentan con ningún vínculo (familiar y/o laboral) en el país, pueden

acceder a él.

El BAC nació bajo la administración del Presidente Álvaro Uribe, y se implementó

y continua funcionado con el apoyo y colaboración de la Alcaldía Mayor, el

Ministerio de Relaciones Exteriores y la Organización Internacional para las

Migraciones –OIM- su misión en Colombia.

‘El objetivo fundamental del programa es facilitar el retorno de los colombianos al

país, reconociendo sus experiencias, conocimientos y destrezas, con el fin de

invertirlo en el desarrollo del país.’ (OIM 2011)

Sus objetivos estratégicos bajo los cuales se despliegan los demás focos y áreas

de atención, son a) atención de emergencia y b) proyecto de vida.

24

Se evidencia que la necesidad que surge que a nivel distrital de que se lleve a cabo este programa es porque, según cifras oficiales contenidas en el BAC, del total de la población colombiana por fuera del país, un aproximado de 617.307 personas son de Bogotá, representando el 19% de los colombianos que están en el exterior.

25 Es importante notar que tanto la PIM con el BAC se establecieron el mismo año, cuestión que

deja ver que el diseño del BAC fue prácticamente paralelo a la PIM, y que formalmente se dio a

conocer antes que la PIM.

78

En sí, el programa consiste en prestar atención multidisciplinaria a las personas en

materia psicosocial y jurídica. Enfatizando en procesos de reinserción al mercado

laboral, a la educación y a la salud.

Para poder establecer las áreas de atención que a continuación se describen, la

Alcaldía Mayor de Bogotá, realizó una distinción entre siete (7) diferentes grados

de vulnerabilidad que se suelen presentar en las personas que retornan,

basándose en esta escala, se hace un seguimiento para verificar el proceso de

reintegración socioeconómica que han tenido las personas que utilizan el

programa.

Según el grado de vulnerabilidad en la que se considera que se encuentra la

persona, es que se enfoca la atención presta desde el BAC.

Se pretende que mediante las acciones planteadas por el BAC el grado de

vulnerabilidad de las personas vaya modificándose hasta reducirse al mínimo,

pues „al generarse procesos de atención oportunos, en marcados en etapas

ascendentes de atención, que le permita a los migrantes retornados ir superando

los grados de vulnerabilidad hasta llegar a una reinserción socioeconómica

integral, sostenible y permanente; se logrará el desarrollo de sus capacidades

para protegerse, como grupo o como individuo, de los riesgos de caer en estado

de vulnerabilidad permanente, lo que ensancharía los márgenes de pobreza

histórica.’ (BAC 2009)

Para considerar..

Resaltando los vínculos ya existentes entre las tres (3) principales instituciones

(Ministerio de Relaciones Exteriores, OIM y Alcaldía Mayor de Bogotá) la

creación de un portafolio de servicios que evidencie la coherencia entre las

acciones de las tres, incrementaría el reconocimiento de este programa a nivel

internacional por parte de la población migrante, ya que uno de los aspectos

que más se resaltó en el diseño de la PIM fue estrechar vínculos, formalizando

dicha necesidad en la creación del convenio marco de cooperación

79

internacional aprobado el 7 de mayo de 2009, todo ello con el fin de poner en

marcha con mayor solidez el BAC.

En concordancia con lo planteado anteriormente sobre el modelo de decisión

identificado en la política, se argumenta que aunque se evidencia cierta autonomía

por parte del distrito al implementar su programa, desde un aparente modelo

„abajo a arriba‟, bajo el análisis acá presentado, se identifica que en lo cotidiano

éste funciona de „arriba – abajo‟, ya que mientras que no exista (termine su diseño

y se implemente) la política pública a nivel distrital (que esta institución pretende

elaborar en los próximos años), su plan de acción se rige bajo los parámetros

dados en el CONPES.

Para considerar…

La búsqueda permanente por lograr una mayor consolidación de alianzas entre el

distrito y los demás actores ha hecho que la Alcaldía Mayor de Bogotá intente

convertirse en el espacio „físico e institucional‟ en donde se ponen en marcha y

evidencian resultados nacientes del cumplimiento de los lineamientos, principios,

objetivos y acciones de la PIM.

5.5.1 Áreas de atención de acuerdo al modelo de Referenciación y

Orientación

El programa está compuesto por cuatro (4) áreas, estas son:

1) atención humanitaria de emergencia: prestar servicios a la población que

retorna y esta vulnerable.

2) Atención Psicosocial: Brinda ayuda al colombiano que regrese en términos

de reintegración al mercado laboral, orienta sobre el acceso a educación, vivienda

y salud e impulsa la creación de nuevas redes de los retornados para fortalecer

vínculos y ayudarse entre sí.

80

3) Asesoría jurídica: da información sobre trámites institucionales, y brinda

asesoría en todas las ramas de derecho para que la persona se asesore en el

tema que necesita.

4) económica: este ámbito se refiere explícitamente a colaborar con el migrante

en el proceso de integración al mercado laboral, el apoyo se ve reflejado en

cuestiones tales como en capacitarlos y enseñarles las pruebas psicotécnicas,

elaboración de hojas de vida, mecanismos para la búsqueda de empleo y dar

asesoría sobre la creación de nuevas empresas y el financiamiento para las

mismas.

Para considerar…

Este primer apartado lleva a plantear que el BAC efectivamente es coherente con

lo que pretende la política y el plan.

Un servicio adicional que presta consiste en ofrecer transporte terrestre para el

traslado de las personas a su lugar de origen, ya que en muchas oportunidades

regresan sin dinero y sin posibilidad alguna de poder llegar a sus hogares por

cuenta propia.

5.5.2 Modelo de Reintegración Socioeconómica.

Bajo este modelo se plantean dos áreas a trabajar.

1) Proyectos productivos: hace referencia a la „acumulación de ingresos.‟ Se

fundamenta en el apoyo a los que retornan dando capacitación sobre la

creación de nuevos proyectos productivos y auxiliarlos en el proceso de

búsqueda de cofinanciación parcial o total de los mismos.

2) Ejecución de proyectos: seguimiento y ayuda en caso de que sea

necesario en la ejecución del proyecto para garantizar la viabilidad del

mismo.

81

Para considerar…

Sin duda alguna, programas como el BAC aparecen por la necesidad del gobierno

local (en este caso el más próximo al ciudadano) de dar respuesta mediante

buenas acciones a cuestiones que nacen (integración social, prestación de

servicios, etc.) en las nuevas coyunturas.

Es así que los procesos que han sido llevados a cabo para la creación de la

plataforma de servicios a nivel nacional y a nivel distrital han nacido como

consecuencia del despliegue que ha tenido el BAC y de la articulación

interinstitucional que se desliga de lo planteado en la PIM.

Por otro lado, y haciendo un análisis comparado de los objetivos de la PIM y del

BAC, se plantea que si bien los objetivos trazados a largo plazo por la política

pública inducirían a establecer que los programas de retorno deben fortalecer las

opciones y oportunidades para garantizar la inclusión al sistema laboral de los

retornados, el BAC muestra insuficiencia en esta área, ya que sólo se brinda una

asesoría para la elaboración de las hojas de vida y capacitación para la posible

creación de nuevas empresas.

Estos dos objetivos se vincularían si existiese una base de redes fuerte y un

programa dentro del BAC que fuera más allá de la capacitación sobre la creación

de empresas. Aún así, aunque dentro del BAC no se lleve a cabalidad la

materialización de este objetivo, esto no quiere decir que la relación de estos

objetivos de la PIM sean incoherentes con los del BAC.

De acuerdo a lo establecido con anterioridad, en donde se hace una descripción

sobre los objetivos específicos de la PIM acordes con la dimensión que estudia, se

instaura que ciertamente hay dimensiones, tales como la cultural y la de seguridad

que son dejadas de lado por el BAC.

En este orden de ideas, los objetivos de la PIM y del BAC no se ven

explícitamente parecidos, aunque implícitamente están vinculados. Esta

82

observación se demuestra no sólo por el hecho que el BAC debe tener objetivos

enfocados hacia el tema de retorno, sino también porque a través de sus acciones

pretende dar cumplimiento al objetivo general de la PIM („garantizar una atención

suficiente, efectiva y coordinada sobre todas las dimensiones de desarrollo de la

población colombiana en el exterior y los extranjeros residentes en el país‟).

Discurrir sobre lo establecido por el BAC en relación con los productos que quiere

entregar la PIM, hay varios de ellos que aunque no son expuestos de manera

directa en las acciones de éste (BAC) ciertamente hay una relación directa. Por

ejemplo, en concordancia con el Portal RedEsColombia, éste también es un canal

de comunicación utilizado por el programa, permite publicar cuestiones de interés

para la población migrante ofertando las plataformas de servicios dirigidas a ésta.

En cuanto a la dimensión educativa, el BAC no profundiza mucho en ésta, es decir

que sus acciones, si bien resaltan la importancia de agilizar y dar conocimiento

sobre los procesos de homologación de títulos para aquellas personas que

estudian en el exterior, no hay ningún vínculo fuertemente marcado con

instituciones tales como el SENA para que las personas tengan mayor interés en

estudiar una vez estén ubicados en Bogotá o en cualquier otra parte del país.

Concluir que una de las partes más fuertes de la PIM es la importancia que le dan

al uso de las remesas y los diferentes programas que se han desarrollado entorno

a esto (ferias inmobiliarias, mesas de remesas y proyectos de inversión entre

otros) permite reflejar como en el BAC esta cuestión también abarca una parte

significativa de las acciones, pues se concentran en la necesidad de fomentar

convenios con otras entidades, especialmente públicas, para la creación de

nuevas empresas y gestionar apoyo económico con entidades bancarias con el

soporte de la Alcaldía Mayor. Sin embargo, esta situación no ha tenido grandes

avances como consecuencia de la no tan amplia oferta de servicios que brinda en

este momento el BAC, generado a su vez por la „débil‟ coordinación entre los tres

(3) principales „entes‟ al mando de esta tarea.

83

5.5.3 Algunos resultados en cifras

En este orden de ideas, y tras una revisión profunda sobre la materia, se puede

establecer que aún los datos brindados oficialmente por las instituciones

responsables de llevar a cabo este programa son muy pocos, de hecho, dentro de

lo más destacable se puede establecer lo siguiente.

