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CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓN/ UNIVERSIDAD DEL VALLE/ Nº 33/ JUNIO DE 2005 1

Iván Enrique Ramos CalderónRector

Leonel Leal CardozoDecano de la Facultad de Ciencias de la Administración

Edinson Caicedo C.Jefe del Departamento de Procesos de Información y Finanzas

Diego Escobar ÁlvarezJefe del Departamento de Administración y Organizaciones


Correos de Colombia

LA REVISTA CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓN ESUNA PUBLICACIÓN DE LA FACULTAD DE CIENCIAS DELA ADMINISTRACIÓN DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE

Comité de publicaciones: Leonel Leal Cardozo (Coordinador)

Rafael CarvajalFernando Cruz Kronfly

Belisario MorenoEdgar Varela Barrios

Asistente del Comité:Ana Pérez Hurtado

Director-Editor de Cuadernos de Administración:Édgar Varela Barrios

Editada por

Facultad de Ciencias de la AdministraciónCali, Colombia

Composición e ImpresiónArtes Gráficas del Valle Ltda. - PBX: 332 2017

Fecha de publicación:Junio de 2005

Pedidos:Coordinación Administrativa

Facultad de Ciencias de la AdministraciónUniversidad del Valle

Apartado Aéreo: 25360Tel.: 518 5775

Telefax: 554 2416Coordinación Administrativa: 556 0059

E-mail:[email protected]

[email protected]

Tarifa Postal ReducidaNº 373 de Adpostal - Vence 31 de diciembre de 2006

Cali - ColombiaSur - América

Los conceptos expresados en esta revista son responsabilidad exclusivade sus autores; éstos no comprometen ni al Comité de Publicaciones,

ni a la Facultad de Ciencias de la Administración.

REVISTA CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓNISSN 0120-4645


CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓNFACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN

DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE - Cali, ColombiaNo. 33 • JUNIO DE 2005

ISSN No. 0120-4645

7Presentación

9La Reforma del Estado brasileño y el papelde las Organizaciones No-Gubernamentales:

De la Tecnoburocracia a la TecnogerenciaMarcos Barros

37La corrupción y los costos de transacción -Una mirada desde

la contratación estatal colombiana-Edgar Martínez y Juan Manuel Ramírez

61Acteurs, scénarios et discours: la mobilisation en réseaux

de la BiodiversitéCatalina Toro Pérez

105“La suerte no existe” -“Luck does not exist”-

Youth, Risk and Leisure in Cali, ColombiaTeresita María Sevilla Peñuela

137Ingobernabilidad y deterioro institucional - Retos de política

para el desarrollo regionalEdgar Varela Barrios, Ernesto José Piedrahíta

y Wilson Delgado Moreno

179Resúmenes-Abstracts


PRESENTACIÓN

En este número de nuestra revista,ofrecemos a los lectores tres contribu-ciones, construidas de una perspecti-va internacional, sobre la reforma delEstado, las políticas públicas en elcampo ambiental y las políticas de lu-cha contra la pobreza y de inclusiónsocial de los jóvenes. El primero delos artículos mencionados ha sido es-crito por el profesor brasileño MarcosBarros, quien actualmente cursa susestudios de doctorado en HEC – Mon-treal. El profesor Barros hace en sutexto un balance cuidadoso y agudo dela transformación gerencialista delaparato burocrático estatal en el Bra-sil, particularmente con la implanta-ción de la ideología del “New PublicManagement” en diversas esferas dela Administración Pública, tanto en elnivel federal como en los niveles re-gionales. En sus propias palabras, lapretensión explícita de dicho procesoreformador es transitar desde la tec-noburocracia hacia la tecnogerencia.El profesor Barros nos ofrece, en estesentido, un balance crítico de las limi-taciones, incoherencias e insuficien-cias de dicho proceso.

Las otras contribuciones provienende dos profesoras colombianas queacaban de terminar sus estudios dedoctorado en Francia e Irlanda: Cata-

lina Toro Pérez y Teresita Sevilla, res-pectivamente. Publicamos dichos tex-tos en inglés y en francés, como unamanera de incitar el diálogo multicul-tural y comenzar a ofrecer, desde laspáginas de esta revista, un panoramade la producción intelectual francófo-na y anglófona en las Ciencias Admi-nistrativas, al lado de otras contribu-ciones académicas que mayoritaria-mente seguirán siendo publicadas enespañol.

En una segunda línea, los profeso-res Edgar Martínez y Juan Manuel Ra-mírez, analizan desde la teoría institu-cional y los costos de transacción, elfenómeno de la corrupción, indagan-do sobre la contratación estatal, duran-te el último período. Este texto ade-más de sintetizar las teorías económi-cas sobre este tópico, ilustra con da-tos y análisis cualitativos la naturale-za del fenómeno en Colombia. Ade-más, incluimos un artículo de EdgarVarela Barrios, Ernesto José Piedrahitay Wilson Delgado Moreno, miembrosdel grupo de investigación “Gestión yPolíticas Públicas” que resume uno delos hitos centrales del “Plan Maestrode Desarrollo del Valle del Cauca al2015”. Los autores se ocupan de ana-lizar el deterioro de la gobernabilidadpolítica y la fragmentación institucio-

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nal, como retos a los cuales intentaresponder en un mediano y largo pla-zo de dicho Plan Maestro. Probable-mente ésta sea una experiencia piloto,que replique y enriquezca acciones si-milares desarrolladas en la construc-ción de las regiones en Colombia, enel curso de los últimos 15 años.

Finalmente, informamos a los co-laboradores y al público lector que – apartir del presente número – se modi-fica el carácter monotemático de lasediciones de “Cuadernos de Adminis-tración”. Por lo tanto, la revista estaráabierta a las diversas posibilidades de

contribución teórica e investigativamediante ensayos, análisis cualitativoy cuantitativo sobre los estudios ge-renciales, organizacionales, de políti-cas públicas, finanzas, mercadeo, etc.Este cambio permite una mayor flui-dez en la respuesta a las solicitudes,numerosas por cierto, de publicaciónpor parte de la comunidad académicay científica, tanto colombiana como la-tinoamericana.

Edgar Varela BarriosDirector – Editor

Junio de 2005.


La Reforma del EstadoBrasileño y el papel

de las OrganizacionesNo-Gubernamentales:de la Tecnoburocracia

a la Tecnogerencia*

Marcos Barros**

* Traducido del portugués por María Fernan-da Franco.

** Profesor de la Universidad de Salvador(Bahía), Brasil. Actualmente cursa el Doc-torado en Administración en HEC-Mon-tréal.

Recibido: Abr. - 2005Aceptado: May - 2005


1. Introducción

El proceso de reforma del Estadobrasilero en los años 90 transformó pro-fundamente toda la estructura de la ad-ministración pública en el intento depasar de la “administración pública bu-rocrática a la gerencial” (Bresser-Perei-ra, 1996), considerada como nuevo pa-radigma de la gestión pública. Un nue-vo discurso fue construido para legali-zar esta transición a través de la tradi-cional satanización de la máquina bu-rocrática, de la racionalización y obje-tivación de los beneficios de eficienciaque provenían de la adopción de ins-trumentos gerenciales, de la reinterpre-tación de los problemas de la reformacomo cuestiones de implementación, dela proyección de la reforma dentro dela perspectiva de un proyecto de trans-formación nacional y de naturalizaciónde los cambios dentro del discurso deglobalización y competitividad transna-cional (Santos, 2000; Castells, 1998).

Entre las reformas propuestas, elcambio en la implementación de laspolíticas sociales fue consideradacomo uno de los puntos esenciales depaso de “actividades no-exclusivas”(MARE, 1995) para el sector “públi-co no-estatal” considerado como mascompetente y menos propenso al des-perdicio de los recursos públicos. Eneste momento, el “Tercer Sector”, deforma general, y las organizaciones no-

gubernamentales (ONG), de formaespecífica, ganan una importancia cru-cial al sustituir el estado en muchas delas funciones normalmente ejercidaspor instituciones públicas.

La reforma del Estado brasilero,conjuntamente con el aumento de losproblemas de la participación de lasONG en el mercado nacional motiva-do por la sociales en Brasil, provocóasí el crecimiento vertiginoso, conse-cuente transferencia de responsabilidadpara estas organizaciones en la tarea deresolución de las cuestiones sociales.Las organizaciones no-gubernamenta-les nacieron como un segmento del lla-mado tercer sector que incluiría todaslas organizaciones no ligadas al Estado(primer sector) y al Mercado capitalis-ta (segundo sector). Según Fernandes(1994), tales empresas se caracteriza-rían por ser privadas con funciones pú-blicas, o sea, nacerían de iniciativas desectores de la sociedad civil para cum-plir funciones normalmente asumidaspor el Estado providencia.

Las ONG se proponen a desarro-llar actividades que respondan a ne-cesidades colectivamente expresadassin el objetivo de generar ni distribuirlucros pero mayoritariamente con lautilización de una lógica gerencialistaen la realización de sus actividades.Esta característica de estas entidadeslas diferencia, de las tradicionales or-ganizaciones de trabajo social1, que

1 En este trabajo adoptamos la nomenclatura de “organizaciones de trabajo social”para aquellas entidades que tradicionalmente realizan acción social por oposición alconcepto de organizaciones sociales establecido en la reforma del Estado y de orga-

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son ligadas a una lógica de funciona-miento empírica originaria básicamen-te, de un lado, de la sistemática ecle-siástica de acción caritativa o de lapráctica política de los movimientossociales. Estas organizaciones comu-nitarias, asociaciones, cooperativasdominaban originalmente el universode la acción comunitaria brasilero.

Entre tanto, en los últimos años, elgobierno –que es, con una pequeñaparticipación del sector privado, elgran financiador de la actividad deestas organizaciones– a través de losnuevos criterios de eficiencia propues-tos en la reforma de su estructura ad-ministrativa, comenzó a exigir unamayor profesionalización de las orga-nizaciones de trabajo social. Esto sig-nifica, básicamente, el establecimien-to de varias prácticas tradicionales dela administración privada y públicaque permitirían una mejor eficiencia yuna mejor utilización de los recursosinvertidos por estos actores. El mode-lo gerencialista de las ONG es esta-blecido como referencia para partici-pación en la “sociedad” con el gobier-no en la implementación de las políti-cas sociales.

Así, como contrapeso al paso deresponsabilidad establecida por el go-bierno en la “exagerada publicidad” dela reforma administrativa de 1995 fueexigida una creciente profesionaliza-ción, particularmente en la prestaciónde cuentas y presentación de los re-

sultados de inversión del dinero pú-blico. Dentro de la reforma del esta-do, las legislaciones sobre Organiza-ción Sociales y Organizaciones de laSociedad Civil de Interés Público (OS-CIP) presentadas por el gobierno bra-silero representan bien el intento deinstitucionalización de esta nueva re-lación con el sector ligado a la acciónsocial dentro de los moldes de eficien-cia gerencial defendidos por el “NewPublic Management”.

Estas exigencias, a pesar de no muybien aceptadas, fueron, de forma ge-neral, asimiladas por las organizacio-nes de trabajo social como forma detener acceso a los fondos y recursosestatales. Esta transformación entretanto no dejó incólume estas organi-zaciones. La adopción de instrumen-tos gerenciales traídos de la esfera delas empresas privadas y la valorizacióndel criterio de eficiencia como base devaloración de los resultados del traba-jo social – procesos que llamamos de“ongización” de la esfera social – vana impactar profundamente la natura-leza de estas organizaciones. Entreotros aspectos, notamos una transfor-mación del control político del proce-so de decisión que es afectado por lainfluencia gubernamental y la cons-trucción de una nueva generación detécnicos especializados – la tecnoge-rencia (retomaremos este punto) –, laproblemática de la medida del “éxito”de una acción social y el propio fun-

REFORMA DEL ESTADO BRASILERO Y ORGANIZACIONES NO-GUBERNAMENTALES...

nizaciones no-gubernamentales en la medida en que estas ya serian formadas dentrode la lógica gerencialista de empresas privadas.


cionamiento interno de las organiza-ciones que pasan a ser impactadas porla lógica gestionária.

En este articulo, comenzaremospor analizar el contexto de la reformagerencialista iniciada en el Gobiernode Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) para poder situar e interpretarel discurso del gobierno brasilero, re-presentado principalmente por el en-tonces Ministro de la Administracióny Reforma del Estado, Luiz CarlosBresser-Pereira (1995-1999), y las es-trategias utilizadas para legitimar lareforma estructural del Estado brasi-lero. En seguida, vamos a concentrar-nos específicamente en el ámbito delos cambios en términos de las políti-cas sociales, a través del análisis delos intentos de institucionalización delas Organizaciones Sociales y OSCIPs.Finalmente, iremos analizar la dinámi-ca del Tercer Sector y de las ONGs enel ámbito de esta reforma para contex-tualizar e investigar el impacto de estaimposición de criterios profesionali-zantes, sobre el funcionamiento y na-turaleza de las organizaciones de tra-bajo social.

2. El contexto de emer-gencia de la reforma delEstado brasilero

El dominio del discurso económi-co sobre todos los sectores de la acti-vidad humana es un fenómeno anali-zado ya por varios autores. En reali-dad, reconocemos el imperio de la vi-sión unidimensional criticado por

Marcuse (1968) en los años 70 donde,en función del totalitarismo tecnoeco-nómico, confundimos interés inmedia-to e interés colectivo. Las consecuen-cias de este pensamiento único, clara-mente agravado por el crecimiento delneoliberalismo a partir de la épocaReagan-Tatcher, refuerza la ideologíadel mercado como única forma demedida, legitimación y validación delreal (Castells, 1998). Las nuevas tec-nologías y la sociedad de la informa-ción, según Santos (2000), ayudan aaumentar el control a través de esteúnico motor en la medida en que el sepuede extender al mismo tiempo en eltiempo y en el espacio. Así encontra-mos la unión del poder económico ypolítico que constituye este nuevo Im-perio, de acuerdo con Hardt et Negri(2001), donde una nueva orden finan-ciera se impone a todas las naciones yjustifica todas las acciones en nombrede la “libertad de mercado”.

El neoliberalismo domina, comomuestra Aktouf (2002), como únicapolítica global, teniendo como base laidea de mercantilización total de lavida. En este sentido, en la medida enque, a través esta lógica, toda cosa orelación son potencialmente un pro-ducto y un servicio, prescribiéndose la“profesionalización” de toda y cual-quier institución social. En estas orga-nizaciones se generaliza el remediopara evitar toda y cualquier especifi-cación (Marcuse, 1968). La dinámicade la eficiencia se sobrepone a todaotra lógica de justificación de la ac-ción organizada.

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En este sentido, la victima princi-pal de esta transformación es la pro-pia acción política. Así, en el momen-to en que todas las decisiones funda-mentalmente basadas en análisis ins-trumentales y financieras, todo inten-to de guiar la escogencia en criteriosde ética, de valor humano se transfor-man en “ideología” y “dirigismo”. Deesta forma, la acción del Estado esconsiderada principalmente un inter-vencionismo, una traba enorme a laacción individual que debería de be-neficiarse de su libre arbitrio en unmercado autorregulado. Este, segúnHayek (1995), correspondería a unaorden espontánea que, al contrario dela orden intencional, seria más legíti-ma pues exprimiría las “propensionesnaturales” de los individuos.

En nuestra opinión, necesitaríamosde una gran ingenuidad histórica paraaceptar tales ideas. Lo que vemos, enverdad, es la omnipresencia de unacorriente económica dominante quedetermina las políticas públicas y so-ciales según sus propios intereses. Deesta forma, encontramos una realidadverdaderamente en contradicción aldiscurso del papel del Estado en laesfera colectiva. Según el discursoneoliberal, el dicho Estado-providen-cia es considerado como siendo uno

de los responsables de la bancarrotaactual de las naciones. Se admite, deforma implícita, que solamente la pro-ducción por la vía empresarial puedeser considerada como creadora de ri-queza para la sociedad, en cuanto quela máquina estatal sólo gasta en lamedida en que sus actividades no ten-gan valor mercantil (Généreux, 2001).Así el supuesto desperdicio de recur-sos estaría principalmente ligado a suutilización en el sistema de seguro so-cial y en los programas de acción so-cial (Aktouf, 2002).

Por esta lógica, se defiende la ideade Estado mínimo que debería reducirsus gastos a las mínimas acciones ne-cesarias, economizar su presupuesto y,consecuentemente, poder “honrar” losservicios de la deuda en relación a losacreedores internacionales2 . Además,este estado debe restringirse a las áreasque no son interesantes a las empresas– normalmente aquellas que no ofre-cen posibilidades de lucro a corto pla-zo – y dejar espacio a la libre acciónde las fuerzas más “performantes” delmercado. La realidad, por tanto, nosmuestra cotidianamente la utilizaciónde los recursos públicos para la salva-ción o soporte de las organizacionesprivadas que se sirven más y más de laestructura pública como apoyo a la

2 En este punto, es interesante la verdadera transformación del universo lingüísticopor esta lógica empresarial. Así, por ocasión de la moratoria decidida por el gobier-no argentino de Nelson Kirschner en 2003, los periódicos brasileros prefirieron uti-lizar la calificación extremamente peyorativa de “calote”. Esta denominación repre-senta, en el ámbito de los negocios privados, el lenguaje popular para el no pago deuna deuda de forma deshonesta.



búsqueda del lucro máximo a costa dela sociedad3 .

El Estado, en este momento, fuealcanzado por una segunda exigenciade las fuerzas del mercado: su “profe-sionalización”. La práctica de la ad-ministración pública, considerada de-masiado burocrática e ineficiente, yentonces invadida por la teoría del“management”, sus métodos, sus pres-cripciones y, principalmente, su lógi-ca de eficiencia. Como mencionamosantes, esta visión de gestión financie-ra provoca la exclusión de toda consi-deración política y ética de la accióngubernamental y somete solamente aanálisis de costos y beneficios. Es elEstado-business del “New Public Ma-nagement” que, en su versión Porte-riana (Aktouf, 2002), gana el estatus ylas características de empresa privaday acepta las reglas del pensamientomercantil que domina la escena inter-nacional.

El “Estado business” mínimo ganasu auge en el escenario brasilero en elgobierno de Fernando Henrique Car-doso (1994-2002). Una ola de privati-zaciones estatales, la reducción drás-tica del contingente de funcionariospúblicos, el apretón fiscal para honrarservicios de la deuda externa, altosintereses para control de la inflación,mayor abertura al comercio internacio-

nal, entre otras medidas garantizan elseguimiento del recetario del FundoMonetario Internacional fielmente se-guido por el gobierno brasilero. Es eneste ideal (qué, garantizaban los miem-bros del gobierno brasilero, no eraneoliberal?!) que se introduce la refor-ma gerencial del Estado brasilero co-mandada por el discurso de Bresser-Pereira.

3. El discurso guberna-mental de eficiencia geren-cial

En el proceso de reforma del Esta-do brasilero de los años 90, una de lasprácticas cruciales para la legalizacióne institucionalización de este proyec-to fue la construcción de un fuerte dis-curso que pudiese pasar a iniciativacomo algo de natural, inevitable yesencial para el Brasil. El entoncesMinistro de Administración del gobier-no del Presidente Fernando HenriqueCardoso, Luiz Carlos Bresser-Pereira,académico de prestigio y profesor dela Fundación Getúlio Vargas, fue elgrande responsable por la construcciónde este discurso y por la diseminaciónen el medio y en los medios universi-tarios. En varios artículos, conferen-cias y entrevistas, el defiende el pro-yecto de reforma y construye una re-

3 En el Brasil, es famoso, en este sentido, el caso Proer donde, en una época de extre-mo apretón financiero y de cuentas públicas del gobierno de Fernando HenriqueCardoso (1995) un grupo de bancos privados fueron recuperados de bancarrotasfinancieras por el Estado a través de la utilización de algunos billones de dólares dedinero público.

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tórica de legitimación que se va a es-tablecer como único pensamiento enla administración pública brasilera deforma casi indudable.

Esta retórica fue construida enci-ma de algunas estrategias deductivasque pretendían establecer la imple-mentación de la administración públi-ca gerencial como esencial para el de-sarrollo del país. La primera estrate-gia es la ya conocida problemática delsistema burocrático y del Estado-pro-videncia. A partir del análisis de lo queel identifica como la “Crisis del Esta-do” de los años 80 – representada porla crisis fiscal, crisis de intervención ycrisis de la administración – Bresser-Pereira critica el llamado Estado So-cial-Burocrático4 . Este, que naciócomo respuesta a la crisis del EstadoLiberal en el comienzo del siglo XX,provoca una sobreestimación del pa-pel de la “tecnoburocracia” en la ges-tión de los sistemas económicos y so-ciales. Entonces en la medida en quela globalización aumenta la competi-tividad internacional y reduce la auto-nomía de acción de las políticas de losEstados, esta interferencia estatal enel mercado – que apunta “distorsionescrecientes” – y la incapacidad de aten-der eficientemente las demandas so-ciales son puestas en cuestión. Así:

“El estado social-democráticoensayó una respuesta para la cuestiónde los derechos sociales y para el pro-blema de la igualdad de oportunida-

des, pero se reveló ineficiente en unmundo en que la eficiencia económi-ca se torna cada vez mas urgente.”(Bresser-Pereira, 2001)

La retórica de la falta de eficien-cia, clásica en la condena de la buro-cracia, es complementada entre tantopor una discusión que apela particu-larmente al público brasilero en tiem-pos de reconstrucción democrática.Bresser-Pereira, para reforzar la dia-bolización del Estado Social Burocrá-tico y, consecuentemente de su máqui-na burocrática, hace apelo a la antiguacrítica de la tradición patrimonialistade la esfera pública nacional. El patri-monialismo, identificado por Hollan-da en su obra clásica “Raíces de Bra-sil” (1936; ver también Faoro, 1975),representa una elite existente desde laépoca del Imperio que confunde elpatrimonio privado con el estatal y loutiliza la cosa pública como medio desustentarse y de construir un “sistemacomplejo de agregados y clientes entorno de si... donde los criterios admi-nistrativos eran personales y la preocu-pación con la eficiencia de la máquinaestatal, nula” (Bresser-Pereira, 2000a).

Bresser-Pereira asume que, a pe-sar de los diversos intentos de imple-mentación de un régimen burocráticoinmune a estas prácticas, el patrimo-nialismo sobrevive en la burocraciaestatal convertido en corporativismodespués de la Constitución brasilera de

4 Este seria equivalente al “Estado de Bien-Estar en los países desarrollados y el Esta-do Desarrollador y Proteccionista en los países en desarrollo.” (Bresser-Pereira, 1998)



1988. Así, “las nuevas orientacionesde la administración pública, que ve-nían siendo implementadas en el paísdesde 1967, fueron más que ignora-das, destruidas, en cuanto la burocra-cia aprovechaba para establecer parasí privilegios”. Obviamente, la refor-ma gerencialista aparece para contra-poner estos retrocesos – donde “elgrande enemigo no es apenas el patri-monialismo pero también el burocra-tismo” (Bresser-Pereira, 1996) – conla promesa de eficiencia y flexibilidaddel “New Public Management”.

La segunda estrategia es la de ra-cionalización, “objetivación” y “fac-tualización” de los beneficios de laimplementación de tales reformas y dereinterpretación de todos los proble-mas identificados del proyecto comocuestiones de implementación. Aquí,vemos la lógica de que “el problemano es de la teoría más de los ejecuto-res”. Así en una de sus valoracionesretrospectivas de la reforma, Bresser-Pereira (2000b) la considera un suce-so cultural e institucional en la medi-da en que el había conseguido obtenerla adhesión de la “elite modernizante”a pesar de la “resistencia al cambio ydel corporativismo de los viejos buró-

cratas, los intereses electorales de lospolíticos, el interés de los capitalistasen obtener beneficios del Estado”.

En este punto, Bresser-Pereira, enuna entrevista a Guimarães (2001),declara en respuesta al sugerido fra-caso del proyecto de reforma que “nohay fracaso, hay lentitud. Los servido-res tienen miedo, los ministros y altosfuncionarios no quieren perder poder(descentralizar).” Así, el considera quela Reforma no fue favorecida en suimplementación pues su ministerio notenía “poder suficiente” y el Ministe-rio de Planeación5 no dio “la debidaatención a la nueva misión” particu-larmente por problemas de presupues-to. Sin embargo, según el autor, “lasideas gerenciales continuarán vivas,particularmente entre los gestores pú-blicos mas jóvenes... y sobrepasaranlas fronteras del país6 ” (Bresser-Perei-ra, 2000).

La tercera estrategia discursivapara legalizar fuertemente la reformaen el ideal brasilero es la de estable-cer su vínculo al proyecto nacional.Nosotros vimos como la retórica delentonces ministro se concentró en lasprácticas de patrimonialismo y corpo-rativismo incansablemente combatidas

5 El Ministerio de Planeación, Presupuesto y Gestión fue creado en 1999 en una fu-sión entre el Ministerio de Planeación y de la Administración Federal y Reforma delEstado de forma a conducir la implementación de la reforma gerencial. (Bresser-Pereira, 2000)

6 En este punto, el hace referencia al documento del CLAD (Consejo Latino-Ameri-cano de Administración para el Desarrollo) “Una Nueva gestión Pública para Amé-rica Latina” (1998) donde muchas de las ideas de la reforma brasilera son retomadaspara toda la región suramericana.

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como representantes del pensamientode una “elite retrógrada”. Bresser-Pe-reira desarrolla, en consonancia conestas críticas, el argumento de los va-lores republicanos. Según él, el NewPublic Management, con la reformagerencialista del Estado brasilero,provocaría no solo la garantía de losderechos civiles y políticos7 pero tam-bién de los derechos republicanos vin-culados a la protección del patrimo-nio público, “en la medida en que setornó claro que no bastaba proteger losciudadanos contra el poder abusivo delestado: también era vital proteger elestado contra personas poderosas yambiciosas” (Bresser-Pereira, 2001).

Esta lógica que pretende construiren el Brasil “un Estado más democrá-tico, una administración pública me-nos patrimonialista y más gerencial”se inscribe en la cuarta estrategia quedesea la naturalización del “New Pu-blic Management” en el mismo movi-miento de naturalización del procesode globalización (Santos, 2000). Enesta dinámica la reforma gerencial esvista como indispensable, necesaria y,principalmente, inevitable. Así, si, deun lado, Bresser-Pereira reafirma eldiscurso de globalización que imponela transformación del Estado en un

movimiento que alcanza una escalauniversal em los años 90. Por otro lado,el establece (Bresser-Pereira, 1998)que las respuestas al problema fueradel propósito de la reforma gerencia-lista son típicos de una “izquierda tra-dicional, arcaica y populista” contra-riamente a la centro-izquierda que“diagnosticó con claridad la GrandeCrisis” y apuntó a la necesidad de re-construcción del Estado.

Esta retórica del único pensamien-to que domina el ambiente de la refor-ma del Estado brasilero va a ser rápi-damente asimilada por la prensa bra-silera y por buena parte del medio uni-versitario. Es impresionante inclusivela rapidez de aceptación de las pro-puestas por la “opinión pública”. Se-gún el propio Bresser-Pereira (1996)después de apenas algunos meses deutilización del medio “se forma un casiconsenso sobre la importancia para elpaís de la reforma, ahora fuertementeapoyada por la opinión pública, por laselites formadoras de opinión, y en par-ticular por los administradores públi-cos” (Bresser-Pereira, 2000).

Entre tanto, el suceso del discursose muestra relativo en la valoración dela adopción práctica de las medidas.Además de la falta de apoyo político

7 Según Bresser-Pereira, los primeros derechos a surgir fueron los derechos civilesvinculados a la condición de ciudadano y su protección contra los abusos del Esta-do, en el siglo XIX, fueron conquistados los derechos políticos ligados a la libertadde opinión y al voto universal, y en la primera parte del siglo XX, fueron aseguradoslos derechos sociales relacionados al acceso a la educación, la salud, etc. El surgi-miento de los derechos republicanos solo sucedió en el último cuarto del siglo XX(Bresser-Pereira, 2001).



dentro del gobierno sugerida encimapor el entonces ministro, parte de la“opinión pública”, teóricamente con-vencida de la importancia de las me-didas, parece reticente cuanto a laadopción de las reformas sugeridas.Este hecho es particularmente salien-te en la legislación desarrollada paralas llamadas organizaciones públicasno-estatales. Después de casi una dé-cada de propuestas, estas empresasparecen ignorar cualquier posibilidadde adaptación a los ideales del NewPublic Management del Gobierno bra-silero. En seguida, iremos abordar estadinámica en las propuestas de creaciónde las Organizaciones Sociales y de lasOrganizaciones de la Sociedad Civilde Interés Público (OSCIP).

4. La eficiencia social: Or-ganización Social e OSCIP

La dinámica de reestructuracióndel estado brasilero pasa por variaspropuestas que pretende atacar las di-versas fases detectadas en la Crisis delEstado: ajuste fiscal y reforma del sis-tema pensional de forma a resolver elproblema crisis del ahorro público,reformas económicas a través de polí-ticas de mejora de la competitividadde la industria nacional, innovación enlos instrumentos de política social conmira a transformar la crisis de inter-vención del Estado y la reforma delaparato de forma a resolver las disfun-ciones de la burocracia estatal. Es im-portante realzar que a pesar de la ex-trema preocupación con el criterio de

la eficiencia y la creencia expresa enlas ventajas del mercado y en las vir-tudes de la competencia, Bresser-Pe-reira declara negar toda y cualquieradhesión a los principios neo-libera-les, sugiriendo en el lugar la nociónde un Estado Social-Liberal (Bresser-Pereira, 2001). Esta idea se expresa dedos formas: primero, en la creencia enla necesidad de la influencia del Esta-do en la economía a pesar de bastantereducida y a través de la instituciona-lización de agencias autónomas de re-gulación y, segundo, a través de la con-tinuación, quizás aumento, de las ac-ciones sociales sin embargo, ahora através de una creciente exigencia deeficiencia y “accountability”.

Es en este punto que es propuestala idea de Organizaciones Sociales.Según Bresser-Pereira (1998), el Es-tado es compuesto de cuatro sectores:núcleo estratégico (definición y valo-ración del cumplimiento de políticaspúblicas), actividades exclusivas (re-glamentación, fomento y fiscalizaciónexclusivos del Estado), servicios no-exclusivos (actividades que no nece-sitan del poder del Estado más que elinterés pues se trata de derechos hu-manos fundamentales) y producciónde bienes y servicios para el mercado(empresas estatales del sector produc-tivo o financiero). Cada sector tendríaun tipo de propiedad más adecuado ala realización de sus objetivos. Es eneste punto que surge la idea de pro-piedad pública no-estatal como el tipoideal para los servicios no-exclusivosdel Estado.

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Según el entonces ministro, la re-forma del Estado actuaría en esa áreaa través de un proceso de “comunica-ción” donde los servicios producidospor el Estado pasarían gradualmente alas manos del sector público no-esta-tal. Este sería formado por asociacio-nes sin fines lucrativos orientadas parael interés público: no-estatales pues noserian vinculadas a la máquina delEstado y públicas porque encamina-das al interés general (Bresser-Pereirae Grau, 1999). La idea del tercer sec-tor se encaja perfectamente en estadescripción como algo entre el mer-cado y el gobierno que garantice lamisión de la reforma estatal de conti-nuar prestando servicios sociales perocomo la “eficiencia de una empresaprivada”.

En la defensa de este modelo, Bres-ser-Pereira relaja lo que el consideraque es una visión arcaica de la socie-dad civil representada por “un espa-cio ocupado por asociaciones que so-lamente apelan a racionalidad comu-nicativa para coordinar su acción, loque constituya el marco institucionalde un mundo de vida estabilizado porderechos fundamentales, en el sentidoen que es definida usualmente la so-ciedad civil” (Bresser-Pereira e Grau,1999). Criticando estas organizaciones“tradicionales” de trabajo social, elautor propone “revisar el modo de de-finir y realizar los intereses públicos”particularmente sobre dos cimientosbásicos: control social y eficiencia.

A través de la retórica de los valo-res republicanos, discutida anterior-

mente, el entonces ministro desarrollala necesidad de control social de losgastos públicos en estos servicios no-exclusivos. Según el, para que “el pa-trimonio público sea de hecho públi-co y no capturado por intereses parti-culares” es necesaria una integraciónde la dimensión del accountability conla ciudadanía. El control social es así“un control sobre las organizacionespúblicas no-estatales [...] distinto ycomplementar al control de procedi-mientos (burocrático), al control porresultados y al control por casi-mer-cados o competición administrada(control gerencial), y al ejercido direc-tamente por el mercado” (Bresser-Pe-reira e Grau, 1999).

Algunos puntos de esta idea sobrecontrol social valen la pena ser co-mentados para clarificar las ideas dela reforma y las contradicciones consu aplicación práctica. Bresser-Perei-ra separa en esta propuesta los aspec-tos de formulación de las políticas so-ciales de la implementación de talespolíticas. El sugiere que la primeraexige un “consenso republicano y de-mocrático sobre el interés público [...]fruto de la racionalidad substantiva”(Bresser-Pereira e Grau, 1999) encuanto la segunda supone el empleode una racionalidad instrumental en labúsqueda de la eficiencia y de la me-jor relación medio y fines.

Esta separación clásica entre quienpiensa y quien hace queda mas paten-te por la institucionalización de losConsejos de Administración de lasOrganizaciones Sociales – estableci-



dos por la ley de 9367/1998 de las or-ganizaciones sociales – donde esteaparato, compuesto por representan-tes de la organización, del poder pú-blico y de la sociedad civil, tiene to-dos los poderes para ejercer de enci-ma para abajo los controles de desem-peño y para establecer estrategias deactuación. Este modelo, inspirado delos boards americanos, acaba por ge-nerar la misma distancia para con lapráctica de la actividad social por latotal falta de interacción entre estosmiembros, particularmente aquellosdel medio estatal, y los conocimientosde la práctica de campo (Cámara,2003)8 . Una nueva generación domi-na estas organizaciones.

En este punto, la interferencia delciudadano común, como defiendeBresser-Pereira, sobre las decisionesestratégicas de este Consejos son ex-tremamente limitadas. Particularmen-te, los destinatarios de las acciones dela organización son los principalesexcluidos de esta “tribuna de nota-bles”. Lo que vemos principalmentees la composición de miembros impor-tantes vinculados a la “elite del TercerSector” que raramente tienen algúnvínculo con el trabajo efectivamenterealizados. El debate público y la par-ticipación ciudadana defendida son

dejados de lado en una práctica demonopolización del control por acto-res privilegiados dentro de la “indus-tria de lo social”. Retomaremos estetema.

El criterio de eficiencia es, entretanto, lo que más lleva Bresser-Perei-ra a apostar en el Tercer Sector comopúblico no-estatal por excelencia. Se-gún el autor, estas organizaciones ten-drían algunas ventajas comparativasfrente al Mercado y al Estado que ga-ranticen una “maximización de losderechos sociales, vía prestaciones demayor diversidad y cualidad” (Bres-ser-Pereira e Grau, 1999). Entre tan-to, su análisis sobre los méritos de efi-ciencia del Tercer Sector es pleno decontradicciones en si.

Primero, el considera que uno delos factores de ventaja competitiva deestas entidades seria la confianza. Enla visión de Bresser-Pereira, como lasacciones sociales serian normalmenteactividades complejas y heterogéneasen que la capacidad del usuario deobtener informaciones en relación a lacalidad del servicio es limitada, lasorganizaciones sin fines lucrativostienden a ser más eficientes. Quieredecir, cuando existe la posibilidad de“fallas de contrato”, el consumidornecesita la protección del proveedor

8 Irónicamente y remarcable el hecho, como muestra Guimarães (2001), del “gobier-no tener una posición de confrontación con la mayoría de sus servidores públicos,por ejemplo, el Plano no previó la participación de representantes de los servidoresni en el Consejo y ni en la Cámara de Reforma del Estado), al mismo tiempo, llamala atención a la importancia de la participación de los servidores en la implantacióndel proyecto de las Organizaciones Sociales en sus respectivos órganos.

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de los servicios y eso se basa en el gra-do de confianza.

Además de eso, el autor tambiénrecalca la importancia del “compromi-so ideológico que vincula los miem-bros de la organización”:

“De hecho, la solidaridad, el com-promiso, la cooperación voluntaria, elsentido del deber, la responsabilidadpor el otro son todos principios quetienden a caracterizar a las organiza-ciones sin fines de lucro, y en térmi-nos mas amplios, a la «comunidad»,en cuanto a mecanismo de atribuciónde valores, diferenciable del merca-do, basado en la competición, y delEstado, basado en el poder coerciti-vo.” (Bresser-Pereira e Grau, 1999)

Estos factores posibilitarían unagrande flexibilidad y una autonomía in-crementada de estas organizaciones. Así,

“la propiedad compartida tantocomo la no propiedad, al permitir de-sarrollar la motivación de servicio,por sobre la del dinero o a la del po-der y al apoyarse mas en un autocon-trol que en un control heterónomo,favorece una mayor cualidad en lasprestaciones.” (Bresser-Pereira eGrau, 1999)

De hecho, Bresser-Pereira citaconstantemente propuestas de Mintz-berg (1996) sobre el control sustenta-do en base normativa que permitiríala responsabilidad cooperativa y sepa-raría el control directo de la burocra-cia o las presiones competitivas carac-terísticas del mercado.

Lo importante en esta discusión esque ninguno de estos factores – con-fianza, compromiso ideológico, soli-daridad, contratación, cooperaciónvoluntaria, sentido del deber – tieneninguna relación con consideracionesde eficiencia. Al contrario, lo que no-sotros defendemos aquí es que estascaracterísticas especificas de estas or-ganizaciones fueron construidas por-que no existía tal preocupación. Laeficiencia, tal como pretende imponerel gobierno a través de su legislacióny del establecimiento de mecanismosde control como el contrato de gestión,quiebra la fuerza de la ideología y delenvolvimiento y la transforma en sim-ple búsqueda de resultados estratégi-cos que evacuan toda y cualquier im-plicación en la acción social.

El contrato de gestión (ley 9637/1998), es más, establece claramente apriori la especificación del programaa ser seguido, las metas a ser alcanza-das, los plazos para ejecución, los cri-terios objetivos de valoración de des-empeño e indicadores de calidad y pro-ductividad. Siendo un instrumento decontrol estatal para fiscalización yacompañamiento del trabajo social,cómo se espera que el “autocontrol”funcione en este contexto? Que tipode flexibilidad basada en la “solidari-dad” y en el “compromiso”, podemosencontrar cuando las metas y fiscali-zación son establecidas previamente ysin la participación de las personas queestán directamente vinculadas a la ac-ción social?



Bresser-Pereira agrega que el Esta-do espera una reducción de costos a par-tir de la actuación de las organizacio-nes del Tercer Sector. Aquí el recurretambién al espíritu de compromisoideológico particularmente cuando con-sidera la utilización de voluntarioscomo forma de reducir gastos realizan-do los mismos objetivos (el apelo a losvoluntarios seria aquí una forma per-versa de aplicar el downsizing en laspolíticas sociales aprovechando la ge-nerosidad de los ciudadanos?). Sinembargo, en seguida se contradice y ga-rantiza que su visión no es de eficiencia:

“Lo importante, en todo caso, esque la principal razón para recurrira las entidades sin fines lucrativos noes porque sean mas eficientes en laprovisión de servicios de que podríanser cualquier otra entidad, mas si por-que permiten desarrollar papeles queni el Estado ni el mercado puedencumplir. Es así como la confianza, ladedicación, la solidaridad constituyenpapeles que les imprimen una especi-ficidad en relación al sector lucrati-vo, la flexibilidad, la existencia de ex-periencia especializada y la habilidadpara llegar a clientes difíciles de al-canzar, son exhibidas como algunasde las mayores ventajas que el sectorno lucrativo o público no-estatal ten-dría sobre el sector público estatal.”(Bresser-Pereira e Grau, 1999; énfa-sis adicionada por nosotros)

Pero, paradójicamente, al mismotiempo, lo importante para el Estadoes asegurar:

“simultáneamente la eficiencia enla medida en que induce a las entida-des públicas no-estatales a competirentre si para prestar los servicios a lacomunidad con financiamiento par-cial por el Estado.” (Bresser-Pereirae Grau, 1999; énfasis adicionada pornosotros)

En resumen, Bresser-Pereira creepoder contar con una mayor calidadde las acciones sociales basadas en ladedicación y solidaridad de los indi-viduos, organizaciones menos pirami-dales y burocráticas en función delauto-control por la motivación ideo-lógica, una flexibilidad para atender ladiversidad de intereses colectivos fun-damentados en una autonomía finan-ciera y administrativa en función delhecho de que estas entidades estuvie-ran fuera del ámbito de la máquinaestatal. Sin embargo, al mismo tiem-po, el cree que estas organizacionesdeben basarse en principios de eficien-cia y economía de recursos que debenser probados con base en prestacionesde cuentas uniformizadas, cuantifica-das y medibles y fiscalizaciones a par-tir de metas y estrategias previamenteestablecidas dentro de un sistema decompetición por recursos con otrosmillares de organizaciones donde lacontinuidad del apoyo y del trabajonunca está garantizado. La concilia-ción de contrarios parece ser la misiónesquizofrénica y virtualmente imposi-ble por detrás de esta reforma de laestructura de atención social del Esta-do.

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El modelo de organizaciones so-ciales, inspirados de los Quangos (qua-si non-governmental organizations)conocidos por Bresser-Pereira en suviaje a Inglaterra en el comienzo desu gestión en el Ministerio de la Ad-ministración y Reforma del Estado yfrutos de la herencia del gobierno deMargaret Tatcher, intenta imponermodelos de gestión como requisitobásico de legitimidad organizacionalfrente al Estado brasilero. Esta pro-puesta, entre tanto, por ser tambiéndirigida a las instituciones estatales(hospitales y universidades públicaspor ejemplo) que quisiesen celebrareste nuevo pacto con la promesa de laautonomía9 y no específica las nece-sidades del Tercer Sector, generó elmovimiento en torno de una legisla-ción propia de este grupo.

A partir de 1997, a través de la in-fluencia un grupo de organizacionesdel Tercer Sector comandadas por laComunidad Solidaria (entidad lidera-da por Ruth Cardoso en la época pri-mera-dama brasilera), fue propuestoun marco legal alternativo destinadoal Tercer Sector que fue promulgadoen 1999 (ley 9790/99). Este instrumen-to pretendía facilitar el reconocimien-to de las, entonces legalmente inexis-

tentes, organizaciones no-guberna-mentales, facilitar las sociedades conel poder público y, en enmiendas pos-teriores de la ley, garantizar algunosbeneficios fiscales.

Esta legislación entre tanto era ma-yoritariamente idéntica a aquella formu-lada para las organizaciones sociales entérminos de legalidad de su relación conel aparato estatal para recibimiento derecursos. Las demandas de eficiencia y“adopción de prácticas de gestión ad-ministrativa” continuaban siendo im-puestas como características básicaspara reconocimiento de la entidad. Lagrande diferencia se refiere a la inexis-tencia del Consejo de Administración.Entre tanto las prácticas de control, sino institucionalizadas, estaban repre-sentadas en el contrato de gestión aho-ra sobre el nombre más suave de “Tér-mino de Parceria”. Todas las caracte-rísticas de especificación previa delprograma a ser seguido, de las metas,de los plazos de ejecución, de los crite-rios de evaluación de desempeño etc.son idénticos a los establecidos para lasorganizaciones sociales. El nuevo pro-yecto aparece así con los mismos vi-cios y limitaciones de origen identifi-cados antes para la legislación sobreorganizaciones sociales.

9 En el caso de las universidades brasileras, esta propuesta mostró su mayor contra-dicción a través del famoso Examen Nacional de Cursos (conocido popularmentecomo “Pruebota”). A través de este mecanismo de evaluación de las universidades elgobierno quiebra toda posibilidad de autonomía universitaria prometida, por ejem-plo en la construcción de cursos, en la medida en que establece patrones de resulta-dos específicos para estudiantes de graduación e, indirectamente, impone entoncesun currículo mínimo (Barros, 2003).



Ambos proyectos fueron largamen-te ignorados por las organizaciones detrabajo social. Para tener una idea ape-nas 2.771 organizaciones del TercerSector se transformaron en OSCIPhasta el mes de mayo de 2005 (Fuen-te: Ministerio de la Justicia). Este nú-mero es excepcionalmente bajo cuan-do se considera que en 1991 (Landim,1993) Brasil ya poseía, según el JohnHopkins Institute, mas de 200 mil en-tidades vinculadas al Tercer Sector.

En cuanto a las organizaciones so-ciales encontramos también de formageneral una indiferencia total de lasinstituciones de servicios no-exclusi-vos del Estado (por ejemplo, un estu-dio del 2002 (Pacheco, 2002) indica-ba la existencia legal de apenas cincoorganizaciones sociales instituidas yvalidadas, vinculadas al Ministerio dela Ciencia y Tecnología y tres en pro-ceso de calificación). En este punto esinteresante el articulo “Quien tienemiedo de la organización social?”(Leite, 2003) donde el presidente deuna de las organizaciones socialesacreditadas, reflejando el discurso deBresser-Pereira, hace una defensa ve-hemente de este instrumento que elconsidera perjudicado por la “medio-cridad corporatizada” y por “intentosretrógrados de aniquilamiento”.

Sin embargo, a pesar de la no-asi-milación de los intentos de encasilla-miento legales del gobierno brasilero,las organizaciones de trabajo social

tuvieron que someterse a la lógica ge-rencialista principalmente para recibirrecursos y participar de políticas pú-blicas. Para tanto, varias empresasbuscaron la profesionalización de suestructura y sus funciones con el obje-tivo de poder responder a las exigen-cias de prestación de cuentas y eva-luación de desempeño. Como sugeri-mos antes, estos cambios no fueronneutros en relación a la naturaleza deestas organizaciones. En la última par-te de nuestro artículo discutimos esteproceso de “ongización” que ocurre enel sector social brasilero inicialmentedentro de una perspectiva general y,en seguida a través del análisis de nues-tra experiencia de participación en tresprocesos de “profesionalización” deorganizaciones de trabajo social10 si-tuadas en el Estado de Bahia (Brasil)entre los años de 1999 a 2002 (Barros,2001; 2002).

5. Contexto del TercerSector

El Tercer Sector, es principalmen-te las organizaciones no-gubernamen-tales (ONG) vinculadas a el, es consi-derado un no-lugar por muchos auto-res en la medida en que el se proponea realizar acciones sociales pero sinposicionarse de forma ideológica, enuna visión supuestamente neutral. Estaperspectiva, según Montaño (2002), esclaramente del interés del pensamien-

10 El nombre de las organizaciones no es revelado para proteger su privacidad.

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to neoliberal. Según el autor, privile-giando el resultado en lugar de la elec-ción política, estas organizaciones eva-cuan el conflicto de las clases socialesen favor de dichos “intereses comu-nes” y, en lugar de promover la trans-formación del orden actual, proponesu “humanización”. En este sentido,Montaño confirma la visión de Hardty Negri (2001) que consideran que lasONG están inmersas en el contextobío-político de dominación del Impe-rio en la medida en que ellas reprodu-cen su efecto de intervención pacifi-cadora y generadora de consenso quereafirma y garantiza la permanenciadel orden existente.

Para garantizar esta presumidaneutralidad, las ONG unen fundamen-talmente su lógica de funcionamientointerno a las técnicas de gestión quepresumidamente garantizan resultadosprácticos en lugar de simples “ideolo-gizaciones” políticas. Esta utilización,como declaramos antes, contrariamen-te a los objetivos declarados en el dis-curso de las ONG, trae consecuenciasenormes a los trabajos de estas orga-nizaciones. Las ONG, en este contex-to, son el representante y el “tipo-ideal” de este discurso de eficienciaque es el “canto de las sirenas” delmundo de acción social. Las organi-zaciones se hacen seducir por este dis-curso, y los recursos vinculados a ellas,y adhieren la profesionalización.

Las ONG representan simbólica-mente el paso al modelo de eficienciaadministrativa exigido por el gobier-no a partir de las organizaciones de

trabajo social tradicionales. Estas úl-timas se desarrollaron, normalmente,a través de una lógica de funciona-miento empírica originaria básicamen-te, de un lado, de la sistemática ecle-siástica de acción caritativa o de lapráctica política de los movimientossociales que influenciaran la construc-ción del trabajo social particularmen-te durante el siglo XX.

Estos organismos, que siempredependieron del apoyo gubernamen-tal o empresarial para realizar sus ac-tividades, fueron obligados a asimilarvarias técnicas y practicas administra-tivas – el proceso de “ongización” –de forma a atender las exigencias he-chas por el Estado y por la iniciativaprobada de responder más “eficiente-mente” las necesidades exprimidas porlas comunidades. Este proceso fueconsiderado como una evolución na-tural de estos organismos y fue tremen-damente alentado particularmente porla comunidad académica del área deAdministración. La “profesionaliza-ción” se tornó la panacea para supues-tamente resolver todos los problemasde aplicación eficiente de recursos deestas organizaciones.

Nuestra experiencia es de que estamutación de las organizaciones de tra-bajo social provoca importantes con-secuencias que van a transformar com-pletamente, por un lado, su lógica in-terna y su relación con sus socios –particularmente su comunidad – y, porotro lado, el carácter del trabajo so-cial. En esta interpretación, del fenó-meno de transformación por el cual



pasan estos grupos, está la constata-ción empírica de que las técnicas deadministración, no siendo neutralesideológicamente, transforman la natu-raleza misma de estas organizacionespor la sumisión a una lógica extraña asu identidad fundamental.

