Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá

N° 4

Esta publicación se llevó a cabo con el auspicio de

El uso del suelo: un gran desafío para Bogotá

Luis Eduardo Garzón Alcalde Mayor de Bogotá Cardenal Pedro Rubiano Arzobispo de Bogotá Luis Alfonso Hoyos Representante del Gobierno nacional Pablo Ardila Gobernador de Cundinamarca Alejandro Martínez Concejal de Bogotá Bruno Moro Representante residente del pnud Lena Nordström Embajadora de Suecia en Colombia Dag H. Nylander Encargado de Negocios de la Real Embajada de Noruega en Colombia David Minoves Director General de la Cooperación al Desarrollo y la Acción Humanitaria de la Generalitat de Cataluña Augusto Ramírez Ocampo Miembro del Comité Consultivo Nacional Moisés Wasserman Rector de la Universidad Nacional de Colombia Gustavo Montañez Gómez Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Carlos Angulo Galvis Rector de la Universidad de Los Andes Fernando Hinestrosa Rector de la Universidad Externado de Colombia Luis Carlos Villegas Presidente de la Andi María Fernanda Campo Presidenta de la Cámara de Comercio de Bogotá Rafael Santos Calderón Codirector de El Tiempo Emilia Ruiz Directora de la Fundación Corona Rogelio Salmona Arquitecto y urbanista Federico Castañeda Presidente de la Federación Comunal de Bogotá Rosaemilia Salamanca Representante de organizaciones de mujeres Adiela Dagua Ponzá Representante de negritudes Agustín Agreda Representante de poblaciones indígenas

Hernando Gómez Buendía Director Desarrollo Humano para Bogotá Bárbara Pesce-Monteiro Directora de País del pnud Hernando Gómez Buendía Director del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá Jorge Iván González Equipo Técnico Jorge Hernán Cárdenas Humberto Molina María Victoria Duque López Gerente Tania Guzmán Investigadora asociada Carlos Chica Coordinador de Comunicaciones Andrea Arboleda Barrios Asistente de participación y formación Marlon Madrid-Cárdenas Asistente de investigación

Comité Consultivo del idh para Bogotá

Bruno Moro Representante Residente Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo pnud

Equipo Coordinador del idh para Bogotá

Las opiniones y planteamientos expresados no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,

su Junta Directiva, ni los estados miembros.

Foto de portada: Marcela Riomalo

Diseño de la colección y armada electrónica: Editorial El Malpensante S.A

isbn 978-958-98359-1-3

Impreso por Panamericana Formas e Impresos S.A.

Impreso y hecho en ColombiaPrinted and made in Colombia

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el uso del suelo: en camino hacia la ampliación de lo público

Bárbara Pesce-Monteiro, Directora de País pnud Colombia

Respondiendo a las necesidades de reposición y reducción de haci-namiento, la administración distrital se impuso como meta la cons-trucción de 440.000 nuevas viviendas. Con base en los estimativos del Plan de Ordenamiento Territorial, de esas 440 mil viviendas, 112 mil se podrían ubicar mediante procesos de renovación urbana; las 338 mil restantes, con una densidad de 55 viviendas por hectárea, representan una demanda de 7.059 nuevas hectáreas. En el 2006 había una disponibilidad máxima de 3.368, lo cual nos indica que sería necesario expandir el perímetro en 3.700 hectáreas para atender los requerimientos mínimos de vivienda nueva de aquí al 20101.

Ese solo dato justifica ampliamente que el tema del uso del suelo sea tratado como un asunto de interés público. Es por ello que al convocar este foro, en el marco del proceso de elaboración del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá, pretendemos aportar al diálogo abierto, incluyente, calificado y público sobre temas neurálgicos del modelo de desarrollo que, desde la perspectiva del desarrollo humano, sería ideal para nuestra ciudad.

El tema del uso del suelo no solamente es de obligatorio tra-tamiento, sino condición indispensable para analizar y entender a Bogotá, su desarrollo, su crecimiento y, por supuesto, los desafíos que tiene por delante.