De junio de 2009, año en que se pone en marcha el programa hasta marzo

de 2010, últimos datos obtenidos por parte de la OIM, este programa asistió

a 337 personas, las cuales en su gran mayoría se caracterizaban por

regresar como consecuencia de los terremotos ocurridos en Haití y Chile.

De las cifras dadas por el programa, a septiembre de 2009, se habían

atendido 237 personas, resultados desglosados de la siguiente manera: de

junio 25 a julio 25 se atendieron un total de 161 personas, de julio 26 a

agosto 25 un total de 42 usuarios, de agosto 26 a septiembre 25, 32

personas y de septiembre 26 a septiembre 30, 2 usuarios. Contrarrestado

con la cifra del párrafo anterior, se concluye que del 1 de octubre a finales

de marzo de 2010, se atendieron 100 personas más.

Dentro de las personas atendidas se encuentra que un 32.72% fueron

mujeres y un 67.28% fueron hombres.26

Las razones encontradas por las cuales las personas suelen retornar están

en un 37.75% por cuestiones económicas, un 18.47% por la redes

familiares 11.65% por percepción positiva del país otro 11.65% por

deportación, un 7.23% por tema de reglamentación de documentos, el

4.02% por salud y el resto 9.23% por cuestiones tales como educación,

26

Ibíd.

84

política, problemas étnicos, programa de retorno voluntario (0.40%)27,

seguridad, violencia y violencia intrafamiliar

Dentro de los servicios que más prestó durante la temporada del terremoto

de Haití fue la asistencia médica, seguido por la valoración psicológica, el

transporte local dentro de la ciudad de Bogotá y por último el transporte por

fuera de Bogotá.

Según la OIM, el proceso de retorno suele darse entre los primeros años de

haber partido, pues entre mayor tiempo este la persona en el exterior, suele

encontrar mayor adaptación y el regreso se posterga, casi quedando

anulado dentro de las posibilidades de vida.

El porcentaje de edad de las personas atendidas está entre los 31 a 61

años. (Ramírez 2010)

Para considerar…

Es muy importante resaltar que los resultados obtenidos por el programa en

cuanto a atención a población vulnerable se cumple a cabalidad cuando se brinda

la asistencia a personas que retornan como consecuencia de catástrofes

naturales, sin embargo, ello implica por otro lado que las personas que regresan y

son asistidas no son de los destinos (Estados Unidos y España) de mayor

población colombiana.

5.5.4 El entorno de la política pública

Entonces, la PIM se puede comprender así:

Gráfico 3. El Entorno de la PIM

27

Estos porcentajes son obtenidos de Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Programa Colombia Nos Une, (2010) „La Política Integral Migratoria y el Plan de Retorno Positivo‟ (documento de trabajo)

85

(Fuente: Documento CONPES 3603. Elaboración Propia).

El gráfico 4 permite entender de forma ilustrada la dinámica de la PIM en cuento al

retorno y de lo que de ella se desenvuelve:

Gráfico 4. Escalonamiento de la PIM

Fuente: (Ramírez 2010) Elaboración Propia.


Exteriores

Oficina del Programa

Colombia nos Une

Alcaldía Mayor de Bogotá

BAC

Organización Internacional

para las Migraciones –OIM-

Demás actores

PIM

86

Para considerar…

El trabajo aparentemente articulado28 entre las instituciones que participan en el

proceso de implementación de la PIM debe ser más consensuado y coordinado,

ya que si no hay decisiones uniformes el trabajo se va a ver troncado

dificultando la mejora en la prestación del servicio, dicha postura fue

corroborada mediante la entrevista a Sara Pérez, ex contratista de la Alcaldía

Mayor de Bogotá, quien argumenta que unas de las debilidades del BAC son „la

desarticulación entre el CRORE-BAC y las entidades competentes, el no tener

contacto directo con los asesores jurídicos de los consulados, la falta de

alianzas estratégicas con el nivel central y local para oportunidades de

financiación, subsidio de vivienda y oportunidades en educación superior y la no

formalización de las alianzas con algunos operadores potenciales‟.

Una vez realizada la revisión documental y retomando lo descrito y analizado

líneas atrás, se puede intuir que existe la presencia de tres (3) cuestiones que se

han convertido en barreras para el desarrollo del programa, estas son

1) La definición de competencias entre los funcionarios que trabajan en el BAC y

los del Ministerio de Relaciones Exteriores no están claramente divididas, cuestión

que trunca el proceso pues hay solapamiento de responsabilidades y desorden al

momento de presentar resultados,

2) Los procesos de consolidación de acuerdos entre las tres (3) instituciones a

cargo del tema (Ministerio de Relaciones Exteriores, Alcaldía y OIM) son

supremamente lentos, por lo que la formalización de nuevas alianzas entre el

programa y otras entidades de orden distrital y nacional no han podido ser

llevadas a cabo.

28

Que en la actualidad la Alcaldía Mayor esté trabajando en la elaboración de una política de migraciones exclusivamente local, no quiere decir que haya dejado de cumplir con sus responsabilidades y que el BAC no sea llevado a cabo; por el contrario, se podría considerar como un primer esfuerzo de trabajar en equipo a nivel interinstitucional.

87

3) No existe una articulación clara con otras organizaciones del tercer sector para

ampliar la oferta de servicios29, lo que se convierte en un riesgo, pues si se retoma

la teoría del actor-red para la que es fundamental que de esta primera red (OIM,

Alcaldía Mayor de Bogotá y Ministerio de Relaciones Exteriores) surjan nuevas

redes e interactúen entre sí, ya que esto permitirá determinar de mejor manera los

problemas sociales (lo que se entendería por traducción dentro de la teoría) pues

la participación de éstas (nuevas redes) determinará la forma de actuar más

adecuada para cada nueva circunstancia que el fenómeno arroje.

Así mismo, aunque tanto la PIM y su PRP conllevan a la creación del BAC en un

ambiente público, es bastante considerable incluir alianzas con el sector privado

(por ejemplo universidades, institutos de aprendizaje, empresas las cuales

siempre tengan un porcentaje, así sea mínimo para darle prioridad a los que se

vinculen al programa) para poder aumentar los compromisos para con los

migrantes que retornan en términos de productividad y de nuevas oportunidades

laborales.

Considerando lo expuesto por Olías de Lima en cuanto a que ciertos programas

pueden tener objetivos claros y que esto se reflejará en los indicadores de

resultados facilitando la rendición de cuentas, situación que en el sector público

suele ser la excepción y no la regla; el análisis de la PIM y del BAC en cierta

medida confirman esta premisa ya que aunque si bien los objetivos que pretenden

alcanzar son claros, los resultados (personas atendidas) son muy bajos para la

entrada de personas del exterior a Bogotá.

29 Para respaldar la vinculación existente entre la OIM, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la

Alcaldía Mayor de Bogotá, se considera el anexo uno (1), un diagrama de flujo propuesto por uno de los entrevistados en donde se muestra el trabajo interinstitucional dentro del programa.

88

5.6 Divulgación en medios de comunicación masivos

Teniendo en cuenta que a través de la revisión documental y de los resultados de

las entrevistas se identificó que la difusión del programa es una variable clave para

su desempeño, se decide a continuación valorar el funcionamiento del plan de

comunicaciones implementado.

En cuanto al BAC, el modelo de difusión y seguimiento a la demanda se realizó de

acuerdo a una estrategia de comunicación conformada por dos (2) grandes tareas,

la primera es la divulgación en medios de comunicación masivos, y la segunda es

la divulgación en material publicitario.

El objetivo principal de dichas estrategias era „divulgar los servicios de Bienvenido

a Casa a la ciudadanía en general con el fin de posicionar la imagen institucional

del programa en el distrito, la nación y el exterior.’ (BAC, 2009)

De acuerdo a lo establecido por el informe realizado para la proposición del

Consejo Disrital 507, y lo confirmado por una de las entrevistas realizadas, se

generó una alianza con el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía Mayor

de Bogotá y la OIM en donde cada uno de ellos tenían la obligación de difundir a

través de sus canales básicos de información el contenido del programa y los

servicios específicos que brinda. Partiendo de lo anterior, se determinaron los

siguientes canales:

Ministerio de Relaciones Exteriores:

Portal web de: Cancilleria, RedEsColombia, consulados en el exterior.

Alcaldía Mayor de Bogotá:

Portal web de: la Secretaria General, Canal Capital y Boletín „Amarillo-Rojo‟

Publicidad en paraderos de buses.

89

OIM

Portal web de la organización

Trabajo común: se trabajó articuladamente para presentar el programa en

televisión por medio de los dos principales canales de Colombia que hacen

transmisión para el exterior, los cuales son „Caracol Internacional‟ con sus

programas „Colombia más Cerca‟ y „Bravissimo‟ y „TV Colombia‟ con el programa

„Como en Casa‟.

Para considerar…

Como se observa existen inexactitudes en las estrategias de divulgación en

medios de comunicación masivos, ya que como se describió con anterioridad, uno

de los puntos son los paraderos de buses en la ciudad de Bogotá, lo que lleva a la

imposibilidad de que las personas que estén por fuera del país tengan

conocimiento del mismo. Por lo tanto, es evidente que este tipo de material

publicitario debería ir en las ciudades donde se registren mayor número de

colombianos, de lo contrario, su impacto es bajo, ya que serviría únicamente en el

caso que algún familiar residente en Bogotá trasmitiera la información a sus redes

de familiares en el exterior.

5.6.1 Divulgación en material publicitario.

En dicho informe también se estable que el material publicitario fue:

Material: volantes, afiches, pendones, brochueres y tropezones.

Puntos de divulgación: Aeropuerto Internacional El Dorado, terminal de

transporte de Bogotá, el DAS, embajadas y consulados de Colombia en el exterior,

sedes de las asociaciones de colombianos en el exterior, sedes de ong‟s en

90

países de destino, superCades30 en Bogotá, eventos académicos en Colombia y el

exterior y reuniones de colombianos en el exterior programadas por la oficina de

ColombiaNosUne.

Para considerar…

Los drásticos resultados de disminución de personas atendidas por el BAC desde

que abrió sus puertas, hasta marzo de 2010 (que es la información disponible),

evidencia que la socialización y divulgación del programa sólo logro dar óptimos

resultados en el primer mes, cuestión que se puede deber a la cobertura inicial de

los medios para dar a conocer el programa y/o por la poca consolidación del

portafolio de servicios desmotivando a los futuros usuarios.

