Cuadernos de derecho 3

Glenur S.A.Depósito Legal Nº 363707/14

Dec. 218/996

Cuaderno N° 3 | Año 2014

PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO DE DERECHO EN EL URUGUAY

Con especial referencia al período 1968 a 1973

Dra. Mariana Blengio Valdés

Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Profesora Titular de Derechos Humanos en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la UDE. Profesora Adjunta de las Asignaturas: Derechos Humanos (grado 3 efectiva); Derechos Sociales y Principios Constitucionales y Teoría del Estado en la Facultad de Derecho de la UDELAR. Coordinadora de la Cátedra UNESCO de Derechos Humanos de la UDELAR. Directora de la Revista de Derecho Público. Autora de diferentes obras de su especialidad: Código de Derechos Humanos; El derecho al reconocimiento de la dignidad humana; Derechos Humanos en movimiento entre otras. Correo electrónico: [email protected]

Las opiniones y expresiones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Facultad de Ciencias Jurídicas ni a la Universidad de la Empresa.

ISSN 2301-1068

SERIE CUADERNOS DE DERECHO N°3 | Año 2014 ::

PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO DE DERECHO EN EL URUGUAYCON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973

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RESUMEN

Los poderes de emergencia constituyen mecanismos especiales previstos a texto expreso en el ordenamiento jurídico. Están destinados a enfrentar situaciones de emergencia e imprevistas, en los cuales se producen alteraciones al orden público. Las coyunturas que dan lugar a la adopción de tales poderes pueden ser de diferente naturaleza: sociales, políticas, económicas o medio ambientales entre otras. En estos casos excepcionales los poderes del estado deben adoptar mecanismos destinados a sobrellevar y reconvertir la situación de emergencia con el fin de restaurar o proteger la seguridad pública en el marco del respeto a los derechos y libertades de los habitantes. Los poderes de emergencia han sido adoptados por los diferentes gobiernos uruguayos en variadas situaciones tanto en el siglo XIX como en el XX. El presente estudio se centra en la instrumentación de los mismos durante los años previos a la última dictadura militar que aquejó al país en el siglo XX y que se prolongó entre 1973 y 1985, sin perjuicio de lo cual se hace referencia a otros antecedentes que emergen de la historia constitucional uruguaya. La reflexión sobre los límites constitucionales que deben coexistir ante cualquier situación conflictiva y extraordinaria que emerge en el seno de la sociedad, constituye un verdadero desafío para las democracias del siglo XXI y por ende un eje central para la discusión en torno a las características del Constitucionalismo moderno.

PALABRAS CLAVE. Poderes. Emergencia. Constitución. Seguridad. Derechos Humanos

:: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS


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ÍNDICE

I.- INTRODUCCIÓN.

II.- MARCO CONCEPTUAL DE LOS PODERES DE EMERGENCIA.

III.- ORIGEN DEL PRECEPTO.

IV.- CONCEPTO DE EMERGENCIA Y LAS CAUSAS QUE LA ORIGINAN.

V.- MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA PREVISTOS EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.

1.- Armonización del derecho interno y del derecho internacional de los derechos humanos.2.- Medidas prontas de seguridad.3.- Suspensión de la seguridad individual –artículo 31.

VI.- LEGISLACIÓN.

VII.- RESEÑA DE LOS PODERES DE EMERGENCIA ADOPTADOS EN EL PERÍODO 1968 A 1973.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA.



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I. INTRODUCCIÓN.

El presente estudio tiene por objetivo el análisis de la temática relativa a los poderes de emergencia y su proyección en el marco de la vigencia del Estado de Derecho en el Uruguay.

Los poderes de emergencia se encuentran establecidos en la Constitución Nacional. En ésta se prevén mecanismos que habilitan la toma de decisiones y medidas urgentes en base a circunstancias de especial gravedad que enfrenta el país.

El estudio comienza con el marco conceptual que permite identificar las medidas que pueden adoptarse en situaciones excepcionales. Estas son la suspensión de seguridad individual y la adopción de las medidas prontas de seguridad acorde a lo establecido en la Carta en los artículos 31 y 168 numeral 17 respectivamente. Así también su armonización con las fuentes de Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

El período estudiado abarca del 1 de enero de 1968 al 27 de junio de 1973. A los efectos de esta investigación se relevaron las normas publicadas durante el referido período, en el Registro de Leyes y Decretos y se analizaron los Diarios de Sesiones del Poder Legislativo de la época. El análisis efectuado es netamente jurídico y no se introduce en el estudio o interpretación de los hechos o circunstancias históricas que determinaron la adopción de tales normas.

II.- MARCO CONCEPTUAL DE LOS PODERES DE EMERGENCIA.

El mantenimiento del orden en lo interior y la seguridad en lo exterior constituyen fines del estado. Para cumplir con éstos, se prevén mecanismos que habilitan y legitiman a los poderes a ejercerlos.

En forma normal y cotidiana, el Estado cumple con los fines de seguridad y defensa. Sin embargo pueden ocurrir hechos o situaciones imprevistas o de urgencia que hacen necesario que el estado utilice poderes de emergencia. En estas coyunturas de especial gravedad, el estado carece de medios ordinarios suficientes para enfrentar la realidad. Por tal motivo los ordenamientos jurídicos prevén mecanismos destinados a sobrellevar estas situaciones, que solo deben aplicarse cuando se constaten determinados presupuestos y con el fin de restablecer el orden y la tranquilidad en el marco del Estado de Derecho.

Estos institutos especiales conllevan aspectos relevantes a estudiar. Uno de ellos es el relativo a las facultades de los poderes actuantes, específicamente el Poder Ejecutivo y su equilibrio con relación al Poder Legislativo y también Poder Judicial.

Se entiende que el orden que se protege es en sentido material.



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JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA al respecto señala:

“El orden que se protege mediante la actividad policial es un orden material. La policía, dice HARIOU no atiende a las causas intelectuales o morales del desorden, sino a la manifestación exterior del desorden”. Por su parte agrega que el concepto aparece más restringido que el general de orden público: “Es tranquilidad pública. Es también seguridad pública. Y es, por último, salubridad pública”1.

En cuanto a la seguridad exterior la facultad compete también al Poder Ejecutivo en una primera instancia regulando las relaciones diplomáticas y luego por medio de la organización militar. Se trata al decir del referido autor de un “sistema de prevención genérica de los riesgos que puedan llegar a comprometer la seguridad exterior del estado; y la adopción de medidas de prevención o de represión concretas y materiales”. 2

Otro aspecto de esta temática es el referido directamente a la protección de los derechos, libertades y garantías, en tanto al utilizarse estos poderes de emergencia, en algunos casos pueden verse afectados en el goce. Sin embargo ello deberá operar siempre en el marco del Estado de Derecho y atento a lo dispuesto en la Constitución Nacional en forma armónica con los tratados internacionales aprobados por el Uruguay y demás legislación vigente.

En todo Estado de Derecho se deben prevenir situaciones extraordinarias que interpelan a la sociedad y obligan a la adopción de medidas que apuesten a la restauración del orden, la tranquilidad y la seguridad. Estas medidas requieren un equilibrio perfecto en tanto interfieren en la protección del goce de los derechos y las libertades, así como también en la instrumentación de garantías efectivas que los aseguren.

Tal cual enseña JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA en la obra ya relacionada:

“ … En circunstancias normales la conciliación de la libertad de los individuos con el orden de la comunidad se establece y garantiza mediante la regulación por la ley de aquellas libertades y mediante el ejercicio corriente y diario de los poderes de policía confiados al Ejecutivo.

Pero el Estado de Derecho no debe prevenir solamente el tratamiento de las situaciones normales, sino que precisa trazar normas para el ejercicio del poder público aun en aquellos casos de mayor dramatismo, en los cuales los hechos o las coyunturas políticas arriesgan poner en crisis la estabilidad de todo el sistema institucional. Aun en esas circunstancias extremas, es necesario que los ejecutores del poder público actúen bajo reglas tan claras como sea posible establecerlas, de tal modo que el ataque del enemigo exterior o la conmoción interior no puedan constituir pretextos para

1 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino. La Constitución Nacional. Homenaje de la Cámara de Senadores. Tomo III, Montevideo, 1988, pp. 98 y ss.

2 Ob cit nota anterior p. 103.



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el establecimiento de un gobierno despótico o tiránico, en nombre de la suprema ley de salvación pública. Se trata pues, de normar la anormalidad, de regular las situaciones irregulares, se está en los bordes del régimen constitucional”.3

III.- ORIGEN DEL PRECEPTO.

Se entiende por la doctrina que la incorporación de estos mecanismos en nuestro ordenamiento jurídico está influida por el modelo francés. Diferentes autores se han detenido en forma particular en el estudio de la influencia que dicho modelo tiene en la Constitución patria.

En las primeras Constituciones francesas se preveía que el titular del Poder Ejecutivo estaba obligado a adoptar las medidas necesarias para la conservación del orden en todo caso. 4 Este derecho francés influye directamente en el Río de la Plata y es recogido por diferentes estatutos, reglamentos y leyes patrias en el período que va de 1811 a la Jura de la primera Constitución Nacional en 1830. Incide también en el contenido de la Carta de 1830, la Constitución Norteamericana, la Española de 1812 y las Argentinas de 1819 y 1826 sin perjuicio de otras también latinoamericanas.

JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA lo ejemplifica haciendo referencia en la obra citada al Estatuto Provincial de 1813 que fuera dictado por la Asamblea General Constituyente reunida en Buenos Aires. Señala el autor que en dicho documento se previó que: “Las disposiciones adoptadas por el Gobierno en los casos de riesgo de la tranquilidad pública o de la seguridad de la patria, habrán de ser en todo caso comunicadas a la Asamblea Constituyente, dentro de las veinticuatro horas”. Este antecedente es, según el jurista, evidencia del proceso de construcción del actual sistema que supone un equilibrio o control de los poderes Ejecutivo y Legislativo al momento de invocarse los poderes de emergencia. Por su parte y según recuerda el propio autor, el “proyecto de la Constitución de 1826 previene que la suspensión general de garantías solo puede provenir de disposición especial del Congreso, la que solamente puede ser dictada en los casos excepcionales de riesgo para el orden y la tranquilidad públicos”. 5

A partir de esta influencia del derecho comparado, JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA identifica dos elementos fundamentales a analizar:

a) Por un lado el hecho que las medidas prontas de seguridad son concebidas como decisiones de alcance puntual o particular, y han de ser tomadas en relación a casos concretos en las circunstancias y forma que se verá;

3 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino. Ob cit nota 1, p. 107.

4 Puede ampliarse al respecto en obra de JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino citada en nota 2 pp. 109 y ss y en SEMINO, Miguel Ángel. “Medidas prontas de seguridad”, FCU, Montevideo, 1996, Capítulo Primero, pp. 9 a 21.

5 Ob cit nota 1, pp. 111 y ss.



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b) En segundo lugar lo que refiere a la suspensión general de garantías que como regla que afectará a todos los habitantes del estado solo puede provenir de una decisión del Poder Legislativo.

Ya en la primera Constitución Nacional se previeron artículos que consagraron los poderes de emergencia los que se han mantenido con algunos cambios y variantes de redacción. Así encontramos el artículo 81 in fine de la Constitución de 1830 cuyo texto señala en relación a las medidas prontas de seguridad:

“Al Presidente de la República compete, …. Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando inmediatamente cuenta a la Asamblea General o en su receso, a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estando a su resolución”. 6

En cuanto a la suspensión de seguridad individual, el artículo 143 de la Constitución de 1830 estableció:

“La seguridad individual no podrá suspenderse sino con la anuencia de la Asamblea General, o de la Comisión Permanente estando aquella en receso, y en el caso extraordinario de traición o conspiración contra la Patria; y entonces, sólo será para la aprehensión de los delincuentes”. 7

IV.- CONCEPTO DE EMERGENCIA Y LAS CAUSAS QUE LA ORIGINAN.