Pero antes de ahondar en el tema y dar la palabra a los ex-pertos, quienes amablemente han aceptado nuestra invitación,

1. Análisis de las políticas de salud, vivienda y educación del nuevo plan de desarrollo de Bogotá, Bogotá D. C., Fedesarrollo, 2006.

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considero necesario compartir con ustedes lo que es un Informe de Desarrollo Humano.

Un Informe de Desarrollo Humano no es simplemente un tex-to, es un proceso de análisis sobre una determinada problemática; es también un proceso de evaluación que implica una lectura con valores. No es el trabajo de una mente o de un grupo de mentes encerradas, es un diálogo que busca la construcción de consensos para la formulación de políticas, programas y acciones con un contenido de pedagogía ciudadana.

Este proceso lo hemos aplicado en muchas partes del mundo. El primer Informe de Desarrollo Humano lo publicó el pnud en 1990 en Bangladesh. Se hizo bajo la dirección conjunta de Amartya Sen, premio Nobel de Economía, y del profesor Mahbub Ul Haq, quien fue ministro de Finanzas de Pakistán. Desde entonces cada año se ha producido un Informe Mundial de Desarrollo Humano. Hemos publicado 16 hasta ahora y actualmente estamos preparan-do el de este año, sobre calentamiento global.

Tal vez lo más conocido para el público en general es el llama-do Índice de Desarrollo Humano, que, además de medir el nivel de ingreso, mide otros componentes fundamentales de la calidad de vida. Es decir, una medición que toma en cuenta que existen variables determinantes para la calidad de vida distintas al ingreso económico. Éste es un punto que quisiera resaltar: para el desa-rrollo humano lo que importa es la gente. Consiste en tener más opciones de vivir mejor en muchos campos de la vida. Utilizando una frase trillada de Abraham Lincoln, que refleja el espíritu del Desarrollo Humano, podemos decir que “es el desarrollo de la gente, por la gente, con la gente y para la gente”.

Además de los informes mundiales, tenemos una larga expe-riencia en producción de informes de desarrollo humano nacio-nales, regionales y locales. Se han hecho informes para más de 140 países, 600 en total, de distinta naturaleza y calidad: algunos excelentes, otros buenos y también regulares y malos. A partir de esa

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experiencia, hemos desarrollado un trabajo sistemático, cuidadoso y riguroso para identificar cuáles son las condiciones o las claves que permiten que este proceso de análisis, evaluación, diálogo, construcción de consensos, formulación de políticas y pedagogía ciudadana tenga éxito y cumpla su cometido.

La primera condición de un Informe de Desarrollo Humano exitoso es lo que podríamos llamar tener un nicho apropiado, es decir, encontrar un tema, una sensibilidad y un mensaje relevantes para el país, la ciudad o la región en cuestión.

La segunda característica es la independencia intelectual. Los informes están escritos al margen de compromisos políticos o electorales. Su único compromiso es con los valores de las Na-ciones Unidas y, particularmente, con su formulación dentro del paradigma del Desarrollo Humano. Eso los hace completamente independientes de los intereses sectoriales, políticos o gremiales.

La tercera condición es la excelencia académica. Estos infor-mes están escritos con el mejor conocimiento posible y con el rigor propio de las comunidades del saber. Están sujetos a la evaluación de pares, al escrutinio, así como a la revisión pública, a la inter-subjetividad de sus estadísticas y fuentes y a la contrastabilidad de sus hipótesis. Además cuentan con el mejor recurso humano movilizado en torno a su redacción y debate.

En cuarto lugar, los informes no son solamente escritos por académicos, sino que involucran una amplia participación social. Ésta les da una enorme riqueza y nutre la calidez humana durante el proceso, porque la gente común es más sabia de lo que suelen suponer sus dirigentes y académicos. Éste es un aspecto por resaltar, porque en el conocimiento empírico que da la vida hay una riqueza enorme que los informes tienen el desafío de captar y reflejar en el proceso y en las propuestas: esa realidad vital.

Luego, los informes tienen un sentido propositivo. Como ya lo habíamos mencionado, no son simplemente un diagnóstico, ni mucho menos un lamento. La razón fundamental para hacer un

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Informe de Desarrollo Humano es abrir caminos, señalar el norte, hacer propuestas de construcción de futuro.