5.6.2 Verificación de contenido y revisión de prensa

Tras una revisión de prensa y la verificación de la información mencionada con

anterioridad se establece que evidentemente en las páginas web oficiales existe la

información sobre el BAC, en donde se menciona con brevedad los servicios

prestados, sin embargo, la información no es muy profunda, por lo que lleva a que

no se conozca a cabalidad el apoyo que puede brindar en diferentes áreas31.

De hecho, el enlace del superCADE plasma lo que es el BAC, pero en el último

apartado menciona como requisito el documento de deportación por lo que induce

30

Los superCades son centros de servicios, en donde las personas pueden realizar varios trámites

(más de 250) y obtener servicios de entidades públicas, para más información consultar:

http://www.bogota.gov.co/direccion/e2.htm

31Entre las páginas web con la información sobre el programa se encuentran: OIM:

http://www.oim.org.co/Programas/Relacionadosconmigraci%C3%B3ninternacional/Bienvenidoacas

a/tabid/195/language/es-CO/Default.aspx, Alcaldía Mayor de Bogotá:

http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/01.3010.html, SuperCADE Virtual:

http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/frame_detalle_scv.php?h_id=36357, Programa

ColombiaNosUne: http://www.colombianosune.com/servicios_migrantes/regresar


http://www.oim.org.co/Programas/Relacionadosconmigraci%C3%B3ninternacional/Bienvenidoacasa/tabid/195/language/es-CO/Default.aspx


http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/01.3010.html

http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/frame_detalle_scv.php?h_id=36357

http://www.colombianosune.com/servicios_migrantes/regresar

91

al lector a asumir que el programa sólo se dirige a las personas que regresan de

forma obligada.

Por otra parte, la revisión de prensa permite fijar que evidentemente se han hecho

varios artículos en donde se habla tanto de la PIM, como del BAC, los cuales

generalmente explican de que se trata y los datos de contacto del programa y de

la oficina de ColombiaNosUne para obtener más detalles de los mismos.

Un aspecto importante a resaltar, es que el artículo de prensa más reciente que

hace mención al BAC está con fecha del jueves 20 de mayo de 2010, lo que indica

que en lo transcurrido del 2011 no existe información periodística sobre el mismo.

Para considerar…

Aunque la mayoría de los artículos encontrados fueron de periódicos de Colombia,

ello no quiere decir que los colombianos en el exterior no lo lean. Si bien es

necesario que la información que se brinde sea también dada por medios a nivel

internacional (cuestión que podría ser apoyado por las embajadas y consulados),

al menos hay información disponible en la web.

Todo lo anterior lleva a concluir que la divulgación y socialización del programa

debe ser aumentado de manera notoria para mejorar los resultados.

5.7 Aspectos a destacar en cuanto al retorno.

Una vez teniendo planteado todo el proceso de diseño de la PIM y todo lo que ello

trajo consigo, en necesario profundizar en la importancia de la inclusión de los

procesos de retorno dentro de la política, el plan y el programa.

Para ello es importante reflexionar sobre lo considerado por la Alcaldía Mayor de

Bogotá del documento „El Marco de Referencia para una Política de Migración de

retorno‟ de la OIM en cuanto a que „para los países de retorno, ya sea de origen,

92

tránsito o terceros, grandes afluencias de inmigrantes retornados pueden

presentar desafíos específicos a la capacidad de absorción en términos de

reintegración y estabilización socio-económica (…) es claro que la reintegración de

los retornados requiere de una planificación meticulosa y mayor colaboración entre

los países emisores y los receptores.´

Paralelamente, y considerando que el proceso de retorno puede significar riesgos

para las personas, debe garantizarse durante éste lo siguiente: incentivar el

retorno voluntario como vía primaria, si el retorno es obligado, debe avalarse el

respeto por la dignidad y seguridad, debe existir un „fomento de la sustentabilidad‟

lo que incurre en eliminar las presiones en la medida de lo posible para evitar que

se vuelva a migrar bajo condiciones de ilegalidad. Dentro de todo esto se debe

facilitar la reintegración de las personas en todos los aspectos, es decir, a nivel

económico, social, laboral, educativo y cultural; promoviendo la existencia de

nuevas redes y coaliciones en todos los niveles de gobierno para poderlo

garantizar.

En suma, la primera opción debe ser siempre el retorno voluntario ya que es

menos costoso para el país receptor y emisor tanto política como

económicamente, hay mayores oportunidades que los derechos humanos no sean

violados y que el proceso de integración sea más rápido. Este tipo de retorno debe

considerar no sólo cuando la persona desea hacerlo, sino también cuando se está

en riesgo de ser deportado ya sea por indocumentación o por aspectos más

profundos como por acciones delictivas.

Para considerar…

La migración de retorno debe ser percibida tanto cuando se hace de forma

voluntaria, como involuntaria, siendo esta última más complicada, complejidad que

lleva a la urgencia de elevar las herramientas de cooperación tanto entre los

diversos países, como al interior de cada uno de ellos en todos los niveles.

93

„El retorno sustentable de personas, tanto voluntario como obligado por aplicación

de la ley, debería facilitarse mediante iniciativas de políticas que alienten la

cooperación de países terceros en incentivos posteriores al retorno. Se deben

adelantar políticas que impliquen colaboración con agencias que puedan ofrecer

regeneración económica y social por áreas con grandes cantidades de inmigrantes

ilegales. Estas iniciativas tendrán un impacto positivo a largo plazo en la

prevención de la migración ilegal al país de destino, y un mejor bienestar social

para las comunidades en los países de origen.’(OIM, 2010)

En esta dinámica se debe tener en cuenta que si las personas retornan de manera

formal, se estaría asegurando una futura migración sin temores y con mayores y

mejores oportunidades en los próximos países de destino, pues de lo contrario

existiría la posibilidad de encontrar barreras legales en los procesos de

desplazamiento.

Así mismo, es fundamental considerar el „status legal‟ de la persona que desea

volver a su país de origen, ya que en algunas ocasiones, las personas no utilizan

los mecanismos establecidos por el gobierno por temor de rechazo o

consecuencias nefastas a futuro (ir a la cárcel, deportación, etc). Esto atina a la

importancia tanto de dar a conocer lo que se está ofreciendo, como con contar con

información clara y precisa sobre las personas que desean acceder a este tipo de

programas, en el caso del distrito con el BAC.

Resulta clave la existencia de información sobre la situación actual del país, en

este caso de Colombia ya que „la información recolectada del país de origen

puede facilitar el manejo de los retornos mediante la asistencia a los inmigrantes

para que se preparen para las oportunidades de reintegración al retorno y manejar

mejor sus expectativas sobre el retorno. Los futuros retornados se benefician de la

información temprana, actualizada sobre la situación de su país de origen,

incluyendo el mercado laboral, inmuebles y vivienda.’ (OIM, 2010)

94

Para considerar: algunas falencias…

Esta puesta en conocimiento de la información existente tanto por parte de los

migrantes hacia las instituciones, como de éstas a las personas interesadas debe

contener los incentivos, en especial los positivos, cuestión que no es clara ni en la

PIM, ni en el PRP ni en el BAC, falencia notoria y que debe ser corregida. En esta

medida, se estaría hablando sólo de la ayuda que se le presta al migrante una vez

esté en el país, mas no una ayuda que los impulse a hacerlo.

Otra gran falencia que se evidencia en el BAC es que no existe ninguna

herramienta que de apoyo a las personas que deben regresar involuntariamente,

es decir que sólo se presta ayuda a aquellas que lo hacen por voluntad propia,

cuestión que excluye a un grupo poblacional significativo. Este aspecto se debe

tener en cuenta pues aunque el BAC bajo los lineamientos del PRP y éste a su

vez de la PIM discurre prácticamente todas las dimensiones que deben ser tenidas

en cuenta para la satisfacción de necesidades, aún existe un vacío en esta

materia.

Aunque la descendencia de los tres (3) escalones se da bajo el seguimiento de

una línea de acción en común, de acuerdo con la entrevista realizada a la ex

funcionaria de la Alcaldía Mayor hay una gran falencia (evidenciada claramente

por lo menos hasta el 2009) pues ‘por lo menos hasta diciembre de 2009, el

CRORE - BAC no había logrado articularse con aquellas estrategias que habían

sido establecidas en el Plan Retorno Positivo con miras a desarrollar las

capacidades económicas y humanas de los migrantes retornados, por lo menos en

lo que tiene que ver con la capacitación técnica y en créditos para la creación de

proyectos productivos, la capacitación para facilitar la inserción en el mercado

laboral, y el acompañamiento integral y sostenible en las áreas de vivienda,

proyectos productivos y trabajo asociado. Es más, las mayores debilidades y

amenazas del programa hasta diciembre de 2009 se manifestaban en dichos

95

temas, lo que deja de manifiesto la falta de articulación del CRORE - BAC con los

Programas de Acompañamiento al Retorno Positivo’32

Lo anterior lleva a reflexionar que uno de los propósitos con la que la PIM fue

pensada era la articulación entre diversas instituciones, para que de esta manera

la política pública, junto con sus planes y programas fuera más transversal,

aspecto que no se cumple a cabalidad al menos en lo que al distrito concierne.

Estas cuestiones abren paso entonces a nuevos escenarios en donde la

evaluación de este tipo de programas es fundamental ya que estas falencias

pueden ser mejoradas si hay disposición y un trabajo más coordinado entre éstos;

un gran primer paso que se puede dar es empezar por consolidar las alianzas

entre las instituciones contempladas por el CONPES para así avanzar en materia

de la plataforma de servicios.

Adicionalmente, el programa de retorno, y los futuros por institucionalizarse deben

enfocarse en garantizar además de la estabilidad económica, la estabilidad social.

Antes de entrar a dar la justificación de la necesidad de la intervención de las

líneas de mejora que acá se proponen, se resalta que una de las cuestiones que

abre paso al diseño y posterior implementación de la PIM es el poder contar con

el apoyo de otras instituciones (además de las ya mencionadas) hace que esta

política, al igual que su plan PRP y su programa BAC puedan empezar a

responder de manera coherente a las cuestiones que surgen del fenómeno

migratorio, favoreciendo a la población migrante con cuestiones tales como el

compromiso y el acompañamiento por parte de dichos entes, cuestiones que a la

vez van a desembocar en el cumplimiento de los lineamientos, objetivos y

acciones de la PIM a nivel distrital.