Tal cual se expresó estos poderes tienen su razón de ser en la existencia de una situación de emergencia cuyo origen puede ser variado. Esta coyuntura obliga a adoptar medidas especiales en tanto no puede superarse la situación, con los poderes que normalmente están previstos para tiempos de paz y tranquilidad. Destaca al respecto RISSO FERRAND que la situación solo será de emergencia “cuando no pueda ser superada por los medios habituales previstos por el ordenamiento jurídico para las situaciones de normalidad”.8

Las causas que originan la emergencia pueden ser como señalamos de variada naturaleza y no solamente fundadas en razones políticas que supongan la alteración del orden público.

Afirma al respecto JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA que en el caso de la adopción de medidas prontas de seguridad “los constituyentes del año 30 solamente pensaban en la conmoción política. Todos los antecedentes que los autores de la primera Constitución pudieron tener a la vista habrían

6 Constitución de la República Oriental del Uruguay del año 1830. Librería Universitaria Julio Tarino, 3º edición, Montevideo, 1953.

7 Ob cit nota anterior artículo 143.

8 RISSO FERRAND, Martin. Derecho Constitucional. Tomo I, FCU, Montevideo, 2006, p. 302.



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de llevarlos a ese mismo modo de comprender el precepto: se pensaba en el levantamiento armado, en la lucha de partidos, en el intento de derrocar a las autoridades constitucionales, casos todos de conmoción política”. Sin embargo, señala el jurista que más tarde, ese concepto de conmoción interior se amplió. A modo de ejemplo refiere a las perturbaciones económicas que se verifican en 1914 en Uruguay como consecuencia de la guerra, que crean el riesgo de una corrida bancaria. “En esas circunstancias el Presidente Batlle, siendo Ministro de Hacienda Don Pedro Cosio, tomó algunas disposiciones excepcionales por vía de medidas prontas de seguridad. Comunicadas a la Asamblea, se discutió si el Poder Ejecutivo había hecho un correcto ejercicio de esta competencia constitucional”. 9

También pueden recordarse las medidas que debieron adoptarse en los años 1959 y 1965 ocasionadas por causas climáticas (inundaciones y sequía respectivamente), las cuales adquirieron carácter de catástrofe nacional. 10

En relación a las causas de la emergencia que puede dar lugar a la adopción de poderes de emergencia (tanto medidas prontas de seguridad como suspensión de la seguridad individual), podemos diferenciar a modo de clasificación:

a) Político - institucionales. Están vinculadas a las alteraciones del orden público y fueron ocasionadas por diferentes coyunturas donde subyacen problemas de carácter institucional. A modo de ejemplo pueden referirse asesinatos de autoridades, sublevaciones de caudillos, motines urbanos, guerrilla. Surge de la historia constitucional uruguaya tanto en el siglo XIX como el XX, la adopción de medidas prontas de seguridad o excepcionalmente, la suspensión de la seguridad individual en base a estas causas. Los últimos poderes de emergencia registrados en el siglo XX fueron los invocados durante los años previos a la última dictadura militar que transitó entre 1973 – 1985. En este período anterior a la dictadura que ubicaremos para este estudio entre 1968 y 1973, fueron adoptadas en forma reiterada medidas prontas de seguridad y fueron suspendidas en diversas oportunidades las garantías individuales invocándose en muchos casos el artículo 31 de la Constitución relativo a la seguridad individual. b) Internacionales. Ejemplo de ello lo constituyen las decisiones de emergencia adoptadas durante el conflicto regional denominado la Guerra Grande entre los años 1842 y 1843. En este último caso se invocó el artículo 143 in fine de la Constitución vigente en la época que citáramos anteriormente. También fue suspendida la seguridad individual en 1848 en mérito a la situación compleja que se vivía en el país y el Río de la Plata. c) Económicas. La razón de ser de la emergencia radica en problemas de carácter financiero en el cual el Estado se ve involucrado en una situación que sale de la normalidad. Fueron


10 SEMINO, Miguél Ángel. “Medidas prontas de seguridad”, FCU, Montevideo, 1996, p. 32. El autor de esta obra trascendente, realiza un exhaustivo análisis de las medidas que fueron adoptadas desde la existencia misma del Uruguay como estado hasta la última dictadura militar ocurrida en la década del setenta del siglo XX.



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adoptadas en el siglo XX fundamentalmente en el año 1914 como consecuencia de la Primera Guerra Mundial. Por otros motivos pero también con contenido económico se introdujeron medidas de ese carácter durante el período que estudiamos. d) Sociales o gremiales. Fueron adoptadas en el siglo XX y se vinculan a causas generadas por huelgas generales o paros de gran envergadura. Se registran a modo de ejemplo en los años 1911 (como consecuencia de un paro general de los gremios obreros), 1919, 1929, 1934 y en las décadas del 50, 60 y 70 hasta el último golpe militar del año 1973. e) Medio ambientales. Se originan a raíz de problemas vinculados a desastres naturales como lo fueron las grandes inundaciones y sequía, ocurridas en el país en el siglo XX en los años 1959 y 1965 respectivamente. En estos casos las circunstancias se comprenden como de “catástrofe nacional” y la intervención extraordinaria del estado busca sobrellevar la situación con el fin de proteger la vida, salud y seguridad de los habitantes entre otros derechos.

Resta precisar que en todos los casos la situación de emergencia que se pretende subsanar, debe ser de carácter transitorio. Esto resulta relevante a los efectos de reafirmar que los poderes de emergencia no pueden transformarse en una forma de gobierno que perdure en el tiempo. Ello en tanto se desnaturalizaría el instituto y su legitimidad en el marco del Estado de Derecho. Y termina gobernándose por “decreto”.

Lamentablemente del estudio de los poderes de emergencia invocados por última vez en el transcurso del siglo XX en nuestro país y en forma previa al golpe de estado ocurrido en 1973, se evidencia un uso desmedido de los institutos, lo que perturbó y deslegitimó su naturaleza misma tal cual se verá mas adelante.

Sobre el punto coinciden ampliamente los autores. Así puede verse la opinión de MARTÍNEZ MORENO:

“Llevando el alcance de tales medidas mas allá de donde la propia Constitución lo autoriza, el Poder Ejecutivo ha utilizado ese expediente para legislar por decreto, para encarcelar sin causa, para clausurar diarios opositores, para invadir la enseñanza autónoma, para hollar la intimidad y revisar y decomisar la correspondencia de los particulares, para regir y deformar los negocios, para expropiar los bancos que la oligarquía previamente ha vaciado. Ha confinado en cuarteles donde se aplican condiciones de dureza no autorizadas por la Constitución a miles de personas. Ha desconocido al Poder Judicial aprisionando a los individuos a quienes liberan los jueces o desoyendo los mandatos de los magistrados que le ordenan liberar a otras personas. Ha militarizado a funcionarios públicos civiles y los ha encarcelado bajo la imputación de delitos militares. Por dos veces, ha desacatado el levantamiento de medidas prontas de seguridad, facultad que en el orden institucional pertenece al Parlamento. Ha utilizado la suspensión de garantías no para aprehender a los reos de lesa patria, único supuesto y único objetivo para los cuales la Constitución autoriza que la seguridad individual se suspenda, y lo ha hecho para entrar a saco en cuanto hogar ha querido revisar y para retener a detenidos fuera de los plazos constitucionales, y ha usado esos lapsos inconstitucionales de prisión



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para aplicar penthotal a los arrestados. Y por supuesto sin consagrar tal tipo de aberraciones en sus textos escritos, ha aplicado la tortura, ha sido aconsejado por policías extranjeros y ha alentado depredaciones , atentados y hasta ejecuciones llevadas a cabo por fuerzas represivas policiales o por bandas para policiales fascistas, directamente alentadas desde el Ministerio del Interior”. 11

Por su parte SEMINO destaca:

“A partir del decreto sobre medidas prontas de seguridad de 13 junio 1968 se produce en el país un fenómeno jurídico – político, por supuesto que no registra antecedentes en nuestra historia constitucional. Hasta casi la víspera del golpe de estado del 27 de junio de 1973 el Poder Ejecutivo recurrió al instituto de las medidas prontas de seguridad como método casi normal de gobierno. Atento a ello se dictaron alrededor de 250 medidas que cubrieron virtualmente todas las áreas de la vida social, económica, financiera y política del país. Ello produjo un entramado de relaciones jurídicas muy difícil de desenredar cuando el Parlamento resolvió dejar sin efecto gran parte de las medidas adoptadas (Resolución de la Asamblea General de 9 de marzo de 1972). Tan es así que se debió designar una Comisión Especial para estudiar particularmente las innumerables situaciones que ofrecía la realidad y que no admitían soluciones simples ni automáticas”.12

AGUIRRE RAMÍREZ sobre este período escribió:

“… es evidente que hasta 1972, se hizo uso y abuso de las medidas prontas de seguridad, muchas veces en forma abiertamente inconstitucional y configurando abusos de poder que lesionaron distintos derechos de las personas, configurando, como decía Jiménez de Aréchaga, verdaderas inequidades”. 13

GROS ESPIELL, reafirma que:

“Contrariamente al caso del Presidente Gestido, Pacheco instauró un estilo de gobierno enérgico y decisorio, con un Presidente que adoptaba e imponía directivas y que prácticamente no recurría jamás a la deliberación y el intercambio general de opiniones en el Consejo de Ministros. Durante estos cuatro años la guerrilla llegó a su culminación y para combatirla se recurrió a las medidas prontas de seguridad que pasaron a ser, por imposición de los hechos y contra la esencia de su naturaleza misma, un instituto prácticamente permanente que se utilizó para resolver los más diversos problemas del país. Su puesta en práctica se efectuó con el asentimiento expreso o tácito de la Asamblea General o de la Comisión Permanente. Pero incluso en los casos en que no fue otorgado, creándose así una situación conflictual con el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo

11 MARTÍNEZ MORENO, Carlos. “Contexto real y actual de los derechos humanos en Uruguay y AL” en Foro sobre la vigencia de los derechos humanos en AL. Editado por el Depto de Publicaciones de la UDELAR, Montevideo, 1972, pp. 70 y 71.

12 Ob cit nota 10 p. 27.

13 AGUIRRE RAMÍREZ, Gonzalo. “La experiencia uruguaya en el ejercicio de los poderes de emergencia”. En Revista de Derecho de la UCUDAL, No. 5, Montevideo, 2003, pp. 179 a 198.



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no quiso utilizar los procedimientos extremos previstos en la Constitución, mediante los cuales hubiera podido impedir finalmente la aplicación de las decisiones adoptadas por el Presidente de la República”. 14

Como señaláramos no nos detendremos a analizar del punto de vista de la realidad histórica la coyuntura que dio lugar a la instrumentación de estos poderes de emergencia. A modo de síntesis y como forma de ubicarnos en las características fácticas del período estudiado podemos señalar que el mismo se caracterizó por un notorio decaimiento económico del país vinculado a la nueva realidad internacional y su trascendente incidencia en materia de exportaciones y producto interno, lo que determinó entre otras consecuencias, desestabilización e inflación con un panorama negativo en relación a la disminución del ingreso de la población. Los sectores sociales, especialmente sindicatos obreros y funcionarios públicos participaron activamente invocando la necesaria e imprescindible redistribución de la riqueza. A lo cual se unió el movimiento estudiantil con gran influencia de las ideas revolucionarias de fines de los 60, en un mundo dividido en bloques ideológicos notoriamente distantes. En forma concomitante se verificó la irrupción de la guerrilla armada, la cual fue liderada por el Movimiento de Liberación Nacional (Tupamaros) a través de la realización de actos de naturaleza violenta en todo el país.

Esta compleja situación que vivió el Uruguay en este período, manejada por el poder político en el transcurrir de los diferentes mandatos constitucionales, determinó un proceso gradual de deterioro de las instituciones democráticas y en definitiva el quiebre institucional de junio de 1973. 15

V) MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA PREVISTOS EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.

Dos institutos previstos en nuestro texto constitucional refieren a los poderes de emergencia. Estos son: la adopción de medidas prontas de seguridad (artículo 168 numeral 17) y la suspensión de la seguridad individual (artículo 31). Ambos coinciden en la circunstancia que les da origen, esto es: la emergencia.

