Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado

8/19/2019 Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado

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Cooperación Alemana al Desarrollo GIZPrograma Buen Gobierno y Reforma del Estado

PN: 11.2174.8-001.00Contrato N°83109037/12

Informe de Misión: Documento de identificación de laproblemática y mapeo de actores

Consultor:

AC Pública SAC

Julio 2012



Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta parala Estrategia de Implementación al 2016 “

Índice de contenido

Introducción .................................................................................................................. 4

1. Las deficiencias del Estado en la provisión de los bienes y servicios públicos ....... 7

1.1. Deficiencias del Estado en relación con la cobertura y calidad en la provisión delos bienes y servicios públicos ....................................................................................... 7

1.2. Deficiencias en la capacidad de gobierno y gerencia de las entidades .............. 26

1.2.1. Sistemas de planificación y presupuesto .................................................... 28

1.2.2. Sistema de control gubernamental ............................................................. 44

1.2.3. Ausencia de articulación intergubernamental e intersectorial ...................... 45

2. Avances de la última década ............................................................................... 46

2.1. Estructura del Estado ........................................................................................ 46 2.2. Proceso de Descentralización ........................................................................... 48

2.3. Simplificación administrativa .............................................................................. 50

2.4. Gestión por resultados ....................................................................................... 52

2.5. Gobierno Electrónico ......................................................................................... 55

2.6. Gestión de Recursos Humanos ......................................................................... 58

2.7. Transparencia y rendición de cuentas ............................................................... 60

3. Dificultades para la modernización de la gestión pública ..................................... 62

4. Rol de la Secretaria de Gestión Pública en el proceso de modernización ............ 63

5. Mapeo de Actores ................................................................................................ 65

5.1. Identificación de instituciones ............................................................................ 66

5.2. Matriz poder/interés ........................................................................................... 66

6. Anexos ................................................................................................................ 69




Índice de anexos ANEXO 1: Tipología de Entidades del Poder Ejecutivo según la LOPE .......................... 69

ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL31 DE DICIEMBRE DE 2011 ........................................................................................... 70

ANEXO 3: Normas relevantes para el proceso de descentralización¡Error! Marcador nodefinido.

ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificación Administrativa ............................................... 75

ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales ........................................................... 76

Índice de gráficosGRÁFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011 ............................................................. 9

GRÁFICO 2: Tiempo para realizar gestiones ................................................................... 12

GRÁFICO 3: Montos de inversión ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011 ......................... 13

GRÁFICO 4: Niveles de Ejecución del Presupuesto por Sectores, 2011 ......................... 14

GRÁFICO 5: Ciclo de inversión ....................................................................................... 15 GRÁFICO 6: Árbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en lagestión de servicios públicos ........................................................................................... 22

GRÁFICO 7: Árbol de problemas de gestión del Estado para prestar bienes y serviciospúblicos ........................................................................................................................... 26

GRÁFICO 8: Línea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011 ................................ 46

GRÁFICO 9: Línea de tiempo proceso de descentralización, 2000-2011 ......................... 48

GRÁFICO 10: Línea de tiempo simplificación administrativa, 2000-2011......................... 51

GRÁFICO 11: Línea de tiempo de gestión por resultados ............................................... 52

GRÁFICO 12: Línea de tiempo de Gobierno Electrónico ................................................. 55

GRÁFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratégicos de la Estrategia

Nacional de Gobierno Electrónico al 2012 ....................................................................... 57

GRÁFICO 14: Línea de tiempo de transparencia y rendición de cuentas......................... 60

GRÁFICO 15: Matriz poder/interés .................................................................................. 67

Índice de tablasTABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011 .................................................. 11

TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector ................................................................ 14

TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009 ................................................................ 52

TABLA 4: Programas estratégicos al 2011 ...................................................................... 53

TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico ................................................... 56

TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008 ...................................... 60 TABLA 7: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública ............................................... 64

TABLA 8: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública según componentes ............... 65

TABLA 9: Actores relevantes e intereses ......................................................................... 66




Introducción

Steven Levitsky, politólogo y profesor titular de la Universidad de Harvard, sintetiza enpocas palabras las grandes debilidades de nuestro aparato estatal: “Perú tiene uno de losestados más disfuncionales de América Latina. Muchas instituciones estatales nofuncionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En muchas partes del interior, losservicios públicos (educación, salud, agua potable, infraestructura) no llegan, y si llegan,son plagados por la corrupción y la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionalescarecen de un mínimo de capacidad administrativa. Y la seguridad y la justicia —funciones básicas del Estado— no son ni mínimamente garantizados”1.

En otras palabras, las entidades públicas nacionales, regionales y locales tienen unalimitada capacidad de gobierno y de gerencia para proveer con eficacia, eficiencia ytransparencia en el uso de los recursos públicos, más y mejores bienes y servicios a

todos los ciudadanos según su necesidad.

Algunas cifras sobre los servicios que brinda el Estado ilustran las consecuencias de estaafirmación. Menos del 43% de la población está a filiada a algún sistema de seguro quele permita acceder a servicios de salud2 y la evaluación del rendimiento de los alumnosmuestra la deficiente calidad del servicio de educación: menos del 30% de alumnos delsegundo grado alcanza el rendimiento esperado de comprensión lectora, y únicamente el13% lo hace en matemáticas 3 . Esto ocurre a pesar de que desde el año 2005 elpresupuesto para el sector salud se ha duplicado, y para el sector educación se haincrementado en seis mil millones de soles anuales4. En cuanto al saneamiento, solo el64% de viviendas tienen acceso a red pública de agua (el resto la obtiene por pozos,letrinas, camiones cisterna, ríos, etc.) y el 54% tiene acceso a desagüe5.

En la provisión de infraestructura de transporte el Estado tampoco muestra un mejordesempeño. En el índice de competitividad global 2011-20126, el Perú ocupa el puesto 88de 142 países en esta categoría (que incluye componentes relacionados a la calidad dela infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y aérea), con un puntaje de 3.6 sobre 7. Secalcula que la brecha de inversión en redes viales asciende a US$ 7,375 millones7. Sinembargo, los tres niveles de gobierno ejecutan cada año, en promedio, menos del 60% delos recursos disponibles para inversión.

1

Levitsky, Steven. “Una paradoja peruana”. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-paradoja-peruana-12-05-2012. 13 de mayo 20122 INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda.3 Ministerio de Educación, Evaluación Censal de Estudiantes, 2011. 4 Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Público. Presentación en el Primer TallerDescentralizadode Políticas de Modernización sobre el Sistema Nacional de Inversión Pública. Chiclayo. 17 y18 de mayo de 2012. 5 INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda6Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, 2011-20127 Instituto Peruano de Economia (2009). El Reto de la Infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión enInfraestructura en el Perú 2008” .

http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-paradoja-peruana-12-05-2012







Las deficiencias de la gestión pública también se evidencian en los rankings internacionales, como el de “E-government ” 2012, realizado por las Naciones Unidas,donde el Perú se ubica en el puesto 82 de 193, 19 puestos más debajo de la posición enla que se encontraba el año anterior.Todas estas deficiencias tienen impacto en la vida de los ciudadanos y en las actividadesempresariales, lo que tiene consecuencias en el bienestar de las personas, en la

competitividad empresarial, en la legitimidad de los gobiernos y, por lo tanto, en elsistema democrático.

La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), comoEnte Rector del Sistema de Modernización de la Gestión Pública, tiene el propósito deimpulsar el cambio de esta situación. La Visión o gran finalidad del proceso demodernización será lograr un Estado al Servicio del Ciudadano. Para ello se ha impuestoel propósito de lograr que el gobierno y la gerencia del Estado se oriente a resultados.

Es decir, el proceso de Modernización de la Gestión Pública deberá mejorar lascapacidades de gobierno y de gerencia del estado en su conjunto así como de todas ycada una de las entidades que lo conforman en los tres poderes del Estado y en los tres

niveles de Gobierno. De ese modo el Estado buscará actuar como un todo coherente y articuladocon el propósito de servir mejor al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor al queeste obtendría si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera de manera individual y deforma desarticulada.

Este proceso de Modernización de la Gestión Pública implica “la transformación deactitudes, (el) fortalecimiento de aptitudes, (la) apertura y rendición de cuentas, (la)agilización de procesos y (la) simplificación de (los) procedimientos, de (los) sistemasadministrativos, (de las) estructuras administrativas, con el fin de articularlos y hacerloscompatibles con los nuevos roles de todos los niveles de gobierno, así como con losplanes nacionales e institucionales”8.

En este contexto, la SGP se encuentra en proceso de formular la Política Nacional deModernización de la Gestión Pública, para lo cual, con el soporte de la Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ, cuenta con los servicios de Apoyo Consultoría Pública.Conforme al plan de trabajo aprobado, el primer entregable del proceso es un documentode diagnóstico e identificación de la problemática, elaborado sobre la base de informaciónsecundaria, entrevistas en profundidad con los actores más importantes9, y los resultadosde los talleres descentralizados10.

El presente documento de diagnóstico organiza en cinco secciones la informaciónrecogida. En la primera, se describen las deficiencias que exhibe el Estado para proveercon eficiencia económica, calidad y oportunidad los bienes y servicios que le corresponde

8SGP. Propuesta de Estrategia para la Modernización de la Gestión Pública (Hoja de Ruta). Marzo 20129 Se ha entrevistado a los siguientes funcionarios y experto: Rodolfo Acuña, Director General de Presupuesto Público enMEF; Eloy Durán, Director de; Políticas y Programación de Inversiones en MEF; Mariana Ballén, Gerente de Políticas deGestión de Recursos Humanos en SERVIR; Paco Toledo, Gerente General de Producción y Calidad; de la ContraloríaGeneral de la República; Magaly Rojas, Presidenta Ejecutiva de OSCE; Jorge Arrunátegui, Viceministro de PrestacionesSociales del MIDIS; Diego Dorado, Banco Mundial; Elena Conterno, Jefa de proyecto USAID/Perú; Facilitando Comercio;Mayen Ugarte, Socia Fundadora de Governa; Martín Vegas, Viceministro de Gestión Pedagógica, Ministerio de Educación;y Gladys Triveño, Ministra de la Producción.10 El Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización se realizó los días 17 y 18 de mayo en la ciudad deChiclayo, y contó con la participación de autoridades y funcionarios de los gobiernos regionales país.de Tumbes, Piura, LaLibertad, Lambayeque y Amazonas. Se tiene previsto organizar un segundo taller descentralizado los días 21 y22 de junioen la ciudad de Lima. Se espera contar con la participación de autoridades y funcionarios de los gobiernos locales .de todoel país.




brindar a la ciudadanía. Para ilustrar la problemática de una manera más clara se discutenespecíficamente los problemas que enfrentan los gobiernos locales en la provisión de losservicios, para ello mostramos los problemas a lo largo de varias cadenas de valor oprocesos de producción; adicionalmente se repasan los problemas que enfrentan lasentidades públicas a lo largo de toda la cadena de valor (o proceso de trabajo) de lainversión pública.

En la segunda, se presentan las dificultades de la gestión pública que explican por quépor qué el Estado no tiene las capacidades de gobierno y gerencia para cumplir con susfunciones. En la tercera, se hace un recuento de las mejoras y progresos realizados en laúltima década. En la cuarta, se discute las dificultades que enfrenta el complejo procesode modernización, para finalmente comentar el rol de la Secretaría de Gestión pública enel proceso de reforma. Finalmente, se presenta un mapeo de actores clave para elproceso de formulación e implementación de la Política de Modernización de la GestiónPública.



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1. Las deficiencias del Estado en la provisión de los bienes yservicios públicos

1.1. Deficiencias del Estado en relación con la cobertura y calidad en la

provisión de los bienes y servicios públicos

Los ciudadanos demandan un Estado que cumpla una serie de atributos: un Estadomoderno, un Estado eficiente, un Estado unitario y descentralizado, un Estadoinclusivo y un Estado abierto que garantice la transparencia y la participaciónciudadana.

Para lograr un Estado que posea estas características, el gobierno nacional y losgobiernos sub-nacionales, deben comprender que su razón de ser son los ciudadanosy que es necesario llevar a cabo una gestión orientada a resultados. Una gestión que

estudie, analice y evalué el sistema desde la perspectiva del ciudadano y quecomprenda y optimice los procesos de la cadena de valor que permitirán brindar más ymejores bienes y servicios al menor costo (valor por dinero).

Los ciudadanos demandan tener acceso a bienes y servicios de calidad, demandansimplificación de trámites, demandan mayor acceso a información y participaciónciudadana, demandan mayor seguridad ciudadana, demandan reglas de juego claras,demandan ciudades limpias, y demandan instituciones confiables, entre otrosaspectos.

Sin embargo, existe un desequilibrio o desfase entre lo que los ciudadanos demandany lo que efectivamente reciben. Existe una brecha por cerrar y un espacio amplio demejora en el que es necesario un cambio de orientación. Se necesita un cambio en elque el Estado se oriente al ciudadano, analice las demandas de la población y no seoriente únicamente al cumplimiento de normas y procedimientos administrativos sinentender que lo que realmente importa es la satisfacción de las demandasciudadanas cumpliendo, en el proceso de producción, con todas las normas yprocedimientos existentes. Lo que no se puede aceptar es que se deje de atender lasnecesidades de la ciudadanía con la excusa que las normas y sistemas no lopermitieron. Más aún si con las mismas normas y procedimientos unas entidadespúblicas sí logran sus resultados y otras similares no.

A continuación se dará a conocer cómo se encuentra el Estado en su tarea de atenderlas demandas ciudadanas, luego se identificarán las brechas por cerrar y finalmente sedarán a conocer las razones que explican las deficiencias que posee el Estado alproveer bienes y servicios.

Provisión de bienes y servicios:

Indicadores socioeconómicos relevantes en el sector educación, salud, saneamiento ytransporte muestran que aún existen grandes brechas de cobertura y de calidad por

sol gastado en la provisión de bienes y servicios públicos por parte del Estado.



Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para la Estrategia de Implementación al 2016 “

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En salud, a pesar de que el presupuesto asignado se ha duplicado respecto al 2005,una gran parte de la población continúa sin ser atendida: menos del 43% de lapoblación está afiliada a algún sistema de salud11, solo el 21% de niños menores dedos años completaron sus controles de crecimiento y la tasa de desnutrición crónicaasciende a 23.80%12.

En educación, la cobertura ha mejorado para algunos grupos etarios, sin embargo lacalidad educativa en general aún es baja, no obstante que el presupuesto eneducación ha aumentado en 6 mil millones de soles respecto al 2005 13. La tasa decobertura total según grupo de edades considera los alumnos matriculados eninstituciones educativas sin hacer distinción sobre el grado en el que se encuentran.De los niños entre 3 y 5 años, entre 6 y 11 años, y entre 12-16 años, el 77%, 97.9% yel 91.5% se encuentran matriculados en el sistema educativo respectivamente14. Delos jóvenes entre 17 y 21 años solo el 58.8% se encuentra matriculado .En cuanto a lacalidad, los resultados obtenidos en la Evaluación Censal de Estudiantes 2011

muestran que menos del 30% de alumnos del segundo grado alcanzan el rendimientoesperado de comprensión lectora y únicamente el 13% lo hace en matemáticas15.

En saneamiento, se observa que solo el 64% de viviendas a nivel nacional tienenacceso a red pública de agua (el resto la obtiene por pozos, letrinas, camionescisterna, ríos, etc.) y el 54% tiene acceso a desagüe16. Esta situación es más grave alrealizar un análisis distrital, ya que en algunos distritos el acceso de las viviendas aagua y desagüe no es mayor al 10%, respectivamente.

Tampoco se encuentra un mejor desempeño del Estado en la provisión de

infraestructura de transporte. En el índice de competitividad global 2011-2012

17

, elPerú ocupa el puesto 88 de 142 países en esta categoría (que incluye componentesrelacionados a la calidad de la infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y aérea), conun puntaje de 3.6 sobre 7. Se calcula que la brecha de inversión en redes vialesasciende a US$ 7,375 millones18. Sin embargo, los tres niveles de gobierno ejecutancada año, en promedio, solo el 60% de los recursos disponibles para inversión.

Indicadores de competitividad, eficiencia, transparencia, seguridad yparticipación ciudadana:

Asimismo, hay indicadores que permiten conocer, desde la perspectiva del ciudadano,si el Estado posee entidades confiables, transparentes y eficientes, si se incentiva laparticipación ciudadana o si se le brinda seguridad a la ciudadanía.

El Foro Económico Mundial, calcula cada año el Índice de Competitividad Global através de los resultados de las encuestas que realizan a distintos agentes de la

11 INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda.12 ENDES – Encuesta demográfica y de salud familiar, 2009.13 Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Público. Presentación en el Primer TallerDescentralizadode Políticas de Modernización sobre el Sistema N 14 Ministerio de Educación, Estadística de Calidad Educativa (ESCALE), 2010.15 Ministerio de Educación, Evaluación Censal de Estudiantes, 2011.16

INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda17 Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad Global 2011-2012.18 Pastor, Cinthya y Pérez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión enInfraestructura en el Perú 2008”. Lima: Instituto Peruano de Economía.




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sociedad. En el 2012 se analizaron 142 países y para determinar el grado decompetitividad de los mismos se estableció un puntaje que tiene un rango entre1 y 7,donde 7 es el mejor puntaje. Los pilares que se estudiaron y analizaron son lossiguientes: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconómica, educaciónbásica y salud, educación superior y capacitación, eficiencia del mercado de bienes,

eficiencia del mercado de laboral, desarrollo del mercado financiero, tamaño demercado, sofisticación de los negocios, innovación y tecnología.

GRÁFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011

Fuente: Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad. Elaboración AC Pública.

Perú, ocupa los mejores puestos en los pilares de sostenibilidad macroeconómica(52/142), eficiencia del mercado de bienes (50/142), eficiencia del mercado laboral(43/142), desarrollo del mercado financiero (38/142) y tamaño de mercado (48/142).Mientras que ocupa los puestos más bajos en el ranking en los pilares de instituciones(95/142), infraestructura (88/142), educación básica y salud (97/142), educaciónsuperior y capacitación (77/142) tecnología (69/142) e innovación (113/142)19, pilaresque deben desarrollarse para cumplir con las demandas ciudadanas.

La mayor eficiencia de las instituciones es necesaria para que el ciudadano puedasentir mayor confianza en las entidades y pueda percibir que existe transparencia y un

uso efectivo de los recursos. Los incrementos en el uso de tecnologías y la innovaciónson necesarios para poder brindar más y mejores servicios al ciudadano. El acceso aeducación y servicios de salud son indispensables para el desarrollo del ciudadano; yfinalmente, el acceso a infraestructura vial, aérea, férrea y portuaria de calidad esindispensable para llevar de manera inclusiva más y mejores servicios a todos losciudadanos.

De los cuatro pilares mencionados es importante mencionar en detalle el pilar deinstituciones ya que, como se menciono, este pilar hace referencia a la eficiencia delas entidades en el cumplimiento de sus funciones. En la mayor parte de los

componentes que forman parte del pilar de Instituciones, Perú ocupa un puesto por19 Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad Global 2011-2012.

0

12

3

4

5

6

7

Instituciones

Infraestructura

Sostenibilidad

Macroeconomica

Educación básica y

salud

Educación superior y

capacitación

Eficiencia del mercado

de bienes


laboral

Desarrollo del

mercado financiero

Tecnología

Tamaño de mercado

Sofisticación del

mercado

Innovación

PilaresRanking de

competitividad / 142

Instituciones 95

Infraestructura 88

Sostenibilidad

Macroeconomica52

Educación básica y salud 97

Educación superior y

capacitación77

Eficiencia del mercado de

bienes50


laboral43

Desarrollo del mercado

financiero38

Tecnología 69

Tamaño de mercado 48

Sofisticación del mercado 65

Innovación 113




10

encima de 100. Los componentes en los que muestra un mejor desempeño son lossiguientes: transparencia del gobierno en la formulación y diseño de políticas (55/142),pagos irregulares y sobornos (59/142), favoritismo en las decisiones de losfuncionarios de gobierno (74/142), y despilfarro del gasto público (37/142). Se deberesaltar que la buena posición que posee en el componente de despilfarro del gasto

público se debe principalmente a la mayor disciplina fiscal de la última década.

Asimismo, entre los componentes que permiten comprender porque Perú se ubica enla posición 93 de los 142 países analizados se pueden mencionar los más resaltantes:(i) existe un bajo nivel de confianza en los políticos (126/142), lo que se explica, enparte, debido a que no se responde a las demandas ciudadanas; (ii) se percibe quehay desvío de fondos públicos (84/142), lo que permite explicar porque no se hancerrado las brechas en la provisión de bienes y servicios; (iii) se percibe una bajaeficiencia del marco legal para resolver conflictos(107/142); (iv) existe baja proteccióna la propiedad intelectual (122/142); (v) se percibe baja independencia judicial

(119/144); se percibe que existe crimen organizado (115/142); y finalmente, existedesconfianza en los servicios policiales lo que repercute en la percepción de seguridadciudadana que poseen los ciudadanos (114/142).

Por otro lado, es necesario conocer de manera más detallada la situación de Perú enlo que refiere a la transparencia y acceso a información, a la seguridad ciudadana y lasimplificación de trámites.

Las Naciones Unidas lleva a cabo una encuesta conocida como el E-governmentSurvey que busca examinar la estructura del gobierno electrónico en los países y dar a

conocer la importancia del mismo para integrar distintos sistemas y reducir la barreraspara responder a las demandas ciudadanas. Según esta encuesta, Perú ocupa elpuesto 82 de los 19320 países analizados y ha caído 19 posiciones respecto el 2010,donde se ubicaba en el puesto 63. En relación a otros países de la región, seencuentra por debajo de Chile (43), Argentina (56), Brasil (59) y Colombia (43).

20 E-Government Survey 2012, Naciones Unidas.




11

TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011

Componentes Puntaje Ranking/

Derechos de propiedad 3.9 89

Protección a la propiedad intelectual 2.5 122

Desvío de los fondos públicos 2.9 84

Confianza en los políticos 1.9 126

Pagos irregulares y sobornos 4.3 59

Independencia judicial 2.6 119

Favoritismo en las decisiones de los

funcionarios de gobierno2.9 74

Despilfarro del gasto público 3.8 37

Peso de la regulación del gobierno 2.6 119

Eficiencia del marco legal para resolverconflictos 3 107

Transparencia del gobierno en la

formulación y diseño de políticas

públicas

4.4 55

Costo del terrorismo en los negocios 4.8 113

Costo del crimen y la violencia en los

negocios3.4 121

Crimen organizado 4.1 115

Confianza en los servicios policiales 3.2 114

Fuerza de los normas de auditorías yreportes

5.1 45

Fuente: Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad. Elaboración AC Pública.

En cuanto a la seguridad ciudadana, como se pudo observar en los indicadores delíndice de competitividad global: (i) existe desconfianza en los servicios policiales, (ii) elPerú obtuvo un puntaje medio en lo que correspondía al crimen organizado y, (iii)obtuvo un puntaje bajo en relación al costo que tienen del crimen y la violencia en losnegocios. Adicionalmente, el ranking Ranking CAD de Seguridad Ciudadana 201021,refleja que los ciudadanos sienten mayor o menor seguridad dependiendo la región,provincia y distrito en el que se encuentran. Las regiones que se consideran másseguras son Amazonas, San Martín y Loreto, mientras que las más inseguras son Icay Piura. Los problemas de seguridad que se consideran más frecuentes son el robo deviviendas, robo en las calles, el alcoholismo y drogadicción, y la violencia juvenil22.

Finalmente, los ciudadanos demandan un Estado moderno en el cual las entidadestrabajen eficientemente, asegurando la simplificación de trámites y la disminución deltiempo en el que se realizan las gestiones. Para mejorar los servicios que brindan, lasentidades públicas deben minimizar el tiempo que supone para los ciudadanos haceruna gestión ante la entidad. En Perú, la gestiones que realizan los ciudadanos toman

21 Índice que mide el promedio de cada distrito, utilizando para ello una escala de 0 a 500, que va desde muy inseguro(0) hasta muy seguro (500).22 Boletín CAD (2010). Seguridad Ciudadana. Lima.




12

164 horas en promedio, lo que corresponde a 21 días de trabajo si se consideran díasde de 8 horas (una jornada laboral regular)23.

Los Organismos Públicos y los Gobiernos Regionales son las entidades en las que elciudadano tiene que invertir más tiempo para realizar una gestión (25 días en

promedio). En el extremo opuesto se encuentran los Municipios Distritales, donderealizar una gestión tomó 12 días en promedio.

GRÁFICO 2: Tiempo para realizar gestiones

Fuente: Ranking CAD, tiempo invertido en una gestión 2010. Elaboración AC Pública.

En conclusión, los indicadores analizados, reflejan que en la Agenda de laModernización de la Gestión Pública también se pueden mejorar la capacidad degobierno y de gerencia de aquellas entidades responsables de garantizar la seguridad jurídica; el respeto a los derechos de propiedad; el otorgamiento de permisos,licencias, y autorizaciones; la prevención y el manejo de conflictos sociales; laseguridad ciudadana; la transparencia y la rendición de cuentas.

