Convenio UNODC - MPS · La vulnerabilidad como eje de la explicación y de la acción 14 ......
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Convenio UNODC - MPS
Una herramienta para socializar y construir política en lo local
La Política Nacional de Reducción del Consumo de SPA
al alcance de tod@s:
Con el apoyo de
La Política Nacional de Reducción del Consumo de SPA al alcance de tod@s: una herramienta para socializar y construir política en lo local
ElaboraciónInés Elvira Mejía Motta
Interventoría Aldemar Parra Espitia
Diseño de carátulaCamilo Mejía Motta
Diseño y diagramaciónCarmen Lucía González
ImpresiónGente Nueva Editorial
Bogotá D.C., mayo 2008
© Ministerio de la Protección SocialDirección General de Salud Pública
ISBN:
Se autoriza la reproducción total o parcial, siempre y cuando se conserve la integridad del texto y se cite la fuente.
Esta publicación fue posible gracias al apoyo del Programa para la Descentralización Convenio Oficina de las Naciones Unidas para el Control de la Droga y el Delito UNODC - MPS
DIEGO PALACIO BETANCOURTMinistro de la Protección Social
CARLOS IGNACIO CUERVO VALENCIAViceministro de Salud y Bienestar
CARLOS JORGE RODRÍGUEZ RESTREPOViceministro Técnico
ANDRÉS FERNANDO PALACIO CHAVERRAViceministro de Relaciones Laborales
ROSA MARÍA LABORDE CALDERÓNSecretaria General
GILBERTO ÁLVAREZ URIBEDirector General de Salud Pública
Introducción 9
¿Qué busca la Política Nacional en el campo del consumo de SPA? 10
Los retos… 12
¿Cómo responder a ellos? (como mínimo…) 13
La vulnerabilidad como eje de la explicación y de la acción 14
¿Cómo reducir la vulnerabilidad? 16
¿Qué se debe priorizar para reducir la vulnerabilidad? 18
¿Qué líneas de acción propone la Política? 21
Prevención 23
Mitigación 25
Superación 26
Construcción de capacidad de respuesta 27
ANEXO 1
Mapa de competencias en reducción de la demanda de SPA 29
Estrategias y correspondencia con actores clave 31
Contenido
9
Introducción
El consumo de sustancias psicoactivas (SPA) es un fenómeno cada vez más presente en nuestras ciudades y pueblos, in-volucra a un gran número de niñ@s y jóvenes, pone en riesgo la salud y la vida de consumidores, altera la tranquilidad y la seguridad de sus familias y comunidades e influye en la pérdida de capital, de potencial humano y social, de bienestar y calidad de vida.
¿Qué hay detrás de la creciente vulnerabilidad al consumo, a los daños aso-ciados y a la exclusión de las personas afectadas por el problema? Una serie de factores de diverso origen y naturaleza que es necesario contrarrestar de la mejor manera posible. Pero hacerlo, supone grandes desafíos.
El Ministerio de la Protección Social en asocio con las entidades que integran la Comisión Nacional de Reducción de la Demanda, ha liderado el proceso de construcción de una política pública como respuesta a las distintas manifestaciones del problema, dando como resultado la Política Nacional para la Reducción del Consumo de SPA y su Impacto.
La Política es producto de un amplio proceso de concertación y discu-sión y concreta en sus líneas de acción y en sus principios, el camino elegido por el país, la carta de navegación para dar respuesta completa, oportuna e integrada al consumo de SPA y sus consecuencias.
Es esencial para la gestión de la política pública su apropiación en lo local, posible a partir de su legitimación y aterrizaje a las realidades, necesidades y preferencias locales. Esta versión simplificada de la Política hace parte de una serie de herramientas que el Ministerio ha desarrollado para facilitar la divulgación, apropiación e implementación de las líneas de acción formuladas, por parte de las comunidades locales. Es además un recurso para materializar los principios de territorialidad, horizontalidad, co-gestión y participación y complementa el Sistema de Gestión Estratégica: un camino para el montaje de las políticas y planes territoriales de reducción del consumo de SPA y su impacto.