La concepción de “buena” utiliza-ción de la ayuda financiera suminis-trada por el Estado, y mundo corpora-tivo, determina el modelo predominan-te de legalidad y de evaluación de losorganismos comunitarios que se dis-putan los recursos públicos. La obli-gación de ellos establecer controlesfinancieros, de elaborar estimativos degastos, de construir proyectos forma-les de intervención, transforma la “pro-fesionalización” en la palabra mágicapara recibir la ayuda necesaria paraproseguir con las actividades planea-das por las instituciones.

Esta planeación, dentro de esta ló-gica, también se sale del control de lasorganizaciones para ser previamenteestablecidas según criterios extrañosa la lógica de la acción social. Son losmétodos de Porter que se transformanen la base legítima de planeación so-cial para el “Estado business mínimo”y que alimenta esta arrogancia de losingenieros sociales que creen poderconstruir y dirigir la sociedad a pesarde las comunidades y de las personas.Aquí, la estrategia de las “ventajascomparativas” – lógica esencialmentemercantil – define los grandes proyec-tos en términos de ganancia, de lucro,de costo y beneficio y de rentabilidadeconómica. En esta visión, el mejor

instrumento para realizar estas activi-dades económicas eficientes es la em-presa privada transformada de ONGdonde el dado cuantitativo y la esta-dística, pasan a ser considerados comocriterios de evaluación esenciales enlugar de las transformaciones cualita-tivas.

A partir de este momento, las or-ganizaciones de trabajo social, en fun-ción de su dependencia financiera,cambian bruscamente y completamen-te la naturaleza de su papel social, laidentidad de su trabajo y la lógica fun-damental de su funcionamiento. Comoen otras áreas afectadas por el pensa-miento económico dominante, ellatambién evacua todo contenido esen-cialmente político y social y lo susti-tuye por consideraciones mercantilesy administrativas.

6. Impactos de la lógicagerencial sobre el trabajosocial

La fuerza del funcionamiento de lagrande mayoría de organismos comu-nitarios, hasta hace poco, era vincula-da a la calidad empírica de su inter-vención en la medida en que ella seacomodaba al ritmo y a las contingen-cias de las necesidades exprimidas porla comunidad en la cual ella estabaincluida. Con las exigencias impues-tas por la nueva relación con sus fi-nancistas, una abundancia de técnicasy de métodos fue impuesta a las orga-nizaciones como el camino para la “ex-celencia”, el nuevo “one best way”

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para ser alzada al mundo de la eficien-cia administrativa y, así, poder, de for-ma adecuada, responder a los provee-dores de recurso. Esta apropiación delmundo de la acción social por el uni-verso de la gestión provocó una trans-formación completa de las formas tra-dicionales de trabajo de estas organi-zaciones.

Dentro de los procesos de “ongi-zación” que acompañamos, varios fac-tores nos llamaron la atención. Inicial-mente, uno de los cambios que afectóprofundamente la lógica de la inser-ción de las organizaciones de trabajosocial fue la transposición del centrode decisiones sobre las políticas socia-les. Construidas, anteriormente, a par-tir de las necesidades expresadas porla colectividad implicada, las decisio-nes a partir de este momento son com-pletamente tomadas al nivel guberna-mental y de los financistas privadossegún sus propios criterios de evalua-ción, normalmente basados en un aná-lisis económico. En este punto, se eva-cuan todas las consideraciones de va-lor que dejan de ser tomadas en cuen-ta por una economía que se considerauna ciencia objetiva y calculable(Aktouf, 2002) y que no valoriza losanálisis subjetivos de los individuos(Généreux, 2001) de la importancia deuna política social, pero apenas de losresultados mediales y cuantificables.

Es en este debate entre las medi-das cualitativas y cuantitativas quepodemos entender mejor las contradic-ciones inherentes a este nuevo siste-ma impuesto. Originario de un pensa-

miento positivista y funcionalista, laeconomía operacional se torna el uni-verso establecido del discurso (Mar-cuse, 1968) en la medida en que todaslas consideraciones extrañas a su ló-gica de funcionamiento son conside-radas ilegítimas. Esta racionalidad ins-trumental domina las bases de apre-ciación de los resultados del trabajosocial lo que provoca la asimilaciónde técnicas de planeación financiero,típicas de empresas privadas, por di-versas organizaciones como condicióna las que ellas puedan suministrar in-formes aceptables a los financiadorespúblicos y privados.

Entre tanto, en el área social, losresultados de las acciones no son ne-cesariamente cuantificables, medibles,principalmente en términos financie-ros (Hudson, 1999). Por ejemplo,cómo podemos cuantificar la partici-pación, la concientización, la satisfac-ción y la alegría? Estos efectos de laacción social no pueden ser expresa-dos numéricamente en un reporte eco-nómico – ellos deben ser experimen-tados en la práctica – y, consecuente-mente, no pueden ser contabilizadoscomo criterio de eficiencia.

Esta situación, donde la produc-ción de resultados estadísticos es laúnica forma valida, provoca efectosperversos en la actuación social. Unode los ejemplos acompañados por no-sotros, muestra como una organizaciónde apoyo a tuberculosos en la ciudadde Salvador (Brasil) comienza a recha-zar los casos más graves de la enfer-medad que eran anteriormente priori-



dad de su acción. El problema es quelos menos enfermos presentaban resul-tados más acertados y rápidos de curaque podrían ser rápidamente contabi-lizados. El efecto estadístico del nú-mero de clientes atendidos se sobre-pone a las consideraciones éticas desolidaridad y de responsabilidad so-cial.

La lógica económica, además, tra-baja con un horizonte de tiempo dife-rente del trabajo social. Albert (1991)nos muestra como, en la locura neoli-beral, la visión de los mercados capi-talistas de tipo financiero invade y de-termina el ritmo organizacional. Segúnesta perspectiva, lo importante es bus-car lucros a muy corto plazo y conpoco esfuerzo (de preferencia especu-lativo y no productivo). Esta perspec-tiva sustenta también las exigenciashechas a las organizaciones de trabajosocial que, en vez de tener un ritmoque respete el tiempo de aprendizajeindividual, cura al paciente etc., debesometerse a los plazos impuestos porlos financiadores públicos y privadosque son orientados por la razón eco-nómica de producción de resultados acorto plazo.

La lógica de la eficiencia máximaacaba por afectar, además de la rela-ción con el público, el funcionamien-to interno mismo de estas organizacio-nes. Aquí, la realidad administradorase impone como único método legalpara alcanzar el “ideal de eficienciaadministrativa”. Esta mutación impac-ta, inicialmente, la dinámica de rela-ciones internas que son a partir de este

momento dominadas por el de exigen-cias de la práctica de la gestión eficaz.Así, el instrumento fundamental de laadministración – el control (Braver-man, 1974) – es instaurado por la im-plantación de varias medidas burocrá-ticas, por la obligación de prestar cuen-tas, por la imposición del estableci-miento de proyecciones de resultadosen términos medibles. Las contingen-cias del trabajo social son de esta for-ma sometidas a la lógica de la admi-nistración por objetivos (Barros,2001).

Entre tanto, para la implantacióntotal de esta lógica de control, normal-mente grupos específicos son creadosque asumen la función de establecerla nueva lógica gerencial. Estos gru-pos, normalmente posicionados enpuestos de liderazgo, son una nuevageneración que se impone a los otrosmiembros por el lenguaje técnico yeconómico que determina de formairreversible la adhesión incondicionala los dictámenes de la eficiencia y delos resultados tangibles (Aktouf,1996). En estos grupos se asume laideología y el comportamiento del“dueño del poder” económico comocondición esencial para acceder a estemundo privilegiado donde los recur-sos financieros son disponibles.

Esta transición es paralela al pasodel miembro de la condición de socioy actor social a la de empleado. Lossubordinados se transforman, de cons-tructores de las decisiones organiza-cionales, en meros reproductores de lasestrategias pasadas por la dirección

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que evacua las consideraciones éticasy políticas, normalmente valorizadaspara evaluar las acciones realizadas enla sociedad. En la práctica, lo que ob-servamos es una total separación deestas dos esferas de la organización –la dirección estratégica y la acciónsocial – que trabajaban de forma des-conectada y, muchas veces, antagóni-ca.

Así, encontramos varias formas deresistencia de los trabajadores socia-les a esta lógica, considerada una in-tromisión de la lógica mercantil en elámbito comunitario. Por un lado, porejemplo, la obligación de llenar losformularios de presentación de resul-tados era transformada en un ejerci-cio colectivo de “haga-de-cuenta” con-table que nunca representaba la reali-dad (in exprimible) de las actividadesde campo. Por otro lado, las estrate-gias de actuación decididas previa-mente en los programas impuestos porel gobierno o en los consejos admi-nistrativos, eran solemnemente igno-radas y adaptadas a las contingenciasdel trabajo social. Las eventuales au-ditorias se transformaban en ceremo-nias fantasiosas para lo cual las evi-dencias de los resultados de la organi-zación eran especialmente creadas.

A propósito de esta separación en-tre los trabajadores de campo y los“profesionales” de la administraciónen estas organizaciones, es interesan-te hacer referencia a una de las másconocidas nociones de Bresser-Perei-ra al referirse a burocracia estatal pré-reforma: la tecnoburocracia. Según el

autor, esta era una generación de bu-rócratas que controlaban la máquinaestatal y el país junto con la burguesíaindustrial (Bresser-Pereira, 2000a). Eneste, la reforma gerencial que preten-de extinguir el patrimonialismo de estatecnoburocracia parece, contradicto-riamente, construir una tecnogerenciaen las organizaciones de trabajo social.Lo que verificamos es que el dominiode los nuevos controles y mecanismosgerenciales acaban por crear una nue-va generación que se impone dentrode las organizaciones a los antiguostrabajadores comunitarios.

La actitud gerencialista dentro deestas organizaciones de trabajo socialacaba por inducir otro efecto perver-so: un distanciamiento en relación acomunidad que es transformada desocios a números en la estadística delos reportes de resultado de las orga-nizaciones. La aceptación de los obje-tivos establecidos por el gobierno oempresas privadas acaba valorizando,en vez de la real efectividad de las ac-ciones y su impacto en la realidad so-cial, la eficiencia de utilización de re-cursos. La lógica de atención a las ne-cesidades de la colectividad acabasiendo ofuscada por la satisfacción delos financiadores que se termina tor-nando la razón de ser del esfuerzo or-ganizacional muchas veces de formaindependiente a las reales necesidadesde una comunidad.

Es interesante ver en las organiza-ciones investigadas como las funcio-nes de relaciones públicas y de mar-keting son instituidas y ganan una im-



portancia fenomenal. Estas son usadasesencialmente como forma de atraerpatrocinadores y mostrar a los finan-ciadores gubernamentales y privadoslas realizaciones de la organización.Durante nuestro periodo de investiga-ción, un tiempo y un dinero conside-rables fueron invertidos en eventos derelaciones públicas y campañas publi-citarias con el único objetivo de ven-der la organización a sus proveedoresde recurso.

Otros problemas también aparecenen relación a la satisfacción del perso-nal en cuanto al trabajo realizado. Ex-cluidos de cualquier instancia de de-cisión y limitados en su autonomía, lostrabajadores sociales y voluntariostienden a reaccionar de forma subrep-ticia como mostrado anteriormente osimplemente se abstienen de una ma-yor implicación en relación a las acti-vidades realizadas. En este sentido, eltrabajador social asume muchas de lascaracterísticas de “hombre manage-rial” analizado por Aubet et Gaulejac(1991) o del “hombre reactivo o com-portamental” de Ramos (1981; 1984).

Esto individuos serian caracteriza-dos por una fluidez de valores. Quieredecir que en el lugar de principios cla-ros y establecidos, su comportamien-to seria influenciado por consideracio-nes económicas fruto de convenienciasy circunstancias del momento. Para lasorganizaciones de trabajo social estatransformación del individuo signifi-ca la adaptación obligatoria a un for-malismo basado en reglas socializadasde gestión y que eliminan todo el de-

bate político y ético. En verdad, de unaactividad compleja con elementos deevaluación política, cultural social,ética, el trabajo social se transformaen un trabajo limitado y determinadopor la estricta lógica económica.

La lógica del trabajo social ganaasí elementos de alienación (Calvez,1970). El trabajo, que significaba unarelación directa y una verdadera im-plicación política en la práctica social,se torna una actividad distante y ex-traña dominada por exigencias de efi-ciencia establecidas por otros. Las vi-siones de emancipación colectiva, detransformación de las condiciones devida, de autonomización de las perso-nas, de actuación crítica sobre la rea-lidad son, ahora, subordinadas a loscriterios de maximización de recursosy una actitud más reformista comodenunció Montaño (2002).

La relación con el otro, también seve transformada. El individuo, partede la comunidad, se transforma de co-constructor (activo, consciente y re-flexivo) a objeto de la intervención deltrabajador social. El público-objetivono es reconocido más como parte im-portante del proceso de establecimen-to de transformaciones sociales y dealternativas para su existencia. A par-tir de este momento, es una colectivi-dad cuantificada, parte de la contabi-lidad organizacional que busca cum-plir metas con el fin de renovar la ayu-da financiera suministrada por sus fi-nanciadores. Así la comunidad, fuen-te original de justificación y legitima-ción de la acción social, se transforma

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en el “cliente”, no “consumidor de ser-vicios”.

7. Conclusión

En nuestro texto, procuramos con-textualizar la reforma gerencial y ana-lizar las estrategias, muchas veces con-tradictorias, de su discurso que se qui-so hegemónico en la realidad brasile-ra. En seguida, mostramos la influen-cia de esta reforma sobre la actividadsocial. Inicialmente, analizamos lasparadojas propuestas de OrganizaciónSocial y OSCIP para en seguida ex-plorar la consecuencia para la prácti-ca de las organizaciones de trabajosocial de la imposición del criterio deeficiencia administrativo.

Nuestra principal conclusión esque la reforma administrativa, en elámbito de la acción social, en su in-tento de eliminar la generación de latecnoburocracia estatal, se mostró ex-tremamente paradójica. En vez de bo-rrar los trazos de dominio a través demedidas objetivas de eficiencia y decontrol de resultados, la reestructura-ción del Estado permitió el surgimien-to de una nueva generación de tecno-gerentes. En el nivel de las organiza-ciones de trabajo social, este grupo consu conocimiento administrativo y fi-nanciero se impone en la determina-ción de las estrategias anteriormentecolectivas y en el control de las activi-dades anteriormente autónomas yflexibles.

La lógica de la eficiencia se mos-tró en un arma de dos filos. Si, de un

lado, se procuró eliminar el controlburocrático y la utilización de las re-glas y procedimientos como forma depoder individual y de corporaciones.Por otro lado, esta elite gerencial uti-liza el control gerencial de análisis deresultados y de cobranza de objetivosy de determinación de metas como unanueva forma de poder. La utilizaciónpolítica de la gestión no deja de exis-tir en este nuevo modelo, apenas seconvierte en “búsqueda de la excelen-cia”.

El objetivo de este trabajo no fuejamás cuestionar los límites y proble-mas con el modelo estatal existente enel Brasil hasta el comienzo de los años90. Diversos trabajos, inclusive loscitados en este texto, ya disecaron larigidez y las disfunciones de la buro-cracia tanto pública como privada(Crozier, 1964). Su grande propósitoes, principalmente, colocar en debatelas soluciones presentadas por el go-bierno brasilero (y adoptadas en diver-sos países) y su pretensión de ser laúnica viable, necesaria y alternativainevitable. La idea de «inevitabilidad»es uno de los elementos que caracteri-zan fielmente la posición y el conjun-to de ideas de la ola del pensamientoneoliberal que inundó el Brasil, aAmérica latina y el Mundo durante elfinal del siglo XX y que, en los últi-mos años, viene mostrando sus limi-tes (Stiglitz, 2003). Esperamos queeste artículo haya servido para ayudara establecer que no existe tal cosacomo el “fin de la historia”.



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La corrupción y los costosde transacción

-Una mirada desde lacontratación estatal

colombiana-

Edgar Martínez*Juan Manuel Ramírez**

* Profesor Universidad del Tolima. Administrador público, egresadode la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-. Espe-cialista en Administración pública -ESAP-. Especialista en Dere-cho Administrativo y Constitucional de la Universidad Católica.Magíster en Administración en la Universidad Nacional de Colom-bia. Se ha desempeñado como funcionario público en diferentesposiciones directivas, consultor organizacional y docente en dife-rentes instituciones univeristarias del país. Actualmente se desem-peña como profesor asistente en la ESAP.

** Profesor Universidad Nacional. Administrador de Empresas,egresado de la Universidad del Tolima. Especialista en Análisis yAdministración Financiera de la Universidad Católica de Colom-bia. Candidato a Magíster en Administración de la UniversidadNacional de Colombia. Consultor en finanzas públicas y privadas.Actualmente se desempeña como profesor temporal en la facultadde Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombiay como catedrático en la Universidad del Tolima.

Los dos autores son autores del libro “Fundamentos de AdministraciónPública -del Estado Organización al Estado en Acción-”

Recibido: Jun. 7 - 2004Aceptado: Oct. 17 - 2004


Este trabajo pretende mostrarcomo el fenómeno de la corrupcióndistorsiona los precios de los bienes yservicios demandados y ofrecidos porel Estado, arrojando consecuenciasdesfavorables en el funcionamientoeconómico de un país; además se haceun acercamiento desde el pensamien-to neoinstitucional con el fin de incor-porar dicho fenómeno como un costode transacción en los procesos de con-tratación ex ante y ex post. Para tal fin,se inicia con una presentación de lateoría neoinstitucional la cual incorpo-ra las instituciones al considerar queestas afectan el intercambio y las de-cisiones económicas de los agentes;seguidamente, se analiza la incidenciade la corrupción desde la visión eco-nómica en donde se permite conocerposiciones contrarias, por un lado losque sostienen que dicho fenómenobeneficia la actividad económica, y,quienes consideran que este distorsio-na dicho funcionamiento; basándonosen este último planteamiento, se pre-senta la incidencia de la corrupción enla contratación estatal colombiana,haciendo mención además a las reco-mendaciones para minimizar las con-secuencias económicas, financieras,fiscales, de equidad y distribución deingresos, y legales que ocasiona dichocosto de transacción.

1. La perspectiva neoins-titucional

A diferencia de la escuela neoclá-sica, los neoinstitucionalistas conside-ran que además de los costos de pro-ducción, existen unos costos de tran-sacción en las relaciones de intercam-bio, debido esencialmente a las imper-fecciones del mercado, y, en particu-lar, a las asimetrías de la información,a la celebración y supervisión de loscontratos, a la protección de los dere-chos de propiedad y a las normas re-gulatorias. Diversos autores han abor-dado algunos de estos temas, concen-trándose principalmente en los costosde transacción entre agentes económi-cos sin distinguir las particularidadesque surgen en la contratación1 entreel Estado2 y los particulares, especifi-cidades que no sólo se reducen a losmayores costos de transacción deriva-dos de las exigencias legales que su-pone la celebración, perfeccionamien-to, ejecución, supervisión y sancionescontractuales, sino que adicionalmen-te se enmarcan dentro de una desnatu-ralización de la función política a tra-vés de fenómenos como el clientelis-mo y la corrupción, los que represen-tan unos costos adicionales de transac-ción.

El Neoinstitucionalismo es unacorriente económica que tiene sus orí-

1 Proceso a través del cual se da un acuerdo de voluntades entre un contratista y uncontratante para realización de un determinado objeto.

2 Dentro de este ensayo se asume el Estado como el conjunto de instituciones jurídicopolíticas capaces de contraer derechos y obligaciones (personal moral)

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genes en el institucionalismo norte-americano, aunque autores como Mo-rales(1997), consideran como fuentemas remota la obra del sociólogo ale-mán Max Weber quien estudio las re-laciones entre la economía, las insti-tuciones y los valores. En igual pers-pectiva coincide la obra de Veblen,quien afirma que el comportamientoeconómico de los agentes y el inter-cambio son afectados por los valores,las tradiciones y las leyes. (Morales,1997:74).

Esta corriente, se constituye enton-ces en una reacción frente al modeloneoclásico que excluye las institucio-nes esgrimiendo que ellas son varia-bles exógenas que no afectan el inter-cambio ni las decisiones económicasde los agentes, por ello no contemplaen el intercambio la institución princi-pal, el mercado, ni incluye la inciden-cia de las reglas, normas, leyes, cos-tumbres y valores. En el mercado serealizan las transacciones sin necesi-dad de instituciones, contratos, dere-chos de propiedad e información. Esuna visión neta y estrictamente econo-micista y por tanto construye un mo-delo reduccionista de la realidad queno deja espacio para incorporar el pa-pel de las instituciones y sus costos.

Este enfoque económico, se ha es-tructurado a partir de los trabajos dediferentes autores como Coase, Willia-

mson, Stiglitz, North, Olson, Stigler,que han estudiado temas como la teo-ría de la regulación, teoría de los cos-tos de transacción, normas, leyes, de-rechos de propiedad, teoría de la in-formación, fallas del mercado, teoríade la acción colectiva, incertidumbre,organización y papel del Estado y po-líticas públicas. Dichos autores al abor-dar estos temas tratan de solucionar lasdeficiencias del enfoque neoclásico.Así, Akerlof desarrolla el enfoque dela información; Williamson, Alchian yDemset estudian los problemas de laorganización y de los derechos de pro-piedad; Olson, la acción colectiva (de-cisiones individuales con consecuen-cias de tipo colectivo); Stiglitz, la eco-nomía de la información a través delos mercados; y North conjuga en sutrabajo el análisis histórico con la evo-lución institucional; estudia básica-mente los cambios y la diversificaciónen las instituciones, y su impacto en laeficiencia y la equidad. (Mora-les,1997:75)

Por su parte Coase en su ensayo“la naturaleza de la firma” (1937, 386-405) interrogó sobre los límites de laempresa3 y la jerarquía organizacio-nal. Williamson ubica al individuo yal intercambio en un ambiente institu-cional (reglas y políticas que definenla base para la producción, el intercam-bio y la distribución) y de una estruc-

LA CORRUPCIÓN Y LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN - UNA MIRADA DESDE LA CONTRATACIÓN...

3 Es una organización económica encargada de la producción de bienes y/o prestaciónservicios, orientados a la satisfacción de necesidades. Para los institucionalitas laempresa es el resultado de los costos imputables a la determinación de los precios demercado.


tura de gobierno definida; exploró tan-to los límites de los mercados y lasorganizaciones como los arreglos paraconducir la actividad económica. Sumarco de análisis establece que lastransacciones ocurren en donde eco-nomicen mejor los costos impuestospor la racionalidad limitada y el opor-tunismo, sobre la base de la eficien-cia. (Montoya, 2003: 92-93).

El neoinstitucionalismo consideraentonces dos tipos de transacciones:las de bienes y servicios, y las institu-cionales. Las transacciones se adelan-tan en una estructura institucional bajociertas condiciones económicas. Aquí,todas las variables mencionadas sonendógenas, los costos de transacciónson positivos, existen fricciones en elintercambio y pugnas redistributivas yson necesarios los mecanismos de co-ordinación económica (información,derechos de propiedad, etcétera). Losagentes tienen un comportamientooportunista (free rider) con el que in-tentan mejorar su posición quedándo-se con los beneficios de las transac-ciones sin pagar sus costos (Mora-les:1997:79).

Los costos de transacción incluyenentonces todos aquellos costos que noemergen directamente del proceso deproducción de los bienes y servicios,sin embargo, están asociados y a su vezdeterminan el intercambio económico,es decir, el intercambio no dependeúnicamente, o de manera decisiva delos precios de equilibrio, sino del ni-vel de los costos de transacción. Esdecir, “...el concepto de costo de tran-

sacción incluye los términos del inter-cambio cuando dos o mas partes es-tán haciendo negocios, así como tam-bién los costos de asegurar que laspartes cumplan el contrato”. (Ayala,1999:184).

Así las cosas, los costos de tran-sacción surgen, en primer lugar, “...dela transferencia de derechos de pro-piedad en cualquiera de sus modali-dades”. La segunda fuente más impor-tante ligada a estos costos “...son losproblemas de información en cual-quiera de sus modalidades: informa-ción incompleta, información asimé-trica, aversión al riesgo, daño moraly selección adversa”. En tercer lugar,los costos de transacción son resulta-do de “...cambios en los términos deintercambio especificados en las ins-tituciones, por ejemplo, cambio en lasnegociaciones, los contratos, los de-rechos de propiedad y del sistema le-gal existente, porque estos cambiosimplican renegociar, recontratar, yaceptar el nuevo ordenamiento legal.”(Ayala, 1999:187).

Además, en su definición de loscostos de transacción, Williamson(1985) diferencia en los procesos decontratación unos costos ex ante yotros denominados ex post. El prime-ro, incorpora los costos de negociación(se refiere a los costos de elaboraciónde pliegos, publicación, estudio depropuesta y adjudicación de la licita-ción, para el contratante y el estudiode pliegos, inscripción de la licitacióny elaboración de la propuesta, para elcontratista), de redacción del contrato

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incluyendo las contingencias recono-cidas, las cláusulas de salvaguardia ylas medidas de protección así como lasinstancias a las cuales recurrir parasaldar las diferencias. Por otro lado elcomponente ex post, hace alusión a loscostos de renegociación y ajuste delcontrato original y de gobernabilidades decir de hacer cumplir el contratoen caso de discrepancia.

Aunque los neoinstitucionalistasno consideran la incidencia de un fe-nómeno como el de la corrupción enlos costos de transacción, si se puede,acudiendo al modelo Principal-Agen-te-Cliente, explicar algunas causas dela misma. Este modelo se constituyecomo uno de los principales instru-mentos para describir el fenómeno dela corrupción pública, ya que examinalos caminos de motivación de los fun-cionarios del Estado para actuar demanera honesta o deshonesta median-te la eficiencia salarial. Explica la re-lación triangular que existe entre unprincipal (autoridad o institución delgobierno), un agente (funcionario ogrupo de éstos contratados por el prin-cipal) y un cliente (particular que serelaciona con el Estado), en la cual:

El principal actúa en pro del bien-estar de la sociedad.

El agente tiene la posibilidad dedesviarse de sus funciones públicas,en la búsqueda de beneficios priva-dos a través del cobro de sobornos.

El agente tiene alguna propiedadefectiva ejercida discrecionalmentesobre el bien o servicio que el princi-pal ofrece.

Existe información imperfecta so-bre los actos del agente en su relacióncon el cliente.

Se presenta entonces corrupcióncuando el agente traiciona los intere-ses de la Administración, en la búsque-da de ganancias adicionales (rent see-king) estimulada en el caso de que losbeneficios superen a los costos. Si lautilidad esperada por ser corrupto esmayor que la utilidad por no serlo,entonces el agente aceptará el sobor-no.

2. La corrupción y sus en-foques

La palabra “corrupción” etimoló-gicamente viene del latín curruptus,que significa descomposición, podre-dumbre o desintegración, igualmente,se identifica como el proceso degene-rativo de las normas y de los valoresque se establecen en la sociedad. Lacorrupción es definida como: “laapropiación privada (indebida) de unbien público” (Gómez, 1993). Unadefinición también genérica de corrup-ción consiste en afirmar, como lo haceBejarano, que: “...hay un acto de co-rrupción cuando una persona ilícita-mente pone sus interés personales porencima de los intereses generales queesta obligado a servir.” De hecho,“...la corrupción genera, entre otrosefectos, la deslegitimación del Esta-do, y de la organización política, afec-ta la eficacia empresarial, hace inefi-ciente la asignación de recursos pú-



blicos y privados y distorsiona laspolíticas públicas.” (Bejarano,1996:84)

“La tentación de utilizar el cargopúblico en beneficio privado es tal vezla cuestión más difícil de salvar. Ha-bitualmente quien accede a un puestoadministrativo considera que cuantorodea al cargo le pertenece para subeneficio, cosa a todas luces falsas,pero al parecer raramente superable”(Cortina,1998:163).

Es por ello, que a la hora de abor-dar el estudio de la corrupción es im-portante hacerlo desde diferentes pers-pectivas del conocimiento, con el finde explicar todas las relaciones quecaracterizan dicho fenómeno; una deesas visiones es la económica la cualnos permite conocer dicho impacto enla asignación de los recursos y en lasdemás variables económicas.

Dentro del pensamiento económi-co se puede plantear dos posicionesfrente a dicho fenómeno; en primeramedida, quienes sostienen que dichofenómeno beneficia la actividad eco-nómica, ya que permite la asignaciónde los recursos con el fin de lograr laeficiencia dentro de la economía (Leff,1964), siendo de esta manera la grasaque mantiene el funcionamiento eco-nómico; y en segunda medida quienesconsideran que este distorsiona dichofuncionamiento. Así por ejemplo,Rose-Ackerman (1975, 1997) sostie-ne que, si bien es difícil estimar losbeneficios y las fortunas que amasa unfuncionario corrupto, el impacto de la

misma no depende tanto de la canti-dad de los pagos, como de los efectosdistorsionadores que produce sobre elfuncionamiento económico. Así, lacorrupción genera distorsiones ma-croeconómicos y barreras de creci-miento; crea favoritismos en el sectorprivado de los negocios y contribuyea ineficiencias administrativas en lasoperaciones y proyectos del sectorpúblico. Los funcionarios ya no sonentonces prestadores de un servicio,sino agentes buscadores de renta, apartir de la posición privilegiada queobtienen para decidir sobre bienes yservicios en la economía. Los agentesmás afectados son los innovadores,que no están adaptados a los sobor-nos. Por ello, su actividad se ve desfa-vorecida, debido a que no tiene lob-bies establecidos y no son parte de laélite gubernamental (Murphy, 1993).

La teoría económica, poco a pocose fue abriendo paso la idea de que losgobernantes y burócratas no son dis-tintos de los demás agentes económi-cos y, en concreto, que no actúan mo-vidos por el interés de los demás –dela sociedad, de los ciudadanos-, sinopor su interés personal. Por tanto, a lahora de tomar una decisión, sólo ten-drán en cuenta el bienestar social enla medida en que esto condicione supropio interés personal, por ejemplo,porque de este modo podrán conseguir,retener o mejorar su empleo, incre-mentar su remuneración, desarrollar sucarrera, aumentar su prestigio perso-nal y social, etc. Esto significa que“...esos agentes acabarán descubrien-

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do y explotando todas las oportuni-dades de beneficio privado que se lespresenten, incluyendo el recurso alsoborno, la extorsión y otras formasde corrupción, y que crearán las con-diciones que les permitan aumentarlas posibilidades o la rentabilidad desoborno o extorsión, siempre que loscostes de esa actividad no superen losbeneficios esperados....Así pues, lacorrupción es un fenómeno natural einevitable, al menos mientras algunosagentes estén en condiciones de apro-vecharse de su poder de decisión. (Ar-gandoña,2000:12).

De esta manera Huther y Shah(2000) han postulado que un indivi-duo actuando en su propio interés serácorrupto sí:

E[B] = (n x E[G]) - (prob [P]x [P]) > 0

En donde:E = expectativasN = número de transaccio-

nes corruptasG = beneficios de la co-

rrupciónProb [P] = la probabilidad de ser

descubiertoP = penalidad por ser co-

rrupto

Así las cosas, la corrupción puedeser la respuesta racional de los agen-tes económicos a la existencia de opor-tunidades de obtener ingresos más ele-vados. Pero es un mal: desde luego,para la sociedad, y también para el in-

dividuo. “La ciencia económica no seatreve a hacer afirmaciones de estetipo, porque los conceptos de bien ymal no pertenecen a su ámbito; a lomás, muestra los efectos derivados dela existencia de corrupción –sobre elcrecimiento económico, la eficiencia,la distribución de la renta, etc. La eco-nomía ha llevado a cabo un análisisútil y realista de la corrupción, por-que parte de una teoría de la acciónhumana que se basa, precisamente, enlas variables claves para entender lasacciones corruptas: oportunidades,beneficios y costes.” (Argando-ña,2000:15). Es decir, que la teoríaeconómica “...omite procesos deaprendizaje –la adquisición de virtu-des y vicios, en la terminología ética-que cambian las preferencias y, portanto, conducen a resultados que pue-den ser muy distintos de los espera-dos.” (Argandoña,2000:15), análisisque es abordado desde la perspectivade la ética.

3. La corrupción y suscausas

Una vez precisado el concepto decorrupción, es fundamental determinarlos principales factores que llevan asu origen y desarrollo. Al analizar lascausas de la corrupción Klitgard(1994), concluye que mayores seránlos incentivos para actuar de maneradeshonesta o corrupta, cuando:

• El agente goza de arbitrio y tienebajo nivel de responsabilidad



• Hay poca probabilidad de que elagente sea descubierto y sancio-nado rápida y eficientemente

• El agente posee poder monopóli-co sobre el cliente

• Bajo salario del agente• Escaso costo moral por aceptar

sobornos• Mínima satisfacción moral por ser

honestos• El cliente beneficiado por las cir-

cunstancias anteriores ofrece unsoborno lo suficientemente altopara persuadir al agente a costadel principal

De este modo, la utilidad por sercorrupto es mucho mayor que la de noserlo. Además son estas causas, entreotras, las que permiten explicar su ca-rácter dinámico y multiplicativo al in-terior de las instituciones gubernamen-tales y hacia los demás agentes paraincurrir en este tipo de actividades ilí-citas; dinámico porque se adapta a lasnuevas circunstancias, evolucionandorápidamente y convirtiéndose en unapráctica sutil, imperceptible y sofisti-cada; y multiplicativa porque tiende acontagiar a las personas e institucio-nes que se han caracterizado por sutransparencia y actitud ética.

Siguiendo este esquema, Gómez yGallón (2000: 4) identifican siete cau-sas principales para la corrupción enColombia. En primer lugar, la inefi-ciencia se considera como el determi-nante más importante de la corrupción,ya que como producto de la negligen-cia y la debilidad de los sistemas de

planeación y control, se reduce la ca-lidad de los bienes y servicios presta-dos por las entidades públicas, estimu-lando a los clientes para que ofrezcandinero a cambio de ellos y a los fun-cionarios para que se involucren en esetipo de componendas.

En segundo lugar, la alta discrecio-nalidad en las decisiones de los fun-cionarios públicos, fundamentada enuna cadena de actividades administra-tivas que terminan dispersando la res-ponsabilidad de los mismos, haciendodifícil el establecimiento de los efec-tos de las acciones corruptas y obsta-culizando, de esta forma, la imposiciónde sanciones justas y oportunas.

En tercer lugar, el monopolio queaún existe para la prestación de cier-tos servicios por parte del Estado ge-nera un acaparamiento del poder, de-bido a la falta de transparencia y dis-ponibilidad en la información de cier-tos procedimientos que contribuyen adificultar la claridad y la acción obje-tiva de los funcionarios públicos y que,al mismo tiempo, facilita la extracciónde sobornos de aquellos que necesi-tan hacer uso de algún servicio, debi-do a la implementación de excesivasregulaciones en los trámites.

En cuarto lugar, la baja probabili-dad de ser descubierto, así como lasdébiles sanciones o castigos, son losmejores incentivos para actuar de ma-nera inescrupulosa. En Colombia elatraso y las fallas en la legislación pe-nal se evidencian por la baja calidadde los mecanismos de control de losresultados de la gestión pública o, en

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su defecto, por el incumplimiento delos mismos, por el bajo nivel de prio-ridad dado al tema de la corrupciónen todas sus manifestaciones por par-te del sistema judicial y por la falta demano dura en el momento de aplicarlos castigos.

En quinto lugar, la existencia debajos salarios públicos se constituyeen un estímulo o invitación a incursio-nar y mantenerse en actividades co-rruptas en contra de los intereses de lainstitución para la que se trabaja, por-que debido a esta deficiente remune-ración el funcionario tiende a buscarbeneficios económicos extras (rentseeking) conseguidos por medio delabuso discrecional dentro de su acti-vidad laboral, facilitado por la bajaprobabilidad de ser descubierto, y porla ineficiencia en la aplicación de loscastigos y sanciones.

En sexto lugar, la baja sanciónmoral sobre las acciones corruptas setorna como un factor muy preocupan-te, como elemento causal, debido a queen la sociedad se ha puesto de modaobtener dinero sin importar los mediospor los cuales éste se obtiene.

Por último, la burocracia cliente-lista, entendida ésta por la sistemáticasustitución de empleados públicos ele-gidos meritocráticamente por otrosescogidos clientelísticamente, comoun elemento que degenera los princi-pios de las burocracias estructuradas,permite una tolerancia que puede jus-tificar la perpetuación de los funcio-narios públicos (probablemente co-rruptos) en sus cargos y contribuye a

la creación de una burocracia desor-ganizada, que por obvias razones, pro-picia la corrupción.

No puede olvidarse, además, lainfluencia directa de algunos factoressocio-políticos como las prácticasclientelistas, los monopolios partidis-tas, la falta de verdadera representati-vidad electoral y de legítima goberna-bilidad entre otros, causados básica-mente por la estrecha relación queexiste entre las oportunidades políti-cas y económicas, los que se convier-ten en una importante fuente genera-dora de corrupción.

4. La corrupción y la con-tratación estatal

El fenómeno de la corrupción sehalla inmerso en las diferentes funcio-nes estatales. La planeación, el presu-puesto, la gestión de recursos huma-nos, la administración de recursos fí-sicos y el control fiscal, son entre otrasáreas de gestión en donde resulta evi-dente la desnaturalización de la fun-ción pública por este fenómeno. Sinembargo, es en la contratación estataldonde resulta mas evidente la ingeren-cia de estas prácticas, ya que a travésde la misma se ejecutan los recursospúblicos destinados a los diferentescometidos del Estado.

De acuerdo con el DocumentoConpes 3186 de 2002, la participaciónpromedio de la contratación del sec-tor público en el PIB, para el período1992-1996 fue de 16%, con un valormáximo de 20% en 1996. Esta parti-



cipación resulta importante si se tieneen cuenta que la Agricultura, la Gana-dería, la Caza y la Silvicultura por unaparte y por otra, la Industria Manufac-turera, tuvieron cada una participaciónpromedio de 14% en el PIB para elmismo periodo. Igualmente, duranteeste período la contratación del sectorpúblico creció, en promedio, 18%,mientras que la demanda agregada lohizo al 6%. Al analizar la contratacióndel sector público por tipo de deman-da, el estudio contempla que para 1999la contratación de consumo final re-presentó el 63% del total de la contra-tación del sector; la contratación deconsumo intermedio el 2% y la con-tratación de inversión alcanzó el 35%.La disminución de la demanda de bie-nes intermedios resulta ser consecuen-cia del proceso de reforma del Esta-do, que ha cambiado sus objetivos enrelación con su participación en acti-vidades industriales y comerciales,reduciéndola sustantivamente durantela última década.

Es claro entonces que un alto vo-lumen de los recursos del presupuestoestatal, correspondientes tanto a gas-tos de funcionamiento como de inver-sión, son canalizados a través de lascontrataciones públicas, lo que lasconstituye en una porción muy impor-tante de los negocios de diversos sec-tores de la economía, pero también enun gran atractivo para los corruptos.Según Transparencia Colombia, unárea específica de las contratacionesen las cuales se presentan sobornos esen la definición de los términos de re-

ferencia, llegándose a encontrar plie-gos de condiciones casi hechos a lamedida de un determinado proponen-te.

Otro problema de corrupción iden-tificado en el área de las contratacio-nes públicas es la utilización de excep-cionalidades a los procesos licitatorios,aprovechándose del esquema de con-tratación del Estado para beneficiarintereses particulares. Adicionalmen-te, se encuentra que el sector empre-sarial tiende a buscar la realización decambios a los términos contractualesa pesar de no existir suficiente justifi-cación, con el único fin de lograr unincremento en el valor del contrato,dado que la ley permite ajustes delpresupuesto hasta por un 50% del va-lor original del contrato. Los contra-tistas llegan incluso a manipular la in-formación con el fin de presentar unaoferta especialmente baja en preciosque permita ganar la licitación. Otrasituación, reconocida por los empre-sarios en el estudio del Banco Mun-dial y la Vicepresidencia de la Repú-blica como la irregularidad más fre-cuente en los procesos de licitación esla existencia de monopolios de con-tratistas. Estos contratistas son consi-derados como los únicos capaces deofrecer productos o servicios al Esta-do, los que pasan a desempeñar unaposición dominante en el mercadocontractual del Estado, restringiendola libre competencia.

Es importante mencionar que lassituaciones de corrupción identifica-das anteriormente cubren tanto a las

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empresas nacionales como extranjerasen Colombia. Transparencia Interna-cional para Latinoamérica y el Caribe(TI LAC) identificó que los principa-les contratos públicos en Latinoamé-rica involucran empresas multinacio-nales, que con frecuencia se ven en-vueltas en corrupción.

La situación es mas grave aún si seconsidera la falta de compromiso enla lucha contra la corrupción por partedel sector empresarial, al asumir unaposición pasiva frente a los riesgos decorrupción en la contratación pública,evidenciada en el bajo nivel de denun-cias de actos corruptos. En encuestarealizada por la Veeduría Distrital conayuda del Centro Nacional de Consul-toría dentro del marco de la política“Bogotá Transparente” se encontróque la gran mayoría de los empresa-rios no han presentado reclamacioneso denuncias a pesar de haber presen-ciado arbitrariedades en los procesoslicitatorios (el 56% de los contratistasdel Distrito, el 70% de los participan-tes en licitaciones y el 83% de losempresarios que no son contratistas).

5. Los costos de la co-rrupción

La corrupción en la contrataciónpública ocasiona una serie de conse-cuencias que generan altos y gravescostos con repercusiones no sólo decarácter económico, sino político ysocial, debido a las diversas formas enque este fenómeno se puede manifes-tar. En efecto, las secuelas negativas

de la corrupción distorsionan la eco-nomía, especialmente en sus variablesmacroeconómicas. De esta forma, sereduce la inversión, Mauro (1995), enrazón de la incertidumbre que causa,y debido a la ineficiencia que se refle-ja en la baja productividad de la mis-ma, generando sobrecostos que lasempresas son incapaces de cubrir,como resultado de las acciones inter-mediadas de los agentes y del pago desobornos, llevando esto, finalmente, aun desestímulo generalizado tanto enla inversión doméstica y extranjeracomo en la aplicación de nuevas idease innovaciones tecnológicas y, por lotanto, disminuyendo el crecimientoeconómico.

Una consecuencia directa está re-lacionada con los mayores costos detransacción originados en los pagosextraoficiales realizados por el mismoa funcionarios públicos en los proce-sos de compras estatales; estas irregu-laridades en los procesos de contrata-ción, sumadas a las pérdidas por in-cumplimiento y a las condiciones deincertidumbre, generan extra costosque son trasladados a un mayor pre-cio de los bienes y servicios transados.

De acuerdo con un estudio delBanco Mundial (2002), según la per-cepción de los funcionarios públicosen Colombia, el monto del soborno enlos casos de las contrataciones corrup-tas tiende a oscilar entre un 10 y un25% del valor de los contratos, siendoel promedio de 19%. El Banco, asu-miendo que el total de las contratacio-nes públicas equivale al 70% del total



de la inversión pública -la cual fue deUS$6.88 billones en el año 2001-, cal-culó que los sobornos por este concep-to alcanzarían los US$480 millonesanuales; este valor equivale al 0.56%del Producto Interno Bruto (PIB), queen el año 2001 ascendió a US$86 bi-llones.

Igualmente, los funcionarios públi-cos colombianos consideran que en unpromedio del 47.7% de las licitacio-nes públicas se realizan pagos adicio-nales para asegurar su adjudicación,hasta por un monto que puede alcan-zar en promedio el 17,7% sobre elvalor total del contrato. Otro estudiorealizado por Confecamaras (2002)parece confirmar los anteriores datos,a partir de las percepciones de losempresarios y no de los funcionariospúblicos. Se aprecia que el 46% de losempresarios encuestados afirman quecasi siempre hay que hacer el pagopara asegurar el triunfo en un procesolicitatorio, y además, el valor que de-ben reconocer de forma secreta paraasegurar el contrato es en promedio

16,3% sobre el valor del mismo. Comoconsecuencia de la alta frecuencia enel pago de sobornos para ser favoreci-do de un proceso licitatorio, solo el11.4% de los empresarios entrevista-dos considera que los procesos de con-tratación con las entidades públicasson transparentes y altamente confia-bles.

Según análisis de Omaira Arbeláez(2000), la contratación administrativase prestó para el robo de $1.650 mi-llones en 1997 mediante malas nego-ciaciones que se presentaron en Invías,Foncolpuertos, la Caja Agraria y laElectrificadora del Huila. Igualmente,se recuerda el anuncio hecho por laComisión de la Verdad de que los co-rruptos le han robado al país $8.0 bi-llones aproximadamente en los últimosdiez años, además del escándalo en elCongreso de la República, donde laCámara de Representantes contratóirregularmente 5.400 millones de pe-sos. Los principales casos de corrup-ción encontrados en la última décadalos resume así:

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Institución Cuantía (en pesos corrientesaño 2000)

Instituto de Seguro Social (ISS) 3.000.000.000.000

Foncolpuertos 4.000.000.000.000

Inurbe 460.879.000.000

Caprecom 219.084.000.000

Empresas Municipales de Cali 107.566.000.000

Caja de Vivienda Militar 101.000.000.000

Caja Agraria 81.544.000.000

Banco Central Hipotecario 75.000.000.000

Dragacol 26.000.000.000

Carbocol 22.000.000.000

Cámara de Representantes 5.400.000.000

Total 8.098.073.000.000

Fuente: Arbeláez, Omaira (2000) Una década de corrupción. El Colombiano. Medellín, 15de abril.

Así entonces, la corrupción aumen-ta los costos de transacción debido aque incrementa la ineficiencia admi-nistrativa como resultado de la intro-ducción de demoras y requerimientosinnecesarios para forzar el pago desobornos. Igualmente, otra consecuen-cia económica directa es que, al intro-ducir irregularidades en los procesosde contratación, se permite o se fomen-ta la reducción en la calidad de los pro-ductos o servicios, promoviendo ladesigualdad en las condiciones decompetencia.

Pero además, la corrupción tam-bién, influye negativamente en la com-

posición y en las rentas del gobierno,aumentando el gasto y reduciendo larecaudación de impuestos, profundi-zándose el déficit fiscal y haciendomenos productivo el gasto público. Enconsecuencia y con toda certeza, sepuede concluir que la corrupción in-fluye directa e indirectamente en for-ma negativa sobre el crecimiento eco-nómico autosostenido, Mauro (1995),y en el desarrollo de un país, estran-gulando la economía y erosionando elpatrimonio social, contradiciendo aquienes argumentan que las prácticascorruptas favorecen el crecimiento, através de la agilización de trámites



burocráticos facilitando la destinaciónde recursos a actividades productivas.

Adicionalmente, se producen des-viaciones de recursos generando des-igualdad en términos redistributivos yrestringiendo las posibilidades de losciudadanos para alcanzar niveles devida superiores, al impedir que el usode los recursos públicos sea óptimo enbeneficio de la comunidad. Igualmen-te, y como resultado de lo anterior, lacorrupción puede hacer más cruda ypersistente la pobreza, al permitir e in-crementar la desigualdad en el ingre-so y hacer que cada vez más personaspasen a engrosar el número de indivi-duos catalogados dentro del grupo depobreza absoluta.

Igualmente, la corrupción socavala confianza de los agentes en las ins-tituciones públicas, provocando des-legitimación del Estado y atentandocontra la gobernabilidad y la democra-cia. Crea además inestabilidad políti-ca, vacíos de poder, desprestigio de laclase política y dirigente, y disminu-ción de la participación ciudadana. Asímismo, la corrupción frecuentementetrasciende los niveles nacionales, pues-to que a nivel internacional despresti-gia la imagen de la nación que obtienebajas calificaciones, como país aptopara realizar inversiones extranjeras,por parte de la comunidad internacio-nal.

Los efectos de la corrupción sontan graves que de acuerdo con el Índi-ce de Percepciones de Corrupción2003 de Transparency International,nueve de cada diez países en vías de

desarrollo necesitan urgentemente deapoyo práctico para luchar contra lacorrupción. El Índice 2003 registraniveles de corrupción en 133 países.Siete de cada diez países obtuvieronun resultado menor de 5 sobre un pun-taje limpio de 10, en tanto que cincode cada diez países en vías de desa-rrollo obtuvieron un puntaje menor de3 sobre 10. Colombia ocupó el puesto59 entre 133 países, alcanzando tansolo un 3,7 sobre 10 en el IPC, al ladode países como Salvador, Perú o Cro-acia.

6. Avance normativo

Han sido varios los intentos porbuscar a nivel legal corregir esta prác-ticas que contrarían la ética pública yque además distorsionan considerable-mente los precios de los bienes y/oservicios demandados y ofrecidos porel Estado. Por esta razón la evoluciónde la normatividad jurídica de los con-tratos de la administración ha discu-rrido por varias etapas claramenteidentificadas, que habían surgido demanera paralela al reconocimiento desu importancia para la realización delos fines del Estado.

En efecto, durante mucho tiempolos contratos estatales estuvieron ín-tegramente sometidos al derecho pri-vado en la medida en que se los consi-deró dentro de aquella categoría quela doctrina en su momento denominó“actos de gestión”, en los cuales su-puestamente el Estado se colocaba enigualdad de posición jurídica frente a

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los particulares, despojados del impe-riun propio de su naturaleza.