Brechas en la inversión:

Para satisfacer las demandas de los ciudadanos y aumentar la cobertura de laprovisión de servicios, se deben realizar inversiones orientadas al cierre de brechas.

Al evaluar la inversión en infraestructura por sector se observa que no se han cerradobrechas. Con respecto al 2005, en el 2010 se aprecian mejoras en el porcentaje de redvial nacional pavimentada, en la tasa de acceso a agua potable y en la tasa de accesoa desagüe, debido a los incrementos de cobertura en 2 puntos porcentuales (pp), 8 ppy 10 pp, respectivamente; sin embargo, aún permanece una brecha por cerrar y elavance ha sido lento.

23 Boletín CAD 126 (2010). Tiempo invertido en una gestión. Lima.

21

20

16

Promedio Nacional

Resto del país

Lima

25

25

21

19

18

14

12

Organismo Público

Gobierno Regional

Promedio Nacional

Municipalidad Provincial

Ministerio

Defensoria del Pueblo

Minicipalidad Distrital




13

La inversión acumulada ejecutada desde el 2007 hasta el 2011 asciende a US$ 29,345 millones. El 39%, 26% y 26% corresponde a la inversión acumulada del GobiernoLocal, Regional y Nacional, respectivamente. Por su parte, La inversión acumulada noejecutada, en el mismo periodo, es de US$ 17 134 millones24. Al comparar la inversiónacumulada no ejecutada y el monto de inversión necesario para cerrar la brecha de

infraestructura es posible concluir que una gestión más eficiente de ese gasto noshubiera permitido cerrar poco menos de la mitad de la brecha existente.

GRÁFICO 3: Montos de inversión ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012. Elaboración ACPública.

La brecha de infraestructura de todos los sectores asciende a US$ 38,85825 y lainversión acumulada sin ejecutar representa el 44% del total de la brecha deinfraestructura. Esto refleja la importancia de mejorar el gobierno y la gerencia de lainversión pública y para ello es necesario estudiar y comprender en detalle losprocesos de la cadena de valor (insumo, proceso, producto, resultado e impacto) parapoder identificar los cuellos de botella, los pasos innecesarios, los procedimientosengorrosos, la duplicidad de tareas y de ese modo optimizar los procesos orefundarlos. Respecto a esto último, por ejemplo, en lugar de seguir promoviendo losproyectos pequeños, incentivar los proyectos medianos y grandes. Y si de todasmaneras hay que ejecutar proyectos pequeños, habría que buscar la manera más

eficiente de ejecutarlos. Por ejemplo, se pueden ejecutar en paquetes, o se podríanejecutar no a través de la Ley de Contrataciones del Estado sino a través de la Ley de Asociaciones Público Privadas (Concesiones); también, para algunos casos, se podríarescatar las mejores experiencias de los Fondos Mineros de Solidaridad con el Puebloo las de FONCODES en la ejecución proyectos de infraestructura de pequeña escala através de Núcleos Ejecutores.

24

Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Julio del 2012. Elaboración AC Pública.25 Pastor, Cinthya y Pérez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión enInfraestructura en el Perú 2008”. Lima: Instituto Peruano de Economía / CIUP (2010). Balance de la Inversión Pública: Avances y Desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población. Lima.

0

2,000

4,000

6,000

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10,000

12,000

2007 2008 2009 2010 2011

No Ejecutada

Ejecutada




14

TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector

Sector Monto (US$ millones)

Carreteras 7,375

Puertos 3,600

Aeropuertos 571

Ferrocarriles 2,415

Electricidad 8,326

Saneamiento 6,306

Salud 1,056

Educación 8,556

Riego 653

Total 38,858

Fuente: CIUP 2010/IPE 2009. Elaboración AC Pública.

Adicionalmente, lo reflejado líneas arriba se muestra también al analizar los niveles deejecución de los Gobiernos Locales y Regionales. En el 2011, el nivel de ejecucióntotal de las inversiones de los Gobiernos Regionales ascendió a 81.7%26, los sectoresque muestran menor nivel de ejecución son salud con 43% y transporte con 57%. Enel caso de los Gobiernos Locales el nivel de ejecución total en el 2011 fue de 68%27,el sector que muestra menor ejecución es salud con 47%. Dichos niveles de ejecuciónreflejan que existen limitaciones en los Gobiernos Regionales y Locales para cerrar las

brechas de inversión en cada uno de los sectores mencionados y que por lo tanto hayun espacio de mejora para incrementar la eficiencia en el gasto

GRÁFICO 4: Niveles de Ejecución del Presupuesto por Sectores, 2011

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012.Elaboración AC Pública.

26 Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012.27 Ibíd.

57% 60%69% 62%

47%61%

69%57%

96%

72%

43%

61%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

E n er gí a

T r an s p or t e

C om uni c a c i on e s

S an e ami en t o

S al u d

E d u c a c i ó n

Gobierno Local Gobierno Regional




15

Ante esta situación, surge una pregunta: ¿por qué el Estado no lograr atender lasdemandas ciudadanas eficientemente y cerrar las brechas existentes eninfraestructura económica y social de interés público si cuenta con los recursosmonetarios para hacerlo?

Limitaciones del Estado para cerrar las brechas de Infraestructura y de losservicios relacionados con ellas:

Como se observó anteriormente, aún quedan brechas por cerrar y parte de lasinversiones no se ejecutan y orientan al cierre de estas brechas. Esto se explica, enparte, debido a las limitaciones existentes a lo largo del ciclo de proyectos de inversiónpública: i) planeamiento y presupuesto; ii) pre inversión; iii) inversión; y, iv) postinversión, operación y mantenimiento.

GRÁFICO 5: Ciclo de inversión

En la etapa de planeamiento y presupuesto, no se identifica adecuadamente alpúblico objetivo ni se estima adecuadamente el tamaño de la brecha. Además no seestablecen objetivos y estrategias de acción claras y orientadas al cierre de brechas.También existe una limitada articulación entre la Políticas Públicas Nacionales o

Sectoriales, con las territoriales. El Plan de Desarrollo Concertado (PDC), el PlanEstratégico Institucional (PEI), el Plan Operativo (POI), el Programa Multianual deInversiones y el Presupuesto por Resultados, no están articulados entre sí, lo que nopermite asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas optimizando eluso de los recursos. Tampoco se facilita la acción coordinada y complementaria de lostres niveles de gobierno.

Uno de los mayores problemas en esta etapa es la programación atomización de lasinversiones. Se formulan y programa la ejecución de pequeños proyectos en lugar depocos medianos o grandes proyectos integrales. Los Gobiernos Regionales

programaron para el 2011, en promedio, 285 proyectos de inversión, de menos de dosmillones de soles. Ejecutar esa cantidad de proyectos significa como esfuerzo detrabajo la contratación de 285 perfiles, más sus correspondientes expedientestécnicos, más 285 contratos de obra, más 285 contratos de supervisión de obras.Cada uno de esos contratos, supone la gestión de los términos de referencia, laconvocatoria, el otorgamiento de la buena pro, la elaboración del estudio o la obra, lasupervisión de la calidad del trabajo y la aprobación y liquidación final de lo realizado.En total son 1140 contratos en un año y 6 pasos o conjuntos de tareas por cadaproceso de contratación. Si calculamos la cantidad de horas hombre y le agregamoslos otros recursos que la ejecución exitosa de todas esas tareas demandan, entonces

podremos entender lo difícil que les es a los Gobiernos Regionales y Locales ejecutarel 100% de su Presupuesto en un año.

PLANEAMIENTO Y

PRESUPUESTOPREINVERSIÓN

POSTINVERSIÓN YOPERACION Y

MANTENIMIENTO

INVERSION




16

La consecuencia directa de esto es la mala calidad de los estudios y la inoportunaejecución de las obras. El impacto final es que los ciudadanos no reciben los serviciosque la infraestructura no ejecutada les iba a proveer, sea que se hubiera tratado deuna escuela, o de una posta, o de un centro de salud, o de un camino, o de un puente,

o de un canal, entre otros.

Esta situación no se mejora tan sólo desarrollando capacidades. No hay manera dedesarrollar capacidades ni presupuesto que financie todos los recursos que serequerirían para gerenciar el alcance, el tiempo, el costo y la calidad de tantaspequeñas inversiones cada año. Esto requiere reformas más sustantivas o larefundación o reingeniería de los procesos de gestión de la inversión pública. Corregireste tipo de problemas en un estado moderno, podría suponer la modernización detodo el sistema de normas y regulaciones de la inversión pública. Por ejemplo,podemos modernizar las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) o

las normas de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, o completar las normas delas Asociaciones Público Privadas. También podría suponer la implementación deideas más audaces como la contratación de los estudios y obras en paquetes o lasustitución de los contrato de obra pública por las concesiones.

Podríamos emplear modelos de contratos al amparo de la ley de Asociaciones PúblicoPrivadas (Concesiones) en la construcción, rehabilitación, mantenimiento preventivo yrutinario de las pistas y veredas de una ciudad. Si hiciéramos esto, sustituiríamosmuchos pequeños contratos para la mejora de un número reducido de calles cadaaño, durante los cuatro años de la gestión de un alcalde, por solo dos o hasta cuatro

contratos en los cuatro años de la gestión municipal y para la rehabilitación de todo eldistrito. Por ejemplo, ejecutar 25 proyectos de reconstrucción de pistas y veredassupone la capacidad de manejar 100 contratos por año (25 perfiles, más 25expediente, más 25 contratos de obra, más 25 supervisiones y liquidaciones de obra);durante cuatro años serían 400 contratos o proyectos gestionar. Si empleamos elmecanismo de la concesión a 4 años, reemplazaríamos los 200 estudios de perfiles yexpedientes por un solo contrato de estudio a nivel de factibilidad y de expedientedefinitivo que contemple la viabilidad y las especificaciones técnicas todas las obras depistas y veredas que requiera todo el distrito. Además, reemplazaríamos los 100contratos de ejecución de las obras por un solo contrato de concesión. Del mismomodo sustituiríamos 100 contratos de supervisión de obras por uno. Si la concesión lahiciéramos no a 4 años sino a 8 o a 12, los efectos multiplicadores serían mayores.

No resulta muy difícil imaginar las ganancias en eficiencia y los ahorros de costos poreconomías de escala de tener 3 contratos -uno de estudios, uno de concesión y unode supervisión- para construir, reparar y mantener todas las pistas y veredas deldistrito, en lugar de gerenciar en cada período municipal 400 contratos (en cuatroaños), u 800 (en dos períodos) o 1200 contratos (en tres períodos) para una meta de25 proyectos de pistas y veredas por año.

En la etapa de pre inversión, el problema es que existe una mala calidad de los

estudios. Existe la posibilidad de mejorar los procesos de formulación de estudios depre inversión, para obtener productos de mayor calidad, mediante el desarrollo de




17

estudios básicos sobre el tamaño y la localización de todas las brechas sociales y deinfraestructura productiva en una Región; estudios que permitan obtener informaciónestadística relevante, detallada y precisa que complemente la información que emite elINEI, pero que tenga un nivel de representatividad necesario y suficiente para losobjetivos de una gestión regional o local.

También se requeriría que no se elaboren muchos pequeños estudios, debido a quelas entidades públicas no tienen la capacidad para gestionar adecuadamente tanta ytan dispersa carga de trabajo, y menos si esta requiere especialistas en diferentesáreas del desarrollo humano. Más eficiente sería realizar un menor número deestudios de mayor alcance. Por ejemplo, se podrían contratar todos los estudios detodos los perfiles y expedientes técnicos definitivos de todos los pequeños sistema deagua potable rural de un distrito, o de una provincia, y por qué no de una misma regiónen un solo contrato en lugar de en muchos pequeños contratos individuales.

Alternativamente, se podrían desarrollar en todas las Regiones del Perú, sólo 5estudios de factibilidad por Región con el fin de cerrar de toda la brecha educativa, lade salud y nutrición, la de saneamiento, la de vías y la de electrificación. En esosestudios se podría justificar toda la inversión que se requeriría para mejorar en lospróximos 5 años, las condiciones de vida de todos y cada uno de los pobladores decada uno de los distritos de la región a través de un mayor y mejor acceso a losservicios de educación, salud, nutrición, agua potable y alcantarillado o eliminación deexcretas, tránsito, vialidad y electrificación. También se podrían hacer estudios porProvincias.

Por otro lado, los términos de referencia con los que se contratan los estudios y lasbases que se emplean, no propician procesos de contratación eficientes. Comoresultado de esto no se contrata al equipo de profesionales que el estudio requiere,esto en parte se debe a que no se pagan los precios más adecuados por los serviciosde consultoría, incluso en algunos casos no se prevé la contratación de todo el equiposino la de un solo profesional.

Adicionalmente, las entidades del gobierno central, no brindan toda la asistenciatécnica necesaria, para desarrollar las capacidades que las Regiones y Municipiosrequieren para desarrollar y seleccionar los proyectos de inversión que de una maneramás eficaz, oportuna y eficiente cerrarían las brechas en sus territorios. Por último, losestudios de pre-inversión no son utilizados para alimentar permanentemente laestimación de brecha sectorial geo-referenciada de los diferentes sectores.

El desarrollo de capacidades también podría ser planificado estratégicamente. En esesentido, no todos los municipios tienen que tener capacidad para formula y evaluarestudios de pre inversión, la Región o el Municipio provincial podrían contar con laasistencia para formular todos los estudios de todos los proyectos de inversión querequiere cada una de las localidades o distritos del territorio.

En la etapa de inversión, se aprecian problemas tanto en fase de los estudios a nivel

de expediente técnico como en la ejecución y supervisión de las obras. La malacalidad de los expedientes técnicos se explica por la inadecuada formulación de los




18

términos de referencia: estos no tienen claro el alcance u ofrecen pagar precios noacordes con la magnitud y complejidad de los requerimientos; esto, a su vez, impideque se consiga al equipo de profesionales idóneos para el desarrollo de las tareas.

Los expedientes técnicos mal elaborados, o que no coinciden con los estudios de preinversión generan muchos re-procesos con las verificaciones o desactivaciones yreformulaciones de los estudios de viabilidad. Por otro lado, la mala calidad de losexpedientes, redunda en la contratación de las obras. Contratos de obra basados eninadecuados expedientes técnicos generan muchos trámites de adicionales de obra oincluso paralizaciones de obra por arbitrajes.

Existen oportunidades de mejora en la oportuna realización de requerimientos decontratación de personal y adquisiciones de bienes por parte de las unidades usuarias,de modo que la dirección de administración pueda atender en un corto periodorequerimientos de las gerencias; así también, existen oportunidades de mejora en elproceso de liquidación de obras, que permitan contar con información completa decada proyecto desarrollado para poder realizar una adecuada evaluación ex-post.

Finalmente en la etapa de post – inversión, o también conocida como fase en que lainfraestructura, ya concluida, se pone al servicio de la ciudadanía, el problema centrales que se destinan insuficientes recursos para la operación y mantenimiento y lapuesta en servicio de esa infraestructura. Existen en todo el Perú casos como el delnuevo Hospital del Niño, el que a pesar de haber sido concluido en el tercer trimestredel 2011, aún no ofrece servicios al ciudadano. El mismo caso se observa en elHospital Regional de Lambayeque.

Finalmente, no existe un sistema de información central desarrollado que permitahacer el seguimiento completo e integral de los proyectos de infraestructura. Elsistema debería permitir medir, por lo menos todos los tiempos y costos en el Estadoincurre para alcanzar las metas de los proyectos que gestiona cada entidad cada año.

El sistema debería permitir hacer el seguimiento de la gestión del alcance, el costo, elcronograma y la calidad de cada uno de los proyectos de inversión de cada una de lasentidades de los tres niveles de gobierno.

Ideal sería que el Sistema de Seguimiento y Monitoreo además alimente un Sistemade Gestión del Conocimiento. Las entidades públicas pierden la memoria institucionalcuando los funcionarios rotan o se retiran. Este problema es mayor en los municipiosdistritales y provinciales que en las Regiones o que en los Ministerios y en losOrganismos Descentralizados a su cargo. Como resultado de la alta rotación depersonal, en muchas entidades se “reinventa la rueda” varias veces; es decir en lugarde continuar sobre lo avanzado por las anteriores administraciones, cada nuevaadministración empieza casi todo de cero. El Estado, no cuenta con un sistema de

información que sea un depositario del conocimiento que todas y cada una de lasentidades públicas adquieren en cada experiencia de éxito o de fracaso de cadaproyecto, en cualquier parte del Perú, a través de los años. En relación con estoúltimo, se debería diseñar e implementar un Sistema Nacional de Gestión delConocimiento (integrado al Sistema de Información de Seguimiento, Monitoreo,Evaluación) que permita registrar, almacenar, y generar reportes sobre cada términode referencia utilizado, cada contrato firmado, cada estudio realizado, cada concursoconvocado con su correspondiente oferta recibida, cada precio unitario relevante tantoen los estudios como en las obras, cada tiempo transcurrido en las diferentes etapasdel ciclo, cada indicador de insumo-proceso-producto-resultado e impacto logrado,cada desviación de estos respecto a su meta, cada explicación de estas desviacionesy cada lección aprendida de cada éxito o cada fracaso. Un sistema que permita

almacenar en una sola base de datos todas las ocurrencias en el Estado y que permitaobtener un “benchmark” de las mejores y peores prácticas; que, además, permita




19

almacenar el proceso o procedimiento que mejor funcionó en una Región o Municipioa fin de que lo puedan replicar en otra Región o Municipio; que, por ende, facilite latransferencia de conocimiento o la trasferencia tecnológica; que, adicionalmente,permita explotar las bases de datos a través de procesos conocidos como “Minería deDatos” (“ Data M ining” ) con el fin de que los estudiosos, los académicos, o lasconsultoras independientes, las ONGs, o las organizaciones civiles de ciudadanos, olos gremios empresariales, o los Colegios Profesionales extraigan el conocimientoimplícito en las bases de datos, y sobre la base de esa información analicen y evalúenlos procesos de implementación de políticas públicas, extraigan las conclusiones yrecomendaciones de mejora que nos permitan como sociedad avanzar de manerasostenida y segura en el proceso de Modernización del Estado. Es decir, que nospermita hacer reformas o iniciar procesos de mejora continua de la calidad en elDiseño-Implementación-Evaluación de las Políticas Públicas a través del desarrollo dela Capacidad de Gobierno y de Gerencia de las Entidades Públicas en la Provisión delos Bienes y Servicios que le brindan la mayor satisfacción al ciudadano por solgastado.

Al respecto son conocidos los esfuerzos de la Contraloría (INFOOBRAS) y el MEF enestablecer sistemas de seguimiento a las inversiones en infraestructura, sin embargo,la envergadura de las inversiones amerita un sistema como el que hemos descritolíneas arriba.




20

Recuadro : Extensa normativa y poca claridad de la misma, una limitación que dificulta elcierre de brechas

Otro factor que explica, la dificultad que poseen las entidades del Estado para atender ycerrar la brecha va de la mano con: (i) la gran cantidad de normativa existente, (ii) la faltade conocimiento de estas por parte de los funcionarios públicos y (iii), la poca claridad enla normativa.

A manera de ejemplo se puede mencionar el proceso de adjudicación de menor cuantíapara la compra de bienes y la contratación de servicios. Dicha modalidad se refiere a lacontratación de bienes y servicios, cuyos montos oscilan entre 10,000 y 40,000 nuevossoles. A pesar, de que esta modalidad corresponde a aquellas compras y contratacionesde menor monto, existen limitaciones debido a que la normativa es muy extensa, losfuncionarios no la conocen y es poco clara.

La extensa normativa lleva a que el proceso de compras pase por 27 actividades y demoreaproximadamente 10 meses desde el momento en el que se recibe el requerimiento hastael registro de compromiso presupuestal del contrato (ver gráfico).

Adicionalmente, el bajo conocimiento de la normativa y la poca claridad de la misma, nopermiten que los funcionarios cumplan con los requerimientos, lo que retrasa aún más elproceso y lleva a demoras en el presupuesto.

Adjudicación de menor cuantía de bienes y servicios en general

Recepción derequerimiento

Incluído enPAAC?

Recepción deCertificaciónPresupuestal

Memo

Informe

Recursosdisponibles?

ElaboraciónExpediente

Contratación

Solicitud yevaluacióndecotizaciones

Indagación deMercado

Requerimiento

CertificacPresupues

AprobacióndeExpedientey

Bases?

Registro deConvocatoria

SEACE

Evaluaciónde

propuestas

Otorgamientode Buena Pro

Propuestasválidas?

ConsentimientodeBuenaPro

SEACE

Memo

PropuestaTécnica

PropuestaEconómica

Citación aPostor firmade Contrato

Elaboraciónde Contrato

Contrato

Visación yFirma deContrato

SEACE

Registro deContrato

SIAFRegistrodecompromiso

presupuestal encontratouórdenes

Fin

Devolver requerimiento

DeclaratoriadeDesierto

Si

No

Si

Si

Si

No

No

No

ADJUDICACIÓN DE MENOR CUANTÍA BIENES Y SERVICIOS EN GENERAL

Solicitud deaprobacióndeExpedientey

Bases

Solicitud decertificaciónpresupuestal

Aprobación delvalor

referencial

Determinacióndel valor

referencial

Elaboraciónde Bases

Bases

Invitación apostor

Recepción depropuestas

AMC> 4 UIT?

Si

No

Sesuscribirácontrato?

Emisión deO/C u O/S

Si

No

ComunicaciónaÁreaUsuaria

MemooRequi de

A.U.

Cartaoe-mail @

Cartaoe-mail @

ProcesoPAAC

08/02/2011

17/02/2011

01/03/2011

04/04/2011

05/04/2011

01/04/2011

01/04/2011

05/04/2011

05/04/2011

06/04/2011

27/05/2011

27/05/2011

27/05/2011

24/05/2011

31/05/2011

04/08/2011

04/11/2011

23/05/2011

20/05/2011

20/05/2011

16/05/2011

20/05/2011 19/05/2011

1º Entrega

2º Entrega

11/03/2011

3er-entregable

Registro en elSEACE




21

La Gestión de los Procesos de Producción o Trabajo de la Cadena de Valor

Las limitaciones existentes en el ciclo de inversión permiten explicar porque no selogran cerrar las brechas de infraestructura a pesar de contar con los recursos parahacerlo. Sin embargo, también se debe comprender que las entidades públicasposeen estas limitaciones debido a que no comprenden los procesos de cadena devalor. A fin de que las instituciones públicas sean gobernadas y gerenciadas con unaorientación a resultados, para lograr una mayor satisfacción para todos los ciudadanospor unidad de sol gastado; es importante que los funcionarios públicos analicen ycomprendan no sólo la demanda, sino también los procesos de la cadena de valordesde o la capacidad de oferta.

A continuación se detallará, a manera de ejemplo, la situación de los GobiernosLocales debido a que estos se encuentran más cerca al ciudadano. Los GobiernosLocales poseen limitadas capacidades en la gestión de los servicios públicos debido aque principalmente no conocen ni estudian de manera rigurosa los procesos de la

cadena de valor para proveer bienes y servicios. Al no optimizar cada uno de losprocesos internos y hacer un uso eficiente del personal, la infraestructura, los equipos,las técnicas y las finanzas no se proveen más y mejores servicios públicos al menorcosto posible.

En el gráfico 2, se indica en detalle la problemática que enfrentan los GobiernosLocales en relación a los procesos de la cadena de valor 28 , a través de dichosprocesos se transforman insumos (horas hombre de trabajo, equipos, materiales) enproductos (seguridad jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios), que arrojancomo resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos, al menor costo posible (valorpor dinero).

Las oportunidades de mejora referidas a los procesos de cadena de valor para laprovisión de bienes y servicios al ciudadano se detallan a continuación:

a. Servicio insuficiente y/o falta de cobertura de agua y alcantarillado

La cobertura de agua y alcantarillado es insuficiente o inexistente. Esto se debe, entreotros factores, a una infraestructura limitada de captación, almacenamiento ydistribución de agua potable, siendo ello un tema primordial para una adecuadacobertura de agua en las zonas más necesitadas. Así mismo, la explosióndemográfica, la migración rural – urbana y la formación de Asentamientos Humanos(AA.HH.) llevan a una distribución territorial desordenada, dificultando así la provisiónadecuada del servicio. La deficiente educación sanitaria al personal de la Junta Administradora de Agua y Saneamiento (JASS) es otra causa de esta problemática.Es esencial que la entidad administradora del servicio cuente con una adecuadaeducación sanitaria para transmitirla a la población. Otro problema fundamental es lapresencia de letrinas deterioradas o en condiciones antihigiénicas, afectando lascondiciones de vida de la población. Finalmente, la limitada asistencia técnica ycapacitación de personal que interviene en la ejecución y operación de proyectos deagua y saneamiento (SAP) es una causa importante de la limitada cobertura.