LA POLÍTICA NACIONAL DE REDUCCIÓN AL ALCANCE DE TOD@S
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¿Qué busca la Política Nacional en el campo del consumo de SPA?
La Política Nacional para reducir el consumo y sus consecuencias adversas es una carta de navegación y como tal debe asegurar una navegación o recorrido seguro hacia la construcción de una respuesta nacional, a través de respuestas locales.
Consolidar la respuesta de país requiere del concurso de todos los actores que con su quehacer y misión contribuyen a intervenir factores de vulnerabilidad al consumo y a sus consecuencias. La ausencia de alguno se reflejará en vacíos en la respuesta. Por esto, un fundamento clave de la Política es la visión de conjunto y la mirada articulada del problema y de las acciones.
Las respuestas locales que integran la respuesta na-cional deben construirse sobre la base de un cono-cimiento de la realidad, de los grupos que involucra, de la evidencia que sustenta qué sirve y qué no, del seguimiento de las acciones y de su evaluación y de la participación.
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La política tiene como propósitos estratégicos:
Reducir la vulnerabilidad al consumo in-terviniendo de manera integrada los factores macro sociales, micro sociales y personales más predictivos del consumo
Reducir el impacto del consumo ofreciendo medios (información, servicios, asistencia y apo-yo) oportunos e integrales a individuos, familias y comunidades
Crear capacidad para que las entidades territoriales mejoren la calidad y oportunidad de su respuesta frente al consumo y sus con-secuencias
LA POLÍTICA NACIONAL DE REDUCCIÓN AL ALCANCE DE TOD@S
12
Los retos …
Antes que nada, es necesario reconocer los retos que hay detrás de las respuestas al problema. Esto permite aterrizar las expectativas y las acciones …
El consumo no es predecible, está en constante cambio …
¿cómo saber qué está pasando?
Hay cada vez más grupos sociales afectados por el consumo …
¿cómo responder ante una gran diversidad?
Hay acciones que sirven, acciones que no sirven y acciones que pueden producir más daño que beneficio …
¿cómo saber cuál es cuál?
La tradición de trabajo ha dado espacio a acciones aisladas, puntuales y sin trascendencia …
¿cómo superar esta tendencia?
Las acciones suelen estar en manos de “expertos” y se desconoce el papel que la comunidad y los grupos directamente involucra-dos en el problema pueden jugar
¿cómo ampliar la mirada del actor clave?
13
¿Cómo responder a ellos? (como mínimo…)
Conociendo la realidad (la que queremos transformar) y a los grupos con los que pensamos trabajar
Construyendo las respuestas con los grupos, a partir de su entorno, realidad y necesidades
Basándose en la evidencia y no en “lo que siempre se ha hecho”; se necesita mejorar la idoneidad de quienes hacen prevención y atención; se necesita saber si lo que se hace, sirve
Ninguna acción debe darse desarticulada de un programa o proyecto, al cual deberán estar aportando diferentes sectores e instituciones
Reconociendo en los grupos y la comunidad la capacidad para cambiar y transformar desde ellos mismos, sus propios estilos de vida
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La vulnerabilidad como eje de la explicación y de la acción
La vulnerabilidad es una noción dinámica que permite dar una mirada amplia y multi-dimensional al problema.
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Ser vulnerable es no tener la capacidad de prever, responder, adaptarse y reponerse ante la presencia de un riesgo específico.
El campo de acción de la Política es amplio y permite actuar a lo largo de todo el continuo del consumo, desde antes de que se instale hasta cuando ya se ha “superado”.
Cada momento presenta factores de vulnerabilidad específicos y par-ticulares a los individuos, grupos y comunidades.