A través de diferentes disposicio-nes legales se fueron incorporandocláusulas que concedían ciertas prerro-gativas al Estado en la actividad con-tractual, como es el caso de la caduci-dad administrativa de los contratos.Igualmente, en otras disposiciones, seestableció la exigencia de la licitaciónpara determinados contratos, introdu-ciendo así criterios orientados a garan-tizar el interés general vinculados adicha actividad, lo mismo que la trans-parencia en los procesos de formación,ejecución y control contractual.

Posteriormente, y teniendo comofundamento la doctrina del serviciopúblico francés, se propicio un cam-bio fundamental en torno a los contra-tos estatales y se impuso desde enton-ces la idea de un nuevo ordenamientoque otorgara a la justicia administrati-va competencia para conocer de lascontroversias sobre contratos estatalesy a la ordinaria, la relacionada con losdemás contratos. Por influencia enton-ces de esta doctrina, se fue instalandoen el sistema jurídico la distinción en-tre contratos administrativos y contra-tos de derecho privado de la adminis-tración, distinguiendo a los primerosde los segundos por la cláusula de ca-ducidad.

En el curso de esta evolución nor-mativa, se fue consolidando en nues-tro ordenamiento la teoría de la duali-dad de los contratos del Estado, cuyosignificado y alcance encontró en laLey 19 de 1982 y en el Decreto Ley

222 de 1983, su mas acaba expresiónlegislativa. Al decir del Gobierno coneste nuevo estatuto se buscaba: “...im-primir agilidad, eficiencia y morali-dad a la actividad contractual del Es-tado” (ESAP,1993:18). Inmediata-mente después de expedido el Decre-to 222 de 1983, se empezaron a plan-tear criticas y observaciones sobre sunecesidad de reforma, atribuyéndoleefectos negativos sobre la moralidaden la gestión pública al incurrir en unexcesivo reglamentarismo, en la des-naturalización del contrato, y en múl-tiples instancias de control y revisión,que en buena medida contribuyeron agenerar procesos de corrupción en lasdiferentes etapas de la contrataciónestatal, incurriendo en costos adicio-nales para la administración.

El exceso de controles, revisionesy autorizaciones, fueron factores queprodujeron graves consecuencias so-bre la eficiencia y sobre la eficacia dela gestión pública en este campo. “Loprimero en cuanto han implicado unasignificativa elevación de los costosafectando las previsiones presupues-tales y la ejecución idónea y oportu-na del objeto del contrato. Lo segun-do, en virtud de que tales controles yrequisitos han terminado por interfe-rir notoriamente el cumplimiento delos fines y objetivos propios de lasentidades contratantes. Adicional-mente, debe señalarse que su aplica-ción ha afectado la transparencia, laresponsabilidad y la moralidad de losprocesos de contratación pública”(ESAP,1993:22).



Igualmente, como ya se ha indica-do, el citado estatuto se apoya en laconcepción del contrato administrati-vo como categoría esencialmente dis-tinta del contrato de derecho privado,dándose lo que algunos autores deno-minaron como la desnaturalización dela figura del contrato, generándose di-versos inconvenientes, por ejemplo,“...como el estatuto no previó el pagode interés, estos no se estipulaban nimucho menos se reconocían y, sinembargo, posteriormente la adminis-tración debía someterse a las conde-nas judiciales que imponían el pagode los mismos” (ESAP,1993:23).

Como ya se indicó, estas circuns-tancias condujeron a la necesidad demodificar el decreto 222 de 1983, bus-cando imprimir nuevos elementos nor-mativos para la eficacia, la agilidad yla transparencia en la gestión contrac-tual. Nuevos imperativos le dieron unrenovado impulso a ese propósito, par-ticularmente a raíz de la expedición dela Constitución de 1991, que imponenuevos conceptos sobre el papel delEstado, de los particulares y de la ges-tión pública. Por otra parte, el modeloeconómico de apertura e internaciona-lización impone a las entidades el retode una mayor eficiencia en los proce-sos administrativos para mantener con-diciones de competitividad como exi-gencia de permanencia en el mercado.Dentro de este contexto es que apare-ce el actual estatuto general de con-tratación de la administración publica(Ley 80 de 1993).

En 1993, durante el Gobierno deCésar Gaviria, se promulgó este nue-vo Estatuto que contiene diferentesprincipios y deberes en el proceso con-tractual. La expedición de este Esta-tuto obedeció a la necesidad de supe-rar los vacíos presentes en el Decreto222 de 1983, pudiendo aclarar concep-tos jurídicos que no estaban expresa-dos en la reglamentación anterior y quedificultaban su aplicación.

En 1995, durante la Administra-ción de Ernesto Samper, se adelanta-ron diferentes iniciativas para comba-tir la corrupción como el Decreto 250de 1995 que reglamenta el Plan Trans-parencia “Para Volver a Creer”. Adi-cionalmente, se expidió el EstatutoAnticorrupción (Ley 190 de 1995),que contempló la creación del DiarioÚnico de Contratación (Art. 59), quedebía incluir la publicación de infor-mación como contratante, objeto, va-lor, y plazo de los contratos que cele-bren las entidades públicas.

En el Gobierno Pastrana, a travésde la Directiva Presidencial 04 de1998, se elaboró un diagnóstico acer-ca de los problemas identificados enlos contratos de fiducia pública y secrearon mecanismos para superarlos. Más adelante, con el fin de controlar ysancionar los actos corruptos y esta-blecer mecanismos de control en losprocesos de contratación se recomen-dó a todas las entidades del Estadoutilizar herramientas preventivas comolos Pactos de Integridad y acudir yauspiciar las veedurías ciudadanas.Adicionalmente, en Julio de 2000 me-

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diante la Ley 598 se creo el Sistemade Contratación Estatal (SICE) y elRegistro Único de Precios de Referen-cia (RUPR) a cargo de la ContraloríaGeneral de la República.

El gobierno actual del PresidenteÁlvaro Uribe, en el marco del progra-ma de lucha contra la corrupción, tie-ne como uno de sus proyectos priori-tarios mejorar la normatividad relacio-nada con contratación respecto a losvacíos que ésta presenta. La DirectivaPresidencial No. 12 de 2002 estable-ció los lineamientos, criterios, medi-das y acciones de corto y mediano pla-zo para garantizar la transparencia enlos procesos contractuales. Estos linea-mientos se ven reflejados en la expe-dición del Decreto 2170 de 2002, enel que se proponen mecanismos talescomo veedurías ciudadanas para queintervengan en todas las etapas delproceso contractual; este Decreto estáencaminado principalmente a propor-cionar un mayor acceso a la informa-ción, permitiendo que en el procesohaya mayor transparencia y selecciónobjetiva. El Decreto 2170 también es-tablece la obligación de efectuar unapublicación de los términos de refe-rencia preliminares para los procesosde contratación, con antelación a lainiciación formal del proceso.

Actualmente existe otra iniciativacuyo objetivo principal es corregir al-gunas falencias de la Ley 80 de 1993que han sido observadas a lo largo desus diez años de vigencia, tales como:(i) sus múltiples reglamentaciones ex-ceptivas; (ii) las prácticas de contrata-

ción no sujetas a la Ley 80 a través deagencias de organismos multilateralesy/o de cooperativas, y aún de conve-nios interadministrativos; (iii) la faltade verificación de la información y lacalificación suministradas por los pro-ponentes al inscribirse en el RegistroÚnico de Proponentes (RUP) y (iv) lafalta de centralización en la definiciónde políticas de contratación pública.

Adicionalmente es importantemencionar que, como continuación dela Directiva Presidencial 12 de 2002 ydel Decreto 2170 de 2002, se inició elfuncionamiento del Portal Único deContratación (PUC), su propósito esmostrar en un solo sitio la contrataciónque con recursos públicos hacen laNación, los departamentos y los mu-nicipios.

Al revisar las diferentes medidas ylineamientos de los últimos gobiernos,se hace evidente el esfuerzo reiteradopor superar los vacíos presentes en lalegislación, la falta de control y la in-eficiencia generada por la complejidaddel proceso contractual sin que los re-sultados sean los mas afortunados.

7. Conclusiones

No hay nada tan desmoralizante nitan costoso en medio de un conflictosocial tan acentuado como el que viveel país, que la existencia generalizadade prácticas corruptas en el manejo delos dineros públicos, en particular den-tro de los procesos de contrataciónestatal. Obviamente, esto plantea tam-bién un problema de gran relevancia:



la estrategia efectiva para lograr esefin. A continuación se analizan las pro-puestas tradicionales formuladas prin-cipalmente por los organismos multi-laterales, que se derivan del análisisde los costos y beneficios que perci-ben los funcionarios públicos. Se plan-tea la necesidad de reconocer que elproblema tiene características más pro-fundas, que requiere por ende solucio-nes estructurales, situación frente a lacual se sugieren algunas alternativasgenerales.

Según la lógica de las considera-ciones de los beneficios y los costos,los programas contra la corrupción sebasan en cuatro mecanismos:

1) reducir el numero de transac-ciones en las cuales participanlos funcionarios públicos;

2) reducir los beneficios deriva-dos de cada transacción corrup-ta;

3) elevar la posibilidad de ser pe-nalizado; y

4) elevar las penas por corrup-ción.

Con base en estos cuatro grandespostulados, las posibilidades de acciónson considerables. Si se trata de redu-cir el numero de transacciones se re-comienda, por ejemplo, disminuir laburocracia. Reformas conocidas comode apertura y liberalización financie-ra, descentralización de los serviciosgubernamentales y privatizaciones,cumplen con ese propósito.

En cuanto a reducir los beneficiosesperados, las posibles soluciones de-

penden de los factores que influencianlas expectativas de los funcionariospúblicos, particularmente el manejoque históricamente se la ha dado a loscasos de corrupción, a la calidad delsistema judicial, a la fortaleza de lasinstituciones legales y a las posibili-dades de manipular el sistema a travésde reformas legales y de la interpreta-ción velada de la legislación existen-te. Es por ello que se recomienda, re-ducir el tamaño de los proyectos pú-blicos, requerir referendos popularespara los proyectos grandes, que inda-guen tanto por el aumento de los im-puestos requeridos como por la con-veniencia del gasto. También es pre-cisa la eliminación de monopolios enlos servicios públicos, la promociónde la competencia en el sector priva-do e incrementar la proporción de losimpuestos y tarifas que financian elgasto.

Respecto a elevar la posibilidad deser penalizado, se recomienda comoparte de un proceso con tres etapas:detección, procesamiento y penaliza-ción. Lo primero se puede lograr conuna mayor participación de la ciuda-danía en el proceso electoral, estable-ciendo estándares para los serviciosque la comunidad debe recibir, permi-tiendo la independencia de los mediosde comunicación, haciendo más trans-parente la relación entre lo público ylo privado y fortaleciendo los proce-sos legales.

En el plano del procesamiento ypenalización se requiere garantizar laindependencia del sistema judicial y

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su transparencia. Además, claramentehay un problema de credibilidad y re-putación que debe ser resuelto. Paraello es vital la independencia de losmedios de comunicación. El incremen-to de las penas es una solución cuan-do son extremadamente bajas, pero talvez más importante que ello es la cla-rificación de las mismas, cuando éstasson ambiguas o cuando se prestan parala discrecionalidad de los jueces.

Es indudable que el país ha ensa-yado las herramientas comunes de es-tas recomendaciones de los organis-mos internacionales, las cuales van,desde el registro de los activos queposeen los funcionarios públicos, hastala legislación contra el lavado de dó-lares. También es indudable que lapercepción que existe en el país es quela corrupción es desenfrenada y queadquiere cada vez más las caracterís-ticas de captura del Estado (Molina,2001: 86), situación que es evidenteen procesos como el de Dragacol, Fon-colpuertos, el Banco del Estado o Ter-morío; más allá de un problema decorrupción burocrática, el Estado co-lombiano enfrenta problemas estruc-turales de captura. No es que el temasea nuevo, sino que parece haber ad-quirido nuevas dimensiones que lo di-ferencian, tanto de las practicas de loscarteles de la droga, que claramenteestaban interesados en capturar aque-llas partes del Estado vitales para sunegocio -como el control del espacioaéreo, del aparato judicial y del órga-no legislativo-, como de otras presu-miblemente inocentes, ya que en teo-

ría no se hacían con animo de lucro,como es la de obtener protección per-sonal y activos físicos de parte de losorganismos de seguridad estatal, en laszonas en donde éstos no podían ga-rantizar la seguridad ciudadana. Cabepreguntarse qué tan extensa está sien-do la practica de capturar áreas espe-cificas del Estado para el interés pri-vado. De acuerdo con Hellman, cita-do por Molina, existen diferencias en-tre la captura del Estado por parte dela influencia que tradicionalmente tie-nen los poderosos sobre él mismo y lacorrupción administrativa. La eviden-cia empírica que presentan sobre lacaptura del Estado por parte de enti-dades privadas, indica que en estospaíses las compañías privadas han lo-grado establecer reglas del juego ven-tajosas para sus intereses, a un costosocial considerable. Ello permite quelos funcionarios públicos y los políti-cos vendan privadamente las posibili-dades de generación de rentas y losbienes públicos escasos a los empre-sarios dispuestos a pagar por ellos.

Igualmente, la mayoría de las so-luciones propuestas tiene el inconve-niente de circunscribirse a mejorar lacalidad y el cumplimiento de las le-yes. No es que ello no sea necesario,pero claramente es insuficiente. Elpunto es que cuando la ley no rindelos frutos esperados, hay que pensaren que existen otros elementos predo-minantes, como bien lo ha enseñadoDouglas North (1991), con su carac-terización de las reglas formales e in-formales, siendo las segundas aquellas



derivadas culturalmente e instituidaspor la misma sociedad. Es por ello queen determinados contextos es imposi-ble que la penalización legal resuelvael problema. En el caso colombiano elargumento tiene sentido y ciertamentecualquier solución debe llevar a en-mendar los comportamientos institu-cionalizados por años de convivenciacon el narcotráfico, la guerrilla y todaclase de grupos que le disputan elmonopolio de la Ley al Estado. El co-lombiano enfrenta estándares múlti-ples, que van desde tener que escoger,ante las amenazas de los narcotrafican-tes, entre colaborar o morir, o en elcaso de la relación con la guerrilla ocon el grupo dominante en el área enque vive, obedecer sus ordenes, inde-pendientemente de lo que dicte la Ley.En los negocios es indudable que elcódigo que rige es el de la superviven-cia; la Ley es accesoria, como puedeatestiguarlo cualquier contratista, loque lleva a que se institucionalicencreencias, como la de que el que leroba al Estado no es ladrón, controlarlas juntas de licitaciones, invitar a losamigos a hacer propuestas y distribuiren sistemas paralelos los contratos.Qué decir de las practicas que se si-guieron en los procesos de liberaliza-ción y privatización, donde el objeti-vo era privatizar a toda costa, sin im-portar destruir el capital existente.

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Catalina Toro Pérez*

* Professeur de L’Université Nacional - Bo-gotá, Colombie. Membre du groupe du re-cherche: “Gestión y Políticas Públicas”.

1 Cet article de recherche correspond au su-jet du Chapitre IV, de ma première version(Janvier 2004) du Thèse de doctorat alÍnstitut dÉtudes Politiques de Paris(Sciences Po) sous la direction de PierreMULLER, intitulé: La Transformation deLÁction Publique dans la gouvernance desbiens communs. Le cas de la Politique deBiodiversité en Colombie.

Recibido: Dic. - 2004Aceptado: Jun. - 2004


“Ce Dieu multiple lui révélaque son nom terrestre était Feu,que dans ce temple circulaire(et dans d’autres semblables)on lui avait offert des sacrifi-ces et rendu un culte et qu’ilanimerait magiquement le fan-tôme rêvé, de sorte que toutesles créatures exceptées le Feului-même et le rêveur, le pren-draient pour un homme enchair et en os. Il lui ordonnade l’envoyer, une fois instruitdans les rites, jusqu’a l’autretemple en ruine dont les pyra-mides persistent en aval, pourqu’une voix le glorifiât dans cetédifice désert. Dans le rêve del’homme qui rêvait, le rêvés’éveilla” (Borges, 1944)

Introduction. La biodiver-sité: une mythologie progra-mmée?

Selon Barthes, on est en présenced’un mythe quand, en substance, le dis-cours mythique est récité à travers leschoses et les événements en apparen-ce les plus banals, quand l’imaginairecollectif donne une signification spé-ciale à des phénomènes «choisis parl’histoire», quand il existe une multi-tude de signifiants possibles pour ren-dre compte d’un même signifié. La po-litique de la biodiversité est un exem-ple de ces mythes, comme le sont lanouvelle solidarité entre le Nord et leSud, les bénéfices des générations fu-tures, l’humanitarisme, les «guerres

justes» et l’illusion identitaire. Com-me le sont aussi les définitions de cer-tains moments de l’histoire comme desmoments critiques, la notion de criseet, finalement la protection de la bio-diversité comme une idée globale quis’appuie sur l’idée de la protection desressources fondamentales pour la san-té et l’alimentation de la planète(Elliot, 1995).

Quelle fonction remplissent cescroyances? Celle de susciter des acteslégitimés globalement, de construireune société hors de l’histoire et horsde l’espace, fondement d’un au-delàimmuable et parfait. La mythologieprogrammée (Perrot, 1999) exprimeun ensemble ordonné d’imagesd’action sur la base d’un système decroyances socialement construites parl’imaginaire social, dúne certain so-ciété qui cherche universaliser uneidée, à partir de son histoire, pour ren-dre acceptable des pratiques et modesdórganisation sociale, pour le reste dela planète, orientées en fonction d’unfutur présenté comme légitime et né-cessaire.

Une société mythique, plus ances-tral, émerge comme nécessaire pourassurer la continuation du mythe dualentre deux mondes imaginés: celui dela «pensée sauvage» du XIXéme siècleet celui de lávenir a láube du troisiè-me millénaire. Dans le théâtre des ré-férents et des communications, entreces deux visions stéréotypés, les mé-diateurs, apparaissent en tant quetraducteurs des images et langages de«ceux qui savent pour aider ceux qui

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ne savent pas». C’est le moment ducontrôle du corps et de l’esprit desmoins purs, des moins justes et desmoins bons de la planète, de la partdes savants. La science et la techni-que constituent les forces productivesles plus importantes de la société ducontrôle.

Repérer le lieu où se construisentles référents dúne institutionnalisationglobale des formes de penser las so-ciétés dites ancestrales, permet decommencer une autoréflexion sur la re-lation entre champ cognitive et champde pouvoir. On veut, dans cet article,montrer les origines du scénario de lanouvelle utopie pour le contrôle destiers monde, dans la rencontre del’environnementalisme universel, auSommet de la Terre a Rio 92, a traversde la constitution du pacte de la Poli-tique de la Protection Globale de laBiodiversité.

Nous voulons aussi présenter, com-ment la «société en réseaux», environ-nementaliste du premier monde, estchargé de traduire et imposer le réfé-rentiel sécuritaire et identitaire de labiodiversité, dans les sociétés dites duSud. Mais, elle nést pas nécessaire-ment une nouvelle société dehors detout souveraineté: Elle répond, au con-traire, aux intérêts économiques et po-litiques des centres des pouvoir hégé-moniques.

Sous l‘argument de l’incertitude dela science et de l’aide humanitaire né-cessaire pour le Tiers monde, láccèsaux ressources génétiques, léxpérimen-tation génétique sur les écosystèmes et

les habitants, devrait, selon elle, amé-liorer lálimentation et lénvironnementdes pauvres. L’histoire répondra auxsceptiques mais, dans l’attente, la scien-ce doit continuer. La science et la tech-nique, le nouveau Dieu, semblent plusque jamais liées à la domination cultu-relle des «experts» où une société tech-nifiée avec une politique «scientifisée»impose et oppose la technocratie enremplacement de la démocratie (Haber-mas, 1973).

1. La mobilisation de lasociété en réseaux «TheGreen Web»: médiation, tra-duction et appropriation en-tre formes globales émer-gentes et formes de sociali-sations localisées

La «biodiversité» n’exprime passeulement l’immense variété d’espèces,d’organismes ou de structures molé-culaires à différent niveau et de com-plexité différente ou bien encore, unegrande diversité de cultures, d’ethnieset de pratiques sociales «vernaculai-res».

La biodiversité est, avant tout, uneconstruction de sens qui révèle une re-présentation institutionnelle de l’idéed’une société planétaire reconstruite atravers dúne nouvelle bio histoire.C’est l’expression d’un systèmed’intervention globale, construit parles sociétés du Nord pour les sociétésdu Sud dans le contexte global de lascience, des cultures et de l’économiepolitique.

ACTEURS, SCÉNARIOS ET DISCOURS: LA MOBILISATION EN RÉSEAUX DE LA BIODIVERSITÉ


C’est aussi une nouvelle vision demonde révélée comme le nouveauContrat Sociale du monde, émergeantdu transcodage du temps et del’espace, de l’avenir de la science etdu passé de la culture planétaire dansla mise en scène de la Grande Négo-ciation de la Biodiversité á Rio. Com-me un moyen de reconnaissance aussibien des membres exclus que desmembres dominants d’une société plusglobale, la biodiversité exprime aussile moment de la lutte politique pourl’intégration ou la désintégration d’unsystème social mondial.

Elle révèle en particulier unnouveau mode d’intervention globalede la société en réseaux dans l’universde sens des politiques publiques: lagouvernance. Cette notion, traduite del’anglais, désigne un nouvel ensemblede procédures institutionnelles, de ra-pports de pouvoir et de modèles degestion publique et privée, formelsaussi bien qu’informels, qui régissentl’action publique (Hermet et Al, 1998).Dans cette perspective, las instancespolitiques reconnues comme l‘État etles organisations internationales ne res-semblent détenir plus le monopole dela conduite des affaires publiques, cardans des sociétés de plus en plus com-plexes et fragmentées sur le plan cul-turel, spatial ou sectoriel, des méca-nismes de pouvoir privés ou associa-tifs, comblent les carences d’un exer-

cice vertical de gouvernement. Avecl´émergence de la corporation moder-ne, les corporations de métiers du Mo-yen Age, sont évoquées a nouveau,pour son esprit de corps, d´une caté-gorie professionnelle, soit groupe deexpression soucieux de préserver sesintérêts particuliers.

L’expression de «gouvernance glo-bale», qui appartient au langage de lamondialisation, associe parmi ses ac-teurs politiques décisifs non seulementles gouvernements nationaux ou lesinstitutions supranationales, mais éga-lement des corporations tels que desentreprises et centres des recherches.Des nouveaux réseaux de personnes,l’association entre individus y comprisà l’échelle internationale, constitue uneexpression du pouvoir et de la redis-tribution des ressources qui l’ accom-pagne.

Ces dynamiques, symbole dunouveau jeu trinitaire entre États, fir-mes et communautés, détournent deleur mise en ordre verticale une som-me de ressources et de valeurs centra-lisées par les institutions politiques etcontribuent à la formation d’un vasteespace horizontal et informel qui tendà modeler une nouvelle entreprise pla-nétaire : une organisation où les inté-rêts de ses initiateurs sont dictés parleurs stratégies et les valeurs sont larésultante du groupe en action2.

2 COLONOMOS Ariel. «L’acteur en réseau à l’épreuve de l’international» dansSMOUTS Marie-Claude. Les Nouvelles Relations Internationales. Pratiques et théo-ries. Paris. Presses de Science Po. 1998. p 211.

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Mais la gouvernance de la biodi-versité est aussi une construction cog-nitive, résultat de la médiation entremultiples interprétations dans la luttepour l’imposition d’une vision du mon-de dans le Forum de Politiques Publi-ques. A partir de diverses lectures, lesmédiateurs, les ONG environnemen-talistes, aident à reconstruire les imagesà travers lesquelles des sociétés repré-sentent son rapport au monde cherchantgérer leur historicité. Diverses repré-sentations de la biodiversité se rencon-trent dans le Forum des communautésdes politiques publiques: (1) cellesliées au recours au local traditionneldans les discours pour la défense dupatrimoine culturel des communautésethniques et locales, dépositaires desconnaissances, des innovations et despratiques vernaculaires ; (2) cellesliées à la nécessité de la protection glo-bale du patrimoine commun del’humanité de demain pour la voie dela appropriation privée des experts et(3), celles qui ont rapport aux reven-dications actuelles quant à la souvera-ineté de l‘État sur son patrimoine na-turel et culturel.

Sous la forme d’un schéma simple,l’opposition entre le référentiel «sécu-ritaire» planétaire et le référentiel«identitaire» indigène, apparaît la vé-ritable structure fantasmatique quisoutient toute la «théorie» institution-nelle de la biodiversité. Sous l’appareilscientifique, le socle mythique affleu-re. Avec la biodiversité, une visionuniverselle de gouverner le mondes’impose sur d’autres comme un pro-cessus de transcodage de l’espace etdu temps, du futur et de la tradition,du Nord et du Sud.

Le transcodage3 du référentiel sé-curitaire en référentiel identitaire estmis en œuvre à travers du processusde médiation (politique et économi-que) qui exprime l’opposition du maî-tre (de soi et donc, des autres) et del’esclave (de sens et des maîtres), pro-che de la théorie des climats de Mon-tesquieu, qui peut bien aider á illus-trer le schéma d’argumentation:

«Les gens du Nord sont plus cal-mes, plus travailleurs, plus honnêtes,plus entreprenants, plus dignes de foi,plus désintéressés que les gens duSud»4.


3 LASCOUMES Pierre, (1994: P 23) «Transcoder, c’est d’une part agréger des infor-mations éparses et les lire comme une totalité. C’est aussi les traduire dans un autreregistre relevant de logiques différentes, afin d’en assurer la diffusion à l’intérieurd’un champ social et à l’extérieur de celui ci ». On considèrera ici que la notion demédiation peut être associée à celle du transcodage, dans le sens de l’activité que lesacteurs (en ce cas précis, les ONG environnementalistes) élaborent et recomman-dent comme référentiel sectoriel et identitaire.

4 GOUREAU Pierre, «Le déterminisme physique dans L’esprit des lois», L’Hommeseptembre décembre 1963, p. 5–11, cité par BOURDIEU Pierre, «La rhétorique de lascientificité dans Langage et pouvoir symbolique», Paris, Editions du Seuil 2001, p. 332.


Dans un discours de double jeu,l’opposition entre le Nord et le Sud con-tinue à fonctionner comme l’oppositionentre des «pays développés» et les«pays en voie de développement», oùl’axe Nord-Sud, transposé de l’axeNord Midi de Montesquieu, exaltetoutes les vertus des peuples du Nord:

«Plus de confiance en soi-même,c’est-à-dire plus de courage; plus deconnaissance de sa supériorité, c’est àdire moins de désir de vengeance ; plusd’opinion de sa sûreté, c’est-à-dire plusde franchise, moins de soupçons, depolitique et de ruses»5.

Dans cette figure, les dispositionsrelâchées des gens de la périphérieapparaissent comme une humanitésoumise doublement au servage, vo-uée à subir la domination faute desavoir se dominer soi-même. Le dis-cours savant en tant que vérité mythi-que de l’opposition entre «l’air froidque resserre les fibres et l’air chaud quiles relâche», se livre à la logique «durésumé»:

«Il ne faut pas être étonné que lalâcheté des peuples des climats chaudsles ait presque toujours rendus escla-ves et que le courage des peuples desclimats froids les ait maintenus li-bres».6

Sous l’apparence de la science et àtravers le transfert ou la traductiond’une science considérée comme plusprestigieuse, avec l’imitation mécani-que de la biologie dans le domaine dusocial, on construit ainsi un préjugé,une imposition symbolique. La quellesupportée par la capacité des centresde pouvoir tels que les Etats-Unis etses alliés pour combiner a la fois, sonpouvoir particulier avec une théoriegénérale de la coordination globaleexpriment la matrice de sa propre his-toire sociale (Panitch, 2004).

2. Le champ de la biodi-versité

Le champ scientifique révèle lemonde social dans lequel se produit laconnaissance de la nature et le lieu oùse structurent les mécanismes sociauxqui orientent la pratique scientifique.Les critères dits épistémologiques sontla formalisation de «règles du jeu»sociologiques, d’interactions, d’ argu-mentation et de communication quidoivent être observées dans le champ(Bourdieu, 2000). Le champ de la bio-diversité peut être considéré donc com-me le monde social dans lequel se pro-duit la reconnaissance du lien histori-que entre la science et la société et qui

5 Voir la comparaison qui apparaît dans le Tableau des oppositions mythiques fait parBourdieu à propos de L’esprit des lois, de MONTESQUIEU, Genève, 1748; et Paris,Classiques Garnier, 2 vols., 1973. Livre XIV, chap. 2. BOURDIEU Pierre, «Larhétorique de la scientificité» dans Science de la science et réflexivité. P. 336.

6 MONTESQUIEU, L’Esprit des lois, livre XVII, chap. 2, cité dans BOURDIEUPierre, «La rhétorique de la scientificité» Op. Cit., P. 339.

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oriente des discours et une pratiquepolitique particulière des modesd’interaction.

Bien que cette vision de mondeémerge comme le transcodage entredes communautés «ancestrales» duSud et «scientifiques» du Nord dansla mise en scène du mythe de la biodi-versité, elle est, avant tout, structuréepar la position relative dans le champde la biodiversité des trois forums(constitué chacun de réseaux, de com-munautés et de regroupements d’ ac-teurs spécifiques (Foilleux, 2001) oùse constitue la reconnaissance de sonimportance: le forum scientifique éco-nomique, le forum de la rhétoriquepolitique et le forum de la communau-té de politique publique.

a) Le forum scientifique–économi-que exprime la convergence entrescience et entreprise, dans laquelle labiodiversité est une construction socia-le qui s’appuie sur des connaissanceséconomiques, scientifiques et techni-ques. Selon cette instance, la politiquedoit répondre à la technique, et les pro-blèmes de recherches industrielles etde pratiques biotechnologiques do-ivent être permis et légitimés par desconventions internationales. L’accentmis sur la rationalité des acteurs ex-plique leur choix. La communauté desexperts est le principal type d’acteur,celui qui maîtrise une connaissancescientifique et technique qui est en in-teraction avec les autres acteurs indus-triels, politiques et les groups associa-tifs. Le discours scientifique est soumisaux lois générales de la production des

discours. C’est une production orien-tée par l’anticipation des profitsproposés par un certain marché.

b) Le forum des communautés depolitiques publiques renvoie aux dé-bats et aux controverses à partir des-quelles se concrétisent les programmesd’action politique. Les acteurs (États,Corporations, Experts) qui intervien-nent dans ces forums expliquent la di-fférentiation de l’inscription dunouveau référentiel de marché selonles domaines, les secteurs et les payset selon leur position géopolitique. LesÉtats hégémoniques comme les Etats-Unis, la Grande Bretagne et la Suisseinfluent sur la construction de la vi-sion prédominante face à d’autres.Certes, cela ne signifie pas qued’autres acteurs étatiques comme laColombie, le Brésil et le Kenya neconstruisent pas leur propre représen-tation du monde de la diversité. Maisla thèse que l’on défendra repose surl’idée d’un processus de traduction deslangages et des référentiels «identitai-res» et «sécuritaires» de la biodiversi-té réalisée par la société en réseauxdans un champ des forces de pouvoirqui affectent la construction d’une vi-sion du monde du social dans ces pays.

c) Le forum de la rhétorique poli-tique, enfin, exprime une autre lecturede la construction de la réalité socialeoù se modifient les termes de la rhéto-rique politique, dans un contexte detransition économique et politiqued’émergence de nouveaux intérêts etde nouvelles revendications. Les com-munautés indigènes, les communautés



afro-américains, les paysans et lesONG locales appartiennent au groupedes anciens exclus des ordres institu-tionnels. Dans ce contexte, la biodi-versité est construite comme une don-née immanente avec des forces mys-térieuses qui doivent être préservéescontre les menaces des fonctionnairespublics.

Les hymnes au sauvage y sontnombreux, ce que fait renaître le pa-ganisme et le naturalisme naïf7. Lesacteurs impliqués dans ces récits sontdes acteurs mystiques, «le créateur» oula «mère - nature» comme expressiond’un ordre. Les hommes les plus «na-turels», les peuples indigènes, sontconsidérés comme le prolongement dela Création première et les principauxbénéficiaires de celle-ci en sont «lesvictimes». La source des conflits rési-de dans les actions d’accaparement etde prédation des connaissances ances-trales et des ressources génétiques dela part des envahisseurs.

Le rôle des communautés ethni-ques en tant que gardiens des ces con-naissances, nécessaires, pour la surviede la biodiversité comme la base de lasécurité alimentaire et de la santé dela planète, est évoqué par plus de 150pays réunis lors du Sommet de la Te-rre de Rio en 1992. La coopérationdans un monde interdépendant entrescientifiques qui planifient l’avenir etpeuples indigènes, héritiers de la bio-

diversité, s’avère alors fondamentale.En conséquence, c’est à l’intérieur duchamp de la biodiversité et non plus àl’intérieur des frontières nationales quele jeu du pouvoir et de l’exercice degestion de la biodiversité se définit auprofit d’une «politique mondiale»

3. Les médiateurs

Selon Pierre Muller, les média-teurs sont « les agents qui réalisent laconstruction du référentiel d’une poli-tique, c’est-à-dire, la création des ima-ges cognitives déterminant la percep-tion du problème par les groupes (…).Ils formulent le «cadre intellectuel ausein duquel se déroulent les négocia-tions, les conflits ou les alliances quiconduisent à la décision (Muller1998)».

Avec l’émergence des ONG, unnouveau dispositif de médiation estmis en marche dans la négociation glo-bale entre firmes et nouvelles commu-nautés locales. Une nouvelle intermé-diation entre la société civile et le mar-ché s’avère nécessaire dans la cons-truction d’une gouvernance plus pro-che de celle exprimée dans le consen-sus de Washington. Le besoin de cons-truire des options nouvelles d’actionpolitique dans des «pays en voie dedéveloppement» ou des «États en cri-se» répond aux orientations des ban-ques de l’aide au développement. Il

7 LASCOUMES (1994: 69), « Le transcodage naturaliste-anecdotique une source delégitimité conservationiste » dans L’éco-pouvoir, environnement et politiques. Edi-tions la découverte. Textes à l’appui. Paris.

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faut diminuer la taille des États pourpouvoir approcher des groupesd’intérêt vers des marchés internatio-naux.

On a recours à de nouvelles repré-sentations des formes capitalistes deglobalisation, ou la gouvernance desbiens communs tels que la biodiversi-té devient le champ privilégié de con-frontation avec des représentations dessociétés globalisées et de mouvementsémergents localisées. La marge de jeudes politiques publiques se situe exac-tement à l’intersection entre l’état desrapports sociaux et les représentatio-ns que s’en font les acteurs de sa pla-ce dans la société globale.

Les nouveaux modes de médiationet de négociation révèlent un nouveaumode de construction des cadresd’interprétation du monde et del’action publique. Un certain nombrede questions apparaissent. Commentles acteurs concernés réalisent-ils laconstruction de la politique de la bio-diversité à partir de l’image cognitivequi leur est imposée dans le champgéopolitique des forces ? Si la percep-tion du problème de la biodiversité estdéfinie dans les divers forums ets’exprime par les référents «identitai-re» et «sécuritaire », comment les mé-diateurs et les acteurs convergent-ilsdans le processus de construction dela politique de la biodiversité lors dela «Grande négociation»? Va-t-on vers

la fin des relations internationales, auprofit d’une politique mondiale danslaquelle la distinction entre États etacteurs non étatiques n’est plus perti-nente8?

On cherchera à savoir comment leprocessus de médiation gère la cons-truction du monde de la biodiversitédepuis certains pays du Nord (Etats-Unis) vers certains pays du Sud com-me la Colombie.

L’approche cognitive des politi-ques publiques et des outils del’économie politique permet de recon-naître des cadres de pensée des acteursqui construisent des stratégies et mo-bilisent des ressources dans unnouveau cadre de domination globa-le. Dans le cas de la biodiversité, quisont ces acteurs? Comment construi-sent-ils le sens de la politique publi-que de la biodiversité en Colombie?

4. Le Forum scientifique–économique: le rôle desmédiateurs dans le proces-sus de traduction du réfé-rentiel «sécuritaire» vers leréférentiel «identitaire»

La place et le rôle de l’expertisedans l’élaboration des politiques pu-bliques a été un sujet dominant dansl’étude de Policy making européen.Dans cette étude, la transformation del’expertise comme une ressource cen-

8 Cette question est posée dans les mêmes termes dans l‘Introduction de l’ouvrage deMarie-Claude SMOUTS, Les nouvelles relations internationales, Pratiques et théo-ries. Paris, Presses de Science Po, 1998.



trale dans la recherche d’une nouvellegouvernance technocratique devient laprincipale caractéristique au détrimentdu suffrage universel. La gouvernan-ce globale de la biodiversité présentedes éléments qui permettent d’élaborerdes cadres d’analyse similaires. Dansce contexte, la production et l’ utili-sation de l’expertise sont présentéescomme des réponses rationnelles à desproblèmes apparemment précis.

Mais, même si l’expertise peut êtreconsidérée comme une réponse auxbesoins des pouvoirs publics en quêted’informations et d’arguments, on estgénéralement d’accord pour considé-rer que cela occulte une seconde di-mension, celle de son utilisation à desfins de contrôle du pouvoir. En priverdes acteurs qui participent à la négo-ciation globale de la biodiversité peutleur quitter la capacité de défendre leu-rs intérêts.

C’est dans ce sens que le rôle del’expertise est central dans la représen-tation du référentiel sécuritaire. En ter-mes de Saurugger, on peut parler d’une«représentation de l’expertise» qui estjoué par les ONG internationales, appu-yées par des centres de recherches, dansla construction et la traduction de lapolitique globale (Saurugger, 2002).

Les experts techniques partagent deplus en plus le pouvoir avec les autori-tés publiques et les élites économiquesdes sociétés, de sorte que les partis etles représentants politiques ont cédé laplace aux groups d’experts en biodiver-sité. Ce sont des biologistes, des ingé-nieurs spécialistes des molécules, des

ingénieurs de l’ informatique que seréintègrent à l’activité politique qui sontà la base de la formation des ONG en-vironnementalistes internationales te-lles que l‘UICN (l‘Union internationa-le pour la conservation de la Nature) etle WWF (World Wild Fund).

Dans le cadre de la gouvernanceglobale, ce ne sont pas toujours euxqui prennent les décisions politiques,mais ils servent de plus en plusd’intermédiaires entre des industriesbiotechnologiques, pharmaceutiqueset agricoles, des Etats et des groupesconcernés pour la politique d´accèsaux ressources génétiques, par exem-ple des communautés indigènes.

Cela implique également que lesexperts jouent le rôle de «courtier quimarchande des options politiques en-tre les élites politiques et les groupesd’intérêt concernés» (Saurugger,2002). Cette nouvelle formation so-ciétale constitue un monopole possé-dant des institutions internationales etéconomiques fortement liées entreelles. Ce qui marque une certainedépolitisation des politiques publi-ques, dont le trait dominant est uneforte approche «technocratique» danslaquelle les experts jouent un rôlespécifique au niveau du policy ma-king supranational, que l’on peutalors caractériser comme une gouver-nance technocratique.

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5. L‘Union internationalepour la gouvernance de laNature: une mission royalepour la conservation biologi-que des colonies tropicales

La politique publique est un proces-sus de médiation dans la mesure où sonobjet est de prendre en charge les ajus-tements qui peuvent intervenir entre unsecteur et la société globale. En consé-quence, une politique n’existe qu’à tra-vers l’intervention d’acteurs concretsqui entrent en relation ou s’affrontent àl’occasion de son élaboration.

Les médiateurs sont les agents quiparticipent dans la construction de lapolitique publique, a travers de son in-tervention en différents forums et réa-lisent un travail de traduction entre di-verses images cognitives déterminantainsi la perception du problème qu’ontles différents groupes (Muller, 1998).

Dans le cas de la biodiversité, lesmédiateurs, sont a la fois la UICN(l‘Union internationale pour la conser-vation de la Nature) et le WWF (Fondsmondial pour la Nature) dans la me-sure où elles sont les traducteurs deslangages entre acteurs divergents de ladécision (gouvernements, entreprises,groupes ethniques. Ils servent aussid’intermédiaires entre le Forum scien-tifique, le Forum de rhétorique politi-que et le Forum de politique publique.

Les médiateurs traduisent le «cadreintellectuel» où se déroulent les négo-ciations, les conflits et les alliances quimènent à la décision politique. Ce sontles créateurs de l’image cognitive qui

déterminent la perception du problèmepar les groupes impliqués et aident àconstruire le «référentiel» de la politi-que publique, dans la mesure où ils pro-viennent du Forum scientifique écono-mique qui orientent les deux autres.

On posera l’hypothèse que les mé-diadans l’après guerre et face auxeffets désastreux de la colonisation,avaient tenté de protéger la nature dansdes ares tropicales menacées du Tiersmonde en Amérique latine, en Asie eten Afrique). Elles deviennent ainsi unedes bureaucraties non gouvernemen-tales, les plus formidables du Nord qui,peu à peu, s’adapteront et subordon-neront les modestes mais efficaces etrentables organisations financièresorientées et gérées depuis les Etats-Unis bien qu’elles se présentent sousl’apparence d’un consensus global.

Ces médiateurs entre pays du Nordet régions tropicales ont leur propreplace dans l’histoire de la constructionet de la mise en œuvre du paradigmedominant de la biodiversité et de soninteraction entre des forums ethniques,économiques et politiques. Ils agissenten quelque sorte comme les nouveaux«marchands de la lumière (Bacon,1627)», qui conduisent la politique dela biodiversité dans les majorités despays méga divers comme la Colombieet dont l’histoire vaut la peine d’êtrerappelé.



6. La jeunesse de l’ordreinstitutionnel pour la préser-vation de la nature

Les mouvements de conservationde Parcs nationaux naissent aux Etats-Unis en 1864 avec la reconnaissanceofficielle de Yosemite Valley en Cali-fornie. Avec le Parc de Yellowstonesurgit ne seulement la figure la plusrestrictive de la préservation de la na-ture, mais aussi le nouveau scénariopour la «recherche scientifique…», ungrand laboratoire offert par la nature.

Ce paradigme de la conservationmoderne est à la base de l’histoire del‘UICN (l‘Union internationale pour laconservation de la Nature) comme pro-moteur de l´«unpeopled Yellowstonemodel» qui allait inspirer l’ établisse-ment des Systèmes de Parcs nationauxdans les années soixante-dix en Afri-que, en Europe et en Amérique latine.

Le président Roosevelt fut le pre-mier qui inscrivit la conservation aucœur même de l’agenda international.Comme possesseur de une grandemaison de campagne, chasseur et ento-mologiste qu’il était, il avait «une vé-nération spéciale pour les arbres, sur-tout les conifères géants, qu’il avaittrouvés dans les Rocheuses» (Holdga-te, 1999).

Cette vénération envers la nature,évoquait la conservation des espècesen voie de la disparition, commel’étaient les quelques minorités indi-

gènes qui avaient survécu à l’expulsionet à l’extinction provoquées par lesexplorateurs et les colonisateurs an-glais à l’aube de la République duXIXe siècle. Au début du XXe siècle,Roosevelt propose de traduire sa vé-nération en une Commission nationa-le pour la conservation de la nature,cherchant à assurer l’intégrité de lanature encore à l’état sauvage (wilder-ness) en définissant des territoires spé-ciaux. «La conservation est une affai-re de démocratie» disait-il, «et les res-sources du domaine public devraientêtre utilisées pour le bénéfice de tousles peuples et pas seulement pour ce-lui des plus puissants» 9.

Pour cela il fallait protéger deszones singulières pour la conservationde manière restrictive. Le modèle desParcs nationaux émerge comme la ré-ponse a la nécessité de protéger la na-ture contre l’action de l’homme, conçudans ce moment la, comme coupablede la dégradation du paysage de la partdes visiteurs du premier monde à larecherche de paix et de bien-être dansdes sites exotiques. Cette pensée ren-contra de grandes difficultés d’ adap-tation dans des ares à la fois protégéeset en même temps habitées en Europe,où l’on pratiquait plutôt la protectiondu paysage dans des habitats humainset des réserves naturelles dans de pe-tites zones.

Après la création d’une cinquan-taine de réserves naturelles aux Etats-

9 SCHABECOFF. The American environmental movement. a fierce green fire. Sha-becoff. 1993 citado por Martin Holdgate.

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Unis par l’administration Roosevelt, lemouvement conservationniste devientinternationale. En 1872, le Conseil fé-déral suisse propose la création d´uneCommission pour la protection desoiseaux, en 1895 que devienne en lapremière Conférence internationale oùse signa une Convention souscrite par12 pays d‘Europe et les États-Unis.

En 1902, le Canada, le Mexique etles Etats-Unis fondent l‘Associationinternationale de pêche et de conser-vation de la Nature en vue de réunir àWashington une Conférence pour laconservation internationale des res-sources naturelles qui réunirait 58pays. Cependant, le changementd’administration aux Etats-Unis faitque le président Taft, successeur deLincoln, suspend l’aide du projet etdemande que le leadership en soit as-suré par les Etats-Unis, ce qui sera lecas pendant plusieurs décades. Maisce n’est qu’en 1948 que des organi-sations conservationnistes de quatrepays (France, Hollande, Angleterre etÉtats-Unis) créeront l‘Union interna-tionale pour la protection de la Nature(UIPN), dont la première assembléeofficielle aurait lieu en France.

Aldo Léopold, fondateur aussi dela Société américaine de la Nature (laWilderness Society), était l´un des prin-cipaux architectes du nouveau systè-me conceptuel, influencé par la pen-sée systémique selon laquellel’individu est considéré comme «unmembre parmi d’autre communautésconstruites des parties interdépendan-tes». Avec cette idée d’ interdépendan-

ce, les colonies africaines et asiatiquessont considérées comme faisant partiedes centres de conservation del‘Europe et des États-Unis. C’est ceconcept d’interdépendance que l’onreprendra à propos de la gouvernancede la biodiversité.

7. La stratégie politiqueinternationale pour la sauve-garde des Tropiques

L‘UIPN exprime bien la rencontreentre Forums politiques (rencontresentre gouvernements) et Forum scien-tifique qui marque la genèse et les ca-dres cognitifs de la politique interna-tionale pour la conservation de la Na-ture. Naît en 1948, comme un ensem-ble d’institutions nationales devientresponsable des manifestations de lavie silvestre. 18 nations, dont la Fran-ce, la Hollande, le Royaume Uni et laBelgique, des monarchies anciennes etrécentes, assistent à la première ass-emblée en tant que représentants te-chniques du Symposium des pays dé-veloppés.

«La fascination de toutes ces au-tres manifestations de la vie, différen-tes de la nôtre, qui à travers tous lesproduits du même processus d’ évolu-tion, sont néanmoins un peu dans leu-rs propres droits, nous sont étrangères,nous offrent de nouvelles idées de pos-sibilités de vie. Elles ne pourront ja-mais être remplacés si elle disparais-sent, ni substituées par des produitsissus de l’effort des hommes (Holdga-te, 1999: 32)».



A partir de ce moment, l‘UIPN sepropose de poursuivre deux objectifs:• Faciliter la coopération entre

gouvernements et organisationsnationales et internationales inté-ressées par la protection de la na-ture du monde.

• Recommander des actions de po-litique nationale et internationalepour la protection de la nature.

La nouvelle construction interna-tionale pour y arriver devienne en uneOrganisation intergouvernementale etnon gouvernementale a la fois (une«GONGO (Holdgate, 1999: 33)»avant l’heure), dont le caractère d’ ins-tance mixte entre gouvernements et or-ganisations scientifiques allait facili-ter le travail conjoint avec les Bureauxdes Nations Unies et les toutes nouve-lles ONG. Bien que la proposition fai-te par le British Foreign Office ait étébien acceptée, la dispute pour l’ orien-tation et la direction générale exprimebien les diverses divergences entreEuropéens et Américains quant à saconceptualisation.

Les premiers, en effet, défendaientl’idée d’une conservation plus intégréequi aurait comme base la civilisationhumaine, tandis que les seconds et laGrande Bretagne préféraient plutôt uncontrôle strict et disciplinaire des ai-res de préservation d’espèces pouréviter la dégradation occasionnée parl’impact des actions des êtres humains.Mais cette confrontation de forces ex-primait surtout la lutte pour le pouvoiret la domination dérivés de sa direc-

tion conceptuelle et politique quant àl’intervention sur la nature du monde«sauvage». On assistait ainsi à une sor-te de nouvelle lutte entre empires pourle gouvernement et la domination dumonde vert. Bien que des représentantsdes pays du Sud (Pérou et Argentine)aient été membres du Bureau exécu-tif, la direction intellectuelle de toutce processus a de toute façon était lo-calisé au Nord. Le premier Directeurgénéral, de l´UICN, aussi le promo-teur et directeur de l‘Institut des Parcsnationaux du Congo belge, et auteurdu livre «L’Afrique, la dégradation desâmes africaines sous l’influence de lacolonisation» affirmait:

«L‘application de la science orien-te la conservation et l’écologie doit êtremise au service de l’humanité commebase du développement social contrel’autodestruction de l’homme».