Y por último, pero no menos importante, los informes implican un proceso de seguimiento sostenido. Después de completar estas actividades, después de la participación ciudadana, después de publicar lo que podría llamarse la memoria del proceso recogida en el texto del informe —que, repito, no es simplemente un texto sino la expresión física, el resumen de un proceso—, viene un seguimiento al impacto y a las implicaciones que éste tenga.

Con esto quiero decir que se trata de un proyecto ambicioso, que cuenta con una metodología sofisticada, previamente com-probada. Nuestro desafío es, por supuesto, poder reunir estas seis condiciones cada vez que implementemos esta herramienta de desarrollo.

El Informe de Desarrollo Humano para Bogotá tiene una apues-ta decidida por la ampliación de la esfera de lo público, asume la inclusión como el primer paso hacia la equidad y considera la democracia como el sistema político propicio para la toma de decisiones y el ejercicio de la ciudadanía. Puede presentarse como un proceso simultáneo de cuatro diálogos:

En primer lugar, tenemos un diálogo académico y de reflexión. En segundo lugar, un diálogo con la ciudadanía en el cual los me-dios de comunicación cumplen un papel fundamental. En tercer término, es un diálogo entre autoridades, dirigentes y comunidades organizadas de los distintos sectores y localidades que tratarán de consolidar un pacto por el desarrollo humano de la ciudad.

Y en último término, es un diálogo pedagógico y político que trata de presentar y discutir públicamente las complejidades de la ciudad y difundir sus resultados. El evento en el cual hoy parti-cipamos es una muestra de este esfuerzo.

Quisiera dar la palabra a nuestros invitados, no sin antes for-mular una pregunta provocadora sobre un tema tan complejo y maravilloso como el que hoy nos convoca:

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¿Está Bogotá preparada para hacer del uso del suelo una fuente pública de riqueza que le permita ser realmente una ciudad mo-derna, competitiva, incluyente y humana?

No puedo despedirme sin antes resaltar el apoyo constante que el pnud recibe de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, la Agencia Catalana de Cooperación para el Desarrollo, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Embajada de Noruega en Colombia, el pe-riódico El Tiempo y la Agencia Presidencial para la Acción Social para llevar a buen término este proceso.

Para terminar, permítanme agradecer su presencia con la certeza de que contar con ciudadanos y ciudadanas como ustedes, comprometidos con los desafíos y las problemáticas de Bogotá, hace que nuestra tarea tenga más sentido y sus resultados sean factibles.

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la mano invisible del estado

Fabio Giraldo Isaza

Aun cuando se soporte el martirio y la muerte por una fe, eso no prueba en nada su verdad,

sino la fuerza de la fe en aquello que se creía verdadero.

—Friedrich Nietzsche

I. Introducción

El mundo se urbaniza a ritmos sin precedentes. Como lo puso de manifiesto el último documento del Consejo de Administración de un-Hábitat, “se estima que la población en las zonas urbanas del mundo aumenta a razón de 70 millones de personas cada año —lo que equivale a una nueva ciudad del tamaño de Madrid, Dallas o San Petersburgo todos los meses—”1. La escala y el ritmo de este crecimiento plantean desafíos políticos, socioeconómicos y culturales-medioambientales sin precedentes, pero la urbanización es la clave para luchar contra la pobreza y la inequidad.

La ciudad atrae, y lo hace por su gran capacidad de concen-trar potencialidades para mejorar la calidad de vida y el bienestar humano, fruto de la aglomeración. Los pobres lo saben y se van para la ciudad porque allí sus condiciones de desarrollo humano se incrementan, no solo en cantidad, sino en calidad de vida material y subjetiva, individual y colectiva. No obstante, si se gestiona mal, si los costos superan los beneficios, la urbanización puede convertirse en un proceso negativo, productor de pobreza

1. Declaración del Consejo de Administración del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 21° período de sesiones, tema 8 del Programa Provisional, Nairobi, 16-20 abril, 2007, texto fotocopiado.

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y exclusión. También da lugar a un crecimiento urbano incontro-lado, contaminación y consumo insostenible de la tierra, el agua y otros recursos naturales, que aceleran las consecuencias negativas del cambio climático.