Los factores hacen referencia a la “exclusión” de oportunidades, que pueden derivar en:
pérdida o carencia de capacidades,
pérdida o carencia de habilidades,
exclusión de bienes y servicios informativos, de asistencia y de inclusión social (por ausencia, por discriminación, por insuficien-cia o inoperancia) …
Y factores del contexto en el cual individuos, grupos y comunidades viven su día a día.
Los factores de contexto hacen referencia a condiciones socio-eco-nómicas, a imaginarios y representaciones culturales frente a las sus-tancias y sus consumos (los que se toleran y los que no se toleran) y a factores o condiciones que incrementan la disponibilidad y el acceso a las sustancias.
Interviniendo en todos estos factores será posible reducir la vulne-rabilidad de individuos, grupos y comunidades al consumo, a sufrir riesgos y daños prevenibles y a reincidir en el consumo cuando ya se ha abandonado.
LA POLÍTICA NACIONAL DE REDUCCIÓN AL ALCANCE DE TOD@S
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¿Cómo reducir la vulnerabilidad?
La Política propone reducir la vulnerabilidad a través de acciones de protección social y de promoción de la salud.
Las acciones de protección social buscan la promoción de oportunida-des y capacidades que mejoren la habilidad de los individuos, grupos y comunidades a afrontar los riesgos.
Para esto se propone el desarrollo de redes de protección social formales (red de servicios de mitigación y de superación) y no formales (familia, comunidades y grupos no organizados que hacen parte de la red primaria de los individuos afectados) con las cuales se busca me-jorar la inclusión y reducir la vulnerabilidad al consumo, a los riesgos y daños prevenibles y a la reincidencia.
También se propone promover salud a partir de la prestación de ser-vicios preventivos, de educación en salud y acciones de protección de la salud.
17
La salud se entiende en la Política como un estado completo de bienestar y la promoción de la salud como las acciones que mejoran la capacidad de individuos, grupos y comunidades de controlar los factores que afectan su bienestar y calidad de vida.
Por tanto, las acciones de protección y promoción no son responsabi-lidad exclusiva de un sector.
En resumen, las acciones basadas en la Política deben apuntar como mínimo a:
LA POLÍTICA NACIONAL DE REDUCCIÓN AL ALCANCE DE TOD@S
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La Política Nacional ha definido una serie de prioridades de acción para el país.
Como se señala en el “sistema de gestión estratégica” de la Política, es necesario que cada entidad territorial haga un análisis de situación que le permita priorizar sus sustancias, grupos de población, patrones de consumo, áreas geográficas, localidades, líneas de acción.
Dicha priorización deberá tener en cuenta en todo momento las prio-ridades definidas por la Política, siempre que éstas respondan a las necesidades locales.
¿Qué se debe priorizar para reducir la vulnerabilidad?
19
Las acciones prioritarias que ha determinado la Política son aquellas que conllevan un mayor impacto para el desarrollo humano y social del país:
Por un lado, implican directamente al grupo de jóvenes y adolescentes y a las mujeres y sus futuros hijos.
Será necesario priorizar acciones para prevenir el consumo de SPA lícitas en las que se incluye el alcohol, el tabaco y el uso indebido de medicamentos de control especial (psicofármacos y psicotrópicos), así como sustancias inhalables no controladas (pegantes, solventes, etc.).
La evidencia no sólo indica que el consumo de estas sustancias incre-menta el riesgo de consumir sustancias ilícitas, sino que el impacto en la salud, la seguridad y el desarrollo psico-social de niñ@s y jóvenes bebedores y fumadores suele verse seriamente comprometido.
El consumo de SPA ilícitas o ilegales se concentra en el grupo juvenil (13-24 años) por lo tanto, es necesario concentrar las acciones en jóvenes, independientemente de su condición de integración o exclusión de instituciones educativas o del mundo laboral y productivo.
Por otro lado, las acciones prioritarias buscan reducir el impacto que cier-tos patrones de consumo tienen sobre las familias y las comunidades.