28

Esta problemática fue desarrollada en el “Segundo Taller Descentralizado de Políticas deModernización de la Gestión Pública” celebrado el 21 y 22 de junio del 2012 en Lima.



22

GRÁFICO 6: Árbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la gestión de servicios públicos

Fuente: Elaboración AC Pública

Limitado criteriotécnico -normativo

Infraestructura vial precaria,deteriorada y colapsada

Deficienteejecución de

obras de arte ydrenaje

Limitadomantenimiento

vial

Insuficienteequipamiento y

herramientas modernasde seguridad

ciudadana

Bajos niveles derecaudación dearbitrios de serenazgo

Deficiente organización parala prestación del servicio de

seguridad ciudadana

Entrenamiento ycapacitación

insuficiente a losPolicías Municipales ypersonal de serenazgo

Limitada coordinaciónde la Municipalidad conla Policía Nacional del

Perú

Inadecuada organización delespacio físico

Explosión demográfica ymigr ación desordenada

Deficientes planes dedesarrollo y

ordenamiento urbano

Organización deficiente

del servicio, no cubretodas las calles

Falta de equipos deprotección personal y de

recojo de residuossólidos

Infraestructurainadecuada de relleno

sanitario

Desconocimiento delpersonal del protocolo de

recojo de residuossólidos

Vehículos recolectoresen malas c ondiciones

Limitada cobertura serviciode recojo de residuos sólidos

Escasos programas deeducación y

concientización de lapoblación sobre reciclaje

y manipulación deresiduos sólidos

Limitada asistenciatécnica y capacitación enla ejecución y operación

de proyect os SAP

Infraestructura limitada

de captación,almacenamiento ydistribución de agua

potable

Deficiente EducaciónSanitaria al personal de

las JASS

Servicio insuficiente, falta decobertura de agua y

alcantarillado

Explosión demográfica yaparición de AA.HH. De

manera exponencial.

Letrinas deterioradas /antihigiénicas

Insatisfacción ciudadana

Ausencia de unplan del sistema

vial local

Saneamientofísico deteriorado

Carencia dereglamento de uso

de camal

Infraestructura yequipamiento del camalno cumple las normas

técnicas vigentes

Deficiente transporteurbano e interurbano

Limitada educaciónvial

Falta decoordinación

interinstitucional:municipalidad-PNP

Limitadosprogramas yproyectos de

semaforización ysimbolización.

Inexistente plan vialregulador de rutas

Desconocimientoen el manejo del

TUPA para laentrega y gestión

de licencias

Mapadesactualizadode zonificación

comercial

Giro inadecuado deLicencias Municipales

Deficientecapacitación a

registradores denacimientos

Costos delicencias muy

altos

Marco normativodesactualizadopara aplicaciónde sanciones

administrativas

Limitadosinceramiento deinformación delinmueble delpropietario

Deficiente m antenimientode las áreas verdes de los

parques y jardines

Limitadazonificación que

ayude alincremento deáreas verdes

Limitada promocióny difusión de lasbuenas prácticasde m antenimientode los parques y

jardines

Bajo nivel culturalde la ciudadaníapara cuidar los

parques y jardines

Limitadomantenimiento deparques y jardines



23

b. Limitada cobertura servicio de recojo de residuos sólidos

El servicio de recojo de residuos sólidos es limitado debido a diversos factores. Entreestos se presenta la deficiente organización del servicio, lo que genera que no todaslas calles puedan ser cubiertas o que no se recoja y procese adecuadamente toda labasura que se produce cada día en una ciudad; la falta de un plan optimizado de todaslas operaciones; la falta de equipos de protección personal y de recojo de residuos

sólidos; las malas condiciones en las que se encuentran los vehículos recolectores deresiduos sólidos; el desconocimiento del personal sobre el protocolo de recojo deresiduos sólidos; los escasos programas de educación y concientización de lapoblación sobre temas de reciclaje y manipulación de basura; y la inadecuadainfraestructura de relleno sanitario y de tratamiento de los residuos sólidos.

c. Inadecuada organización del espacio físico

La organización del espacio físico en el territorio peruano es inadecuada. La principalcausa de esta problemática es que los planes de Desarrollo Urbano, los Estudios deZonificación Económica y Ecológica, o los Planes Regionales y Provinciales deOrdenamiento Territorial son deficientes y en muchos casos inexistentes. Y dóndeexisten, a veces el problema es de capacidad de los Gobiernos Regionales, o Localeso del Gobierno Central para hacer cumplir la ley (“ enforcement ” ). En otros casos es unproblema de imprecisión en las competencias entre los tres niveles de gobierno. Adicionalmente, la explosión demográfica y la migración rural – urbana contribuyen aldesorden en el espacio físico y a la construcción de espacios sin respetar las normasde ordenamiento territorial.

d. Deficiente organización para la prestación del servicio de seguridadciudadana

La prestación del servicio de seguridad ciudadana es deficiente en numerosas zonas

del país. Los escasos recursos asignados o la ineficiente gestión de los recursosasignados al Ministerio del Interior así como los bajos niveles de recaudación dearbitrios de serenazgo limitan la capacidad de los Gobiernos Locales para proveer másy mejores servicios de seguridad a sus ciudadanos. Así mismo, existe una limitadacoordinación entre la Municipalidad y la Policía Nacional del Perú (PNP) llevando aque la acción de serenazgo sea aislada; estos no pueden capturar a criminales niportar armas, por lo que es fundamental el trabajo conjunto con la PNP.Por otro lado, el insuficiente entrenamiento y capacitación de los policías municipales yserenazgo; y el insuficiente equipamiento y la escasez de herramientas modernaslimitan la capacidad de los gobiernos locales para prestar adecuadamente el servicio

de seguridad ciudadana.

Se observan oportunidades de mejora en toda la cadena de valor: un solo mapa deldelito, una sola estrategia de lucha contra la inseguridad, una sola fuerza combinadapara ejecutar el patrullaje a pie y el patrullaje motorizado, un sistema deradiocomunicaciones integrado entre la policía y todos los cuerpos de serenazgo,cámaras de vigilancia interconectadas, un sistema de investigación criminal, unprotocolo de denuncias, un eficiente sistema de procesamiento judicial y de ejecuciónde sentencias, un adecuado sistema de rehabilitación en las cárceles.




24

e. Infraestructura vial precaria, deteriorada y colapsada

La infraestructura vial es precaria, esta se encuentra deteriorada y/o colapsada. Estose debe a que el criterio técnico – normativo no es respetado en la construcción vial,no se cuenta con un adecuado sistema de evaluación y monitoreo de las obras de

infraestructura vial que asegura el riguroso cumplimiento de las normas técnicas. Otrascausas de esta problemática son el limitado mantenimiento vial, la deficiente ejecuciónde obras de arte y drenaje, colaborando así con el colapso de pistas antes de culminarcon su vida útil. Finalmente, la ausencia de un plan del sistema vial local y el deteriorodel saneamiento físico son causas fundamentales del deterioro y colapso de las víasde transporte.

f. Deficiente transporte urbano e interurbano

La problemática del deficiente transporte urbano e interurbano se debe a numerosascausas, entre estas se encuentra la limitada educación vial, que lleva a los usuarios y

choferes del transporte público a no respetar las normas de tránsito; la falta decoordinación interinstitucional entre las municipalidades y la Policía Nacional del Perúlimitando así el control del tránsito; los limitados programas y proyectos desemaforización, señalización y simbolización; la inexistencia de un plan vial reguladorde las rutas del transporte público urbano e interurbano; un inadecuado sistema desanciones a los infractores.

g. Infraestructura y equipamiento del camal no cumple las normas técnicasvigentes

La infraestructura y equipamiento del camal es un tema manejado por variosGobiernos Locales y principalmente enfrentan el problema de que estas no cumplenlas normas técnicas vigentes, debido a que el reglamento actual de uso de camal esdeficiente.

h. Inadecuado trámite de emisión de Licencias Municipales

Esta problemática se debe al elevado costo de las licencias, así como a ladesactualización del marco normativo para aplicación de sanciones administrativas ydel mapa de zonificación comercial. Existen espacios de mejora en la optimización einformatización de los procedimientos de trámite de Licencias que reduzca el tiempo,

los pasos innecesarios y el costo de los trámites. Además, esta problemática secomplica más por el desconocimiento en el manejo del Texto Único de Procedimientos Administrativo (TUPA). Finalmente, es necesario mejorar los programas de desarrollode capacidades a los funcionarios responsables de la gestión de los trámites.

i. Deficiente mantenimiento de las áreas verdes de los parques y jardines

El mantenimiento de las áreas verdes, incluyendo parques y jardines, es deficientedebido numerosas causas. Entre estas se encuentran el limitado sinceramiento de lainformación del inmueble del propietario; la limitada zonificación, lo cual lleva a que no

se incrementen las áreas verdes; el bajo nivel cultural de la ciudadanía relacionado alcuidado de parques y jardines municipales; el limitado mantenimiento de áreas verdes,




25

llevando a que estos se deterioren rápidamente; y la limitada promoción y difusión delas buenas prácticas en el mantenimiento de parques y jardines.

En conclusión, se puede observar, que las diferentes cadenas de valor de losdiferentes procesos de producción o trabajo en la provisión de los bienes y servicios

no funcionan bien y por ello no se obtienen los resultados deseados y no se logracerrar las brechas. Tampoco están bien definidos los roles de las diferentes personaso entidades involucradas en los diferentes eslabones de la cadena, lo que explica lainadecuada organización de las funciones y todos los problemas de coordinación yarticulación entre las diferentes áreas de una misma entidad o entre las diferentesentidades de los distintos niveles de gobierno involucradas.

Es a partir de la comprensión de los procesos de la cadena de valor, que se deberíandefinir las competencias, los roles y las funciones de las diferentes unidades orgánicasde cada una de las entidades de los diferentes niveles de gobierno. Ello contribuiría alproceso de articulación de los objetivos estratégicos y operativos de las diferentesagencias con los objetivos de las políticas públicas sectoriales o nacionales.

Las entidades públicas poseen una oferta de servicios que no responde a lasdemandas ciudadanas. Las entidades se miran a sí mismas, están más preocupadaspor la gestión funcional de recursos que les fueron asignados de modo inercial; sepreocupan más por el cumplimiento de las normas y procedimientos en vez de mirar silos productos que ofrecen dan como resultado la mayor satisfacción de las demandasciudadanas al menor costo posible cumpliendo también la normatividad.

Todo esto sucede debido a la limitada capacidad de gobierno y de gerencia de lasentidades públicas en la provisión eficaz, oportuna, eficiente y transparente de losbienes y servicios que la ciudadanía demanda. Este problema de capacidad seanalizará en la sección siguiente.




27

El gráfico 3, plantea que el problema central del Estado es uno de capacidad degobierno y de gerencia de las entidades públicas que lo conforman -sean estas denivel nacional, regional o local- para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia,más y mejores bienes y servicios de interés público a todos los ciudadanos, según sunecesidad.

Los problemas de gobierno y de gerencia en las diferentes entidades del PoderEjecutivo y de los Gobiernos Regionales y Locales, se explican porque las entidadesno cuentan con gente preparada y motivada (recursos humanos) para i) definirobjetivos claros (políticas públicas nacionales o sectoriales, planes de desarrolloconcertado, planes estratégico y operativos), ii) asignar presupuestos para financiarlas actividades que nos aseguren el logro de los resultados (presupuesto porresultados); iii) no se organizan (estructura orgánica) ni se gestionan en base a losprocesos de la cadena de la cadena de valor (procesos de producción) queasegurarán que se obtengan los resultados deseados por los ciudadanos; y tampoco,

iv) cuentan con un buen sistema de de seguimiento, monitoreo, evaluación y degestión del conocimiento, que cuente con indicadores de insumos, procesos,productos, resultado e impacto que sean claros, pertinentes, medibles y nos permitancontrastar si la ejecución del gasto fue acorde con las metas trazadas y a partir de eseanálisis podamos obtener las lecciones aprendidas y las convirtamos en conocimientopara la mejora continua de la calidad.

Un Estado con problemas de gobierno y de gerencia, termina incumpliendo susfunciones fundamentales y afectando la calidad de vida de sus ciudadanos. Nogarantiza de manera adecuada los derechos políticos, sociales o económicos.

Tampoco asegura ni el acceso, ni la calidad de los servicios públicos para todos, enigualdad de condiciones.

Un Estado que no reconoce al ciudadano como su fin y su razón de ser, se sirve a símismo; es decir: i) no se preocupa por entender los intereses y las demandas de losdiferentes actores de la sociedad civil; ii) no organiza los insumos y recursos en base alos procesos tecnológicos más adecuados para la producción de los bienes y serviciosque le den la mayor satisfacción al ciudadano menor costo posible (se organiza demanera funcional y no en base a los procesos que agregan más valor a la gente); iii)las diferentes entidades que lo conforman trabajan de manera desarticulada a nivelsectorial y entre los tres niveles de gobierno, duplicando funciones; iv) funciona comoun archipiélago de entidades independientes y no como un conjunto unitario ydescentralizado organizado en base a políticas públicas y programas estratégicossectoriales y multisectoriales con su correspondiente marco presupuestal estratégico;v) asignan recursos de manera inercial y no orientándolos a los objetivos y resultados;vi) los funcionarios desperdician el tiempo en frondosos y engorrosos procedimientosadministrativos y burocráticos cuyos costos trasladan a los usuarios.

Si los funcionarios trabajan sin entender las diferentes “cadenas o procesos de valor”

de los diferentes bienes y servicios que los ciudadanos les demandan, es decir, si losfuncionarios no logran establecer con claridad las diversas relaciones insumo-proceso-

producto-resultado-impacto de los diferentes procesos de producción de los bienes yservicios que el estado garantiza o provee; y si no establecen esa cadena de valor en




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base a evidencias y no en base a mera intuición; entonces, las entidades terminarándefiniendo i) objetivos poco o nada claros; ii) no podrán costear adecuadamente lasactividades que les permitan alcanzar tales objetivos; iii) no serán capaces deseleccionar ni organizar ni a las personas ni a los recursos en base a procesos deproducción y administrativos optimizados que les permitan alcanzar los objetivos y

resultados esperados por los ciudadanos; y, iv) tampoco podrán establecer losindicadores simples y medibles de seguimiento, monitoreo y evaluación, y enconsecuencia no podrán obtener información de las lecciones aprendidas y establecerprocesos de mejora continua de la calidad a través de un adecuado sistema deGestión del Conocimiento.

1.2.1. Sistemas de planificación y presupuesto

Entre los años 2005 y 2011, el presupuesto de inversión pública se multiplicó 5,7veces29. Sin embargo, los resultados no han sido efectivos en la misma proporción encuanto a la reducción de brechas y mejoramiento de la calidad de servicios. Persistenimportantes desafíos y existe la urgente necesidad de mejorar la relación entre elgasto público y los resultados que se obtienen del mismo.

Los factores críticos para mejorar dicha relación son La asignación de los recursos: esta debe responder a una definición más clara

de las prioridades del país y a una objetiva determinación de metas deproductos o servicios que el Estado debe ofrecer, así como de sus respectivoscostos.

Los servicios brindados: ellos deben ser consecuencia de la ejecución deintervenciones diseñadas pensando en el ciudadano, con la mejor informacióndisponible sobre su eficacia, superando la visión inercial imperante de financiar“lo que se hizo el año anterior”.

La ejecución del presupuesto: en el nivel operativo, debe existir plenacoherencia entre los insumos que van a ser adquiridos y los servicios queserán provistos con ellos.

Las evaluaciones de desempeño: la información generada por las evaluacionesdebe ser utilizada para mejorar el diseño, así como en el proceso de losservicios y en la asignación del presupuesto para los años siguientes.

En resumen es necesario un adecuado sistema de planificación y presupuesto; sinembargo, en la actualidad existen limitaciones que explican las deficiencias en dichosistemas.

Sistema de planificación:

Una adecuada planificación debe iniciar por entender cuál es la población objetivo;debe realizar un análisis interno y externo que permita determinar las capacidades

29 Durán, Eloy (2012), Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.Presentación en el Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización sobre el Sistema Nacional de InversiónPública. Chiclayo. 17 y 18 de mayo de 2012.




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internas que existen para satisfacer las demandas de la población objetivo, y conocertemas del entorno para especificar oportunidades y amenazas, y evaluar la formacomo el Estado ha venido satisfaciendo las necesidades de los ciudadanos; debedeterminar el tamaño de la brecha y seleccionar las mejores alternativas para cerrardichas brechas.

En el Estado, las herramientas para una adecuada Planificación son dos: i) LasPolíticas Públicas a nivel del Estado como un Conjunto coherente y articulado; y ii) elPlaneamiento Estratégico y Operativo a nivel de cada entidad pública en los tresniveles de Gobierno y los tres poderes del estado.

El proceso de determinación de objetivos claros en Estado, empieza con elestablecimiento de las Políticas Públicas Nacionales -tanto Sectoriales comoTerritoriales (Regionales y Locales)- por parte de los Ministerios bajo el liderazgo de laPCM (CEPLAN) y en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales; además

con las Organizaciones de la Sociedad Civil.

Son estas Políticas Públicas las que permiten integrar y dar coherencia a toda la etapade implementación de la acción del Estado al servicio del ciudadano través de losobjetivos establecidos en los en los Planes Sectoriales o Programáticos, en los Planesde Desarrollo Concertados en las Regionales y los Municipios en los PlanesEstratégicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en lostres niveles de gobierno.

De ese modo el Estado buscaría actuar como un todo coherente y articulado con el

propósito de servir mejor al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor alque este obtendría si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera demanera individual y de forma desarticulada.

A través del proceso de reflexión anterior debe establecer la misión, visión, objetivos yestrategias que permitirán ofrecer más y mejores servicios, al menor costo posible.

Sin embargo, actualmente, no se realiza una planificación adecuada que considereeficientemente lo mencionado:

El proceso de reflexión sobre las condiciones del entorno y las internas nose realizan de manera rigurosa.

En cuanto a las condiciones del entorno, no se analiza de manera rigurosael entorno macro económico, legal, político e institucional y las formas enque la sociedad se organiza para resolver las demandas ciudadanas, y nose evalúa la forma como el Estado ha venido satisfaciendo lasnecesidades de la población. Se deben estudiar las oportunidades que justifican una intervención del Estado, así como las amenazas o riesgos deuna inadecuada intervención y que podrían dar como resultado lainsuficiente satisfacción de las demandas ciudadanas.

Definido si se debe o no intervenir, hay que definir cuál es la mejor manerade hacerlo, en base al análisis costo beneficio entre alternativas. Durante




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este proceso se discuten las fortalezas y debilidades de la institución paraintervención proveyendo o garantizando la provisión de bienes y servicios.

Decidida la intervención, las entidades tienen problemas identificando alpúblico objetivo al cual la institución debe servir. No se focalizacorrectamente y como consecuencia de ello se presentan problemas defiltración o sub cobertura, o también conocidos como errores de exclusióne inclusión.

Tampoco se analiza con precisión cuál es el bien o servicio que elciudadano nos demanda y cuáles son los atributos de ese bien o servicioque él más valora o que le brindarán la mayor satisfacción. No se empleanlas técnicas de investigación de mercados para entender las demandas dela población. Las encuestas y talleres participativos son aplicados en otrospaíses por el sector público y han resultado muy efectivos. “Simplesencuestas de opinión sobre la prestación de bienes y servicios públicosson desarrolladas en países como Reino Unido, donde por ejemplo, para

detectar retrasos e incumplimientos en los itinerarios del transporte público, se pregunta al ciudadano si el servicio es puntual, en lugar de irdirectamente al campo a tomar el tiempo.”30

Un instrumento aplicado en los últimos años para recoger las demandasde la población es el presupuesto participativo. Sin embargo, “estos procesos no garantizan la representación de los beneficiarios”31. Sólo losusuarios más organizados logran expresar su voz y conseguir recursos.Estos procesos participativos explican en parte la atomización deproyectos de inversión. Por estos problemas, en algunos gobiernosregionales se está buscando alternativas para dar un mejor uso a estosrecursos. Así, el Gobierno Regional de Piura ha determinado que todos los

recursos del presupuesto participativo se destinen a cuatro provinciasfocalizadas como las más necesitadas, y dentro de ellas, que los recursosse asignen a cuatro sectores primordiales: educación, salud, saneamientoy nutrición”.32

En relación a las condiciones internas, no se estudian de manera rigurosalos planes y sus resultados, no se revisan los procesos de planificación ypresupuesto y no se evalúan el desempeño del personal y las capacidadespara cumplir con las funciones.

No se estima adecuadamente el tamaño de la brecha de satisfacción,cobertura y calidad entre las necesidades de servicios públicos por partede la población y la oferta existente; y, la asignación de recursos no seorienta al cierre estas brechas. En este sentido es importante “(que los proyectos que se realizan) estén alineados a brechas”.33

No se definen y establecen objetivos priorizados, claros, medibles yalcanzables. Así mismo no se definen estrategias claras para alcanzar losresultados e impactos que se deberán mostrar durante los próximos años.La inversión pública nunca ha estado alineada a un proyecto nacional

30 Entrevista a Diego Dorado, Consultor Senior para el Sector Público del Banco Mundial – Washington D.C., 201231 Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Políticas de Modernización, Chiclayo,

2012.32 Ibíd.33 Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.2012




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estratégico con objetivos claros porque no existe la tradición de ver laplanificación como una herramienta de gestión. En el día a día de lagestión pública, los planes son considerados una mera formalidad y no unaherramienta de gobierno y de gerencia. Existe una limitada capacidad deidentificación y priorización de programas y proyectos de envergadura y dealto impacto. Dentro de la cartera de proyectos, se suele contar connumerosos proyectos pequeños y de bajo impacto, lo que dificulta lagestión de estos. Por ejemplo, durante el 2011, Tacna y Loreto contaroncon la misma asignación presupuestal y el mismo monto de ejecución; noobstante, Tacna ocupa uno de los primeros puestos en ejecución de metasfísicas, mientras que Loreto uno de los últimos34. La diferencia radica enque el Gobierno Regional de Tacna planifica proyectos integrales. Por otrolado, no se planifican proyectos interregionales, que, por definición,tendrían mayor envergadura.

Existe una atomización de las inversiones, es decir, la formulación,programación y ejecución de proyectos de inversión posee impactos muy

reducidos o que se dan únicamente en el ámbito local. La atomización seexplica debido a la existencia de muchos pequeños proyectos; sinembargo, es difícil fijar un monto de inversión para determinar si unproyecto se considera atomizado o no. Por este motivo el MEF35 ha dadocomo regla general que para ser considerados de impacto regional losproyectos deben tener un monto de inversión no menor a tres millones denuevos soles y beneficiar a un mínimo de tres distritos que se encuentrenubicados en al menos dos provincias. De esta manera se busca evitar queexista una variedad de proyectos pequeños que poseen impactosreducidos.

Adicionalmente, existe desarticulación entre las Políticas Públicas Nacionales,

Sectoriales, Regionales y Locales que se expresan a través de los Planes deDesarrollo Concertado (PDC), con el Plan Estratégico Institucional (PEI), el PlanOperativo (POI), el Programa Multianual de Inversiones y el Presupuesto. Ladesarticulación no permite que haya relación entre los objetivos, acciones y metas dedichos planes, además no se asegura que, por ejemplo, los objetivos establecidos enel Plan Estratégico Institucional se consideren en el Plan Operativo para asegurar quese alcancen los resultados deseados. La desarticulación existente se debe en partedebido a que no se coordina la planificación entre las distintas entidades y niveles degobierno.

Sistema de Presupuesto:

En el caso de la formulación del presupuesto, existe desarticulación entre elplaneamiento estratégico plurianual y la planificación presupuestal anual. Estalimitación dificulta la lectura de resultados multianuales y la asignación de presupuestoen base a los resultados. Debe existir una mayor articulación entre el presupuesto ylas políticas públicas y prioridades nacionales, así como los objetivos estratégicos yoperativos de todas las entidades en los tres niveles de gobierno. “Hay un trío quedebe funcionar bien: planes, proyectos y presupuestos, es decir, CEPLAN, SNIP ypresupuesto público.36”

34Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.35 Instructivo N° 001-2010-EF/76.01. Instructivo para el presupuesto participativo basado en resultados.36 Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.




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Por otro lado a pesar de los avances en la implementación del presupuesto porresultados, aún existen limitaciones en el sistema de presupuesto debido a laasignación inercial de insumos a instituciones.

Además, no se ha desarrollado un sistema que permita asignar los recursos demanera óptima en función de las prioridades establecidas y que permita medir laeficiencia y eficacia con la que las entidades públicas proveen servicios y logranresultados.

A pesar de las limitaciones que se observan a la fecha, se debe destacar que se hanrealizado esfuerzos por hacer un avance progresivo hacia el presupuesto porresultados a través de programas presupuestales, acciones de seguimiento deldesempeño sobre la base de indicadores, evaluaciones e incentivos de gestión.