«…Il faut souder le minusculenoyau de naturalistes Européens etAméricains, déjà convertis à la con-servation dans un puissant, un cons-tant, un mondial…. réseau de “conser-vationnistes”, de tous les catégoriessociales : hommes politiques, écono-mistes, fonctionnaires publics, écolo-gistes pionniers, directeur d’ONG, quise connaissent les uns les autres,échangent des documents et se portentsecours les uns les autres».

Ces réunions internationales, qua-lifiées par certains à l’époque «d’ idéa-listes», mobilisent de grandes ressour-ces budgétaires destinées à la recher-che, aux publications et aux conféren-ces internationales mais surtout à la

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grande bureaucratie qui surgit alors deschasseurs, des voyageurs, des touris-tes et des chercheurs en route pour leslieux «exotiques» du Sud.

Il n’y a rien d’étrange à ce que 52% du budget initial provienne del‘Amérique du Nord, surtout des Etats-Unis (Old Dominium Foundation ofNew York puis Andrew Melon) et quele reste soit apporté par les États et lesmonarchies européennes les plus im-portants. La majorité des pays du Sudne participèrent pas à cette conceptua-lisation du monde vert, eux qui en sontles «objets» d’étude, le grand labora-toire. Devant cet oubli, ils réaliseronten 1952 la première réunion au Vene-zuela, où les pays du Sud commence-ront a exposer leurs visions de mondea travers de la identification des pro-blèmes critiques a observer pour con-server des ares protégées.

«Questions relatives aux problè-mes des populations humaines, dansles zones protégées:• L’impact des centrales hydroélec-

triques et des grands projets dedéveloppement dans les zones deconservation.

• La disparition de la faune et la flo-re dans les zones semi arides ducentre et du sud de l‘Amérique.

• Les conflits persistants entrel’agriculture et la conservation

• Les problèmes de la préservationdes espèces des îles des Caraïbes,dérivés des modèles d’urbanisationet de tourisme massif».

Les pays du Nord, soulignaient trèsclairement que:

«Bien que le Sud soit le principalfoyer d’intérêt, que plus de questionsde conservation débattues au sein del’Union concernait le monde dévelo-ppé, la connaissance et l’action vien-ne du Nord, mais pour se rapprocherau Sud…» (Holdgate, 1999).

Bien qu’on puisse penser quel’époque de la Colonie était dépassée,la réalité montre que les conservatio-nnistes des années soixante avaient uneapproche paternaliste et discrimina-toire de la situation réelle des pays duSud. On peut donc comprendre faci-lement que les gouvernements anglaiset belges aient été les premiers à créerdes Parcs nationaux dans leurs ancien-nes colonies a fin de exclure des po-pulations qui y habitaient. Cette origi-ne de la création du Système de Parcnationaux, devienne alors en une pra-tique qui va s’étendre dans le mondeentier grâce à l’appui de l‘UICN quisurgit alors comme le Forum de lagouvernance globale de la nature.

Le Pacifique colombien en est unbon exemple de l´implantation de cet-te vision du monde scientifique de laconservation des tropiques. La délimi-tation des Parcs nationaux dans lesannées quatre-vingt-dix, provoque unenouvelle étape du déplacement histo-rique des communautés noires depuisl’époque de l‘Empire espagnol. Aprèsavoir été capturés en Afrique et con-duits par les Espagnols dans leurs co-lonies de la Nouvelle Grenade dans leXIXeme siècle, ces communautés,



après l’abolition de l’esclavage lors del’indépendance ont du émigrer vers deszones «inhabitées» dans les forêts sau-vages de la Côte du Pacifique. Dansles années soixante, à l’époque despolitiques d’expansion agricole, sesont a nouveau déplacés, et deviennentdes travailleurs dans des forêts «netto-yées» par des récents propriétaires te-rriens ou bien des réfugiés dans depetits centres de colonisation situésauprès des campements d’exploitationminière et de bois.

Avec la consolidation du Systèmedes Parc nationaux dans les années qua-tre-vingt-dix, ses petits villages sont ànouveau déplacés depuis que ces aressont déclarés «de protection spéciale».

Depuis la réunion de Caracas dansles années cinquante, les expertsallaient rencontrer la réponse correcteau problème de la population et auconflit dans les Zones de protectionspéciales, cohérente avec le cadre cog-nitif de la «conservation», construit etpensé par le Forum scientifique desbiologistes et des chasseurs, et qui nesaurait admettre qu’il existaient deshabitants dans les dites zones. WaltWhitman aurait certainement été ho-rrifié de ces présupposés au nom de la«science» positive. Plus de cinquanteans après la création des premiersparcs, avec la biodiversité on commen-ce, à peine, à repenser «le problème»de l’impact de la population dans lesnouvelles stratégies de conservationdes Zones protégées, comme un pro-blème qui va au-delà du contrôle de lanatalité:

Mais pour les experts preservatio-nniste des années cinquante:

«L’accroissement du nombred’êtres humains pèse d’une manièreindubitable sur les ressources nature-lles exploitées à des fins de nourritureet d’autres propos…»

La croissance démographique de-vient alors, une menace pour l’avenirde l’humanité, donc il fallait trouverune solution pour continuer à fairecroître la production sans que ce soitau détriment des ressources naturellesexploitées. Comme il n’y aurait guèred’espoir immédiat pour matérialiser unetelle solution, ils décident de installerlídée du contrôle des naissances.

Le fait que le problème de la po-pulation était vu comme un problèmede contrôle de la natalité dans cettegouvernance environnementalenouveau-né obéissaient à une concep-tion politique claire. En effet, le rôlede l‘UICN était le support des Étatsquant à l’orientation et au développe-ment des politiques de conservation,conçu comme dépendantes dún sys-tème vertical, centralisé et disciplinairequi avait pour fonction la préservationde l’intégrité des ressources naturelles.En Colombie ce support prend formeen 1969 avec le Statut forestier, et en1971 avec le Statut des Parcs nation-aux, tous développés par láncien IN-DERENA (Institut national des res-sources naturelles non renouvelables),un institut rattaché au ministère del’agriculture créé en 1968 et chargé dela préservation des zones considéréescomme «spéciales».

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La préservation y était «assurée»grâce à un système de contrôle et dedéfense dont sont chargés ses «gardesparc», émules des gardes forestiersaméricains. Mais qui, au lieu des soli-des structures administratives, finan-cières et de recherche dont disposentces derniers, devaient, eux seuls, etavec de maigres ressources à la foisgérer les Parcs et représenter l‘Étatdans territoires qui constituaient le10% du territoire national (174 km2)(1/3 de la France 543.965 km2, qua-tre fois la Suisse 41.285 km2) La mis-sion de « protéger la nature » qui leuréchoit n’était pas sans risque mêmes’ils la remplissaient avec un grandmysticisme, si l’on considère qu’ilsavaient à leur charge des zones plusétendues que des départements euro-péens, et dont les populations margi-nalisées, indigènes, afro-américains,qui représentaient près de 02% de lapopulation colombienne, étaient ex-clues depuis longtemps de l’action del‘État en matière de santé, d’éducation,de développement ou encore des poli-tiques de lutte contre la pauvreté.

Ces zones spéciales, interdites ouplutôt abandonnées aussi bien par lesecteur public que par les gouverne-ments territoriaux et locaux, devaientêtre en tant que Parc naturel national,dirigés seulement par «walkie-talkie»depuis l‘État central, a Bogotá enl’occurrence á la Direction des Parcsnationaux de l‘INDERENA devenueen 1995 l‘Unité autonome des Parcsnationaux, chargé de gérer les ressour-ces provenant de la coopération inter-

nationale. Depuis son siège, le direc-teur de parcs (connu pendant des an-nées sous le sobriquet de «LordMountbatten»), avait comme fonctionla régulation de l’accès des fonction-naires internationaux, des consultantsscientifiques et des touristes interna-tionaux spécialisés dans les Parcs amé-nagés à cet effet (seulement 3 Parcs -Gorgone, Amacayacu, Tuparro- sur 45étaient aménagés pour cet usage). Lamajorité des zones protégées allaientfinir par se dégrader, et deviennent enzones de conflit armé. Lointaines etméconnus de la plupart des habitantsdu pays, elles étaient connues des di-rigeants du mouvement internationalen faveur de l’environnement qui es-sayèrent d’y tester, depuis leurs bu-reaux des Etats-Unis ou d‘Europe, di-fférentes formules de conservation quiallaient depuis les plus restrictives jus-que aux plus intégrées de développe-ment rural, rarement essayées. Leurdistanciation de la problématique en-vironnementale des centres urbains etdu monde rurale isolait leur action deprotection du patrimoine naturel dupays. Comme on le verra, la popula-tion n’allait avoir aucune existence«officielle» dans les programmes deconservation de la nature en Colom-bie jusqu’à la naissance de la biodi-versité dans les années quatre-vingtdix.



8. La rhétorique scientifi-que et la médiation interna-tionale dans la conservationde la nature

Ce n’est qu’à partir de 1968 que lemonde scientifique de la biologie com-mença à prendre en compte le bien-être de l’homme dans un programmeinternational. Waddington, présidentde l‘Union internationale des sciencesbiologiques, propose alors de consi-dérer l’intérêt économique et social del’humanité.

Sous le slogan de «l’homme mo-dificateur de l’environnement avec laplus grande efficacité possible» etl’inclusion du discours du développe-ment durable dans l’institutionnalitéenvironnementale, surgit un débat en-tre partisans du préservationnismed’un côté et ceux qui défendaientl´écologie scientifique de láutre:

L‘UICN dúne part, défendait lavision preservationiste à travers desréseaux internationaux de parcs afin depréserver les zones d’importance bio-logique pour le développement scien-tifique de l´humanité. Des accordsavec la British Nature Conservancypour créer le World Data Book of Na-tional Parks and Protected Areas, ain-si que la série Biotic Provinces of theWorld, dirigée par le professeur MiklosUdvardy de l‘Université de Californie,expriment la vision de l´époque.

La division des ressources nature-lles de l‘Unesco, dáutre part, avecl’appui de la FAO et la direction del’expert français Michel Bâtisse pro-

posaient encourager un accord de co-opération scientifique internationalepour l’usage rationnel et la conserva-tion des ressources de la biosphère, enintégrant l‘Homme et la Biosphère(stratégie dite «MAB» pour Man andBiosphère). Dans l’esprit de ses pro-moteurs, une nouvelle Conférencedéxperts pourrait articuler l’étude dela triade: conservation, recherchescientifique et développement écono-mique, en embrassant tout le spectreterrestre y inclus les écosystèmescôtiers et continentaux, les zones po-laires et tropicales et les zones plus oumoins développées. Ce la impliquaitaussi un regard vers «l’intérieur» desactions des pays développés dont lesimpacts affectaient la conservation dela nature dans le Tiers monde. Cettemanière de pensée remettait en ques-tion le modèle de la conservation stric-te et au même temps du développementcivilisateur imposé sur toute la planè-te, qui imposaient «l’exclusion» de lapopulation locale.

Pour les dirigeants de l‘UICN, unetelle pensée, impliquait modifier leconcept de coresponsabilité internatio-nale et, en conséquence, l’orientationet lútilisation des ressources écono-miques. Il revenait en effet moins cherde continuer à appuyer essentiellementdes conférences bureaucratiquesd’appui aux consultants internationauxpour la création de systèmes de Parcsnationaux dans les zones tropicales despays en voie de développement sanstrop s’interroger sur les problèmes quis’y passaient, ce qui permettait en outre

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d’éviter l’analyse des problèmes quisurgissaient des paradigmes et des pra-tiques que s’y appliquaient. La diver-gence fondamentale sur le gouverne-ment des «autres» était telle quel‘UICN et le WWF (World Wild Fund),créé plus tard, avaient commencé aprendre leurs distances vers les activi-tés de l‘Unesco et la FAO comme exé-cutrices de projet de développement,marquant ainsi jusqu’à la fin des an-nées quatre-vingt la séparation de lapréservation de l’écologie scientifique.

On trouve en Colombie deuxexemples du débat de l’époque entreles partisans de la préservation et ceuxdu développement durable. Le pre-miers défendaient l’imposition «depuisen haut» d’un modèle de conservation(celui de l‘UICN) dans le cas du Parcnational naturel de la Sierra Nevadade Santa Marta, dans les annéessoixante dix, modèle qui excluait etignorait la population. Le second va àvoir avec le processus de sélection dela Réserve de biosphère de San An-drés y Providencia par l‘Unesco «de-puis en bas» (lán 2,000) comme uneinterprétation locale «native» du dis-cours global de la conservation et dudéveloppement.

Le premier cas, a dénomination deparc qui faisait lÍnstitut de Ressour-

ces Naturelles, INDERENA, guidé parles orientations de l‘UICN ne recon-naissait pas les visions du monde deshabitants de la Sierra Nevada, par ra-pport á l’organisation de leur territoire.Il s’agissait d’environ 32.000 membresdes cultures Kogi, Arhuaca, Wiwa etKankuano (Rodriguez, 2000), descen-dants des Taironas.

La déclaration comme Parc Natio-nal de la Sierra Nevada10, la « plus hautemontagne côtière du monde » (5,648 mà 46 km de la Côte des Caraïbes), si-tuée à l’interface entre la Cordillère desAndes et la région biogéographiquecôtière des Caraïbes, signifiait une dé-marcation restrictive pour le déplace-ment des communautés indigènes. Dansune zone que communiquait les sitessacrés de la haute montagne et les bas-ses terres et les côtes, la partition endeux réserves différents, signifiait frac-tionner le territoire et restreindre l’accèsà plus de 150,000 paysans et 1, 500,000habitants des villes dans une superficiede 17,000 km2 (un tiers de la Suisse)répartie entre 4 départements différents.

Mais, cette déclaration signifiaitaussi, une forte attraction pourlínvestissement international. Pendantles deux dernières décades, la SierraNevada, était convertie en lúne dessites le plus importants en Amérique

10 Le massif montagneux de la Sierra Nevada de Santa Marta, une écorégion que ras-semble 14 communes de trois départements, deux parcs naturels et deux resguardosindigènes, est entouré par de grands domaines d’élevage extensif de bétail et deproduction bananière. Possède en effet, en plus de paysages fort beaux, 35 sourcesdéau, 14 des 635 espèces d’oiseaux et l’un des habitats d’espèces uniques au mon-de aux côtés des écosystèmes des Paramos Andins.



Latine pour les investisseurs de la con-servation de la nature, provenant aus-si bien de l‘Union européenne, que dela Banque Mondiale a travers duGEF11, de l‘UICN, de la USAID desEtats-Unis. Gérée par une seule orga-nisation non gouvernementale, la Fon-dation Pro Sierra, fondée en 1986, dontle principal promoteur, membre del‘UICN, serait nommé plus tard, mi-nistre de l’environnement (1998 et2002), devient la médiatrice entre lesorganismes de coopération internatio-nale et des communautés indigèneslocales. Avec une technocratie fort ren-table très rapprochée aux grandesONG, elle commençait à provoquerune grande résistance de la part descommunautés indigènes. Obligée a tra-vailler en dehors du territoire indigè-ne car la population locale com-mençaient a l’accuser de les manipu-ler et utiliser, ce n’est qu’en 2001 qu’elle entamera un processus de concer-tation avec les autorités indigènes or-ganisées (au risque de perdre les res-sources de coopération).

Le rôle du CTC (le Conseil terri-torial indigène des cabildos), qui re-présente quatre organisations indigè-nes de la Sierra a été fondamental dansl’affrontement entre les politiques in-ternationales, nationales et celles desONG pour modifier les objectifs et lesgrandes lignes des «stratégies de con-servation».

On peut dire qu’il s’agit certesd’une action assumée par une organi-sation «sans but lucratif» qui agit aunom de la société civile, mais, qui esten même temps articulée à une orga-nisation internationale, cherche a lafois, fournir de l’information scienti-fique aux ONGs globales et en mêmetemps, sensibiliser les habitants hété-rogènes de la Sierra sur leurs problè-mes, en conservant un grand budgetmonétaire, ce qui provoque des effetscontradictoires sur le territoire. Ils’agit en effet d’un processus qui, au-delà de chercher la conservation bio-logique et culturelle, ou bien de ac-compagner la construction dúne ré-seaux social local, engendre un pro-cessus d’ imposition d’une vision dumonde fort éloignée de celle de seshabitants.

L’action combinée des excès d’unestructure presque calquée sur celle dela Monarchie anglaise dans ses colo-nies (reproduite plus tard par le mo-dèle «Yellowstone»), l’affaiblissementde la structure publique et l’absenced’une gestion territoriale intégrée, pro-voque finalement lénvers dúne poli-tique publique de conservation de lanature: lábandon du rôle de lÉtat,pour une figure de gestion non gouver-nementale fantasme, qui provoqueláccélération des processus de déboi-sement, la crise alimentaire ainsi quela fracture du tissu social et la absence

11 Les programmes GEF «à taux plein » suivent les politiques opérationnelles de laBanque mondiale, au cas présent celui en vigueur pour les peuples indigènes (OD.420), étant donné que la Sierra est située sur des territoires indigènes.

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de la légitimité de l‘action publiquedans ces régions.12

La Réserve de la biosphère la plusrécente et la seule promue et conçuepar ses habitants est la Seaflower Re-serve qui se trouve dans l‘Archipel deSan Andrés y Providencia dans la Merdes Caraïbes (une zone terrestre etmaritime de 378,000 km2 qui repré-sente presque 30 % du territoire co-lombien). Il s’agit d’une Réserve quicoïncide avec l’idée originale de Bâ-tisse, mais qui présente aussi son ori-ginalité, résumée bien dans ce princi-pe: «une Réserve de la biosphère- RB-ne saurait surgir contre la société con-cernée sinon avec elle et pour elle (Co-ralina, 1997-1998)».

La RB représentait pour la popu-lation des îles «un nouveau réveil», unealternative à la pauvreté attaché aumodèle de développement urbaine quiavait provoqué la dégradation del’environnement et la surpopulation.(80,000 habitants habitaient en 42km2). Selon ses promoteurs, sa nomi-nation signifiait «un effort collectifentre scientifiques, planificateurs, ad-ministrateurs et populations locales»

dont les bénéfices dépendraient de leurparticipation active et de leur gestionet, en même temps, de pourraient per-mettre «la récupération et la préserva-tion de la culture native» et le renouve-llent de l’administration publique.

Il faut noter que cette représenta-tion «alternative» surgit comme uneréponse à un violent processus de «co-lombianisation» qui avait conduit àimposer un modèle de développement«urbain» dans un écosystème insulai-re, ainsi comme la religion catholiqueet la langue espagnole, imposée parune élite politique et économique«continentale» qui y avait importé aus-si ses pratiques de corruption et de dis-crimination raciale.

Dans ce contexte, les organisatio-ns communautaires des habitants «na-tifs» interprètent la grammaire globa-le environnementale comme l’issuevers une reconstruction sociale et po-litique. Elles demandent donc au pro-gramme MAB de l‘Unesco, à traversles ministères colombiens de l’ éduca-tion et de l’environnement, d’être re-connues comme Réserve de la bios-phère, en entendant celle-ci comme un

12 La figure du Parc national, représenta pour ses habitants pendant longtemps le con-finement de son territoire, la marginalité, la pauvreté et le conflit et, pour plusieursdes chefs de parc, mystiques et solitaires dans ces zones très étendues, et conflic-tuels, le sacrifice de leurs vies. La Sierra Nevada, est devenu un vrai champ debataille pour les groupes d’autodéfense, les guérillas et les forces régulières del ‘Armée. Selon le journal El Espectador (21 septembre 2003, page 3A), 44 indigè-nes de la communauté Kankuamo y ont été assassinés en 2003, convertis en objectifmilitaire dans une région où la coca, la guaquería (pillages de tombes), la contre-bande, les rapts et l’extorsion font partie du décor permanent, aux côtés de courtiers,de fournisseurs et autres trafiquants de drogues ou protecteurs de cultures illicites.



«programme pour affronter la crise13»économique, politique et sociale del‘Archipel, en s’appuyant sur la nouve-lle loi cadre sur l’environnement. Pen-dant une décade, à travers des proces-sus de participation citoyenne, ellescommençaient à construire un modèlede résistance au modèle de «dévelop-pement» et de marginalisation auquelils étaient soumis pendant des siècles.En cherchant un aménagement socialmarin et côtier différent ils voulaientconfronter le modèle de contrebandelibre et de corruption que signifiaitpresque un demi-siècle d’échangeclandestin de marchandises, d’armes,de drogues licites et illicites fans toutela partie occidentale des Caraïbes.

Ces deux exemples montrent bienles diverses manières dont se mettenten place les figures de «conservationscientifique» dans les pays tropicaux.On pourrait dire que c’est le produitdes bonnes intentions des forumsscientifiques internationaux, desgouvernements, des monarchies et desorganisations intergouvernementalesdu Nord. Mais ces processus d’apprentissage laissent plusieursleçons : s’il n’y a pas de transforma-tion dans les processus de décisionpublique, il y a une forte chance queles aides continuent de terminer dansla poche de la bureaucratie internatio-

nale et des directeurs des ONG quin’ont de compte à rendre à personneCe comportement affecte les rapportssociaux du territoire et entraîne desconfrontations violentes entre ses ha-bitants et contre l’Etat.

Dans le premier cas, on peut voircomme l‘Etat impose, de manière ar-bitraire et à travers des médiateurs nongouvernementaux, une figure de con-servation «scientifique» qui, à la fois,exclut, discrimine et confine la popu-lation qui y habite en l’obligeant à res-pecter la délimitation territorialequ’impose le caprice des fonctionnai-res publiques. Ils laissent un espacepour que des organisations privéesoccupent la place de l’administrationpublique en excluant aussi la faibleinstitutionnalité locale (maires,gouverneurs). Dans le second cas, onpeut voir comment le forum scientifi-que, à travers les médiateurs intellec-tuels, renforcent les organisations so-ciales quant à leur inclusion dans lesprocessus de décision et de restructu-ration des formes d’organisation ad-ministrative, générant ainsi de nouve-lles formes institutionnelles.

13 El MAB: Programa para afrontar la crisis. Pp. 9. Dans: Revista 360 grados. Unavisión global para entender los problemas ambientales que afectan nuestro pequeñorincón del Planeta. CORALINA. Corporación para el Desarrollo Sostenible del Ar-chipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Solidaridad con las futurasgeneraciones. MAB.UNESCO.

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9. Un nouveau scénariode médiation globale: l’émergence de la gouvernan-ce de la biodiversité

«Les États-Unis encourageront laconservation mondiale de la naturesauvage, en particulier des espèces quise font rares» (Holdgate, 2000).

Dans la crise du paradigme preser-vationiste de la UICN, une nouvelle pa-radigme economiciste pour la gouver-nance de la nature sínstalle. Avec le ren-forcement du Fonds mondial pour laNature (WWF), la rencontre entre pro-moteurs économiques et scientifiques seconsolide dans une écologie économi-que. Il s’agit d’une nouvelle économienaturelle dans un système économiquemodernisé, où budget, rendement, con-sommateurs, possesseurs, efficience,producteurs et exclusion deviennent lestermes nouveaux pour aborder l’ envi-ronnement et répondre aux critiques dumodèle des zones protégées.

«L’objet du Fonds est de collecteret de distribuer des fonds à traversd’organismes internationaux, nation-aux ou individuels pour la conserva-tion de la faune mondiale, de la flore,de forêts, de paysage, de sources etd’autres ressources naturelles grâce àl’acquisition et la gestion de territoire,la recherche, l’éducation à tous les ni-veaux, l’information et la publicité, lacoordination d’efforts, la coopérationavec d’autre parties intéressés etd’autres mesures appropriées…».

Le prince Philippe d‘Edimbourgdevient son premier Président, avec

láppuie des fonctionnaires améri-cains, qui seraient nommés en tant queadministrateurs du WWF, tous liés àl‘UICN, comme le directeur de l‘USFish And Wildlife Services, l’ex-Secré-taire à l’éducation de l‘Indiana, PinkGutermuth, (créateur de 500 clubs deconservation), deux anciens membresde la Cour des impôts des Etats-Unis,Hall Coollige (principal pont entre lesEtats-Unis et l‘UICN) et Russel Arun-del (créateur de la Fondation pour lavie sauvage en Afrique, plus tard pré-sident de la Fondation pour la conser-vation à New York et ancien chasseuret participant de safaris en Afrique).(Holdgate 2000).

Toute cette bureaucratie, était néesous le prétexte de surmonter les pro-blèmes de orientation intellectuel et dedéficit économique de l‘UICN. Mais,surtout elle rentra à remplacer lánciencadre International de construction despolitiques de la nature. Le Fonds Mon-diale, WWF, devient alors une entre-prise avec une très forte financementpour des projets de protection d’ es-pèces en Afrique, d’achat de terres,comme les 65 Km2 dans le Coto Do-ñana dans l’embouchure du Guadal-quivir espagnol, et l’appui aux fonda-tions privés qui commençaient a ad-ministrer des anciens réserves naturels,comme la Fondation Charles Darwindans les îles Galápagos en Equateur.Mais, surtout, le Fond Mondiale de-viens le soutien intellectuel desgouvernements du Sud ainsi que lepilier financier des ONG locales quidois exécuter ses orientations.



La WWF installa son siège à Was-hington, et prend en charge les Bureauxde conservation de la nature en Améri-que latine (sauf le Brésil), ce qui génèreun certaine prise de distance entre leschéma initial de l‘UICN, caractérisépar l’appui aux politiques de Parcs na-tionaux dans les États, et celui du Fondsmondial, plutôt orienté vers un schémade gestion de projets rentables finan-cés par la banque multilatérale et lesemprises des Etats-Unis.

Ceci a eu pour effet, comme le sig-nale Maurice Strong, la perte de res-ponsabilité politique (accountability)de la part de les Etats quant à l’ orienta-tion des ressources, produit d’un sché-ma purement mercantile où la naturedevient un système économique, un«État corporatiste», une chaîne de suc-cursales et une assemblée générale (Ru-therford, 1999). Il y a là une différencefondamentale entre le WWF et l‘UICNqui, tout au moins, devait montrer desrésultats aux pays donateurs.

A la fin des années soixante-dixEdward Wilson, le père de la socio-biologie, encourage alors la créationaux États-Unis de la Société pour labiologie de la conservation (Society forConservation Biology), nouvel essaipour chercher la convergence entrespécialistes des sciences sociales,hommes politiques et économistes au-tour du concept de «développement

soutenable» (durable) et de la biodi-versité. Avec une philosophie fort di-fférente de celle du programme MABet plus dangereuse sans doute, il de-vienne le défenseur du nouvellel´eugénisme, qui cherche, a travers dela modification génétique sur des or-ganismes vivants, á corriger les com-portements des hommes a fin d´obtenirdes sociétés meilleures.

En cherchant à partir de 1986 unerestructuration du système national degouvernement de la nature, on finit enréalité par soumettre l‘UICN, chargée del’orientation de la conservation dans lemonde, au WWF, plus efficient et plusrentable économiquement et dirigé prin-cipalement depuis les Etats-Unis. Lebureau des États-Unis du WWF devientalors le principal bailleur de fonds et ontente, avec la «Stratégie mondiale de laconservation», de sortir à nouveau del’impasse des graves impacts del’environnement dans les pays en voiede développement, sans rompre avec desattitudes d’intervention arbitraire.

L’idée du développement soutena-ble ou durable, chère aux Européensmais défendue maintenant par lesNord-américains, tente d’intégrer lavariable économique à une vision en-vironnementale plus libérale àl’encontre du préservationnisme para-dogiquement associé alors à la «Vie-lle Europe»14 et à la (maintenant) viei-

14 Pour reprendre le mot récent du Secrétaire américain à la Défense, Donald Rums-field, à propos de l’attitude « anti-américaine » de l‘Allemagne et de la France quantà l’intervention en Iraq. Cf. La « Vieille Europe ». Accrochage entre la France et lesÉtats Unis sur l‘Iraq Pp.2. Libération. Vendredi 24 Février 2003.

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lle UICN, bouc émissaire de tous leséchecs que les scientifiques des Etats-Unis et l´Angleterre entre autres,avaient provoqués. On pose donc com-me alternative une gestion plus plané-taire, mais dirigée par les Etats-Unis,sous le paradigme de sécurité et de lamulti culturalité en vogue. Pendant cetemps, l‘UICN perd progressivementson rôle et seuls quelques-uns de sesmembres participent à l’élaboration dePlans de conservation nationale com-me celui de Grande Bretagne.

Les Etats-Unis commencent alorsà rédiger le «Rapport global 2000, baseconceptuelle pour la Stratégie de con-servation mondiale», époque qui coïn-cide avec le développement fort rapi-de des adhésions nord-américaines auxnouvelles organisations environne-mentales. Des organisations nord-amé-ricaines comme la Fédération de la viesauvage avaient 4,5 millions de mem-bres, la société Audubon, 425,000 etle Sierra Club, 360,000, tandis queGreenpeace en compte plus de450,000 membres pour 50,000 à pei-ne en Grande Bretagne, 91,000 àWWF- Suisse et 30,000 à Friends ofthe Earth (Holdgate, 1999).

Ce n’est qu’en 1987 que commen-ce vraiment le boum de la mise en pla-ce des Stratégies globales de conserva-tion et de développement durable dansdes pays comme le Costa Rica, le Ken-ya, le Botswana, la Jordanie, la Mauré-

tanie, le Népal, le Pakistan, la Zambieet le Zimbabwe. De nouveaux projetssont alors conçus pour la Colombie, leSalvador et Oman. L’ objectif de cesprojets n’est autre que «d’alerter lespersonnes sur le développement dura-ble», dans le cadre duquel devraits’inscrire un agenda pour l’action. C’estune nouvelle conception qui, commel’antérieure, vient des groups scientifi-ques et économiques des Etats-Unis,Grande Bretagne et la suisse notam-ment, sous un habillage global:

«Les êtres humains dans leur quêtepour le développement économique etla jouissance des richesses de la naturedoivent arriver à un accord avec la réa-lité de la limitation des ressources et dela capacité des écosystèmes et prendreen compte les besoins des générationsfutures: c’est le message de la conser-vation. Car si l’objet du développementest de pourvoir au bien-être social etéconomique, l’objet de la conservationest d’assurer la capacité de la Terre poursoutenir le développement et supportertoute la vie»15.

La Banque mondiale voit dans cesPlans la possibilité de développer desPlans nationaux d’action environne-mentale qui seront développés dans denombreux pays, y incluse la Colom-bie, imposant ainsi ses propres priori-tés comme banque internationale etnon comme union internationale. C’estdans cette étape que surgissent les Sys-

15 Message pour la Stratégie de la conservation, signé par Mohamed Kassas, alorsdirecteur de l‘UICN, Mustafa Tolba, directeur de l‘UNEP et John Loudon, prédé-cesseur du prince Philippe comme président du WWF.



tèmes régionaux de conservation pourl‘Amazonie, les Andes et l‘Himalaya,précurseurs du couloir biologiqueméso-américain, aujourd’hui appuyépar tout un pool d’institutions commela Banque mondiale, la GTZ (Agencede coopération internationale d‘ Alle-magne), le BID, le WRI (World Re-sources Institute), l‘UICN, le WWF etles nouvelles grandes ONG environ-nementales nord-américaines commeCI (Conservation International), TNC(The Nature Conservancy) et lenouveau Fonds global de l’ environ-nement (GEF), financé surtout par laBanque mondiale. Cette «nouvelleproposition» de consensus présentéeen juillet 2001 recueille toute cetteexpérience de conservation et formeun nouvel assemblage pour la gouver-nance suprarégionale. Présentée parKenton Miller, vice-président del‘Institut de conservation et de déve-loppement international et la (WRI)World Ressources Institute, dont le siè-ge est à Washington, ils commencenta répandre le concept de bio régiondans la Stratégie internationale pour labiodiversité, comme la nouvelle stra-tégie d’intervention, pour la périphé-rie bio diverse.

10. La construction envi-ronnementale de l‘AmériqueLatine

La nécessité d’une justificationd’une action plus rentable pour lesdonneurs permet de mettre sur le tapisle problème de la perte de la diversité

biologique des pays en voie de déve-loppement pour le développement del’industrie alimentaire et pharmaceuti-que, un problème concret qui pourraitgénérer de grands profits et attirer lesinvestissements privées.

La vielle dichotomie entre préser-vationnistes et écologistes économi-ques semblait augmenter, ce qui mon-trait bien l’urgence de l’apparition d’unnouveau paradigme, cohérent avec latransformation d’un nouveau régimeglobal dont le référentiel mercantiledépassait largement la confrontationsentre États de l‘UICN et du systèmedes Nations Unies. La biodiversité sig-nifiait une manière d’articuler l’ éco-nomie et la culture, les présupposés dela nouvelle globalisation.

C’est dans ce changement quel‘UICN décide de modifier sa propreorganisation et de nommer un nouveauprésident, cette fois-ci du Tiers mon-de, un descendant des travailleurs in-digènes de la Guyane ex-anglaise, unpont de l’ex-Empire colonial anglaisau milieu de l‘Amérique du Sud es-pagnole et portugaise. Sa propositionexprimait ce que la majorité des paysdu Sud faisaient leur:

«Un développement durablejusqu’à ce que les pays développéssoient intéressés à commencer le dé-veloppement. Rien n’est soutenables’il n y a pas de développement Etlà où il n’y a pas de développement,il deviendra une priorité, éloignantle peuple des terreurs de la pauvre-té. La préoccupation pour la pauvre-té et l’ intérêt pour le pauvre doivent

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faire partie de ce qui nous concer-ne».16

On commence alors à écouter lesvoix du Sud, à entendre des déclara-tions sur l’inégalité des orientations etdes bénéfices dérivés de la Stratégiede la conservation entre le Nord et leSud. Tandis que l’agenda des premiersconsidère le problème de la contami-nation, de la consommation, des dé-chets, des recherches militaires et desrelations entre pays, les seconds envi-sagent de réviser les causes de la dété-rioration environnementale, la violen-ce, et la nécessité d’examiner les stra-tégies économiques et sociales qui sontla cause de l’instabilité et de la pau-vreté de ces pays.

On estime aussi nécessaire que lespopulations locales participent aumouvement conservationniste pourobtenir la légitimité des actions duNord, sans considérer le débat sur ledéséquilibre entre le Nord et le Sud entermes d’agriculture, de commerce etd’inégalités économiques et socialesqui sont tous des éléments sans les-quels il ne saurait y avoir conserva-tion.

Ce débat affecte de toute manièrele développement de la Stratégie pré-parée pour la Conférence sur le déve-loppement et l’environnement á Río92. La réunion entre le Départementde la vie sauvage et des sciences de lapêche du Texas, le WWF, l‘Agenceaméricaine pour le développement in-

ternational et l‘Association américai-ne pour l’avancée de la science, dontEdward Wilson était l’orateur princi-pal, allait inscrire la biodiversité danssa dimension biologique et culturellecomme partie de l‘Agenda de Rio.

Avec ces nouveaux apports, onconstruit une nouvelle Stratégie qui,traduite par deux nord-américains etun anglais à la tête de l‘UICN, duWWF et du WRI, débouche sur le con-cept du «sustainable development» (ledéveloppement durable), puis sur lacréation de la Commission pour le dé-veloppement durable et de la Conven-tion sur la diversité biologique, quiallait servir de guide à la Conférenceet à l‘Agenda de Rio. On voit com-ment le Forum de la rhétorique politi-que et scientifique de la vielle garde(UICN, WWF et WRI) se transformeavec l’aide du Forum scientifiqueémergent (Wilson) en un nouveau Fo-rum scientifique-économique-com-mercial.

L’accès à la biodiversité, au déve-loppement biotechnologique et à lapropriété intellectuelle de sa transfor-mation devient le cheval de bataille debiologistes et d’industriels de l’ ens-emble des entreprises (The Pharma-ceutical Manufacturers Association(Pharma), The Association of Biote-chnology Companies (ABC) et l‘ As-sociation industrielle de biotechnolo-gie- IBA) près du gouvernement desEtats-Unis. Ce cartel allait plus tard

16 Shridath Rampal 1991. “A question of survival. IUCN bulletin”, Vol. 19, No. 4-6April/June, cité par HOLDGATE W. The Green Web, Op cit. Pp. 64.



défendre le nouveau consensus entre lesgens et la protection de la nature à tra-vers l’économie et le commerce et lanécessité d’une nouvelle gouvernanceglobale (Cf. Rist). Cette conjonctiond’arènes politiques termina par ce quecertains appelèrent une stratégie com-plexe et opaque qui justifie les nouve-lles réinterprétations de la domination

11. La «sympathie criti-que» du Sud ou l’attitudedes gouvernés

Quelques peu représentants despays du Sud tel que le présidentSwaminathan de l‘Inde lors de la réu-nion préparatoire à la Conférence surle développement et l’environnemententendaient les nouvelles agendas en-vironnementales dans le cadre de laprotection des droits de l’homme, po-sition qui, petit à petit, fut dénaturéepar le discours de la rentabilité, desproduits et des contrats:

«Tandis que les violations des droi-ts de l’homme affectent les individus,les violations de l’héritage humain al-tèrent les supports de la vie de tellemanière que les dommages génétiquesauront des résultats sur les génératio-ns futures. Les violations de l’héritagenaturel minent la sécurité des moyensd’existence des générations présenteset des générations futures, en particu-lier des pauvres».”17

Bien que l’on ait nommé des fonc-tionnaires de pays du Sud dans despostes intermédiaires de la bureaucra-tie verte globale de l‘UNEP, du WWFet de l‘UICN pour que «les intérêts duSud y soient représentés», on peut do-uter que certains d’entre eux aient étéréellement des représentants des inté-rêts de leur pays et encore plus desdiplomates et penser plutôt qu’ilsétaient tout simplement, comme dansle cas colombien, des fonctionnairessous l’influence des organisations in-ternationales.

Cette stratégie fit que d’anciensfonctionnaires de l‘INDERENA et desreprésentants des ONG s´insèrent,comme simples particuliers, a nom despays du Sud comme la Colombie dansl’écocratie globale pour légitimer aunom de la «société civile du Sud» laconsolidation de la domination dumonde vert, cette fois-ci sous l’empiredu marché.

Ce théâtre du Sud, exprimé par desattitudes individualistes, allait avoirune grande influence sur la possibilitéd’une politique cohérente et claire dedéfense des intérêts du Sud, brisant lespossibilités de créer des alliances ré-gionales, divisant les institutions pu-bliques et les organisations sociales etdétériorant ainsi le sens de l’ apparte-nance nationale.

En 2,000, le ministre colombien del’environnement (tout à la fois mem-

17 SWAMINATHAN Monkonbu. Address to the Ottawa Conference. JACOBS andMUNRO. Conservation with Equity. Cité par HOLDAGTE, The Green Web Pp. 66,159.

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bre de l‘UICN, fondateur de la Fon-dation Pro Sierra de Santa Marta-, co-ordinateur de plusieurs événementsinternationaux sur la protection de labiodiversité et autoproclamé le repré-sentant de la société civile), passe outresur les dénonciations et la disparitionultérieure des représentants indigènesdu peuple Emberá dans le départementde Córdoba (Pernía, 1999) qui protes-taient pour leur expulsion et leur re-localisation forcée, conséquence de laconstruction du barrage de Urrá prèsdu Parc national de Paramillo.

Tout porte à croire aussi que lesanciens « conservationnistes » des an-nées soixante, maintenant au gouver-nement, sont ceux qui soutien avec leplus de force dans l´année 2000, desnouvelles formes d’intervention dansles Biodiversité, avec des grandes pro-jets de exploitation pétrolière, la miseen œuvre des politiques de fumigationchimique, dans les territoires peupléspar des communautés indigènes dansles forêts tropicales de l‘Amazonie etde l‘Orinoquie colombiens.

Un bon exemple de ces incohéren-ces le fournit le cas du projet d’ appli-cation du champignon Fusarium Oxys-porum (arme biologique) présenté parl‘Institut Alexander von Humboldt (Ins-titut colombien de recherche des res-sources biologiques) comme un moyen

d’éradiquer les arbustes de coca, le rem-placement du cannabis des annéessoixante-dix, présentée comme le fléaude la jeunesse nord-américaine.

Avec l’utilisation de ce champig-non modifié génétiquement qui permetd’envahir une plante, le sol et tout unécosystème, le département de la dé-fense et l’agriculture des Etats Unischerchaient à expérimenter une nouve-lle stratégie: de «contrôle biologique»,fruit de travaux de recherches menésaprès la Seconde guerre mondialed’abord par l‘URSS (Russie) puis parles Etats-Unis. La modification géné-tique de ce champignon serait d’ ai-lleurs brevetée par celui qui plus tardallait devenir le conseiller du minis-tère de l’agriculture des Etats-Unis,David Sands (Hammond 2001)18 .Avec l’appui du Programme des Na-tions Unies de Lutte contre les Dro-gues (UNDCP), on devait expérimen-ter l’utilisation de ce champignon pourl’éradication du pavot en Afghanistanet de la coca dans l‘Amazonie colom-bienne.

Tandis que la Colombie organisaitles réunions du Protocole sur la biosé-curité, le ministère de l’environnementpréparait le projet d’application de«contrôle biologique» pour l‘ Amazo-nie, inspiré par l‘UNDCP et la Secré-tariat d‘État des Etats-Unis Amazonie,


18 Rapport presenté au forum sur “La guerra contra las drogas y el uso de agentesbiológicos” Universidad Andina Simón Bolívar, Quito. Cf. aussi Sunshine Project.www.sunshine-project.org. JIGWOOD Jeremy. La Guerra bioquímica contra loscultivos ilícitos: El caso del Fusarium. Dans: Erradicación forzosa y conflictos:acción andina. No. 4-Juillet 2001.Tercer Mundo Editores. Bogotá.


jusqu’à ce que la pression nationale etinternationale et le Sénat colombien lesoblige à se rétracter19.

De telles incohérences amènentcertains à s’interroger sur les objectifsdes défenseurs de la conservation, leu-rs origines conceptuelles, les justifica-tions de leurs modes autonomes d’agiret de leur responsabilité quant auxeffets sur les droits fondamentaux dela population.

Cet exercice contrastait de manièreparadoxale avec l’attitude de quelquesscientifiques étrangers qui s’efforçaitde défendre, plus que n’importe quelcolombien, les écosystèmes des forêtsandines et se risquaient même à défen-dre les communautés indigènes etnoires du Cauca et du Pacifique. Cequi faisait dire à certains que l’on étaitarrivé en Colombie à un processus de«colombianisation» des conseillersinternationaux, puisqu’on a vu danscertains cas isolés des anciens fonc-tionnaires du gouvernement des Etats-Unis qui devenaient d’ardents défen-seurs des propositions des mouve-ments locaux de résistance et les ac-compagnaient dans leurs luttes pour laprotection des droits de l’homme. Ona même vu le cas d’un sénateur démo-crate nord-américain (Paul Wellstone)voyager au sud du département de

Bolívar et au Putumayo pour expéri-menter sur lui-même, les impacts desfumigations aériens de glyphosate.

La perspective de la «sympathiecritique du Sud» s’arrête quand l’ in-térêt pour la protection de l’ environ-nement des autres affecte économiqueet politiquement ses intérêts particu-liers. Cette attitude soutiens la péné-tration des corporations et entreprisesbiotechnologiques dans leurs territoireset en même temps dans les espaces dedécision de politique publique, tels queles comités de biosécurité.

Cela permet aider a comprendrecomment les contingents militaires etcomerciels américains reçoivent uneinvitation aimable pour occuper lesréserves des ressources stratégiquessituées sur les flancs des plaines del‘Orénoque et des forêts de l‘ Amazo-nie et du Pacifique. Quoiqu’il en soit,l’aide américaine est possible avec elleses formes de intervention grâce a lasympathie critique du Sud.

12. Les puissances de labiodiversité lors du Sommetde Rio de 1992

Le Sommet sur la Terre de Rio de1992 marque une nouvelle étape del’incursion officielle des gouverne-

19 Proyecto: Formas alternativas integrales y productivas de protección de la Biodi-versidad en las zonas afectadas por cultivos de coca y su erradicacion. (SINCHI etInstituto “Alexander von Humboldt” 2000) Il s’agit du projet pour la mise en placedu contrôle biologique dans l‘Amazonie colombienne que l’on a déjà mentionné.Ce projet prévoyait l’aspersion de Fusarium oxysporum, un champignon interdit enFloride à cause des impacts toxiques sur l’environnement et la santé humaine.

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ments des pays du Sud dans les confé-rences internationales sur l’ environ-nement, car ce sont eux qui paraissentdétenir la richesse naturelle, tandis queles autres (les pays du Nord) apparais-sent comme les pauvres, dépendant…de la diversité. Cependant, malgré lesapparences, le cadre dans lequel sedessine la diplomatie ne change pas lecadre de subordination des pays duSud. Avec les nouveaux schémas deressources financières des pays duNord à travers les systèmes de réparti-tion de bénéfices dans le nouveau com-merce de la biodiversité et du dévelo-ppement durable, on entre en effet dansle jeu de la «grande négociation» (TheBig Bargain) entre nouveaux langageset cadres cognitifs, élaborés d’avancepar les médiateurs internationaux, etde vielles revendications en faveur desociétés plus justes.

«La Conférence sur la biodiversi-té garantit le droit indéniable des paysen voie de développement à être lesusufruitiers des dividendes économi-ques de la biodiversité»

Les nobles propositions des paysdu Sud ont toujours figuré en bonneplace dans les préambules des Conven-tions. Mais cela n´a pas de véritablesignification par rapport aux résultatsdes Conventions. Il est toujours pos-sible de proclamer les meilleurs prin-cipes dans les préambules, tandisqu’on accepte exactement l’opposédans le reste des traités.

On peut certes se demander auprofit de qui la protection de la naturedevient à partir du Sommet de Rio un

problème de transactions économiquespour assurer les meilleures affairespossibles. Mais il est clair que, aprèsle consensus de Washington qui pous-se à restructurer les Etats «non capa-bles» et à privatiser les institutionspubliques, le moment est arrivé denégocier directement sur la biodiver-sité. Les analyses dites «structuralis-tes» du problème de l’environnementcomme un problème politique et so-cial, associé à une structure politiqueet économique d’exclusion et subor-donnée au mandat hégémonique, sontalors appelées à disparaître.

Désormais, la rencontre entre lessociétés de la différence et de la diver-sité et «ceux qui savent» formera lagrande communauté multiculturelle etinterdépendante qui, pour survivre, de-vra s’émanciper des vielles et fort abî-mées barrières nationales des «autres».

Mettre en évidence les problèmesdes castes, des cultures et des races in-férieures permettra de générer denouveaux acteurs qui, enfin, pourrontparticiper comme individus au grandmarché du grand contrat de la biodi-versité.

13. La politique domesti-que des Etats-Unis pour laprotection de la biodiversi-té globale: la sécurité natio-nale et la défense de la pro-priété intellectuelle.

Bien que des scientifiques notam-ment des États-Unis soient ceux quiproposèrent le «nouveau régime» de



la biodiversité, ils mirent un an avantde signer la Convention sur la biodi-versité et jusqu’à présent (2003) refu-sent de la ratifier, sans que cela signi-fie qu’ils n’y participent pas en tant quemédiateurs.

On a vu comment le forum scienti-fique ou si l’on veut en termes de Haas,«la communauté épistémique» forméepar les biologistes, les écologistes et leséconomistes ont construit les bases pourl’apparition d’un nouveau régime deprotection de la biodiversité à partir del’idée de la perte progressive d’espèceset d’ habitats sur la Planète. On a vuaussi comment ce forum où participentdes scientifiques du WRI, de l‘UICNet du WWF, auteurs de la Stratégie glo-bale de la biodiversité, joue un rôle im-portant dans la construction nationalede la décision politique grâce àl’influence d’une communauté demembres, «les experts», dans les com-munautés de politiques publiques.

Mais, les niveaux forts élevésd’incertitude scientifique que présen-te la biodiversité constituent un para-doxe, encore dix ans après Rio 1992.La profondeur et la signification duproblème n´est pas encore complète-ment compris. On recourant à unemétaphore, on pourrait dire que lacommunauté épistémique malgré tousses efforts pour constituer une arènede négociation, un agenda global, con-tinue d’ouvrir la boîte de Pandore.Néanmoins, les diverses interprétatio-ns et les différents niveaux d’analysen’empêchent pas la construction d’unnouveau régime de conservation. Le

texte préparé par l’équipe de l‘UICNet WWF avec l’appui du Groupe adhoc dans le cadre du PNUE a survécu,malgré d’importantes réformes, à lanégociation du traité et principes etobligations fondamentales s’y main-tiennent au moment de la signature des178 gouvernements.

Cependant, bien que sa fonctionsoit d’orienter les gouvernementsquant aux formes d’aborder le problè-me et d’orienter la politique, Raustia-la note que, curieusement, ce n’est pasce qui a servi pour orienter la positiondes États-Unis. Il existe certes diver-ses interprétations possibles de cetteaffirmation de Raustiala, mais il estcertain que dans le lobby avec legouvernement de Etats-Unis, grandepartie du «langage de l‘UICN» n’étaitplus utilisé quand les négociationstouchaient le terrain des négociationsdes firmes privées.

Quand les experts touchaient lethème de affaiblir les droits de la pro-priété intellectuelle et la nécessitéqu’exprimaient les pays du Sud departiciper de manière équitable dansle commerce des ressources, thèmesque certains jugeaient comme «péri-phériques» à celui de la conservation,leur influence dans le gouvernementétait minime. Mais quand il s’agissaitde réaliser des actions de lobby pourque les Etats-Unis signent le traitél’année suivante, ces mêmes expertsétaient effectivement écoutés parl’administration Clinton.