Las causas económicas y demográficas del crecimiento urbano son el resultado de la aglomeración o, lo que es lo mismo, del incre-mento en productividad y eficiencia por el solo hecho de estar juntos. La concentración de la actividad económica da lugar a una mayor división del trabajo y a un mayor crecimiento, el cual, por sí mismo, no crea un control adecuado sobre el medio ambiente urbano, pero constituye una condición necesaria aunque no suficiente.

En Colombia, dicho proceso fue ampliamente documentado por Lauchlin Currie para quien el crecimiento de la producción física en la agricultura hacía que una proporción cada vez menor de la fuerza laboral fuese suficiente para producir alimentos para el consumo, no solo interno sino externo. Si al mismo tiempo, como ha ocurrido en Colombia en los últimos sesenta años, la población crece rápidamente y debe localizarse donde hay mayores ingresos y empleos de mayor productividad, esto es en las ciudades, se desata irremediablemente un proceso de urbanización acelerado2.

La presión poblacional sobre las ciudades hace que un bien como la tierra, no reproducible a voluntad, sea merecedor de un tratamiento especial en razón a que el sistema de precios, cuando actúa con una demanda creciente sobre una oferta tendencialmen-te inelástica, genera una transferencia de recursos del conjunto de la sociedad hacia una minoría de propietarios privilegiados que obtienen una renta. Dicha transferencia de recursos, denominada plusvalía, se produce como reflejo de la escasez.

El tratamiento que se ha tenido sobre esas plusvalías urbanas, muy distintas a las generadas por el suelo rural en el siglo xix, y

2. Lauchlin Currie, Urbanización y desarrollo: un diseño para el creci-miento metropolitano, Bogotá, Camacol, 1988.

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sobre la cual discutían los economistas clásicos —Smith, Ricardo, Marx, etcétera—, ha ido cambiando frente al proceso de urbani-zación y la importancia dada al suelo, la vivienda y la ciudad; ésta última no se puede entender sin una visión global.

En términos económicos, si no se comprenden cabalmente las políticas macroeconómicas, es imposible el diseño de políticas urbanas coherentes. Como es sabido, no es lo mismo una cuestión económica observada desde un punto de vista macroeconómico que desde uno mesoeconómico o microeconómico. Quien no esté en capacidad de establecer nítidamente estas diferencias, tiene dificultades para abordar las políticas que buscan atender los principales problemas de la ciudad.

II. Suelo urbano y desarrollo

El crecimiento de las ciudades ha estado mediado por un conjunto de cambios estructurales a los que le ha correspondido de alguna manera una posición sobre el suelo urbano. Veamos los más im-portantes de estos cambios:

Cambio estructural de la agricultura a la industriaLas grandes migraciones hacia la ciudad generaron una gran presión sobre el suelo urbano y ocasionando que un pequeño número de propietarios que poco o ningún esfuerzo habían realizado se enri-quecieran capturando las plusvalías generadas por la colectividad.

Esos pagos de transferencia en la mayoría de los casos se hacen de los pobres a los ricos, sin absorber recursos reales, es decir, ni mano de obra ni insumos: es una transferencia entre personas, que sigue disponible para ser invertida en otras actividades o bienes. La inversión en tierra no consume recursos de producción; lo que vende uno lo adquiere otro, la tierra siempre es la misma, lo que perjudica la acumulación de activos reales para la producción y el desarrollo del país.

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La preferencia por la inversión en tierras es característica de las sociedades precapitalistas, característica que, en la sociedad actual, impide el desarrollo y se convierte en un factor inhibitorio de las inversiones en activos reales. Keynes mostró, en su Teoría General3, que la demanda agregada no siempre era suficiente para mantener en su nivel de pleno empleo a todos los factores productivos; la causa, según el autor, es la tasa de interés, cuando ésta es mayor a la eficiencia marginal del capital —el rendimiento de las inversiones productivas—, haciendo más rentable la inversión financiera.