Partiendo de la existencia misma de una emergencia en el país, los dos institutos que analizaremos conllevan diferentes presupuestos. En un caso se prevé la conmoción interna o ataque exterior. En el otro, la traición o conspiración contra la patria.

Se distinguen también en relación a aspectos formales: facultades del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo y oportunidad.

14 GROS ESPIELL, Héctor. Evolución constitucional del Uruguay. 3º edición, FCU, Montevideo, 2003, p. 133.

15 Puede ampliarse en: BARRÁN, José Pedro. Uruguay Siglo XX. Disponible en: http://www.rau.edu.uy/uruguay/historia/Uy.hist4.htm Fecha de consulta: 1 de julio 2013. SANGUINETTI, Julio María. La agonía de la democracia. Proceso de caída de las Instituciones en el Uruguay (1963 – 1973). 1º edición, Taurus, Montevideo, 2008.



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Son distintos también en cuanto a aspectos materiales y especialmente en relación a las personas.

Para completar el estudio se analizarán las fuentes de Derecho Internacional de los Derechos Humanos en tanto las normas de los tratados de derechos humanos ratificados por Uruguay también inciden en su instrumentación.

1. Armonización del derecho interno y el derecho internacional de los derechos humanos.

Corresponde analizar dos tratados internacionales de derechos humanos que vinculan directamente al tema, sin perjuicio de que esta selección no agota otros que puedan operar en el mismo sentido. Ellos son por orden cronológico de adopción: el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo adoptados por las Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica en el año 1969 en el marco de la OEA.

El Pacto de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PDCP) y su Protocolo Facultativo fueron ratificados por Uruguay por Ley 13751 de 11 de julio de 1969 16. Su articulado y las previsiones incluidas en el Protocolo Facultativo, comprenden: derechos, libertades y garantías así como también un sistema de control del cumplimiento del PDCP por parte de los estados. Este control se prevé a través de un órgano denominado Comité de Derechos Humanos quien tiene a su cargo diferentes mecanismos (informes y denuncias entre estados e individuales). 17

Según puede verse el PDCP consagra derechos de naturaleza civil y política: derecho a la vida (artículo 6); prohibición de tortura (artículo 7); prohibición de esclavitud (artículo 8); libertad y garantías judiciales (artículo 9); derechos en casos de privación de libertad (artículo 10); libertad de circulación (artículo 11); igualdad (artículo 14); presunción de inocencia (artículo 14.2); no retroactividad de la ley penal (artículo 15); reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 16); privacidad (artículo 17); libertad de pensamiento, conciencia y religión (artículo 18); libertad de reunión (artículo 21); libertad de asociación (artículo 22); derechos de la niñez (artículo 24); no discriminación (artículo 25).

En relación al tema que nos convoca el artículo 4 del PDCP establece:

“En situaciones excepcionales que pongan el peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencia de la situación suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto , siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma , religión u origen social. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18”.

16 BLENGIO VALDÉS, Mariana. Código de Derechos Humanos. Konrad Adenauer, Montevideo, 2010. p. 87 y ss.

17 PDCP artículo 28. Ob cit nota anterior. p. 104.



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Esta norma prevé la posibilidad de suspender obligaciones por parte de los estados en relación al tratado cuando se produzcan situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación. Asimismo no habilita a suspender los siguientes: derecho a la vida, prohibición de la tortura y la esclavitud, libertad de circulación, no retroactividad de la ley penal, reconocimiento de la personalidad jurídica y libertad de pensamiento, conciencia y religión. Este punto reviste especial interés a la hora de armonizar la legislación interna e internacional como se verá supra al momento de adoptar medidas excepcionales en situaciones de emergencia.

Como puede apreciarse esta ratificación se produjo durante el período estudiado, en el cual se vivía una coyuntura política y social por demás compleja en el país y en forma casi paralela a la adopción de poderes de emergencia concretamente las medidas prontas de seguridad.

Téngase presente sin embargo que el PDCP y su Protocolo Facultativo entraron en vigor el 3 de enero de 1976, ya producido el golpe militar ocurrido el 27 de junio de 1973. En los hechos la ratificación de Uruguay en julio de 1969, cuatro años antes de la dictadura, tuvo incidencia política en el momento que se produjo, aspecto y circunstancias hasta el momento poco estudiadas por los historiadores y analistas de las ciencias sociales. Sin embargo del punto de vista estrictamente jurídico la incidencia que produjo la entrada en vigor de este tratado operará años después, en plena dictadura militar.

Por tanto las consecuencias netamente jurídicas de esta ratificación se producen efectivamente en el año 1976, ya quebrado formal y materialmente el Estado de Derecho, momento en el cual no podían invocarse ningún tipo de garantías a los derechos humanos. Es en virtud de ello que en ese mismo año fueron presentadas ante el Comité de Derechos Humanos creado en virtud del PDCP, las primeras denuncias individuales contra Uruguay por violaciones a los derechos humanos en la dictadura. Varias de estas denuncias fueron tramitadas por este Comité, el cual emitió informes finales contra Uruguay. Al respecto puede verse la comunicación 5/77 de 15 de julio de 1977 entre otras. 18

El otro instrumento internacional que referimos resulta ser la Convención Americana sobre Derechos Humanos ratificada por ley 15737 el 8 de marzo de 1985. Este tratado es el primero de esta naturaleza aprobado por el Parlamento luego de finalizada la dictadura militar.19 Aquí como podrá verse, aún cuando Uruguay tuvo una incidencia decisiva participando activamente en la discusión y formulación del proyecto 20 de Convención Americana sobre Derechos Humanos en años anteriores

18 BLENGIO VALDÉS, Mariana. Ob cit nota 16, p. 16.

19 Ob cit nota 16, p. 315 y ss. El artículo 15 de la ley 15737 aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 16 reconoce la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El artículo 17 de la ley 15737 deroga los artículos 1 a 6, 11 a 15, 37, 40 a 46 de la controvertida Ley 14734 denominada “De Seguridad del Estado” aprobada el 12 de julio de 1972. Norma cuya debatida aprobación determinó como se verá supra relevantes y graves consecuencias en relación a las garantías de los derechos y libertades en el período estudiado.

20 Puede ampliarse al respecto en Simposio sobre el Proyecto de Convención de Derechos Humanos de Santiago de Chile, Montevideo, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho UDELAR, Montevideo, 1959.



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a su adopción, el Uruguay no lo ratificó antes del golpe de estado pudiéndolo haber hecho como sí hizo con el PDCP. Téngase presente al respecto que Uruguay firmó la Convención el 22 de noviembre de 1969 efectuando en ese mismo acto una reserva al texto.21 Sin embargo el Parlamento no ratificará esta norma antes del 73 produciéndose su ratificación en 1985. Estas circunstancias y su análisis político tampoco han sido estudiados hasta el momento.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) consagra fundamentalmente derechos civiles y políticos, los cuales se encuentran en el Capítulo II, artículos 3 a 25. Se enumeran el: derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 3), derecho a la vida (artículo 4), derecho a la integridad personal (artículo 5), prohibición de esclavitud y servidumbre (artículo 6), derecho a la libertad personal (artículo 7), garantías judiciales (artículo 8), principio de legalidad y retroactividad (artículo 9), derecho a indemnización (artículo 10), protección de la honra y dignidad (artículo 11), libertad de conciencia y religión (artículo 12) , libertad de pensamiento y religión (artículo 13), derecho de rectificación o respuesta (artículo 14), derecho de reunión (artículo 15), libertad de asociación (artículo 16), protección de la familia (artículo 17), derecho al nombre (artículo 18), derechos del niño (artículo 19), derecho a la nacionalidad (artículo 20), derecho a la propiedad privada (artículo 21), derecho de circulación y residencia (artículo 22), derechos políticos (artículo 23) , igualdad ante la ley (artículo 24) y protección judicial (artículo 25).

En el Capítulo IV bajo el título: Suspensión de Garantías, Interpretación y Aplicación que comprende los artículos 27 a 31 se prevé lo siguiente:

“En casos de guerra, peligro público o de otra emergencia”, los estados partes adopten disposiciones que “en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de la Convención siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, idioma, religión u origen social”. (artículo 27).

A diferencia del PDCP el supuesto de hecho es: “casos de guerra, peligro público o de otra emergencia”. Entendemos que en ambos casos (PDCP y CADH) se procuró dar la nota de excepcionalidad al supuesto abarcando con ello variables disímiles pero lo suficientemente amplias para comprender el tenor de la emergencia y la alteración o peligro del orden y la seguridad públicas.

El párrafo segundo de este artículo 27 establece que no podrán ser suspendidos aún en casos excepcionales los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica), 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y la

21 Reserva hecha al firmar la Convención: El Artículo 80, numeral 2 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay establece que la ciudadanía se suspende “por la condición de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaría”. Esta limitación al ejercicio de los derechos reconocidos en el Artículo 23 de la Convención no está contemplada entre las circunstancias que al respecto prevé el parágrafo 2 de dicho Artículo 23 por lo que la Delegación del Uruguay formula la reserva pertinente. Disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos_firmas.htmFecha de consulta: 11.07.2013.



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Servidumbre), 9 (Principio de Legalidad y Retroactividad), 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección de la Familia), 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño), 20 (Derecho a la Nacionalidad); 23 (Derechos Políticos) ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

Aún cuando consideramos que esta nómina no es suficiente pues omite a modo de ejemplo el derecho al reconocimiento de la Honra y la Dignidad de la persona previsto a texto expreso en la propia Convención (artículo 11), la referencia es de relevancia.

La CADH establece que no podrán ser suspendidos determinados derechos y garantías judiciales aún en casos excepcionales en los cuales deban adoptarse medidas o poderes de emergencia. Como se ha visto en redacción similar aunque con variantes en cuanto a su contenido y alcance, el PDCP también preveía la no suspensión de determinados derechos.

Consideramos que las previsiones de no suspensión de derechos, libertades y garantías debe leerse en forma armónica con el precepto constitucional. Estas no contradicen sino que su análisis permite proyectar en forma armónica y lógica lo que establece la propia Constitución, en el marco del Principio In dubio pro omine.

De hecho ante algunas interrogantes sobre el alcance del párrafo 2 del artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos fue justamente nuestro país quien solicitó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos una opinión consultiva referida a la interpretación de la prohibición contenida en el tratado de suspender las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 22

La Corte Interamericana de Derechos Humanos expidió la Opinión Consultiva 9/87 el 6 de octubre de 1987 señalando:

“Que deben considerarse como garantías judiciales indispensables no susceptibles de suspensión, según lo establecido en el artículo 27,2 de la Convención, el hábeas Corpus (art. 7.6), el amparo, o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes (art. 25.1),destinado a garantizar el respeto a los derechos y libertades cuya suspensión no está autorizada por la misma Convención.

También deben considerarse garantías judiciales indispensables que no pueden suspenderse, aquellos procedimientos judiciales, inherentes a la forma democrática representativa de gobierno

22 Uruguay en calidad de estado parte de la OEA solicitó a la Corte que “interprete el alcance de la prohibición contenida en la Convención de suspensión “de las garantías judiciales para la protección de tales derechos”. Como incluso “en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte” (art. 27.1) no es posible suspender las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos, el Gobierno de Uruguay desea, en especial, que la Corte dé su opinión en cuanto a: a) la determinación de cuales son “esas garantías judiciales indispensables”, b) la relación del artículo 27.2 en lo pertinente con los arts. 25 y 8 de la Convención Americana. Ob cit nota 16 p. 460.



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(artículo 29.c) previstos en el derecho interno de los Estados Partes como idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 27.2 de la Convención y cuya supresión o limitación comporte a la indefensión de tales derechos.

Que las mencionadas garantías judiciales deben ejercitarse dentro del marco y según los principios del debido proceso legal, recogidos por el artículo 8 de la Convención”.