On pourrait dire qu’une fois con-venu avec les groupes industriels ce

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que devait être l’objet de la CDB, lePrésident pouvait respecter à la lettreles énoncés environnementaux «ambi-gus» sans affecter les intérêts oul’emploi des américains. A l’initiativedu secteur privé, un groupe de travaild‘ONG et de firmes biotechnologiqueset pharmaceutiques, y incluses Merck,Genentech et WRI, est créé en 1993pour discuter de divers aspects de lan-gage utilisé dans le traité. Ce groupe,après avoir évalué le système interpré-tatif en partant des intérêts des Etats-Unis, finit par se convaincre que laconvention était «sûre» pour les com-pagnies (ou tout au moins n’était pasdangereuse pour leurs bénéfices) etque la signature des Etats-Unis étaitessentielle.

En août de cette même année, leprésident Clinton décide donc de sig-ner la Convention, tandis qu’un groupeintersectoriel précisait que le traitén’impliquait aucun changement dansla législation des Etats-Unis et pouvaitdonc être mis en place dans le cadredes programmes existants20. Pour cer-tains, l’importance de cette commun-auté épistémique de biologistes,d’écologistes et de juristes environne-mentalistes résidait dans la nécessitéde permettre une concertation des in-térêts des États-Unis et de ceux « dureste du Monde » dans un traité glo-bal pour éviter l’extinction des espè-ces, dans une arène de négociation qui

facilite la création d’une conventioninternationale, la CDB.

Le fait que les États-Unis en tantque pays à l’origine de la source épis-témique de la CDB se refusent à la ra-tifier ne signifie pas que la conventionne bénéficie ni à eux ni aux intérêts dusecteur privé. En réalité, on trouve detout dans les articles de la Convention,même la protection de l’emploi desaméricains. Cependant, il faut biencomprendre pourquoi à Rio, commele dit le président Bush père:

«Le leadership exige souventd`être seul (Raustiala: 1997)21».

«Etre seul» ne signifiait pas néces-sairement s’isoler du processus. Bienau contraire, cela signifiait participerd’une manière active au lobby bilaté-ral des processus de négociation auxcôtés de pays comme la Suisse, laGrande Bretagne et le Canada et éga-lement de la «communauté épistémi-que» elle-même. De la même manière,l’équipe d’appui de la Grande Bretag-ne, constituée par le WWF, le KewBotanical Gardens, Imperial Chemi-cal Industries et the Congress of Bri-tish Industries, cherchait à avoir uneincidence sur les positions des pays envoie de développement et à obtenir untexte final qui soit plus avantageuxpour les emplois des américains, desanglais et des canadiens mais surtoutdu secteur privé.

20 RAUSTIALA KAL The US Response to the global biodiversity loss. Dans: Globalbiodiversity protection in the United Kingdom and the United States. Pp. 52.

21 RAUSTIALA Op. Cit. Pp50.



Par ailleurs, les Etats-Unis appu-yaient l’identification et le suivi desressources biologiques et la promotionde la conservation in situ et ex situ, cequi signifiait l’extension d’une expé-rience très importante de leur politi-que de conservation in situ, sanscompter que les banques de ressourcesgénétiques provenant de zones tropica-les les plus importants se trouvaient surleur territoire. D’autres thèmes «enmarge» de la biodiversité touchaienteux aussi la substantifique moelle desintérêts des entreprises de biotechno-logie, des firmes individuelles et desassociations d’industriels comme voixprédominantes du processus politique.Des thèmes comme l’affaiblissementdes droits de propriété intellectuellesur les innovations et les procéduresde la biotechnologie, une obligationpossible de transfert de technologievers les pays du Sud et la régulationde la biodiversité applicable aux res-sources dérivées de cette technologieétaient des thèmes sur lesquels onn’avait pas l’intention de céder, ce quiamena à dilater et à intensifier le pro-cessus de négociation. Pour les Etats-Unis, ce qui résulta de toutes ses dis-cussions est un traité incomplet quitraitait trop de thèmes d’une manièreinsatisfaisante pour tous les partici-pants, comme le montre bien ce dialo-gue entre la presse et la délégation desEtats-Unis lors de la CNUED

Question d’un journaliste non iden-tifié:

«Je voulais juste vous interrogersur l’attitude réelle du gouvernement

des Etats-Unis face à ce Sommet. Ici,votre délégation a vraiment été fortconstructive, tandis qu’à Washington,les fonctionnaires de l’administrationne parlent pas avec les journalistes etqualifient tout ce qui se passe ici com-me “un cirque”… Laquelle des deuxapproches représente la position rée-lle des États-Unis face à cette confé-rence?»

Réponse de Michael Young, Sous-secrétaire adjoint pour les affaires éco-nomiques du Département d‘État desEtats-Unis:

«Cirque n’est pas péjoratif. J’ es-time, nous estimons que c’est la ma-nière la plus aimable…»” (Raustiala:1997).

14. Libéralisme et sécu-rité: la stratégie globale dela biodiversité

Bien qu’après le Sommet de Rioon note un certain changement dans lastructure organisationnelle de la domi-nation de l’approche bioéconomiquedans l’écologie de systèmes, on peutdire que ce qui se renforce c’est uneattitude economique-commercielquant à la nature comme manière dejustifier l’intervention de entreprisessur les ressources de la Terre.

Jamison signale trois manières grâ-ce auxquelles les Etats-Unis donnentsa forme d’expression culturelle et ins-titutionnelle à l’école dite de «l’ éco-logie de systèmes». Tout d’abord, avecl’industrialisation de la science etl’influence de l’organisation industrie-

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lle qui permet de voir l’écologie com-me une ingénierie technique et socia-le; ensuite, avec la capacité et la po-pularité des Etats-Unis quand il s’agitde développer des technologies infor-matiques de modèles mathématiquesappliqués au processus naturels et en-fin, avec la tradition américaine decombiner l’influence de l’ère utilita-riste de la préservation avec la tradi-tion des années Trente quant à la pla-nification régionale, ce qui facilitait ledéveloppement d’une écologie quipermette la gestion et le contrôle en-vironnementaux sur une grande éche-lle (Rutherford, 2000)

A partir de là, les Etats-Unis vontdonc traduire leur nouveau cadre glo-bal institutionnel et culturel pour lemonde. La notion elle-même d’ envi-ronnement exprime d’ailleurs une pro-blématique développée par des scien-tifiques spécialistes du discours del’écologie.

Ce discours fournit ce que Rose etMuller (1992) appelèrent «la machi-nerie intellectuelle de l’ environne-ment» qui structure d’abord le champnormatif et institutionnel dans lequelles gouvernements et les programmesse retrouvent publiquement, de mêmeque leurs résultats. Ils fixent ainsi unetechnologie gouvernementale quioriente et qui «problématise» l’ am-biance dans laquelle on construira lesnormes juridiques avec la justificationtrès générale du bien-être et de la sé-

curité de l’humanité (de la populationdes Etats-Unis), ce qui donne une ra-tionalité écologique et permet l’autocontrôle et la régulation externe.

Dans cette perspective, les groupesd’intérêt doivent guider le gouverne-ment. C’est pour cette raison que lelibéralisme s’oppose à l’idée que legouvernement oriente et régule les ac-tivités privées car il n’a pas connais-sance de tout et doit donc se laisserguider par elles.

Dans une relation entre connais-sance et gouvernement, l’économieassume une grande autonomie, loin desnécessités de l‘État, ce qui dissoutl’unité entre connaissance et gouver-nement, entre le forum politique et leforum scientifique ce qui provoquel’inversion de l’équation «à régulationmaximale, effectivité du gouvernementelle aussi maximale». Il en résulte unenouvelle relation entre gouvernementet connaissance, une nouvelle «raisongouvernementale dans une configura-tion politico systémique à la foisnouvelle, compliquée et instable» 22 .

Cette machinerie intellectuelle re-produit, à travers des médiateurs com-me le WWF, conseillers de politiqueauprès des gouvernements, une trans-lation de langages, de cultures et deformes de «diminuer la taille desÉtats», remplacés alors par des firmes«plus légitimes» qui entrent en contactdirect avec les communautés localesdans le cadre de ce que Ellinor Ors-

22 COLIN GORDON cité par RUTHERFORD 1991 The entry of life into history. Pp.49.



tom appellerait «l’action collective».C’est dans ce cadre que se construit lediscours de la participation, dans unenouvelle forme d’objectivisation dugouvernement en accord avec la glo-balisation.

Lors du quatrième congrès mondialdes Parcs nationaux en 1992, le WWFestimait déjà que: «les approches pourréconcilier les besoins des populatio-ns locales avec les zones protégées ontété des approches “de haut en bas”, quine prennent pas en compte les besoinsdes communautés locales, argumentque les communautés indigènes bran-dissent depuis la Conquête. La straté-gie est toujours de “les appuyer” pour“ les éduquer” et “les intégrer” plusque de les laisser participer».

Cette «découverte» que l’on défen-dait depuis la réunion de Caracas dansles années cinquante est maintenantinstitutionnalisée dans la manière donton légitime le discours du développe-ment durable dans les processus decoopération internationale entre leNord et le Sud. Dorénavant, on expri-mera ainsi la participation dans la lé-gitimation du mandat du développe-ment durable :

«Les nations et les peuples qui dé-pendent de la diversité biologique do-ivent, pour leur bien-être économique,veiller à ce que les intérêts économi-ques servent à un “développementdurable”qui évite la perte des espè-ces»23

La nécessité d’inscrire cette socié-té de réseau dans la structure écono-mique s’exprime donc dans l’appel quel’on lance pour s’assurer que les ré-seaux globaux incluent toute la struc-ture de la société (en particulier, lespeuples indigènes et locaux) et intera-gissent avec les organisationsglobales (scientifiques et des entrepri-ses) à travers un système d’informationglobal qui ait une couverture de tousles écosystèmes, depuis une structuremoléculaire jusqu’à l’ensemble plané-taire de la biosphère.

15. A manière de conclu-sion: Le Forum de la commu-nauté de politique publique:Etats, experts et marchés:politiques globales et poli-tiques domestiques

Le forum de la communauté depolitiques publiques est constitué dediverses catégories de champs ou desous univers de sens. C’est aussi enmême temps un champ de forces dotéd’une structure, d’un champ de luttespour conserver ou pour transformer cechamp de forces Les communautésépistémiques (de scientifiques ou de«savants»), les États et les firmes mul-tinationales créent par leurs relationsdans le Forum de la politique de la bio-diversité l’espace même qui les défi-nit, et que n’existe que grâce auxchamps qui s’y trouvent placés et «qui

23 STRONG Maurice. Bulletin de l‘UICN, 1992. Cité par HOLDGATE, The GreenWeb, Op.Cit, p.

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déforment l’espace» à leur voisinageen conférant une certaine structure derelations.

C’est dans la relation entre diffé-rentes visions de monde que s’ engen-dre le champ scientifique, politique,économique, culturel. Le rapport deforces qui le caractérise est un «rapportde forces spécifique, proprement sym-bolique, étant donné la nature de laforce capable de s’exercer dans cechamp, espèce de capital symbolique»(Bourdieu, 2001) qui agit dans la com-munication et la négociation. Le poidsassocié a un acteur comme par exem-ple un État comme les Etats Unies etses alliés, qui subit le champ politiqueen même temps qu’il contribue à lestructurer, dépend de sa position rela-tive envers les autres États dans unespace de rapports de force.

La force attachée à un group d´acteurs (États, communautés scienti-fiques, firmes, communautés locales)dépend de ses différents atouts, de fac-teurs différentiels de succès que peutlui assurer un avantage, c’est-à-dire duvolume et de la structure du capital dedifférents types qu’il possède. Si lecapital scientifique est une espèce par-ticulière de capital symbolique, fondésur la reconnaissance et la connaissan-ce, la structure de la distribution ducapital détermine la structure duchamp. Or la structure de la distribu-tion du champ détermine le rapport deforces entre différents agents scienti-

fiques dans le grand champ ou forumde politiques publiques. La maîtrised’une quantité importante de capitalpar un État lui confère un pouvoir surle champ, y compris sur les agentsmoins dotés de capital (États non dé-veloppés ou faibles technologique-ment), et commande la distribution dechances de profit. La structure duchamp politique définie par la distri-bution inégale de capital symboliquepèse, en dehors de toute interactiondirecte, intervention ou manipulation,sur l’ensemble des acteurs, restreig-nant plus o moins le nombre de placespossibles dans le forum, c’est à diredans cette distribution.

Le champ de la biodiversité consti-tue un champ des forces dont les rappor-ts entre des acteurs déterminent la struc-ture de sens. En conséquence, c’est àl’intérieur de ce forum de négociationque la politique est construite. Pourtant,la politique comme on l’a vu n’est pasun politique entièrement globale. Onpeut démontrer comment des courants,ou lignes de politiques liés à des pro-cessus domestiques, affectent l’ orien-tation des politiques globales, qui à leurtour se traduisent par des politiques sec-torielles dans les pays du Tiersmonde. Un exemple c´est la Conven-tion sur la biodiversité, née des centresépistémiques provenant des Etats-Unisnotamment, et implanté comme Politi-que de la protection de la biodiversitédans les pays du Sud.

24 (LASCOUMES Pierre, 1997 : 77) « Les récits d’environnement, un patchwork malcousu » dans L’éco pouvoir.



A l’intérieur des Etats, les acteursimpliqués dans ces représentationssont de divers types et s’y mêlent lesexperts liés au Centre d’informationinternational, les décideurs politiques,et la société civile (Lascoumes, Pie-rre, 1997: 77)24 . Les premiers, les ex-perts et les scientifiques, ont une lec-ture «scientifique» qui sert de pointd’appui à leurs diagnostics. Chaqueprotagoniste politique a ses experts (is-sus de l‘Institut Alexander Von Hum-boldt, le Ministère de l´ Environne-ment, les Universités) qui, à certainmoment, s’affrontent aux «expertsmédiatiques», aux ONG et aux repré-sentants des communautés ethniques.

Dans le cas de la Colombie, cesexperts appartiennent aux institutionsnationales de recherche scientifiqueconstamment en rapport avec les com-munautés scientifiques des Etats-Unis.

A niveau international, les commu-nautés scientifiques appartenant auxONG (WRI, UICN et WWF), les Jar-dins botaniques (The Royal Botani-cal Gardens Kew, The New York Bo-tanical Garden et The Missouri Bota-nical Garden), les Universités de Har-vard et de Californie, le CambridgeMonitor Centre comptent une majori-té de membres des Etats-Unis et deGrande Bretagne partagent des pers-pectives similaires et conseillent lesgouvernements du sud, dans une né-gociation en apparence globale25.

Le deuxième groupe d’acteurs sontles hommes politiques représentants dechaque Etat, divisées en deux catégo-ries: les applicateurs (avocats), char-gés de la mise en œuvre des réglemen-tations, et les négociateurs (économis-tes), qui, conseillés par les scientifi-ques, participent aux négociations glo-bales.

Les applicateurs dans leurs dis-cours mettent l’accent sur les défautsde cohérence et les déficits d’ applica-tion de leurs décisions. Les négocia-teurs, soulignent dans leurs interven-tions les dilemmes d’action dans les-quels ils sont pris et les effets négatifsde ces contradictions.

Le troisième groupe, celui de lasociété civile, inclut le mouvementenvironnementaliste local, et les délé-gués des groups autochtones (commu-nautés afro-américaines et indiennes).Ces mouvements comprennent diverspositionnements politiques, et partici-pent dans le forum de la politique pu-blique comme porte-parole de la so-ciété civile et ONG locales, et commeconseillers des fonctionnaires publi-ques. Parmi les groupes autochtones,certains se présentent comme issus desformes globales émergentes et d’autrescomme issus des formes localisées desocialisation contestataires.

Quelques-uns enfin apparaissentcomme des représentants des peuplesindigènes du monde, en étant soute-

25 C’est le cas par exemple de Martin Holdgate, chef de l‘UICN, et citoyen anglais, trèsproche du gouvernement de l’époque. Cf. RAUSTIALA Karl. Op. cit. P.52. La po-sition anglaise, très éloignée de celle de l‘Union européenne dans les négociations

100

nus par des ONG globales (IndigentsPeoples Biodiversity Network ouIPBN,) ou encore, s’expriment en tantque délégués des organisations histori-quement localisées (ONIC, Organi-sation nationale indienne de Colombie).

Chaque constellation d’acteurs ex-prime un récit particulier dans le fo-rum de politiques publiques. En mêmetemps, ils partagent une même appro-che, celle de la pertinence de la politi-que de la biodiversité. Dans le cas pré-cis de l’accès aux ressources généti-ques, la légitimité pragmatique de cetteapproche s’appuie sur la capacité deproduire des résultats tangibles tels quedes ressources économiques supplé-mentaires, une délimitation de terri-toire, ou encore des accords cadres deprotection de la propriété individuelleou collective.

Mais cette vision du monde par-tagée est fortement liée aussi aux po-sitions dérivées du contexte des ra-pports internationaux dans la construc-tion du cadre global.

En effet, les politiques domestiquesdes États hégémoniques quant à la pré-servation de la biodiversité globales’imposent lors de la négociation in-ternationale quand ils défendent la sé-

curité nationale et la propriété intellec-tuelle des entreprises privés. Par ailleu-rs, les politiques de protection de labiodiversité domestique dans les payssubordonnés sont orientés vers le con-trol et la facilitation de l’accès aux res-sources et connaissances, la défense dedu droit en tant que pays d´ origine encherchant une «juste» distribution desbénéfices économiques.

Les groupes sociaux autochtonesémergeants devenus d’un jour à l’autreles propriétaires des biens collectivesde la planète hésitent entre une négo-ciation monétaire plus «juste» avec lesentreprises biotechnologiques et la né-gation de tout forme de commerce etde propriété sur ces connaissances tra-ditionnelles. Dans cette médiation en-tre marchés et communautés, quel estdonc devenu le rôle de l‘Etat dans lespays « méga divers », considéré com-me le principal détenteur du patrimoi-ne national cultural et biologique?

Ce qui est évidente, c´est que dansun système international inégal depouvoir, qui n’impose pas la mêmeperte d’autonomie à tous les paysl’émergence des nouveaux acteurstransnationaux consolide la voie d’une«gouvernance sans gouvernement».

sur la biodiversité, a toujours été beaucoup plus poche de celle des Etats-Unis, bienqu’il n’y existe pas une industrie biotechnologique aussi développée. Mais la com-munauté épistémique des scientifiques (Cambridge Monitoring Centers et Kew gar-dens), des entreprises privées (Imperial Chemical Industries, the Congress of Bri-tish Industries) et des organisations environnementales comme World Wild Fund forNature en Grande Bretagne participent activement à la préparation des documents etde l’organisation de chaque Conférence des parties prenantes de la Convention surla biodiversité.



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104 ACTEURS, SCÉNARIOS ET DISCOURS: LA MOBILISATION EN RÉSEAUX DE LA BIODIVERSITÉ


“La suerte no existe”“Luck does not exist”

Youth, Risk and Leisurein Cali, Colombia

Teresita María Sevilla PeñuelaB.A. Sociology

1 This article is a part of an document pre-sented to obtain the degree of Ph.D. in So-ciology. Faculty of Legal, Social and Edu-cational Studies, School of Sociology andSocial Policy, Queens University of Bel-fast, IRELAND, April 27th 2005

Recibido: Dic. - 2004Aceptado: Jun. - 2005


1. Introduction

This document is the academic re-port of a doctoral research study insociology focused on voluntary risktaking behaviours of late adolescentsand emerging adults, in contexts ofleisure and recreation, using a qualita-tive approach to conduct a case studyin the city of Cali, Colombia. Theproject started in October 2001, be-gan its fieldwork stage in April 2003and is presented here as a written doc-ument in April 2005. Full funding wasobtained by the Faculty of Legal, So-cial and Educational Studies of theQueens University of Belfast and aca-demic support and supervision wasprovided by the School of Sociologyand Social Policy of the same institu-tion.

The main findings can be summa-rized along the two lines of theoreti-cal questioning which structured thestudy: (1) The nature, elements andcurrency of risk in the life of youth incontrast with the notion of fatalism,and (2) the possibility of understand-ing risk taking as a positive tool forsocialising and entering adult life inlight of specific social contexts.Through the first theoretical line, thisstudy will argue that risk is conceivedin everyday terms based on differentconstitutive components: (a) a causalprocess with elements of rationalism,ranking of priorities, decision making,and both abstract and concrete calcu-lation of risks; (b) an assessment of thetime factor with an approach particu-

lar to youth; (c) the major negativeview that current western societieshave a risk, with specificities on thenature and role of fear and danger; and(d) the role of personal/social- inter-nal/external control in risk manage-ment. However, the study will alsostress the complexity of these viewsby identifying and analysing the inter-weaving of risk with current elementsof fatalism of diverse kinds. The sec-ond line develops three central ideas.(1) That besides the general associa-tion to negative outcomes, youth alsoperceive benefits in voluntary risk tak-ing associated with (a) self-improve-ment, (b) emotional engagement, (c)construction of family and socio-cul-tural identity, and (d) gaining groupapproval and a sense of belonging inthe process of growing up; (2) That riskplays a social-class and gender medi-ated role in the shortening or elonga-tion of the moratorium, the period oftransition between youth and adult-hood, and that this process is directlyrelated to the level of social integra-tion of youth; and (3) that the motiva-tions, meanings and positive and neg-ative consequences of risk taking haveto be dimensioned in the social con-text in which they take place.

2. The research problemand its theoretical backdrop

The theoretical framework of thisproposal finds its roots in the work ofBeck (1992, 1998) and Giddens(1991) regarding the risk society and

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individualization processes in latemodernity; in the considerations ofDouglas (1992) and Luhmann (1991)on the anthropological and sociologi-cal aspects of the notion of risk, and inthe extensive and current research onthe topic developed by Lupton (1999),and Lupton and Tulloch (2001, 2002a,2002b, 2003). A growing body of re-search has also been analysing risk tak-ing in youth regarding processes oftransitions, identity construction, andsocial inclusion and exclusion (Plantand Plant, 1992; Furlong and Cartmel,1997; Foreman et al., 2000; Williams,2003; Mitchell, et. al., 2004). In so-ciological terms, the research problemhas been formulated using two linesof discussion: Fatalism against the ideaof risk, and positive risk taking.

Fatality versus RiskAccording to Green et al. (2002:

110), current society “is less likely toperceive ‘risks’ in terms of fate, chanceor random acts and more likely to rec-ognize ‘risks’ as a result of human ac-tion or intervention within nature andtradition”. This study aims to exploreif this conception is valid in the caseof the youth population in a middlesize, urban city in Latin America. Inthis sense, the first objective is to un-derstand if engaging in certain behav-iours labelled as “risky”, is conceivedby the (risk) takers under the broadnotions of (a) fatality or (b) risk.

This shift from fatalism to risk hasbeen explained by Luhmann (1991) asa process where the latter takes the

place formerly assigned to witchcraft,magic and religion in terms of misfor-tune and the inevitable. From a fatal-istic perspective, the outcomes of en-gaging in certain behaviours are notunder the control of the individual, nora result of his or her actions. In con-trast, a conception of risk will allowthe individual to think that his or herdecisions and actions have a direct in-fluence on the consequences. As stat-ed by Douglas (1992) the notion of riskhas become central as an organisingconcept in contemporary societies.When addressing actions and attitudesin terms of risks, the individual is situ-ated in a process of calculating the fu-ture, since the notion of risk is deeplyentrenched in the notion of time andfuture (Luhman, 1991: IX). Regardingthis issue, Beck has also stated thatgiven that our current risk society ismarked by the end of both tradition andnature, the individual shifts from thefear of what nature (the unknown, theinevitable) can do to us, to the aware-ness of what we can do to nature andthe consequent outcomes. Since indi-viduals see themselves as victims oftheir own acts, there is a tendency tocolonize the future, to assure somecertainty of what will come (Beck,1998: 11). Therefore, the notion of thecalculation of risk appears as a usefulreaction of individuals facing uncer-tainty. Thinking about the future (or theconsequences that follow one’s actions)in terms of fatality can also be seen as amore passive position than that whichis assumed in terms of risk taking.

“LA SUERTE NO EXISTE” -“LUCK DOES NOT EXIST”- YOUTH, RISK AND LEISURE IN CALI, COLOMBIA


Regarding the tradition of riskstudies, this research ascribes to whatLupton (1999: 35) has described as aconstructivist approach, one that con-ceives of risk as “a hazard, threat ordanger that is inevitably mediatedthrough social and cultural processesand can never be known in isolationfrom these processes”. Therefore, theanalysis of risk and risk taking shouldinclude the exploration of the contextsin which these processes take place andthe individual and social meanings at-tributed to such risks. Using Luptonand Tulloch’s (2002a) design, thisstudy assumes the idea of social risksas a constructed notion; therefore, thetask is to explore the characteristics ofthis construct, e.g. the definitions andmeanings of risk, and the individualand social factors that need to be con-sidered in its construction. Anotherexample of this model is that used byVanegas (1998) in his research onyouth and violence in Cali. His eth-nography of urban violence was basedon a qualitative exploration of themeanings that people give to their re-ality, getting closer to real life settingswhere uses and habits take place.Alongside a critical analysis of Cali’srecent socio-economic history, the au-thor places an emphasis in the descrip-tion and understanding of the socialcontexts and real actors where vio-lence, as a complex phenomenon,takes place. To explain his view on thetopic, Vanegas states that:

“Violence [risk] is not an abstrac-tion, it identifies faces and voices. So-

cial actors show their humanity –skinand bone-, their dreams, their hopes,their loves, and their wishes – like ev-eryone” (1998: 31)

Lupton and Tulloch, and to a less-er extent other authors, tested the the-oretical ideas of Beck (1992) and Gid-dens (1991), in the field. As can beseen in the literature (e.g. Lupton andTulloch, 2002a, 2002b; Furlong andCartmel, 1997; Foreman et. al., 2000;Johnston et al., 2000, Williams, 2003)findings from these studies have shownthat ideas such as the effects of glo-balisation on the processes of individ-ualization are supported by field re-search, whereas others are contradict-ed by it, such as the notion of socialcategories having little effect in theshaping of opportunities for the youngpopulation and their engagement inrisk activities. The present study isframed along the same guidelines, inorder to explore the extent to whichthe notions of risk society and individ-ualization in late modernity are coher-ent with the perceptions of youth to-wards risk taking.

It is important to note, however,that a significant body of research hasfocused on risk taking in youth from acontrasting approach, the realist per-spective (Lupton, 1999), with majorcontributions from health related dis-ciplines and developmental and cog-nitive psychology. The focus of thesestudies differs from the constructivistapproach. The realist perspective seeksto understand risk taking as part of

110

developmental procedures and con-ceives, in a certain way, that there isone normal, socially accepted way inwhich people should behave and re-act. This has been strongly influencedby idealistic models of health that as-sume that there is a normal state ofthings. Accordingly, this position tendsto consider that risk taking is a failureof the process that connects informa-tion about the negative effects of en-gaging in such activities and the abili-ty to not engage on them (e.g. Greeneet al., 2000). In this regard, this studyhas taken on board critical analysis tothis tradition, like that of Duff in thecase of youth drug use, which can beapplicable broadly to our design:

This science of risk fails to exam-ine the lived experience of drug use,and th range of decisions that individ-uals make about their drug use behav-iour. It fails to explore the range ofputative benefits that users typicallydraw from this practice, instead focus-ing solely on the risks or the costs (…)any practical assessment of risks in-volves some measure of cost-benefitanalysis whereby an individual comesto make a judgement about whether aparticular risk is worth taking whenmeasured against a potential benefit.Thus it is not that drug users are indif-ferent to risk, or necessarily ignorantof the range of risks associated withtheir drug use, although clearly manyare, rather it is to point to the array offactors that inform a person’s decisionsabout the use of illicit substances. Di-vorcing the analysis of the risks or

costs associated with the consumptionof such substances from any under-standing of the context of their use onlyensures that researchers miss this vitalpoint (2003: 289-290)

The idea of positive risk takingDuff’s perspective provides a cue

for the second question of study. Ac-cording to Douglas “a risk is not onlythe probability of an event but also theprobable magnitude of its outcome andeverything depends on the value thatis set on the outcome” (1992:31). Inconsequence, the analysis of risk cal-culations should focus on the mean-ings that such behaviours may have forthe people that engage in them, andalso on the individual and social valuegiven to what could be potentially lost,affected or transformed. Most of theliterature on risk reviews how this con-cept has moved from its original, neu-tral use, meaning a positive or nega-tive outcome, to the contemporarynotion of risk referring to negativeoutcomes, “the word has been pre-empted to mean bad risks” (Douglas,1992: 24). This idea has two directeffects upon this specific research. Onthe one hand, the conception of risk asbeing a negative situation with regardto the activities young people engagein, suggests that –as a second objec-tive- this study was to explore the ex-tent to which activities and scenariosare perceived by the young populationas risky, and the explanation for theseperceptions. On the other hand, it alsopoints out a need to explore the idea



of “positive” risk taking (regardingoutcomes). Lupton and Tulloch havenoted that while risk avoidance tendsto be taken as a rational behaviour, theengagement in risky behaviours is seenas irrational or as a consequence oflack of knowledge or faulty perception(2002b: 114). Their work, and the re-search done by Lyng (1990) on whathe calls edgework, as well as somefindings from current research onyouth risk identities (Foreman et al,2000, Mitchell, et. al, 2004) supportthe idea of perceived positive out-comes from engaging in risky activi-ties. Hence, people actually can engagein risky behaviours through a rationalprocess that involves the seeking ofwhat they rate (or in some cases evenwhat society rates) as positive out-comes. This study focuses on this sit-uation, trying to identify the charac-teristics of positive perceptions of risksand the values and meanings that sup-port them, exploring the potential im-pact of traditional social markers suchas gender and social class.

3. The setting and thepopulation of study

The research was conducted as acase study in Cali, Colombia’s thirdlargest city. In Cali, and in Colombiain general, there is growing concernabout the increasing level of mortalitydue to external causes in the youngpopulation (aged 15-24). According tothe national office for statistics, inColombia in 1997, 61% of those who

died as a result of traffic accidents,homicides and suicides were between5 and 34 years of age, and 30% werebetween 15 and 24 (DANE, 2001).Specific figures on Cali’s youth mor-tality (which will be detailed in thefollowing chapter) indicate that exter-nally-caused deaths have young peo-ple not only as the main victims butalso as perpetrators. However, thesefigures can only show a small part ofthe situation regarding risk activitiesin the young population. The natureand purpose of the information collect-ed by statistics is related to mortality(and in some cases to accidents andmorbidity (a focus which is differentto that selected for this study) and notto risk taking. Due to the differentaims, information collected by the in-stitutions in charge of such research isnot detailed enough to be consideredsufficient as a base for a study like theone proposed here. There is much ab-sent from statistics that takes place dayto day in the regular contexts of lifeand culture.

Youth as a target population re-mains a very interesting part of thesociety to be analysed, since it can notbe denied that activities regarded asrisky tend to have a higher rate of oc-currence within this age band (Arnett,2001). In a summary of her extensivework on the topic, Griffin (2001: 149)gives another important reason to con-tinue studying this part of the popula-tion:

‘Youth is treated as a key indicatorof the state of the nation itself (…)

112

young people are assumed to hold thekey to the nation’s future, and the treat-ment and management of ‘youth’ isexpected to provide the solution to anation’s ‘problems’ (…) Research onyouth tells us at least as much aboutthe social, psychological and politicalconcerns of adult societies, in all theirdiversity, as it does about the lives ofyoung people themselves (…) the twoare fundamentally intertwined’.

From another perspective, Galin-do (1989:37) explains the duality thatis the relationship between society andits youth and why studying it is a nec-essary task that at the same time car-ries the hope of a revelatory self-as-sessment:

“The young person is a promise;he (sic) is still not a reality. For cur-rent society the most important prom-ise to continue being as it is. Only thosewho say no, those who resist them-selves, those that run away, can estab-lish a new order. Society protects it-self very well from youth’s energy andtries to shape it according to its ownwill. For those who wait for a changein youth’s behaviours, those who waitfor a different future as a consequenceof the action of new generations, youngindividuals rather than being a prom-ise are a deception. While the youngindividual taking shape, acquires theface of the adult world, a very conser-vative world that organises its newactors in the same old logic”. (Mytranslation)

The task of researching youth im-plies facing the challenge of assuminga notion of youth, a categorisation ofit, which means establishing limits andsubscribing to defined models of whatone understands as youth. On this is-sue, Muñoz (1999: 17-20) recalls cur-rent discussions of the need to usemore than age to define youth. Accord-ing to this perspective the notion ofyouth should be constructed a poste-riori, once the different historical, cul-tural and political circumstances thatgive meaning to age and to youth ineach society have been analysed. How-ever, this same trend is aware that bio-logical age is still the only visible andempirical information that one has tobegin when approaching the youngpopulation in any society. Consequent-ly, age is also in this case the first, main,element of categorisation of the targetpopulation: Cali’s youth.

When conducting research onyouth, it is likely that most of the in-formation one gathers through statis-tics and other legal and social docu-ments includes all people between 15and 24 years of age. However, recentwork developed both from the psycho-logical and the social sciences tend todifferentiate between what is calledlate adolescents (15-18) and emergingadults (19-25) (Arnett, 2001; Furlongand Cartmel, 1997). Age differencesrepresent diverse social dynamicswithin each group, especially in rela-tion to educational status, socializationpatterns, economic and occupationalcharacteristics and relationships with



parents, family and other social insti-tutions. This study follows this line ofdistinction to focus on both late ado-lescents and emerging adults in orderto identify contrasts on the age segmentsthat could provide elements for the anal-ysis of the time factor and changingprocess of the self in risk taking.

There was, however, a need for apractical consideration regarding lateadolescents. According to legislationin Colombia2 as well as internationalagreements that the Country subscribesto3 , the population under 18 is regard-ed as minors and, specifically, thoseunder 16 face different regulations thanthose over that age limit. Consequent-ly, the study decided to exclude thoseunder 16, despite the importance oftheir situation in relation to scenariossuch as pregnancy and involvement inminor illegal activities.

The target scenariosThis research grounded the idea of

risk taking in the exploration of behav-iours, activities, and situations within

typical leisure and recreational con-texts among youth in Cali. The deci-sion to focus on such activitiesstemmed from the desire to work with“ordinary” populations and their socialworlds. While involvement in activi-ties linked to organised and structuralcriminality, which could lead to eventssuch as homicide and enrolment insocial/political/economic organisa-tions (including armed militias, para-military groups or right- or left-wingguerrillas, drug-trafficking gangs andmafias, among others), is a significantconcern for the city, they still remain“extra-ordinary” situations. This wasarguably less central to this researchsince it belongs to a different behav-ioural complex that does not affect themajority of the youth population (al-though of course having some dynam-ic connections with the topic of study).The closest example of this approachwas given by Muñoz in her researchinto current patterns of socialization,ideas and perspectives of Cali’s youth,where she clearly explains that her tar-

2 In Colombia, all people under 18 are covered by the “Código del Menor” (law forunder aged), established by the law 127 – 37 of the 27th of November, 1989 andruling after 1999. This law has special considerations for people over 16, whichallows them, among other things, to get married or have a driving license with spe-cial permission from the parents or legal minders, to work full time, and to purchasealcohol and cigarettes (but not go into pubs and clubs, which is restricted to thoseover 18). On the other hand, there are also special considerations for law breakersover 16 and under 18 years of age, such as special reclusion institutions and lawprocedures, which work in close agreement with the National Institution for theWelfare Children and Family (ICBF).

3 Colombia subscribes to the United Nation Convention on the Rights of the Child,and ratified its participation in January 1991. It also subscribes to the two optionalprotocols on armed conflict and on child prostitution in September 2000.

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get was “anonymous, ordinary kidsthat were not organised in any specif-ic way nor belonged to a micro soci-ety that served as a link to engage themin the project (…) eventual belongingto certain groups was not central, norinclusive, nor exclusive” (1999: 99).Another pragmatic reason for exclud-ing participants in organized crime wasthe inherent difficulty and risk of thistype of research. The focus selectedleads to a more coherent research de-sign. Consequently, the situations andactivities explored were framed in thefollowing categories:- Sexual activities- The use of psychoactive substanc-

es (alcohol, tobacco and other re-lated substances) in contexts notconnected with organized criminalactivities

- Traffic-related culture (includingdrinking and driving)

- “Minor” illegal activities (shop-lifting, joyriding, use of fake Ids,etc)

- Extreme sports

A case study(1) As mentioned, the research took

place in Cali in the form of a casestudy. The descriptive characteristicsof the city as a case are:- A middle sized urban city with an

important process of developmenton the demographic, social, urban,and economic levels.

- A Latin American city that com-bines (1) the difficulties of belong-ing to a developing country (re-

garding urban distribution, econo-my, migration and social conflicts),(2) the potentialities of the nativesocial, ecological, cultural and his-torical resources, and (3) the op-portunities of receiving influenceand aid of a diverse nature fromdeveloped countries.

- A city highly impacted by nationalsocial conflicts such as violenceand drug production and traffick-ing, whose consequences are seenin the social, economic and cultur-al structures.

(2) A third of Cali’s population isbetween 10 and 29 years of age. Thecondition of a young city that facesviolence as a main threat for its youthand, as well, that offers diverse andcomplex ways of living, makes it asuitable site for studying the topic ofrisk and youth. Cali’s background ofmigration and its dynamic of socialinclusion and exclusion offer an op-portunity to approach this situation.Using Vanegas’ words, Cali is a citythat holds different cities (1998). Pre-vious studies show that the city has aglobal social, economic and culturallogic that breaks down into contrast-ing different logics within the locali-ties that co-exist. Studying Cali’s youthoffered the advantage of exploring thismultiplicity in order to identify theways in which variables such as gen-der, occupation and social conditionsdetermine in different ways the mean-ings, uses and habits related to risk tak-ing.



(3) In a broader sense, the studyalso offered a possibility of establish-ing connections and comparisons with(i) other contexts and (ii) other, previ-ously explored aspects of risk takingin other age spans.

(4) As part of strategies of nation-al and local governments to tackle (i)the impact of social conflicts relatedto violence and the drug industry; (ii)the uneven social and economic dis-tribution (inclusion/exclusion); and(iii) specific social problems such asunplanned teenage pregnancy, the useof alcohol and drugs, and issues con-cerning traffic culture, among others,Cali is currently taking part in differ-ent research and intervention projects.Cali’s current Plan of Development hasthe young population as the main tar-get of all these strategies; this situa-tion offers a good opportunity to de-velop projects such the present one asit fits within the guidelines of the gov-ernment with respect to public policiesin education and health.

Conducting the study was also jus-tified by findings of other recent re-search in the city: (1) Vanegas de-scribed the duality faced by youngmales between engaging in acts of vi-olence that imply a high risk of un-le-thal and lethal injuries, or being ap-prehended by the police. On the onehand, they state a will and wish to livetheir lives at a “slower rhythm”, but,at the same time, they explain how vi-olence, aggression and physical

strength are highly valued in their lo-cal contexts in relation to individualand collective identity construction(1998: 153). (2) According to Urreaand Quintín (2000: 150), drinkinglarge amounts of alcohol in parties andpublic places is related to young men’sneed of proving to their peers thestrength of their bodies and the capa-bility of resistance. This latter idea isfound across all their research on maleidentity construction in excluded ar-eas of the city. (3) One of the morecomplex findings in this field relatesto female sexuality and socio-econom-ic conditions. While pregnancy provesto be a “pass” into adulthood, an im-provement of familial and social sta-tus, an assurance of womanhood forgirls in a context where study and workopportunities are very limited, girlsfrom middle and upper estratos face acontinuous struggle to demonstratethat they can be full women withoutthe necessity of a direct experience ofmaternity and that sexuality includesboth reproductive and erotic dimen-sions that should both be equally val-ued morally and socially (Vanegas,1998: 139; Rosero and Saldarriaga,1999: 10). These findings show thatspecific scenarios of “risk taking” can-not be seen from a black and whiteperspective, and that the social andeconomic conditions of the local con-texts are strong determinants of suchactions.

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4. A qualitative approach:Aspects of methodology

On theoretical grounds regardingthe tradition of risk studies, the re-search can be framed under the con-structivist approach, however, its epis-temological perspective is supportedby a broader position known as criti-cal realism. As will be explained indetail further on, this conception ac-knowledges that underneath the moti-vations and meanings assigned to risktaking in the complexity of social sit-uations, there are also biological, me-chanical and other non-humanlycharged factors that should also beconsidered. This means that regardlessof the values and meanings assignedto their outcomes, sexually transmit-ted diseases, pregnancies, car crashescaused by weakened driving skills andresulting in bodily traumas, among oth-ers, are an unavoidable reality that hasto be recorded and taken on board. Inthis regard, quantitative tools are help-ful to record such events as plots, orfabric of actions (tramas); however,these events are also surrounded byplots or fabrics of motivations, mean-ings and interest that result from thehuman-social nature are more suscep-tible to be understood and interpretedby qualitative means (Ricoeur, 1983;Sevilla-Casas and Sevilla, 2005). Thestudy explores narratives of motiva-tions, meanings and perceptions withdetail into the routines and social con-texts they took place in. At the sametime, it is important noting that this

research is interested in exploring thesituational logics of risk taking insteadof individual patterns of behaviour.

The research tools included sever-al months of participant observation,the execution of four focus groups andfifty individual semi-structured inter-views with an emphasis on life stories.Sampling and contacting strategies in-cluded quotas (by age, gender and so-cial status), targeting of specific casesand key informants, and snowballing.Participants were between 16 and 25years of age from both genders andmore from a background outside ofinstitutions rather than within them.Verbal informant consent was alwaysacquired and information was collect-ed via tape recording and fieldworkjournal notes. Analysis was supportedby ETHNOGRAPH V.5.0., a comput-er based programme that allowedstructuring the information throughcategories or families of codes, expe-dited the coding and was also helpfulin synchronising the theory with thefieldwork results.

Structure of the documentThe document is presented in five

chapters. Regularly, reports like thiswould follow the “IMRD” scheme,Introduction, Methods, Results andDiscussion, however, the characteris-tics of the findings which will be pre-sented in a detailed narrative, demandthe consideration of a more balancedstructure. Accordingly, the reader willfind in Chapter One, “Being a youngCaleño at the beginning of this centu-



ry” an initial section with the descrip-tion of the setting and the populationof study with the use of some currentfigures on demography and other cen-tral characteristics. A second sectiondescribes the process of growing upand the patterns of socialization ofyoung caleños, and the following fivesections give full account of the mainfindings in relation to their experienc-es on the target areas of study (use ofpsychoactive substances, sexuality,traffic culture, extreme sports, andminor illegal activities).

To provide a bridge between theethnographic narrative and the theo-retical discussion, Chapter Two willpresent the “Research Methods andMethodology”. This chapter presentsin detail the process of conception,design and the manner in which thepresent study was conducted in regardsto methodology. A first section de-scribes the epistemological and theo-retical position that supports the useof a qualitative and interpretative ap-proach to the study of youth risk tak-ing in a framework that will be calledsituational logic. A second sectiongives an account of the research planand presents aspects of sampling, ac-cess and contact of the participants andselection criteria. The characteristicsof the participants and the technicalaspects of the final sample of study willbe discussed in section three, and theconcrete strategies and tools for gath-ering the information will be present-ed in section four. Section five discuss-es the process of analysis and interpre-

tation of the material, section six willdiscuss ethical issues of the research,and a final section on reflexivity willanalyse the study as a personal expe-rience.

Chapter Three is divided into twomain parts. The first part presents theliterature review considering the no-tion of risk, the origin of the conceptand the main empirical and theoreti-cal perspectives. The latter includes adescription of the tradition of risk stud-ies in the health sciences, the analysisof the work of three central authors(Mary Douglas, Ulrich Beck and An-thony Giddens) and the description ofthe current stream of youth risk takinganalysis. The second part draws on thefindings of the study for the first timeto describe the constitutive elementsof risk taking through the lenses ofyouth; following Lupton and Tulloch’smodel (2003), the next section analy-ses youth’s personal definitions of risk;and a final section develops the ideaof control and its role in the processof risk taking.

The analysis and discussion of thefindings will be developed in ChapterFour, where two sections address thetheoretical questions of study. The firstpart will analyse the characteristics ofyouth risk taking, and present the ele-ments of fatalism traced in the narra-tives of study. The second part willconsider the function of risk taking, thenotion of positive risk taking -with thedevelopment of the ideas of moratori-um and social integration- and, final-ly, the question of the social construc-

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tion of risk with a critical analysis ofthe notion of vulnerability.

A final chapter will summarize themain conclusions and proposed con-tributions to the academic debate and,potentially, to the fields of publichealth and social policy that haveyouth as a central concern. Future sce-narios of study and cues for develop-ing ideas identified or initially analy-sed in the research will also besketched.

The reader will find that the de-scription of the findings and part of theanalysis makes a strong use of directquotes from the participants of thisstudy. Selecting this style of writingwas based on a personal decision tokeep the study closely connected to thefield, and to make full use of the rich-ness, depth and complexity of the in-formation collected. As the study wasconducted in a Spanish speaking coun-try, the quotes had to be translated toEnglish by the researcher, which in-troduces a filter that should be ac-knowledged, as the original structureand word setting could be altered inthis process; however, a completerecord of the original quotes can befound in Appendix 1, should anyonebe interested to have a direct read.

It is the hope of the researcher thatthis work contributes to the social, ac-ademic and political debate on risktaking but, above all, that it reinforcesthe construction of a bridge that con-nects the abstract, adult-centred visionof the world to that of youth, acknowl-edging their perspectives and tuning

our frequencies accurately enough tolisten and to understand their narra-tives and every day experiences of life.

5. Conclusions and Per-spectives

This final section summarizes thecentral empirical and theoretical find-ings presented and developed through-out this document, with an emphasison the convergences and divergenceswith the current debate on risk researchin the local and global academic milieu.

5.1. Methodological andepistemological aspects

The study was conducted in Cali,Colombia, and used a qualitative ap-proach for the study of risk-taking inthe youth population. This was mostlydone by conducting participant obser-vation and undertaking four focusgroups and fifty interviews with malesand females aged sixteen to twentyfive, from different socio-economicbackgrounds in the city.

The epistemological design hasbeen orientated by the idea of describ-ing and interpreting reality as a strati-fied complexity of tramas or fabricsof objective events, meanings and in-terests. The first layer is composed ofall human and non human actions andprocesses, including biological, me-chanical, physical and environmentalfactors. At this first level, objectiveevents have to be recorded and de-scribed, as they represent the prime



material of social contexts and humansituations. In this line of thought, bothqualitative and quantitative tools ofresearch are useful to keep account ofthese elements. A second layer of tra-mas would be made of individual andcollective meanings that these actionshave in each context, and, as a thirdlevel, the interests that motivate andplay out the interaction of the other twolevels. It should be noted that, as in athick crafted weave, these levels inter-relate with each other to produce acomplex social situation. In terms ofsocial research, the two latter levelsand the complete interweaving of thediverse elements are not only to bedescribed but to be interpreted andunderstood. As a consequence, themethodological approach to these lev-els should be of a hermeneutical na-ture, which is usually provided byqualitative strategies and methods ofanalysis. It should also be noted thatthe main focus of this project was notthe exploration of individual concep-tions and behaviours but the analysisof situational logics of risk which in-clude personal as well as collective,social and contextual processes.

By acknowledging the existence oftramas of objective events, meaningsand interests, this study has also sup-ported the ideas of critical realismwhich believes that underneath themotivations and meanings assigned torisk taking in complex social situa-tions, there are also biological, me-chanical and other non-humanlycharged factors that should also be

considered. In terms of the theoreticaltradition of risk studies this researchfollowed the lines of the constructiv-ist approach, one that conceives of riskas “a hazard, threat or danger that isinevitably mediated through social andcultural processes and can never beknown in isolation from these process-es”. Therefore, in addition to the levelof tramas of objective events, the anal-ysis of risk and risk taking includedthe exploration of the contexts in whichthese processes take place and the in-dividual and social meanings attribut-ed to such risks. The most highly con-trasting approach to this is the realistperspective with major contributionsfrom health related disciplines anddevelopmental and cognitive psychol-ogy, where the focus differs from theconstructivist approach as it seeks tounderstand risk taking as part of de-velopmental procedures and assumes,in a certain way, that there is a normalway in which people should behaveand react. This has been strongly in-fluenced by ‘ideal’ models of healthwhich assume that there is a normalstate of things. Accordingly, this posi-tion tends to consider risk taking as afailure of the process that connects in-formation about the negative effects ofengaging in such activities and the abil-ity to not engage on them.

5.2. Main Findings

This research was orientated bytwo aims: (1) to analyse the notion ofrisk and its constitutive elements with-

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in everyday conceptions and behav-iours of young people, in reference totheir perception of fatalism, and (2) todescribe the role of risk in terms offunctions and perceived associatedbenefits in the life of youth, in orderto explore the idea of positive risk tak-ing in relation to social contexts.

5.2.1. Youth, risk and fa-talism

Regarding the first line of research,it was found that risk is central to theregular discourses and conceptions ofeveryday life of youth, and that it hasfour major constitutive elements.