La tasa de interés pone un rendimiento alternativo que sirve para comparar el rendimiento de los activos reales y ver si éstos se producirán: es el costo de oportunidad de las inversiones. En ciertos momentos, o para algunos sectores particulares, la tierra y su rendimiento pasivo —especulativo— cumple el papel de costo de oportunidad, lo que hace, si este rendimiento es lo suficientemente alto, que se inhiba la acumulación de activos de producción.

3. John Maynard Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, Fondo de Cultura Económica, México, segunda reimpresión a la segunda edición, 1971.

Gráfica 1 Oferta y demanda de suelo urbano: etapa 1

Fuente: un-Hábitat/Colombia

Oferta y demanda del suelo urbano

La curva de oferta vertical representa el caso extremo en que la tierra es perfectamente inelástica como reflejo de la escasez.

El desplazamiento de la curva de demanda representa la presión creciente, producto de la urbanización y generadora del aumento del precio del suelo.

P

Q

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La inversión en tierras no consume recursos de producción, no genera ningún valor agregado. En este escenario, si el capitalista puede obtener una ganancia sin correr riesgos con las inversiones productivas, las cuales no compensan con mayores ganancias dichos riesgos, las actividades productivas no existirán. En el caso de la producción de vivienda, si el rendimiento de la construcción de Vi-vienda de Interés Social, vis, no compensa el costo de oportunidad de la inversión pasiva, ese tipo de viviendas no se producirá.

Generalmente el dinero se diferencia de los otros activos; tiene una liquidez que excede su costo de acumulación, y por ello, se utiliza como costo de oportunidad de la inversión. En países como el nuestro, la tierra tiene unos costos de acumulación bajos y una alta liquidez al tener una gran demanda como activo de acumulación de riqueza. Esto lleva a un mundo sin potencia inversora donde se da el poder a quien no hace nada sino afectar el nervio productivo del empresario capitalista, único capaz de asumir riesgos y acumular riqueza, no solo para él y su familia, sino para la sociedad.

El empresario tiene no solamente importancia para la empresa individual, sino para la sociedad como un todo. Para tener una idea cabal de lo que es un empresario, se debe establecer nítidamente la distinción entre aquel que realiza la simple administración de los negocios y aquel que realiza la dirección de la empresa, co-rriendo riesgos, y donde muchos no ven prácticamente nada, él da una respuesta creadora. El empresario promotor es el elemento básico de la acumulación económica, es quien hace las cosas que no se hacen generalmente en el curso ordinario de la rutina de los negocios, aquel que por ejemplo vuelve rentable una localización en el sector inmobiliario a partir de su intervención creadora de valor agregado4.

4. Trabajamos con la noción de “empresario” del economista austriaco Joseph Schumpeter, quien lo define como aquel agente que tiene una capa-cidad especial para los negocios, supera con éxito las situaciones difíciles y

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El empresario de la vivienda, como productor por excelencia de riqueza individual y colectiva, no tiene ningún interés en ayudar al mantenimiento del poder de mercado sobre uno de los insumos básicos con que trabaja: la tierra. Se encuentra interesado en que la tierra salga de activo de valorización y especulación a cumplir una acción productiva; por ello, se debe promover e incentivar un sector de la construcción productor de riqueza, diferenciado claramente de los grupos de especuladores urbanos promoviendo la tierra como factor de producción y desarrollo y permitiendo la conjugación de los intereses públicos y privados.

Cuando se pretende intervenir la tierra, la pregunta a respon-der es cuál es el mecanismo para realizar dicha intervención. En una economía mixta, el problema es encontrar un mecanismo de regulación y gestión, de manera que se pueda maximizar la asignación de un recurso escaso. Por ello, es importante entender el proceso de urbanización y lo que le es concomitante a éste, el funcionamiento del sistema de precios, pues es a este sistema, junto con las desigualdades e inequidades que lo caracterizan, al que le debemos dedicar nuestra atención si queremos comprender las complejidades de la sociedad contemporánea. Se debe encontrar la adecuada relación público-privado, sin olvidar por ejemplo que la captación de las plusvalías no se puede confundir con limitar los derechos de propiedad y de empresa y mucho menos con la inhibición de la ganancia que debe obtener el empresario competitivo; no hay que confundir una economía mixta, con una planificada estatista, ni con una autorregulada5.

aprovecha las situaciones favorables, lo cual no es simplemente una cuestión de suerte. J. A. Schumpeter, “La teoría económica y la historia empresarial”, en Ensayos, Colección libros de economía Oikos, 1966, pp. 255-272.