Puede verse también la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 8/87 de 30 de enero de 1987 23. En este caso el órgano jurisdiccional del sistema interamericano de protección de los derechos humanos de la OEA fue consultado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación al “Habeas Corpus bajo la suspensión de garantías (artículos 27.2, 25.1 y 7.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

La Corte respondió en la referida Opinión:

“Que los procedimientos jurídicos consagrados en los artículos 25.1 y 7.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no puede ser suspendidos conforme al artículo 27.2 de la misma, porque constituyen garantías judiciales indispensables para proteger derechos y libertades que tampoco pueden suspenderse según la misma disposición”.

De lo referido anteriormente podemos concluir que la ratificación de Uruguay de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y con anterioridad el PDCP con las diferencias y matices que ambos incluyen en sus textos, refuerzan lo previsto en la Constitución Nacional.

Esto nos permite extraer dos conclusiones:

a) A la hora de implementar los poderes de emergencia establecidos en la Carta pueden invocarse también en forma armónica los preceptos establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos que en ningún caso lo contradicen.b) La incidencia de la norma de Derecho Internacional de los Derechos Humanos fortalece la interpretación referida al alcance de las disposiciones en materia de protección de los derechos, libertades y garantías, en tanto se entiende que subsiste el habeas corpus y las demás garantías judiciales cuando operen poderes de emergencia en un estado de excepción. 24

Conviene precisar que esta última interpretación basada desde nuestro punto de vista en el Principio In Dubio Pro Omine es la mayoritariamente aceptada por la doctrina uruguaya aún sin hacer referencia a la fuente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en muchos casos.

23 Ob cit nota 16, p. 459.

24 Puede verse al respecto la opinión de GROS ESPIELL, Héctor en Estudios Constitucionales, editado por INGRANUSI Ltda., Montevideo 1998, p. 297.



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2. Medidas prontas de seguridad.

El artículo 168 numeral 17 establece que:

“Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde:

17) Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta, dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, o en su caso a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estándose a lo que estas últimas resuelvan. En cuanto a las personas, las medidas prontas de seguridad sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no optasen por salir de él. También esta medida, como las otras, deberá someterse, dentro de las veinticuatro horas de adoptada a la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras o en su caso, a la Comisión Permanente, estándose a su resolución. El arresto no podrá efectuarse en locales destinados a la reclusión de los delincuentes”.

A los efectos de organizar el estudio de este instituto a partir de la previsión constitucional y la armonización con otras fuentes del derecho destacamos que:

a) Se trata de un instituto destinado a enfrentar una situación de emergencia;b) Son presupuestos para su adopción la existencia de casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interna; c) Las medidas son adoptadas por el Poder Ejecutivo, debiendo ser sometidas a la Asamblea General o a la Comisión Permanente en su defecto, en 24 horas según mandato constitucional; d) El Poder Ejecutivo debe informar qué medidas concretas adoptó y detallarlas; e) En relación a los derechos, deberes y libertades las medidas permiten arrestar a las personas o trasladarlas de un lugar al otro del país, siempre que no opten por salir del él; f) En ningún caso el arresto puede producirse en locales destinados a la reclusión de delincuentes; g) Son transitorias;h) Subsisten todas las garantías inherentes a las personas.

De este listado destacamos tres aspectos fundamentales, tal cual lo ilustra CAGNONI: son disposiciones concretas; no pueden transgredir el orden jurídico; son pasibles de control jurisdiccional (habeas corpus y amparo):

“En primer lugar son “medidas”, no estado, ni régimen, ni marco – como a veces a la ligera y erróneamente se las ha calificado – sino disposiciones concretas que según su objeto en cada caso, podrán ser particulares (resoluciones) o generales (disposiciones generales) emanadas por acto administrativo; en consecuencia careciendo de la nota de abstracción no puede alterar ni modificar el ordenamiento



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jurídico, y son por ende, naturalmente transitorias. En segundo lugar son compatibles, por lo dicho, con el ordenamiento jurídico al que no pueden transgredir. En tercer lugar sujetas – además del control político por el órgano legislativo – a ser pasibles del control jurisdiccional en su aplicación mediante el recurso constitucional del habeas corpus, o en su caso de la acción de amparo”. 25

2.1. Presupuestos: casos graves de conmoción interior o ataque exterior.

Los presupuestos que permiten la adopción de medidas prontas de seguridad están expresamente establecidos en el artículo 168 numeral 17. Ellos son: conmoción interior o ataque exterior.

Como ejemplos de ataque exterior podemos referir un conflicto armado, guerra, el ataque o la invasión de otro país o fuerza beligerante podría verse también el sabotaje, la infiltración política con objetivos desestabilizadores, el desconocimiento de las autoridades con fines de alteración o conflicto social, económico y político. En tanto los avances científicos en el plano biológico como informático han sido revolucionarios, no pueden dejar de preverse ataques con ingredientes o características en estos ámbitos así como también otras formas modernas en las cuales se ponga en juego la soberanía del país y sus autoridades.

Por “conmoción interna” puede entenderse todo tipo de situación que produzca una alteración grave del orden público y que determine la necesidad de intervenir para salvaguardar la seguridad de los habitantes y sus bienes o cosas. Como hemos visto no solo obedece a problemas políticos si bien como como señala JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA haya sido seguramente, en las circunstancias o hechos que previeron los constituyentes del 30 al incluir este concepto.26 Enfatiza sin embargo el autor que las medidas prontas de seguridad “… no deben ser autorizadas sino en el caso de que la conmoción sea imprevisible en el sentido de que ella no pueda ser prevista por ley; porque esta es la única garantía de la libertad individual. Demasiados abusos se han cometido en nuestro país a título de adopción de medidas prontas de seguridad como para que podamos ver con tranquilidad la extensión progresiva de este instituto”.

Las medidas prontas se seguridad han sido adoptadas durante todo el siglo XIX y XX. Señala al respecto AGUIRRE RAMÍREZ en obra ya citada, que “desde 1832 a 1968 los sucesivos gobiernos nacionales adoptaron medidas prontas de seguridad en noventa y una oportunidades”.

Destaca SEMINO:

“En casi ciento setenta años de vida constitucional, bajo el rótulo de medidas prontas de seguridad, se han adoptado decisiones de muy variado contenido, o si se quiere, alcance. Los derechos

25 CAGNONI, José Aníbal. “Los estados de emergencia y la protección de los derechos humanos”. En Revista de Derecho Público No. 3 - 4 , FCU, Montevideo, 1993, página 40

26 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA Ob. cit nota 1, Tomo III, p. 113.



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fundamentales, la organización estatal, la actividad económica financiera, por no citar más, se han visto afectados, en mayor o menor grado, como consecuencia de la puesta en práctica de las medidas prontas de seguridad. Intentar una clasificación de ese material tan disímil (recordamos que por medidas prontas de seguridad se llegó hasta prohibir el toque de sirena de los diarios: 27 de noviembre de 1920) es harto dificultoso …”. 27

En el período que estudiamos las razones fueron fundamentalmente políticas y sociales con componentes de carácter económico. El trasfondo en el cual se basaron las medidas que como hemos dicho “desnaturalizaron” su funcionamiento por su ejercicio abusivo, reflejaba una coyuntura con alto contenido de conflicto en el ámbito gremial así como también con la irrupción de la guerrilla urbana y sus graves incidencias en el plano político e institucional.

2.2. Naturaleza jurídica.

Se ha discutido por la doctrina la naturaleza jurídica de las medidas prontas de seguridad: si se trata de actos – reglas y producen efectos generales. O por lo contrario si son actos subjetivos y producen efectos particulares.

JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA señala al respecto:

“Las medidas prontas de seguridad no son reglas, sino decisiones; no son normas generales, sino disposiciones particulares. Esto es lo que diferencia las medidas prontas de seguridad del estado de sitio y otros institutos dirigidos a proteger el orden en circunstancias excepcionales, ninguno de los cuales fue considerado por nuestros primeros constituyentes. No siendo reglas generales, desaparecen los motivos para que se piense que la Asamblea General habrá de expedirse según los procedimientos previstos en la Sección VII de la Constitución”. 28

GROS ESPIELL matiza sobre este punto:

“Las medidas prontas de seguridad pueden consistir tanto en actos regla como en decisiones particulares, pero siempre con la precisión y salvedad de que no es posible establecer por medio de ellas una situación general de decaimiento de los derechos y garantías, alteración genérica de competencias y atribuciones, sino que sólo es factible la adopción de medidas específicas y concretas, referidas únicamente a las situaciones reguladas en el decreto que las adopta … Cuando las medidas prontas de seguridad consisten en la adopción de una norma general, cuya vigencia no se agota en una sola aplicación (pero necesariamente concreta en cuanto, como vimos, solo puede referirse a algunos derechos o a determinadas situaciones específicas), su aplicación a cada caso

27 SEMINO, Miguel Ángel. Ob cit nota 10, p. 32.

28 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Ob cit nota 1, Tomo III, p. 117 y ss.



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constituye también una medida de seguridad, una consecuencia necesaria pero no independiente, del decreto que la estableció”. 29

Adherimos a la apreciación que realiza CAGNONI, quien enfatiza que las medidas prontas de seguridad son disposiciones concretas que pueden ser individuales o de alcance general. En este último caso serían disposiciones generales no normativas.

“Las medidas prontas de seguridad son, tal como resulta de su propia denominación, disposiciones concretas que pueden ser individuales en su alcance (por ejemplo la detención de una persona dándole la oportunidad para salir del país o si se niega, alojarlo en un establecimiento que no sea cárcel de delincuentes), o de alcance general (por ejemplo la prohibición de difundir determinadas noticias) en cuyo caso son disposiciones generales o disposiciones generales no normativas”. 30

Destacamos entonces que las medidas prontas de seguridad no derogan reglas de derecho. Son medidas excepcionales, concretas y no alteran la vigencia de la Constitución ni la legislación.

Por su parte y tal cual surge del examen del numeral 17 del artículo 168, en relación a la libertad debe seguirse el límite que establece el mandato constitucional: al arrestado se le deberá dejar optar por salir del país y nunca se le enviará a un recinto penitenciario. En el arresto se observarán todas y cada una de las garantías legítimas e inherentes a su persona. Es la única limitación que prevé este texto.

2.3. Aspectos formales.

La Constitución establece que es el Poder Ejecutivo quien puede tomar medidas prontas de seguridad y las mismas deben ser comunicadas a la Asamblea General o en su caso a la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas siguientes a su adopción, estándose a lo que éstas resuelvan.

Por tanto y a diferencia del otro instituto puede sintetizarse: Es el Poder Ejecutivo quien toma las medidas. Este tiene un plazo de 24 horas para comunicar la adopción de las mismas al Poder Legislativo. Es el Parlamento quien debe resolver si mantiene o levanta las mismas. Eso determina que los poderes actuantes en el caso de las Medidas Prontas de Seguridad son el Ejecutivo y el Legislativo en este caso la Asamblea General o la Comisión Permanente.

Expresa en tal sentido CORREA FREITAS:

29 GROS ESPIELL, Héctor. Estudios Constitucionales. Editado por INGRANUSI, Montevideo, 1998, p. 70.

30 CAGNONI, José Aníbal. El Derecho Constitucional Uruguayo. Editado por el autor, Montevideo, 2006, p. 298.



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“… la Asamblea General es la “dueña de las medidas” según la expresión clásica de Manuel HERRERA Y OBES formulada en 1846 en virtud de que el Poder Ejecutivo debe estar “a lo que estas resuelvan” tal como reza el texto constitucional”. 31

El segundo aspecto a destacar es el plazo. Tal cual establece el precepto constitucional el Ejecutivo tiene 24 horas para comunicar al Parlamento las medidas adoptadas.

En tercer término analizaremos la forma en la cual se expresan los poderes. Por tanto podemos precisar que:

a) El Poder Ejecutivo dicta decretos por los cuales toma Medidas Prontas de Seguridad.