(1) The notion of a causal process.Consistent with the literature, narra-tives showed a conception of risk as achain of causation, which underlinesthe awareness that certain actions leadto other actions or situations. This el-ement is critical in the theoretical de-bate between constructivist and real-ist approaches, as the latter tends toassociate risk taking with irrationali-ty. However, the accuracy of the con-structivist approach in this regard isconfirmed here by evidence showingthat, not only elements of rationalityare present in a risk taking situation,but also that it involves complex pro-cesses of decision making where pri-oritising between different sets ofvalues and potential negative andpositive outcomes is a regular pat-tern. This situation of risk calculationappeared in both abstract and practi-cal levels, as young people developskills to calculate risk in terms of com-

panion (risk – whom with), places (risk– where) and moments (risk – when).Following the idea of situational log-ics of risks, narratives showed thatengagement in risktaking activitieswas conceived and highly valued as“thick moments” or complex situationsand not only as a particular behaviour;for example, attending piques (illegalcar races) offered more than the pos-sibility of racing a car (which many didnot actually do), it offered integrationto exclusive networks and the oppor-tunity to meet people. Stating that thesecalculations are made through the de-velopment of specific skills underlinesthat risk management is a constructed– learnt process where family, peersand same-gender-companions play acritical role. In this particular case,gender was identified as a structuraldifferentiating marker, as femalesshowed a strong peer/self-monitoringprocess in terms of their gender iden-tity, their narratives described that be-sides the regular concerns regardingpersonal safety, health and relationshipwith peers (common to both girls andboys), for them, reputation and re-spectability seemed to be constantly atstake.

(2) A second element was the as-sessment of the time factor as part ofthe process of risk taking. In relationto the idea of a causal chain, time, inthe notion of future, is central to theconcept of risk; this characteristic canbe noted better when exploring ele-ments of fatalism where the absenceof a notion of future and the idea of



living the present moment are clearlyidentified. An important feature of timeis its plasticity, the probability of liv-ing multiple scenarios, of changingfrom one pattern of life to the otherwith little difficulty, as an element ofbeing young. Narratives showed thattime provides the possibility of creat-ing potential scenarios, of experimen-tation – a central task for youth - andof resuming the tracks of life thatwould be expected from adult-centredsociety. This opportunity, initially, ap-pears to be clearer for upper-middle/integrated classes than for lower-ex-cluded populations, due to the struc-ture of the social agents that supportthem through these processes, such asfamily and networks for study andwork. Finally, it should also be men-tioned that narratives express that timeand life are lived in a very intense way,which allows the exploration of multi-ple scenarios and patterns of behav-iours in short slots of time.

(3) A central characteristic of riskin current times is that it is negativelycharged in terms of its outcomes; thismeans that, regularly, risk is conceivedas bad risk. This feature was alsopresent in youth’s narratives and it wasusually represented through discours-es of fear. As it will be developed fur-ther, fear (as other features of risk) canbe associated with potential outcomes,and plays a role in processes of self-improvement; however, it is present-ed here as the particular shape that thenotion of risk, as a negative situation,takes in youth experiences. Major fears

associated with potential outcomes ofrisk are: (a) losing control of oneself,that is, a fear of breaking personal lim-its and undermining personal princi-ples and values (usually as a result ofregular or occasional use of psycho-active substances); (b) failure (relatedto reputation and image, especiallyaffecting parents, peers and significantothers); (c) physical pain (in manyoccasions as part of a poor, self-dam-aged health); (d) death. In the case offemales, losing self control would usu-ally put them in a vulnerable and clearposition as victims of all kinds of ag-gression, whereas males would per-ceive themselves as more likely to be-come aggressors. It should also benoted that fear was perceived as a toolto keep oneself grounded and centred,acting as an inner restraint. In casessuch as the regular practice of extremesports, for instance, fear was seen asthe difference between failure and suc-cess as it would maintain an awarenessof the personal limits and skills, mean-ing that it is helpful in the process ofrisk calculation.

(4) Consistent with hints given byprevious research for broader agespans and other categories, control wasnoted to be an element recurrent inyouth’s reflections on the process ofrisk taking. Central associated notionsincluded: (a) Irresponsibility, as risktaking was eventually seen as a failurein the fulfilment of personal, familiarand social responsibilities or roles as-sumed. In this case, lack of control andself restraint was conceived as a trig-

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ger for avoiding or failing to take re-sponsibilities. Once more, it is impor-tant noting that despite the proposedidea that risk taking is experiencedthrough processes of rationalisationand calculation of diverse positive andnegative potential outcomes, thischoosing may sometimes produce in-ner conflicts with regards to the set ofvalues and guides of action that arehighly influenced by adult-centredstructures and internalised by the in-dividual during long periods of socialand family education. However, asnoted by literature on socialisation,youth is characterised by the confron-tation and personalisation of theseschemes.

(b) “External risks / internal choic-es”, an idea which stresses the role ofself-control and personal will, in theprocess of risk management. Resourc-es to deal with such situations are be-lieved to be acquired at home and withpeers during the stages of socialisation.

(c) Narratives also stressed thatpersonal risks were easier to manageand calculate than global/externalrisks. An important emphasis wasmade in the general awareness of risksrelated to the country’s socio-econom-ic stability and testimonies includedexperiences or personal reflectionsregarding political violence (such askidnappings and bombings), socialviolence and instability (robbery), andinterpersonal violence (different lev-els of aggression).

(d) On occasions, control was as-sociated with the presence of others in

situations of risk management or cal-culation, in two broad senses. Firstly,being in the company of others (usu-ally friends) would assure a safety net-work that helps the individuals to staygrounded and in contact with their per-sonal values; that is, friends wouldserve as a “pole to the earth” in situa-tions of potential loss of control. Maingender differences were observed asfemales would stress strong peer andgender monitoring, whereas maleswould refer to friends more in termsof support and companionship ratherthan in terms of guards. In a secondsense, being with others would usual-ly keep individuals aware of the wayin which their actions could affect theircompanions. Gender differencesshowed that females perceive them-selves as an influential factor causingmales to maintain self control, such aswhen they are the main companion ofa drunk driver, whereas males describethemselves as active control takers orpower holders; narratives describemale reflections about the potentialharm they could cause to others andhow, once this possibility is eliminat-ed, they would be more relaxed aboutweakening their self control.

(e) Finally, narratives would stresstheir conception of “older and wiser”,as perceptions regarding self controloften described it as a consequence ofgrowing up and becoming mature.Reflections described how the effectof time would allow individuals toknow their bodies, values, personallimits and characteristics of their



friends and, consequently, becomemore skilful with regard to staying incontrol and calculating risk. The latterdoes not mean that risk taking disap-pears with age, but that individuals dotend to be more consistent in their val-ues and beliefs and strengthen their selfcontrol as they experience life.

An additional consideration to thesociological analysis of risk was thepotential contribution of elements usu-ally explored by the psychologicalfield such as sensation seeking, thenotion of a personal fable, and the op-timistic bias. Traditionally, these ele-ments are seen as biological – devel-opmental factors that characteriseyoung populations and have an impacton their mental structure, which leadsthem to underestimate the potentialoutcomes of (risky) actions and believethat they are less likely to be affectedby negative situations than other peo-ple. The study explored the social (andnot the neurological) basis and char-acteristics of these factors to under-stand the complexity of risk taking.Narratives described in detail how thepersonal fable is a constitutive elementof risk taking as in many occasions afeeling of control and uniqueness tendsto overcome the assessment of otherfactors. This is not to say that youngpeople undertake their actions withouthaving at least a basic awareness of theconsequences; it is just that they gen-uinely believe that they have the capa-bility of mastering the situation. Con-sistent with current literature, the roleof peers and social networks was found

to be crucial for the engagement ofyouth in risk behaviours, where malesunderline their role as companion andsupport, and females stress their con-tribution in self and gender monitor-ing. A recurrent figure in this categorywas the idea of living a heroic life, asituation identified as a tool for con-fronting reality and engaging in pro-cesses of self-actualisation. Narrativesdescribed how breaking the rules ortesting one’s values and skills was crit-ical to show self control and reinforceelements of masculinity, femininity oryouth. However, responses alsostressed that, as much as the idea ofbeing heroic provides positive effectsfor processes of self and social con-struction of the self, it is also recogn-ised as a potentially harmful elementthat stands on the edge of what is ac-ceptable or unacceptable within an in-dividual’s patterns of behaviours.

Underlining the notion of tramasof objective events, meanings and in-terests, the study found that, despitethe fact of risk being a central elementto youth’s conception of the world, itwas regularly interwoven with aspectsof fatalism, though these appear on alesser extent. The most outstandingshapes that this concept takes in youthnarratives are: (1) A failure to take re-sponsibility for one’s actions and plac-ing it either in others or in external cir-cumstances. As a general pattern, in-dividuals assumed passive roles of vic-tims, which can be traced in practicessuch as the use of psychoactive sub-stances or unsafe sexual practices. An

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interesting point of discussion in thissituation is that justification for risktaking is placed, for instance, in thephysical effects of the substances used,but little self-assessment is done overthe use of substances itself and, whenit happens to be mentioned, it is usu-ally done to blame others for the situ-ation. A contrast that highlights thisposition was perceived with non-fatal-istic cases where individuals acknowl-edged the effects that these substanc-es have in them and took measures tocontrol them. (2) An absolute, directassociation between risk taking and thesocial context, which leads to the be-lief that any scenario, opportunity, ac-tion or behaviour is completely andonly predetermined by socio-econom-ic conditions, and that “breaking’’ thisscheme is only possible via risk tak-ing. An example of this position is theengagement in illegal activities to ac-cess leisure, recreation and other sym-bolic goods. (3) An avoidance of thenotion of future and planning which isusually supported by the idea of beingyoung and living the moment withoutworrying about the future. On manyoccasions the idea of “youth spirit”appeared in narratives as a justifica-tion or an umbrella to avoid taking re-sponsibility, supported by the idea thatrisk taking behaviours should be some-thing to be expected and accepted fromyouth. This element could be explainedby the traditional influence of realistmodels (especially from areas of healthand developmental psychology) whichhave promoted a certain notion that

youth risk taking is the result of thefailure of processes of rationality thatare still under development. (4) Thebelief in fate, god or a higher powerthat controls and rules one’s life andthat, in some occasions, has alreadypredetermined what will happen toeach and every one. (5) A disdainfulposition towards life, which can bedescribed as loss of interest and a lackof motivation for actions and behav-iours. This position would perceive lifeas a temporary episode that has a be-ginning and an end, thus, behaviourssometimes would challenge death orsimply would not fear it. As a conse-quence, some narratives would statethat as death is an imminent reality toall, they may as well encounter it whilehaving fun. (6) The idea that peopleare born with elements of risk takingin their character which they developthrough life but which cannot be mod-ified. As a consequence, it was be-lieved by some that they had a danger-seeking or deviant nature and that itwas not possible for them or anyoneto modify its basics.

5.2.3. Positive Risk-TakingThe second line of discussion de-

veloped the idea of positive risk-tak-ing in youth. Discourses identifiedperceived benefits in risk taking, whichare precisely those taken under con-sideration during processes of risk cal-culation. Consequently, narratives notethat risk (through its potential bene-fits) can be perceived as having diversefunctions in the life of youth: (1) Con-



sistent with current literature, risk isperceived to promote self improve-ment and actualisation at physical,emotional or social levels during andafter taking part in such activities. Dis-courses continuously mentioned risktaking as the opportunity to test theself, to reinforce their youth spirit andto build their personal identity. (2) Onoccasions, risk taking allowed an emo-tional engagement which promoted theself to extend beyond the adult-cen-tred structures of culture and society.In this regard, it was noted that theprocess of rationalisation and assess-ment of personal priorities in relationto risks place important value on emo-tional reasons and experiences. (3) Inthe particular settings of leisure andrecreation, risk taking proved to havean important role in the constructionof familiar and cultural identity and,at the same time, in gaining (4) peer-group approval and a sense of belong-ing. In both cases, narratives were con-sistent with previous studies thatstressed the role of risk taking in thesebehaviours as rites de passage, sub-stantially supported and promoted bypeer and adult networks. (5) In theparticular case of youth, risk taking hasbeen deeply connected to issues ofpersonal and social image, in terms ofpeer groups as well as in terms of gen-der identity.

Based on recent local research, thestudy used the notion of modern so-cial integration (or exclusion) to de-scribe youth that has (or lacks) eco-nomic, social and symbolic resources

for personal development and, in re-gards to these classifications, the rolethat risk plays to expedite or extendtheir entrance to adult society. Theperiod where this process takes placeusually begins with late adolescenceand emerging adulthood until the for-mal enrolment in society as an adult interms of work, housing and family/marital status; it is known in the cur-rent literature as moratorium and riskis central to its structure.

In the case of excluded popula-tions, the study used the example ofearly pregnancies, usually perceived asa social and health risk activity, to ex-plore the role that risk plays as a toolto shortening the moratorium and,therefore, to accelerate the integrationinto adult networks. For females, ear-ly pregnancies represent benefits suchas (1) Improvement of social statuswithin the household, (2) Securing apartner, (3) Leaving home and start-ing one’s own family, (4) Accessingsocial benefits from governmental andnon governmental institutions, (5) In-creasing personal safety, and (6) Ex-ercising womanhood. For males, ben-efits took the shape of (1) Reinforcingand demonstrating masculinity, (2) Apassage into adulthood, (3) Assuringthe prolongation of their lineage, and(4) The possibility of settling down,consolidating a family and entering thelegal – stable labour market. General-ly, both males and females tend to per-ceive risk as an opportunity for trans-formation of their pathways and as al-ternative channels for integration.

126

In contrast with excluded popula-tions, risk among already integratedpopulations was perceived as a tool forelongating moratorium and slowingthe entrance to adulthood. This studyfound in these social environments anassociation between risk taking and theavoidance of two central markers ofadult life: commitment and long-termplanning; this is usually done by ex-ploring scenarios such as regular at-tendance at raves and after parties, theuse of psychoactive substances –espe-cially “hard drugs”-, engagement inillegal activities and even elongatingstages of training and education. Aspart of their conditions as integratedyouth, narratives showed that family,peers and society in general providesthem with the resources and opportu-nities to easily resume the expectedpathways, and that their experiencesas risk takers end up being considereda constitutive path of their youth.

These findings can be summarizedin two main theoretical ideas: (1) Con-sistent with previous local research, itwas noted that lower socio-economicstrata tends to have shorter periodsof moratorium; thus, insertion intoadult life in terms of work, econom-ic production and consolidation ofown families is done faster and ear-lier than in upper classes. This canbe explained by the economic con-straints that force young people to be-come economically active as quicklyas possible in order to help their fam-ilies and to cover their own expenses.This transformation is usually associ-

ated with the insertion into the labourmarket. (2) Initially, it could be under-stood from the findings that fatalismis stronger in lower socio-economicpopulations than in middle-upperclasses. This is true only to a certainextent. On the one hand, it is noted thatpoor economic conditions lower thepossibilities of action and potentialfuture scenarios for youth; to use a sta-tistical term, it can be said that exclud-ed, “poor” segments of the popula-tion have less “degrees of freedom”than people from integrated,wealthier environments, to plan anddevelop their life. Thus, apparentlyin the “lower” extreme of the scalethere is a stronger manifestation offatalism; however, it should be con-sidered that as in these environ-ments social and economic resourc-es are more limited, consequently, soare the potential outcomes that can beachieved through them. On the otherhand, it has to be stressed that narra-tives from these populations stillpresent the constitutive elements ofrisk taking. This is, that despite thelower, limited conditions or degreesof freedom, the logic of risk in termsof planning, the conception of acausal process, and the weigh ofpotential outcomes is still applied.This means that engagement in thestudied behaviours does not happen“automatically” but that, in differentlevels of complexity, it is consideredas an option and their potential out-comes are weighted and prioritised.Accordingly, instead of fatalism,



young people adopt a calculativerealism. Limited conditions force peo-ple to be strategic in their conceptionof life, which, in the case of youth, canbe described in terms of logics of riskcalculation. It should also be noted thatas this tension between fatalism andrisk is mediated by socio-economicconditions, the actions undertaken toexpedite or avoid moratorium are con-sistent with the resources and condi-tions individuals have at hand. Thismeans that people do what they canwith what they have at both extremesof the scale. Thus, an important con-sequence is that behaviours contrastdramatically, as it is not the same toelongate moratorium by taking a yearoff studies to party and use drugs, thanto shorten it by having a child. A Co-lombian expression describes accu-rately this situation, “hacer de tripascorazon”, that is, in excluded stratapeople make a heart out of their bow-els.

The traditional idea of social con-structivism was explored through theanalysis of the role of females in Co-lombia’s male-centred traffic culture,specifically as the companion of adrunk driver. The use of this particu-lar example was also intended to con-front the idea of gender vulnerabilityin order to explore the current ways inwhich it has been transformed into anactive agency where individuals areconcrete actors -and not victims- oftheir social environments, and to iden-tify the role of risk within this com-plexity. Thus, the study stressed that

risk, as a central element of currentsocial scenarios, is not imposed butconstructed as an option to deal withreality (that, yes, can be uneven andsegregated), weighing and prioritisingall the elements at stake. Among thesepriorities and potential scenarios andmotivations, the study found that, inthe case of the female driving compan-ion, reasons for engaging in this par-ticular “risky” scenario included ele-ments closely related to the construc-tion of personal, social and genderidentity. Analysis of these elementswas supported by theory regardinggender differences in moral reasoning,which suggests that while males tendto be justice orientated, females aremore likely to be responsibility orien-tated. Consequently, it is noted thatwomen have been taught to care forother people and expect others to carefor them; in addition, while men thinkin terms of rules and justice, womenare more inclined to think in terms ofcaring and relationships. This patternwas clear in the reviewed narrativesand allows the inference that, evenwhen prioritising the other over theself, female risk serves a personalinterest in the construction of theirfeminine role. In this regard, it isworth questioning the vulnerability offemales in this situation and under-standing that their use of their own self(bodies, companions and role as fe-males) can be transformed from a pas-sive-victim position to one of activeagency.

128

5.3. Putting risk in per-spective: concluding com-ments

This study has aimed to respondto current literature’s cues to explorethe notion of risk within specific so-cial contexts with an emphasis on theprocess of prioritising potential nega-tive and positive outcomes. It has alsointended to bridge the alleged gap be-tween reason and risk taking throughthe exploration of youth narratives,disclosing situational logics of risk andtramas of objective events, meaningsand interest, where social agents suchas family and peers, and social mark-ers like gender and social background,have proved to be critical.

In terms of a general debate, most-ly developed in Anglophone and west-ern literature, the study takes place ina very active period of research intoyouth risk taking, which has been pro-ducing a series of reports from diverseperspectives, very useful in the con-struction of this particular analysis,especially in understanding risk interms of gendered and locally livedexperiences. This study aims to con-tribute to this debate through the anal-ysis of risk-taking in a developingcountry, a perspective that, accordingto recent literature, is lacking. We sug-gest a particular emphasis on the con-nection between the idea of morato-

rium (very current in the local-LatinAmerican analysis of youth) and therole of risk in different and complexsocio-economic contexts.

In relation to the Latin Americanmilieu, the study has built upon recentinnovative efforts to analyse youth andits interaction with elements of thecomplex social reality (violence, crim-inality, relationship with the body andprojects of the self, and processes ofuse and creation of cultural products,among others) from a qualitative ap-proach which tries to describe thesesituations from the inside; that is, un-derlining the point of view of the hu-man actors and describing the tramasthat produce their interaction. Thus,this study has proposed the use of riskas a key concept for interpretingyouth culture, behaviours and con-ceptions, something hinted at but notfully used before in local academic lit-erature. In addition, the effort to con-struct this analysis has been focusedon partial segments of this populationas a cross sectional exploration of classand gender that builds upon previousresearch that in order to go further to amore integrated perspective.

As for Cali and Colombia, thestudy provides a broad sociologicalanalysis of the critical socio-econom-ic situation of youth, which is constant-ly being pointed out as a major socialand political concern4 .

4 On this practical level, recent events in Cali leading to the widespread awareness ofyouth’s involvement in several of the illegal activities recorded in this study requirea general sociological analysis of the role of risk in this segment of the population,



Finally, as a tribute to the boys andgirls that took part in this research andto those that have been working withthem on a daily basis, it should be saidthat this study has tried to put risk intoperspective, to critically analyse thecurrent negative aura that surrounds it,especially from the adult-centred per-spective, to understand it in the com-plexity of the day to day life: when acigarette is lit to “catch a breath” andrelax; when the lost and found loverhas acceded for a romantic night andthe condoms ran out, when the classmates jump into the car with a six packof beers just to kill some time,... whenlife, ordinary life, happens. As the Pan-amanian singer Ruben Blades puts it,life is constantly being crafted throughdecisions of all sizes, where small vic-tories follow small defeats and wherebig losses could become big wins, allto the beat of day to day life:

“Decisiones, todo cuesta, vengany hagan sus apuestas, cada día

Decisiones, todo cuesta, alguienpierde, alguien gana, Ave Maria”

[Decisions, everything has itsprice, come and make your bets, ev-ery day

Decisions, everything has its price,someone wins, someone loses]

beyond the description of the specific events from the journalistic or legal perspec-tive provided so far. It is the intention of the researcher to elaborate from this reporta series of articles on the topic that could be of interest to parents and families, asmuch as entities working in education, health and youth policies.

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Ingobernabilidady deterioro institucional

Retos de política parael desarrollo regional

Edgar Varela Barrios,Ernesto José Piedrahíta

y Wilson Delgado Moreno1

1 Edgar Varela Barrios, Filósofo y Management en His-toria, candidato al Doctorado en Administración(HEC- U de Montreal), es Profesor titular de la Facul-tad de Ciencias de Administración de la Universidaddel Valle. Cali. Colombia, y director del grupo de in-vestigación “Gestión y Políticas públicas” (CategoríaA, COLCIENCIAS). Ernesto Piedrahita es Especia-lista en Políticas públicas de la Universidad del Valley Comunicador social de la misma. Wilson DelgadoMoreno es estudiante de pregrado en Administraciónde Empresas de la Universidad del Valle y becario delgrupo de investigación. Este artículo se basa en unainvestigación emprendida por los autores bajo la lí-nea: “Políticas públicas de seguridad y convivenciaciudadanas”.

Recibido: Jul. - 2004Aceptado: Oct. - 2005


1. PRESENTACION: Obje-tivos del estudio y metodo-logía empleada.

Este artículo presenta los principa-les resultados de la investigación ade-lantada durante los años 2002 y 2003para determinar las condiciones de lagobernabilidad política en el departa-mento del Valle del Cauca, en Colom-bia. El periodo del estudio abarca prin-cipalmente el pasado inmediato y seinscribe en la perspectiva del diseñoprospectivo de políticas públicas en lasáreas fiscales, de orden público, segu-ridad y convivencia ciudadanas. Enesta línea de trabajo retomamos deforma parcial el marco referencial dela asesoría que los autores ejecutamospara la Secretaría de Planeación De-partamental del Valle del Cauca (E.Varela y otros, 2003) con el objetivode formular el diagnostico y las estra-tegias para el «Plan Maestro del De-sarrollo Regional Integral Prospecti-vo y Sostenible al 2015”.

En efecto, la Secretaría de Planea-ción del Valle del Cauca contó con elconcurso de académicos que cataliza-mos propuestas con diferentes gruposde trabajo y las respectivas dependen-cias –Centralizadas y descentraliza-das- de la Gobernación del Valle delCauca, durante los años 2002-2003.Así, el profesor Javier Medina (2003)tuvo a su cargo la coordinación gene-ral del componente prospectivo. Otroscolegas como Fabio Velásquez, EdgarVázquez, Edgar Varela y estudiantesde la Maestría de Políticas Públicas,

una parte de los cuales son funciona-rios de Planeación Departamental, fui-mos partícipes en la conducción de larecolección de información, realiza-ción de mesas de trabajo, talleres deenfoque grupal, diseño de metodolo-gías, sesiones de discusión con exper-tos y funcionarios, etc.

El presente texto busca analizardos asuntos cruciales dentro del PlanMaestro, los cuales tuvimos bajo nues-tra responsabilidad: 1) la Gobernabi-lidad, la cual se entiende como la ca-pacidad del Estado para satisfacer de-mandas sociales y llevar a cabo suspropósitos (M. Foucault, 2004; E. Va-rela, 2005a) y 2) el diseño de estrate-gias en relación con la cuestión insti-tucional. Este es, en nuestra percep-ción, uno de los vacíos más grandesdel modelo constitucional colombia-no de 1991, que estableció una rela-ción bilateral prácticamente excluyen-te en cuanto al nivel intermedio delEstado entre el Gobierno Central y lasAdministraciones Municipales.

Es cierto que a los Departamentosse les dio un impulso político de legi-timación al establecerse la elecciónpopular de los Gobernadores. Empe-ro, la funcionalidad de los Departa-mentos en el marco constitucional, quelleva ya más de una década de implan-tación, no es del todo clara. Desde di-versas posturas, se hace hoy concien-cia acerca de la necesidad de una re-forma constitucional que dé un lugaradecuado a una instancia intermedia,llámese Departamento, regiones, y enun nivel mucho más cercano a la vida

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local, a las Provincias. Esta fue unapreocupación central que el equipo detrabajo2 del eje GOBERNABILIDADY DESARROLLO INSTITUCIO-NAL tuvo presente.

En fin de cuentas, ¿Cuales serianlas finalidades de nuestra interven-ción?.... En primer término, comoequipo articulado al grupo de investi-gación GESTION Y POLITICASPUBLICAS, y bajo la línea de trabajosobre SEGURIDAD Y CONVIVEN-CIA CIUDADANAS, adelantamos larecolección de información y la cons-trucción de una imagen cualitativa –parcialmente también con miradas des-de lo cuantitativo- alimentadas con laidentificación de las variables (con susindicadores) más importantes, identi-ficadas en el estudio (J. Medina yotros, 2003). Para ello, el diseño adop-tado de las mesas de trabajo, los foroscon voceros de sectores sociales ensubregiones del Departamento (M.Clavijo y otros, 2003), los Enfoquesgrupales (Talleres sobre Enfoque Gru-pal, 2003), y el trabajo de discusióncon funcionarios de rango medio yalto, a cargo de estos problemas des-

de el esquema de la responsabilizaciónsectorial en las diversas agencias pu-blicas de la región.

Esta situación hizo relevante y per-tinente el trabajo de investigación yconsulta con fuentes directas. Así, seprevió en el eje temático de Goberna-bilidad y Desarrollo Institucional, larealización de talleres de enfoque gru-pal (M. Q. Patton, 20023 ), con dife-rentes funcionarios de institucionespúblicas: Organismos de seguridad delEstado (Fiscalía, Policía Nacional,Ejército Nacional, etc.), Institucionesacadémicas (docentes con posturasideológicas y perspectivas analíticasdisímiles, etc.), representantes a nivelregional de la Defensoría del Pueblo,Contraloría, Procuraduría, Registradu-ría, Gestor de Paz, Alcaldías y Conce-jos Municipales, etc., y representan-tes de la Sociedad Civil.

Estos talleres fueron enfocados encuatro subtemas, para recaudar infor-mación mediante métodos de contras-tación social: a) la legitimidad del sis-tema político en el Valle del Cauca; b)el grado de deterioro de la conviven-cia ciudadana a causa del conflicto

INGOBERNABILIDAD Y DETERIORO INSTITUCIONAL - RETOS DE POLÍTICA PARA EL DESARROLLO...

2 En el marco formal del proceso, durante el 2002, Edgar Varela Barrios se desempe-ñó como Asesor externo; Wilson Delgado Moreno como asistente, y como profesio-nales especializados de Planeación Departamental (Equipo técnico) participaron:Mario Ernesto Clavijo, José Luis Argote, Ernesto Piedrahita y Carlos Ernesto Rojas;todos ellos estudiantes de la Maestría en Políticas Públicas de la universidad delValle.

3 En este sentido, utilizamos el método de muestreo deliberado (purposeful), conprelación sobre los métodos probabilistas (Patton). En este proceso se busca que lasdistintas fuentes de información se seleccionen con criterios de representatividadmultipolar o plural. De este modo se garantiza la contrastación.


armado; y el proceso de desplazamien-to que se ha incrementado en los últi-mos años en la Región; c) el deteriorode la gestión pública en sus diferentesfacetas: la calidad de la gestión, losgrados de corrupción, el patrimonia-lismo, la descoordinación entre losdistintos niveles y agencias estatales,etc., y finalmente: d) La situación delas finanzas públicas locales y regio-nales, en relación primordialmente ala articulación entre estos niveles conel gobierno central. Esto en tanto lacuantía y tipología de gestión de losrecursos tiene una clara incidencia enel desempeño institucional4 .

Además, consideramos útil el afi-namiento y sistematización de diag-nósticos parciales, asumidos por orga-nismos académicos (por ejemplo losvaliosos trabajos de CISALVA en laUniversidad del Valle sobre la relaciónViolencia- Salud Publica), por ofici-nas como la de Gestión de Paz en laGobernación, y las visiones, inclusorecibimos información de las agenciasestatales de seguridad, DESEPAZ enCali, la Policía y las FF MM que ac-túan en la región. Finalmente, toma-mos en cuenta percepciones de losactores sociales (voceros de las agru-paciones políticas, diputados, funcio-narios de la Registraduría, la Fiscalía,etc.) y de las propias comunidades in-volucradas.

En segundo lugar, se trató de po-ner a prueba la hipótesis central que

surgió de los talleres de identificacióndel llamado Macroproblema: “Unaingobernabilidad creciente en el De-partamento del Valle; y una desestabi-lización y erosión de la Institucionali-dad del Departamento como mediadorestatal”, ya de por sí endeble en térmi-nos históricos. Así, con base en estosdos elementos estructurantes, el diag-nostico habría de indagar en los nive-les regionales de legitimidad del sis-tema de relaciones entre el Estado ylos ciudadanos, en el Departamento.De este modo, la intervención acadé-mica a nuestro cargo, tuvo como fina-lidad describir las tendencias pesadas(o de larga duración) dentro del mar-co objetual descrito; identificar las ten-dencias emergentes; y las característi-cas del comportamiento social quemarcarían probables cambios en losescenarios futuros (M. Clavijo y otros,2003).

En tercer lugar, intentamos deter-minar las acciones de tipo político ins-titucional, que desde las políticas pu-blicas, sirvieran de herramientas deingeniería social, para enfrentar losretos descritos en la referenciaciónprogramática del Plan Maestro, en susobjetivos de entrada. En esta dimen-sión el análisis no podría hacerse enun marco estrictamente regional. Envirtud primordialmente de que la fun-cionalidad de los Departamentos enColombia esta definida por un diseñoconstitucional de tipo Macro, que no

4 Para ello tomamos el modelo de estudios retrospectivos, vs. tiempo real, desarrolla-do en: Leonard-Barton, (1991)

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se puede reformar o ajustar desde lareforma administrativa o funcional deun Departamento cualquiera. Así, tu-vimos presente que el ejercicio de in-tervención encontraría sus límites enciertos espacios de No GobernabilidadPropia. Por esta noción significamosáreas de no intervención durante elproceso de diseño, aunque por supues-to resultaba clave entender y precisarel grado determinado de influjo de es-tos factores «externos”.

2. GOBERNABILIDAD EINSTITUCIONES. El marcoconceptual de la investiga-ción.

En este apartado -sin pretender serexhaustivos- abordaremos algunosconcepciones cuya comprensión yoperacionalidad fueron claves para laconstrucción social del Plan Maestrode desarrollo del Valle del Cauca. Setrata de las visiones actuales en la teo-ría social de la naturaleza de las Insti-tuciones; las relaciones entre Gober-nabilidad y Gobernanza, y finalmenteentre Gobernabilidad y democracia.

2.1. ¿Que son las institu-ciones?

El lugar de las instituciones en losestudios sociales es cada vez más im-portante (B. G. Peters, 1999), aunquese está todavía lejos de un consensosignificativo sobre el término y su uti-lización en la investigación aplicada.Debe tenerse en cuenta que el papel

de las instituciones es relevante endominios académicos tradicionalmen-te separados como la Ciencia Econó-mica, la Sociología política, la Cien-cia política y las propias Políticas Pú-blicas. El termino Neo, ha sido ade-más introducido en todos estos domi-nios aunque no siempre describe teo-rías compatibles. La corriente Neoins-titucionalista cuya fuente originaria esel institucionalismo clásico es un cuer-po teórico que esta en proceso de cons-trucción con autores como: R. Coase,Williamson, Stiglitz, North, Olson,Stigler, en el campo económico. En elde las teorías sociales propiamentedichas fueron los estudios de Simon(1997) y March, los que abrieron elcamino de la renovación en los me-dios anglosajones. También en Euro-pa continental el abordaje de las insti-tuciones desde perspectivas más plu-rales ha sido un fenómeno significati-vo, lo que podemos rastrear en los es-critos de M Foucault, A Giddens, GSartori, N Bobbio, et al.

El enfoque renovado toma en ge-neral a las instituciones como una va-riable endógena, como elemento rele-vante y central del intercambio, de lasdecisiones económicas de los agentes,grupos sociales y del desempeño eco-nómico general. El Neoinstitucionalis-mo -en esta perspectiva- toma distan-cia del enfoque de la elección racio-nal que le asigna una racionalidad per-se a los agentes. Es pertinente indagarque se entiende por el concepto de ins-titución desde una perspectiva econó-mica, para confrontarla con la perspec-



tiva sociológica que es la que retoma-remos. Desde la perspectiva de Nor-th: “Las instituciones son las reglas deljuego en una sociedad o, más formal-mente, son las limitaciones ideadas porel hombre que dan forma a la interac-ción humana. Por consiguiente, estruc-turan incentivos en el intercambio hu-mano, sea político, social y económi-co. El cambio institucional conformael modo en que las sociedades evolu-cionan a lo largo del tiempo, por locual es la clave para entender el cam-bio histórico.” (D. North, 1993).

Esta perspectiva de análisis miralas instituciones y el cambio institu-cional en la historia de larga duración,es decir, la estructura institucional esdeterminante para alcanzar crecimien-to y bienestar social. D. North, “sinrechazar completamente el modelo delactor racional, parte de la crítica a laslimitaciones de los supuestos de laeconomía neoclásica que se constru-yen sobre él. En oposición, utiliza elconcepto desarrollado por Herbert Si-mon de que la racionalidad de los ac-tores esta limitada por las capacida-des cognitivas del ser humano (...) Lapersona racional de la psicología cog-nitiva se desplaza de un lado a otrotomando sus decisiones de un modotal que sea procesalmente razonable aluz del conocimiento y de los mediosde computación disponibles” (Powelly Dimaggio, 1999: 12).

De otra parte, el neoinstituciona-lismo sociológico, más cercano al aná-lisis de las organizaciones, presentauna visión distinta: “... Si bien tanto

los autores de tradición económicacomo los que forman parte de la co-rriente sociológica consideran a lasinstituciones como creación humana,para los primeros se trata de un resul-tado de acciones intencionales que rea-lizan individuos racionales orientadosinstrumentalmente, mientras que paralos segundos, no se trata necesariamen-te del producto de un diseño delibera-do. Esta última corriente considera lasinstituciones como patrones socialesque muestran un determinado proce-so de reproducción (...) Las institucio-nes son aquellos patrones sociales que,cuando se reproducen crónicamente,le deben su supervivencia a un proce-so social relativamente auto activado”(Ob.Cit., 1999: 14 – 15).

Los enfoques neoinstitucionalistas(económicos, sociológicos y políticos)toman como objeto de análisis las ins-tituciones formales e informales. Porlas primeras entendemos las institucio-nes jurídicamente constituidas, las se-gundas son aquellas que en términosgenerales hacen parte de la cultura(Ideología o modelos mentales, nor-mas, comportamientos que en el pro-ceso de interacción social se institu-cionalizan en el tiempo, logrando re-conocimiento y legitimidad en la so-ciedad).

En el institucionalismo sociológi-co es relevante indagar ¿Qué se entien-de por Isomorfismo Institucional? “...Referido al hecho que, ante muchassituaciones de incertidumbre las orga-nizaciones tienden adoptar formulasinstitucionales aceptadas y consolida-

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das en su entorno de referencia”. Me-yer y Rowman apuntan al respecto que“Las organizaciones tienden a incor-porar las prácticas y los procesos de-finidos por los conceptos predominan-tes en el ámbito organizativo y queestán socialmente institucionalizado”(M. Serna, 2001).

Esta noción es clave en este con-texto, ya que las instituciones y orga-nizaciones en la sociedad tienden a sersimilares en su estructura organizacio-nal y en sus prácticas de gestión. “Elconcepto que mejor contiene el pro-ceso de homogenización es Isomorfis-mo (...) El Isomorfismo es un procesolimitador que obliga a una unidad enuna población a parecerse a otras uni-dades que enfrentan las condiciones

ambientales (...) El concepto de iso-morfismo institucional es un instru-mento útil para atender la política y laceremonia que subyace en gran partela vida organizacional moderna” (W.Powell y P. Dimaggio, 1999: 108-109).5

2.2. Gobernanza y gober-nabilidad.

La primera de estas nociones, entérminos generales, alude a la interac-ción forjada por las reglas de juego enuna sociedad, es decir, la Gobernanzatiene una fuerte relación con el conceptode institución y con el enfoque del ne-oinstitucionalismo mencionado ante-riormente “... Por Gobernanza enten-

5 Nótese que esta vertiente de pensamiento tiene un matiz claramente estructural-funcionalista, pues plantea la “evolución” de las instituciones como la adaptaciónde los sujetos a un nuevo conjunto de normas emergentes de una potencialidad, esdecir, un marco institucional surge por que está potencialmente dado, el cambio eneste contexto es adaptación, es aprendizaje, la evolución va de la nueva estructura alsujeto que se adapta y no del sujeto que concientemente quiere y de hecho cambia laestructura institucional. Por ejemplo, ante una apertura económica, el que no semoderniza perece, ante la llegada del capital internacional el que no abre espaciopara socios extranjeros mediante alianzas y fusiones perece; el problema es adaptar-se, emular el comportamiento del que ha tenido éxito, el problema no es subvertir elorden de manera conciente.De otro lado, es pertinente indagar y aclarar la diferencia conceptual entre Institu-ción y Organización desde una perspectiva Neoinstitucionalista. La primera hacealusión a las reglas de juego que establece una sociedad para que sea posible lainteracción humana, y la segunda describe el tipo de actores sociales que interactúanen el entramado institucional de la sociedad “Una distinción fundamental (...) Es laque se refiere a las instituciones y a las organizaciones. Conceptualmente, lo quedebemos diferenciar con claridad son las reglas (Las instituciones) de los jugadores(Organizaciones). El propósito de las reglas es definir la forma en que el juego sedesarrollará. Pero el objetivo del equipo, dado el conjunto de reglas, es ganar eljuego a través de una combinación de aptitudes, estrategias y coordinación medianteintervenciones limpias y, a veces, sucias”. (Ob.Cit., 1999: 21).



deremos los procesos de interacciónentre actores estratégicos (...) esta de-finición puede entenderse en clave mássociológica como las estructuras socio-políticas que emergen y forjan dichosprocesos de interacción de forma re-flexiva...” (J. Prats, www.iigoov.org:243)6

La noción de Gobernanza a utili-zar es la articulada al institucionalis-mo, es decir, aquella que la percibecomo las reglas de juego, “... Si enten-demos por Gobernanza la interacciónentre actores estratégicos causada porla arquitectura institucional, entoncesla Gobernabilidad debe entendersecomo la capacidad que dicha interac-ción proporciona al sistema socio-po-lítico para reforzarse así mismo; esdecir, de transformar sus necesidadeso preferencias en políticas efectivas...”(Ob. Cit.: 246).

En este sentido, la Gobernabilidadesta “condicionada” por el entramadoinstitucional, pero a la vez, la Gober-nabilidad incide en las instituciones esdecir, es un proceso de retroalimenta-ción o Feedback, “... Este refuerzo im-plica a su vez un ciclo retroalimentadodonde no solo el grado de Gobernabi-lidad dependerá de calidad de reglas deljuego y, en especial, de cómo estas so-lucionan sus inevitables “trade-offs”asociados (...) si no que también la Go-bernabilidad influye sobre las reglas deljuego reforzándolas de una manera o deotra según su grado...” (Ob. Cit.: 244).

La noción de Gobernabilidad apa-reció en el universo de las CienciasSociales para capturar dos dimensio-nes de actuación gubernamental: a) lacapacidad de interacción consensua-da con las distintas esferas de las so-ciedades civiles, reconociendo las dis-

6 Esta aproximación conceptual de Gobernanza, no significa que sea la única en elámbito académico, ya que existen diversidad de enfoques que se desplazan desde elfoco centrado en el Estado y la capacidad de éste de liderar procesos políticos, hastauna concepción más amplia de lo político y lo publico, es decir, donde lo publico nosolamente le atañe al Estado, si no que lo publico hoy, desborda lo Estatal. “... Lasdiferencias entre aproximaciones, ya sean teóricas o practicas, están determinadasfundamentalmente por dos elementos: la disciplina desde la que se utiliza el concep-to, y el rol adjudicado al Estado(...)un espectro de significados sobre Gobernanzaque van desde una definición con foco en el rol del Estado(...) hasta una perspectivamulticentrada, con foco en otros actores del sistema...”. (M. Wittingham, 2003).Derivado de lo anterior, la Gobernanza se inscribe en un péndulo donde el énfasisrecae en el Estado y en su poder de centralizar la toma de decisiones en la adminis-tración publica, hasta una visión del Estado que promueve mecanismos de descen-tralización para acercar al Estado y la cosa publica al ciudadano, Siguiendo a MaríaV Wittigham “... Gobernanza es el proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisionessobre asuntos de interés publico, proceso que puede ser caracterizado como un jue-go de poder, en el cual competencia y cooperación coexisten como reglas posibles;Finalmente el proceso esta afectado por instituciones tanto formales como informa-les...” (Ob. Cit.: 18).

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tintas asimetrías, vulnerabilidades, yespecificidades de dicha relación en elmarco de los distintos Estados territo-riales; y, de manera adicional, b) paratratar de medir la Gobernabilidad entanto capacidad del Estado de ejercerdominio sobre la sociedad.

Con los fenómenos de aceleracióndel globalismo y la mundialización ycon el déficit de Soberanía efectiva delos Estados territoriales en dicho mar-co globalizador, aparece ahora la no-ción de Gobernanza. Se trata en dichaperspectiva teórica postmoderna, decorregir el papel del Estado como unejecutor que tiene el depósito del po-der integrador de la sociedad civil. ElEstado, según dicha ideología, pasa acumplir un papel coordinador, siendoun actor más entre otros múltiples ac-tores públicos y/o privados, que cum-ple la tarea de catalizar la productivi-dad de las políticas públicas, aunqueya no posee el monopolio sobre éstas7

(R. Mayntz, 2002).De este modo, una hegemonía es-

tatal sólo podría concretarse en la ca-

pacidad real de los dirigentes guber-namentales, a través de sus marcos ins-titucionales y legales, de concitar elapoyo, no solamente retórico, ritual opasivo por parte de los distintos facto-res de poder. En este sentido, podríamedirse la Gobernabilidad a partir decriterios tan simples como la efectivacapacidad de recaudación de impues-tos frente a los fenómenos de evasióny elusión que erosionan la legitimidady funcionalidad del Estado. Del mis-mo modo, la Gobernabilidad podríatraducirse en términos de capacidad departicipación de la ciudadanía en eldebate público, procesos electorales,dinámicas de tipo social, corporativo,gremial de interrelación de los distin-tos intereses particulares; etc. (O.Oszlak, 2004).

En el otro péndulo de la dicotomía,la Gobernabilidad ha sido entendidacomo la capacidad, igualmente efecti-va de un gobierno, de ostentar mandodel Estado territorial; de lograr el aca-tamiento de sus políticas por parte delos ciudadanos. Aquí ya no se trataría,

7 La Gobernanza, desde esta perspectiva, no es una formulación traída de los cabellos.En realidad, corresponde a la caracterización de nuevas realidades de interrelaciónpolítica contemporánea. La Gobernabilidad, alternativamente, precisa la capacidadefectiva de un gobierno de controlar a sus ciudadanos. Su utilización nos permitemedir, en términos cuantitativos y cualitativos, el grado de ejercicio real de la Sobe-ranía interior de los Estados territoriales. Dicha noción se configura en una dicoto-mía: en primer término, la Gobernabilidad vista como capacidad de lograr consen-sos, particularmente por parte de los grupos de interés, elites políticas, económicassociales, etc., que interactúan en las sociedades civiles, respecto del mandato pro-gramático del gobierno, identificándose mediante procesos, a veces complejos ycontradictorios, de negociación de los diversos intereses particulares, plasmándosefinalmente en un proyecto político, lo que Antonio Gramsci (1971) en su momentodenominó Hegemonía.



en el terreno de las políticas públicas,de como los grupos de interés interac-túan y negocian para definir consen-sos con el Estado, sino simplementede la efectiva capacidad de direccio-namiento del Estado.

La distinción entre el concepto deGobernabilidad, respecto de la noví-sima idea de Gobernanza, no es unasunto meramente académico ni frutode una casualidad. Distintos autoreshan resaltado que ésta última nociónevidencia un proceso deliberado deelaboración con el fin de tratar de dis-tinguir conceptualmente las relacionesentre lo público y lo privado, entre elEstado y el mercado. En cambio, laidea de Gobernabilidad corresponde auna noción anclada en la preminenciade la Soberanía estatal territorial. (Estetema es desarrollado mas extensamen-te en: E. Varela: 2005b)

De otro lado, no sólo para el casodel Valle del Cauca y Colombia, si node manera general, debemos hacer cla-ridad teórica. Nótese cómo en el de-sarrollo de la idea de Gobernanza loestatal es entendido como lo gestiona-do directamente por — y lo que es pro-piedad de — el Estado. En ese sentidola noción de Gobernanza, en su evo-lución, va dando paso a una noción quesuperpone lo público sobre lo estatal,donde el Estado pierde participaciónen las ejecutorias — y en cierto nivelen el diseño de programas públicos —, ello es coherente con la búsqueda deun modelo estatal corporativista o co-munitario. Es decir se pasa de la ecua-ción: Público = Estatal = Gobernan-

za… a la ecuación… Público = Co-munitario = Gobernanza

En ese sentido, debemos evitar laconfusión teórica que del nuevo con-texto marcadamente proto-corporati-vista se desprende — derivado de lademocracia participativa y del tercersector como elemento clave de la Go-bernanza — para ello debemos com-prender los niveles de la gestión pú-blica en un sentido amplio, esta va —por decir lo de algún modo — de suconcepción a su concreción en los si-guientes niveles: La Política Pública,la cual en marca todo — es la concep-ción, el “espíritu” —, luego los PlanesPúblicos que son la herramienta queorienta la concreción de la políticapública, los programas públicos queparticularizan y focalizan sobre temaconcretos tanto a la política como alos planes y, finalmente, los proyectosque dan forma material — en la praxissocial — a tales políticas. En ese or-den de ideas, debe quedar clara la par-ticipación del Estado, pues si bien elEstado, en el marco corporativista con-temporáneo de la Gobernanza, pierdeparticipación en las ejecutorias de pro-gramas y proyectos —cediéndoselosa la llamada “sociedad civil” —, esclaro que su papel es fuerte, por lomenos en dos aspectos centrales: pri-mero, en la determinación de la políti-ca pública y, segundo, en la financia-ción de los programas y proyectos.Con ello, hay pues, un claro direccio-namiento de los programas y proyec-tos lo cual en el nuevo concepto deGobernanza aparece desdibujado.

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Dicho de otra forma, la lógica cor-porativista da gran participación al ciu-dadano y, dicha participación aparececomo elemento clave de la Gobernan-za y queda manifiesta al potencializarel llamado “empoderamiento” de losciudadanos en la cosa pública — bajola forma de su amplia participación(gestión) en diseño de proyectos (y enun menor nivel de los programas) —sin embargo, tal participación y “em-poderamiento” desdibuja la idea deque la orientación general de la políti-ca y su financiación es estatal y cen-tralizada en muy alto grado.

Es clave ver entonces que la cosapública no deja de tener un vínculodirecto y estrecho con la cosa estatal,tal como se pude interpretar en el de-sarrollo que se ha presentado de lanoción de Gobernanza. Lo cual seríaun gran error teórico. La posibilidadde que la sociedad civil en este marcocorporativo — a través de la empresaprivada y organizamos supra-naciona-les como el FMI, BM; etc.— incidatanto en la financiación como en eldiseño de algunos programas, contri-buye a desdibujar aun más el papel delEstado en este marco.

2.3 Gobernabilidad y De-mocracia

La Gobernabilidad desde una pers-pectiva “operativa” y pensada bajo lalógica de las sociedades Liberales yDemocráticas alude a la capacidad delgobierno de canalizar y satisfacer efi-cientemente demanda ciudadanas. En

este sentido, la Democracia y “especí-ficamente la Democracia Participati-va, que muchos denominan democra-cia fuerte, implica la posibilidad realde auto gobierno, y asume que el me-jor aprendizaje de la ciudadanía se rea-liza por medio de su ejercicio cons-tante, mas allá de la simple participa-ción periódica en el sufragio. Quienesimpulsan esta nueva modalidad de jue-go democrático están convencidos quela autonomía del ciudadano se cons-truye gracias a estos mecanismos departicipación, que afianzan al mismotiempo aquellos lazos comunitariosindispensables para el fomento de lademocracia y su preservación en épo-cas de crisis: por medio de la partici-pación activa, el sujeto egoísta adquie-re una dimensión más universal comociudadano, y la masa amorfa de suje-tos atomizados se va transformando demanera paulatina en una autentica co-munidad. La democracia participativaimplica además una especial respon-sabilidad política en los elegidos, obli-gados hacia sus electores con el cum-plimiento del programa presentado enel momento de la candidatura...” (A.Papacchini, 2003: 18).