5. Algunos teóricos renuentes lo que hacen en sentido estricto al dispararle a la institución social del mercado, al diseñar políticas en contra de y al atacar esta institución central del mundo contemporáneo, es dispararse a los pies.

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La relación adecuada entre Estado y mercado está estrecha-mente ligada a la concepción que se tenga sobre el suelo urbano, su precio y las plusvalías derivadas de su utilización. En ese sentido, por ejemplo Martin Smolka, director del Programa de Latinoamé-rica y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, afirma que el precio del suelo

... corresponde a la acumulación de plusvalías o incrementos del valor del suelo desde el pasado. Es como si una vez el precio hubiera sido cero y cada vez que se incrementan los precios estuviéramos ante plusvalías que se acumulan a lo largo del tiempo... En síntesis, no hay un centavo o una molécula en el precio del suelo que no sea plusvalía. Pensar que se interviene de alguna manera en el precio del suelo y no se está incidiendo sobre las plusvalías, o viceversa, es tonto. Cualquier instrumento que incida sobre el valor del suelo urbano inmediatamente recupera plusvalía; incluso el impuesto predial es un instrumento de recuperación de plusvalías6.

Sin embargo, en la realidad la identificación de las plusvalías y su captación se complejiza. El autor afirma:

Buena parte de los propietarios son pasivos frente a la dinámica del precio del suelo, no hacen nada para que el precio se incremente. Y aquí no hay que caer en confusiones. Si tengo un suelo ubicado en zona de pendiente y lo nivelo, aquí no estamos hablando de plusvalías, eso es capital, y no tiene nada que ver con el valor del suelo, es una inversión. Es como la construcción de un edificio, no hay que confundir

6. Martin Smolka, “La experiencia y el debate colombiano en el con-texto latinoamericano”, en María Mercedes Maldonado, Reforma urbana y desarrollo territorial: experiencias y perspectivas de aplicación de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, Bogotá, Lincoln Institute of Land Policy, Uniandes-Cider, Fedevivienda, octubre de 2003, pp. 370-372.

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la edificación con el precio del suelo. Por el contrario, la plusvalía [y por lo tanto el precio del suelo] es un incremento inmerecido en el valor del suelo, obviamente, porque no hay contrapartida7.

Currie planteaba claramente cómo “la intención de captar todas, o gran parte de las ganancias derivadas de la valorización de la tierra urbana, se ha visto frustrada por el fracaso en distinguir entre tierra y capital, entre tierra y edificación y entre el incremen-to reflejo de la inflación y aquel atribuible a la escasez”8. Estas anotaciones ya marcaban claramente la diferencia con aquellas tendencias donde el suelo es el centro de la riqueza, operando en un mercado como monopolio puro y donde la intervención no tiene efectos sobre los precios de los bienes finales.

Es importante tener en cuenta la visión de economistas contemporáneos con respecto a la tierra. Particularmente, Paul Krugman al referirse al modelo de anillos concéntricos de utili-zación del suelo de Von Thünen (mediados del siglo xix) afirma que dicho modelo

ilustra en un contexto sorprendentemente muchos de los conceptos clave de la economía neoclásica: la idea de que el “valor” no es una cualidad inherente a una esencia escondida, sino una consecuencia emergente de un proceso de mercado (¡Si Marx hubiera leído a Von Thünen!); la determinación simultánea de los precios de los bienes y de los factores de producción; la habilidad de los mercados para conseguir resultados eficientes y el papel de los precios, incluso para factores no producidos previamente, como la tierra, en proveer los incentivos que promueven la eficiencia9.

7. Ibid, p. 372. 8. Lauchlin Currie, op. cit., p. 199. 9. Paul Krugman, Desarrollo, geografía y teoría económica, Barcelona,

Antoni Bosch Editor, 1995, p. 52.