Capacidad de organización y gestión por procesos de la cadena de valor:

a. Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones

La estructura de organización y funciones de las entidades (agrupamiento deactividades y asignación de responsabilidades dentro de la entidad) no es congruentecon las funciones que deben cumplir y tampoco con los objetivos que puedan habersefijado como resultado de sus procesos de planeamiento estratégico-operativo y de supresupuesto.

El deficiente diseño de organización y funciones se debe principalmente a que lasorganizaciones se rigen bajo una modelo de gestión funcional y no por procesos de lacadena de valor; y, a que las funciones y competencias no se establecen sobre labase de las actividades de la cadena de valor.

Las razones del deficiente diseño de organización y funciones se mencionan acontinuación:

La normativa y el control de legalidad crean incentivos para que lasentidades públicas se organicen funcionalmente y no adopten el modelo de“organización y gestión por procesos, o por productos y mercados”, que sonlos modelos de organización y gestión que mejor se orientan a resultados ycon los que se sirve de manera más eficiente al ciudadano.37

Los lineamientos imponen un modelo único de organización para toda lagran diversidad de entidades: ministerios, organismos reguladores,organismos ejecutores, organismos especializados, regiones,

municipalidades, organismos constitucionales autónomos38. Se impone atodas las entidades una organización en solo dos niveles jerárquicos (altadirección y órganos de línea). La inclusión de un tercer nivel (unidadesorgánicas de los órganos de línea y de los órganos de asesoramiento yapoyo) es excepcional y debe ser justificada39.

37 En la Gestión por Procesos se examina, optimiza y formaliza cada uno de los procesos que terminan en la

producción de un bien o servicio. Se toma en cuenta el conjunto de recursos y actividades interrelacionados quetransforman elementos para lograr ofrecer bienes y servicios finales.38 Taller Lambayeque39 Taller Lambayeque y entrevista a Raúl Carrasco




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La rigidez es mayor en el caso de Gobiernos Regionales, para los que laLey Orgánica de Gobiernos Regionales establece un modelo demasiadodetallado que no considera la heterogeneidad de las regiones40.

La normativa que regula los instrumentos de organización y funciones –

especialmente los ROF y los CAP

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- es rígida y controladora más quefacilitadora. A pesar de las declaraciones contenidas en las normas acercade su vocación por la buena gestión pública, en la realidad, los lineamientostienen como principal objetivo evitar que las entidades expandan laorganización de manera desordenada y heterogénea e incrementen demanera innecesaria el número de servidores.

No se establece de manera óptima el tamaño de planta y la estructuraorganizacional por funciones no permitir dividir el trabajo considerando losprocesos de producción y trabajo en función del valor agregado que lebrinden al ciudadano.

Las estructuras de muchas entidades del Gobierno Nacional no se hanadaptado al proceso de descentralización, que transfirió funciones a losgobiernos regionales y locales u otros cambios legislativos. Una de lasrazones de este desfase es la dificultad para la aprobación de nuevos ROF yCAP. Las entidades deben preparar una exhaustiva sustentación de supropuesta de organización, que se debe expresar en seis documentos: justificación, análisis funcional, análisis de estructura, análisis de noduplicidad, análisis de consistencia, y efectos presupuestales (incluyendo,por ejemplo, cuadro comparativo de los gastos de operación de las dosestructuras). En el caso de entidades del Poder Ejecutivo, la SGP debeexpedir opinión previa, para lo cual revisa los documentos de sustentación.Este proceso de revisión y sucesivas correcciones, puede demorar hastados años.42 Las observaciones de la SGP se originan por el incumplimientode requisitos de forma y en la “escasa sustentación técnica de lapropuesta”43. Por ejemplo, se objeta la inclusión de tercer nivel jerárquico, lacreación de órganos de asesoramiento y apoyo distintos a los enumerados,la colocación de oficinas atípicas bajo la línea de mando directa de lamáxima autoridad. Según el entrevistado, el personal encargado de laelaboración de los ROF y CAP –de las oficinas de planeamiento oracionalización- conoce las limitaciones y las entiende, pero presenta talespropuestas por presión de las autoridades políticas voluntaristas. En el casode los gobiernos regionales, la aprobación de ROF y CAP está a cargodel Consejo Regional, que es una instancia política competente para la

fiscalización y aprobación de normas de carácter general, pero que notiene capacidad para discutir y evaluar aspectos técnicos de la gestiónadministrativa. Lo mismo ocurre en los gobiernos locales, en donde es elconcejo municipal la instancia que debe aprobarlos. La SGP no cuenta coninformación sobre la calidad de los ROF y CAP producidos y aprobados porlos gobiernos sub nacionales, dado que no tiene que formular opinión previay que tampoco ha realizado labores de control posterior. Sin embargo, sepuede presumir que un gran número de ellos no cumple fielmente lanormativa debido a que son aprobados por una instancia no técnica.

40 Taller Lambayeque41 Lineamientos para la Elaboración y Aprobación del ROF, aprobados por Decreto Supremo N° 043-2006-PCM y

Lineamientos para la Elaboración del Cuadro para Asignación de Personal, aprobados por Decreto Supremo N°043-2004-PCM.42 Entrevista a Ministra de la Producción, Gladys Triveño.43 Entrevista a Raúl Carrasco




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En resumen, la normativa rígida, controladora y desactualizada no permiteconsiderar la heterogeneidad de las organizaciones ni establecer funcionesde manera eficiente.

Como consecuencia se posee una estructura organizativa que no dividebien el trabajo, ni garantiza la adecuada coordinación o articulación entre lasdiferentes áreas de la entidad y mucho menos contribuye a la articulacióncon otras entidades del sector público en los casos en que la satisfacción delciudadano de depende de que el “combo” de bienes y servicios le llegueoportunamente y en simultaneo de diferentes entidades de diferentes o delmismo nivel de gobierno; ver Programa Articulado Nutricional o ProgramaJuntos de Transferencias Condicionadas

b. Inadecuados procesos de producción y trabajo

Los procesos dentro de la organización se deben definir como una secuencia de

actividades que transforman una entrada en una salida, añadiéndole un valor en cadaetapa de la cadena. Sin embargo, existen limitaciones que no permiten formalizar losprocesos de la cadena de valor:

La mayor parte de entidades no cuenta con las capacidades o con los recursospara trabajar en la optimización de procesos de producción. No se estudia demanera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cadauno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Esto permitiríaseleccionar sólo los procesos que agregan valor y evitaría optimizar procesosinnecesarios o irrelevantes.

Los procesos no están formalizados en manuales y formatos amigables y

debidamente actualizados que sirvan para trasmitir internamente elconocimiento acerca de cómo se hacen las cosas. Por ello, los funcionariosejecutores no los comprenden o se demoran en hacerlo.

Los procedimientos regulados por los sistemas administrativos44son complejos,engorrosos y en muchos casos, de difícil cumplimiento. Ello genera unaimportante contradicción, que de no resolverse retrasará o dificultará elProceso de Modernización, esta es que los funcionarios públicos perciben yobservan que mientras por un lado las normas le piden un gestión orientada aresultados, por otro el Sistema de Control de la discrecionalidad de losfuncionarios que representan los Sistemas Administrativos y la Contraloría aúnes un sistema que le exige el cumplimiento de la legalidad de los

procedimientos. Por ende se preguntan cómo pueden cambiar todo el modelode organización y gestión a uno orientado al ciudadano, si aún los controlanpor el cumplimiento de procedimientos. Ello ocurre por tres razones:

o Por lo general, los sistemas se basan en la desconfianza hacia lasentidades sujetas a control. Los sistemas regulan la gestión pensandoen las excepciones, y cada vez que se detecta un problema, se creauna restricción o control que se suma a todas las normas anteriores.

44 La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (artículo 46) determina que existen 11 sistemas administrativos: recursos

humanos, abastecimiento, presupuesto, tesorería, endeudamiento, contabilidad, inversión pública, planeamientoestratégico, defensa judicial, control y modernización de la gestión pública. Según esta norma, los sistemasadministrativos “tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública,promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”.




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o Las normas, directivas y manuales no son completos, claros ni semantienen permanentemente actualizados 45 . Los funcionariosencargados de la aplicación de tales normas se sienten inseguros. Enlos dos talleres realizados, los grupos de trabajo dedicados a ladiscusión de la problemática generada por los Sistemas Administrativosincluyeron como problema importante “el desconocimiento de lasnormas” por parte del personal de la entidad, especialmente en materiade adquisiciones y control.

o Los entes rectores de los sistemas administrativos asumen que todoslos operadores del sector público son iguales, cuando, en realidad,existe una gran heterogeneidad en cuanto a recursos, capacidad degestión y escala entre las distintas entidades de los tres niveles degobierno. A una entidad pequeña que no cuenta con personal conexperiencia y entrenamiento en las complejidades de los sistemas leresulta mucho más difícil cumplir todas las normas y directivas. La faltade capacidad del personal que opera los sistemas administrativospuede traer serias consecuencias legales para la entidad. Por ejemplo,

los errores en materia de contrataciones terminan en conflictos,arbitrajes, y mientras tanto las obras se paralizan46.

Debido a lo anterior, los procesos de producción de bienes y servicios sonobstaculizados por las demoras, impedimentos y formalidades de los sistemasadministrativos. En las actividades de los funcionarios, prima el criterio dedesempeñar las funciones cumpliendo estrictamente con la normatividad, endetrimento de la búsqueda de la satisfacción del cliente, beneficiario ociudadano. Un ejemplo que ilustra de manera extrema esta afirmación es el dela atención de emergencias por catástrofes. Para solicitar los recursos que elMinisterio de Economía y Finanzas tiene destinados para ello, el gobierno localdebe presentar una ficha al gobierno regional con la información preliminar

acerca de los daños y las necesidades urgentes, y éste, a su vez, presentar laficha a INDECI y finalmente al MEF. Si el gobierno local no ha llenadocorrectamente la ficha, ésta es devuelta y lo mismo puede ocurrir en lassiguientes etapas. Mientras tanto, el gobierno local y los damnificados hacen loque pueden, sin ninguna ayuda, existiendo los fondos disponibles sin gastar. Elente rector, sin embargo, considera necesario que las formalidades se cumplanpues no tiene confianza acerca de montos que piden los gobiernos locales y/oregionales para este tipo de emergencias47. Otro ejemplo, se observa en elcaso de las compras estatales. La Ministra de Producción, Gladys Triveño,relató cómo los procedimientos obstruyen la gestión: “No tiene relevancia ser lamáxima autoridad porque aún así los procesos demoran más de lo debido; losfuncionarios temen aprobar procesos y existen cada vez más etapas de

procesos que lo complican (…) Alguien debe revisar los procesos de cada parte, por ejemplo, en dos meses ni siquiera he podido acelerar el proceso dealquiler de un bien ¿Por qué la resistencia a flexibilizar? (…) ¿Cómo ejecutas sihay tantas limitaciones?” 48 Según el OSCE en los procesos de adquisiciones ycontrataciones el tiempo promedio que se toman los funcionarios públicosdesde que se decide iniciar un concurso hasta que este es convocado es de 60días hábiles; es decir, 90 días calendarios. Hecho el concurso y hasta elotorgamiento de la buena pro, con la modalidad de licitación pública, laduración media del proceso es de 45 días hábiles, ó 63 días calendarios. En

45 Resultado de la mesa de trabajo de Organización y Funciones. Taller Descentralizado de Políticas de

Modernización, Chiclayo, 2012.46Entrevista a Magaly Rojas – Presidenta de OSCE.47 Entrevista a Rodolfo Acuña – Director General del Presupuesto Público.48 Entrevista a Gladys Triveño, Ministra de la Producción. Mayo 2012.




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total entonces, una adquisición por licitación pública toma cerca de 5 mesescalendarios.49

c. Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente

Las capacidades de gestión de las entidades públicas se ven limitadas por unadeficiente infraestructura y equipamiento50.

En muchos casos, la infraestructura es precaria, el equipamiento y mobiliarioes obsoleto y no existe suficiente disponibilidad de maquinaria pesada y flotade vehículos.

Muchas entidades tienen varias sedes de trabajo y tienen a su personal

disperso y fraccionado. Esto trae una serie de costos de gestión y coordinacióncomo resultado de la pérdida de tiempo en los traslados para sostenerreuniones o para tramitar documentos. Adicionalmente a esto, las entidades noposeen la capacidad de contratar servicios de red privada virtual de altacapacidad para hacer conexiones por internet y compartir vía web losdocumentos de trabajo trabajando en red de manera virtual y remota.

Si bien se está trabajando con la asignación de Presupuesto por Resultadospara los programas públicos, en muchos casos el presupuesto no se puedeejecutar debido a que no hay suficiente presupuesto para acciones centrales51.Como parte de las acciones centrales se encuentra el presupuesto dirigido afinanciar las acciones para el desarrollo operativo de los programas a cargo de

las instituciones; entre éstos se mencionan los materiales y bienes necesariospara llevar a cabo una adecuada gestión logística. “ Por ejemplo, si dentro del programa articulado nutricional es necesario invertir en la compra y distribuciónde alimentos básicos, no hay presupuesto asignado para vehículos quedistribuyan estos alimentos52 ” .

Muchas localidades no tienen acceso a herramientas que permiten el uso deportales, como el sistema electrónico de contrataciones del Estado (SEACE)53 y otros, lo que ocasiona una serie de complicaciones en la gestión: la entidadse ve imposibilitada para aplicar correctamente la normativa de los sistemasadministrativos y para implementar el enfoque de gobierno electrónico.

Los inventarios de bienes que poseen las entidades se encuentrandesordenados y sin actualizar. Esto limita la gestión logística, ya que no sepuede determinar y priorizar de manera efectiva las necesidades deequipamiento de las entidades.

49 Entrevista con Magaly Rojas, Directora Ejecutiva del OSCE. Mayo 201250 Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Políticas de Modernización, Chiclayo,2012.51La acción central es una categoría programática, la cual comprende a las actividades que no involucran la provisiónde productos, orientadas a la gestión de los recursos humanos, materiales y financieros de la entidad, que contribuyende manera transversal e indivisible al logro de los resultados de los PP a los que se encuentre articulada la entidad, asícomo los de otras actividades de la entidad que no conforman PPDescripción de las acciones centrales, Anexo 1, R.D.

N° 002-2012-EF/50.01.002-2011-EF76.01.52 Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Políticas de Modernización, Chiclayo,2012.53Entrevista a Magaly Rojas – Presidenta de OSCE.




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d. Inadecuada política y gestión de recursos humanos

La inadecuada gestión de los recursos humanos se debe principalmente a losinadecuados procesos de planificación, selección, contratación, evaluación deldesempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporación de laspersonas.

Esto se ve influenciado por la coexistencia de distintos regímenes laborales y por lafalta de un marco legal e institucional que en lugar de otorgar la flexibilidad que senecesita para atender las diferentes necesidades de recursos humanos de entidadesheterogéneas trata de estandarizar todos los aspectos críticos de una adecuadagestión de recursos humanos; por ejemplo, trata de estandarizar los sueldo eincentivos o es muy inflexible en lo que a contratar y desvincular personal a plazo fijo oen las condiciones en las que se puede contratar personal de naturaleza temporal.

Adicionalmente, el sistema legal e institucional no le ha dado un tratamiento adecuadoa la relación entre las autoridades elegidas, el personal de confianza que ellas

designan para los puestos directivos y el personal de carrera de las entidadespúblicas. Hay además un problema de consolidación institucional de la AutoridadNacional del Servicio Civil y el Programa de Gerentes Públicos. Finalmente, la gestióndel capital humano de las entidades públicas se ve afectada por la poca importancia yla precaria capacidad de las ofician de recursos humanos de las entidades.

La coexistencia de regímenes laborales diferentes, muchas veces dentro de unamisma entidad, ha ocasionado diferencias remunerativas y tratamientos diferenciadosen cuanto a disciplina y despidos, lo que causa malestar entre los servidores públicos.El régimen de carrera establecido en 1982 por el Decreto Legislativo 276 estableció unsistema rígido que no promueve el esfuerzo, ya que premia sobre todo la antigüedad yno contempla entre las causales de desvinculación factores relacionados al

desempeño y capacidad. Este régimen no se llegó a implementar plenamente debido alas disposiciones de austeridad presupuestaria, que durante muchos años prohibieronlos ascensos y los nombramientos. Como respuesta pragmática a la necesidad deatraer personal mejor remunerado al sector público, durante la década del 90 se aplicóel régimen laboral privado en instituciones priorizadas. Otra respuesta pragmática a larigidez del régimen de carrera fue la contratación de personal sin un régimen laboraldefinido, en contratos a plazo fijo denominados “Servicios no Personales”, sinvacaciones ni seguridad social. Se calcula que el número de servidores se incrementópor esta vía en promedio en 40,000 personas cada año 54. En el 2008, los contratos“SNP” fueron convertidos en Contratos Administrativos de Servicios (CAS) yrecientemente se ha dispuesto que éstos desaparezcan en el año 2013, en la medidaen que sean incorporados a la nueva carrera de servicio civil, que será aprobada por el

congreso en algún momento.

El Perú aún no resuelve de manera adecuada, o no logra el equilibrio entre ladiscreción que le brinda a los políticos elegidos para llevar a su “gente de confianza” alos puestos de dirección de la administración pública y la relación que los políticos y elpersonal de confianza deben establecer con el personal de carrera quienes son losque tienen la memoria institucional, la experiencia, el conocimiento de las normas delos sistema funcionales y administrativos, y por último son los que asumen lasresponsabilidades legales y administrativas pues son los que firman los documentostécnicos que sustentan muchas veces las decisiones de los políticos.

54Entrevista a Mariana Ballén - Servir




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Esto trae como consecuencia problemas de liderazgo. Las personas en cargosdirectivos o gerenciales no ejercen liderazgo en su gestión, no educan, no lideran, nosaben comunicarse. Esto puede deberse a que ellos no se sienten preparados paradiscutir los hechos con el personal de carrera y por lo tanto se limitan a dar órdenes enlugar de entender los problemas y las restricciones legales o administrativas y generarun proceso creativo de búsqueda de soluciones. En otros casos, la falta decomunicación se puede sustentar en un tema de desconfianza hacia el personal decarrera o lo ven como gente que sólo les pone trabas. Esta ausencia de liderazgopromueve una inadecuada comunicación entre niveles jerárquicos: “los de arriba nosaben lo que hacemos los de abajo y los de abajo no sabemos en qué andan los dearriba”55

Adicionalmente, las oficinas de recursos humanos, no están fortalecidas y por lo tantono pueden atraer y retener a los profesionales, técnicos y auxiliares más idóneos parael puesto, ofreciéndoles incentivos y una motivadora línea de carrera y de desarrolloprofesional. No pueden premiar el desempeño destacado, ni desvincular a laspersonas que por indisciplina o por productividad deberían cederle su puesto a otra

persona, que tal vez pudiera ser mejor.Las oficinas de recursos humanos se encuentran en niveles jerárquicos muy bajos yno tienen ni la capacidad ni autoridad para cumplir adecuadamente con todas lasfunciones relacionadas al sistema de personal: planificación, selección, contratación,evaluación del desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporacióndel personal.

La consecuencia de todo esto es que tenemos en las entidades muchas personas queno cuentan con las capacidades o las competencias personales y profesionales que elpuesto les exige. En los talleres, los participantes refirieron como problema importantedel personal la carencia de calificaciones requeridas para el puesto, conocimientos o

experiencia, especialmente en el caso de los encargados de operar con los sistemasadministrativos. Por ello, el personal se siente inseguro, no toma decisiones o cometegraves errores. Además en muchos casos se encuentra personal desmotivado, sincompromiso con la institución (“no visten la camiseta”); en otros se encuentra gentebuena y preparada que sólo está buscando una oportunidad de ser escuchada. Lostratos diferenciados, son una causa de desmotivación. La gente para estar motivada,quiere sentir que sus objetivos personales y profesionales encuentran un espacio dearmonía con los objetivos institucionales. Los profesionales demandan mejor trato eincentivos no pecuniarios (ser escuchados, o que se les de las gracias o alguna formade reconocimiento por el compromiso o por el desempeño destacado, o que se leofrezcan becas); reclaman justicia y equidad; demandan comunicación de dos vías ytrato como gente. Algunos expresan que se sienten tratados logísticamente, es decir,

no se los trata como a gente sino como si fueran muebles o equipos. Al respecto, cabeanotar que durante mucho tiempo, los Servicios No Personales y los CAS eranmanejados por el área de logística.

En relación a las deficiencias en la gestión de las funciones relacionadas al sistema depersonal, se encontraron las siguientes limitaciones:

Inadecuada planificación sobre la determinación de los puestos y el tamañooptimo de planta. Esto permitiría establecer eficientemente las competencias,formación y el tipo de experiencia requerido para determinado puesto y lacantidad de personal necesario para cumplir las funciones que le corresponden

55Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012




39

a la entidad. Asimismo, no se diseñan adecuadamente los puestosconsiderando el grado de especialización necesario y el uso de la autoridadpública.

Deficiente selección de personal: gran parte del personal ha ingresado al sectorpúblico como contratado sin pasar por un proceso de selección público,riguroso y transparente. Es común el ingreso de trabajadores comorecompensas por favores políticos, especialmente en municipalidades.La selección de personal se dificulta por la falta de documentos de gestión quedescriban las funciones y el puesto responsable de ellas y por la inexistenciade perfiles del personal que puede a ocupar tales puestos.

Existe un inadecuado sistema remunerativo y de incentivos: los funcionariosparticipantes en las mesas de trabajo dedicadas a examinar el problema derecursos humanos incluyeron como problema importante las bajasremuneraciones y la falta de incentivos no monetarios, lo que explica ladesmotivación del personal. No existe un sistema de remuneraciones e

incentivos monetarios y no monetarios que permita atraer y mantener a losfuncionarios y servidores públicos capaces y motivados, manteniendo undesempeño óptimo de la entidad pública.

A todo ello se añade el hecho de que desde hace por lo menos veinte años queen el régimen del decreto legislativo 276 los ascensos están “congelados” porlas normas de austeridad presupuestal, lo que significa que en el Estado noexiste una política de promoción del personal, a excepción de las contadasentidades que están facultadas para ello. Dicho régimen impiden lasposibilidades de hacer línea de carrera y dificulta la movilidad del personalsobre la base de los méritos.

Las políticas de recursos humanos en cuanto a acceso y condiciones detrabajo no aseguran la equidad entre hombres y mujeres. Las funciones querealizan las mujeres en el sector público, no son las mismas que las querealizan los hombres56. La participación de la mujer es mayor en las carrerasespeciales, por la fuerte presencia de enfermeras en el sector Salud y deprofesoras de Educación Inicial y Primaria en el sector Educación. En el grupodirectivo de cada 10 personas que trabajan en el sector público, 3 son mujeres.Respecto de las diferencias salariales, ha habido grandes avancesreduciéndose estas diferencias de 24 a 12% en los últimos 7 años. Sinembargo se mantiene el trato diferenciado donde en promedio los hombresganan 15% más que las mujeres.

No existe una adecuada política de capacitación y de desarrollo decapacidades y competencias, ya sea porque sus autoridades no valoran lagestión del personal o porque la entidad no cuenta con recursos para lacapacitación. Deberían existir planes de capacitación por persona, por área detrabajo o especialidad

No existen sistemas de evaluación del desempeño. El personal no es evaluadomediante procedimientos técnicos y objetivos, pues las entidades no sabencómo hacerlo. Por lo tanto, el personal no es capacitado y promovido si cumplelas condiciones para ello. No se suscriben contratos de desempeño ligados alos resultados e impactos que mayor satisfacción brinden a los ciudadanos.

56 SERVIR (Marzo 2012). La mujer en el servicio civil peruano.




40

No se establecen de manera clara los causales y procedimientos que regulanla desvinculación del personal por motivos disciplinarios, bajo rendimiento, orazones tecnológicas u organizacionales.

A lo anterior se debe agregar la importancia del rol del sistema administrativode recursos humanos. Este debe ser lo suficientemente flexible como para

reconocer que en un sistema de gestión orientado a resultados ydescentralizado, las diversas entidades públicas pueden requerir diferentesperfiles de puesto con competencias diferenciadas y con horizontes temporalesdistintos, acordes a su entorno y con sus procesos técnicos de producción.

e. Limitada evaluación de resultados e impactos así como del seguimiento ymonitoreo de los insumos, procesos, productos y algunos resultados delos proyectos y actividades

Como consecuencia de la falta de un sistema de planificación que defina objetivosclaros y medibles tomando en cuenta las necesidades de la población y las brechaspor cerrar, no existen tableros de indicadores cuantitativos y cualitativos, para dar

seguimiento a la gestión pública en los diferentes niveles de objetivos.

Los indicadores deberían servir para determinar:

Finalidad: establece para qué se deben realizar políticas, programas oproyectos.

Propósito: establece por qué se deben realizar políticas, programas oproyectos.

Resultados: establece qué se alcanzará por medio de las políticas, programaso proyectos.

Actividades: establece cómo se alcanzaran los resultados.