El impacto es resultado de unir tipos de sustancias, patrones del con-sumo, grupos involucrados con esas sustancias y patrones, existencia o inexistencia de servicios y programas que busquen mitigar el impacto de los consumos y factores del entorno en el que se consume (urbano, rural, violento, inseguro, tolerante al exceso, etc.)
La complejidad de la dinámica del impacto exige acciones que busquen influir en todo consumo que ocasione algún problema al individuo, a su familia, grupo o comunidad.
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Lo “problemático” de un consumo se juzga por sus consecuencias más que por la existencia o no de un diagnóstico, por la frecuencia o por la cantidad. Estos son criterios que desvían la atención y que son muy variables entre personas.
Por lo tanto, la Política considera que todo consumo conlleva un riesgo que debe priorizarse cuando traiga consecuencias negativas para el individuo, su familia o su comunidad.
Las consecuencias negativas hacen referencia a problemas de salud física y mental, problemas de convivencia, accidentalidad (vial y laboral), maltrato intrafamiliar, abuso sexual, violencia o delincuencia. En otras palabras, la alteración en áreas vitales del individuo o del entorno, que sean atribuibles al consumo de una o varias SPA licitas o líticas refleja un consumo “problemático”.
Estas consecuencias aunque más frecuentes, no son exclusivas de per-sonas con problemas de dependencia o adicción a alguna SPA.
21
Todo lo que se ha revisado hasta acá se concreta en las líneas de ac-ción de la Política Nacional para la Reducción del Consumo de SPA y su Impacto.
La líneas de acción integran los ejes operativos, los componentes y las estrategias.
¿Qué líneas de acción propone la Política?
Muchos de los riesgos y daños asociados involucran personas que con-sumen “sólo los fines de semana” o ciertas veces al año, los conocidos como “bebedores o consumidores sociales”, personas que difícilmente pensarían en acudir a algún Centro de Atención en Drogadicción (CAD) a pedir ayuda. Sin embargo, su manera de consumir puede traerles problemas a ellos o a terceros.
Por último, la Política plantea la necesidad de priorizar acciones para reducir la dependencia a las SPA lícitas e lícitas y la co-morbilidad física y psicológica.
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La Política propone desarrollar acciones en cuatro ejes concretos: tres que hacen referencia a acciones dirigidas a las poblaciones directamente afectadas por el problema o en riesgo de verse afectadas: prevención, mitigación y superación,
y un cuarto eje que busca fortalecer la capacidad de las entidades territoriales para dar una respuesta de calidad al consumo de SPA y sus consecuencias.
Cada eje corresponde a qué acciones desarrollar (ámbitos de opera-ción), a través de una serie de componentes y a partir de estrategias concretas que determinan el cómo.
23
El eje de prevención propone acciones de tipo preventivo para reducir en individuos, grupos y comunidades la vulnerabilidad al consumo de SPA ilícitas.
Antes que nada es importante preguntarse ¿qué es lo que esperamos prevenir?
Muchas veces esto no es claro para todos los actores claves o no hay un consenso completo, lo que origina frustraciones con los resultados. Por eso, ser realista y lograr consenso en lo que se espera prevenir, es central.
Se puede buscar:
Que el consumo de SPA simplemente no ocurra …
Que haya menos riesgo de ocurrencia de consumo de SPA …
Que se reduzcan los nuevos casos de consumo de SPA …
Que no haya consecuencias negativas o que haya menos consecuencias por consumir SPA …
Que las personas que consumen SPA no pasen a otros consumos de mayor riesgo …
Que las personas que han abandonado el consumo no re-incidan en él …
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No todas estas metas son realistas y algunas corresponden a acciones a desarrollar en los ejes de mitigación y superación.
Por tanto, la prevención que queda, es aquella que busca reducir el riesgo de iniciar o escalar en el consumo una vez se ha iniciado (pre-vención primaria, universal y selectiva).