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Ya en el plano de la aplicación de políticas, Martin Smolka suele comparar el dinero y el suelo y asumir algunos atributos co-munes entre ellos, particularmente en lo referente al tratamiento de la inflación y las plusvalías; al comparar los perversos efectos de la inflación sobre la población con la retención especulativa nos presenta el siguiente cuadro donde hace la relación entre inflación y plusvalías10.

10. Ver María Mercedes Maldonado, op.cit., p. 388.

Aspecto Inflación Plusvalías

AutorreiterativoAnticipación de demanda

Demanda para reten-ción especulativa

Distribución perversaDe asalariado a interest-

earnersDesde no propietarios

a no propietarios

Ineficiencia, baja productividad

Ocultada por ganancias no operacionales

Edificación vs marketing inmobiliario

Hipertrofia sectorial Del sector financieroDe los promotores

inmobiliarios

Neutralidad*Dinero neutro frente a la

actividad económica

Impuestos al suelo neutros frente al precio

y la producción

Tabla 1 Inflación-Plusvalías

Si agregamos la condición de neutralidad*, que es un punto fundamental en el debate, y no creemos estar exagerando, Smolka afirma que es una tesis equivocada pensar que las plusvalías se trasladan a los precios.

Según él:

En 1826 David Ricardo estableció una máxima que hasta ahora no ha sido rebatida —ningún economista ha conseguido demostrar que estaba equivocado— y que es aplicable a cualquier tipo de im-puestos sobre el suelo: un impuesto sobre la renta afectará solamente

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la renta y recaerá completamente sobre el propietario, no puede ser transferido a ningún tipo de consumidores o, en palabras más simples, cualquier impuesto sobre el valor del suelo incide necesaria y exclusi-vamente sobre el propietario, no se puede transferir. ¿Por qué? Porque previamente ya se está pagando el precio máximo... si introduzco un impuesto no es posible elevar el precio porque en el mercado no habrá quien esté dispuesto a pagarlo, pues el precio del suelo está formado esencialmente por la demanda, no por la oferta11.

Por otra parte, Samuel Jaramillo confiere el mismo carácter a los impuestos sobre la tierra:

... la renta que recibe el terrateniente se reduciría en el monto del impuesto. La totalidad del impuesto lo pagaría el oferente, es decir, el terrateniente. Se trataría entonces de la neutralidad que se ha mencionado...

Sin embargo, en el caso de las rentas urbanas Jaramillo diferen-cia los impuestos sobre el suelo y sobre los bienes y cómo en este último caso la neutralidad se mantiene solo en algunos casos:

Sobre lo que se quiere llamar la atención es sobre el hecho de que siendo el mercado del suelo urbano una estructura tan compleja, es necesario examinar las implicaciones derivadas de principios generales. En especial se debe prestar una particular atención al agente en con-creto que afecta, y las prácticas que induce: recordemos la observación que hacíamos sobre el hecho de que en el medio urbano la propiedad territorial estaba constituida por actores de muy distinta naturaleza12.

11. Martin Smolka, art. cit., p. 385.12. Samuel Jaramillo, Los fundamentos económicos de la participación en

plusvalías, Bogotá, cede Universidad de los Andes e Institute of Land Policy, 2003, pp. 82, 83, 108, texto fotocopiado.

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Nuestro planteamiento, como se mencionó, viene de la teo-ría keynesiana y se fundamenta en lo que afirman hoy muchos economistas urbanos: para que se presenten las rentas del suelo se requieren dos condiciones económicas. Primero, una curva de oferta tendencialmente vertical o inelástica que represente la escasez y, segundo, una curva de demanda donde se refleje la disponibilidad a pagar un precio superior al costo de producción del factor o bien. De nada sirve que un factor sea escaso si a nadie le interesa comprarlo; de esto se concluye que la formación de la renta del suelo nace del encuentro entre una oferta y una demanda de tipo particular.

Cambio estructural de la industria a los serviciosEl precio del uso del suelo estará definido por la rentabilidad de la agricultura, si a eso se dedica, o por la rentabilidad del alquiler de la vivienda, si se emplea para tal fin. Esa rentabilidad está, a su vez, definida por la escasez relativa de la oferta respectiva frente a la demanda correspondiente; su uso se orientará en función de cuál le ofrece mayor rentabilidad y del marco institucional que restrinja esa selección. En una economía de mercado intensamente interrelacionada, las decisiones de inversión son un problema de rentabilidades relativas.