Además, no existe un sistema de información que permita recoger, organizar,sistematizar y analizar datos desde la etapa inicial de determinación de la línea debase de los indicadores, hasta las evaluaciones de resultado e impacto.

La información no pasa por procesos rigurosos de control de calidad; los datos noestán centralizados en una base de datos confiable, sino que se encuentran dispersosen diferentes áreas, entre diferentes personas y en distintas bases de datos. Asímismo, hay información que se procesa a mano está sujeta a error humano. Estasituación lleva a que existan altos costos de transacción y coordinación para obtenerinformación, o que la calidad de la información no sea adecuada, lo que, a su vez,dificulta el acceso a información para evaluar la gestión y sus resultados.

La ausencia de un sistema de información no permite el desarrollo óptimo del sistemade seguimiento y evaluación que detecte las fallas en el diseño y la implementaciónde los proyectos, que permita comprobar si se está manteniendo la ruta hacia elobjetivo establecido, que evalué los supuestos y determine los riesgos de no alcanzarlas metas programadas. Además, no se realiza una evaluación de la gestión e impactoque permita analizar los procesos de gestión y ejecución de los planes, programas oproyectos, y medir la eficacia de los resultados

La carencia de un sistema de información, seguimiento y evaluación no permite que seidentifiquen los cuellos de botella que impiden un mejor desempeño y que seestablezcan lecciones aprendidas para corregir errores, formular propuestas de

reforma y mejorar el planeamiento, el presupuesto y los procesos.




41

f. Carencia de sistemas y métodos de gestión del conocimiento

La gestión del conocimiento implica la transferencia del conocimiento y el desarrollo decompetencias necesarias al interior de las instituciones para compartirlo y utilizarloentre sus miembros, así como para valorarlo y asimilarlo si se encuentra en el exteriorde estas 57 . El proceso implica técnicas para capturar, organizar y almacenar elconocimiento de los trabajadores, para transformarlo en un activo intelectual quepreste beneficios y se pueda compartir entre instituciones gubernamentales. Latransferencia del conocimiento es un proceso de las organizaciones que se da demanera informal, por medio de discusiones, sesiones, reuniones de reflexión, entreotros, y de manera formal por medio del aprendizaje, el entrenamiento profesional ylos programas de capacitación.

Actualmente, no existe de manera institucionalizada un sistema de gestión delconocimiento. No se cuenta con tecnologías de información que permitan trabajar conherramientas de recolección, transferencia, seguridad y administración sistemática dela información.

No existe un sistema de recojo y transferencia de buenas prácticas, las leccionesaprendidas de la propia experiencia no se registran, por lo que se comenten losmismos errores, y se buscan soluciones a problemas que ya habían sido resueltos,generando una pérdida de tiempo. Las mejores prácticas no se aplican ni secomparten.

Así, por ejemplo, las entidades no tienen estandarizados ni acceden a bases de datosque les permitan encontrar i)los mejores términos de referencia, ii) los mejorescontratos; iii) los precios unitarios de las consultorías; iv) los costos unitarios de lasobras; v) los casos de éxito, los fracasos; vi) los arbitrajes y sus razones, losadicionales de obra y sus razones; vii) las mejores empresas consultoras, los mejores

contratistas, los mejores consultores individuales, los expertos y especialistas condatos de sus contactos, de su desempeño y de sus tarifas; viii) las mejores prácticas,los catálogos de bienes y servicios; ix) los riesgos y las respuestas para mitigación deesos riesgos; x) los formatos, las plantillas; xi) los presupuestos y los costos fijos yvariables y marginales, etc. Si el personal no es permanente a lo largo del tiempo, encada proyecto, se hace todo esto desde cero y se pierde el tiempo averiguando cómose hizo antes.

La carencia de métodos de gestión del conocimiento limita la creación de mejoraspotenciales que permiten servir al ciudadano con mayor transparencia y asegurando laparticipación y colaboración del mismo. Así, las entidades no administran el flujo deinformación para brindar la información correcta a la gente que lo necesita, no se

formula e implementa una estrategia de alcance organizacional, no se promueve elmejoramiento continuo de los procesos de la cadena de valor, no se divulga elconocimiento para que todos los miembros de la organización puedan hacer uso delmismo, no se facilita la efectiva y eficiente la generación de nuevo conocimiento através de actividades de investigación y desarrollo, y no se asegura que todas laspersonas dentro de la organización así como los ciudadanos sepan donde seencuentra disponible el conocimiento.

57 Bulmaro, Adrián (2010). La gestión de conocimiento en las relaciones académico-empresariales. Un nuevo enfoque para analizar el impacto del conocimiento académico. Tesis Phd. Universidad Politécnica de Valencia, España.

http://es.wikipedia.org/wiki/Aprendizaje

http://es.wikipedia.org/wiki/Aprendizaje




42

Recuadro: La gestión de proyectos regionales: ¿qué deficiencias se observan en laformulación y ejecución de proyectos y programas sociales? La deficiente formulación y gestión de proyectos regionales se debe principalmente a lainadecuada formulación y supervisión de los estudios de pre inversión y expedientestécnicos. Esta problemática se ve reflejada en las considerables variaciones que se dan

entre los montos de inversión y plazos de ejecución que se estiman en los estudios de preinversión y los estudios definitivos o expediente técnico. La variación en los montos deinversión se debe a que, en numerosos casos, no se consideran los precios de mercado enlos estudios para los materiales, mano de obra, insumos, entre otros. A su vez, la bajacalidad de los estudios es explicada por el bajo nivel de recursos que se destina a laformulación de los mismos, así como a los inadecuados términos de referencia, los que nopermiten la contratación de una combinación de profesionales de distintas disciplinas y conlas capacidades necesarias.

Asimismo, la deficiente formulación incide en que no se asegura el presupuesto para laoperación y mantenimiento de las obras terminadas. No se prevé una dotación de recursosproporcional a las necesidades de equipamiento, operación y mantenimiento (determinadaspor la cantidad de infraestructura ejecutada).

Además se aprecia que existe una limitada ejecución y supervisión de obras. La ejecuciónpresupuestal se ve limitada por las inadecuadas normas sobre el calendario decompromisos, las cuales dificultan innecesariamente los desembolsos en la etapa deejecución. Estas determinan que el calendario presupuestal debe cerrarse en la primeraquincena del mes, limitando así la ejecución presupuestal a partir de la segunda quincena decada mes. Además, la baja calidad de los estudios de pre inversión y expedientes técnicoslleva a que se elija como modalidad de ejecución la administración directa y el convenio, loque genera complicaciones de gestión, dado el elevado número de pequeños proyectos.Primero, por el pago de mayores costos, pues se termina contratando a más personal que elrequerido y por un mayor tiempo del necesario. Segundo, por la gran cantidad de tareasadicionales que ambas modalidades conllevan, como comprar todos los bienes y servicios ycontratar y supervisar a todo el personal, o supervisar los convenios con los municipios que

tienen problemas de capacidad de gestión. Todo esto congestiona el trabajo de lasdiferentes gerencias o áreas involucradas en el ciclo de proyectos (planificación,presupuestos, la Oficina de Programación de Inversiones, la Gerencia de Administración, laSub Gerencia de Logística, la Gerencia de Ingeniería y las Sub Gerencias de Estudios,Obras, y Supervisión).

Adicionalmente, no existe un sistema de evaluación ex post. No se practica unaretroalimentación del sistema para determinar la pertinencia, eficacia, eficiencia, resultados eimpacto de las intervenciones, lo que limita la posibilidad de identificar las ocasiones parareplicar proyectos considerando los beneficios que los mismos generan.

Finalmente, existe una atomización de las inversiones. Este problema se entiende como laformulación, programación y ejecución de proyectos de inversión cuyos impactos se dan enun ámbito local o muy reducido, que, por lo demás, no corresponde la jurisdicción de losgobiernos regionales. El limitado impacto de estos proyectos reduce la eficiencia en el usode los recursos públicos. Se formulan pequeños estudios y no se prioriza la formulación depocos proyectos integrales. Se deben priorizar proyectos de envergadura que consideren laproblemática sectorial y regional. Un ejemplo de esta situación se observa al analizar elnúmero de proyectos programados por región y los montos promedio de los proyectos deinversión. Un cazo resaltante es del de Ancash, ya que esta región posee 521 proyectosprogramados y el monto de inversión promedio por proyecto es de 2,3 millones de soles.




43

Recuadro: La gestión de proyectos regionales: ¿qué deficiencias se observan en laformulación y ejecución de proyectos y programas sociales? Se puede mencionar el caso de Puno y La Liberta, que cuentan con 98 y 107 proyectosprogramados, respectivamente y el monto promedio por proyecto, en ambas regiones,asciende a 3 millones de soles. Puno y La Libertad son casos que reflejan una menoratomización. Otras regiones donde se observa que existe una gran cantidad de proyectosson Amazonas (493), Cajamarca (353), Arequipa (363), Huancavelica (400), Lima (400) yPasco (400).

Número de proyectos e inversión promedio por proyecto en Miles de Soles,2011

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía yFinanzas, Perú. Consultado el 30 de mayo del 2012. Elaboración AC Pública

Es importante considerar las tasas de subejecución ya que estas reflejan la capacidad degestión de los gobiernos regionales y locales. Los gobiernos regionales que poseen unmayor porcentaje del monto de inversión sin ejecutar son Ancash, Apurimac, Huancavelica,Pasco y Tacna. En las tres regiones el monto sin ejecutar es mayor al 50%. Por otro lado,los gobiernos regionales que han logrado ejecutar la mayor parte de la inversión son SanMartin, Madre de Dios y la Provincia Constitucional del Callao, los montos sin ejecutar deestas regiones ascienden a 2.3%, 14.6% y 17.4%, respectivamente.

Inversión vs Monto Ejecutado, 2011

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y

Finanzas, Perú. Consultado el 30 de mayo del 20102. Elaboración AC Pública

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

A m a z o n a s

A n c a s h

A p u r i m a c

A r e q u i p a

A y a c u c h o

C a j a m a r c a

C a l l a o

C u s c o

H u a n c a v e l i c a

H u a n u c o

I c a

J u n i n

L a L i b e r t a d

L a m b a y e q u e

L i m a

L o r e t o

M a d r e d e D i o s

M o q u e g u a

P a s c o

P i u r a

P u n o

S a n M a r t í n

T a c n a

T u m b e s

U c a y a l i

Proyectos Inversiónpromedioporproyecto

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

P IM M on to Eje cu tad o




44

1.2.2. Sistema de control gubernamental

El sistema de control gubernamental, a cargo de la Contraloría General de la

República, es objeto de cuestionamientos desde hace mucho tiempo. Siempre se diceque, por un lado, es un factor paralizante para la gestión pública (infunde temor,desalienta la toma de decisiones y fomenta una gestión orientada al estrictocumplimiento de las normas); y, por otro lado, no consigue detener la corrupción.

Según la Contraloría, una de las principales limitaciones del sistema es la debilidad delcontrol interno en cada entidad del Estado. Este proceso, que debe ser organizado yejecutado por los niveles más altos de la institución, debería servir de autoprotecciónpara prevenir las irregularidades internas. Según el funcionario de la Contraloríaentrevistado para este estudio, la primera recomendación que deberían seguir lasentidades para evitar problemas mayores es organizar correctamente su controlinterno. El autocontrol es el mejor sistema de control y limita el exceso de acción

represora de la Contraloría General: “El Estado Moderno debe contar con un sistemade control interno establecido.” 58 El control interno es preventivo; permite identificardentro de los procesos cuáles son los riesgos, de modo que se puedan tomar medidascorrectivas sin necesidad de intervención de la Contraloría.

La Contraloría es responsable de realizar el Control de Gestión en todo el sectorpúblico y niveles de gobierno. Según las normas que regulan este sistema, el controlgubernamental se practica con tres propósitos diferentes: investigar las malasprácticas (anticorrupción), minimizar las desviaciones al marco legal (control decumplimiento), e identificar las oportunidades de mejora (control de gestión).Sinembargo, este tipo de control está limitado por los precarios sistemas de informacióngerencial e indicadores de desempeño y por la ausencia de el deficiente mecanismo

de monitoreo del desempeño. En la medida en que no se avance en estos dosprerrequisitos, la Contraloría no se encuentra en capacidad de practicar un verdaderocontrol de gestión orientado a colaborar con las entidades para mejorar sudesempeño. Lo que ocurre en la práctica es que, en nombre del control de gestión, laContraloría investiga y cuestiona decisiones de carácter gerencial con una ópticaextremadamente legalista, procedente de la visión y métodos de trabajo del tradicionalcontrol de cumplimiento o de la legalidad, que siempre ha tenido un enfoque represor ysancionador.

El control de gestión a cargo de la Contraloría es percibido por los funcionarios comopersecutorio y atemorizante. Los funcionarios que deben tomar decisiones todos losdías asumen el riesgo de enfrentar acciones administrativas y hasta penales. Laauditoría del cumplimiento se contradice con la condición riesgosa de la gerenciapública pues no toma en consideración el contexto en el cual el funcionario públicotomó las decisiones y no evalúa si las desviaciones en cuanto a las formalidadestuvieron o no consecuencias dañinas. En muchos casos se abren procesosadministrativos por el mero hecho de no haber cumplido un reglamento, aunque ellono hubiera tenido ninguna consecuencia.

Por su parte, las acciones de Control de Cumplimiento dan lugar a innumerablesobservaciones que deben ser levantadas por los funcionarios con explicaciones ypruebas documentales, lo que quita tiempo y los somete a un gran estrés. En casitodos los casos, al final la mayor parte de observaciones termina siendo descartada,

58 Entrevista al Ing. Paco Toledo - Gerente General de Calidad de la Contraloría General de la República.




45

con lo que queda la idea de que el proceso de control ha sido un ejerciciocompletamente inútil.

1.2.3. Ausencia de articulación intergubernamental e intersectorial

La acción del Estado es desarticulada. La coordinación como proceso apunta avincular diversos entes y actores entre sí con el fin de generar acciones articuladas enespacios intersectoriales e intergubernamentales 59 . Sin embargo, la coordinaciónintergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es escasa, difícil,costosa y muy poco efectiva. “No está muy desarrollado el tema de coordinación. Haytres temas claves: educación, innovación y coordinación. Este último no estádesarrollado y lo peor que se puede hacer es desarrollar por tu cuenta, debes ver quécosa ya existen. Por ejemplo, algunos Gobiernos Regionales realizan diagnósticos deeducación cuando estos ya existen”60.

La ausencia de comités enfocados en proyectos transversales dificulta la coordinaciónhorizontal entre sectores y entre gobiernos sub nacionales. “Cuando un programatransciende, un sector se vuelve tema de coordinación pública; es necesarioestablecer nexos como coordinadores de programas tanto a nivel intersectorial como anivel de gobiernos (regionales y locales). Esta coordinación la podría ejercer la SGP ”61.

Así mismo, los entes rectores de los sistemas administrativos son organizaciones delPoder Ejecutivo que actúan de manera independiente, sin tomar en consideración, ymenos, tratar de integrar, la normativa de otros sistemas administrativos. El trabajoaislado de los sistemas administrativos no permite generar los resultados esperadosdebido a que la interacción es esencial para el logro de objetivos. Esta situación seobserva en los Sistemas de Administración Financiera ya que “Las directivas quemanejaba uno no las manejaba el otro, los conceptos que manejaba uno, era el mismo

término, pero no era el mismo que manejaba el otro (sistema)”

62

.Un ejemplo sobre descoordinación entre sistemas lo brindó el Presidente Regional dela Libertad, José Murgia: “En obras solía contratar al personal obrero poradministración directa, pero este año en una obra concreta me dijeron que ya no podía por un tema presupuestal. Así que me fui a hablar con los de Presupuesto y me dijeronque era un tema del SIAF, así que me fui a hablar con los de contabilidad. Estos meexplicaron la lógica normativa y que la razón fundamental era que la contratación deobreros debía ser hecha bajo la 1 (planilla) y yo tenía la 3 (servicios); por lo que no era problema de Contabilidad sino de Tesorería. La Norma había sido impuesta por laOficina de Tesorería ya que yo no puedo girar el dinero para pagar la partida del pagode obreros contratados por administración directa.63” Este es un claro ejemplo de

descoordinación entre 3 sistemas (Presupuesto, Contabilidad y Tesorería) que seencuentran dentro del mismo Vice-ministerio de Hacienda.

La coordinación no cuenta con el mínimo de estructuras e instrumentos para serefectiva. La acción de CEPLAN dentro del proceso de planificación estratégica eslimitada, poco efectiva y existe una gran falta de liderazgo. CEPLAN es incapaz dedefinir prioridades y objetivos estratégicos nacionales, ejercicio que contribuye a

59 Molina, Carlos e Isabel Licha (2005). Coordinación de la política social: Criterios para avanzar. Banco Interamericanode Desarrollo. Washington, DC.60 Entrevista a Eloy Durán, Director General de Política de Inversiones, Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, 2012.61 Entrevista a Rodolfo Acuña, Director General del Presupuesto Público, Ministerio de Economía y Finanzas. Lima,

2012.62 Entrevista a Jorge Arrunátegui, Viceministro del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Lima, 2012.63 Exposición de José Murgia, Presidente Regional de la Libertad. Primer Taller Descentralizado de Políticas deModernización. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012




46

identificar con claridad y agudeza las necesidades de coordinación estratégica en ellargo plazo.

2. Avances de la última década

Desde hace varios años, la opinión pública e instituciones de la sociedad civil vienendemandando insistentemente un Estado democrático, eficiente, descentralizado,orientado a servir a los ciudadanos. En la última década, estas demandas fueronrecogidas por el discurso político y se materializaron en diversas normas y esfuerzosde reforma, de impacto y resultados variables. Los hitos que marcaron este proceso detransformación fueron la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley27658) y las leyes de descentralización. Además, se crearon nuevas entidades, seformularon y ejecutaron políticas de reforma en el ámbito de la gestión y promovió latransparencia y rendición de cuentas. Conviene tomar en cuenta tales antecedentespara el diseño de la futura política de modernización de la gestión pública a fin de, porun lado, revisar y corregir los esfuerzos que no han dado resultados, y, por otro lado,

consolidar y continuar las políticas exitosas.

En esta sección se examinan estos avances, que han sido ordenados en los ejestemáticos seleccionados por el consultor Carlos Casas 64 : estructura del Estado;descentralización; simplificación administrativa; gestión por resultados; y gobiernoelectrónico. Además, por su relevancia y prioridad, se añaden dos rubros: la gestión delos recursos humanos y la transparencia y rendición de cuentas.

2.1. Estructura del Estado

Se incluye en este eje las reformas dirigidas a transformar la organización y funciones

del Estado a través de la creación, fusión, re ubicación dentro del aparato estatal,reorganización, revisión de funciones y medidas similares sobre las entidadespúblicas. El cuadro adjunto resume estas reformas:

GRÁFICO 8: Línea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011

Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración AC Pública

Nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

El avance más importante en materia de organización del Estado es la Ley Orgánicadel Poder Ejecutivo (Ley N° 29158), que establece los principios y las normas básicasde organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo. Los objetivos de estaley fueron los siguientes:

64 Casas, Carlos (2012). Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. Banco Interamericano deDesarrollo (BID), Lima.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ley orgánica del

Sistema Nacional

de Control y de la

Contraloría

General de la

República (Ley N°

27785)

Ley Orgánica de los

Gobiernos

Regionales (Ley Nº

27867)

Creación Centro

Nacional de

Planeamiento

Estratégico

(CEPLAN) (Ley N°

27806)

*Ley orgánica del

Poder Ejecutivo (Ley

N° 29158)

*Fusiones de

Programas Sociales

*Aprobación

Clasificador Funcional

(D.S. N°068-2008-EF)

*Creación Autoridad

Nacional del Servicio

Civil (SERVIR)

*Creación Ministerio

del Ambiente

Aprobación

anteproyectos

de Leyes de

Organización y

funciones (LOF)

Creación del

Ministerio de

Cultura

Creación del

Ministerio de

Desarrollo e

Inclusión Social




47

Delimitar las competencias y funciones de cada nivel de gobierno según losservicios que brinda el Estado.

Ordenar y reestructurar las entidades del Poder Ejecutivo. Articular y simplificar los sistemas administrativos. Reorganizar los sistemas funcionales.

Se encargó a la SGP la implementación de esta norma. La etapa de adecuación delas entidades del Poder Ejecutivo debía consistir en las siguientes acciones: elreordenamiento a través de una calificación de cada una de las entidades (de acuerdoa la tipología establecida en la LOPE, según el nivel de autonomía requerida65); larenovación del marco legal de las entidades; la generación de instrumentos paraorganizar y articular el funcionamiento del quehacer del Estado; y el establecimientode reglas y procedimientos para crear, organizar y evaluar a las entidades públicas.Una segunda fase debía consistir en el mantenimiento y consolidación de los cambiosy el desarrollo de una cultura de modernización de la gestión pública.Para mayo del 2008 la SGP había aprobado la calificación de 59 organismos públicos,de los cuales 41 eran Organismos Públicos Ejecutores, 14 Organismos PúblicosTécnicos Especializados y 4 Organismos Públicos Reguladores. A partir de estacalificación se crearon, fusionaron y extinguieron organismos públicos, por lo que paraabril del 2010 se actualizó la calificación. Para ese entonces, de 61 organismospúblicos, 34 son Organismos Públicos Ejecutores, 23 Organismos Públicos TécnicosEspecializados y 4 Organismos Públicos Reguladores. En el 2011 se promulgó elDecreto Supremo N°058-2011-PCM que actualizó la calificación y relación de losOrganismos públicos. En el 2011 34 son Organismos Públicos Ejecutores, 22Organismos Públicos Técnicos Especializados y 4 Organismos Públicos Reguladores. A la fecha, aún está pendiente la calificación de las comisiones, programas, proyectosespeciales, entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social yempresas de propiedad del Estado que también están contempladas por la LOPE.En cuanto a la aprobación de nuevas leyes de Organización y Funciones (LOF) de los

ministerios, a inicios del 2009 el Consejo de Ministros aprobó los anteproyectos de lasLOF y los remitió al Congreso de la República. Las LOF delimitan el ámbito decompetencia correspondiente a cada ministerio y su estructura orgánica básica. Elobjetivo es determinar qué institución es adecuada para cumplir qué funciones; cuál esla distribución de funciones entre los niveles de gobierno; y cuáles serán losmecanismos de coordinación con gobiernos regionales y locales. Las LOF soninstrumento clave en el proceso de transferencia de funciones y recursos a losgobiernos regionales y locales.

A la fecha, los ministerios con competencias exclusivas y con ley de organización yfunciones (LOF) aprobadas son el Ministerio del Interior, Ministerio de RelacionesExteriores, Ministerio de Defensa y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Los

ministerios con competencias compartidas y con LOF y Matriz aprobadas son elMinisterio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Trabajo y Promoción delEmpleo, y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. En el Anexo N°2 sepuede observar el estado situacional de LOF y Matrices al 31 de diciembre del 2011.En conclusión, de los 13 ministerios con competencias compartidas sólo 3 ministerioscuentan con LOF y matriz aprobada y de los 5 ministerios con competenciasexclusivas, solo el Ministerio de Economía y Finanzas no cuenta con LOF aprobada.

Creación de CEPLAN

La Ley N° 27806 creó en el 2004 una nueva entidad pública: el Centro Nacional de

Planeamiento Estratégico (CEPLAN), como encargado de la prospectiva y del65Ver anexo N° 1




48

establecimiento de objetivos estratégicos del país y de contribuir a la construcción deplanes de desarrollo con visión compartida y concertada. Sin embargo, el CEPLAN fuemantenido como un pliego sin recursos hasta el 2007, por lo que, en los hechos,desde la desactivación del Instituto Nacional de Planificación en 1992 no ha existidohasta hace muy poco una entidad rectora de la planificación estratégica.

Fusión de programas sociales

En el año 2008, en aplicación de una disposición de la Ley Marco de Modernización dela Gestión del Estado que permite aprobar las fusiones de entidades por decretosupremo, se ordenó la fusión de programas sociales, buscando darles una mayorcoherencia y ahorrar costos para liberar recursos para atender una mayor población. Antes de la fusión, la asignación presupuestal a los numerosísimos programasascendía a aproximadamente 3,200 millones de soles, de los cuales 600 sedestinaban a gastos administrativos. Como resultado de este proceso, los programasse concentraron en 25. Aunque no se conocen estudios al respecto, se cree que se

ha obtenido un ahorro administrativo sustantivo, así como una mayor efectividad.

2.2. Proceso de Descentralización

GRÁFICO 9: Línea de tiempo proceso de descentralización, 2000-2011

Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración

AC Pública.