La Política enmarca la prevención en un escenario de gestión de riesgos en el que se reconoce que las “drogas” lícitas e ilícitas existen. Por lo que se necesitan medios concretos que permitan “convivir” con ellas, optando por no probar tan tempranamente sustancias lícitas y si se entra en contacto con ellas, no probar las ilícitas.
Las estrategias buscan promover las capacidades y la construcción de activos humanos y sociales a través de acciones de desarrollo social, de construcción de redes de apoyo y de oportunidades de inclusión social (ver anexo 1).
25
El eje de mitigación busca reducir el impacto individual, familiar, social y sanitario del consumo de SPA lícitas e ilícitas. Por lo tanto, las acciones de mitigación deben reducir la vulnerabilidad a correr riesgos continuos que son prevenibles y evitables.
Los riesgos y daños suelen tener un comportamiento acumulativo y darse en escalada, por lo que a mayores fuentes de riesgo, mayores daños y nuevos riesgos.
La cadena debe cesar si se quiere mitigar el impacto del consumo en distintas áreas de la vida del sujeto consumidor, de su familia, pareja(s), vecindario y comunidad.
Las estrategias de mitigación contribuirán a construir un entorno más favorable al cambio, minimizando los riesgos y los daños asociados a patrones de consumo “problemáticos”. Se resumen en detección oportuna, redes y oportunidades de inclusión social a consumidores activos (ver anexo 1).
LA POLÍTICA NACIONAL DE REDUCCIÓN AL ALCANCE DE TOD@S
26
Este eje pretende ofrecer los medios que permitan afrontar adecuada-mente la situación de consumo y transitar hacia la búsqueda de una salida o “superación”.
Las estrategias propuestas se basan en el mejoramiento de la calidad, la diversidad y la sostenibilidad de la oferta de tratamiento, rehabilitación e inclusión social (ver anexo 1).
La oferta de servicios de tratamiento que proveen los CAD es limitada en Colombia, también es limitada la oferta de servicios de inclusión social a personas que han abandonado el consumo.
27
Tanto una situación como la otra incrementan el riesgo a no salir defi-nitivamente del consumo o a reincidir en él por falta de oportunidades concretas para reintegrarse a la vida social y productiva. Es urgente que las entidades territoriales con el apoyo del Ministerio de la Protección Social movilicen acciones concretas para mejorar la calidad de la oferta, promover la expansión de una oferta diversa y hacer avances en el montaje del “Modelo de Inclusión Social para Con-sumidoras de Sustancias Psicoactivas” como una alternativa concreta para lograr ambientes incluyentes y de soporte a las personas que se encuentra “superando” su condición de consumidores.
Por último, la construcción de capacidad de respuesta es una necesidad urgente para movilizar recursos que permitan gestionar adecuadamente las acciones de prevención, mitigación y superación en las entidades territoriales.
Las estrategias de se proponen hacen referencia a:
• Mejora en la capacidad técnica - conociendo la realidad, mejo-rando la calidad de las acciones a través de un recurso humano bien formado, haciendo seguimiento y evaluando las acciones y sus resultados.
• Mejora en la capacidad institucional, financiera y de integración son todas estrategias que buscan fortalecer la institucionalidad detrás de las acciones para que puedan movilizar los recursos que sean necesarios para atender las demandas de las acciones que se planeen, y para construir las dinámicas y puentes ope-rativos que permitan articular las acciones y hacer una gestión integrada entre niveles, sectores e instituciones.
El “Sistema de gestión estratégica” detalla los pasos necesarios para mejorar la capacidad de respuesta de las entidades territoriales y así tener el soporte necesario para llevar a cabo lo que se planea en el plan territorial de reducción del consumo de SPA (PTSPA).
29
Anexo 1
POLÍTICA NACIONAL DE DROGAS
Mapa de competencias en reducción de la demanda de SPA
El diagrama indica las instancias políticas a cargo de definir y coordinar las políticas públicas, las unidades coordinadoras de las acciones y las unidades gestoras en los niveles nacional y territorial.
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