Al respecto puede verse el Decreto 383/1968 de 13 de junio de 1968 por el cual fueron dispuestas “medidas prontas de seguridad” para “reprimir paros y huelgas en los servicios públicos”. Debemos señalar sin embargo que esta remisión que realizamos no constituye en ningún caso un modelo de actuación sino meramente un ejemplo descriptivo del período estudiado, y sobre cuyo contenido no emitiremos juicio de valor:

El Decreto 383/68 32 dispuso:

Artículo 1.- Prohibir toda propaganda oral o escrita sobre paros o huelgas u otras medidas que, directa o indirectamente puedan influir en la agravación o subsistencia de los hechos que motivan el decreto;

Se incluyen en esta prohibición todas las noticias, anuncios, convocatorias y actividades en general que puedan conducir a los hechos preindicados.

Las transgresiones a lo dispuesto precedentemente podrán dar lugar a la retención o clausura según el caso de los medios u órganos de publicidad utilizados, en último supuesto por el tiempo que se considere prudencial.

Artículo 2.- Prohibir las reuniones que, a criterio de la autoridad competente, estén vinculadas con al interdicción establecida en el artículo anterior y clausurar los locales en que intenten realizarse.

Artículo 3.- Aplicar en cuanto se considere oportuno, lo dispuesto en el artículo 168 inciso 17 párrafo 2º de la Constitución de la República y en su caso el artículo 5 de la Ley 9604 de 13 octubre 1936.

31 CORREA FREITAS, Ruben. Derecho Constitucional Contemporáneo. Tomo II, 3º edición, Montevideo, 2009, p. 155.

32 Fue firmado por el entonces Presidente de la República Jorge Pacheco Areco y los Ministros: Eduardo Jiménez de Aréchaga, Venancio Flores, Cesar Charlone, Antonio Francese, Walter Pintos Risso, Carlos Frick Davie, Jorge Peirano Facio, Manuel Flores Mora y José Serrato.



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Artículo 4.- Intervenir de considerarse necesario los organismos del dominio industrial y comercial del estado que por sus propios medios no lograran asegurar la regularidad de sus servicios perturbados así como adoptar los medios, procedimientos y disposiciones conducentes a mantener la continuidad de los servicios públicos esenciales.

Artículo 5.- Cometer a los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional al cumplimiento de este decreto, autorizándolos a efectuar, con la anuencia del Presidente de la República , requisas , contrataciones y todos los gastos que demande dicho cumplimiento , con cargo a Rentas Generales así como para requerir las colaboraciones que estimen conducentes a los fines indicados.

Artículo 6º.- Dese cuenta a la Asamblea General, comuníquese y publíquese.

En forma inmediata el Poder Ejecutivo comunicó al Legislativo la adopción de las medidas tal cual consta en el Diario de Sesiones de la Asamblea General de 14 de junio de 1968 (Tomo 49, No. 17876). En esta sesión que correspondió al segundo período ordinario de la XL Legislatura y que fuera presidida por el Dr. Alberto Abdala consta en el Orden del día el Mensaje del Poder Ejecutivo por el que se pone en conocimiento de la adopción de medidas prontas de seguridad en texto que trascribimos:

“A la Asamblea General.

De conformidad con lo estatuido en el artículo 168 inciso 17 de la Constitución el Poder Ejecutivo ha dispuesto en esta fecha la adopción de Medidas Prontas de Seguridad.

Cumpliendo con el precepto constitucional de dar cuenta de ello a esa Asamblea, destacando que los motivos que determinaron esta decisión son los enunciados en la fundamentación del Decreto respectivo cuya copia fiel se acompaña.

El Poder Ejecutivo estará, de acuerdo al texto constitucional mencionado, a lo que en definitiva resuelva ese Alto Cuerpo”.

Ese 14 de junio de 1968 en comunicación al Legislativo suscrita por los entonces Presidente de la República Jorge Pacheco Areco, el Ministro del Interior Eduardo Jiménez de Aréchaga y el Ministro de Defensa Antonio Francese se informa sobre la nómina de personas detenidas por aplicación de las Medidas Prontas de Seguridad:

“A la Asamblea General.

De conformidad con lo establecido en el art. 168 numeral 17 párrafo 2º de la Constitución, el Poder Ejecutivo pone en conocimiento de ese Alto Cuerpo la nómina de personas detenidas por aplicación de las Medidas Prontas de Seguridad previstas en el Decreto de 13 de junio de 1968.



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Jefatura de Policía de Montevideo: Ramón Ituarte Peña, Julio César Serrato Veneri, Alberto Hakas Jablonka, Francisco Contreras Pazo, Gastón Aurelio Arimón Ventura, Juan Sebastián Moncalvi Panacenko, Carlos Alberto Estomba Morales, Roberto Donato Sánchez Schiera, María Inés Casaballe González, Walter Ignacio Martínez Maldonado, Abel Cabo del Valle y Fernando Bolons Agustoni. Jefatura de Policía de Paysandú: Carlos María Bruno Alvarenga, José Vissoso López , Aníbal Roberto Russo Ruiz, Uruguay Celeste Montaña Trinidad, Luis Pablo González Rodríguez, José Antonio Urrenga Viscarra, Horacio Bartolomé Gargano Mattio, José Enrique Pandull Lapetina, Alvaro Peroni Ugarte. Saludo a la Asamblea General con la mayor consideración”.

b) Una vez comunicadas las medidas el Poder Legislativo debe determinar cómo ejerce el control de las medidas, ya sea levantando o manteniendo las mismas. El control debe operar en el correcto ámbito orgánico, esto es: la Asamblea General en reunión de ambas cámaras.

En tal sentido expresa SEMINO 33 que el Poder Legislativo ha manifestado de diferentes maneras su voluntad tal cual emerge de la historia constitucional que el autor releva en su estudio sobre las Medidas Prontas de Seguridad. Describe al respecto las siguientes actitudes:

- Aprobar las medidas.- Autorizar al Poder Ejecutivo para adoptar todas las demás medidas que requieran las circunstancias.- Ofrecer al Poder Ejecutivo toda su colaboración.- Disponer que quedan sin efecto las Medidas.- No emitió acto expreso ni exteriorizó su voluntad en uno u otro sentido.

En el período estudiado vemos como práctica constante que el Poder Legislativo optó por resolver tácitamente el mantenimiento de las medidas, no adoptando una resolución expresa sobre las medidas adoptadas por el Ejecutivo por no tener el número de representantes necesarios para actuar o por haber quedado sin el mismo durante la sesión.

Ilustra lo referido la sesión del 14 de junio de 1968 en la cual fuera convocada en forma extraordinaria la Asamblea General para tratar el mensaje del Poder Ejecutivo en el cual se daba cuenta de la adopción del Decreto de Medidas Prontas de Seguridad. La reunión no contó con el número necesario de legisladores para llevarse a cabo. Previa lectura del acta incluyendo el decreto y las nómina de personas detenidas, se dió por finalizada la reunión.34

33 Ob cit nota 10, p. 29.

34 Asistieron a la Sesión Extraordinaria un total de 4 senadores: Wilson Ferreira Aldunate, Juan Matalli, Zelmar Michelini, Enrique Rodríguez y Amílcar Vasconcellos. Estuvieron presentes 23 diputados: Nelson Alonso, Rodney Arismendi, Julio Arocena, Hugo Batalla, Luis Bonacita, Pedro Cersósimo, Humberto Ciganda, Ariel Collazo, Gerardo Cuesta, Juan M. Delgue, Angel Fachinetti, Américo García, Salvador García Pintos, Santos Giorello Abelenda, Antonio Marchesano, José L. Massera, Carminillo Mederos, Guillermo Perdomo, Luis Bernardo Pozzolo, Sergio Previtali, Luis Riñón Perrett, Luis A. Salgado, Juan Pablo Terra, Ponciano S. Torrado, Alembert Vaz y Jorge Villa. La mayoría de los legisladores faltaron sin aviso según consta en actas. Diario de Sesiones AG de 14 de junio 1968 <no. 17876 p. 326.



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El último aspecto formal refiere al acto por el cual se ejerce el control cuando éste se realiza de modo expreso. Por lo general la Asamblea General expide actos administrativos que titula de diversas formas como lo señalan SEMINO y AGUIRRE en sus respectivas obras: “Decretos”, “Minutas de comunicación” o “Minutas de Resolución”. Así también téngase presente que en todos los casos las Medidas pueden también ser dejadas sin efecto y en su caso sustituidas por legislación ordinaria como señala RISSO FERRAND 35:

“Los órganos legislativos “comunicados” deberán asumir plenamente su rol constitucional en la materia, pronunciándose y participando en la cuestión. Bien admitiendo la pertinencia de la medidas, bien dejándolas sin efecto, y especialmente, aprovechando el tiempo de la medida para legislar en la materia. La medida provisional debe ser sustituida por legislación ordinaria finalizando , si fuera posible el ejercicio de los poderes de excepción”.

2.4. Aspectos materiales.

En el caso de las Medidas Prontas de Seguridad y tal cual prevé la Carta las mismas habilitan al ejecutivo en relación a las personas a:

“… sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no optasen por salir de él. … El arresto no podrá efectuarse en locales destinados a la reclusión de los delincuentes”.

Por tanto de la lectura de este artículo podemos señalar que la Constitución prevé medidas destinadas a atender la situación de las personas y establece condiciones. Asimismo nada señala respecto a los bienes o cosas. En este último caso habrá que dilucidar si la medida en relación a los bienes o cosas se encuadra dentro del concepto de “seguridad” invocado por la decisión del Ejecutivo.

CASSINELLI MUÑOZ 36 señala al respecto que: “Las medidas no alteran la Constitución”. La adopción de la medida no afecta la vigencia de las reglas de Derecho incluidas las de la Carta, por tanto “el efecto jurídico de las medidas se reduce a su propio contenido”.

Sobre el punto expresa CORREA FREITAS:

“En efecto la persona arrestada por medidas prontas de seguridad no es un delincuente, no es una persona que haya cometido delito alguno, sino que el Poder Ejecutivo arresta a esa persona porque entiende que con su presencia o con su actuación, sea como dirigente político o como dirigente sindical, puede perturbar el orden público, puede generar una conmoción interior o contribuir a que

35 RISSO FERRAND, Martin. Los poderes de emergencia en la Constitución Uruguaya. En Revista de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay. No. 5, Montevideo, 2003, p. 140.

36 CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. “Derecho Público”, FCU, Montevideo, 1999, p. 455.



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ella se mantenga. Pensemos en una situación de huelga generalizada de los servicios públicos, como se ha verificado muchas veces en nuestro país. En esa hipótesis, el arresto de los dirigentes sindicales tiene como única finalidad, tranquilizar la situación política y sindical, permitir que se terminen los conflictos por la vía pacífica, evitar la alteración del orden público”. 37

En relación a la limitación de libertad física las personas podrán optar por salir del país. En caso de ser arrestados, no podrán derivarse a centros de reclusión de delincuentes. Pues justamente no son delincuentes. Se les detiene y se les permite salir del país si así lo quieren. Esas disposiciones deben ser comunicadas de inmediato al Poder Legislativo para su control. El cual no se reduce al Legislativo sino que también puede y debe ejercer el Poder Judicial tal cual lo expresa CAGNONI 38 :

“Además del control a cargo del Parlamento, las medidas, caso por caso, pueden ser controladas jurisdiccionalmente: cabe la interposición del recurso de “habeas corpus” (artículo 17), para controlar si el arrestado tuvo efectivamente la opción de salir del país, cómo es tratado, si su detención se realiza en el establecimiento debido, si la detención fue comunicada a la Asamblea General dentro del plazo constitucional, y en fin, si esta la cesó pues en este caso, si no se hubiera producido la ejecución de su liberación, el Juez deberá ordenarla bajo apercibimiento de desacato por parte del Poder Ejecutivo”.

Y agrega en materia de bienes o cosas:

“No tratándose de medidas respecto de las personas correspondería la acción de amparo, ya que la medida tomada pueda ser manifiestamente ilegal”.

Por tanto, subsisten todas las garantías previstas en la Constitución como pueden ser el habeas corpus, el amparo y las garantías judiciales en el marco de la observancia de los derechos y libertades inherentes a la persona.