32 Argumento extraído de la entrevista.

96

6. JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD DE LA INTERVENCIÓN

Considerando la importancia que tiene para el gobierno nacional la protección de

los derechos humanos y su deber de garantizar todos aquellos consagrados en la

Constitución Política, el análisis de fenómeno migratorio, que tal como se ha

evidenciado con anterioridad, es comprendido por cada uno de los actores que

intervienen de manera diferente, ha hecho que la atención hacia la población

migrante cobre mayor importancia, proponiendo por ende acciones

gubernamentales que fomenten el bienestar y mejore las condiciones de vida para

las personas inmersas en la dinámica.

Discurriendo la magnitud y la dificultad que implica la puesta en marcha de este

tipo de planes y programas que favorezcan en la mayor medida posible a las

personas a las que van dirigidos, crece la urgencia de emplear nuevas estrategias

a través de mecanismos diversos en donde se garantice la participación de los

diferentes actores arrojando resultados positivos sobre los mismos.

Reflexionando aún más, y teniendo como punto de partida la „precariedad‟ de esta

política, ya que su primera „luz verde‟ fue la aprobación del documento CONPES

3603 en el mes de agosto del año 2009, se hace evidente la necesidad de

exponer la coherencia entre la PIM y el BAC ya que las mejoras acá presentadas

contribuirán en el proceso de mejoramiento de estas acciones a corto, mediano y

largo plazo.

Para considerar…

El punto esencial del por qué es necesaria esta intervención es la condición de dar

a conocer lo que brinda el Estado por medio de sus instituciones a la población

migrante, cuestión que se pude generar mediante la socialización de lo aquí

propuesto, convirtiéndose en una herramienta académica de gran utilidad para los

gestores públicos.

97

Adicionalmente, y más allá del posible beneficio a nivel institucional, también están

las ganancias para la población migrante ya que lo que se busca con este tipo de

programas es que, además de mejorar y aumentar los servicios prestados por

parte del gobierno, se garanticen los derechos y se amplíen las oportunidades

para facilitar el retorno para aquellos que desean o deben hacerlo.

Ofrecer beneficios que trasciendan la esfera económica se pueden convertir en

cuestiones que aumenten los factores del desarrollo, pues un retorno en gran

medida se puede entender como la entrada de capital humano que viene mejor

capacitado, y con experiencias que pueden ser productivas para el país, más

específicamente, para la ciudad o pueblo en donde lleguen a adaptarse33.

Otras de las razones por las que se demuestra que se puede mejorar el contenido

del BAC, es porque por fuera de éste existen otras herramientas que pueden

considerarse introducir al momento de mejorarlo34.

El retorno debe ser contemplado como fundamental en la medida que los hechos

que han venido forjando la coyuntura actual de los países desarrollados, en

especial de Estados Unidos y de Europa35, permite visualizar que la vivida crisis

hipotecaria y en especial la financiera arrojaron consecuencias nefastas como la

33

Aunque en este apartado se esté viendo el lado positivo, ello no quiere decir que también se presenten cuestiones negativas, ya que por ejemplo, al no encontrar oportunidades laborales, pueden aumentar los robos, violencia, etc. 34

Estas tales como Ferias inmobiliarias: hace ofertas sobre bienes inmuebles para que con el dinero de las remesas se invierta en vivienda desde el exterior, así una vez retornados, ya cuentan con un lugar en donde vivir. Convenio de seguridad social ‘Colombiano Seguro en el exterior’: manejado por el Seguro social y firmado con países tales como Chile, Colombia y Uruguay, este convenio busca que los colombianos que estén por fuera del país o bien se afilien y hagan los aportes en pensiones o simplemente que lo sigan haciendo como si estuvieran en Colombia. Convenio SENA- plataforma virtual: por medio del acceso a internet se puede acceder a más de 220 cursos gratuitos, estos cursos cuentan con tutores que apoyan en el proceso de aprendizaje, y se obtiene un certificado académico que legaliza el título conseguido. Homologación de títulos académicos: tras una revisión y verificación de las materias cursada, se hace la convalidación del

título académico para poder ingresar con mayores logros a la esfera laboral, impulsando en cierta medida que una vez en Colombia se trabaje en empleos relacionados con lo estudiado en el exterior y la Reducción de impuestos por entrada de menaje, el cual le da un descuento del 15% a las personas que justifiquen su estancia por fuera del país por más de 5 años y demuestren que se queden.

35 Se resalta EEUU, puesto que es el principal país receptor de colombianos.

98

escases de alimentos, la revaluación del dólar y una baja en la calidad de vida

haciendo que los colombianos quieran volver a Colombia puesto que sus

condiciones de vida podrían ser mejores36.

Lo aquí propuesto se convierte entonces en un material que ayuda a profundizar

en las rutas de atención plasmadas por el distrito en cuanto a que abren un nuevo

camino, que si bien contempla los aspectos de asistencia inmediata,

referenciación y orientación y la reintegración socioeconómica, también abre

nuevas oportunidades de acción que han sido dejadas de lado, y que pueden

garantizar en cierta medida los resultados óptimos del programa a futuro. 37

36

Los deudores hipotecarios en los Estados Unidos de América están devolviendo los inmuebles frente a la dificultad para pagar los créditos. En el sector automovilístico e inmobiliario se registran despidos masivos. Los alimentos se han encarecido. El precio por barril de petróleo sube. La demanda de bienes y servicios está gravemente contraída. Y todo esto es signo inequívoco de la temible recesión. Los inmigrantes son damnificados de primer orden en la recesión económica que está viviendo el país del norte, razón por la cual no pocos deben estar pensando en retornar a Colombia’ (Hoyos Lemus, 2008) 37 En materia de envío de remesas y la entrada de menaje existen dos (2) experiencias a nivel

internacional, que una vez estudiadas a profundidad y ajustándolas a las características propias de Colombia podrían llegar a favorecer a la población migrante, estas son: México: Programa de

remesas „3x1‟: por cada tres (3) centavos de dólares que se envían por remesas, el Estado les da uno (1), promocionando así los canales legales de envío de dinero. Ecuador: no aplica el pago de

impuestos de aduana en el menaje para los que regresan al Ecuador. Las anteriores experiencias permiten ver que si es posible generar incentivos positivos para las personas que deseen regresar, beneficiando con este tipo de programas no sólo a las personas más vulnerables, sino también a aquellas con mayor capacidad, lo que abre el abanico de oportunidades convirtiéndose en programas más equitativos.

99

7. OBJETIVOS DE LA INTERVENCIÓN

7.1 Objetivo general Establecer la relación y coherencia del diseño del programa de

retorno BAC dentro de la Política Integral Migratoria en Colombia,

con el ánimo de proponer líneas de mejora tendientes a perfeccionar

los objetivos para los que el BAC fue creado.

7.2 Objetivos específicos Describir el proceso de diseño y formulación de la Política Integral

Migratoria Colombiana

Elaborar una descripción detallada del programa de retorno

Bienvenido a Casa –BAC- del distrito de Bogotá.

Determinar si existe coherencia entre los objetivos específicos de la

PIM y los objetivos y resultados esperados del BAC.

Analizar si los objetivos y productos planteados por el BAC se

relacionan con las necesidades de la población migrante.

Hacer una revisión y análisis al plan de comunicación del BAC.

Contribuir mediante la implementación de las líneas de mejora a la

optimización de outputs y outcomes del programa BAC.

100

8. PLAN DE ACCIÓN

Una vez desarrollada la fase diagnóstica mediante la cual se logró clarificar el

panorama y con una visión más amplia y completa de lo que es el fenómeno

migratorio y todas sus implicaciones, el avance al que se ha llegado hasta la fecha

en materia de política pública es notorio, ya que si se considera que hace tres (3)

años atrás no existía nada consolidado institucionalmente al respecto, la PIM y el

BAC demuestran en cierta medida un paso agigantado. Sin embargo, y como se

notó en el análisis de coherencia y relación entre el programa de retorno y la

política en general, aún el camino es largo por recorrer, ya que se necesita de un

programa de retornos que incluya todas las dimensiones tratadas en la PIM, y que

además garantice una ayuda que vaya más allá de la asistencia profesional para

personas en estado de vulnerabilidad.

Evidentemente, los incentivos generados por parte del gobierno colombiano para

garantizar un retorno exitoso son muy pocos, pues sólo hasta hace algún tiempo

se han venido generando estrategias que abran oportunidades para motivar que

los colombianos regresen.38

Lo anterior se justifica también en cuanto a que „a medida que se ha desarrollado

la política de migración, se ha hecho evidente que una política eficaz de retornos

requiere un enfoque multidisciplinario para garantizar la sustentabilidad y eficacia

de una política de migración más amplia. Esto requiere una cooperación coherente

en todo el gobierno, departamentos y dependencias. Esto no debe verse como

una "opción adicional", sino como una parte esencial de un programa de retornos’

(OIM, 2011)

Las líneas de mejora que se presentan a continuación se fijan para optimizar los

outcomes (impacto) y outputs (resultados) del programa migratorio en materia de

38

En sí, fue el 20 de Julio de 2007 cuando el presidente de la República Álvaro Uribe Vélez en

Nueva York impulsó en el día de la „Colombianidad‟ la propuesta de generar e integrar en la PIM

nuevos mecanismos e incentivos para que los colombianos regresen. Responsabilidad que con el

tiempo fue adquirida por el Programa Colombia Nos Une.

101

retorno, basándose en los ciclos de vida de las políticas públicas (siempre

cambiantes) mencionadas con anterioridad.

El diagnóstico obtenido en este documento abre espacio para determinar que es

necesario que el pensar, diseñar e implementar nuevos planes y programas en

tema de retorno se hagan siempre desde las necesidades e intereses de la

población objetivo, de lo contrario las garantías serán pocas y el provecho de lo

que se puede obtener de esta población queda nulo.

A partir de las reflexiones mencionadas se elabora una matriz que contiene,

acorde a cada fase, estrategias de mejora a ejecutar mediante actividades

específicas, clarificando para cada caso sobre quien recae la responsabilidad de

su desarrollo.

Este formato (de elaboración propia) contribuye a que a futuro tanto los programas

enfocados al retorno, como los que no lo están mejoren sus resultados y su

impacto sea mayor.