En el año 2001 se dio inicio a un profundo y acelerado proceso de descentralizacióncomo respuesta a las políticas centralistas de los 90´s. El primer paso fue la

aprobación de la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobreDescentralización (Ley N° 27680), que definió la descentralización como una políticapermanente del Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamentalel desarrollo integral del país. La ley explica que el proceso de descentralización serealiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitanuna adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobiernonacional hacia los gobiernos regionales y locales. La reforma concluyó el largo debatesobre conformación de las regiones (criterios y procedimiento de aprobación) ydeterminó que la regionalización se iniciaría con la conversión de los departamentosen regiones, para posteriormente incentivarlas a integrarse en macroregiones yaprobarlas por referéndum. Así, el siguiente paso fue la convocatoria a elecciones deautoridades políticas regionales independientes en los existentes departamentos, las

que se sumaron a los gobiernos locales provinciales y distritales.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

*Ley de Bases de

Descentralización

*Ley de

Promoción de la

Inversión

*Ley de

Demarcación

Territorial

*Ley de

Descentralización

Fiscal

*Ley Orgánicas deGobiernos

Regionales

*Ley del Sistemade Acreditación

*Creación Consejo

Nacional de

Descentralización

*Ley de Incentivos

para la Integración

y Conformación

de Regiones

*Transferenica de

competencias y

funciones a

gobiernos regionales

y locales

*Ley Marco del

Presupuesto

Participativo

Ley orgánica de

Municipalidades

Shock

Descentralizador

(Decreto

Supremo 027-

2007-PCM )

* Desactivación

Consejo Nacional de

Descentralización/

Creación de

Secretaría de

Descentralización/

Creación del Consejo

de Coordinación

Intergubernamental




49

En el 2002 fueron aprobadas diversas leyes. En primer lugar, la Ley de Bases de laDescentralización (Ley N° 27786), por medio de la cual se establece la finalidad,principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización. Se fijan entérminos muy generales las competencias de los tres niveles de gobierno, sedeterminan los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales y se regula lasrelaciones de gobierno en sus distintos niveles. Un punto importante a destacar deesta ley es que se mantiene la preocupación por preservar el carácter unitario delEstado peruano. Así, entre otras medidas, se estableció que los sistemasadministrativos nacionales (presupuesto, personal, inversión pública, y otros reguladospor la LOPE y a cargo de los entes rectores nacionales) son de estricta observanciapor todos los niveles de gobierno. Bajo esta Ley se crea el Consejo Nacional deDescentralización (CND), que tuvo por función conducir, ejecutar, monitorear y evaluarlas transferencias de competencias y funciones del Gobierno Central a los GobiernosRegionales y Locales. En la actualidad, las funciones del CND las viene cumpliendo laSecretaría de Descentralización de la PCM66.

Otra ley importante fue Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867), por

medio de la cual se establece y norma la estructura, organización, competencias yfunciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que una vez instalados losgobiernos instalados elegidos, éstos desempeñarán de manera inmediata suscompetencias exclusivas67. El CND inició en el 2004 la transferencia de funciones yservicios que ejecutaban los ministerios a través de órganos desconcentrados68.Entre el 2003 y 2004 se aprobó un buen número de leyes de gran relevancia en elproceso de descentralización, como la ley orgánica de municipalidades, la Ley deDescentralización Fiscal y la Ley Marco del Presupuesto Participativo. El Anexo N° 3contiene una relación detallada de estas normas.

En el año 2006, el recién instalado gobierno buscó acelerar la transferencia decompetencias y funciones a gobiernos regionales y locales. Por decreto supremo 027-

2007-PCM se definió la urgencia de la transferencia de las competencias, funciones yrecursos a los Gobiernos Regionales y Locales, respetando los principios desubsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles degobierno nacional, regional y local.

Al año 2010, se han transferido 4,342 funciones a los 26 Gobiernos Regionales(90.3% del total de funciones a transferir). También se han transferido funciones a losgobiernos locales: 194 municipalidades provinciales han recibido la ejecución delPrograma de Complementación Alimentaria; se han transferido 55 Sociedades deBeneficencia Pública (SBP) a las municipalidades distritales; se ha transferido 60locales de infraestructura deportiva del IPD a gobiernos locales; y se inició un planpiloto de municipalización de la educación y de la salud básicas69.

En cuanto a la conformación de regiones que comprendan a más de un departamento,el referéndum realizado el 2005 resultó en el rechazo de todas las macroregiones

66El Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM aprobó la fusión del Consejo Nacional de Descentralización a la PCM.67Estas competencias exclusivas eran las que venían desarrollando los hasta ese momento existentes “ConsejosTransitorios de Administración Regional”, una instancia desconcentrada del gobierno central en materia deinfraestructura.68 Las funciones transferidas a partir del 2004 fueron las relacionadas a: agricultura, pesquería, industria, agroindustria,comercio, turismo, energía, minería, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento,

sustentabilidad de los recursos naturales, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreacióny deporte, educación y salud.69 Presidencia del Consejo de Ministros (2011) La Gran Reforma del ESTADO: 2006 – 2011. La modernización y ladescentralización. Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas.




50

propuestas70. Posteriormente, en diciembre del 2008, se propuso la unificación de Ancash, Huánuco y Ucayali, lo que tampoco prosperó.

Es importante destacar que, independientemente de la descentralización política yadministrativa del Estado, desde el Ministerio de Economía y Finanzas se hanrealizado esfuerzos por lograr una mayor descentralización del gasto público. Elpresupuesto de los Gobiernos Regionales para el año 2011 ascendió a S/.13 mil 700millones y el de los Gobiernos Locales alcanzó S/.12 mil 28 millones; mientras que enel 2005 el presupuesto total de los Gobiernos Regionales ascendía a S/.9 mil 701millones y el de los Gobiernos Locales sólo a S/. 8 mil 226 millones. Es así que lospresupuestos totales de los Gobiernos Regionales y Locales se han incrementadosostenidamente en los últimos años71.

En palabras de Carlos Casas: “Se puede decir que el proceso de descentralización esel principal hito de la Reforma del Estado en lo que va avanzando del presente siglo.Los avances son diversos y dispersos y todavía están bajo evaluación (…). Losresultados indican que en cierta medida el proceso cuenta con el respaldo de la

población, y por tanto su grado de irreversibilidad es alto. Sin embargo, aún quedamucho que trabajar en cuanto al desarrollo de capacidades, difusión de mecanismosde participación ciudadana, mejorar sus finanzas en un nuevo acuerdo dedescentralización fiscal y sobre todo, vincular más estrechamente el proceso con lamodernización de la gestión pública”.72

2.3. Simplificación administrativa

La política de simplificación administrativa tiene por objetivo mejorar la calidad, laeficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que elEstado brinda a la ciudadanía y los actores privados. Los primeros antecedentes deesta política son la aprobación de la Ley de Simplificación Administrativa (Ley N°

25035) en 1989, y la aprobación la Ley Marco para el Crecimiento de la InversiónPrivada, que creó el documento Texto Único de Procedimientos Administrativos(TUPA) como una obligación para todas las entidades que se relacionan con laciudadanía a través de procedimientos y trámites. La Secretaría de Gestión Pública esel órgano rector en materia de Simplificación Administrativa para los organismos delEstado.

En el campo de la Simplificación Administrativa se aprecian avances significativos apartir de la aprobación de la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N°27444). En el 2007, se aprobó el Decreto Supremo N° 27-2007-PCM, que incluyó a laSimplificación Administrativa entre las 12 políticas de cumplimiento obligatorio para lasentidades del Gobierno Nacional. Entre los avances más significativos hasta el 2009

destaca el proyecto TRAMIFÁCIL a cargo de INTERMESA

73

, una alianza público-privada que crea un mecanismo de articulación de esfuerzos individuales con el mismoobjetivo: “Menos trámites, más empresas”.

70Se propuso la formación de cinco macroregiones: Tumbes, Piura y Lambayeque; Ancash, Huánuco, Lima, Pasco yJunín; Ica, Ayacucho y Huancavelica; Arequipa, Puno y Tacna; y Apurímac y Cusco.71 Op. Cit. Presidencia del Consejo de Ministros (2011). La Gran Reforma del ESTADO: 2006 – 2011. La modernizacióny la descentralización. 72

Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 9373La Mesa Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas - INTERMESA está integrado por másde 25 instituciones públicas y privadas, así como por instituciones de la cooperación internacional, comprometidas conTramifácil.




51

GRÁFICO 10: Línea de tiempo simplificación administrativa, 2000-2011

Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración AC Pública.

En el 201074 se aprobó la Política Nacional de Simplificación Administrativa (PNSA)que declara los principios, objetivos y estrategias que regirán esta reforma, plasmandoel interés general del Estado pero considerando también las diversas realidadesregionales y locales en el país. Complementariamente, se aprobó el Plan Nacional deSimplificación Administrativa75 que define indicadores y metas para su seguimiento.

Las metas fueron trazadas con la participación de la Defensoría del Pueblo, laContraloría General de República, el Instituto Nacional de Defensa de la Competenciay de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, la Autoridad Nacional delServicio Civil - SERVIR, el Ministerio de Economía y Finanzas, y la Oficina deGobierno Electrónico e Informática - ONGEI y la Secretaría de Descentralización de laPCM.

Otro hito importante en materia de Simplificación Administrativa fue la aprobación en el2007 de dos leyes que se han constituido en eficaces instrumentos para lasimplificación. La Ley de Silencio Administrativo (Ley N° 29060) establece que elsilencio administrativo debe ser la regla en los procedimientos administrativos yaprueba el mecanismo de justificación de procedimientos administrativos, servicios

prestados en exclusividad y derechos de tramitación ante la SGP-PCM. Por otro lado,la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento (Ley N° 28976) establece lasdisposiciones generales que las municipalidades deben cumplir en la tramitación delas licencias de funcionamiento. La vigilancia de tales disposiciones permitióposteriormente elaborar rankings de municipalidades, lo que se convirtió en unindicador de desempeño municipal que puede ser utilizado para la asignación deincentivos monetarios. Gracias a estas normas, el proyecto TRAMIFÁCIL consiguiógestionar la simplificación de trámites en 12 de las 25 regiones y 171 municipios anivel nacional, reduciendo el tiempo de entrega y el costo de la Licencia deFuncionamiento para microempresa o negocio76 y del Permiso de Construcción77.

Por su parte, la PCM presentó en el 2009 el consolidado de mejoras en este ámbitoejecutadas por ministerios y organismos públicos entre el 2007 y el 2009. Estasmejoras son percibidas por la ciudadanía. Así, un estudio de la organizaciónCiudadanos al Día (CAD) 78 mostró que de los ciudadanos encuestados, el 35.5%sentía que la atención de las entidades públicas había mejorado; el 48.6% dijo que seencontraba en igual estado y el 14.4% de afirmó que esta había empeorado.

74 Decreto Supremo N° 025-2010-PCM75 Resolución Ministerial N° 228-2010-PCM. Ver Anexo N°2.76 Por ejemplo, en la Municipalidad de Lima se redujo el tiempo de trámite de 60 días a 1-6 días. En la Municipalidadde Arequipa, de 262 días a 1-3 días. En la Municipalidad de Ica, de 235 días a 1-3 días y en la Municipalidad de Piura,de 68 días a 1-3 días.77 Por ejemplo, en la Municipalidad de Lima se redujo la duración del trámite de 60 a 20 días. En la Municipalidad de Arequipa de 214 a 8 días. En la Municipalidad de Ica, de 116 a 20 días y en la Municipalidad de Piura. de 135 a 12

días.78 Encuesta realizada a 2,500 personas que salían de hacer algún trámite en 25 Gobiernos Regionales. Se realizó entrefebrero y abril del 2008. La muestra es representativa a nivel nacional. La encuesta fue realizada por Ipsos ApoyoOpinión.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ley de

Procedimiento

Administrativo

General (Ley N°

27444)

*Decreto Supremo de

Políticas Nacionales

(D. S. N° 027-2007-

PCM)

*Ley de Silencio

Administrativo (Ley

N° 29060)

*Ley Marco de

Licencias de

Funcionamiento (Ley

N° 28976)

*Encuesta de

satisfacción con

la atención del

Estado

*Proyecto

TRAMIFÁCIL a

cargo de

INTERMESA

*Política

Nacional de

Simplificación

Administrativa

(PNSA) (D.S. N°

025-2010-PCM)

*Plan Nacional

de

Simplifiación

Administrativa

(R. M. N° 228-




52

TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009

Fuente: Elaboración AC Pública en base a la Resolución Suprema Nº 043-2010-PCM

2.4. Gestión por resultados

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) la gestión porresultados es una estrategia de gestión pública orientada al “alcance de objetivos,incorporando un mejor uso de estrategias, personas, recursos, procesos y medidaspara mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendición de cuentas”79. Sonelementos esenciales de la Gestión por Resultados la definición del resultado que seespera lograr y la evaluación y medición continua del desempeño.

La introducción de esta estrategia de gestión no es una tarea fácil, puesto que implicatransformar sistemas y conductas burocráticos tradicionales, basados en elcumplimiento de formalidades sin considerar el impacto de la gestión. Se debeempezar por un buen planeamiento que establezca los objetivos de la gestión y definalos indicadores que permitirán al final del ciclo una evaluación del desempeñoinstitucional y la consiguiente retroalimentación. Se requiere asignar los recursos paracumplir los objetivos determinados, y desarrollar la gestión por procesos, paraoptimizar las cadenas de valor.

GRÁFICO 11: Línea de tiempo de gestión por resultados

Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración

AC Pública.

Es poco lo logrado en este ámbito. El avance más importante se encuentra en la fasedel presupuesto por resultados 80 , impulsado por el Ministerio de Economía yFinanzas.

Desde la década de los 90 este ministerio ha mostrado su interés por medir elcumplimiento de objetivos y evaluar los resultados de la gestión del gasto público, con

79 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Dirección de planificación de programas yoperaciones. Gestión por Resultados. http://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/top-

bottom.xslhttp://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/top-bottom.xsl 80 Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 44.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

* Plan de

Incentivos

Municipales

(Ley N° 29332)

* Programa de

Modernización

Municipal ( Ley

N° 29465)

Incorpora PpR

en la Ley

General de

Presupuesto

Continua

incorporación

de programas

estratégicos

Se

estableció

Plan

Estratégico

Sectorial

Multianual

(PESEM)

Introducción

de Convenios

de

Administración

por Resultados

(CARs)

Ley del Presupuesto

del Sector Público

para el Año Fiscal

2007 (ley Nº 28927)

incluye en el capítulo

IV el Presupuesto por

Resultados

Ley del

Presupuesto del

Sector Público

para el Año Fiscal

2008 (ley Nº

28927) →

implementación

del PpR en 5

programas

Mejoras

Administrativas

Procedimientos

Simplificados

Mejoras

Administrativas

Procedimientos

Simplificados

Mejoras

Administrativas

Procedimientos

Simplificados

2007 577 309 326 202 903 511

2008 551 283 371 229 922 512

2009 280 180 159 108 439 288

TOTAL GENERAL 1408 772 856 539 2264 1311

MINISTERIOS ORGANISMOS PÚBLICOS TOTAL 2007-2009

Años

http://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/top-bottom.xsl















53

iniciativas como el Plan Estratégico Sectorial Multianual y los Convenios de Administración por Resultados. En el 2006 se empezó a introducir el concepto dePresupuesto por Resultados (PpR) con la Ley del Presupuesto del Sector Públicopara el Año Fiscal 2007 (Ley Nº 28927), que incluye al PpR como el nuevo marcometodológico para la gestión presupuestal. En la Ley del Presupuesto del SectorPúblico para el Año Fiscal 2008 (Ley Nº 28927) se dispone que la implementación delPpR se realiza de manera progresiva, promoviendo la incorporación de instrumentostales como la programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores deresultados, monitoreo y evaluación de los programas estratégicos. Bajo esta ley seimplementaron 5 programas estratégicos que se rigen por esta metodología.

La estrategia del presupuesto por resultados tiene como objetivo que el gasto tenga:clara vinculación con los objetivos nacionales, identificación de la población objetivo yárea de intervención, consistencia causal fundamental en la evidencia disponible,rendición de cuentas, estructura presupuestal que identifique que se entrega y paraque se entrega y una estructura de costos justificada 81. El PpR cambia el esquematradicional de formulación presupuestal basado en la inercia y en los requerimientos de

la oferta, hacia uno orientado a los resultados que aprecia y requiere al ciudadano.Progresivamente, el PpR se ha ido ampliando e institucionalizando. En el 2009 seincorpora el PpR en la Ley General de Presupuesto por tercer año consecutivo, y en el2010, la Ley de Presupuesto estableció que la Dirección de Nacional de PresupuestoPúblico (DNPP) debía incorporar de manera orgánica esta metodología presupuestal.Por otro lado, en ese año se creó el Programa de Modernización Municipal, queestablece metas para las municipalidades provinciales y distritales de todo el país yasigna recursos adicionales como incentivo por el cumplimiento de las mismas.Los esfuerzos por implementar en mayor magnitud el presupuesto por resultados seobservan año a año, ya que se han ido incorporando nuevos programas a la leypresupuestal. En la actualidad existen 60 programas presupuestales82. A fines del 2011, se ha presentado el Reporte de Seguimiento de sólo 24 programas

estratégicos implementados entre el 2008 y el 2011.

TABLA 4: Programas estratégicos al 2011

Programa Estratégico Año

Programa Articulado Nutricional 2008

Salud Materno Neonatal 2008

Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo de la Educación Básica Regular 2008

Acceso de la Población a la Identidad 2008

Acceso a Servicios Sociales Básicos y a Oportunidades de Mercado 2008

Acceso a Agua Potable y Disposición Sanitaria de Excretas para PoblacionesRurales 2009 Acceso a Servicios Públicos Esenciales de Telecomunicaciones en LocalidadesRurales 2009

Acceso a Energía en Localidades Rurales 2009

Gestión Ambiental Prioritaria 2009

Accidentes de Tránsito 2009

Seguridad Ciudadana 2009

Vigencia de Mejora de la Sanidad Agraria 2009

Incremento de la Productividad Rural de los Pequeños Productores Agrarios 2009

81 Op cit. Pag 4582 Ver Anexo N° 5




54

Incremento de la Productividad de las MYPES 2010

Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos Fundamentales 2010

TBC-VIH/Sida 2011

Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis 2011

Enfermedades No Transmisibles 2011

Programa Trabajo Infantil 2011

Legitimidad Del Sistema Fiscal 2011

Seguridad Alimentaria 2011

Gestión Integrada de los Recursos Naturales 2011

Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres 2011

Prevención y Control del Cáncer 2011Fuente: Reporte de Seguimiento del Avance de las Metas Físicas y de la Ejecución del Gasto, TercerTrimestre 2011. Elaboración AC Pública.

El Reporte de Seguimiento del Avance de las Metas Físicas y de la Ejecución del

Gasto abarca el avance trimestral de estos 24 programas estratégicos. En cuanto a laejecución del gasto, al tercer trimestre del año 2011, la ejecución conjunta de losprogramas estratégicos ha llegado al 54,6% sobre el presupuesto inicial modificado.

Entre los programas que se iniciaron en los años 2008 y 2009, algunos muestran undesempeño favorable en 2011 en comparación con el año precedente: El programa de Acceso de la Población a la Identidad y el programa Acceso y Uso a ServiciosPúblicos Esenciales de Telecomunicaciones en Poblaciones Rurales superaron laejecución del año 2010. De forma similar, entre los programas que sólo llevan un añode ejecución, es decir de aquellos que se iniciaron el 2010, los programas deSeguridad Ciudadana y Vigencia de los Derechos Humanos y DerechosFundamentales han ejecutado un porcentaje de su presupuesto al tercer trimestre del

2011, que los llevaría a superar la ejecución del año 2010.

Luego, entre los programas que recién se han iniciado en el 2011, el programa deSeguridad Alimentaria, al tercer trimestre, ejecutó cerca del 75% de su presupuesto.Los programas TBC-VH/Sida, Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis y Enfermedadesno transmisibles, han tenido un desempeño cercano al 50% al tercer trimestre del2011. El resto de programas han mostrado un avance de ejecución bajo.

En cuanto a la ejecución de las metas físicas, los programas que presentan menoresniveles de ejecución son aquellos vinculados a la provisión de infraestructura deservicios públicos. Ello se vincula a la problemática de la capacidad de gestión yejecución de los proyectos de inversión pública.

En los años 2009 y 2010, con la asistencia técnica del Programa Gobernabilidad eInclusión de la GIZ – Cooperación Alemana al Desarrollo, se publicaron y difundieronlos primeros reportes de progreso de resultados de los programas estratégicosiniciados el 2008. Dichos documentos han permitido conocer los avances en laobtención de los resultados planteados a favor de la población, así como alertar sobrelas necesidades de mejoras en el desempeño cuando los resultados esperados no seestán logrando.

Programa Articulado Nutricional exhibe una reducción de 4.7 puntosporcentuales en la tasa de desnutrición crónica infantil entre 2007 y 2010, de

22.6% a 17.9%. Se registran progresos en los principales indicadores degestión de la estrategia, como proporción de establecimientos calificados paracumplir funciones obstétricas y neonatales básicas que realizan actividades de




55

promoción de la salud y la proporción promedio de actividades de promociónde la salud identificadas.

Programa Salud Materno Neonatal muestra una reducción de 15 a 11 en latasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos entre el 2007 y 2010. Asimismo, se observa un avance en la cobertura de parto institucional rural, elcual pasa de 49.4% en el 2007 a 58.4% en el 2010.

Programa Logros de Aprendizaje al Finalizar el III ciclo de la EBR presentaincrementos estadísticamente significativos en el porcentaje de estudiantes de2do grado de primaria con competencias suficientes en comprensión lectora ymatemáticas, que pasan de 15.9% a 28.7% en el primer caso y de 7.2% a13.8% en el segundo caso.

Programa Acceso de la Población a la Identidad muestra, entre el 2008 y2010, un aumento de 1.3 puntos porcentuales en el porcentaje de personasmayores de 18 años que cuentan con DNI, pasando de 95% a 96.3%.83

2.5. Gobierno Electrónico

El término Gobierno Electrónico hace referencia al uso de las tecnologías deinformación y comunicación (TIC) en la administr ación pública para “mejorar lainformación y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y laeficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia delsector público y la participación de los ciudadanos”84.

GRÁFICO 12: Línea de tiempo de Gobierno Electrónico


El ROF de la PCM85 establece que la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e

Informática (ONGEI) es el ente rector del Sistema Nacional de Informática y el órganoencargado de implementar la Política Nacional de Gobierno Electrónico e Informática.La norma dispone que la ONGEI debe coordinar con la Secretaria de Gestión Públicaen la modernización de la Administración Pública.

En el año 2006 se aprobó la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico que semuestra en la tabla 3.

83Dirección General del Presupuesto Público – MEF. Presupuesto por Resultados: Reporte de Progreso en la obtención

de Resultados en los programas estratégicos iniciados en el 2008 . Lima, 2011.84 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico. Aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Junio 2007.85Decreto Supremo N° 063-2007-PCM

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

*Plan de Desarrollo

de la Sociedad de

la Información –

Agenda Digital

Peruana (D.S. N°

031-2006-PCM)

*Carta

Iberoamericana de

Gobierno Electrónico

Tercera

Conferencia

Ministerial

sobre la

Sociedad de la

Información –

eLAC 2015 -*Estrategia

Nacional de

Gobierno

Electrónico (R. M.

N° 274-2006-PCM)

*Reglamento de

Organización y

Funciones de PCM

(D.S. Nº 063-2007-

PCM)

*Creación Portal

de Servicios al

Ciudadano y

Empresa (PSCE)

*Infraestructura de

datos espaciales del

Perú (IDEP) (R.M. N°

325-2007-PCM)

*Ley de Seguridad

de la Información

Aprobación Plan

de Desarrollo de

la Sociedad de la

Información en

el Perú – La

Agenda Digital

Peruana 2.0 (D. S.N° 66-2011-PCM)

Normativa sobre

interoperabilidad

y estándares (R.M.

N°381-2008-PCM)

Ley sobre

estándares de

accesibilidad

Creación

CODESI :

Comisión

Multisectorial

– Agenda

Digital Peruana

(R.M. N° 181-2003-PCM)

Creación

Portal del

Estado

Peruano (D.S.

N° 060-2001-

PCM)

Firmas y

Certificados

Digitales

(Ley N°

27269)




56

TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico

Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico Resolución Ministerial N° 274-2006-PCM – Julio 2006

Instrumento de gestión para definir las actividades informáticas de las entidades en sus diferentes nivelesy coordinar los esfuerzos de las entidades de la Administración Pública

Visión Alcance

Transformar las relaciones del EstadoPeruano con empresas privadas,instituciones públicas y ciudadanosmediante el uso efectivo de la TICs.

Entidades de la Administración Pública integrantes delSistema Nacional de Informática

Objetivo General Objetivos Estratégicos

Desarrollar capacidades y servicios de altadisponibilidad asociados a procesos, en losque participen una o más instituciones, ysean accedidos desde una ventanilla únicade forma que permita reducir los tiempos deprocesamiento de solicitudes, propicien eldesarrollo de los ciudadanos, mejoren lacompetitividad institucional y latransparencia del Estado, mediante el usode TICs.

1. Acercar los servicios del Estado a los ciudadanos y lasempresas mediante TIC’s de modo que sesimplifiquen los procedimientos.