Así es destacado por JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA:

“… vencido el término que la Constitución fija al arresto administrativo, que es de veinticuatro horas, el arrestado debe ser sometido al Juez competente. Debe entenderse que todos los poderes del gobierno han de concurrir a la defensa del orden institucional; el Juez determinará si hay causa bastante para que se prolongue la privación de libertad o no, los Fiscales, dependientes del Poder Ejecutivo, podrán exponer los motivos que han determinado el arresto en cada caso. Admitido que corresponde el sometimiento del arrestado a la Justicia debe entenderse que cabe el recurso de habeas corpus toda vez que el arresto administrativo se extienda mas allá del lapso que fija la

37 Ob cit nota 31, p. 157.

38 Ob cit nota 25, p. 299.



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Constitución. Mediante este recurso, se pondrá al Juez en condiciones de requerir que el arrestado sea traído en su presencia y que la autoridad aprehensora explique los motivos de la detención”. 39

Este punto fue objeto de análisis en su oportunidad por el Grupo de Docentes de Investigación en Derecho Público de la Facultad de Derecho UDELAR presidido por ANÍBAL LUIS BARBAGELATA a cuyo texto nos remitimos40. El Informe puntualiza:

“Luego de un pormenorizado estudio de todos los extremos y antecedentes, el Grupo llegó a la conclusión de que el recurso de “habeas corpus” es procedente en caso de medidas prontas de seguridad, fundándose para ello en el siguiente razonamiento: 1. No hay texto que lo excluya. 2. El texto del artículo 17 y por significación técnica e histórica del instituto el “habeas corpus” procede en todo caso de “prisión indebida”. 3. Puede haber “prisión indebida” toda vez que haya normas que delimiten los casos en que cabe la privación de libertad de la persona. 4. Como medida pronta de seguridad es posible la prisión o el arresto de una persona con menores requisitos que circunstancias normales, pero no sin sujeción a requisito alguno: hay límites. 5. La infracción a esos límites configura prisión indebida. 6. Por tanto cabe el “habeas corpus” “.

Y agrega que la privación de libertad como medida pronta de seguridad tiene límites constitucionales precisos:

1. Competencia: Debe constar la decisión del órgano competente.2. Comunicación: Toda medida debe comunicarse a la Asamblea General o a la Comisión Permanente en su caso, dentro de las 24 horas de adoptada. Por lo tanto debe darse al órgano de resolución la información completa sobre cada arresto que ordinariamente comprenderá: Nombre , apellido y datos personales; Día y hora del arresto; Lugar y demás circunstancias del arresto; Motivos del mismo; Constancia que se dio opción de salir del país; Lugar donde se cumple.3. Motivación. 4. Opción de salir del país.5. Forma de cumplimiento.6. Finalidad asegurativa.7. Acatamiento de lo resuelto por la Asamblea General o Comisión Permanente“.

3) Suspensión de la Seguridad Individual – artículo 31.

El artículo 31 de la Constitución Nacional establece:

39 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino. Ob cit nota 1. p. 124.

40 El texto completo del Informe formulado por el Grupo de Investigación de la Facultad de Derecho UDELAR a que hacemos referencia se puede consultar en la Revista de Derecho Público No. 14, FCU, Montevideo, 1998, pp. 169 a 171.



30

“La seguridad individual no podrá suspenderse sino con la anuencia de la Asamblea General, o estando ésta disuelta o en receso, de la Comisión Permanente, y en el caso extraordinario de traición o conspiración contra la patria; y entonces sólo para la aprehensión de los delincuentes, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 17 del artículo 168 de la Constitución”.

A modo de síntesis para luego desarrollar los diferentes aspectos del instituto puntualizamos:

a) Se trata de un instituto diferente al anteriormente estudiado, si bien tiene como denominador común que está destinado a enfrentar una situación de emergencia;b) Son presupuestos para su adopción las siguientes circunstancias fácticas: “traición o conspiración contra la patria”; c) Se debe obtener en forma expresa la anuencia de la Asamblea General o de la Comisión Permanente en forma previa. No puede el Ejecutivo adoptar la medida del artículo 31 sin este requisito formal; d) Se adoptan solo para aprehender a los delincuentes; e) Es transitoria;f)La garantía constitucional del artículo 15 considerada dentro del concepto de seguridad individual, cede a los solos efectos de aprehender a los delincuentes.

3.1. Presupuesto para su adopción: traición o conspiración contra la Patria.

Este poder de emergencia procede como hemos dicho en casos en los cuales se constata una intensa lesión al orden público. Está limitado según el precepto constitucional, a la aprehensión de los delincuentes, aquellas personas que se entiende están lesionando con sus acciones la “Patria” o conspirando contra ella. Como se podrá constatar es un instituto diferente al de las Medida Prontas de Seguridad donde no se prevé la figura de los “delincuentes”.

Uno de los puntos a definir radica en determinar el alcance del concepto “traición a la Patria” y por ende “Patria”. Por conspiración o lesión a la Patria se entiende según algunos autores atentar o conspirar contra la integridad o soberanía del país.

Así refiere CASSINELLI MUÑOZ:

“… La suspensión de la seguridad individual prevista en el artículo 31 supone el caso extraordinario de que se hubiera descubierto un delito de traición o conspiración contra la patria (es decir, contra la integridad o contra la soberanía del país; no confundir con los delitos de Lesa Nación, en que se atenta contra la Constitución pero no se cuestiona la unidad ni la soberanía de la patria) …”. 41

Estos poderes de emergencia que pueden llegar a adoptarse han sido escasamente utilizados en la historia constitucional uruguaya tal cual refiere AGUIRRE RAMÍREZ:

41 CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Ob cit nota 36, p. 88.



31

“La escasa utilización del instituto se ha debido a la difícil ocurrencia práctica del supuesto habilitante de su adopción, el caso extraordinario de traición o conspiración contra la patria, así como a la dificultad que supone precisar cuando se configura dicho supuesto”. 42

Sin embargo en el Uruguay previo a la última dictadura y concretamente a partir de 1972 este instituto fue invocado e instrumentado con las particularidades de cada caso. El alcance del mismo y aún a la luz de las circunstancias de especial gravedad vividas en el país, nos merece discrepancias tanto en relación a la forma como al contenido, en tanto contraviene la Constitución partiendo de la base de los conceptos teóricos anteriormente expresados.

Así pueden verse a modo de ejemplo los Decretos 655/72 de 28 de setiembre de 1972 y 760/72 de 30 noviembre 1972. Ambos decretos disponen la suspensión de las garantías judiciales previstas en la Constitución.

Así el último de ellos establece:

“Atento a lo dispuesto por el artículo 31 de la Constitución de la República, …

Artículo 1: A los solos efectos de la lucha contra la subversión suspéndase la garantía individual establecida en el artículo 15 de la Constitución hasta el 15 de febrero de 1973.

Artículo 2: A los solos efectos de la lucha contra la subversión, suspéndase las garantías establecidas en los artículos 16 y 17 de la Constitución con el siguiente alcance:

a) Las personas actualmente detenidas deberán ser procesadas por el Juez competente o ser puestas en libertad, dentro del plazo establecido en el artículo 2;b) Las personas que sean detenidas a partir de la fecha del presente decreto, deberán ser interrogadas por el Juez competente dentro de un plazo máximo de 10 días hábiles a contar de la fecha de su detención, debiendo decretarse su procesamiento o libertad antes del 15 de febrero de 1973.

Artículo 3º. Suspéndase la garantía individual establecida en el artículo 29 de la Constitución hasta el 15 de febrero de 1973, al solo efecto de prohibir la divulgación por prensa oral y escrita o televisada de todo tipo de información, comentario o grabación, que directa o indirectamente mencione o refiera a quienes conspiran contra la Patria, con excepción de los comunicados oficiales”.

42 AGUIRRE RAMÍREZ, Gonzalo. Ob cit nota 13. p. 197.



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3.2. Seguridad individual

La protección en el goce de la seguridad está prevista en el artículo 7 de la Constitución Nacional: “Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general”.

Precepto de raíz jusnaturalista consagra junto con los artículos 72 y 332 la protección en el goce de los derechos pre existentes. El valor humano que denominamos “seguridad” se encuentra previsto en el artículo 7, y supone un concepto amplio, que abarca el derecho a ser amparado por todas las garantías que aseguran los derechos constitucionalmente protegidos y las disposiciones legales así como también por los derechos y libertades consagrados en los tratados internacionales ratificados por la República e incorporados a nuestro ordenamiento interno por la Constitución (artículos 168 numeral 20 y 85 inciso 7). 43

3.3 Alcance en relación a las personas.

No existe acuerdo en la doctrina en sobre el alcance de este instituto y especialmente en cuanto a las garantías que se suspenden en el caso del artículo 31. Encontramos aquellos autores que interpretan el artículo 31 en forma más o menos restrictiva tal cual se verá.

CASSINELLI señala que desde el momento que se suspende la seguridad individual dejan de funcionar las garantías previstas en los artículos 11 y 15 y ejemplifica:

“Podrá aprehenderse a la persona que se suponga sea delincuente sin necesidad de encontrarlo in fraganti delito y sin necesidad de orden escrita del Juez competente y sin necesidad de que se haya configurado a su respecto la semiplena prueba, y podrá allanarse su hogar de noche para detener a quien se hubiera refugiado en él. Pero advierto que esto no significa que la prisión o la detención pueda ser arbitraria: solo para la aprehensión de los delincuentes , de manera que la autoridad aprehensora, en estos casos extraordinarios, solo puede detener a una persona si la cree sospechosa de ser delincuente; si no , será un acto ilícito y dará lugar por ejemplo a responsabilidad penal por abuso de funciones o a la indemnización correspondiente. Pero no se exige la semiplena prueba de que el detenido sea traidor o conspirador contra la patria, ni el control previo del juez que es necesario cuando se está suspendida la seguridad individual”. 44

Por su parte CORREA FREITAS destaca que la adopción de este poder de emergencia del artículo 31 implica también la suspensión de las garantías previstas como ser : inviolabilidad del domicilio (artículo 11); in fraganti delito o semi plena prueba y orden escrita del Juez (artículo 15); sometimiento del

43 BLENGIO VALDÉS, Mariana.Ob cit nota 16, p. 68 y ss.

44 CASSINELLI Muñoz, Horacio. Ob cit nota 36, p. 88.



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Juez en 24 horas (artículo 16); el habeas corpus (artículo 17); la inviolabilidad de la correspondencia (artículo 28; la libertad de expresión del pensamiento (artículo 29); el derecho de reunión (artículo 38) y el derecho de huelga (artículo 57). 45

A la interpretación que deba darse de esta norma no puede obviarse la incidencia que produjo la ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el año 1985. Téngase presente que como se ha visto este tratado ratificado por Uruguay prevé el artículo 27 en el cual establece límites a la suspensión de los derechos de las personas y que determina que en ningún caso puedan llegar a suspenderse derechos y garantías.

En este sentido resulta ilustrativo lo expresado por GROS ESPIELL en relación a la garantía del habeas corpus:

“Tenemos así el Habeas Corpus de base constitucional, tenemos además el habeas corpus que deriva de la Convención Americana, con la prohibición de la Convención de que la garantía del habeas corpus pueda ser suspendida en situaciones de emergencia. Como las medidas que pueden adoptarse en estos casos en el Uruguay son o las medidas prontas de seguridad o la suspensión de las garantías del artículo 31, resulta que en los casos de medidas prontas de seguridad o de suspensión de seguridad este control indispensable del Poder Judicial está dirigido a verificar – sin negar la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda decidir arrestos en esta situación - , si el detenido ha sido puesto a disposición del Juez competente, salvo que la persona opte por salir del país. Pienso que no solo en un régimen arbitrario, sino también en la normalidad democrática, el habeas corpus puede jugar un papel muy importante. Es una garantía fundamental, frente a la posibilidad de arbitrariedades en todo momento y es el más importante control contra la posibilidad, siempre existente, de violación de la libertad personal”. 46

Estando previsto en la Constitución el poder de emergencia del artículo 31, su efectiva aplicación no puede utilizarse en desmedro de derechos, libertades y garantías también previstas en la Carta. A ello deben incorporarse en forma armónica los preceptos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que no colisionan con esta previsión constitucional sino que operan de reforzamiento de la propia normativa. Resulta de aplicación asimismo el Principio In dubio Pro Omine, elemento clave para la vigencia del Estado de Derecho.