No se puede dejar de lado que las estrategias planteadas deben enfocarse hacia

la protección y reconocimiento de los derechos, así como la inclusión de

mecanismos que agilicen la integración y adaptación del retornado a su nuevo

espacio de vida.

Finalmente, se propone un ejemplo de matriz de evaluación del diseño para el uso

de los gestores públicos y líderes políticos interesados en el tema, dicha matriz

será expuesta en la sección número once (11) del presente trabajo de fin de

máster, ya que también funciona como herramienta para evaluar la intervención.

Es decir, dicha matriz de evaluación servirá también para valorar si las líneas de

mejora propuestas lograron efectos positivos frente al desarrollo del BAC.

102

Para considerar…

No sobra mencionar que la realización de dichas líneas de mejora, así como la

matriz de evaluación implicó analizar a toda la política pública para de esta

manera entender el dónde nace el PRP y el BAC. Sin hacer una revisión

minuciosa no se podría proponer acciones cuya intensión es la mejora de los

resultados tanto a un nivel general (la política) como a un nivel más específico (el

programa).

103

8.1 Línea de mejora 1: diseño

Cuadro 1: Propuesta de mejora de la PIM y el BAC fase del diseño

Fase Estrategias Actividades Responsables

Dis

eñ

o

Incluir dentro del BAC acciones

enfocadas hacia la ayuda en

descuentos tributarios

Reforma tributaria necesaria Alcaldía Mayor de Bogotá y

Presidencia de la República,

Ministerio de Comercio, Industria

y Turismo y DIAN.

Revisión y verificación de

experiencias exitosas a nivel

internacional (buenas prácticas

especialmente en casos de

menaje y remesas)

Investigación y revisión

documental

Ministerio de relaciones

exteriores, Alcaldía Mayor de

Bogotá, DNP.

Generar convenios con

universidades públicas y privadas

en cuestiones de investigación.

Coordinar reuniones con los

directivos de la diferentes

reuniones para llegar a acuerdos


Exteriores, Alcaldía Mayor de

Bogotá, SENA, ICETEX y

representantes de universidades

públicas y privadas.

Proponer los mecanismos para la

inclusión de los retornados dentro



104

del personal docente o estudiantil

de la población retornada




Firma de convenios y ampliación

de redes académicas para

involucrar a las personas que

vienen con estudios de post-

grado.






Articulación entre personas

enlaces de las diferentes

instituciones, generando mayor

cooperación interinstitucional.

Definir responsabilidades de cada

institución

Toda la red de actores

(Ministerios, y demás entes

públicos). Para el caso específico

del BAC, la Alcaldía Mayor de

Bogotá, el Ministerio de

Relaciones Exteriores y la OIM

Generar un cronograma con

metas y actividades por cumplir







Acordar una (1) reunión mensual

con los enlaces de cada ministerio

y demás instituciones




105

participantes para mostrar

amenazas, debilidades,

oportunidades y fortalezas de los

planes y programas.




Introducción de planes

preventivos (divulgación de

información sobre riesgos de

migrar de formar ilegal, y

beneficios si se hace de manera

asistida)

Revisión de estos tipos de planes

por el sector privado y ong

Representantes de ONG,

organizaciones del sector privado

con esta experiencia y

representante Ministerio de

Relaciones Exteriores, Alcaldía

Mayor de Bogotá y OIM

Contratar asesoramiento de

terceros para implementar estos

planes de manera profesional







Generar convenios y nuevos

programas bien sea en el marco

de la PIM o como aspecto

complementario del BAC.







106

8.2 Línea de mejora 2: implementación

Cuadro 2: Propuesta de mejora de la PIM y el BAC fase de la implementación


Imp

lem

en

tació

n

Divulgación del contenido de la

PIM y el BAC Mayor continuidad en el proceso

de promoción del BAC y de la PIM

a nivel nacional, especialmente

distrital e internacional.






Relaciones Exteriores y la OIM Realización de un nuevo plan de

comunicación del BAC.

Realizar una campaña de

publicidad a nivel nacional e

internacional, este último

especialmente en el caso

específico del BAC.

Establecer listado de posibles

nuevos sitios para dar la

publicidad (ej: locutorios)

Establecer convenios para

divulgar frecuentemente la

información sobre la plataforma

de servicios en medios de

comunicación masivos a nivel

internacional.

Difundir la imagen ilustrativa del

programa en los consulados,

embajadas y demás puntos de

información al que se pueda tener

107

acceso.

Socializar en las reuniones que se

hagan con las asociaciones las

modificaciones o nuevos servicios

que ofrezca el programa.

Hacer monitoreo permanente a

las páginas web y sitios en donde

se publica la información del BAC

para garantizar su actualización.

Generar notas de prensa

continuamente informando sobre

los servicios del programa.

Aumentar los puntos de

divulgación del materia publicitario

tales como volantes, afiches, etc.

Socialización de la PIM y el BAC

con futuros usuarios y no

usuarios.

Generar mayores encuentros con

los diferentes actores,

especialmente con las

asociaciones de colombianos en

el exterior y las embajadas y

consulados para que sean el

canal de difusión.

Realización de cronogramas para

establecer encuentros

relativamente frecuentes para

brindar información.

Sistematización de la información Generar una única base de datos

108

sobre porcentaje de colombianos

en el exterior, registro de

personas que retornan al país tras

tener experiencia migratoria de

larga duración y demás

características del grupo

poblacional que se pueda

compartir con las demás

instituciones.

Actualización anual de la base de

datos

109

8.3 Línea de mejora 3: evaluación.

Cuadro 3: Propuesta de mejora de la PIM y el BAC fase de la evaluación


Evalu

ació

n

Realizar una evaluación anual al

BAC y bianual a la PIM para

obtener mayor claridad en los

outputs y outcomes y proponer

mejoras sobre la marcha.

Se ofrecen tres opciones:

1) Externa: (se contrata a

personal experto en el tema

evaluativo)

2) Interna: (lo hace

exclusivamente personal del


Exteriores o la Alcaldía Mayor

en caso del BAC

3) Mixta: participa un grupo

externo contratado, así como

un grupo de funcionarios de la

institución que contrate la

realización de la evaluación.


Exteriores (para la PIM y Alcaldía

Mayor de Bogotá para el BAC),

y/o empresa consultora experta

en tema evaluativo en caso de

que sea externa o mixta.

110

9. PLAN DE COMUNICACIÓN

Retomando lo plasmado en las líneas de mejora, y en sí a todo el trabajo

investigativo, se considera necesario esbozar la manera en que se debe hacer la

socialización de las líneas de mejora para intercambiar la información con las

instituciones pertinentes.

9.1 Objetivo Socializar con las instituciones participantes las líneas de mejora propuestas por la

presente investigación.

9.2 Definición

1. Se hará entrega del plan de mejora a:

Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la OIM.

A los funcionarios que fueron delegados para participar en el proceso de

diseño de la PIM y del BAC, cuestión que se hará en mesas de trabajo

principalmente en el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía Mayor

de Bogotá y con la Comisión Nacional Intersectorial de Migración, ya que

esta última está conformada por diversos representantes de las

instituciones gubernamentales que hicieron parte del proceso.

Consulados y embajadas de Colombia en el exterior.

2. Se establecerán mesas de trabajo en donde se explicará con detalle cada

línea de mejora para definir los funcionarios responsables en cada

actividad.

111

3. Se solicitará que sea publicado en la web (páginas del Ministerio de

Relaciones Exteriores, OIM y Alcaldía Mayor de Bogotá) para que el

documento pueda ser consultado por las personas interesadas en el tema.

4. Se entregará material publicitario que contenga la información (pasos a

desarrollar en cada línea de mejora) y que motive a los involucrados

(funcionarios de las instituciones participantes) a hacer sus tareas para que

las actividades se vayan ejecutando.

5. Se contactará con las embajadas y consulados para que tengan mayor

conocimiento y participen en el proceso de divulgación y mejora tanto a

corto, como a mediano y largo plazo.

112

10. EFECTOS PREVISTOS DE LA INTERVENCIÓN

A continuación se plantea la siguiente tabla que consigna los principales efectos

esperados de la intervención, (cada columna es independiente).

Cuadro 4: efectos previstos de la intervención. (Elaboración propia)

Beneficios Riesgos Resistencias

Aumenta la cobertura del

programa

Alta probabilidad de necesidad

de aumentar el presupuesto

Poca aceptación de cambios

por parte de los funcionarios

del programa

Mejora la percepción del

gobierno local y nacional por

parte de los ciudadanos

La inclusión de la prestación

de nuevos servicios puede

tomar más tiempo de lo

esperado para poder brindarlo

de la manera adecuada y con

profesionales expertos en los

diversos temas.

No conseguir que se aumente

el presupuesto para mejorar

Se convierte en experiencia

positiva para que se replique

en el resto del país

Apertura de nuevos servicios Que se de duplicación de

tareas por parte de los

funcionarios de la Alcaldía

Mayor, el Ministerio de

Relaciones Exteriores y OIM

Que no haya voluntad y/o

interés político para ampliar el

programa Se mejoran las falencias

existentes

Se puede ir mejorando el

programa de manera

incremental.

La población migrante que

retorna cuenta con más

beneficios, oportunidades y

apoyo para la reinserción

nuevamente al país

113

11. PLAN DE EVALUACIÓN DE LA INTERVENCIÓN

Retomando las líneas de mejora en el apartado 7.3, a continuación se propone

una matriz para evaluar el diseño del BAC.

En términos del enfoque del análisis de políticas públicas, y concentrándose en lo

señalado por la teoría de la evaluación, se plasma que esta herramienta puede

emplearse para realizar una evaluación que es:

Formativa ya que intenta mejorar sobre la marcha.

Como consecuencia del contenido o aspectos del programa que se está

evaluando, la matriz corresponde a la de diseño, ya que estudia y valora

como está diseñado, si está bien conceptualizado y si responde a la lógica

de los objetivos.

De acuerdo con el momento, es expost, ya que está siendo realizada una

vez ya está funcionando.

Adicionalmente se proponen estos nuevos indicadores para hacer una evaluación

que se ajusta a la realidad de acuerdo a lo ya analizado, y por lo tanto ésta (la

evaluación) se basa en los criterios de idoneidad, viabilidad, cobertura, eficacia y

eficiencia.

Esta herramienta se convierte entonces en una propuesta que puede ser utilizada

en cualquier momento y que sin duda, beneficiará tanto a las instituciones

involucradas, como a la población objetivo.