Es así como la Democracia y laGobernabilidad tienen nexos causales,en el proceso de identificar las deman-das y preferencias ciudadanas, “... deesta forma, la democracia ayudaría a laidentificación de cuales son las deman-das ciudadanas de mayor necesidad yen el establecimiento de incentivos po-líticos para que estas se transformen enpolíticas públicas efectivas que las re-



suelvan...” (J. Prats, 2004: 259). En esteescenario, ¿Qué tipología de Ciudada-no demanda la Democracia Participa-tiva hoy? Y a la vez, ¿Cuales son losmecanismos de Participación Ciudada-na, consignados en la Constitución Po-lítica de Colombia de 1991?

La noción de Ciudadanía, igual quela democracia se deriva de un procesohistórico, es decir, ha evolucionado enel tiempo pasando, desde la conquistay consolidación de la autonomía delindividuo hasta la adquisición de de-rechos civiles, políticos, sociales ypostsociales. Esta adquisición de de-rechos y deberes ciudadanos, se arti-cula al proceso de transformación y /o“Evolución” que ha experimentado elEstado en el mundo moderno. Este seha transformado de un Estado de De-recho, hasta tener hoy, un Estado So-cial de Derecho. “La ciudadanía sig-nifica pertenencia, identidad y dere-chos en relación con una determinadacomunidad política. La construcciónde la ciudadanía, en este sentido, esun proceso histórico, vinculado a lu-chas populares, en principio asociadasa la conquista de la autonomía y reor-ganización nacional y, posteriormen-

te, orientadas a la adquisición de de-rechos (...) esto va configurando dis-tintas etapas y relaciones con el Esta-do en Post de sociedades más justas yparticipativas”. (G. Delgado y L. No-setto, www.top.org.ar/publicac: 2). 8

En esta perspectiva la carta políti-ca de 1991, abre nuevos escenarios departicipación donde el ciudadano que-da facultado para fiscalizar la admi-nistración pública por medio de vee-durías ciudadanas y redes de asocia-ción. En este contexto, es pertinenteindagar, ¿Qué Sociedad Civil Deman-da la Democracia Participativa? Estadebe involucrar a los ciudadanos ac-tuando colectivamente en una esferapública para expresar sus intereses,ideologías, intercambiar información,concepciones de lo público, alcanzarobjetivos comunes, realizar demandasal Estado y aceptar responsabilidadesy deberes como ciudadano. “… Todaslas instituciones y formas asociativasque requieren la interacción comuni-cativa para su reproducción, y que de-penden principalmente de los proce-sos de la integración social para coor-dinar la acción dentro de sus fronte-ras” (Cohen y Arato, 2000: 483).

8 El ciudadano que demanda la democracia participativa, y por ende, la sociedad Co-lombiana, que se inscribe en la esfera de ésta, y del Estado Social de Derecho, es unciudadano proactivo y preocupado por la gestión del interés público, donde los ac-tores sociales convergen con intereses, racionalidades, preferencias y asimetrías depoder. “En el fondo de esta perspectiva subsiste la idea de un espacio público esen-cialmente conflictivo, donde actores sociales con diversas cuotas de poder configu-ran alianzas y oposiciones y donde el debate respecto de finalidades, del proyectocolectivo, del sentido y de los valores del orden social no es producto del agregadode opiniones individuales sino del resultado de la confrontación de perspectivasmuchas veces antagónicas.” (Ob.Cit.: 9).

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2.4. La gobernabilidad enColombia y su impacto so-bre el Valle del Cauca

De acuerdo a lo anterior, las insti-tuciones en Colombia, según SalomónKalmanovitz (2001), están permeadaspor ideologías legales y religiosas queen su proceso de interacción produceuna ética pública, de la cual se rige elcomportamiento de la estructura socialy familiar. En la sociedad colombia-na, las instituciones se consolidan enun proceso conflictivo de construccióndel Estado Nación, donde éste no halogrado el monopolio del uso de lafuerza, el predominio de la Ley, y dela fiscalidad, en el territorio nacional.Es decir, las instituciones colombianaspresentan particularidades ambiguastales como: corrupción, ineficiencia,politización, clientelismo, etc., queconllevan a la ilegitimidad parcial delEstado. Esto La sociedad colombiana,está inmersa aún en una esfera globa-lizada en el proceso de construccióndel Estado Moderno. Y para ello serequiere de solidez institucional ya queésta es condición sine que non para elóptimo funcionamiento de factoreseconómicos, políticos, sociales y te-rritoriales.

En éste sentido, lo que se observaen Colombia es un desgreño institu-cional, donde no se percibe continui-dad en las políticas públicas, es decir,las reglas de juego jurídica-institucio-nales no son claras, contribuyendo aldeterioro político (con altos índices decorrupción pública y privada) y de in-

gobernabilidad parcial de la sociedadcolombiana. El proceso de Globaliza-ción y las políticas Neoliberales, en elúltimo cuarto del siglo XX, han gene-rado a nivel mundial, y con mayor én-fasis en América Latina, una distribu-ción inequitativa del ingreso, es decir,la brecha se ha incrementado, dondelos beneficiados son los trabajadorescon mano de obra especializada, encontraposición a los trabajadores conmano de obra no calificada. En éstesentido en América Latina, según JoséAntonio Ocampo (2001), se presentala peor distribución del ingreso delmundo, debido a la concentración dela propiedad privada, a una estructurasocial estratificada y a poco acceso ala educación.

Articulado a lo anterior, se presentaen la sociedad colombiana problemasde carácter estructural, tales como: elconflicto armado y el narcotráfico, loscuales condicionan la dinámica eco-nómica. Esta situación ha generado unconflicto armado que, no solamenteenfrenta, como tradicionalmente lofue, a la insurgencia con las fuerzasmilitares del Estado, sino, en dondetambién ha jugado un papel protagó-nico creciente el paramilitarismo. Enmedio de ello, la población civil re-sulta víctima de un juego de interesescruzados, expresado éste, en resulta-dos dramáticos, en términos de un in-cremento dantesco del desplazamien-to forzoso, las masacres selectivas. Loque es más grave, en términos institu-cionales y de Gobernabilidad, la ex-pulsión física, literalmente hablando,



de los gobernantes locales, de las au-toridades judiciales, de policía, e in-cluso, de poderes civiles y eclesiásti-cos no estatales, de las regiones don-de el conflicto se ha intensificado. Másde 250 alcaldes municipales en Co-lombia, no han podido ejercer su au-toridad constitucional en sus respecti-vos territorios, han sido virtualmenteexiliados o incluso obligados a renun-ciar.

Es sabido que desde hace variosaños en Colombia, es frecuente afir-mar que existe más territorio que Es-tado, e igualmente, mucho más Esta-do que Nación. Somos una sociedaden transición hacia la Modernidad (O.Melo, 1991). Que aún no ha logradola legitimidad estatal en términos delejercicio efectivo de la soberanía delpoder político sobre el territorio en suconjunto, e igualmente, sobre la po-blación. El fenómeno del narcotráficoen las dos últimas décadas ha permea-do las instituciones del Estado y hamodificado la estructura de valores dela sociedad colombiana. Además, seha agudizado el conflicto armado. Vas-tas regiones del territorio colombianose encuentran hoy dominadas de factopor los grupos insurgentes, especial-mente, en regiones de la Orinoquía, laAmazonía, y en otros enclaves Andi-nos. Al tiempo que las organizacionesparamilitares, de distinto carisma, con-trolan sectores del territorio de la CostaCaribe, el Magdalena Medio, la Re-gión de Urabá, y algunos corredoresimportantes en la zona Andina. De otrolado sumamos a esta problemática el

deterioro de la cohesión social, porfactores tales como: inseguridad ciu-dadana, déficit en la cobertura de losservicios básicos (servicios públicosdomiciliarios, nutrición, educación,salud, vivienda, etc.), desempleo, irres-peto a los derechos humanos y al de-recho internacional humanitario portodos los actores del conflicto, despla-zamiento, etc. (N. Segura, 2001. todolo anterior afectay propulsa los índi-ces de ingobernabilidad (crisis políti-ca e institucional).

Es decir, la sociedad colombianapresenta crisis parcial en sus diferen-tes instituciones, reflejándose en la ile-gitimidad del Estado Colombiano enciertas áreas del territorio nacional. Encontraposición a esta problemática, lapropuesta de José Antonio Ocampo(2001) apunta a fusionar la siguientetriada: desarrollo económico, el cualdebe trascender los enfoques econo-micistas, por medio de los cuales sepercibe el desarrollo como sinónimode crecimiento económico, y más bien,percibir éste como un medio, que debeestar, al servicio del hombre y la so-ciedad.

La Descentralización Fiscal, tomórumbos importantes a nivel local, conlos desarrollos de las Leyes 14 de 1983y 12 de 1986, normas que permitieronfortalecer la carga tributaria local, conel fin de que el ente local cumpliera sunueva misión constitucional. Comoconsecuencia del proceso descentrali-zador municipalista, se inicia la caídapaulatina de los fiscos departamenta-les, por cuanto los fiscos locales co-

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mienzan a concentrar recursos nacio-nales y departamentales para el cum-plimiento de sus propias competencias.

Los cambios paradigmáticos de latransformación del Estado en los años90´s, fortalecieron los caminos de ladescentralización y la autonomía re-gional y local, propiciando la creaciónde nuevos espacios institucionales, conel fin de atender los nuevos retos ygrandes desafíos de la megatendenciade la globalización, y los procesos deinternacionalización de la economía.

En éste sentido, la Constitución Polí-tica de Colombia de 1991, es el so-porte propicio en términos jurídicos-constitucionales, para implementar laactual dinámica. Es en éste escenariodonde toma relevancia el proceso dedescentralización (fiscal, territorial,administrativa, política, etc.) y la de-mocracia participativa, con el fin defortalecer las regiones y su estructurainstitucional, en aras de canalizar lasdemandas ciudadanas (C. Forero yotros, 1997).

3. LA INGOBERNABILIDAD Y EL DETERIORO INSTITU-CIONAL EN EL VALLE DEL CAUCA

ARBOL DEL PROBLEMA9EFECTOS

DESCONFIANZA DE LOS ACTORES HACIA LAS

INSTITUCIONES Y BAJA GOBERNABILIDAD PROBLEMAS

INESTABILIDAD

Y ESTANCAMIENTO ECONOMICO

EXCLUSION SOCIAL DE AMPLIOS GRUPOS

POBLACIONALES

DESESTABILIZACION INSTITUCIONAL Y DE

GOBERNABILIDAD EN LOS ENTES

TERRITORIALES DEL VALLE DEL CAUCA

INADECUADO CONOCIMIENTO, APROPIACION Y GESTION DEL TERRITORIO

VALLECAUCANO

CRISIS DE LEGITIMIDAD DEL SISTEMA

POLITICO

INSUFICIENTE ARTICULACION

INTER-INSTITUCIONAL

CAUSAS

BAJA CAPACIDAD GERENCIAL

DETERIORO DE LAS FINANZAS TERRITORIALES

9 La imodelización del árbol del problema, del eje temático: “Gobernabilidad y Desa-rrollo Institucional”, fue elaborada por: Edgar Varela, Mario Ernesto Clavijo, JoséLuis Argote y Ernesto Piedrahita, a partir de la revisión de los resultados de las mesasde trabajo, enfoques grupales, análisis documental e institucional, y se hizo medianteun proceso abierto de consulta y refinamiento con actores sociales involucrados.



En relación con los problemas deGobernabilidad y Desarrollo Institu-cional en el Valle del Cauca, la infor-mación recogida en los talleres reali-zados en las subregiones (M. Clavijoy otros, 2003), las deliberaciones delos grupos encargados de dicha temá-tica en el marco de Secretaría de Pla-neación, así como la información adi-cional acopiada por los consultores,nos permitió señalar un conjunto de ca-racterísticas regionales. Esto se des-compuso analíticamente en tendenciaspesadas, emergentes, etc., con base enlas cuales se propusieron las apuestaspertinentes en el Plan Maestro (E. Va-rela y otros, 2003). En éste sentido, espertinente dilucidar el diagnostico y lascausas que explican el Macroproble-ma identificado como: “Desestabiliza-ción institucional y Gobernabilidad enlos entes territoriales del Valle delCauca” (M. Clavijo y E. Piedrahita,2002).

¿En efecto, Que nos dice el diag-nostico recolectado en el trabajo dediseño del “Plan Maestro de desarro-llo al 2015”?: La primera constataciónque se encuentra a lo largo y ancho deltrabajo de recolección de informaciónque se adelantó en este periodo 2002-2003, es que en el Valle del Cauca, laGobernabilidad y la calidad del fun-cionamiento de las instituciones públi-cas de nuestra Región se han venidodeteriorando. En el proceso de análi-sis de esta información derivada de lasfuentes primarias y documentales re-feridas en el punto primero, nos en-contramos con tres grandes tipologías.

Estas se desprenden de los problemasmacro precisados en la intervención,a saber: a) los atinentes a la Goberna-bilidad política propiamente tal, en laregión; b) los referidos a la Gestiónadministrativa del aparato del Estadoen la esfera del Departamento, y c) losaspectos societales que definen el con-texto de la acción institucional. Vea-mos estos puntos en detalle:

3.1. Deslegitimación delsistema de Gobernabilidadpolítico

El primer conjunto de fenómenoscorresponden a las causas eficientesdel deterioro institucional en el Valledel Cauca, en el marco de un conjuntode procesos de raigambre nacional.Los hemos clasificado en tres facto-res. A saber: la crisis del liderazgo yde la representación política en la re-gión durante la ultima década, los efec-tos negativos de la corrupción y el pa-trimonialismo, el peso negativo delnarcotráfico y la cultura del enrique-cimiento por medios criminales, y elauge de las violencias sociales, políti-cas, la expansión de las bandas arma-das de extrema izquierda y del para-militarismo.

3.1.1. Crisis del liderazgoy de la representación polí-tica. En este punto el diagnósticoreconoció que no se avizoran en elhorizonte procesos de renovación deliderazgo políticos. Y que la ciudada-nía percibe grandes incoherencias en-

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tre las propuestas y el discurso demuchos actores políticos. A esto sesuma una escasa movilización públi-ca colectiva, por cuanto el nivel deoportunidades para muchos grupossociales organizados de intervenir enlas decisiones de las corporacionespúblicas y las instituciones estatales engenerales muy reducido. Además, unsector considerable de las organizacio-nes públicas estatales y no estatales(ONG, asociaciones, etc.) no actúansobre problemáticas sociales, que seanproducto de consensos ciudadanos. Deigual manera, se presenta un marcadodesinterés de elites dominantes frentea los asuntos del interés público. A lavez, se presenta una desorientaciónacerca de los mecanismos y escena-rios de participación ciudadana, gene-rando una desarticulación y descoor-dinación entre los ciudadanos y susrepresentantes comunitarios.

En el Valle del Cauca, como enninguna otra Región del país, se hapresentado una fragmentación hastaextremos inauditos de los partidospolíticos tradicionales, en términos dela denominada microempresas electo-rales, o más exactamente, famiempre-sas electorales. En suma, las anterio-res causas manifiestan un conjunto desíntomas que se pueden expresar enuna situación relativa de ingobernabi-lidad social y política en el Departa-mento, que aún cuando posee caracte-rísticas generales que se expresan enla problemática nacional, tiene ciertasespecificidades y peculiaridades regio-nales. Estos conflictos, ha pesar de ser

más puntuales, presentan causas mul-tifactoriales que se inscriben en el or-den de lo económico, político, socialy cultural, los cuales le competen a lasautoridades políticas, y a las diferen-tes organizaciones que conforman lasociedad civil, que se expresa a travésde la participación ciudadana y la ges-tión comunitaria.

De otro lado, la crisis de lo públi-co no estatal hace referencia a la pri-vatización o patrimonialismo de losasuntos que deberían constituir el in-terés general (E. Varela, 2005b). Lopúblico es visto más como lo que noes de “nadie”, que como lo que es detodos. Cada vez se tratan más los con-flictos desde los espacios de lo priva-do o lo corporativo, dejando grandessectores de la comunidad por fuera dela discusión política, que es la queposibilita que la sociedad civil logreniveles óptimos de empoderamiento, enaras de hacerse copartícipe en la discu-sión y decisión de asuntos cruciales paraconstruir ciudadanía y región.

Es así como la ingobernabilidadparcial que se presenta en la regiónvallecaucana, es explicada por la per-dida creciente de legitimidad del sis-tema político, y en especial, de lospartidos y de sus representantes, quesupuestamente han de realizar una ta-rea de encadenamiento entre las deci-siones de gobierno y las preferenciasde los electores (Registraduría Nacio-nal del Estado Civil, 2002; 1998).

En éste sentido, la baja represen-tatividad política y la crisis de lo pú-blico no estatal tienen entre sus causa-



les principales la diseminación y ato-mización de los grupos políticos en elValle del Cauca y una notable ausen-cia de proyectos políticos que convo-quen a grandes pactos colectivos oconsensos ciudadanos. Es así como laingobernabilidad parcial que se pre-senta en la región vallecaucana, esexplicada por la perdida creciente delegitimidad del sistema político, y enespecial, de los partidos y de sus re-presentantes, que supuestamente han

de realizar una tarea de encadenamien-to entre las decisiones de gobierno ylas preferencias de los electores10 . Deotro lado los partidos políticos tradi-cionales en Colombia presentan unatradición a la fragmentación, que seexpresa en una lógica de fracciones yapartir de la década de los 90’s, la ato-mización del bipartidismo en movi-mientos “independientes y cívicos” esmayor expresada en facciones (J. Du-que, 2003).

10 La pérdida de confianza de la ciudadanía en la clase política tradicional del Valle delCauca, se refleja en el siguiente análisis: Para el periodo 1997 – 2000, se observauna tendencia decreciente en la Asamblea Departamental, que para el año 1997repitieron 14 diputados de los 25 elegidos, mientras para el año 2000, solamenterepiten 10, y llegan 15 nuevos diputados, en comparación a los 11 del periodo ante-rior, es decir, parece ser, que existe una mayor ampliación de la democracia repre-sentativa. Es así como se percibe la incorporación de nuevos ciudadanos en la Asam-blea Departamental, imprimiéndole renovación y liderazgo a ésta corporación; Encuanto al Concejo Municipal de Santiago de Cali, se observa en el periodo 2000,que el 43% repite, es decir, 9 concejales, de los 21 asignados en total. Mientras el57%, es decir, 12 de los escaños del Concejo son ocupados por nuevos ciudadanos.Esto indica que al igual que en la Asamblea Departamental, existe una oxigenaciónen las corporaciones públicas. Respecto a los representantes a la Cámara por elDepartamento del Valle, se observa en términos comparativos entre el periodo 1998-2002, un cambio de representantes del Valle en esta corporación, es decir, para elaño 1998 repitieron 4 representantes que equivale al 31%, mientras para el período2002 solamente repitieron escaño 3 representantes, lo que equivale al 23%, mos-trando una tendencia decreciente. Mientras para el año 1998 ingresaron como nue-vos 9 representantes, que equivale al 69%, en comparación al año 2002 donde acce-dieron a la Cámara de Representantes, en representación del Valle, 10 ciudadanos,es decir, un representante más en comparación al periodo anterior. Esto muestra unatendencia creciente de renovación. En referencia al Senado de la República, en elValle del Cauca se muestra que no hubo cambio en la cantidad de senadores reelegi-dos para el periodo 2002, es decir, de los seis senadores que buscaron reelecciónpara éste periodo, fueron reelegidos nuevamente, lo que equivale a un 86%. De otrolado, para este periodo se lanzaron 11 nuevos aspirantes al Senado, y sólo logroescaño uno, es decir, el 14%. En éste sentido, podemos pensar que el Valle delCauca no ha generado una renovación de Senadores en esta corporación. (Registra-duría Nacional del Estado Civil, 2002: 1998)

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3.1.2. Factores de ingo-bernabilidad producidos porla corrupción y el patrimo-nialismo. En primer lugar, un fac-tor que agrava el deterioro institucio-nal es la corrupción político–adminis-trativa, la cual se denota aquí comosaqueo de los fondos públicos, el quepodría denominarse como una formaarquetípica de delincuencia política.Es decir, grupos de individuos quehacen política para enriquecerse y endonde en buena parte de las microem-presas electorales se vuelven empre-sas criminales para medrar el erariopúblico. Es así como en Colombia, lacorrupción se ha escalado geométri-camente en los últimos veinte años-Esta, actualmente no es la misma delos años cincuenta, dado que en éstaépoca había un mayor control del sis-tema político, los partidos tenían jefesnacionales, existían lógicas señoriales.Las elites políticas de las décadas 40´s,50´s y 60´s tenían una lógica distintaen relación con el interés público, yaque podrían satisfacer oligarquicamen-te sus propios intereses, pero no de-predaban el Estado de la manera comose presenta en los últimos años (F.Cepeda, 2000).

En éste sentido, a lo largo de ladécada de los noventa y lo que va co-rrido de la presente centuria, se haacentuado en Colombia el fenómenode la corrupción político-administra-tiva. La lógica cultural del enriqueci-miento rápido, la relación con lo pú-blico como un espacio sobre el cual sedepreda sin ninguna consideración,

medrando los intereses colectivos, fue-ron factores culturales que han deter-minado, en buena medida, la lactua-ción de la dirigencia político y admi-nistrativa. Un ejemplo evidente decorrupción pública, es el caso de lacrisis de EMCALI, la cual se explicatanto por las malas decisiones de polí-tica pública como por el enorme pesode la corrupción. En esta dirección, ala PTAR se la robaron en tres ocasio-nes, mientras que la PPA fue un acuer-do criminal, un contrato indisoluble,que obliga a esta empresa a pagarUS$4.000.000 mensuales por unaenergía que no se consume. Lo ante-rior no es producto de errores técni-cos, sino de un alto nivel de corrup-ción (E. Varela, 2002).

3.1.3 Agudización delconflicto armado y de la vio-lencia en la región. Una terce-ra explicación causal del marcoproble-ma la encontramos en la profundiza-ción del conflicto armado, que hastahace aproximadamente diez años erasólo marginal en el Valle del Cauca.Sin embargo, a partir de 1992 se pre-senta un agravamiento debido a lamayor presencia de grupos paramili-tares asentados en Buga, Tuluá, An-dalucía, Farallones, Jamundí, el Nayay la zona de Alta Montaña. Estos gru-pos a su vez, responden al incrementode los grupos guerrilleros como elELN, y sobretodo de las FARC. Estefenómeno ha implicado un aumento delas víctimas y de los efectos colatera-les, tales como el incremento del se-



cuestro extorsivo y político11 , el des-plazamiento, las masacres12 , la migra-ción forzosa, el “boleteo”, la fuga decapitales, etc., que afectan diversassubregiones del Departamento.

En éste orden de ideas, no debe-mos desdeñar la problemática del con-flicto armado en Colombia, es decir,hay que tener en cuenta que éste es unproblema estructural que afecta el de-sarrollo institucional, el crecimientoeconómico y la implementación depolíticas sociales (salud, educación,seguridad y convivencia ciudadana,

etc.). De otro lado, precisamos en elestudio que la zona de no gobernabili-dad respecto del conflicto armado porparte de las fuerzas sociales y las au-toridades institucionales en la regiónes grande. Dado que tanto las posiblessoluciones y/o “apuestas” del conflic-to armado que apuntan a resolver lascausas estructurales de éste, son decompetencia del gobierno nacional. Yaque en Colombia existe una centrali-zación casi absoluta respecto al dise-ño de la política pública de defensa yseguridad nacional13 .

11 Los actores causantes de secuestro en el Departamento de el Valle del Cauca, en elperiodo 1998-2003 son: La delincuencia común con 320 secuestrados; el ELN con298; las FARC – EP con 250; las AUC con 26 y el grupo disidente del M19, el JaimeBateman Callón con 26...para un total de 1.177 secuestrados en el periodo citadover: Los derechos humanos en el departamento del Valle del Cauca, programa presi-dencial de derechos humanos y derecho internacional humanitario, vicepresidenciade la Republica.(www.derechoshumanos.gov.co/departamentos/separatavalle.pdf,Pág. 36) de otra parte, los municipios que presentan mayor índice de secuestros son:Santiago de Cali,(656) secuestrados; Buenaventura(163); Palmira (52);Dagua(47);Tulúa(36); Jamundi (26); Buga (25); Florida(25); Candelaria(22)....Para un total de1.177 secuestrados en el periodo.(ob.Cit., 35). Esto demuestra la diversidad de acto-res generadores de violencia en el Departamento y desmitifica a los grupos armadoscomo principales actores generadores de violencia, ya que el mayor numero de se-cuestros es realizado por la delincuencia común.

12 Los municipios del Departamento del Valle del Cauca que presentan mayor numerode masacres y victimas en el periodo 1993-2000 son los siguientes: Santiago de Calicon un total de 111 victimas; Buenaventura 71 victimas; Tulúa 29 victimas; Buga 23victimas; Jamundi 21 victimas; el Cairo 19 victimas; Dagua 18 victimas...Para untotal de 407 victimas en el periodo antes mencionado, en 23municipios delDepartamento.Ver: Los autores de las masacres son los diferentes actores de la vio-lencia en el departamento, tales como: Grupos guerrilleros, organizaciones parami-litares o contrainsurgentes, grupos de narcotraficantes y delincuencia común es de-cir, los actores convergen en la violencia política y social que asola al departamento.

13 Respecto a lo anterior, es conveniente señalar que la posible negociación regionalcon los actores armados (FARC, ELN, AUC) es más una estrategia de estos, y nouna solución pertinente, por parte del Gobierno Nacional, ya que, la estructura deestas organizaciones es eminentemente centralista manejando una misma lógica y/o

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En ésta línea de análisis, las fun-ciones de la Gobernación en términosjurídicos y administrativos son limita-das, ya que a los gobiernos regionalesy locales les compete la implementa-ción y no la delineación de las políti-cas públicas de Seguridad. Es así comono se propende identificar los proble-mas estructurales del conflicto arma-do, sino más bien, se trata de analizarlo que se debe hacer constitucional ypolíticamente en un espacio interme-dio, es decir, entre las políticas de ca-rácter nacional y las de carácter regio-nal y/o local, con el fin, de sumar demanera congruente ambas políticas yextraer de ellas una que permita demanera limitada expresar los lideraz-gos a nivel regional.

Lo anterior nos indica que existeuna distinción entre la violencia polí-tica y la violencia social14 . La última

hace referencia al conflicto intrafami-liar, la delincuencia común, los con-flicto entres pandillas, el desplaza-miento y la marginalidad social, etc.Este tipo de violencia por su propianaturaleza exige y al tiempo permite alos gobiernos locales y/o regionalesuna mayor capacidad de acción paraformular y aplicar políticas sociales yde orden público, en aras, de minimi-zar los efectos negativos que generanlas causas estructurales de la violen-cia.

De otro lado, si bien es cierto, elValle del Cauca presenta fenómenosde desplazamiento que no existíanhace una década, ésta dimensión delfenómeno resulta menor en términosrelativos a la que se presenta en el res-to del país. Fundamentalmente la di-mensión más dramática de éste des-plazamiento, es que las grandes ciu-

medios de actuación (secuestro, trafican narcóticos, voletean, controlan las regio-nes, etc.) con una misma política, independientemente de quien ejerza las acciones.Esto no niega, de que operativa y militarmente son descentralizados. De lo anterior,los diálogos regionales serían un instrumento útil para los grupos armados, dilatan-do los potenciales procesos de paz y/o obstaculizando los factibles consensos delargo plazo. En éste sentido, la negociación autónoma de las regiones sería unapolítica errada.

14 El homicidio en el Departamento del Valle del Cauca, en las subregiones en el perio-do 1990-2003 ha evolucionado de la siguiente forma: Santiago de Cali y área metro-politana (25359) victimas para un promedio de (1951) homicidios anuales; CentroSur(7051) para un promedio de (588) homicidios anuales; Norte(11623) para unpromedio de (969) victimas anuales; Pacifico(4368)para un promedio de(333) muertesviolentas anuales. Para un gran total de (48401)y un promedio de (3723) homicidiosanuales en el Departamento. Estas cifras son producto de la violencia política ysocial que asola al Departamento, es decir, grupos insurgentes, contrainsurgentes,vendetta entre grupos al servicio del narcotráfico, pandillas juveniles, grupos “delimpieza social”, delincuencia común etc. Superando la tasa promedio de 70 homi-cidios por cada 100.000 habitantes. Ver: (Ob. Cit.: 19)



dades de nuestro Departamento, espe-cialmente Cali y Buenaventura, se hanconvertido en receptoras netas de re-fugiados y desplazados. Ello generafenómenos de sobrepoblamiento quehan incidido en los niveles de margi-nalidad y de exclusión social, en tér-minos tales, como la cobertura del sis-tema escolar, el sistema de salud, dé-ficit creciente de viviendas, incremen-to de la criminalidad, delincuenciacomún, y todas las actividades ilega-les y punitivas que se derivan de éstefenómeno.

3.2. El colapso institucio-nal.

En este punto nos referimos pri-mordialmente a la aguda crisis de go-bernabilidad derivada del desplomeparcial de aparato administrativo en laregión, tanto en el Departamento comoinstancia mediadora., como en el ni-vel de las municipalidades y en bue-nas parte de las empresas y organiza-ciones públicas.

3.2.1. El arrasamientosufrido por la burocraciapública. Uno de los efectos másnegativos del desplome fiscal que sepresentó especialmente hasta el 2002en las instituciones territoriales y enti-dades descentralizadas, ha sido la ma-sacre de la burocracia pública, comopuede desprenderse de los datos queconsignan la disminución del tamañodel aparato administrativo del Estadoa nivel del Departamento y de la in-mensa mayoría de los municipios, lascuales están sometidas a los férreosparámetros de la Ley de ajuste fiscal15 .

Si no existen recursos públicospara inversión, y si se ha desmontadola burocracia gubernamental, para po-der satisfacer los planes de desempe-ño, se entenderá que se produce comoconsecuencia de lo anterior una dis-minución severa de la capacidad derespuesta del Estado en el plano terri-torial y/o regional, respecto a la de-manda de sus ciudadanos. Y ello, porsupuesto, contribuye a la pérdida delegitimidad, dado que la ciudadanía noencuentra en la administración depar-tamental ni en los gobiernos locales,un interlocutor válido para que ésta y/

15 El arrasamiento de la burocracia pública se expresa en el siguiente indicador: nume-ro de funcionarios por cada 1000 habitantes. Por orientaciones de la división deapoyo fiscal del ministerio de hacienda, DAF, una relación moderada y aconsejablede este indicador es de un empleado por cada 1000 habt. La Gobernación del Vallepara el año 1994 tuvo una relación de 1.1 funcionarios por cada 1000Habitantes; en1999 esta relación era de 0.9 funcionarios por cada 1000habitantes y en el año 2000fue de 0.3.Esta poda burocrática fue producto de la drástica reforma administrativay ajuste fiscal, medrando la capacidad de gestión de administración regional. (E.Varela y otros, 2003: 55-57).

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o estos, sean capaces de satisfacer ur-gentes demandas sociales.

Como alternativa a la masacre dela burocracia pública, el gobierno rea-liza contratos con organizaciones deltercer sector (ONG’s, Fundaciones,Organismos de gestión, etc.) con el finde que éstas canalicen y ejecuten lasdemandas sociales. Recordemos deotra parte, que la teoría de la adminis-tración pública no señala que la des-centralización conlleve la destruccióndel funcionariado público (J. Méndez,1999).

3.2.2. Un grave debilita-miento de las capacidadesgerenciales públicas. La bajagestión gerencial fue explicada en losprocesos de consulta a partir de las si-guientes causas:

a) Las características normativas,obsoletas, sobredimensionadas e ino-perantes que presentan las institucio-nes públicas, convirtiéndose en estruc-turas inadecuadas para atender las de-mandas reales de la sociedad y el en-torno regional y local;

b) Las instituciones cuentan conprocesos y procedimientos de gestiónpública con baja capacidad tecnológi-ca, en razón a que no disponen de re-cursos informáticos con aplicación detecnología de punta que faciliten el tra-bajo por procesos y procedimientosgerenciales y permita el acceso de lacomunidad a la información;

c) No se dispone de un talento hu-mano calificado, presentándose un in-eficiente e inadecuado perfil del recur-

so humano, lo anterior es debido a quetodavía la vinculación del talento hu-mano responde más a las demandasclientelistas que a las necesidades rea-les del servicio, o sea, la asignación acargos públicos desde Secretarias deDespacho hasta niveles inferiores depersonas no calificadas profesional ytécnicamente para su desempeño, queobedecen a las acentuadas lógicas dedepredación de lo público.

Otros factores señalados fueron: larenuencia a la modernización por par-te de las administraciones municipa-les. Débil gestión estatal para el desa-rrollo y aprovechamiento del talentohumano en la gestión publica. Defi-ciente formación administrativa y ju-rídica de administradores públicos.Estructuras administrativas subdimen-sionadas para los entes territorialesbajo la Ley 550. Poca participación enel desarrollo de los procesos adminis-trativos. Ineficiencia por parte de losorganismos de control. Y, bajo desa-rrollo del recurso humano sin tener encuenta el capital humano.

De otro lado en un plano de criticapolítica en los talleres regionales seencontró de manera recurrente estetipo de criticas: Escogencia de perso-nal con base a criterios politiqueros ysin tener el perfil adecuado. Baja cali-dad de las propuestas programáticasde los funcionarios elegidos popular-mente. Dificultad de los gobiernos lo-cales para la consecución de recursosdebido al centralismo. Carencia en lossistemas de información que permitaplanificar y evaluar la gestión públi-



ca, conocer los avances y resultadosde los planes de desarrollo y tomar lasdecisiones con oportunidad, en el tér-mino legal de cumplir con los compro-misos programáticos de la gobernabi-lidad y efectuar la rendición de cuen-tas a la comunidad sobre los acuerdospactados en el programa de gobierno(M. Clavijo y E. Piedrahita, 2003).

Además, se observa que la ciuda-danía no conoce ni participa activa-mente de los asuntos de la gestión pú-blica, dado que existe un inadecuadoportafolio de servicios, falta de divul-gación y socialización de las políticas,estrategias y productos y/o serviciosque presta la administración munici-pal y departamental.

3.2.3. El desplome de lasfinanzas públicas en la re-gión. El deterioro de las finanzaspúblicas territoriales se debe exami-nar desde dos perspectivas: Comoefecto directo e inmediato de la crisisfiscal de las entidades territoriales; Y,los que se producen en la gestión y losprocesos financieros, es decir, en laforma de hacer las cosas, lo que con-lleva al detrimento de las finanzas demuchas instituciones públicas de ca-

rácter descentralizado16 . Son destaca-bles, en éste sentido, como fenómenosnegativos la crisis de la Gobernacióndel Valle del Cauca, que se vio obliga-da en las administraciones anterioresa hacer ajustes, despido de funciona-rios y a someterse a planes de desem-peño con el sector financiero. Muchosde éstos planes requieren reajustes,dado que las expectativas de recaudode tributos locales, o la misma caídade las transferencias nacionales, comoresultado de la situación económica,no ha permitido que se logren los re-sultados inicialmente proyectados endichos planes de desempeño.

En el caso de los Municipios Va-llecaucanos, buena parte de ellos hanaceptado éste tipo de modalidades uotras alternativas, tales como la apli-cación de la ley 550 de 1999, de sa-neamiento del sector económico real.EMCALI, la principal empresa indus-trial y comercial del Departamento,está intervenida y se encuentra en se-veras dificultades en relación con lagarantía de su viabilidad financiera ycontinuidad en la provisión de servi-cios, representando su gestión más del55% de sus ingresos por los serviciospúblicos ofrecidos a nivel del Depar-

16 Dada la situación fiscal de la Nación en la última década, las trasferencias a losDepartamentos y Municipios se disminuyeron, a pesar de la Ley 60 de 1993, la cualordenaba trasladar recursos a los entes territoriales con el fin de aumentar su autono-mía. La Ley 715 de 2001, flexibiliza y amplia los sectores y actividades sobre loscuales los alcaldes pueden asignar los recursos de las trasferencias dentro del nuevosistema general de participaciones. A la vez, la Ley 617 del 2000, propende en elmediano plazo racionalizar el gasto público de los entes territoriales, en aras delograr el saneamiento fiscal.

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tamento. El Municipio de Santiago deCali, especialmente, muestra uno delos mayores índices de endeudamien-to nacional y ha visto recortado seve-ramente sus recursos y comprometidolas vigencias futuras de recaudo pre-supuestal. Esta problemática generaque hoy en día, tanto la Gobernacióndel Departamento como la inmensamayoría de los Municipios, carezcande los recursos fiscales necesarios paracumplir los programas de Gobierno alos cuales se han comprometido losgobernantes con la ciudadanía.

A la vez, el problema de las finan-zas públicas territoriales se explica porlas siguientes subcausas: Primero, ladrástica desarticulación de políticassobre competencias y recursos entrelos niveles del Estado, lo cual ha con-ducido a que los municipios y el de-partamento asuman una gran cantidadde competencias con una inequitativadistribución de recursos por parte dela Nación; Segundo, se ha presentan-do una caída de la carga tributaria enlos entes territoriales, producto de lacrisis económica que afecta al país y ala poca o nula gestión por parte de laslocalidades en la aplicación de políti-cas tributarias ágiles y modernas; Ter-cero, el incremento paulatino del gas-to de funcionamiento como resultado

de prácticas clientelistas en la contra-tación del personal y en la demandade recurso humano para atender com-petencias y funciones que se le impo-ne a la localidad.

Cuando se produce la Ley 715 deajuste fiscal en el año 2001, ésta obli-ga a una severa restricción de los gas-tos de funcionamiento, que implica enla mayoría de las administraciones te-rritoriales, la implantación de reformasadministrativas severas, muchas deellas, sin criterios técnicos acerca delas prerrogativas y perspectivas delrecorte, que ha significado una verda-dera masacre laboral y el desmonte,como ya se mencionó, de buena partedel aparato administrativo territorial17 .Esto golpeó severamente la capacidadde respuesta de las administracionesterritoriales frente a las demandas ciu-dadanas e implicó la pérdida de unvalioso capital humano acumulado alo largo de todo el servicio civil; Cuar-to, el aumento de la deuda pública de-partamental y municipal que desbor-da la capacidad de pago de las institu-ciones, producto de visiones de gober-nabilidad de corto plazo (E. Varela yotros, 2003:61-64).

La mayor parte de los Alcaldes yGobernadores, a lo largo de la décadade los noventa, ejecutaron sus progra-

17 La Gobernación del Valle del Cauca, tuvo 5903 funcionarios en el año de 1990, estacifra se disminuyo en 39.9% entre los años 90 y 94 y se ubico con 4050 funciona-rios; para el año 1999 presento un decrecimiento de 8.5% en su planta de personal,al alcanzar la cifra de 3850 funcionarios, para el año 2000 producto de la reformaadministrativa el numero de funcionarios se disminuyo en 69.9% alcanzando la ci-fra de 1159 funcionarios (E. Varela y otros, 2003: 59-60).



mas de Gobierno sobre la base delendeudamiento de las futuras adminis-traciones. Hubo adicionalmente unapolítica irresponsable, laxa, por partedel sistema financiero, que gozaba enla segunda parte de los años noventade una gran liquidez y esto significóun catalizador para que colapsaran lasfinanzas públicas departamentales ymunicipales. De otro lado, jamás sehan tomado previsiones en relacióncon temas tales como, el aseguramien-to pensional de los empleados y fun-cionarios de las administraciones te-rritoriales, lo cual implicó una agudi-zación de ésta situación. Además, agre-guemos a los anteriores puntos, losmalos manejos del erario público de-bido al despilfarro administrativo, pro-ducto de la corrupción administrativa.

Muestra de ello, las dificultadesfinancieras y la problemática genera-lizada del sistema hospitalario públi-co; Universidades públicas, Munici-pios; Entes descentralizados como lasEmpresas Públicas (EMCALI) hoyintervenida por la Superintendencia deServicios Públicos- que antes eran pa-radigmas nacionales de rentabilidad yservicio, e incluso el desempeño deinstitutos nacionales que han puesto enriesgo la estabilidad institucional, elofrecimiento y la calidad misma de losservicios públicos que la ciudadaníademanda.

La Universidad del Valle, igual-mente presentó un deterioro financie-ro en 1998 y se ha recuperado lenta-mente, aún cuando no tiene todavíauna capacidad de expandir su radio de

acción, modernización y respuesta alas diferentes demandas tanto de laciudadanía como del sector público yproductivo, para que ella preste suconcurso en la promoción del desarro-llo económico y social. A éste cuadroha de adicionarse la crisis generaliza-da del sistema de salud departamentalpúblico, la quiebra hospitalaria, enparte derivada de las lógicas mismasde transferencias de recursos que es-tán implícitas en la Ley 100 de 1993,y de otro lado, imputable ésta situa-ción a problemas de gerenciamiento yde clientelización del sector.

3.2.4. Deterioro del des-empeño institucional. Encuanto al desarrollo institucional, espertinente tener en cuenta las causaspertenecientes a la problemática de go-bernabilidad, ya que estas condicionanla estabilidad y el desarrollo de las ins-tituciones en la región. En otras pala-bras, la gobernabilidad en sus diferen-tes manifestaciones, de una u otra for-ma, permea horizontalmente la estruc-tura básica de la sociedad, es decir, susinstituciones. En términos comparati-vos, podríamos afirmar que el factordecisivo para la pérdida de goberna-bilidad en el caso del Departamentodel Valle del Cauca y de las adminis-traciones territoriales, se debe al pro-pio deterioro institucional. Adicional-mente, el deterioro de las institucio-nes en la región, se explica por las si-guientes causas:

a) La insuficiente articulación in-terinstitucional, responde al deficien-

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te trabajo de equipos sinérgicos fuer-tes y sostenibles entre entidades delorden nacional, departamental, local,sector privado y comunidad en gene-ral, sin desconocer que el presentegobierno departamental puso en mar-cha los Comités sectoriales interinsti-tucionales, en los cuales participa ac-tivamente entidades del orden nacio-nal y departamental, y por su parte, elsector privado con las mesas de traba-jo “Planeta Valle”.

b) Una baja preocupación por losasuntos públicos a nivel nacional, re-gional y local, por cuanto las entida-des trabajan con miradas focalizadassobre el interés propio dejando de ladoel sentido de pertenencia de orden na-cional y departamental.

c) Planificación desarticulada en-tre los niveles de Estado, a pesar deexistir la ley del Plan de Desarrollo,que pretende integrar los procesos deplanificación entre instituciones. Conel fin de guardar coherencia estratégi-ca con los planes nacional, departa-mental y municipal, las institucionesterritoriales formulan sus planes muyenmarcados al plano local y eviden-cian marginalidad de las políticas na-cionales y regionales.

d) Protagonismos individuales einstitucionales, fenómenos que se pre-sentan por las marcadas acciones consentido individualista que ejercen al-gunos funcionarios públicos sobre ladireccionalidad de políticas y estrate-gias institucionales, lo que genera

aprovechamientos particulares comotambién individuales-institucionales,que no permiten ejercer a los gober-nantes territoriales procesos de gober-nabilidad institucional sobre la base detrabajos sinérgicos donde se da un jue-go de suma no cero, es decir, dondetodos ponen y todos ganan.

e) Desconfianza entre las institu-ciones, según su jerarquía. Situaciónque se presenta, debido a los nivelesde corrupción, baja capacidad técnicade las instituciones para ejercer lacompetencia por debilidades en sucapacidad técnica.

Esto nos hace pensar que el proce-so de descentralización plasmado enla Constitución Política de Colombiade 1991 no se ha implementado en sutotalidad, ya que las políticas públicasestán amarradas y son diseñadas porparte del gobierno central. Lo anteriorgenera que los gobiernos regionales y/o locales tengan limitadas su autono-mía para diseñar políticas públicas re-gionales, es decir, los gobiernos regio-nales implementan las políticas públi-cas más no las diseñan. Derivado delo anterior se presenta una desarticu-lación institucional entre los diferen-tes municipios del Departamento. A lavez, no hay una visión sistémica entrelos gobernantes y los diferentes fun-cionarios de alto rango que dirigen lasinstituciones públicas, presentándoseuna descoordinación en las políticassociales de carácter regional.



3.3. La deslegitimación ysu base sociocultural en laregión.

3.3.1. Continuidad delimpacto negativo del narco-tráfico. En efecto, el estudio encon-tró que el crecimiento del fenómenodel narcotráfico, sus efectos negativosy la criminalidad violenta que se deri-va de dicha actividad ilegal, a pesarde la política represiva por parte delEstado, implica una causalidad gran-de la ingobernabilidad. Si bien es cier-to, a estas organizaciones del narco-tráfico hoy no se les denota como car-teles, el negocio continúa de manerafragmentada y/o atomizada entre pe-queños grupos. Esta problemática flo-rece en el país por razones culturalese institucionales, ya que en Colombiaen la década de los ochenta existía unclima de convivencia frente al enrique-cimiento ilícito, presentándose un altonivel de impunidad para la acumula-ción ilegal de riqueza.

En otras palabras, la sociedad co-lombiana en una medida considerableha tolerado y legitimado la acumula-ción de capital vía la comercializaciónde narcóticos y, posteriormente, el cul-tivo, procesamiento y mercantilizaciónde la droga. De otra parte, el narcotrá-fico surge sobre el suelo nodrizo deuna sociedad con una capacidad muydébil del Estado para controlar y pe-nalizar el enriquecimiento ilícito (co-rrupción político administrativa y nar-

cotráfico). En ésta perspectiva, la cla-ve del narcotráfico en Colombia seencuentra primordialmente en la capa-cidad empresarial de las elites plebe-yas de Antioquia y del Valle, que sonlas que trafican, heredando una cultu-ra de enriquecimiento ilícito, la cualtiene una profunda tradición en la so-ciedad colombiana desde el siglo pa-sado (J. Tokatlian, 2000). Dicho deotra forma, el fenómeno del narcotrá-fico no es la causa, sino la consecuen-cia de la cultura del enriquecimientoilícito en Colombia.

3.3.2. Apatía social y de-bilidad de los movimientosde base. Finalmente, muchos deestos procesos de crisis son derivadosde la apatía social y la falta de organi-zación política de la sociedad civil paracanalizar y organizar las propuestasciudadanas. A la vez, existe un desco-nocimiento parcial de la ciudadanía delas propuestas programáticas de losgobernantes. Este desconocimiento odesinterés por los asuntos políticos tie-ne relación con las maquinarias elec-torales y clientelistas que hacen partede la democracia colombiana. En ésteorden de ideas, se debe suministrarcanales de participación (ConstituciónPolítica de Colombia de 1991, Artícu-lo 103), que permitan el empodera-miento de la sociedad civil, con el finde materializar los instrumentos jurí-dicos e institucionales que nos ofrecela Constitución Política de 1991.

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4. ¿EL PLAN MAESTRODEL VALLE DEL CAUCAFRENTE A LA CONSTRUC-CION DE GOBERNABILIDADY EL MEJORAMIENTO DELDESEMPEÑO INSTITUCIO-NAL

Como lo señalamos al comienzo deeste texto, entre 2001 y 2003, comoparte de la elaboración del Plan Maes-tro se llevaron a cabo talleres y reunio-nes en las seis subregiones del Valledel Cauca con el objetivo de construiruna visión regional conjunta en loscuatro Ejes del Plan, entre ellos, el Ejede Gobernabilidad. En estas reunionesparticiparon cientos de líderes y diri-gentes en representación de alcaldías,Concejos, organismos del Estado Na-cional, organizaciones sociales juve-niles, indígenas, de mujeres, negritu-des y otras, representantes de gremiosde la producción, empresas y otrasmuchas organizaciones del orden so-cial. Así, se establecieron consensosque dieron como producto las basespara el diseño de una Agenda de Go-bernabilidad proyectada a doce años.La Agenda para el Fortalecimiento dela Gobernabilidad regional en el Valledel Cauca se firmó en el marco delPacto por la Gobernabilidad suscritoen septiembre de 2003 con asistenciade diversas autoridades encabezadaspor el gobernador Germán Villegas yfue además suscrito por los candida-tos a la Gobernación, incluido el ac-tual Gobernador del Departamento,Angelino Garzón.

El Pacto se firmó bajo la consignade que la Gobernabilidad representalegalidad, confianza, legitimidad, efi-cacia y participación, y que su organi-zación y funcionamiento, resultan cru-ciales para el desarrollo humano sos-tenible. La Agenda de Gobernabilidadpretendió identificar instrumentos úti-les para actores públicos y privados,que en el marco de sus respectivos ro-les puedan ser aplicados para mejorarlos niveles de Gobernabilidad local yregional, por lo cual se asumió quedebían ser discutidos y desarrolladoscomo herramientas, de la gobernabili-dad democrática local y regional. Laspremisas de la Agenda resaltan que, siel gobierno es más transparente, ma-yor es la confianza de los ciudadanosen las instituciones y que a mayor gra-do de confianza mayor liderazgo. Unmayor liderazgo hace más viable laconstrucción de relaciones propositi-vas entre actores y una más fácil pro-ducción de resultados. La agenda deGobernabilidad para la sociedad va-llecaucana se basó en consensos de unavisión de desarrollo para ser lideradospor personas y organizaciones quegocen de legitimidad democrática. Laimportancia de esta agenda radica enque pretende identificar condicionespor alcanzar mejores niveles de gober-nabilidad y propone criterios de me-dición que facilitan la formulación deun plan de acción y seguimiento.