Por tanto en base a los fundamentos expresados, optamos por una interpretación restrictiva que limita el precepto exclusivamente al artículo 15. Este sería el único que se suspendería y en forma escueta en tanto regirán de inmediato las garantías del debido proceso previstas en el artículo 16 y el control jurisdiccional previsto en la Carta en 17.

45 Ob cit nota 31 p. 153.

46 GROS ESPIELL, Ob cit nota 29, pp. 296.



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Solo y exclusivamente a los efectos de detener a “delincuentes que han traicionado o conspirado contra la Patria”, no regirá la garantía prevista en el artículo 15 de la Constitución. En consecuencia se habilitaría el arresto fuera de los casos de in fraganti delito o semi plena prueba y orden escrita del Juez. Como hemos señalado la interpretación del precepto debe ser estricta en virtud de que afecta derechos y libertades de los individuos. Regirán, una vez cumplida la aprehensión, las garantías del artículo 16 y 17 así como también las demás previstas en la Carta y referidas en los tratados internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Con el fin de poder fortalecer aún más su intención de subsanar esta coyuntura compleja que vive el país, téngase presente que el Poder Ejecutivo puede dictar además, medidas prontas de seguridad.

3.4. Aspectos materiales.

Siguiendo el precepto constitucional la adopción de esta medida del artículo 31 requiere en todos los casos, anuencia del Poder Legislativo (Asamblea General o Comisión Permanente). El Poder Ejecutivo solicita la anuencia y la Asamblea dictará el acto.

Sobre su naturaleza jurídica los autores entienden que se trata de un acto administrativo dictado por la Asamblea General en la forma que ésta entienda procedente. La doctrina en general coincide con esta posición. Sin embargo JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA señala que en estos casos al suspenderse la seguridad individual “no basta con un decreto de la Asamblea General, confirmando uno anterior del Poder Ejecutivo, sino que se requiere ley”. 47

VI.- LEGISLACIÓN.

La falta de regulación específica en torno al alcance de los poderes de emergencia en cuanto a los derechos y garantías, permite destacar la importancia de su regulación legislativa para los casos en que se verifiquen situaciones extraordinarias.

Al respecto el Código de Proceso Penal sancionado en julio de 1980 (Decreto Ley 15032) 48 no contiene disposición alguna sobre la garantía constitucional del Habeas Corpus49. El Capítulo III titulado: “detención y orden de prisión” se inicia con el artículo 118 que reitera las disposiciones constitucionales de los artículos 15 y 16 sobre la detención. Los demás artículos regulan el régimen de detención incluyendo en el artículo 121 la “detención por un particular”.


48 Denominada Decreto Ley en base a la convalidación que se efectuó al aprobarse la ley 15738 de 13 de marzo de 1985. Esta última norma convalidó desde el 19 de diciembre de 1973 hasta el 14 de febrero de 1985 los actos legislativos dictados por el Consejo de Estado, con determinadas excepciones a texto expreso incluidas en su articulado. Su artículo 1 dispone: “Decláranse con valor y fuerza de ley los actos legislativos dictados por el Consejo de Estado, desde el 19 de diciembre de 1973 hasta el 14 de febrero de 1985, los que se identificarán como “Decretos-Leyes”, con su numeración y fechas originales”.

49 Constitución Nacional. Artículo 17.



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En la reforma de 1997 con la aprobación de la Ley 16983 se previó en el Título II titulado “Proceso de Habeas Corpus” la regulación de la garantía constitucional. El artículo 360 desarrolla el concepto: “es una acción de amparo de la libertad personal ambulatoria contra todo acto arbitrario de cualquier autoridad administrativa que la prive, restrinja, limite o amenace, así como para la protección de la persona privada de libertad contra torturas y otros tratamientos o condiciones de reclusión violatorias de la dignidad del hombre”.

La norma previó asimismo los casos de suspensión de garantías incluyendo en el artículo 361 lo siguiente: “Cuando las situaciones previstas en el artículo anterior se hubieren producido por efecto de la adopción de medidas prontas de seguridad, de acuerdo con lo establecido en el numeral 17 del artículo 168 de la Constitución de la República, procederá también la acción de “habeas corpus”. En este caso, ella estará restringida a la comprobación del cumplimiento estricto de los requisitos constitucionales formales, anuencia o comunicación a la Asamblea General o Comisión Permanente, en su caso, control del trato, lugar y condiciones de la reclusión o traslado y de la efectividad de la opción por salir del país, cuando proceda.”50

Sin embargo esta norma no ha entrado en vigencia.

La reforma del proceso penal constituye una asignatura pendiente para el país. La necesidad de reformar el anterior que rige desde 1980 como hemos visto es casi unánime sin perjuicio de lo cual no se ha concretado aún. En tanto se están analizando proyectos que regulan el nuevo procedimiento consideramos de utilidad que se introduzca alguna previsión relativa a las garantías en situaciones extraordinarias en el marco de los poderes de emergencia en forma armónica con la Constitución Nacional y los tratados internacionales de derechos humanos.

VII.- RESEÑA DE LOS PODERES DE EMERGENCIA ADOPTADOS EN EL PERÍODO 1968 A 1973.

En el período estudiado podemos hacer la siguiente división temporal en relación a los poderes de emergencia. Por un lado los años comprendidos entre 1968 y 1972 en el cual fueron adoptadas medidas prontas de seguridad. En el segundo tramo que situamos a partir de marzo de 1972, se suspenden las garantías individuales invocándose para ello en varias oportunidades, el artículo 31 de la Constitución. Esto último se produce en el marco de la controvertida declaración de “estado de guerra interno” y la aprobación de la Ley de Seguridad del Estado. El contenido de esta norma ha sido objeto de estudio específico por parte de la doctrina y escapa a los objetivos de este trabajo. Sin embargo su mención es de rigor en tanto es causa y consecuencia así como también fundamento en la época de las medidas adoptadas.

Antes de realizar la descripción haremos una brevísima reseña de la historia constitucional uruguaya en el período referenciado.

50 Disponible en: http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16893&Anchor= Fecha de consulta: 10 de julio 2013.



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El 27 de noviembre de 1966 se llevaron a cabo elecciones nacionales. En el mismo acto se realizó un plebiscito para la reforma de la Constitución que contó con los votos suficientes para su aprobación. Desde esa fecha rige en nuestro país la Constitución de 1967 con reformas parciales que fueron introducidas posteriormente en los años 1989, 1994, 1997 y 2004. Sin perjuicio de ello las previsiones de los artículos 168 numeral 17 y 31 no sufrieron modificaciones.

Para el período 1967 – 1972 resultaron electos por el Partido Colorado integrando así el Poder Ejecutivo en calidad de Presidente el General Oscar Diego Gestido y Vicepresidente Jorge Pacheco Areco. Al fallecer el Presidente Gestido a fines de 1967 asume el 6 de diciembre de ese año Pacheco Areco, quien gobernará durante todo el período constitucional. El Senado se integró por 16 senadores del Partido Colorado, 13 del Partido Nacional y 1 del Partido Comunista del Uruguay. La Cámara de Representantes quedó compuesta de la siguiente forma: 50 senadores del Partido Colorado, 41 del Partido Nacional, 5 del Partido Comunista y 3 de la Democracia Cristiana.

En noviembre de 1971 se producen elecciones nacionales siendo electas nuevas autoridades. En este acto electoral fue plebiscitado un proyecto de reforma que pretendía habilitar la re elección del Presidente de la República, presentándose para el caso que obtuviera votos suficientes la candidatura de Pacheco Areco. El proyecto no obtuvo los votos necesarios para su aprobación. Los resultados de la votación determinaron que la Cámara de Senadores se integrara con 13 representantes del Partido Colorado, 12 del Partido Nacional y 5 del recientemente fundado Frente Amplio.

El 1 de marzo de 1972 asumió como Presidente Juan María Bordaberry Arocena y en calidad e Vice Presidente Jorge Sapelli. El período por el cual fueron electos constitucionalmente fue: 1972 a 1977.

El 27 de junio de 1973 se produjo el golpe de estado encabezando el mismo en calidad de Presidente no constitucional, Juan María Bordaberry. En dicha oportunidad fueron disueltas las Cámaras legislativas y las Juntas Departamentales.

En noviembre de 1984 se producen elecciones nacionales con individuos y líderes políticos proscriptos que no pudieron participar como candidatos ni ser electos. El 15 de febrero de 1985 se integra el Parlamento Nacional con los representantes elegidos por la ciudadanía en los comicios de noviembre del año anterior. El Poder Ejecutivo integrado por los Dres. Julio María Sanguinetti y Enrique Tarigo asume el 1 de marzo de 1985 y gobernará durante todo el período constitucional. El 16 de noviembre de 1989 se realizaron las primeras elecciones sin personas proscriptas luego de la dictadura militar.

1968 – marzo 1972.

Fueron adoptadas como hemos señalado numerosas medidas muchas de las cuales extralimitaron en forma discrecional los poderes de emergencia teóricamente descriptos en este trabajo.



37

El Ejecutivo ejerció abusivamente la potestad de emergencia mientras que el Legislativo omitió efectuar un verdadero y efectivo control de las medidas adoptadas. Eso determinó en los hechos que se gobernara como habitualmente se expresa “bajo medidas prontas de seguridad”.

A continuación transcribiremos algunos ejemplos de medidas adoptadas durante el período en estudio, muchas de las cuales fueron invocadas en el marco del artículo 168 numeral 17 de la Constitución. Como podrá verse tienen diferentes contenidos y amplitud.

- Prohibición de toda propaganda oral o escrita sobre paros o huelgas. (Decreto 383/68; 289/69).

- Prohibición de reuniones que estuvieran vinculadas con paros y huelgas. (Decreto 383/86; 289/69).

- Prohibición de divulgación de todo tipo de información que directa o indirectamente refiera a grupos delictivos que actúan en el país. Alcanza a impresión de folletos, revistas, libros o cualquier otra publicación o grabación (Decreto 313/69, 189/71). Prohibición de distribución, circulación, impresión y/o difusión de publicaciones, libros, folletos en los que traten temas de violencia armada (Decreto 832/71).

- Estabilización de precios y salarios. (Decreto 420/68; 429/68). 51

- Movilización de funcionarios públicos. (Decreto 428/68; 527/68; 291/69; 292/69; 293/69; 294/69); movilización de funcionarios de Instituciones Bancarias privadas (354/69, 429/69, 515/69).

- Movilización de funcionarios policiales quedando sujetos a jurisdicción disciplinaria y penal militar. (Decreto 314/69); movilización de integrantes de guardias penitenciarios y cuerpo general de vigilancia (Decreto 587/71).

- Disolución de partidos políticos considerados “asociaciones ilícitas”: Partido Obrero Revolucionario (trotskista – IV Internacional). (Decreto 287/69).

- Clausuras de publicaciones: Frente Obrero y todas las publicaciones pertenecientes al Partido Obrero Revolucionario y se pone a disposición de la justicia a los directores o cualquier otro integrante del partido. (Decreto 287/69); Diario Extra (Resolución 663/69 y 681/69); Diario La Democracia (Decreto 714/69); Diario Acción (7171/69); Diario Izquierda (741/69); Los Principios (783/69); Diario De Frente (474/70)52; Diario El Popular (Resolución 1171/70); Semanario Al Rojo Vivo (Resolución 1214/70); Diario Ya53 (Resolución 225/71, 240/71); Diario La Idea (Resolución 1968/71); Diario El Eco y establecimiento comercial Alborada S.A editor del mismo (Resolución 2640/71).

- Clausura de emisoras de radio y agencias de noticias: Radio Universal (Resolución 1197/70); Agencia de Noticias Cubana Prensa Latina (Resolución 2052/71).