Finalmente, se les solicitará a los responsables de cada actividad que realicen un

seguimiento a cada una de ellas de tal forma que posteriormente se valore, se

avance y se pueda realizar un informe conjunto frente a los efectos dados por las

líneas de mejora.

114

Cuadro 5: matriz de evaluación del diseño del programa (Elaboración propia)

Criterios Preguntas de Evaluación Indicadores Fuentes

Idoneidad ¿Las acciones establecidas dentro del BAC

tienen coherencia con sus objetivos?

Número de acciones a realizar por

cada objetivo.

1. Alcaldía Mayor de Bogotá.

2. OIM

3. Ministerio de Relaciones

Exteriores.

¿Se tomo en cuenta las voces de los diferentes

actores en el diseño del BAC?

Número de encuentros mensuales

realizados con las demás

instituciones involucradas


2. OIM


Exteriores.

Número de encuentros mensuales

para la socialización del programa

con actores no gubernamentales

(asociaciones, academia y ONG)

1. Consulados y embajadas

2. Departamento Nacional de

Planeación.


Exteriores.


5. OIM.

¿El BAC considera todas las necesidades que

presenta la población colombiana en el exterior,

y los extranjeros en Colombia?

Cantidad de acciones enfocados a

servicios de salud, educación,

vivienda, reintegración, etc.


Planeación.


Exteriores.

115


4. OIM

Viabilidad ¿Está el presupuesto acorde con las

dimensiones del BAC?

Cantidad de dinero (del

presupuesto) destinado a cada

actividad.


2. OIM


Exteriores.

Cantidad de dinero (del

presupuesto) que se le otorga a la

contratación de funcionarios.


¿Hay garantía que el programa se mantenga a

largo plazo?

Años de duración de cada una de

las actividades.

1. DNP


3. ICETEX

4. Ministerio de Protección Social.

5. Ministerio de Relaciones Exteriores.

6. Demás instituciones (descritas en los actores)

Cantidad de meses para la

ejecución (estimado) para cumplir

cada objetivo y/o meta respecto a

lo previsto en el cronograma.

1. DNP


3. ICETEX

4. Ministerio de Protección Social.


116

Exteriores.

Demás instituciones (descritas en

los actores)

¿Existe una clara división de tareas y

responsabilidades de todas las instituciones

involucradas?

Cantidad de líneas de acción por

institución

1. DNP


3. OIM


Exteriores.

Cantidad de líneas de acción por

cada actividad.


2. OIM


Exteriores.

Cobertura ¿Está toda la población migrante (tipos)

contemplada dentro de las diferentes

dimensiones del BAC?

Número de acciones enfocadas a

la reintegración.

1. DNP

2. Alcaldía Mayor de Bogotá


Exteriores.

4. OIM.

Número de portafolio de servicios

enfocados a temas de la salud.

1. Ministerio de Protección

Social.

2. DNP


117

4. OIM


Exteriores.

Número de acciones enfocadas al

acceso al sistema educativo.

1. SENA

2. DNP

3 Alcaldía Mayor de Bogotá.

4. OIM


Exteriores.

Cantidad de programas y

proyectos enfocados al acceso a

créditos y becas.

1. DNP

2. ICETEX


4. OIM


Exteriores.

Cantidad de programas de

vivienda asesorados.

1. Departamento Nacional

de Planeación

2. Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Desarrollo

Territorial.


4. OIM


Exteriores.

118

Cantidad de solicitudes resueltas

sobre trámites y cuestiones

jurídicas.


2. OIM


Exteriores.

Eficiencia ¿Hay coherencia entre los objetivos y el

presupuesto asignado para cumplir cada uno

de ellos?

Cantidad de dinero asignado en

cada acción y su relación con el

objetivo a cumplir


2. Evaluador (externo)

Cantidad de dinero asignado a

cada línea de acción.



¿Se plantea un uso óptimo de los recursos

disponibles para alcanzar los objetivos

esperados?

Cantidad de dinero destinado para

implementar el servicio.


Planeación.



Eficacia ¿Cuántas personas fueron atendidas?

(usuarios previstos)

Número de usuarios 1. Alcaldía Mayor

2. Encuesta a usuarios

¿Existe algún formulario completado por los

usuarios para medir su satisfacción frente al

servicio?

Número de formularios

completados por los usuarios.

¿Existe algún método para medir la calidad

percibida por los usuarios?

Porcentaje de usuarios que

consideren que el servicio prestado

es de calidad.

119

12. CRONOGRAMA

Cuadro 6: Cronograma

Considerando la complejidad que implica la puesta en marcha del plan de acción

aquí propuesto, el siguiente cronograma se traza en un lapso de tiempo de un (1)

año, para luego, en los seis (6) meses siguientes someter al programa a una

evaluación.

Fase Introductoria Media Final

Periodo de ejecución

Enero-junio 2012 julio-diciembre 2012 Enero-junio 2013

Actividades Entrega de plan de

acción a entidades

competentes

Introducción del plan

de acción con los

funcionarios del BAC

Inicio de la evaluación

Socialización del plan

de acción con

Alcaldía Mayor, OIM y

Ministerio de

Relaciones Exteriores

Implementación de

los nuevos servicios

Socialización en

segunda instancia

con los demás

Ministerios y

organizaciones

participantes

Introducción de

mejoras a los vacíos

ya encontrados

Realización de

cronograma para fijar

metas,

responsabilidades y

resultados

Realización de

informe final sobre

avances de la

implementación del

plan de acción.

Entrega y

socialización de

informe de la

evaluación

120

Coordinación y

fijación de reuniones

mensuales para

mostrar avances en

las tareas

Elaboración propia.

121

13. CONCLUSIONES

Todo lo anterior permite concluir de manera clara lo siguiente:

En relación con la referencia teórica considerada durante el presente

documento, se retoma y se está de acuerdo con el doctor Rafael Bañon i

Martínez en cuanto a que son las políticas públicas las que refieren por un

lado al rendimiento de las organizaciones, y por otro, que son sus acciones

públicas (basándose en su papel social) las que brinda valores y referentes

de equidad.

La correcta y equitativa repartición de las responsabilidades entre las

instituciones participantes, así como los recursos económicos, materiales y

humanos es fundamental para enfrentar las nuevas situaciones que

florecen a partir del fenómeno migratorio.

Considerando que la mayoría de los servicios prestados en el BAC están

enfocados a personas en situación de vulnerabilidad, es de considerable

importancia la formulación de nuevas acciones que permitan extender el

abanico de oportunidades para las personas que cuentan con situación más

favorable, es decir, que el programa sea algo más amplio.

Aunque la divulgación en los medios masivos de comunicación fue muy

buena en el lanzamiento del programa, el no continuar haciéndolo

disminuyó la posibilidad de que se diera a conocer el programa de una

manera prolongada. Lo anterior ha sido confirmado por la respuesta de las

entrevistas en donde se argumenta que una de las grandes debilidades del

programa es la ausencia de una estrategia de comunicación sólida y

duradera. Del mismo modo, y tras una revisión de prensa, aunque en la

mayoría de los sitios web visitados efectivamente hay información sobre el

BAC, el lenguaje utilizado es bastante formal, por lo que en algunas

122

situaciones puede llegar a ser incomprensible para algunas personas que

su nivel de estudio no sea alto.

Se necesita con urgencia que el apoyo entre las instituciones participantes,

así como la inclusión de la sociedad civil y de otros actores tales como la

academia sea más intensa para que el intercambio de información sea

menos „elevado‟, es decir, que no haya mayor distanciamiento con el

ciudadano común.

El BAC ha sido un avance (ya que hace unos años no existía nada

específico de servicios frente al retorno) para el poco tiempo que lleva en

funcionamiento. Sin embargo, es importante resaltar que el número de

personas atendidas disminuyó considerablemente con el paso del tiempo, y

que además, el apoyo ha sido brindado mayoritariamente a personas

afectadas por catástrofes naturales, más no porque retornan

voluntariamente y busquen ayuda por parte del distrito. Aún así, lo

importante de señalar frente a lo anterior, es que lo ha hecho (esto no

quiere decir que no sea necesario mejorarlo, por el contrario, debe hacerlo

de manera „incremental‟).

Los avances generados hasta ahora por el BAC como herramienta práctica

de la PIM deben ir mucho más allá de la atención a los ciudadanos

retornados en apoyo profesional en los diferentes ámbitos. Deben existir las

herramientas que sean necesarias (incluir servicios en materia de cultura y

aranceles, entre otras) y que se ajusten a las características de este grupo

poblacional para que la nueva integración a la sociedad colombiana sea

rápida y poco o nada traumática, en especial para aquellas personas que

vuelven por circunstancias externas a su propia decisión como lo son los

deportados.

A nivel nacional, la tarea del gobierno es todavía más ardua ya que si bien

el BAC aún está en proceso de „consolidación‟ institucional y de

reconocimiento por parte de los ciudadanos y que ha servido para

123

amortiguar los efectos antes no previstos del fenómeno, todavía tiene que

expandir estos mecanismos al resto de los departamentos, pues como bien

lo demuestran las cifras del DANE, la zona cafetera del país es una de las

regiones que ha presentado mayor índice de desplazamiento por fuera de

Colombia, cuestión que permite intuir que podría convertirse en una zona

de alto ingreso de personas a futuro. Aunque este programa se está

empezando a gestionar en Pereira, capital del departamento de Risaralda,

es evidente que se debe llevar a otros departamentos de la región y a otras

regiones, dándole trato especial a las personas que se dirigen a locaciones

más alejadas y de difícil acceso.

Es obligación también del gobierno nacional seguir gestionando estos

programas a nivel local en el resto de ciudades del país para poder así

anticiparse a los hechos y evitar riesgos. Lo anterior pudiéndose lograr con

base en la experiencia del BAC-Bogotá y a futuro, con los resultados del

programa en Pereira (es la ciudad, aparte de Bogotá que ya muestra

algunos avances). Esto es importante ya que el conocimiento dado por

estos dos programas se convierten en fuente de información disminuyendo

las falencias reconocidas por los dos primeros en la etapa de

implementación.

Aunque administrativamente se ha evidenciado que una misma herramienta

de gestión puede servir en contextos poco semejantes, ello no quiere decir

que al basarse en el BAC como programa a seguir en Pereira y demás

ciudades se deba dejar de lado las características propias y los rasgos

culturales de la población que se pretende ser atendida en las diversas

zonas; por el contrario, deben ser éstas estudiadas con mucho cuidado

para ajustarse a las necesidades específicas y así obtener mejores

resultados.