Así, se seleccionaron como proble-mas fundamentales a superar: En elmarco político y de liderazgo: el debi-litamiento de los partidos políticos



como voceros de opciones nacionalesy regionales aglutinantes para la pro-moción del desarrollo del Valle delCauca. Igualmente, La fragmentacióny también la insuficiencia de lideraz-go publico de los dirigentes empresa-riales, sociales y políticos. Por último,El influjo de grupos armados ilegalesen la última década. En el marco de loinstitucional: la desestabilización ins-titucional identificando como algunasde sus causas más profundas el clien-telismo, la corrupción, la amplia difu-sión social de antivalores sustentadosen lógicas prebendarias y patrimonia-listas. De igual forma, el deterioro delas finanzas de los entes territoriales ybajo nivel de gestión pública que hanafectado drásticamente las posibilida-des de respuesta eficaz a las deman-das ciudadanas. En el marco de la ges-tión de los gobernantes: el bajo mar-gen de maniobra debido a las restric-ciones fiscales y a fenómenos como elcentralismo. Como objetivos estraté-gicos de la Agenda de Gobernabilidadse señalaron los siguientes puntos:1. Mejorar la calidad de la gestión de

los gobernantes y sus equipos.2. Fomentar la legitimidad del siste-

ma político3. Afianzar la identificación de pro-

pósitos de alto interés público yfortalecer el componente institu-cional en todas sus formas.

Lo anterior, teniendo en cuenta quesólo con el reconocimiento social deliderazgos individuales y colectivoscon capacidad para convocar el com-promiso de la sociedad vallecaucanacon el proceso de desarrollo a largoplazo que se promueve puede llevar ala superación de prácticas clientelis-tas y a la conversión de la política enun espacio abierto a la democracia yal cambio social sostenible. Se puederealizar una medición del tema de go-bernabilidad a futuro a través de laedentificación de personas y organi-zaciones con capacidad de convoca-toria, de la medición de dinámica elec-toral y sistema de partidos en su ex-presión regional y nacional, del análi-sis del grado de confianza social enlas instituciones regionales y de en-cuestas sobre percepción ciudadana enrelación con los líderes, entre otros.

El desarrollo de relaciones cons-tructivas entre los actores comprome-tidos en el proceso es el elemento crí-tico identificado de forma unánime. Eneste sentido se busca identificar cuáles el balance adecuado y cómo lograr-lo. La importancia de la identificaciónde los actores, sus roles y potenciali-dades supone la precisión de la mane-ra como juegan los distintos factoresde poder, tanto subnacionales comonacionales18 , públicos y privados. Asícomo la consecución de consensos, lalegitimidad y el liderazgo. Esta inte-

18 Comprende por tanto la ponderación de los modelos de organización territorial y losgrados de autonomía y descentralización reconocidos a los gobiernos subnaciona-les.

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rrelación estará mediada por un con-junto de reglas formales e informalesque determinarán la manera como serála relación en la gestión del desarrolloregional. Del cumplimiento y acepta-ción de reglas, depende que la relaciónsea propositiva y no paralizante. Setrata de buscar un tipo de desarrolloregional, que ya no se base meramen-te en indicadores económicos, sino quetrata de introducir una equilibrada pre-ocupación por la equidad, la sustenta-bilidad, la productividad y la amplia-ción de los medios de acción de la gen-te a través de factores clave como laparticipación política e institucional.

El proceso de construcción delPlan motivó la conciencia social y pro-dujo consensos en torno al derecho dela región a autogobernarse, a la exi-gencia de mínimos de democracia ta-les como el respeto y equilibrio de lasreglas de juego de distribución de po-der entre los gobiernos y niveles na-cional y subnacionales, a la necesidadde instaurar procesos efectivos de ne-gociación política entre los actorespolíticos del gobierno local y los ac-tores políticos del gobierno regional ynacional. Se precisó la necesidad deestablecer mayor capacidad de influen-cia en las políticas nacionales, de im-pulsar el traslado de competencias y

recursos a los gobiernos subnaciona-les, de crear espacios de armonía enlas relaciones horizontales de poder,de fijar reglas de juego claras entre losactores institucionales locales, de re-ducir el grado de dependencia del eje-cutivo local y regional con las corpo-raciones políticas. también se estable-ció un consenso para el logro de unamayor participación constructiva deorganizaciones sociales y la vincula-ción del sector privado en los propó-sitos colectivos, para le aumento de lapresencia organizaciones privadas queparticipan en la construcción de lopúblico y para acrecentar el nivel deapoyo de las políticas públicas másrelevantes por parte de las organiza-ciones privadas destinatarias directasde las mismas. se pudo establecer, apartir de todo el proceso de diálogosocio-institucional, que se requiere lapromoción de la participación ciuda-dana en las decisiones que los afec-tan, dentro de las que se incluye laparticipación electoral, la participa-ción comunitaria entendida como laintervención solidaria en lo público, yla participación de la sociedad civilpara supervisar al gobierno y brindaralternativas para la participación polí-tica19 .

19 Participaron en la firma de la Agenda de Gobernabilidad líderes, dirigentes y repre-sentantes de los más diversos sectores. En primer término la Gobernación del Valley otras importantes instituciones estatales tales como la CVC, Sena regional, ICBF,alcaldes, el Alcalde de Cali, Fuerzas Armadas, policía, fiscalía, contraloría, procura-duría, la Universidad de Valle y otros. En representación del sector social: Federa-ción de ONGs, Iglesia Católica, veedores ciudadanos, sindicatos, directivos de me-



5. CONCLUSIONES:

5.1. Continuidad del PlanMaestro de Desarrollo So-cial y Sostenible y Prospec-tivo al 2015.

Existen indicios, dada la situaciónactual, al 2015, de que se avance en laprogramática propuesta. Esto implicauna determinada actitud y convicciónpolítica por parte de los gobernantes yla opinión pública para sacar avanteun proyecto colectivo de reorientaciónde la política y de la gestión públicaregional. Las recomposiciones de lasfuerzas políticas en el futuro, deberánpermitir esta continuidad. Muchos delos propósitos trazados están siendoabordados con mayor o menor éxitopor los gobernantes actuales – alcal-des y gobernador – y por sus equipos,y hay en general un clima positivo enmateria institucional en pro de la re-cuperación financiera de los entes te-rritoriales. De otra parte, los gobier-nos locales y el Departamental handejado de tener la importancia desdehace unos años como fuentes de em-pleo, debido a las múltiples restriccio-nes presupuestarias y a las fuertes im-posiciones legales y al control de la

Nación para que se reduzcan, o por lomenos se conserven congeladas lasplantas de personal.

Este fenómeno es del orden nacio-nal y habría que establecer un compa-rativo interdepartamental para preci-sar que ha pasado con la instituciona-lidad estatal vallecaucana frente a otrosdepartamentos en materia de su fun-cionariado. Los niveles de inversiónnacional en la región – distintos a losrecursos del Sistema General de Par-ticipaciones -no son los mejores y, apesar de los constantes anuncios, escada vez más difícil que el GobiernoCentral invierta en prioridades regio-nales de incidencia directa en las op-ciones nacionales de desarrollo talescomo el puerto de Buenaventura, lacarretera al mar y las grandes obras deinfraestructura vial, de servicios públi-cos y de descontaminación ambientalque requiere el Valle del Cauca.

5.2. Viabilidad de las Go-bernaciones como agentesy gestoras del cambio insti-tucional

Resulta clave entender cuál es lafuncionalidad de la instancia departa-mental en los asuntos de la gobernabi-

dios de comunicación y de información nacionales y regionales incluido Telepacífi-co, representantes de minorías, estudiantes, personeros escolares, rectores de uni-versidades, decanos y directores de programas académicos de politología y sociolo-gía, representantes de negritudes, indígenas y feministas. Por el llamado sector polí-tico: representantes de los Consejos Municipales Juveniles, concejales, diputados,congresistas, representantes de los diferentes movimientos y partidos políticos conpresencia en la región.

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lidad y del ajuste institucional en laregión. Como ya lo dijimos, esto im-plica delimitar la zona de actuaciónpropia, respecto de las áreas que sonimputables a otros agentes institucio-nales, o al marco mas general del con-texto estructural y situacional. Lo pri-mero a resaltar aquí es que las gober-naciones tienen un reconocimientosocial significativo. En el Valle delCauca la elección de los últimos tresgobernadores ha representado copio-sas votaciones y una significativa mo-vilización ciudadana en el propio de-bate público. De la misma forma, losalcaldes y las autoridades locales con-servan una relación estrecha con laGobernación del Valle del Cauca. Elejercicio de Audiencias Públicas rea-lizado por el Gobernador Garzón haresultado exitoso a pesar de las res-tricciones presupuestales y año y me-

dio de gobierno logró integrar inver-siones con los municipios, el sectorprivado y diversos organismos paraobras de diversa índole en los munici-pios. En la practica social pues, laGobernación del Valle mantiene unainterlocución fluida con los distintosactores sociales y una vocería de losmismos ante el Gobierno Nacional,una mediación con las fuerzas parla-mentarias, gremiales, comunitarias,etc., que son activos importantes paraliderar procesos de cambio y proyec-tos de tipo estratégico.20

Es conveniente recordar que elPlan Maestro en las áreas de Gober-nabilidad y Desarrollo Institucionalexpresa ideales políticos de largo pla-zo -como su propio diseño lo exigió.Por lo tanto, no se trata de evaluarloen una visión de corto plazo. Es evi-dente -por ejemplo- que el grueso de

20 En especial, la elección del actual mandatario acentúa estas tendencias positivas.Angelino Garzón, es uno de los líderes políticos con mayor proyección nacional allado del actual alcalde de Bogotá, Luis E Garzón y el Alcalde de Medellín, SergioFajardo. Su elección fue resultado de una amplia convergencia en la que batió elec-toralmente por un amplio margen al candidato que contaba con las simpatías delsector político adepto al Presidente Uribe. Además, el Plan de desarrollo que está enejecución (2004-2007) se inspira y concreta en metas que se inscriben en los ejes delPlan Maestro al 2015. La continuidad en las políticas en esta materia de la planea-ción es igualmente otro activo valioso, para concretar los objetivos fijados. La cons-trucción social de metas y consensos es otro factor positivo. La manera como sediseñó el Plan Maestro al 2015, con una amplia discusión ciudadana y la interlocu-ción de diversas fuerzas sociales del espectro político y socioeconómico del depar-tamento, y el mismo simbolismo de su presentación pública, nos indica la posibili-dad de unificar esfuerzos y voluntades. Existe una conciencia de la crisis institucio-nal y de la de las limitaciones existentes en materia gobernabilidad y un amplioconsenso para superarla. Aquí incluso se plasman acuerdos con los gremios y fuer-zas corporativas provenientes de las elites empresariales e intelectuales del Valle delCauca.



las dificultades reseñadas en las sec-ciones anteriores está por contrarres-tarse y algunas se han agravado. Aquíla Gobernación y la Secretaría de Pla-neación Departamental pueden jugarun papel significativo en el monitoreode los indicadores y en la promocióndel debate social de sus causas, a lamanera de un Observatorio de la Polí-tica.

5.3. La dirigencia política

Una revisión del panorama de li-derazgos de proyección nacionaloriundos de la región nos permite es-tablecer que: La Presidencia del Par-tido Social Conservador, la Presiden-cia del Senado, la Gobernación delDepartamento del Valle del Cauca yalgunos congresistas, así como empre-sarios y líderes sociales son experi-mentados dirigentes con opción polí-tica no sólo regional sino nacional.Todos ellos con un buen nivel de re-conocimiento público por sus ejecu-torias y su experiencia. Sin embargo,y a pesar de la importancia de los lide-razgos anteriormente citados, tambiénes conocido que el Valle del Cauca hatenido serias dificultades para estable-cer acuerdos suprapolíticos que per-mitan avanzar en prioridades de inte-rés regional y reúnan esfuerzos de li-derazgo colectivo alrededor de temasde interés regionalmente vitales. Elnecesario regionalismo que contribu-ya a la defensa de los intereses valle-caucanos brilla por su ausencia en lasesferas de poder pues se asume de

manera sigilosa como queriendo noestorbar a los círculos del poder cen-tral, mientras muchos de los lideres deregiones como la costa Atlántica yAntioquía actúan de manera abierta yconsensuada regionalmente priorizan-do para sus departamentos las inver-siones y decisiones públicas de altoimpacto sin que en el Valle del Caucasus líderes despierten frente a sus na-turales competidores.

5.4. La imagen regional

Todavía es frecuente el sesgo ama-rillista con la cual son tratados los te-mas que afectan al Valle del Cauca porparte de los medios de comunicaciónnacional, y muy especialmente losmedios electrónicos. Al centralismopolítico se suma el centralismo en elmanejo de la información que convier-te a la provincia en simple productorade las noticias relativas o orden públi-co, desgreño administrativo y narco-tráfico, como alimentadoras de losimaginarios colectivos que hacen deCali y del Valle la cuna de la delin-cuencia social y política, y el feudo delos Señores de la Droga. El caso delos principales sindicados como jefesde los negocios del narcotráfico en laregión, ha estado por casi diez añosen las primeras páginas de los perió-dicos y en los titulares de los telenoti-cieros ligado al nombre del departa-mento y de su capital. Ante esto, y losdemostrados vínculos de narcotráficoy política en años anteriores, la con-fianza interna de la comunidad en sus

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líderes y su dirigencia – no sólo polí-tica, sino empresarial, eclesiástica,deportiva y de todo orden – se ha vis-to torpedeada desde afuera, a vecescon gran exageración.

La indefinición sobre temas tanimportantes para la ciudad de Cali, elValle y el país como lo son, la recupe-ración de EMCALI, el Parque de Re-siduos Sólidos que reemplace a Nava-rro; el tratamiento de las aguas conta-minadas del río Cauca, y la recupera-ción social de Buenaventura, han afec-tado enormemente la confianza públi-ca. Si bien, buena parte de la respon-sabilidad recae en el nivel nacional deGobierno, las sociedades caleña y va-llecaucana han tenido enormes dificul-tades para construir consensos míni-mos en torno de estos temas21 .

La transparencia de los procesostécnicos para la construcción de ma-croproyectos, la contratación, la selec-ción de proponentes, y todo lo que tie-ne que ver con la gestión de progra-

mas y proyectos de alto interés social,es condición sine qua non para que semejore la confianza pública y la Go-bernabilidad. Sin embargo, este asun-to es prioridad sólo de algunas instan-cias o de algunos gobernantes. Suejemplo, es escaso pero cuando se daes muy importante para ofrecer seña-les a la sociedad de que es posiblemejorar el nivel de confianza pública.El connotado caso del contrato de lacarretera Cali – Candelaria y la luchajurídica e institucional de la Adminis-tración de Angelino Garzón por impe-dir el pago de sobre costos es un ejem-plo positivo.

5.5. Nuevos actores en laescena política regional

En los 95 años de historia institu-cional del Valle del Cauca, por prime-ra vez se pone en marcha un gobiernoencabezado por un líder de la izquier-da democrática, tal como sucede en

21 Tal vez, una de las formas en que más se hace visible la ingobernabilidad es precisa-mente el alto grado de indefinición de soluciones concretas para ser ejecutadas en elcorto plazo. Cuando pasan meses y años sin que se acuerden social y políticamentepor lo menos las estrategias de en que se abordaran las soluciones a problemas detanta importancia social como estos. En la actualidad, esta es una de las más grandesfisuras en la Gobernabilidad y se presenta sobre todo en el caso del Municipio deCali. La acción de los actores vinculados con la dimensión política del desarrollo noha sido eficaz en la definición de políticas públicas a seguir por parte de la ciudada-nía y del gobierno, por lo cual puede considerarse como deficiente su resultado.Habría entonces que revisar qué constituye para la dirigencia política en su conjuntoun resultado positivo de su gestión a lo cual destina la mayor parte de sus esfuerzos:¿los nuevos Acuerdos, Leyes, Ordenanzas o Decretos que logren sacar adelanteCongresistas, diputados y concejales?, ¿Los recursos que logre canalizar cada polí-tico para proyectos de interés de sus electores?, ¿El número de cargos en las plantasde personal con los que cuenta el grupo o sector de determinado actor político?



Bogotá. Lo anterior da cuenta de quese han dado en la región procesos decambio en la mentalidad de la pobla-ción frente a lo que representan opcio-nes de orden cívico o de sectores polí-ticos que hasta ahora no habían incur-sionado en el poder en esta zona delpaís. Da cuenta igualmente de un cier-to grado de madurez institucional quepermite que miembros de organizacio-nes políticas tradicionales establezcanalianzas supra con representantes denuevas vertientes ideológicas. Al pa-recer, el grueso de la población en elValle del Cauca tiene el convencimien-to de que no importa la procedenciasocial o política de los candidatos, yque lo más importantes son las opcio-nes que presente para mejorar las con-diciones de vida de la gente y el ma-nejo de las instituciones públicas. Ellofluctúa y se matiza con prácticas tra-dicionales de hacer política, pero detodas formas introduce esperanzado-res elementos de innovación en la ges-tión pública y en la manera de hacerpolítica. La importancia de experien-cias de planificación prospectiva comola del Plan Maestro estriba en que im-plican la reflexión colectiva de cien-tos de personas y contribuyen a laconstrucción de acuerdos para el esta-blecimiento de políticas públicas y deacciones sociales de diverso orden.Está en manos de lo gobernantes y delos líderes de la sociedad civil impul-sar estos procesos de la mano con lasinstituciones.

5.6. Medios y dispositivosinstitucionales

Para ir más allá de los factores po-sitivos anotados que son importantespero insuficientes, la discusión debeser puesta claramente en el terreno delos medios y dispositivos. El equipode trabajo del área de Gobernabilidadsiempre insistió en la necesidad de re-diseñar la relación Departamentos-Estado Central. Tal como funcionanestas relaciones existen severísimaslimitaciones de distinto tipo para quelas gobernaciones lideren cambios es-tratégicos significativos.

Recordemos por ejemplo que unareforma en los tributos para fortale-cer y darle una autonomía y suficien-cia relativa a las finanzas departamen-tales, ha carecido en las tres últimaspresidencias (Samper Pizano- Pastra-na Arango y Uribe Vélez) de apoyosignificativo en su trámite legislati-vo. Sin recursos adecuados las fun-ciones de las gobernaciones tenderána ser cosméticas o de simple media-ción. Ello es más cuestionable si re-conocemos la inviabilidad financierade la inmensa mayoría de las munici-palidades. Así, el único actor con in-terlocución social es el GobiernoNacional y de este modo se fortale-cen además las influencias negativasde las elites parlamentarias. El Presi-dente Uribe usa este inadecuado di-seño institucional a través de las“Consejos Comunitarios” en las re-giones, como una mecánica paterna-lista que deslegitima los poderes ins-

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titucionales de las gobernaciones, al-caldías e instancias intermedias.

Además, se requiere un ajuste ins-titucional que fortalezca las regiones.Muchas y atinadas propuestas se hanpresentado a la discusión publica paraextendernos aquí en ese tema (J. Cas-tro, 2004; O. Fals Borda, 2002; Gru-po Quirama, 2001). En esencia, se tratade “descargar” al centro, léase poderpresidencial y poder central, de la eje-cución de numerosas políticas públi-cas, para que estas se concreten en larelación entre autoridades locales ypoderes regionales. Un área debe serla de infraestructura básica, por ejem-plo; es un anacronismo la total centra-lización de las licitaciones por partede INVIAS; las redes ferroviarias, lospuertos y aeropuertos, la llamada ma-lla vial, etc. La política social: la edu-cación, la salud, la lucha contra la po-breza y la exclusión, los apoyos a des-plazados, etc.. Y por supuesto es mu-cho lo que podríamos lograr con lafederalización o regionalización denumerosos aspectos de la Gobernabi-lidad: la seguridad, la convivencia ciu-dadana et. al, si estos fueran diseña-dos parcialmente, y ejecutados en bue-na medida por y desde las regiones.

5.7. Concreción de lasreformas políticas:

En los últimos años, a nivel de di-seño institucional el debate y el pro-ceso de ajuste se han centrado en elpapel de las instituciones políticas.Aquí incluimos por supuesto la inicia-

tiva de prorrogar el mandato del ac-tual presidente Alvaro Uribe aproban-do la reelección inmediata. Sin embar-go, la incoherencia resalta al negar estafórmula para los alcaldes y goberna-dores, si el argumento a favor es laestabilidad y la continuidad de la eje-cución de las políticas y los progra-mas. Cambios de mayor impacto po-sitivo en la Gobernabilidad regional sedesprenden de la llamada reforma po-lítica (umbral, listas únicas por parti-do, prohibición de la doble “militan-cia”, reglas democráticas de selecciónde candidatos, etc.,) que tiende a ra-cionalizar la explosión de “micro par-tidos electorales). La personalizaciónpatrimonial de la vida política es unrasgo enormemente negativo para lapráctica institucional democrática.Creemos que este aspecto de las nue-vas reglas del juego –que critican acer-bamente las fuerzas minoritarias- ser-virá paradójicamente para reagrupa-mientos, unificaciones, y polarizacio-nes que permitan hacer más claro ytangible el debate público, dejandoatrás la política personalista, caldo decultivo de la corrupción.

El asunto no es simplemente refor-mar las normas institucionales. Esta esuna solución parcial pero igualmenteinsuficiente. Las transformaciones enpro de una mejor gobernabilidad de-mocrática dependen para su avance,del propio juego político. De la reagru-pación de fuerzas; de la expresión dela ciudadanía y de la llamada socie-dad civil; del combate político a losfactores que destruyen la instituciona-



lidad. También es muy importante eltipo de gestión de los gobiernos loca-les y específicamente el papel de lide-razgo que le compete al Gobernador.En este caso, se esperaría que un cam-bio significativo de las costumbre po-líticas sea una de las improntas delGobernador Garzón. Ya hay importan-tes experiencias de renovación y rup-tura con las practicas tradicionales, porejemplo, en la gestión de la capital:Bogotá; y en Medellín con el actualalcalde Sergio Fajardo. En numerosaslocalidades de Colombia la dinámicade la descentralización y el empode-ramiento ciudadano han dejado de serretórica para mostrar realizacionesilustrativas del cambio en la conductapolítica de los agentes y las organiza-ciones. Las formas de Gobernabilidaddemocrática implican la quiebra de laespina dorsal del clientelismo (entre-gar las dependencias, Secretarias, uni-dades y empresas descentralizadascomo “botín” o premio por la lealtadpolítica).

Un tema de agenda pública dondese muestran las posibilidades de inno-vación de las regiones –en temas queson el corazón mismo de la Goberna-bilidad- lo vemos en la forma de ac-tuación desde la Gobernación del Va-lle frente a la violencia, principalmen-te la de tipo político (insurgencia ycontrainsurgencia). La Oficina de Ges-tión de Paz, que lleva un tiempo deexistencia relativamente importante,ha “sobrevivido” a los cambios deGobernantes, manifestando valiosascontinuidades. Acciones destacables

en el acumulado de mejoría e innova-ción organizacional son entre otras: a)sus laboratorios sociales para el retor-no de desplazados; b) la promoción dela interlocución con los frentes arma-dos que operan en la región; c) la pro-moción de mediaciones humanitariaspropiciando salidas de negociaciónpolítica como en el caso del secuestrode los diputados del Valle del Cauca,en el marco de un eventual AcuerdoHumanitario o intercambio con lasFARC. Incluso los “corredores turís-ticos” de los que se apropió el actualGobierno nacional fueron una inicia-tiva política imaginativa del Ex gober-nador Germán Villegas, promotor delPlan Maestro.

En el frente interno, por llamarlode algún modo, existe toda una impor-tante agenda detallada en el PlanMaestro. Si al Gobierno del Valle delCauca llegó una coalición que batiólimpiamente a un importante sector dela política tradicional se esperaríaigualmente una significativa rectifica-ción en la temática de Gestión públi-ca. Ejemplo a la mano: el problemade la ineficiencia de las burocracias nose resuelve con masacres laborales,privatizando la gestión, adelgazandoel Estado. Existe todo un corpus doc-trinal y numerosas herramientas deaplicación para la profesionalizaciónde la función pública. En España y enAmérica Latina, se ofrecen sintomáti-cos casos de mejoría en el desempe-ño. Es clave el isomorfismo y el apren-dizaje institucional, al que aludimos enla sección segunda de este texto. En

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síntesis, no debemos caer en la sim-plificación esquemática de que nadase puede hacer, sino hay transforma-ciones institucionales y cambios sig-nificativos de las reglas de actuación.Esto lo decimos convencidos de quesi bien es cierto, cambiar las reglas esimportante; este es un proceso de cons-trucción político y societal que requie-re movilizaciones de parte de la ciu-dadanía, de la academia estudiosa deestos problemas y de los propios acto-res políticos.

Los Planes estratégicos son, en finde cuentas, una herramienta de utili-dad limitada pero no desdeñable, queal construir escenarios de futuro y ofre-cer alternativas pueden guiar la actua-ción y la selección de prioridades porparte de las fuerzas sociales. La dis-cusión sobre la mejoría de nuestra go-bernabilidad y el cambio institucionales por lo tanto, en nuestra opinión, untema que debemos priorizar paracoadyuvar al diseño y análisis de laspolíticas publicas, en la escala inme-diata del desarrollo regional.

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REFORMA DEL ESTADO BRASILERO Y ORGANIZACIONESNO-GUBERNAMENTALES: DE LA TECNOBUROCRACIA A

LA TECNOGERENCIA

Marcos Barros

RESUMEN

El proceso de reforma del Estado bra-silero en los años 90 trajo, en su discursode eficiencia gerencial, una nueva visiónde la actuación del estado a través de suspolíticas sociales. Esta nueva visión refuer-za el poder político de un nuevo actor, lasorganizaciones no-gubernamentales a tra-vés del Tercer Sector, que asumen el papelanteriormente ligado a las políticas públi-cas. El otro lado de la moneda, sin embar-go, aparece con la exigencia creciente delprofesionalismo de las organizaciones tra-dicionales de trabajo social, anteriormen-te dominantes en la esfera de la acciónsocial, en la estera de esta transformaciónde la lógica de las políticas sociales. Eneste sentido, la legislación sobre Organi-zaciones Sociales y OSCIPs son dos in-tentos del gobierno brasilero de hacer pu-blicidad y racionalizar el trabajo social. Eneste artículo nosotros investigaremos lafuerza de este discurso gerencialista esta-tal y su impacto sobre la organización deltrabajo social en el contexto de la reformadel Estado brasilero. Nosotros proponemosque la búsqueda del profesionalismo im-pactó profundamente la naturaleza de es-tas organizaciones y descaracterizó la esen-cia de su trabajo, provocando, entre otrosfactores, la aparición de una nueva tecno-gerencia dominante.

PALABRAS CLAVE: Gerencialis-mo, “New Public Management”, Brasil,reforma del Estado, Tercer Sector

RESUMO

O processo de reforma do Estado bra-sileiro nos anos 90 trouxe, no seu discur-so de eficiência gerencial, uma nova visãoda atuação do estado através de suas po-líticas sociais. Esta nova visão reforça opoder político de um novo ator, as orga-nizações não-governamentais através doTerceiro Setor, que assumem o papel an-teriormente ligado as políticas públicas.O outro lado da medalha, no entanto, apa-rece com a exigência crescente de profis-sionalização das tradicionais organi-zações de trabalho social, outrora domi-nantes na esfera da ação social, na estei-ra desta transformação da lógica das po-líticas sociais. Neste sentido, a legislaçãosobre Organizações Sociais e OSCIPs sãoduas tentativas do governo brasileiro depublicizar e racionalizar o trabalho so-cial. Neste artigo, nós investigaremos aforça deste discurso gerencialista estatale seu impacto sobre a organização de tra-balho social no contexto da reforma doEstado brasileiro. Nós propomos que abusca da profissionalização impactou pro-fundamente a natureza destas organi-zações e descaracterizou a essência de seutrabalho, provocando, entre outros fato-res, o aparecimento de uma nova tecno-gerência dominante.

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ABSTRACT

The process of reform of the BrazilianState in the years 90´s brought, in its spee-ch of managemental efficiency, a new vi-sion of the performance of the statethrough its socialpolicies. This new visionreinforces the political power of a newactor, the not-governmental organizatio-ns through the Third Sector, that they pre-viously assume the role related to the pu-blic policies. The other side of the curren-cy, nevertheless, it appears with the increa-sing exigency of the professionalism of the-traditional organizations of social work,previously dominant in the sphere of thesocial action, in the mat of this transfor-mation of the logic of the social policies.

In this sense, the legislation on Social Or-ganizations and OSCIPs they are twoat-tempts of the Brazilian government tomake publicity and torationalize the so-cial work. In this article we will investiga-te the force of this stategerencialista spee-ch and its impact on the organization ofthe socialwork in the context of the reformof the Brazilian State. We propose that thesearch of the professionalism deeply hitthenature of these organizations and des-caracterizó the essence of itswork, cau-sing, among other factors, the appearan-ce of a new dominant techno management

KEY WORDS: State Reform, Ma-nagerialism, “New Public Management”,Brazil, Third Sector

RESÚMENES - ABSTRACTS


LA CORRUPCIÓN Y LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN- UNA MIRADA DESDE LA CONTRATACIÓN ESTATAL

COLOMBIANA

Edgar Martínez y Juan Manuel Ramírez

RESUMENA partir de la formulación neoinstitu-

cional, se analiza la incidencia del fenó-meno de la corrupción dentro del procesode contratación estatal. Inicialmente sehace referencia al Neoinstitucionalismoque a través de los costos de transacción yla teoría de la agencia, ofrece un marcoorientador de la discusión; seguidamentese aborda el fenómeno de la corrupción ysus causas; luego se analiza la relaciónentre corrupción y contratación estatal y,finalmente, se presentan unas recomenda-ciones.

PALABRAS CLAVE: Neoinstitu-cionalismo, Costos de transacción, Co-rrupción, Contratación Estatal

ABSTRACT:From the neoinstitutional formula-

tion, the incidence of the phenomenon ofthe corruption within the process of statehiring is analyzed. Initially reference tothe Neoinstitutionalism is made thatthrough the costs of transaction and thetheory of the agency, it offers an orienta-tion frame of the discussion; next oneapproaches the phenomenon of the co-rruption and its causes; soon the relationbetween corruption and state hiring isanalyzed and, finally, recommendationsappear.

KEY WORDS: Neoinstitutionalism,Costs of transaction, Corruption, StateHiring

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ACTEURS, SCÉNARIOS ET DISCOURS:LA MOBILISATION EN RÉSEAUX DE LA BIODIVERSITÉ

Catalina Toro Pérez

RESUMEN

La « biodiversidad » no expresa sola-mente la variabilidad de especies, organis-mos y estructuras moleculares en diferen-te nivel y complejidad o bien la gran di-versidad de culturas, etnias y prácticas so-ciales vernaculares. La biodiversidad esante todo una construcción de sentido querevela una representación institucional dela idea de una sociedad planetaria recons-truida a partir de una forma de determina-ción biológica. Es la expresión de un sis-tema de intervención global excluyente,construida por las sociedades del Nortepara las sociedades del sur en el contextoglobal de la ciencia, la cultura y el comer-cio.

Es una visión de mundo que se mani-fiesta como el nuevo Contrato Social delPlaneta, donde aparecen tiempos y espa-cios ancestrales y milenaristas en la pues-ta en escena de la Gran Negociación, enRío 92. Ella revela en particular un nuevomodo de intervención global de la llama-da “sociedad en red” en un nuevo univer-so de sentido de las políticas públicas: lagobernabilidad sin gobierno.

La expresión de « gobernabilidad glo-bal », que pertenece al lenguaje de la mun-dialización asocia entre los grupos queconstituyen la Política Publica no solo alos gobiernos nacionales o a las institu-ciones supranacionales, también incluye alas corporaciones tales como empresas ycentros de investigación privados. Lasnuevas redes de individuos comprendidos

a la escala internacional, también consti-tuyen una expresión de poder y de predis-tribución de recursos simbólicos y mate-riales. Queremos presentar la historia deesta « sociedad en red » ambientalista delprimer mundo, y su rol de mediador y tra-ductor de los referentes de seguridad glo-bal y de identidad asociados a la biodiver-sidad en las sociedades llamadas del sur.Pero, ella no es necesariamente una nuevasociedad fuera de toda soberanía: por elcontrario ella es funcional a los intereseseconómicos que soportan los centros depoder hegemónicos. Estamos convencidosque la capacidad de los Estados Unidos ysus aliados para combinar a la vez, su po-der particular con una teoría general de lacoordinación global, expresa la matriz desu propia historia social. (Panitch, 2004)La sociedad en red es coherente con estateoría general de coordinación.

Con el argumento de la necesidad dela protección de la biodiversidad a travésde la experimentación y el comercio de losorganismos vivos para resolver los proble-mas del hambre de los pobres, se permiteel libre acceso y apropiación del patrimo-nio natural y cultural de las sociedades delsur. La historia responderá a los escépti-cos. Pero la ciencia debe continuar. A nom-bre de la ciencia y la técnica, el nuevo Dios,se refuerza la dominación cultural de losexpertos como la expresión de una socie-dad tecnificada con una política cientifi-zada que impone y opone la tecnocraciaen reemplazo de la democracia. (Haber-mas 1973)



PALABRAS CLAVE: Biodiversi-dad, Política Pública, Gobernabilidad Glo-bal, Ambientalismo, Tecnocracia

ABSTRACT

The “biodiversity” does not expressonly the variability of species, molecularorganisms and structures in different le-vel and complexity or the great diversityfrom cultures, social ethnic groups andpractices vernaculars. The biodiversity isfirst of all a construction of sense that re-veals an institutional representation of theidea of a reconstructed planetary societyfrom a form of biological determination.It is the expression of a system of exclu-ding global intervention, constructed bythe societies of the North for the societiesof the south in the global context of scien-ce, the culture and the commerce. It It is aworld vision that is pronounced like thenew Social Contract of the Planet, wherethey appear ancestral and milenaristastimes and spaces in the putting in scene ofthe Great Negotiation, in River 92. It re-veals in individual a new way of globalintervention of the call” society in net-work” in a new universe of sense of thepublic policies: the governability withoutgovernment. The expression of “globalgovernability”, that it belongs to the lan-guage of the mundialización associatesbetween the groups that constitute thePolicy Publishes non single to the natio-nal governments or the supranational ins-titutions, also it includes to the corpora-tions such as companies and private re-search centers. The new networks of indi-viduals included/understood on the inter-

national scale, also they constitute an ex-pression of being able and pre distribu-tion of symbolic and material resources.We want to present/display the history ofthis “society in environmentalist network”of the first world, and its roll of mediatorand translator of the referring ones of as-sociated global security and identity to thebiodiversity in the called societies of thesouth. But, it is not necessarily a new so-ciety outside all sovereignty: on the con-trary it is functional to the economic in-terests that support the centers to be ablehegemonic. We are convinced that the ca-pacity of the United States and its thatcombine simultaneously, its particularpower with a general theory of the globalcoordination, it express the matrix of itsown social history. (Panitch, 2004) thesociety in network is coherent with thisgeneral theory of coordination. With theargument of the necessity of the protec-tion of the biodiversity through the experi-mentation and the commerce of the aliveorganisms to solve the problems of the hun-ger of the poor men, one allows to the freeaccess and appropriation of the natural andcultural patrimony of the societies of thesouth. History will respond to the skeptics.But science must continue. To name ofscience and the technique, the new God,the cultural domination of the experts likethe expression of a technified society is re-inforced with a policy of science that impo-ses and opposes the technocracy in repla-cement of the democracy. (Habermas 1973)

KEY WORDS: Biodiversity, PublicPolitics, Global Governance, Technocra-cy, Enviromentalism

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“LA SUERTE NO EXISTE” [“LUCK DOES NOT EXIST”]YOUTH, RISK AND LEISURE IN CALI, COLOMBIA

Teresita María Sevilla Peñuela

RESUMEN

Este documento es el informe académicode una investigación doctoral en Sociolo-gía sobre el riesgo voluntario que tomacomo objeto de estudio a la juventud, den-tro de contextos de ocio y de recreación,usando un acercamiento cualitativo me-diante un estudio de caso en la ciudad deCali, Colombia. El estudio fue conducidoentre octubre de 2001 y abril de 2005. Elfinanciamiento y la ayuda académica fue-ron proporcionados por la Facultad de le-gal y de Estudios sociales y educativos dela universidad de Queen de Belfast- Irlan-da, y también por su escuela de sociolo-gía y de política social. Los resultadosprincipales se pueden resumir a lo largode dos líneas teóricas: (1) la naturaleza,elementos y modernidad del riesgo en lavida de la juventud, especialmente en loreferente a la noción del fatalismo, y (2) laposibilidad de entender el riesgo en tantose lo toma como herramienta positiva parasocializar e incorporarse en la vida deadulto, dentro de contextos sociales espe-cíficos. En la primera línea, este estudiodiscute que el riesgo tiene diversos elemen-tos constitutivos: (a) un proceso causal conlos elementos del racionalismo, al dárseleprioridad a la toma de decisiones y al cál-culo del riesgo; (b) un gravamen del tiem-po; (c) una visión negativa del riesgo; y(d) el control como eje central de la ge-rencia de riesgo. El estudio también iden-tificó y buscó entretejer el riesgo con loselementos del fatalismo de clases socia-les. La segunda línea analítica desarrolla

tres ideas: (1) que además de la asociacióngeneral con resultados negativos, la juven-tud percibe ventajas en asumir riesgos vo-luntarios relacionadas con (a) la mejoríade si mismo (b) contrato emocional, (c)construcción de la familia y de la identi-dad socio-cultural, y (d) ganando la apro-bación del grupo y un sentido de pertene-cer; (2) que, mediado por la clase social yel género, arriesgue los juegos un papelcentral en el acortamiento o el alargamien-to de la moratoria, el período de la transi-ción entre la juventud y la edad adulta, yque este proceso está relacionado directa-mente con el nivel de la integración so-cioeconómica de la juventud; y (3) que lasmotivaciones, los significados y las con-secuencias de asumir los riesgos tienen queser dimensionados en el contexto social enel cual ocurren.

PALABRA CLAVES: Riesgo, Ju-ventud, Cálculo, Políticas Sociales, Inte-gración Social

ABSTRACT

This document is the academic reportof a doctoral research in sociology on vol-untary risk taking in youth, within con-texts of leisure and recreation, using aqualitative approach to a case study ofthe city of Cali, Colombia. The study wasconducted between October 2001 andApril 2005. Full funding and academicsupport was provided by the Faculty ofLegal, Social and Educational Studies of



the Queens University of Belfast and byits School of Sociology and Social Poli-cy.

The main findings can be summarizedalong two theoretical lines: (1) The na-ture, elements and currency of risk inyouth’s life, in relation to the notion of fa-talism, and (2) the possibility of under-standing risk taking as a positive tool forsocialising and entering adult life withinspecific social contexts. In the first line,this study argues that risk has differentconstitutive elements: (a) a causal processwith elements of rationalism, prioritising,decision making, and risk calculation; (b)an assessment of time; (c) a negative viewof risk; and (d) control as central to riskmanagement. The study also identified andanalysed the interweaving of risk with el-ements of fatalism of diverse kinds. Thesecond line develops three ideas. (1) That

besides the general association with neg-ative outcomes, youth perceive benefits involuntary risk-taking related to (a) self-improvement, (b) emotional engagement,(c) construction of family and socio-cul-tural identity, and (d) gaining group ap-proval and a sense of belonging; (2) that,mediated by social-class and gender, riskplays a central role in the shortening orelongation of moratorium, the period oftransition between youth and adulthood,and that this process is directly related tothe level of socio-economic integration ofyouth; and (3) that the motivations, mean-ings and consequences of risk-taking haveto be dimensioned in the social context inwhich they take place.

KEY WORDS: Risk, Youthness,Calculation, Social Politics, Social Inte-gration

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INGOBERNABILIDAD Y DETERIORO INSTITUCIONAL -RETOS DE POLÍTICA PARA EL DESARROLLO REGIONAL

Edgar Varela Barrios, Ernesto José Piedrahíta y Wilson Delgado Moreno

RESUMEN

Este artículo resume las principaleslecciones y aprendizajes del proceso dediseño del Plan Maestro del desarrolloRegional Integral Prospectivo y Sosteni-ble del Valle del Cauca al 2015, desarro-llado durante el periodo 2002-2003. Secentra en la caracterización de los proble-mas que en la región generan ingoberna-bilidad en diferentes niveles de la vidapública, y además en la interpretación delos desajustes institucionales del Departa-mento. Los autores describen el marcoconceptual que sirvió como eje analíticodel proceso. Posteriormente, caracterizanlas principales tendencias pesadas (o delarga duración) y emergentes, con sus res-pectivas variables e indicadores. Y conbase en el citado diagnostico evalúan lasposibilidades, estrategias y contextos ne-cesarios para recuperar la Gobernabilidaden el Departamento, en el marco de la ac-tual situación política colombiana, conbase en las relaciones de interdependen-cia existentes entre las distintas fuerzas so-ciales y políticas que coexisten en la Re-gión.

PALABRAS CLAVE: Gobernabi-lidad, Institucionalismo, Legitimación, Po-líticas, desarrollo regional, Valle del Cau-ca.

ABSTRACT

This article summarizes the main les-sons and learning’s of the process of de-sign of the Masterful Plan of the Regionaldevelopment Integral Prospective and Su-pportable of the Cauca Valley to the 2015,developed during period 2002-2003. It’scentered in the characterization of the pro-blems that in the region generate ungo-vernability in different levels from the pu-blic life, and in addition in the interpreta-tion to the institutional misalignments ofthe Department. The authors describe theconceptual frame that served like analyti-cal axis of the process. Later, they charac-terize the main heavy tendencies (or oflongs times) and emergent, with his res-pective variables and indicators. On thebasis of the mentioned diagnosis the au-thors propose an evaluative process of thepossibilities, strategies and contexts ne-cessary to recover the governability in theDepartment, within the framework of thepresent Colombian political situation. Fi-nally, they support alternatives in the exis-ting relations of interdependence betweenthe different social and political forces thatcoexist in the Region.

KEY WORDS: Governabililty, Ins-titutions, legitimacy, Polítics, Regional de-velopment, Valle del Cauca.



ARBITRAJE EN ESTE NÚMERO

Paddy HillyardQueen’s University [email protected]

Robert L. MillerQueen’s University [email protected]

Mercya Rose de Oliveira CarvalhoUniversité du Québec à Montré[email protected]

Hernando Llano AngelPontifica Universidad [email protected]

Rosalía CorreaPontificia Universidad [email protected]

Edgar Varela BarriosUniversidad del [email protected]

Bernardo Barona ZuluagaPontifica Universidad [email protected]

Henry Caicedo AsprillaUniversidad del [email protected]

Germán PatiñoUniversidad del [email protected]

Jean Francois JollyUniversidad [email protected]

UNIVERSIDAD DEL VALLEFACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓNGUÍA PARA AUTORES DE ARTÍCULOS

1. Para que un artículo sea incluido en la Revista Cuadernos de Administración de la Facul-tad de Ciencias de la Administración de la Universidad del Valle, se deben tener en cuentalos siguientes puntos:- Los autores de los artículos serán responsables de los mismos y por lo tanto no

comprometen los principios y políticas de la Universidad o del Comité Editorial.- El Comité se reserva el derecho de publicar los artículos enviados a su considera-

ción; los cuales debe ser textos originales, adecuadamente redactados, para sersometidos a evaluación por pares académicos.El enfoque y temática deben corresponder a las diferentes áreas de la administración(Finanzas, Mercadeo, Producción, Recursos Humanos, Informática, Gestión y políti-cas públicas, etc),

- Los artículos deben pertenercer a la siguiente tipología: 1. Investigación científica otecnológica: documento que presenta de manera detallada los resultados originalesde proyectos de investigación, los cuales deben presentar la siguiente estructura;introducción, metodología, resultados y conclusiones, 2. Reflexión: documento en elcual el autor presenta los resultados de una investigación desde una perspectivaanalítica, interpretativa o crítica recurriendo a fuentes originales, 3. Revisión: docu-mento donde se analiza, sistematiza e integran los resultados de investigaciones pu-blicadas o no publicadas, con el fin de dar cuenta de los avances y las tendencias dedesarrollo, este tipo de artículo requiere la presentación de mínimo 50 referenciasbibliográficas.

2. Recibido el concepto favorable de los árbitros, se continúa con el proceso de edición de larevista,. En caso de que el concepto sea desfavorable, éste se remitirá al autor para queatienda los requerimientos exigidos por los evaluadores. El editor determinará, con baseen la versión corregida, si el artículo es publicable.

3. Los artículos deben contener:- Título (claro y preciso)- Breve reseña del autor- Abstract o resumen ejecutivo del artículo (máximo doce renglones a doble espacio.- Lenguaje académico- Referencias y notas de pie de página (tipo Harvard: apellido del autor, fecha de edi-

ción y, en su caso, página entre paréntesis en el texto; los títulos de los libros ynombres de revistas deben ir subrayados; los capítulos y títulos de artículos, entrecomillas)

- Palabras claves.- Bibliografía o fuentes de información- Extensión: de 15 a 30 páginas de texto, 5 páginas para cuadros, gráficas o figuras.

No exceder de 35 páginas en total.- Tipo de letra: arial (o equivalente) fuente No. 11 y con interlineado a doble espacio.- Una copia impresa y su respectivo disquete en Word.- El cuerpo del artículo deberá contener, además del resumen, introducción, desarrollo

y conclusiones.- Es conveniente resaltar en negrilla los párrafos u oraciones más significativas del

contenido del artículo y todo aquello que dé significado a la estructura del mismo.- Los artículos se deben redactar en tercera persona del singular, impersonal, contar

con adecuada puntuación y redacción, carecer de errores ortográficos y conservar elequilibrio en la estructura de sus párrafos.

UNIVERSIDAD DEL VALLEFACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓNGUÍA PARA LAS RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS

• Tipo de libro reseñado: Deben ser textos recientes y de amplio reconocimiento en elmedio académico.

• Título del libro: Tomado de la carátula.

• Autor del libro: Apellidos, nombre (personal del autor, lo relevante).

• Nombre del traductor (Si lo tuviere).

• ISBN.

• Editorial, ciudad y fecha.

• Número de páginas.

• Fortalezas (Puntos del porqué el ejecutivo debe leerlo, cómo está estructurado ellibro: partes, capítulos, etc.).

• Debilidades (Puntos no tan atractivos del libro).

• Extensión entre 700 y 800 palabras (Equivalentes a página y media, a doble espacio).

• Lenguaje académico (Con prosa ágil e ilustraciones preferiblemente del texto).

Este libro se terminó de imprimir en lostalleres de ARTES GRÁFICAS DEL VA-LLE LTDA., en el mes de junio de 2005

OTRAS PUBLICACIONES DE LA FACULTADDE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN

Colección “Nuevo Pensamiento Administrativo”:

Nuevo Pensamiento AdministrativoAutores varios (2005)

El lado inhumano de las organizacionesFernando Cruz Kronfly - Omar Aktouf y Rafael Carvajal Baeza (2003)

Hacia una redefinición del trabajo. Nueva mirada sobre la ModernidadLuz Yolanda Muñoz Torres y Carlos Augusto Patiño Uribe (2003)

Modernidad & Inhumanidad: Lo inhumano en la organización y en el trabajoWilliam Rojas Rojas (2003)

Colección General:

La mercantilización de lo público - Ensayos sobre gestión y políticas públicasÉdgar Varela Barrios (2005)

Evolución e impacto de la financiación de vivienda en IberoaméricaAutores varios (2005)

Contabilidad, Control, valuación y revelacionesEdilberto Montaño Orozco (2a. edición - 2005)

Transferencia de conocimiento en las relaciones inter-organizacionales de Marketing (En prensa)Héctor Augusto Rodríguez Orejuela (2005)

La Estrategia del AvestruzOmar Aktouf (2004)

Construcción de Capital Social: La experiencia de la Fundación CarvajalKaren Sánchez (2004)

Introducción a la Administración Financiera. Fundamentos y aplicaciones para crear valorJorge Alberto Rivera Godoy (2004)

Administración de las OrganizacionesLeón Blank Buvis (2002)

El sistema de información contableDiego I. Delgadillo R. (2001)

La estrategia del avestruz racionalOmar Aktouf (2001)

La metodología de las ciencias sociales y el enfoque cualitativo en las organizacionesOmar Aktouf (2001)

De lo humano organizacionalHarold Galvis Parrasí (Comp.) (2000)

Reestructuración de los gobiernos locales. “La experiencia de Armenia”Edgar Varela Barrios (1999)

Industria y empresarios pioneros (Cali, 1910-1945)Luis Aurelio Ordóñez (1998)

Competitividad y desarrollo social: Retos y perspectivasJavier E. Medina (1998)Entorno organizacional

Arcadio Guzmán Nogales (1998)La educación empresarial universitaria

Andrés Sevilla García (1995)Pliegos Administrativos y Financieros (Nos. 22 al 40)

Autores varios

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