- Delimitación de sitios de uso público en los cuales pueden realizarse reuniones, procesiones cívicas, séquitos, cortejos populares, manifestaciones, desfiles. En determinados sitios no pueden

51 La ley 13720 de 16 de diciembre de 1968 creó la Comisión de Productividad, Precios e Ingresos para la actividad privada. Su finalidad tal cual establece la norma radicó en “articular medidas encaminadas a contrarrestar la inflación, promover producción y distribución de ingresos.

52 Ley 13867 de 24 junio 1970. Se crea Bolsa de Trabajo para el personal del Diario De Frente clausurado por Medidas Prontas de Seguridad el 13 abril 1970.

53 Ley 13960 de 13 mayo 1971 se crea Bolsa de Trabajo para personal del Diario YA clausurado dentro del marco de las Medidas Prontas de Seguridad el día 16 de febrero 1971.



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realizarse actos de partidos o sectores políticos. (Decreto 275/69).

- Intervención del Consejo Nacional de Secundaria y UTU. (88/70).

- Suspensión de actividad docente y estudiantil en establecimientos públicos y privados de Montevideo. (Decreto 387/70).

- Feriado bancario (Decreto 486/70, 498/70, 518/70, 544/70, 592/70).

Los ejemplos reseñados no agotan como hemos dicho la lista de contenidos de Medidas Prontas de Seguridad adoptadas desde 1968 a 1972.

Marzo 1972 – Junio 1973.

En el otoño de 1972 se comienza a debatir en el Parlamento la declaración de “estado de guerra interno” discusión que derivará en la aprobación de la Ley 14068 de 10 de julio de 1972 denominada “Ley de Seguridad del Estado”. Esta ley fue duramente cuestionada en su momento por prestigiosos juristas consultados quienes criticaron la norma proyectada y advirtieron sobre la inconstitucionalidad el proyecto. Ideada como norma que pretendía según sus defensores entre otros aspectos dotar al Estado de instrumentos más eficaces para luchar contra la subversión, uno de los puntos esenciales de la disposición finalmente aprobada, lo constituye la extensión de la jurisdicción militar a lo civil, abarcando a todos los autores de los delitos denominados de “lesa nación”.

De la intensa discusión parlamentaria se pueden extraer en forma por demás sintética la confrontación entre las posiciones del Ejecutivo en la persona del Ministro del Interior Dr. Alejandro Rovira quien defiende la constitucionalidad de la declaración de “estado de guerra” y por ende el proyecto de ley y la fundamentada entre otros parlamentarios por el representante Oscar Bruschera quien la niega:

“Nosotros sostenemos que no existe ninguna situación jurídica especial llamada “estado de guerra”. La Constitución lo que establece es un procedimiento para la declaración de la guerra que solamente puede aplicarse en el ámbito externo. Lo otro, es una situación de guerra civil y los mecanismos que el estado uruguayo tiene para defender esa situación y los Poderes constituidos son las Medidas Prontas de Seguridad y la Suspensión de la Seguridad Individual”.54

Sobre el punto expresa CAGNONI :

“Debe entenderse inexistente un “estado de guerra interno” inconstitucionalmente declarado en una ocasión en 1972, ya que claramente de acuerdo a las disposiciones armónicamente interpretadas de los artículos 6, 85 inciso 7 y 168 numeral 16 de la Constitución sólo ha establecido el “estado de guerra” con otros Estados”. 55

54 Diario de Sesiones de la Asamblea General de 14 y 15 abril 1972. Tomo 56. Diario Oficial 18800. pp. 366 y 367.

55 CAGNONI, José Aníbal. “Los estados de emergencia y la protección de los derechos humanos”. En Revista de Derecho Público, No. 3- 4. FCU, Montevideo, 1993, p.40.



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El impacto y las consecuencias de la Ley de Seguridad del Estado aprobada en el año 1972 por el Parlamento Nacional ha sido objeto de importantes estudios y análisis jurídicos a los cuales nos remitimos 56 en tanto su tratamiento exige un capítulo especial que excede los lineamientos trazados para el desarrollo de la presente investigación.

A partir de esta aclaración previa, a modo de reseña descriptiva del segundo período que hemos individualizado en este estudio podemos referir el siguiente detalle:

El 2 de marzo de 1972 por Resolución de la Asamblea General se dejan sin efecto las medidas prontas de seguridad establecidas en los artículos 1, 2 y 3 de los Decretos 383/68 y 289/69. 57

El 14 de abril de 1972 el Poder Ejecutivo solicita la anuencia de la Asamblea General para suspender la seguridad individual conforme al artículo 31 de la Constitución. Pide asimismo al Poder Legislativo que decrete el “estado de guerra interno” conforme a los artículos 85 numeral 7 y 253 de la Constitución.

Al día siguiente, el 15 de abril de 1972 la Asamblea General concede por el término de 30 días la anuencia que solicita el Poder Ejecutivo para suspender la seguridad individual a los efectos del artículo 31 de la Constitución. Asimismo la Asamblea General “decreta por el término de 30 días el estado de guerra interno para la represión de la subversión en el área afectada al solo efecto de lo establecido en el artículo 253 de la Constitución”.

Ese 15 de abril de 1972 el Parlamento aprueba asimismo la Ley 14060 por la cual se declara duelo nacional ese día en virtud de la muerte del Prof. Acosta y Lara, Sub Comisario Oscar Delega Luzardo y Agente Carlos Leites. En este mismo día el Poder Ejecutivo dicta dos decretos con posterioridad a la Resolución de la Asamblea General que le concede anuencia para suspender la seguridad individual:

- Decreto 277/72 de 15 de abril de 1972 por el cual se “declara el estado de guerra interno con la única finalidad de autorizar las medidas necesarias para reprimir la acción de individuos o grupos, que por cualquier medio conspiran contra la Patria, en los términos previstos en el artículo 253 de la Constitución. Dichas medidas se limitarán a las áreas afectadas por la acción de los conspiradores y regirán por el término autorizado por la Asamblea General”.

- Decreto 278/72 de 15 de abril de 1972 por el cual “se suspende la seguridad individual por el término autorizado por la Asamblea General con el límite previsto en el artículo 31 de la Constitución y la finalidad de impedir cualquier acción individual o colectiva que implique traición o conspiración a la Patria”.

56 Puede consultarse al respecto: ARLAS, José y TELTELBAUM, Jaime. “Estudios sobre la ley de seguridad del estado y el orden interno”. FCU, Montevideo, 1972; MARTINEZ MORENO, Carlos. “Contexto real actual de los derechos humanos en Uruguay y América Latina” en Foro Internacional sobre la vigencia de los derechos humanos en América Latina, UDELAR Dpto de Publicaciones, Montevideo, 1972, pp. 61 a 83; Ley de Orden Público, suspensión de la seguridad individual y estado de guerra interno. Ministerio del Interior, Montevideo, 1972.

57 Diario de Sesiones de la Asamblea General de 9 y 10 de marzo de 1972. Tomo 56. No. 18776.



40

El 10 de julio de 1972 el Parlamento aprueba la Ley 14068, denominada “Ley de Seguridad del Estado.

En setiembre de ese año concretamente el día 28, la Asamblea General concede nueva anuencia al Poder Ejecutivo de acuerdo al artículo 31 de la Constitución para suspender las garantías de los artículos 11, 15, 16, 17, 28 y 29 de la Constitución. La anuencia se concede hasta el 30 de noviembre. 58

El Poder Ejecutivo dicta el Decreto 655/72 el 28 de setiembre de 1972 suspendiendo la seguridad individual atento a la anuencia concedida de los artículos 11, 15 a 17 y 28. En relación al 29 se suspende por el término autorizado por la Asamblea General al solo efecto de prohibir la divulgación por la prensa oral, escrita y televisiva de todo tipo de información, comentario o grabación que directa o indirectamente mencione o se refiera a quienes conspiran contra la Patria con excepción de las comunicaciones oficiales.

El 30 de noviembre de 1972 el Poder Ejecutivo dicta el Decreto 760/72 invocando una nueva Resolución de la Asamblea General del día 30 de noviembre de 1972 por la cual se concede la anuencia al Poder Ejecutivo para suspender determinadas garantías individuales en el marco de lo establecido en el artículo 31 de la Constitución.

“Artículo 1.- A los efectos de la lucha contra la subversión , suspéndase la garantía individual establecida en el artículo 15 de la Constitución de la República hasta el 15 de febrero de 1973.

Artículo 2.- A los efectos de la lucha contra la subversión, suspéndase las garantías establecidas en los artículos 16 y 17 de la Constitución de la República con el siguiente alcance:

a) Las personas actualmente detenidas deberán ser procesadas por el Juez competente o puestas en libertad, dentro del plazo establecido en el artículo 1.b) Las personas que sean detenidas a partir de la fecha del presente decreto, deberán ser interrogadas por el Juez competente dentro de un plazo máximo de diez días hábiles a contar de la fecha de su detención, debiendo decretarse su procesamiento o libertad antes del 15 de febrero de 1973.

Artículo 3.- Suspéndase la garantía individual establecida en el artículo 29 de la Constitución de la República hasta el 15 de febrero de 1973, al sólo efecto de prohibir la divulgación por la prensa oral, escrita o televisiva de todo tipo de información, comentario o grabación que , directa o indirectamente, mencione o se refiera a quienes conspiran contra la Patria, con excepción de los comunicados oficiales.

58 Diario de Sesiones de la Asamblea General. Tomo 57. No. 18926. Sesión del día 28 de setiembre 1973.



41

El Parlamento aprueba el 20 de diciembre de 1972 la ley 14099 (normas relativas al Código de Organización de los Tribunales Militares) en la cual se modifican disposiciones en la redacción dada por el artículo 38 de la ley 14068 sobre Seguridad del Estado.

Previa anuencia de la Comisión Permanente de 15 de febrero de 1973 el Poder Ejecutivo dicta el Decreto 140/73 de 16 febrero 1973 por el cual se suspenden la seguridad individual hasta el 30 de marzo de 1973. El Decreto 231/73 de 31 de marzo de ese año vuelve a suspenderla.

El 21 de marzo de ese año se solicita por el Poder Ejecutivo la prórroga de la suspensión. La Asamblea General no la concede. Por Decreto 393/73 de 1 de junio de 1973 y haciéndose referencia a la negativa de la Asamblea General de conceder la anuencia solicitada el Poder Ejecutivo adopta medidas extraordinarias y se mantiene el arresto de personas incursas en actividades subversivas o en ilícitos económicos. Se autoriza como medida pronta de seguridad vinculada a personas incursas en actividades subversivas y funcionarios públicos que de cualquier manera lesionen el patrimonio nacional. Se prohíbe la divulgación de toda información, comentario o grabación que directa o indirectamente mencione o refiera a quienes conspiran contra la Patria. Se comete al Ministerio del Interior y Defensa el cumplimiento del Decreto autorizándolo para efectuar con anuencia del Presidente de la República requisas, contrataciones y todos los gastos con cargo a Rentas Generales. Se remite a la Asamblea General la nómina de personas privadas de libertad.

El Decreto 464/73 de 27 de junio de 1973 declara disueltas las Cámaras de Senadores y de Representantes y crea un Consejo de Estado a quien le atribuye funciones en forma independiente de las específicas de la Asamblea General. Deberá controlar la gestión del Poder Ejecutivo relacionada con el respeto de los derechos individuales de la persona humana y con la sumisión de dicho poder a las normas constitucionales y legales. Estará a su cargo la elaboración de un proyecto de reforma constitucional que reafirme los principios democráticos. Prohíbe cualquier tipo de información, comentario o grabación que directa o indirectamente mencione o refiera a este Decreto atribuyendo propósitos dictatoriales al Poder Ejecutivo. Faculta a las Fuerzas Armadas y Policiales a adoptar las medidas necesarias para asegurar la prestación ininterrumpida de los servicios públicos esenciales. El decreto 464/73 fue firmado por Juan María Bordaberry, Coronel Nestor Bolentini y Walter Ravenna.



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