El análisis de los documentos oficiales y la información brindada por las

páginas web de las instituciones a cargo de los planes y programas solían

124

variar en algunas cuestiones. Como consecuencia de la existencia de

dichas diferencias se llegó a hacer un estudio paralelo contraponiendo la

información disponible para sí poder plasmar en el presente documento una

información única y no contradictoria. Esto se puede ver como un obstáculo

con el que se enfrenta no sólo el investigador al momento de obtener

hallazgos, sino también las personas que quieren adherirse al programa,

pues la información descoordinada no facilita el entendimiento de la misma,

y se producen confusiones.

El fenómeno migratorio evidentemente resalta la necesidad de acordar

modelos de actuación comunes entre las instituciones tanto

gubernamentales como las que no lo son, para atender a las demandas de

la población migrante, (determinación y unificación de criterios y de

procesos) entre más estrechamente vinculadas estén dichas acciones,

mejores resultados e iniciativas nacerán de esto.

Es responsabilidad del gobierno manejar e interesarse desde el principio

por el desplazamiento (salida del país) por parte de sus ciudadanos,

garantizar el servicio en sus instituciones en los demás países por fuera de

Colombia y tratar de aumentar los servicios creados para aquellos que

retornan. Tal como lo reconoce el entrevistado Samir Puerta, se debe ver al

retorno como una oportunidad y no como una dificultad.

Puede ser de gran ayuda para los migrantes que desean retornar que la

plataforma de servicios brindados por el BAC se amplíe, pues considerando

que es de los programas pioneros enfocados en atender a la población

retornada no puede y no debe dejar de lado convenios y proyectos tales

como Colombiano Seguro y asesorías en materia de aranceles, al hacerlo,

no sólo se estaría mejorando el servicio, sino que también se extendería a

un porcentaje de retornados más amplio que no necesariamente está en

condiciones de vulnerabilidad.

125

Uno de los problemas más importantes, y tal vez la causante de la falencia

en términos de comunicación del BAC es precisamente esta, la poca

comunicación. Aunque en los primeros meses de funcionamiento se

evidenció un relativo alto porcentaje de asistencia de población que retorna,

esto se consiguió por la promoción que se le hizo a los servicios,

comunicación que, durante los meses y años siguientes disminuyo

notoriamente, lo que llevo a que el programa fuera dejado de lado siendo

desconocido por los potenciales usuarios y no usuarios.

También queda claro que la PIM si responde a las principales necesidades

de los migrantes inidentificadas a lo largo de las diversas investigaciones.

Así mismo, la PIM, el PRL y el BAC son coherentes entre sí; sin embargo,

es necesaria una evaluación que permita introducir mejoras tanto a corto,

como a mediano y largo plazo.

Es necesario así mismo producir nuevos acuerdos con otros países (de

tránsito y receptores) en donde se encuadren procesos creativos y se

optimice el uso de las tecnologías de la información y conocimientos

aprendidos con la experiencia por fuera del país.

En cuanto a la divulgación de la información, es importante recordar que

„por más que los poderes públicos se esfuercen en difundir y facilitar la

información, el acceso a la misma no se distribuye uniforme ni

equitativamente’ (Olías de Lima, 2005). Para que esto no ocurra resulta

fundamental dar valor no sólo la forma en que se emplean las herramientas

para la acción, sino también la manera en que pueden percibirse por parte

de los ciudadanos, pues es aquí donde las personas suelen decidir de qué

manera se vinculan a los programas.

Considerando que hay retorno de personas constantemente al país, es

fundamental que se definan con mayor precisión aquellos derechos que

están siendo vulnerados para dar parte de la atención en su protección

126

tanto a nivel local como nacional e internacional y de esta manera poder

generar acciones más específicas.

Las líneas de mejora acá sugeridas contribuirán a la obtención de

resultados más óptimos del BAC que a la vez se verán reflejados en

beneficios para la PIM en su conjunto y por ende para la población

migrante.

El retorno voluntario es la vía más óptima por la cual deben regresar los

migrantes, pues además de ser más seguro para la persona, también lo es

para el gobierno, no sólo porque garantiza en cierta medida que los

derechos sean respetados, sino también porque induce a menos costos. Lo

anterior justificado por lo dicho por la OIM en cuanto a que „el retorno

Voluntario Asistido puede respaldar el desarrollo donde el retorno y la

reinserción socioeconómica de nacionales capacitados y calificados del

extranjero puede beneficiar el desarrollo nacional, la rehabilitación, o la

reconstrucción de países en desarrollo, países en transición, o países en

recuperación de algún conflicto’

127

14. REFERENCIAS DOCUMENTALES

14.1 Bibliografía

Anduiza Eva, Crespo Ismael, Méndez Mónica „Metodología de la Ciencia

Política.‟ Cuadernos Metodológicos # 28, segunda edición revisada. Centro

de Investigaciones Sociológicas, Madrid, España, 2009.

Aysa-Lastra, María. (2005), Cuantificación y caracterización de la población

inmigrante colombiana en los Estados Unidos: sistematización general y

estado del arte. Miami, Colombian Studies Institute, Latin American and

Caribbean Center, Florida International University.

Bidegain, Ana María. (2008), Recopilación y análisis de la literatura

existente sobre la emigración colombiana hacia Europa y América Latina,

Miami, Colombian Studies Institute, Latin American and Caribbean Center,

Florida International University.

De León Peter, „Una Revisión del Proceso de las Políticas: de Lasswell a

Sabatier‟. XX Aniversario del Centro de Investigación y Docencias

Económicas. Ciudad de México, México. Junio 1996.

Grau M, Íniguez L y Subirats J. „La Perspectiva Socio-técnica en el análisis

de Políticas Públicas‟. Psicología Política, # 41, 2010. Universidad

Autónoma de Barcelona, Barcelona, España.

Guarnizo Luis Eduardo (2004), “La migración Internacional Colombiana:

Implicaciones Teóricas y Prácticas”. en: Colombia nos une. Memorias.

Seminario Internacional sobre Migración Internacional Colombiana y la

Conformación de comunidades Trasnacionales. Junio 18 y 19 de 2003.

Bogotá.

Hoyos Lemus, Félix (2008) Retorno a Casa, Bogotá, Universidad Nacional

de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Colombia.

Kauffer, Edith. „Las Políticas Públicas: algunos apuntes generales‟. Las

Políticas Públicas y los Compromisos de la Investigación.

128

Kerz, Mercedes. „Dominio Político: permanencias y cambios. Aportes para

una reflexión teórica.‟ Ediciones Teseo, Buenos Aires, Argentina, 2008.

Khoudour-Castéras, D. (2008), „Efectos de la Migración Internacional en

Colombia‟, Bogotá, Colombia

Klijn E.H. „Policy Networks: An Overview‟ traducción con permiso de SAGE

Publicatiosn LTA. Londres, Reino Unido. 1998.

Latour Bruno „Reensamblar lo social: una introducción a la teoría del actor-

red‟. Ediciones Manantial. Buenos Aires, Argentina, (2008)

LAW John „Actor Network Theory and After‟. Blackwell Publishing. The

Editorial Board of the Sociological Review. Malden, USA. (1999)

MALGESINI, Grasiela y GIMÉNEZ Carlos, „Guía de Conceptos sobre

Migraciones, Racismo e Interculturalidad‟. Consejería de Educación de la

Comunidad de Madrid. Madrid, España, 2000.

Murcia, N y Jaramillo, L. (s.f). Investigación Cualitativa, Una Guía para

abordar Estudios Sociales, Manizales, Kinesis.

Ojeda, Gabriel, (2006), “Una Mirada de la Familia y la Migración:

Resultados del módulo migración Internacional en la Encuesta Nacional de

Demografía y Salud 2005”. en: Colombia nos une. Memorias. II Seminario

Internacional sobre Migración Internacional Colombiana y la Conformación

de comunidades Trasnacionales. Junio 15 y 16 de 2006. Bogotá: Ministerio

de Relaciones Exteriores.

Olías de Lima, Blanca. „Servicios Públicos y Gobernanza‟. Revista Sistema.

Volumen 184-185. Enero de 2005.

Orduz Cárdenas, Néstor 2006 Políticas Transmigracionales del Estado Colombiano:

Migración de Colombianos hacia Estados Unidos (trabajo de grado), Bogotá, Pontificia

Universidad Javeriana, Carrera de Ciencia Política.

129

PELLEGRINO Adela, „Migración e Integración: nuevas formas de movilidad

de la población‟. Ediciones Trilce. Montevideo, Uruguay. 1995.

RAMIREZ Clemencia, ZULUAGA Marcela y PERILLA Clara „Perfil

Migratorio de Colombia‟. Organización Internacional para las Migraciones

OIM. Misión Colombia. Bogotá, Colombia. Junio de 2010.

ROJAS, Ernesto. Director del Departamento Administrativo Nacional de

Estadística (DANE), Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2006)

Memorias, II Seminario sobre Migración Internacional Colombiana y la

Conformación de Comunidades Transnacionales’ Imprenta Nacional.