2. Desarrollar proyectos que permitan la integración desistemas e instituciones.

3. Mejorar los procesos de administración pública demodo que estén orientados al servicio del ciudadano

4. Promover el desarrollo de infraestructura detelecomunicaciones con énfasis en las zonas menosatendidas.

5. Promover el desarrollo de capacidades humanas enTIC’s con énfasis en los grupos vulnerables.

Fuente: Resolución Ministerial N° 274-2006-PCM – Julio 2006 / Avances de la Reforma y Modernizacióndel Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas.




57

GRÁFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratégicos de la EstrategiaNacional de Gobierno Electrónico al 2012


Entre los avances más importantes en la ejecución de esta política, cabe destacar lossiguientes: El Portal de Servic ios al Ciudadano y Empresa (PSCE) cuenta con información

de 38492 trámites, entre informativos, interactivos y tradicionales (Casas, 2012).Está dotado de un buscador de trámites y una sección de estadísticas respecto alcumplimiento de la publicación de los Textos únicos de Procedimientos

Administrativos (TUPAs), el estado de automatización de los trámites ofrecidos y elnivel de demanda de los servicios de los usuarios del portal. Sin embargo, no se haavanzado aún en la interactividad con el ciudadano. Casas (2012).

El Portal del Estado Peruano tiene como objetivo principal ser un sistemainteractivo de información para los ciudadanos. La mayor parte de instituciones delos todos poderes del Estado y niveles de gobierno han ingresado el 80% de suinformación. Casas (2012).

La Plataforma de Interoperabi l idad del Estado (PIDE) es la infraestructuratecnológica que permite la implementación de servicios públicos por medioselectrónicos y el intercambio electrónico de datos entre entidades del Estado a

través de Internet, telefonía móvil y otros medios electrónicos. Esta plataforma esuna herramienta que permitirá superar los obstáculos relacionados a la

Avances al 2012

Acercar servicios alciudadano

Portal de Servicios alCiudadano y Empresa (PSCE)

Portal de l Estado Peruano

Integración desistemas

Plataforma deInterop erabilidad del Estado

(PIDE)

DNI electrónico

Sistema Ele ctrónico deCompras y Adquisiciones del

Estado

Infraestructura de DatosEspeciales de l Perú (IDEP)

Plataforma de Medio dePago Virtual del Estado

Firmas y CertificadosDigitales

Procesos deadministración

pública

Normativa sobreintero perabilidad y

estándares

Código de buenas prácticaspara la gestión de la

seguridad de la información

Aprobación de losLineami entos para

Accesibil idad a páginas weby Apli caciones para telefonía

móvil

Imple mentación del Portalde Transparencia Estándar

en las enti dades de laAdministración Pública

Aprobación de loslineamientos que establecenel c ontenido mínimo de los

Planes Estratégicos deGobier no Electrónico(PEGE)

Desarrollo deaplicativos y

contenidos digitales

Desarrollo delPortales WEB




58

incompatibilidad de bases de datos y sistemas de comunicación. La PIDE esadministrada por la PCM a través de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico eInformática.

Firmas y Cert i f icados Digi tales . La Certificación Digital permite la creación deuna identidad digital del ciudadano que facilita realizar transacciones vía internet.El INDECOPI es la Autoridad Administrativa Competente de la Infraestructura deFirma Electrónica y la RENIEC es la entidad que otorga el certificado digital raíz alas entidades de certificación.

La Plataforma de Medio de Pago Virtual del Estado hace posible los pagos enlínea de impuestos y por servicios del gobierno electrónico. La ONGEI proponeimplementar una plataforma virtual transaccional en el Banco de la Nación o unbanco privado para que las transacciones en línea se conecten directamente con laplataforma de los bancos.

La Infraestructura de Datos Especiales del Perú (IDEP) permite compartir

información entre todos los niveles de gobierno, sector privado, organizaciones sinfines de lucro, instituciones académicas y de investigación.

El Sistema Electrónico de Comp ras y Adqu isic iones del Estado (SEACE), pormedio de este se difunden las contrataciones de servicios permitiendo a todoproveedor enviar sus propuestas (técnica y económica). El SEACE registra losprocesos de compras (bienes, precio, año, frecuencia y cantidad comprada porcada entidad), se inscriben proveedores y se dan subastas en línea. Sin embargo,el sistema no permite procesar la información, ya que la data proviene de variossistemas que usan distintos catálogos de bienes, por lo que los rubros seespecifican de manera distinta. Los datos no están uniformizados de manera deque se pueda hacer procesamiento de datos, lo cual representa un reto técnico

que podría ser superado86.

El DNI electrónico, a cargo del RENIEC, consiste en incorporar un chipcriptográfico al DNI en el cual se almacena información (como certificados y firmasdigitales de los ciudadanos) y aplicaciones informáticas. Las ventajas de esto vande la mano con la posibilidad de hacer los trámites de manera más simple y rápida,así como la posibilidad de convergencia de todos los documentos en uno solo,votación electrónica, entre otros (Casas, 2012).

Un obstáculo para la implementación del gobierno electrónico es el acceso a laconectividad y tecnologías. En el caso de las municipalidades, solo el 57% de lostrabajadores tiene acceso y en los gobiernos regionales la cifra alcanza el 77.6%. Espor ello que el Gobierno Electrónico en los niveles sub nacionales está muy pocoavanzado. Solo el 27% de los gobiernos locales tiene portal web, y generalmente sóloproveen información, que en muchos casos es limitada y desactualizada. Ante estasituación la ONGEI ha desarrollado el Programa de “Un portal web gratis paramunicipalidades” y al 2011 se han implementado 399 portales bajo esta modalidad.Sin embargo, los problemas de equipamiento y conectividad persisten.

2.6. Gestión de Recursos Humanos

A pesar de que los recursos humanos constituyen el factor clave de la gestión pública,

pues son personas las que formulan y aplican políticas, normas, procedimientos,86Entrevista a Magaly Rojas, presidenta del OSCE




59

presupuestos, la gestión de recursos humanos ha sido el área donde menos se haavanzado en las últimas décadas. La reforma ha sido postergada una y otra vezdebido a sus complejidades y obstáculos, pues se trata de una reforma que noconsiste solamente en la aprobación de normas, sino principalmente de una correcta ysostenida implementación.

El primer intento importante de reforma se dio en el 2002, con la aprobación del Ley Nº28175, Ley Marco del Empleo Público, que estableció las líneas generalesfundamentales para desarrollar un nuevo sistema de empleo público. Luego de estanorma, debió haberse constituido la entidad rectora y debieron haber sido aprobadascinco leyes de desarrollo. La nueva entidad no se creó y los proyectos normativoselaborados por el Poder Ejecutivo y luego revisados y reelaborados por el Congresono prosperaron por una serie de razones. Un gran impedimento para la reforma enese momento, que además fue la causa de gran parte de las distorsiones de lasúltimas décadas en materia de empleo y remuneraciones en el sector público, era lavigencia del régimen de pensiones creado por el Decreto Ley 20530, conocido comode “cédula viva”. Uno de los beneficios de este régimen era la “nivelación”: el

pensionista tenía derecho a recibir una pensión de monto igual a remuneración delfuncionario que ocupara el último puesto desempeñado por el pensionista. Lanivelación había fomentado la aplicación de toda clase de “vías de escape” para elevarremuneraciones de los servidores activos dentro de la severa austeridad fiscal que sevivía en aquel momento. Con medidas poco transparentes y poco sostenibleslegalmente, se intentaba incrementar las remuneraciones sin afectar la planilla pasiva. Así, la cédula viva hacía prácticamente imposible el ordenamiento y sinceramiento dela planilla pública.

Es por ello que un hito importante es la reforma constitucional aprobada en el 2004,mediante la cual se cerró definitivamente el régimen de pensiones del Decreto Ley20530 y se eliminó la nivelación como mecanismo de incremento de pensiones. Esta

reforma despejó el camino para la reforma del empleo y de las remuneraciones delsector público.

En el 2008 se dieron los siguientes pasos, con la aprobación de cinco decretoslegislativos87 que buscaron dar pronta solución a los problemas más urgentes:

87Las normas fueron aprobadas al amparo de las facultades delegadas por el Congreso de la República para legislar enmateria de mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa y modernización delEstado, según Ley N° 29157.




60

TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008

Problema NormaInexistencia de la entidad rectora delsistema de recursos humanos

DL 1023: crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil

Carencia de una política institucional dereclutamiento de profesionales altamentecapaces. Los puestos altos son cubiertoscon personal de confianza.

DL 1024: crea y regula el Cuerpo de GerentesPúblicos, con el objetivo de atraer al sector públicoprofesionales capaces para los altos puestos ygerencias de mando medio

Inexistencia de políticas de capacitación yevaluación

DL 1025: aprueba normas de capacitación yrendimiento.

Inflexibilidad del marco legal no permite alas entidades adecuar sus planillas a lasnecesidades de nueva organización.

DL 1026: establece régimen facultativo para losGobiernos Regionales y Locales que deseenimplementar procesos de modernización, con elobjetivo de facilitar los procesos de modernizacióninstitucional emprendidos por los gobiernos subnacionales

Informalidad laboral en el sector públicocon los contratos de “servicios no

personales”

DL 1057: sustituye los contratos de “servicios nopersonales” por el régimen de “Contratos

Administrativos de Servicios – CAS”, con derecho avacaciones y afiliación a la seguridad social.Fuente: Elaboración AC Pública.

Es de particular importancia la creación y pronta puesta en funcionamiento la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Desde la desactivación del InstitutoNacional de la Administración Pública (INAP) en 1995, no existía una entidad rectoradel sistema de personal. Las normas que dispusieron su eliminación transfirieron susfunciones a diversas instancias del Poder Ejecutivo, especialmente a la Presidenciadel Consejo de Ministros. La falta de un organismo institucionalmente sólido quecumpliera exclusivamente la función de ente rector nacional contribuyó de maneraimportante al desorden normativo, a la diversidad de prácticas administrativas y a la

carencia de un sistema de información completo y actualizado acerca de los recursoshumanos. Actualmente, SERVIR es el nuevo actor encargado de la gestión derecursos humanos del Estado. Aún es poco el tiempo de operaciones, pero ya haconseguido importantes logros, especialmente en la puesta en marcha del cuerpo deGerentes Públicos y estudios de evaluación de servidores públicos.

El acontecimiento más reciente en materia de recursos humanos fue la aprobación dela Ley 29849, publicada el 6 de abril del presente año, cuya Primera DisposiciónComplementaria Transitoria ordena la eliminación del Régimen Laboral Especial CAS,lo que se producirá de manera gradual a partir del año 2013, con la implementacióndel nuevo Régimen del Servicio Civil. Actualmente, el Poder Ejecutivo se encuentraelaborando el proyecto de ley que unificará los regímenes laborales del sector público,

lo que tendrá consecuencias muy importantes en la gestión pública.

2.7. Transparencia y rendición de cuentas

GRÁFICO 14: Línea de tiempo de transparencia y rendición de cuentas




61

En los últimos años, se han realizado esfuerzos importantes en materia detransparencia de la información y rendición de cuentas. Un antecedente fue el AcuerdoNacional suscrito en julio de 2002, que incluyó como Vigésima Sexta Política Nacionalla promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado dedinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas. Para elcumplimiento de esta política de Estado, se establece, entre otras disposiciones el

compromiso de velar por el desempeño responsable y transparente de la funciónpública, así como la promoción de la vigilancia ciudadana del desempeño de la gestiónpública.

El avance más significativo en esta materia ocurrió en el año 2003 con la promulgaciónde la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley N° 27806), queotorga al ciudadano la facultad de solicitar cualquier información por parte de lasentidades del Estado, establece obligaciones a cargo de las instituciones estatalespara publicar cierta información, delimita el ámbito de aplicación y defineprocedimientos. Posteriormente, por Ley N° 27927 se modifican y agregan algunosartículos a esta ley y se faculta al Poder Ejecutivo a publicar, a través de DecretoSupremo, el Texto Único Ordenado correspondiente88.

Si bien la implementación de la Ley de Transparencia y su reglamento es aún un retopendiente, se han dado pasos importantes en la materia. Así por ejemplo, en el año2010, se aprobó89 la implementación del Portal de Transparencia Estándar en lasEntidades de la Administración Pública, herramienta informática que contiene formatosestándares bajo los cuales cada entidad debe registrar y actualizar su información degestión de acuerdo a lo establecido por la Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública y a los plazos establecidos en ella. Esta herramienta se presentaen una versión amigable con definiciones expresadas en un lenguaje claro y sencillopara un mejor entendimiento de la ciudadanía en general.

Por otro lado, se aprobó por resolución ministerial90 el Plan de Acción de Gobierno Abierto y se publicó el 10 de abril del 2012. El gobierno peruano había suscrito ensetiembre del 2011 una carta de intención para sumarse a la Alianza para un Gobierno Abierto (Open Government Partnership). Este Plan de Acción contiene loscompromisos del país en materia de transparencia, acceso a la información, integridadpública, participación ciudadana, gobierno electrónico y mejora de los servicios alciudadano. Fue presentado durante la Primera Sesión Anual de la Sociedad deGobierno Abierto celebrada en Brasilia los días 17 y 18 de abril de 2012.

Sin embargo, aún no se ha establecido claramente que la transparencia es uninstrumento para una mejor rendición de cuentas (accountability), que tiene como

88En Abril de 2003, a través de D.S. N° 043-2003-PCM se aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 2780689Decreto Supremo N° 063-2010-PCM, de junio de 201090 Aprobado por Resolución Ministerial N° 085-2012-PCM

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

*Ley Marco de

Modernización de

la Gestión del

Estado (Ley Nº

27658) - Busca

Estado

transparente*Vigésima Sexta

Política Nacional

del Acuerdo

Nacional de

promoción de

ética y

*Promulgación de la

Ley de Transparencia y

Acceso a la Información

Pública (Ley N° 27806)

*Aprobación Texto

Único Ordenado (D.S.

N° 043-2003-PCM ) deLey de Transparencia y

Acceso a la Información

*Aprobación de

Reglamento (D.S. N°

072-2003-PCM)

Implementación

de Portal de

Transparencia

Estándar en las

Entidades de la

Administración

Pública (D.S. N°063-2010-PCM)

Aprobación de

Plan de Acción

de Gobierno

Abierto (R.M. N°

085-2012-PCM)




62

objetivo mayor la legitimación de funcionarios y autoridades. “La transparencia no essólo acceso a la información, es también la rendición de cuentas” 91 ; debe serconsiderada como un mecanismo de vigilancia que facilita el control dentro de laadministración pública por parte de los ciudadanos. Por ejemplo, las Veedurías deColombia y los Consejos de Vigilancia de Brasil realizan el seguimiento alcumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones de lasentidades públicas.

3. Dificultades para la modernización de la gestión pública

En la sección anterior se presentó un detallado recuento de los pasos dados dentro delEstado hacia la modernización de la gestión. En el taller de discusión con expertosrealizado en diciembre de 201192 se recogió el consenso entre los técnicos acerca delos avances más importantes. Estos se dieron, en primer lugar, en una mejoratención al ciudadano, “que se expresa en la reducción y simplificación de los

procedimientos administrativos para facilitar la actividad empresarial y en el hecho deque hoy se disponga de política de simplificación administrativa”. En segundo lugar,los técnicos perciben progresos en torno a las herramientas de gestión pública,“entre los cuales destacan la creación de fondos concursables y el Programa deIncentivos Municipales, el presupuesto por resultados y los programas estratégicosvinculados a este”. En tercer lugar, se destacó el ordenamiento de la estructura delEstado con la aprobación e implementación de la LOPE. En cuanto a la gestión derecursos humanos, se destacó el cierre del régimen 20530 por el impacto que tendráa futuro en el desempeño del Estado.

Los mismos expertos evaluaron los obstáculos que frenan el proceso demodernización. Estos fueron discutidos en cuatro áreas: institucionalidad, recursoshumanos, diseño de la reforma, liderazgo y evaluación.

Institucionalidad. “Se observa la ausencia de una verdadera estrategia conpolíticas públicas articuladas para que la modernización pueda siquieraavanzar”. La desarticulación y falta de coordinación entre entidades alrededorde una política de modernización expresan esta carencia. Hay muchosesfuerzos, todos desvinculados.

Recursos humanos. La ausencia de meritocracia, la elevada rotación en loscargos directivos y la cultura burocrática de funcionarios y servidores es ungran obstáculo a la implementación de toda iniciativa de modernización.

Diseño de políticas de modernización. “Los expertos criticaron la ausencia

de objetivos claros en el proceso de modernización y el hecho de que se hayapensado el proceso de modernización desde los escritorios sin consultar a losaplicadores reales de las políticas y las reformas”. Señalan que los esfuerzosde modernización son respuestas coyunturales a problemas específicos.

Liderazgo. “No se cuenta con una institución que lidere el proceso demodernización (…) y hay una falta de voluntad política al más alto nivel delEstado”. Existe una débil institucionalidad de las instancias impulsadoras delproceso. El liderazgo de la SGP como ente rector del proceso demodernización es limitado, partiendo de la base de que es un órganodependiente de la PCM, siendo esta una organización muy sensible a la

91

Eduardo Ballón, Investigador principal de DESCO (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo). Reunión grupalde modernización del Estado Peruano. Junio, 2012.92Taller de Expertos en Reforma y Modernización de la Gestión Pública. Diciembre 2011. Informe del facilitadorZorobabel Cancino.




63

volatilidad política. Es difícil que se constituya como el líder institucional de lamodernización debido a que no cuenta con la estabilidad y permanencianecesarias. Así mismo, la modernización en entidades públicas está a cargo deoficinas de racionalización, OIM y similares, de escasa relevancia.

Evaluación de la gestión, como tarea pendiente.

Los funcionarios y expertos entrevistados durante este trabajo de investigaciónaportaron Así mismo, las entrevistas a expertos brindaron un claro panorama de lasdificultades que se presentan en el proceso de modernización. Una gran limitación quedestaca en las entrevistas es la existencia de procesos engorrosos dentro de lacadena de valor de bienes y servicios públicos, lo cual restringe la ejecución del gasto.Por otro lado, los entrevistados enfatizan que existen demasiados objetivos y metasque no permiten acotar el foco de la estrategia de modernización. “La SGP podría sermás efectiva si hiciera pocas cosas a la vez. Por ejemplo: la firma digital todavía no seha concretado. Se deben hacer cosas concretas y establecer objetivos. Poner dosmetas y desafíos concretos y no aspirar a más (…) Hace falta un plan demodernización concreto y de corto plazo.” 93

4. Rol de la Secretaria de Gestión Pública en el proceso demodernización

La Secretaría de Gestión Pública (SGP) es el Órgano de Línea de la SecretaríaGeneral de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); ente rector a cargo delproceso de modernización, mediante el cual se busca implementar mecanismos que lepermitan al Estado peruano cumplir sus funciones primordiales de manera eficiente,transparente, inclusiva, democrática y descentralizada, y contribuir con elloal desarrollo y bienestar de la población.

Es en marzo de 2007, que dicho reto recae en la Secretaría de Gestión Pública (SGP);se le asigna mediante el Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM la función de coordinar ydirigir el proceso de modernización de la gestión pública, así como formular y evaluarlas propuestas para su mejora94.

Además, del liderazgo en la modernización de la gestión pública, la SGP tiene otrasresponsabilidades en materia de estructura y funcionamiento del Estadoprimordialmente. Debe detectar los casos de duplicidad de funciones o deprocedimientos administrativos en las distintas entidades públicas y proponer lasmedidas necesarias para su corrección. La mayor carga de trabajo radica en emitiropinión técnica con relación a toda propuesta para la creación, modificación, escisión,

fusión o eliminación de ministerios, entidades, organismos públicos descentralizados,órganos de línea, direcciones generales, autoridades autónomas, corporaciones,fondos y, en general, cualquier entidad, órgano u organismo perteneciente al Estado95.

A continuación, se presenta el detalle de las responsabilidades de la SGP definidaspor el reglamento de organización y funciones de la PCM, en materia de estructura yfuncionamiento del Estado, simplificación administrativa, ética y transparencia pública:

93

Ibis.94 Portal web de la Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=80&Itemid=157 95 Entrevista a Raúl Carrasco, Coordinador de Estructura y Funcionamiento de la Secretaría de Gestión Pública.

http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=80&Itemid=157






64

TABLA 7: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública

FUNCIONES DE LA SECRETARÍA DE GESTIÓN PÚBLICA

MATERIA FUNCIONES

Estructura yfuncionamiento delEstado

Proponer normas y aprobar directivas sobre la estructura y funcionamiento delEstado.

Emitir opinión sobre las autógrafas y los proyectos normativos referidos alfuncionamiento y la organización del Estado, tales como los que proponen lacreación de ministerios, entidades, instituciones, organismos públicos,autoridades autónomas, corporaciones, fondos o cualquier otra entidad delEstado; así como los que promueven la reformas del reglamento de organizacióny funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros y de los ministerios ydemás organismos públicos para fines de su aprobación.

Emitir informe sobre los proyectos o normas que propongan la fusión dedirecciones, programas, dependencias, entidades, organismos públicos,comisiones y en general toda instancia de la administración pública central, asícomo la modificación respecto de la adscripción sectorial de un organismo públicoo de otras entidades.

Emitir opinión respecto a los conflictos de competencia entre autoridades delPoder Ejecutivo que son puestos en consideración de la Presidencia del Consejode Ministros

Simplificaciónadministrativa

Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificaciónadministrativa contenidas en la Ley Núm. 27444 —Ley del Procedimiento Administrativo General—y detectar los incumplimientos, para lo que deberá

otorgar a las entidades un plazo perentorio para la subsanación. De noproducirse la subsanación, deberá realizar las gestiones conducentes a hacerefectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados

Detectar los casos de duplicidad de funciones o de procedimientosadministrativos en las distintas entidades de la administración pública y proponerlas medidas necesarias para su corrección.

Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar losprocesos de simplificación administrativa en relación con el TUPA de lasentidades del Poder Ejecutivo, para lo cual está facultada a solicitar lainformación que requiera, y expedir directivas y lineamientos.

Ética y

transparenciapúblicas

Proponer normas y aprobar directivas en materia de ética y transparencia

Formular, coordinar, supervisar y evaluar las políticas de acceso a la informaciónpública, fomento de la ética en la función pública, transparencia y vigilanciaciudadana

Fuente: Elaboración AC Pública / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para laSecretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Para cumplir sus funciones y avanzar hacia el cumplimiento de sus metas, yconsiderando el marco funcional antes reseñado, la SGP organizó sus actividades encuatro grupos o componentes técnicos o funcionales: 1. modernización; 2. estructura yfuncionamiento del Estado; 3. simplificación administrativa; y 4. ética y transparencia.




65

TABLA 8: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública según componentes

Componentes técnicos de la Secretaría de Gestión Pública

Componentes Funciones

Modernización dela gestión del Estado

Implementación del proceso de modernización del Estado

Desarrollo de la plataforma de interoperabilidad (ahora trasladada a laONGEI).

Desarrollo del Registro Unificado de Entidades del Estado Peruano(antes RUFE).

Estructura yfuncionamiento del Estado

Implementación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

Desarrollo de instrumentos de gestión

Simplificaciónadministrativa(Mejor atención alciudadano)

Política nacional de simplificación administrativa

Desarrollo y consolidación del Centro Mejor Atención al Ciudadano(MAC)

Caja de herramientas o desarrollo de instrumentos para promover yviabilizar la simplificación administrativa

Desarrollo de aplicativos informáticos y estadística sobre simplificación

Campañas de fiscalización

Ética y transparenciapública

Acceso a la información pública y fomento de la ética y la transparencia

Vigilancia ciudadana y política anticorrupción

Desarrollo de asistencia técnicaFuente: Elaboración AC Pública / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para laSecretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.

La SGP enfrenta limitaciones como ente promotor de la modernización del Estadoperuano. Partiendo de la base de que es un órgano dependiente de la Presidencia delConsejo de Ministros, una organización muy sensible a la volatilidad política, la SGPno cuenta con la estabilidad y permanencia necesarias para que se constituya en ellíder institucional del proceso de modernización en todos los niveles de gobierno. Asimismo, la SGP no recibe asignaciones presupuestales suficientes para cumplircon holgura su rol de articulador de esfuerzos de modernización entre la multitud deentidades que tienen que ver con este proceso, ni tampoco para estructurar y

sistematizar los procesos de gestión al interior de las entidades públicas y supervisarlas cadenas de valor de los diferentes sistemas administrativos.

5. Mapeo de Actores

El mapeo de actores realizado identifica: i) las instituciones que son relevantes para eldesarrollo e implementación de la Política de Modernización de la Gestión Pública, ii)sus intereses respecto a la implementación de una política de modernización y iii) losniveles de poder con el que cuentan.

Este análisis permite contar con un primer panorama sobre las instituciones que laSecretaria de Gestión Pública debe crear o si ya existen, potenciar relaciones de




66

cooperación y coordinación para la implementación de la política de modernización dela gestión pública.