14.2 Bibliografía Web



http://www.cancilleria.gov.co/wps/PA_1_UVRV2SD30G7AD0I229NOEF32P

4/files/Plan%20de%20Accion%20Productos%20Conpes%20MRE.pdf

http://www.cancilleria.gov.co/wps/portal/espanol/!ut/p/c1/04_SB8K8xLLM

http://colombiaemb.org/docs/CONPES%203603%20-

%20Poltica%20Integral%20Migratoria.pdf

http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=16&id=269&Itemid=750,


http://diarioportal.com/2011/01/10/proponen-que-ayuntamientos-se-hagan-

cargo-de-proteger-a-migrantes-indocumentados/

http://www.ellibrepensador.com/2011/02/23/anna-terron-preside-la-v-

conferencia-sectorial-de-inmigracion/

http://www.elpais.com/todo-sobre/tema/inmigracion/Espana/27/:

http://www.elmundo.es/elmundo/2007/01/11/espana/1168548824.html

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-5937547:



http://www.cancilleria.gov.co/wps/PA_1_UVRV2SD30G7AD0I229NOEF32P4/files/Plan%20de%20Accion%20Productos%20Conpes%20MRE.pdf

http://www.cancilleria.gov.co/wps/PA_1_UVRV2SD30G7AD0I229NOEF32P4/files/Plan%20de%20Accion%20Productos%20Conpes%20MRE.pdf

http://www.cancilleria.gov.co/wps/portal/espanol/!ut/p/c1/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os_jQsKAwo2AXYwMLC3cDA08zX0MXowAXI2dDQ6B8JJK8v2-QqYFRmI9ZoJersRFQJQHdfh75uan6BbkR5QCTwFoD/dl2/d1/L0lDU0lKSWdrbUNTUS9JUFJBQUlpQ2dBek15cXpHWUEhIS9ZQkpKMU5BMU5JNTAtNUY4OXchIS83X1VWUlYyU0QzMDg4RzAwSTZNMUQyUEQyQ1AwL2Z2bXFJMjgwMTAwMDUvc2EuQ29uc3VsdGFNRUNJLlZpZXdGaWxl/

http://colombiaemb.org/docs/CONPES%203603%20-%20Poltica%20Integral%20Migratoria.pdf

http://colombiaemb.org/docs/CONPES%203603%20-%20Poltica%20Integral%20Migratoria.pdf

http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=16&id=269&Itemid=750

http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=16&id=269&Itemid=750


http://diarioportal.com/2011/01/10/proponen-que-ayuntamientos-se-hagan-cargo-de-proteger-a-migrantes-indocumentados/

http://diarioportal.com/2011/01/10/proponen-que-ayuntamientos-se-hagan-cargo-de-proteger-a-migrantes-indocumentados/

http://www.ellibrepensador.com/2011/02/23/anna-terron-preside-la-v-conferencia-sectorial-de-inmigracion/

http://www.ellibrepensador.com/2011/02/23/anna-terron-preside-la-v-conferencia-sectorial-de-inmigracion/

http://www.elpais.com/todo-sobre/tema/inmigracion/Espana/27/

http://www.elmundo.es/elmundo/2007/01/11/espana/1168548824.html

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-5937547

130

http://www.fundacionluisvives.org/articulos/28562.html

http://www.ine.es/revistas/cifraine/cifine_ext0605.pdf

www.iss.gov.co

http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Ayuntamiento/Servicios-

Sociales/Inmigracion/Asociacion-Comision-Catolica-Espa%C3%B1ola-de-

Migracion.-

http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2010/0

3/26/conferencia+sectorial+inmigracion.htm

http://noticias-inmigracion.euroresidentes.com/2007/03/conferencia-

sectorial-de-inmigracin.html

http://www.oim.org.co/Programas/Relacionadosconmigraci%C3%B3ninternacional/Bienvenidoacasa/tabid/195/language/es-CO/Default.aspx.

http://www.iom.int/jahia/Jahia/cache/offonce/lang/es/pid/661,

http://www.redescolombia.org/PRP.

http://www.soitu.es/soitu/2008/06/17/info/1213704612_079651.html

http://www.tt.mtin.es/periodico/inmigracion.htm

14.3 Documentos Oficiales

Colombia, Alcaldía Mayor de Bogotá, Centro de Referencia y Oportunidades para los Retornados del Exterior. Programa Bienvenido a Casa. (2009). Informe para la proposición del Consejo Distrital # 507 de 2009.

Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Política Integral Migratoria –PIM-. Bogotá, Colombia. Agosto de 2009.

Colombia, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), Subdirección de Comercio Exterior (2007), „Análisis sobre el Plan Retorno de Nacionales Colombianos Residentes en el Exterior‟. (Documento interno)

http://www.fundacionluisvives.org/articulos/28562.html

http://www.ine.es/revistas/cifraine/cifine_ext0605.pdf

http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Ayuntamiento/Servicios-Sociales/Inmigracion/Asociacion-Comision-Catolica-Espa%C3%B1ola-de-Migracion.-(ACCEM)?vgnextfmt=default&vgnextoid=44d37fc789901110VgnVCM1000000b205a0aRCRD&vgnextchannel=d33d9ad016e07010VgnVCM100000dc0ca8c0RCRD&idioma=es&idiomaPrevio=es



http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2010/03/26/conferencia+sectorial+inmigracion.htm

http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2010/03/26/conferencia+sectorial+inmigracion.htm

http://noticias-inmigracion.euroresidentes.com/2007/03/conferencia-sectorial-de-inmigracin.html

http://noticias-inmigracion.euroresidentes.com/2007/03/conferencia-sectorial-de-inmigracin.html



http://www.iom.int/jahia/Jahia/cache/offonce/lang/es/pid/661

http://www.redescolombia.org/PRP

http://www.soitu.es/soitu/2008/06/17/info/1213704612_079651.html

http://www.tt.mtin.es/periodico/inmigracion.htm

131

Colombia, Instituto de Seguros Sociales, Seguro Social, Vicepresidencia Administrativa, Gerencia Nacional Comercial (2007) „Programa Colombiano Seguro en el Exterior‟. (documento de trabajo)

Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Programa Colombia Nos

Une, (2008), “Ayuda de Memoria, Diseño de la Política Integral Migratoria‟” (documento de trabajo)

Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Programa Colombia Nos Une, Centro de Estudios para la Migración Internacional Colombiana CEMIC, (2008), “Fundamentos para la Política Integral Migratoria‟” (documento interno)


Une, (2008), “Proyecto para el diseño de la Política Integral Migratoria –PIM-‟” (documento de trabajo)


Une, (2010) „La Política Integral Migratoria y el Plan de Retorno Positivo‟ (documento de trabajo)

Colombia, Organización Internacional para las Migraciones –OIM- (2011) „El

Marco de Referencia para una Política de Migración de Retorno‟ (documento de trabajo)

Colombia, Organización Internacional para las Migraciones –OIM- (2010)

„Perfil Migratorio de Colombia‟. Bogotá, Colombia.

132

15. ANEXOS

15.1 Diagrama de Flujo 1: Articulación Institucional BAC

Fuente y elaboración: Entrevista a Sara Pérez.

133

15.2 Entrevista a Samir Puerta. Especialista en Migraciones y

Codesarrollo. OIM Colombia.

Entrevista a: Samir Puerta Daniels

Ocupación: Empleado

Cargo: Especialista en Migraciones y Codesarrollo.

Migración-Co-Desarrollo-Reintegración.

Programa SGM-MMS. Organización Internacional para las Migraciones-

OIM-. Colombia

Preguntas

1. ¿Cómo considera usted que ha sido el proceso de implementación del

programa Bienvenido a casa?

2. ¿Cómo es la colaboración entre la OIM y la Alcaldía Mayor en cuanto al

tema de ayuda a los retornados?

3. ¿Existe algún porcentaje estimado sobre la cantidad de personas que

pretenden acoger el programa?

4. ¿Qué considera usted como debilidad del programa BAC y qué como

fortaleza?

5. ¿Cuales estrategias existen para dar a conocer el programa BAC a los

colombianos en el exterior?

6. ¿Cuál considera usted que es el vínculo más estrecho entre el BAC y la

Política Integral Migratoria –PIM-?

134

7. ¿Cuáles son las barreras que usted considera que más se han presentado

al momento de implementar el BAC?

8. ¿Existe alguna estrategia para aumentar la cantidad de personas que

atiende el BAC.

135

15.3. Entrevista a Sara Lucia Pérez, ex contratista Alcaldía Mayor de

Bogotá.

Entrevista a: Sara Lucia Pérez Perdomo

Ocupación: Estudiante de Maestría.

Cargo que ocupaba en el BAC: Contratista – Punto focal de enlace entre el

proyecto “Centro de Referencia y Oportunidades para los Retornados –

Bienvenido a Casa” y la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales de la

Alcaldía Mayor de Bogotá del 10 Agosto al 24 de Diciembre de 2009.

Preguntas:

1. ¿Cómo era la articulación de la oferta institucional del distrito con las

necesidades de los migrantes que retornan del exterior?

2. ¿Cuál es el tipo de atención brindada por el BAC que se le da a los

retornados?

3. ¿Existe algún tipo de estrategia para la divulgación de la ayuda que se le

puede brindar a los retornados desde el distrito?

4. ¿Cómo considera usted la cooperación entre la Alcaldía Mayor de Bogotá y

el Ministerio de Relaciones Exteriores, específicamente con la Oficina de

ColombiaNosUne, en relación con el propósito de dar cumplimiento a las

metas que se pretenden alcanzar con el BAC?

5. ¿ Qué tanto considera usted que se tiene en cuenta al Plan de Retorno

Positivo que establece la Política Integral Migratoria al momento de llevar a

cabo las actividades que contempla en BAC?

136

6. ¿Cuáles son las actividades que desarrolla el BAC en donde se puede

evidenciar mayor participación y ayuda por parte del Ministerio de

Relaciones Exteriores?

7. En su experiencia profesional, ¿existió participación activa en las

actividades realizadas por el BAC por parte de las demás instituciones

públicas involucradas en el fenómeno migratorio?

8. ¿Qué considera usted como debilidad, fortaleza, amenaza y oportunidad del

BAC?

9. ¿Cuál cree usted que es el futuro del BAC?

137

15.4 Entrevista a asociaciones de colombianos en el exterior.

Entrevista a la asociación:

Preguntas:

1. ¿Qué sabe usted sobre la Política Integral Migratoria de Colombia?

2. ¿Tiene conocimiento sobre las ventajas que le brinda la Política Pública?

3. ¿Tiene conocimiento sobre el programa Bienvenido a Casa brindado por la

Alcaldía Mayor de Bogotá?

4. ¿Conoce a alguien que haya utilizado los servicios de dicho programa al

momento de regresar a vivir a Colombia?

5. ¿Su asociación ha participado en alguna actividad realizada por la

Embajada o Consulado de Colombia en donde se les brinde información

sobre los programas y proyectos ofrecidos para los colombianos en el

exterior?

6. ¿Tiene pensado regresar a vivir a Colombia en algún momento?

7. La asociación de la que usted hace parte ¿cuántos miembros colombianos

tiene aproximadamente?

8. ¿Existió algún tipo de participación por parte de su asociación en el proceso

de elaboración de la Política Integral Migratoria?

9. Si en algún momento desea regresar a Colombia, ¿buscaría ayuda por

parte del gobierno?

Contenido - webs.ucm.es

Documents

Transcript of Contenido - webs.ucm.es