5.1. Identificación de instituciones

En el siguiente cuadro se presenta los actores relevantes identificados, y los objetivosque les interesa alcanzar a través del proceso de modernización de la gestión pública.

TABLA 9: Actores relevantes e intereses

5.2. Matriz poder/interés

A continuación, se han ubicado a las instituciones identificadas como actores en unamatriz que relaciona el interés que tienen en el proceso de implementación de la

Grupo Entidad Intereses

Sistema Nacional de Inversion Pública - SNIP

Sistena Nacional de Presupuesto Público - SNPP

Sistema de Abastecimiento - OSCE

Sistema de Gestión de recursos humanos - SERVIR

Sistema de Planificacion - CEPLAN

Sistema de Control - Contraloría General de la República

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)

Ministerio de Educación (MINEDU)

Ministerio de Salud (MINSA)

Ministerio de la Producción (PRODUCE)

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MINTRA)

Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)

Ministerio de Agricultura (MINAG)

ProinversiónEstado transparente que beneficie la inversión

privada

Instituto Nacional de la Defensa de la Competencia y de

la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)

Mercado que opere sin distorsiones para el

beneficio de los ciudadanos

Asamblea Nacional de Rectores (ANR)

Promoción de la calidad en la Educación

Universitaria a travéz de una gestión moderna que

apoye el desarrollo socioeconómico del Perú

Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)

Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE)

Cámara de Comercio de Lima

Sociedad Nacional de Industrias (SNI)

Confederación Nacional de Gremios de la Micro y

Pequeña Empresa (CONAPYME)

Banco Mundial

Banco Interamericano de Desarrollo

Cooperación Alemana al Desarrollo - GIZ

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Organización Internacional del Trabajo - OIT

Agencia Suiza para el Desarrollo

Ciudadanos al Día

Asociación Nacional de Centros de Investigación

Promoción Social y Desarrollo

Consejo de la Prensa Peruana

Proética

Instituto Prensa y Sociedad (IPYS)

Suma Ciudadana

Sistemas

Administrativos

Ministerios

Mejora en la provisión de servicios públicos

orientado al ciudadano, dentro de un Estado

moderno, eficiente, eficaz, transparente,

descentralista y unitario.

Mejora en la utilización de recursos en las

entidades de la administración pública,

promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

Mejora en la articulación entre los sistemas para

mejorar la planificación, optimizar los procesos,

incrementar la transferencia de conocimiento y

promover el registro de buenas prácticas

Organismos

Públicos

Descentralizados

ONG'sMejora de la gestión pública en materia de

transparencia, ética y gobierno abierto

Entidades

Representativas

de Gobiernos

Regionales y

Locales

Fortalecimiento de la gestión de los Gobiernos

Regionales y Locales para promover el desarrollo

económico, social y sostenible

Organismos

Cooperantes

Asistencia técnica y financiera en la mejora de

políticas de presupuesto, inversión y optimización

de procesos para el alcance de objetivos de corto

plazo

Gremios del

Sector Privado

Mejora en el clima de inversiones y la

competitividad del país para promover

oportunidades de desarrollo empresarial en los

diversos sectores económicos




67

política de modernización de la gestión pública y el poder que tienen para limitar ofacilitar el proceso.

GRÁFICO 15: Matriz poder/interés

Las entidades que se encuentren en el cuadrante número 1 son las más importantesdentro del proceso de modernización y con las que se deben crear relaciones

estrechas. Dentro de este cuadrante se han identificado los siguientes agentes: Sistemas administrativos: cuentan con un alto poder dentro del proceso de

modernización ya que la articulación de estos sistemas es un factor clave paralograr los resultados esperados. Así mismo, el interés de los sistemasadministrativos es alto ya que, mediante el proceso de modernización, lograránoptimizar el servicio civil.

Ministerios: cuentan con un alto poder dentro del proceso de modernizacióndebido a que la efectividad de esta política es condicional a la intervención delos ministerios. Los ministerios también cuentan con un alto interés en elproceso de modernización debido a que buscan optimizar sus procesos para

mejorar los servicios brindados al ciudadano.

Entidades representativas de gobiernos regionales y locales: cuentan con altopoder ya que son indispensables para que el proceso hacia la modernizaciónse realice a nivel descentralizado; el proceso se verían limitado si estosagentes no contribuyen con la modernización. Así mismo, su interés es alto yaque la modernización contribuye a una gestión más eficiente y por tanto a laadecuada provisión de servicios al ciudadano.

Organismos cooperantes: estos apoyan y promueven programas relacionadosa la modernización del Estado por lo que se considera que tienen un altointerés. Estos también poseen un alto poder debido a que contribuyen al

proceso de modernización por medio de los recursos que brindan.

Poder

Interés

Alto

Bajo

Bajo Alto

Mantener Satisfecho (2) Administrar de cerca (1)

Monitorear (4) Mantener Informado (3)

• Sistemas administrativos•Ministerios•Entidades Representativas deGobiernos Regionales y Locales•Organismos Cooperantes

• PROINVERSIÓN•

INDECOPI•Asamblea Nacional de Rectores(ANR)•Cámara de Comercio de Lima•Sociedad Nacional de Industrias (SIN)•CONAMYPE•ONG’s

-




68

Las que se encuentran en el cuadrante número 2 son aquellas que se debe mantener“satisfechas”, debido que pueden ser fuentes de información y opinión, o paraayudar a movilizar a otros actores directamente involucrados. No se identificó ningúnagente en este cuadrante.

Las instituciones que se encuentran en el cuadrante número 3son actores que

requieren apoyo para moverse hacia actores con poder, por lo tanto se les deberámantener informados del proceso. Dentro de este cuadrante se han identificado lossiguientes agentes:

PROINVERSIÓN, INDECOPI, CONAMYPE, SNI y Cámara de Comercio deLima: dichos organismos poseen un alto interés debido a que la modernizacióndel estado es un medio que colaborará con el cumplimiento de sus objetivos(promoción de inversiones, mayor comercio, mercado libre, entre otros); sinembargo, el poder que tienen para limitar o facilitar el proceso no es elevado.

Asamblea Nacional de Rectores: se considera que no tiene alto poder parafacilitar o limitar el proceso de modernización, pero cuentan con un alto interés.

Estos intervienen en el proceso brindando cursos relacionados al proceso demodernización del Estado.

ONG’s (Ciudadanos al Día, Asociación Nacional de Centros de Investigación,Promoción Social y Desarrollo, Consejo de la Prensa Peruana, Proética,Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y Suma Ciudadana): cuentan con altointerés relacionado a los temas de transparencia, ética y gobierno abierto.Junto a la SGP han creado el grupo de trabajo “Iniciativa de Gobierno Abierto.Sin embargo, se considera que su poder para influir en el proceso demodernización es bajo.

Finalmente, las instituciones ubicadas en el cuadrante número 4 son aquellas en lasque se deben invertir menos esfuerzos, debido a que tienen poco interés y poco poder.No se identificó ningún agente en este cuadrante.

Este es un primer análisis de las instituciones que son actores claves en el proceso deformulación e implementación de la política de modernización. En el plan deimplementación de la política se profundizará en como debiese ser su participación enla implementación.




69

6. Anexos

ANEXO 1: Tipología de Entidades del Poder Ejecutivo según la LOPE

Características

Tipo de Organismo Público

EjecutoresEspecializados

Técnicos Especializados Reguladores

Naturaleza desus Funciones

Presta serviciosespecíficos yespecializados.

Requiereadministración propiapor la magnitud de susoperaciones.

Planifican y supervisano ejecutan y controlanpolíticas de estado delargo plazo. Requiere degran independenciafuncional.

Actúan en ámbitosespecializados deregulación de mercados.

Autonomía

Económica

1. Flexibilidad para ejecutar recursos.

2. Ministerio aprueba su política de gasto.

Determinan y aprueban

su política de gasto.

AutonomíaFuncional

Sujetos a lineamientos técnicos del sector delcual dependen. Formulan objetivos y estrategiascon el ministerio del que dependen.

Definen suslineamientos técnicos,objetivos y estrategias

AutonomíaPolítica

Organismo dirigido porun jefe. Pueden contarcon consejo consultivo(mixto) o directivo(público).

Dirigido por organismocolegiado (ConsejoDirectivo) que puede sermixto.

Dirigido por organismocolegiado (ConsejoDirectivo).Nombramientocalificado por concurso.

Creación 1. Cuentan con personería jurídica de derecho público

2. Creados y disueltos por ley a iniciativa del Poder Ejecutivo

3. Fusión, reorganización, cambio de adscripción por Decreto Supremo

Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.




70

ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2011

MINISTERIOS

FECHA DEINGRESO

DELPROYECTODE LEY AL

CONGRESO

DISPOSITIVOLEGAL DE

APROBACIONDE LOF

FECHA DEPUBLICACIÓNEN EL DIARIOOFICIAL “EL

PERUANO”

DISPOSITIVOLEGAL DE

APROBACIONDE MATRIZ DE

COMPETENCIAS

FECHA DEPUBLICACIÓNEN EL DIARIOOFICIAL “EL

PERUANO”

OBSERVACIONES

CUADRO 1: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y CON LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES (LOF) APROBADA

1 Interior 07/06/2008 Ley N° 2933424/03/2009

(9 meses)

2 Relaciones Exteriores 07/06/2008 Ley N° 2935713/05/2009

(11 meses)

3 Defensa 07/06/2008 Ley N° 2960522/10/2010

(28 meses)

4Justicia y Derechos

Humanos15/09/2011 Ley N° 29809

08/12/2011

(3 meses)

CUADRO 2: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS Y CON LOF Y MATRIZ APROBADAS

1Transportes y

Comunicaciones10/07/2008 Ley N° 29370

03/06/2009 DS 019-2011-MTC

14/05/2011(11 meses)

2Trabajo y Promoción

del Empleo09/08/2008 Ley N° 29381

16/06/2009DS 002-2010-TR 10/04/2010

(10 meses)

3Mujer y Poblaciones

VulnerablesDL N° 1098 20/01/2012

DS 012-2011-MIMDES

22/07/2011

CUADRO 3: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS CON LOF APROBADA Y SIN MATRIZ APROBADA

1 Agricultura DL N° 997 13/03/2008

2 Producción DL N° 1047 26/06/2008

3 Ambiente DL N° 1013 14/05/2008

4 Cultura 09/11/2006 Ley N° 29565 22/07/2010




71

5Desarrollo e Inclusión

Social31/08/2011 Ley N° 29792

20/10/2011

(2 meses)

CUADRO 4: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS SIN LOF Y SIN MATRIZ APROBADA

1 EducaciónDecreto Ley

2576202/10/1992

Con Of. N° 00426-2011-ME/VMGI de 21.Nov.11informan a la SGP quevienen elaborando sunuevo proyecto de LOF.

2Comercio Exterior y

Turismo29/08/2008 Ley 27790 24/07/2002

Proyecto de LOF

ingresado a la SGP conOficio N° 06-2012-MINCETUR/SG/OGPPDdel 05. Ene. 2012.

3 Energía y Minas 18/07/2008Decreto Ley

2596208/12/1992

A la fecha, el proyecto deLOF no ha sido enviado ala SGP.

4 Salud 25/07/2008 Ley 27657 18/01/2002 A la fecha, el proyecto deLOF no ha sido enviado ala SGP.

5Vivienda, Construcción

y Saneamiento17/07/2008 Ley 27792 25/07/2002

Con Of. N° 956-2011-VIVIENDA-SG de15.Nov.11 informan a laSGP que procederán aelaborar su nuevoproyecto de LOF.

CUADRO 5: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS SIN LOF APROBADA

1 Economía y Finanzas 07/06/2008Decreto

Legislativo 18313/06/1981

A la fecha, el proyecto deLOF no ha sido enviado ala SGP.

Fuente: Elaboración AC Pública / Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.




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CUADRO RESUMEN

Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.

(19) MINISTERIOS

(13) MINISTERIOS CON COMPETENCIASCOMPARTIDAS

(3)MINISTERIOSCON LOF Y

MATRIZAPROBADAS

(5)MINISTERIOSCON LOF YSIN MATRIZ

APROBADAS

(5)MINISTERIOSSIN LOF Y SIN

MATRIZAPROBADAS

(5) MINISTERIOS

CONCOMPETENCIASEXCLUSIVAS

(1) MINISTERIOS SINLOF APROBADA

(1)

PRESIDENCIADELCONSEJO DEMINISTROS




73

Anexo 3: Normas relevantes para el proceso de descentralización

Ley DisposicionesLey de Bases de la Descentralización (Ley N° 27786)

Establece la finalidad, principios, objetivos y criteriosgenerales del proceso de descentralización. Se fijan entérminos muy generales las competencias de los tres niveles

de gobierno, se determinan los bienes y recursos de losgobiernos regionales y locales y se regula las relaciones degobierno en sus distintos niveles.

Ley Orgánica de GobiernosRegionales (Ley N° 27867)

Establece y norma la estructura, organización, competenciasy funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone queuna vez instalados los gobiernos instalados elegidos, éstosdesempeñarán de manera inmediata sus competenciasexclusivas.

Ley Marco de Promoción de laInversión Descentralizada (Ley 28059)

Reconoce competencia a los Gobiernos Regionales parapromover la inversión privada nacional y extranjera dirigida alograr el crecimiento económico regional, conforme a ley.Establece el marco normativo para que el Estado en sus tresniveles de gobierno (Gobierno Nacional, GobiernosRegionales y Gobiernos Locales), promueva la inversión demanera descentralizada; estableciéndose como modalidadesgenerales de participación de la inversión privada: (i)participación privada en proyectos públicos, y ii) iniciativasprivadas en proyectos de inversión sobre recursos estatales.

Decreto Legislativo N°1012 Tiene por objeto establecer los principios, procesos yatribuciones del Sector Público para la evaluación,implementación y operación de infraestructura pública o laprestación de servicios públicos, con participación del sectorprivado, así como establecer el marco general aplicable a lasiniciativas privadas.

Aprueban Reglamento de la LeyMarco de Promoción de la InversiónDescentralizada (Decreto Supremo Nº 015-2004-PCM)

Desarrolla el marco normativo para la Promoción de laInversión Descentralizada, establecido por la Ley Nº 28059 -Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada.Se indica que la determinación de los proyectos de inversióncomo proyectos nacionales, regionales o locales será

realizada aplicando, en forma sucesiva y excluyente, loscriterios que, en orden de prioridad, se señalan acontinuación:a) Las competencias atribuidas a cada nivel de gobiernoreguladas en la Ley Nº 27783, Ley de Bases de laDescentralización, y otras normas con rango de ley.b) La capacidad de gestión de cada nivel de gobierno paraimplementar el proyecto y adoptar medidas que favorezcan lapromoción de inversiones, de acuerdo al sistema deacreditación aplicable para los Gobiernos Regionales yLocales, conforme a la legislación de la materia.c) El ámbito de influencia del proyecto que está dado por elalcance de los beneficios que éste genere a la población.d) El territorio en el cual se ejecutará y/o desarrollará el

proyecto.Modificación del D.S. Nº 015-2004-PCM, Reglamento de la Ley Marco dePromoción de la InversiónDescentralizada (D.S. Nº 013-2007-PCM)

Se modifican los siguientes artículos del Decreto Supremo Nº015-2004-PCM: Se realizan modificaciones sobre los requisitos para la

presentación de iniciativas privadas de proyectos deinversión (14.1 y 14.2). Se agrega el artículo 14.5 en elque se establecen requisitos en caso las iniciativasprivadas involucren servicios públicos.

Se realizan modificaciones sobre los trámites de lasincitativas privadas en los proyectos de inversión (15.2,15.3, 15.5, 15.6, 15.7, 15.8). Se establecen nuevos plazosy se agregan especificaciones sobre los trámites de lasinversiones privadas y las acciones a tomar en caso setengan distintas iniciativas de inversión privada. Seagrega el artículo 15.9 en el que se indica qué proyectosse consideran alternativos.

Se agrega el inciso i) del artículo 16 en relación a los




74

criterios para la evaluación de las iniciativas privadas enproyectos de inversión

Se realizan modificaciones a los procedimientos deselección para la ejecución del proyecto de inversión(18.1, 18.3). Se modifican los documentos que deberánpresentar los que estén interesados en un proyecto deinversión. Asimismo, se agregan algunas pautas que

guían los procedimientos de selección. Se agregan losartículos 18.6 y 18.7.

Se realizan modificaciones en relación al reembolso degasto (inciso a) del artículo 19.1 y 19.2).

Se realizan modificaciones sobre la adjudicación oconcesión directa del proyecto de inversión (20.2 y 20.3).Se agrega el artículo 20.4 en el que se indica cuando sesuspende un proceso y se deja sin efecto cualquier tipode aprobación que se hubiese otorgado.

Ley Orgánica de Municipalidades (LeyN° 27972)

Establece normas sobre la creación, origen, naturaleza,autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias,clasificación y régimen económico de las municipalidades;también sobre la relación entre ellas y con las demásorganizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los

mecanismos de participación ciudadana y los regímenesespeciales de las municipalidades.

Ley de Promoción de la Inversióndescentralizada (Ley N° 28059)

Promoción de la inversión de manera descentralizada comoherramienta para lograr el desarrollo integral, armónico ysostenible de cada región, en alianza estratégica entre losgobiernos regionales, locales, la inversión privada y lasociedad civil.

Ley de Descentralización Fiscal(Decreto Legislativo Nº 955)

Regula la asignación de recursos a los Gobiernos Regionalesy Locales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios yfunciones de su competencia.Establece mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzofiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en larecaudación tributaria y el uso eficiente de los recursos

públicos.Dispone reglas de responsabilidad fiscal aplicables a lascircunscripciones departamentales o Regiones y GobiernosLocales.

Modificación de la Ley de TributaciónMunicipal (Ley N° 776)

La Ley de Tributación Municipal fue promulgada en 1994 y hasufrido distintas modificaciones (ver Ley Nro.29168 del 2007,Ley Nro.28762 del 2006 y Ley Nro.28657del 2005). Sinembargo, a pesar de las modificaciones no tiene una visiónde los aspectos de una descentralización fiscal general.

Ley del Sistema de Acreditación delos gobiernos regionales y locales(Ley N° 28273)

Tiene como objetivo garantizar la transferencia decompetencias, funciones, atribuciones y recursos delGobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales, yoptimizar la calidad de los servicios públicos. Así mismo, establece que El Sistema de Acreditacióncomprende la capacitación, asistencia técnica y el conjunto decriterios, instrumentos, procedimientos y normas necesariaspara determinar la capacidad de gestión de los GobiernosRegionales y Locales, para recibir y ejercer las funcionesmateria de transferencia.

Ley de Incentivos para la Integración yConformación de Regiones

Establece las políticas de incentivos para la integración yconformación de regiones, para consolidar el desarrollonacional descentralizado, de conformidad con el artículo 30º yla Segunda Disposición Transitoria de la Ley Nº 27783, LeyOrgánica de Bases de la Descentralización.

Ley Marco del PresupuestoParticipativo (Ley N° 28056)

Tiene como objetivo establecer disposiciones que aseguren laefectiva participación de la sociedad civil en el proceso deprogramación participativa del presupuesto, el cual sedesarrolla en armonía con los planes de desarrolloconcertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales,

así como la fiscalización de la gestión.Elaboración AC Pública




75

ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificación Administrativa

Plan Nacional de Simplificación Administrativa

Resolución Ministerial N° 228 2010 PCM

Se detalla metas, plazos, indicadores y entidades responsables de la ejecución de cada acción orientada allevar a cabo la reforma.

Visión Alcance

“Estado moderno y al servicio del ciudadano con

entidades públicas que brindan trámites y serviciosadministrativos útiles para la ciudadanía bajo unenfoque de calidad y mejoramiento continuo, ética ytransparencia, construyendo una sociedad másdemocrática, incluyente, equitativa y competitiva”

Todas las entidades públicas del Estado, es decir,Poder Ejecutivo y todos sus ministerios y organismos,Poder Legislativo, Poder Judicial, gobiernos regionales,locales y organismos autónomos.

Objetivo General Indicador y Meta

Mejorar la calidad, eficiencia y la oportunidad de losprocedimientos y servicios administrativos que laadministración pública brinda a la ciudadanía y losactores privados.

Percepción de la ciudadanía y de los empresarios.

Meta para el 2014: el 50% de los ciudadanos y el 50%de los empresarios perciba que los procedimientos yservicios administrativos se han simplificado.

Objetivos Estratégicos Principios

1. Generalizar la gestión por procesos.2. Universalizar el uso intensivo de las tecnologías

de la información.3. Proveer al personal de competenciasadecuadas.

4. Involucrar a los diferentes actores en laconsolidación del proceso.

5. Optimizar el marco normativo de lasimplificación administrativa.

6. Fortalecer la institucionalidad y liderazgovinculados a la simplificación administrativa.

1. Orientación a la ciudadanía.2. Integralidad de las soluciones, aunque focalizadas

en los temas de mayor impacto.

3. Gestión basada en procesos, optimización de losmismos.

4. Rigor técnico.5. Principio de transversalidad entre instituciones.6. Mejora continua.7. Revalorar la función de atención a la ciudadanía.8. Participación ciudadana en el diseño y evaluación

de la reforma.

Fuente: Decreto Supremo N° 025-2010-PCM/ Carlos Casas (2012), Avances de la Reforma yModernización del Estado en el Perú.




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ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales

001 Programa Articulado Nutricional 002 Salud Materno Neonatal 0016 TBC-VIH/SIDA 0017 Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis 0018 Enfermedades no Transmisibles 0024 Prevención y Control del Cáncer 0030 Reducción de la Victimización en Zonas Urbanas del País en el Marco de la

Seguridad Ciudadana 0031 Reducción del Tráfico Ilícito de Drogas 0032 Lucha Contra el Terrorismo 0033 Fomento de las actividades pesqueras artesanales y acuícolas 0034 Mejora del sistema de abastecimiento del Estado 0035 Gestión sostenible de recursos naturales y diversidad biológica 0036 Gestión integral de residuos sólidos 0037 Incremento de la productividad de MYPE y cooperativas

0038 Programa nacional de empleo juvenil – Jóvenes a la Obra 0039 Mejora de la Sanidad Animal 0040 Mejora y mantenimiento de la sanidad vegetal 0041 Mejora de la inocuidad agroalimentaria 0042 Aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario 0043 Logros de aprendizaje de los estudiantes del II ciclo de educación básica regular 0044 Logros de aprendizaje de los estudiantes de primaria de educación básica

regular 0045 Logros de aprendizaje de los estudiantes de secundaria de educación básica

regular 0046 Acceso y uso de la electrificación rural 0047 Acceso y uso adecuado de los servicios públicos de telecomunicaciones e

información asociados 0048 Prevención y atención de incendios, emergencias médicas, rescates y otros 0049 Programa nacional de apoyo directo a los más pobres 0050 Inscripción y publicación registral 0051 Prevención y tratamiento del consumo de drogas 0053 Educación superior pedagógica 0054 Educación técnica productiva – CETROS PÚBLICOS 0055 Educación superior tecnológica 0056 Fiscalización ambiental 0057 Conservación de la diversidad biológica y aprovechamiento sostenible de los

recursos naturales en áreas naturales protegidas 0058 Acceso de la población a la propiedad predial formalizada 0059 Bono familiar habitacional 0060 Habilitaciones urbanas 0061 Reducción del costo, tiempo e inseguridad vial en el sistema de transporte

terrestre 0062 Optimización de la política de protección y atención a las comunidades peruanas

en el exterior 0063 Actividad física y deportiva de la población peruana 0064 Inserción social positiva de la población penal 0065 Aprovechamiento de las oportunidades comerciales brindadas por los principales

socios comerciales del Perú 0066 Formación universitaria pregrado 0067 Celeridad en los procesos judiciales de familia 0068 Reducción de vulnerabilidades y atención de emergencias por desastres 0069 Defensa de los Derechos Fundamentales

http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/ppr/estr_program/002.pdf















































































































0070 Fortalecimiento de capacidades de jueces, fiscales, aspirantes a la magistraturay auxiliares de justicia

0071 Mejor atención al ciudadano 0072 Programa de desarrollo alternativo integral y sostenible - PIRDAIS 0073 Programa para la generación del empleo social inclusivo – Trabaja Perú 0074 Gestión integrada y efectiva del control de oferta de drogas en el Perú 0075 Desarrollo de la pesca artesanal 0076 Innovación y transferencia tecnológica 0078 Asistencia solidaria gratitud 0079 Acceso de la población a la identidad 0080 Lucha contra la violencia familiar 0082 Agua y saneamiento para la población urbana 0083 Agua y saneamiento para la población rural 0084 Manejo eficiente de recursos forestales y fauna silvestre 0085 Ordenamiento, fomento y desarrollo de la acuicultura 0086 Optimización de los procesos penales

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Estructura de Programas Presupuestales - Presupuesto porResultados.http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2768&Itemid=101885&lang=es



















http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2768&Itemid=101885&lang=es



















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