Cuando en la ciudad actúan las fuerzas económicas, los pre-cios de la tierra se van adecuando a los mejores usos económicos. Si la tierra es cara, la ciudad intensifica su crecimiento vertical, o como puede estar ocurriendo actualmente en Bogotá, intensifica su crecimiento horizontal consumiendo tierra destinada a otros usos. Las tierras urbanizadas previamente con un menor costo no captan plusvalías como las previstas en la ley 388 si no hay una buena regulación impositiva, pero si se destinan a usos donde haya más densidad poblacional y económica por kilómetro cuadrado o mayor uso de tierras en el espacio urbano regional, las plusvalías se escapan por la mala regulación.

En un mundo globalizado, la ciudad en principio sigue creciendo, pero lo hace si sus actividades económicas son com-petitivas y de alta productividad. Las actividades no transables crecen apoyando los sectores más dinámicos en economías como la colombiana, generalmente los orientados al sector externo. Su dinámica productiva dependerá en últimas de la combinación de los precios básicos: tasa de cambio, tasa de interés, salarios, precios de servicios públicos, impuestos, etcétera. Dichos precios son determinados en lo fundamental por las políticas públicas, y éstas a su vez son definidas principalmente en el ámbito nacional; los precios básicos son en una proporción muy alta, en economías como la colombiana, exógenos a las ciudades.

Empero, entre mayor autonomía presupuestaria alcanzan las ciudades, esto viene acompañado con una autonomía política relati-va y con una gran autonomía en lo cultural, lo que induce equivoca-damente a pensar que las ciudades se han separado del Estado-nación y se han vuelto ciudades completamente federales por el hecho de haber comenzado a gestar su propia identidad urbana13.

Para entender la relación entre el proceso de urbanización y la disponibilidad de tierras para actividades urbanas, es necesario indagar en visiones que traten de dar cuenta de una especie de equilibrio general en la ciudad, procedimiento analítico que per-mite ver cómo opera el proceso económico en la ciudad como un todo, o incluso, en marcos más amplios, dónde se despliegan las fuerzas económicas en los territorios. Por ello, desde un-Hábitat le damos mayor importancia a estos marcos analíticos que a los de equilibrio parcial14, es decir, aquellos análisis que se centran sola-mente en el mercado de la tierra o en el de la construcción.

13. Este punto de vista lo desarrolla en Bogotá con mucho énfasis la ex directora de Planeación Carmenza Saldías.

14. Estos modelos de equilibrio parcial son usados extensamente en nuestro medio por Samuel Jaramillo para desarrollar sus interesantes teorías

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Los mercados del suelo urbano existen y son muy dinámicos, pero ellos, por importantes que los consideremos, son incapaces por sí solos de dar una visión de conjunto; excluyen ipso facto la retroalimentación que acontece en los otros mercados de los cuales el propio mercado de la tierra es afectado. Para decirlo en forma simple, nos interesa una visión de equilibrio general en la que se muestre cómo se vinculan y retroalimentan los diversos mercados de la economía y ellos con las políticas públicas. Allí, los precios básicos están presentes, y lo están no solamente en los mercados de flujos, los de actividades económicas como servicios, manufactura, construcción, comunicación, sino también los mercados de stock como en general son los mercados de la tierra y la de muchos de sus usos en el equipamiento urbano15.

En el caso de las ciudades, cuando el proceso económico lo requiere y la limitación física de suelo es real, la ciudad empieza a crear suelo y deja de ser un limitante, aunque seguramente el aumento de su precio impone mayores costos a los que se generan sin dicha limitación.

El desarrollo de la ciudad, generado por las fuerzas económi-cas, no tiene necesariamente que estancarse, sino que más bien tiende a encarecerse. Si la tierra nueva es cara, la ciudad seguirá creciendo como lo señalamos, hacia arriba, aprovechando las tie-rras urbanizadas previamente con un menor costo y aumentando la densidad poblacional. Realmente se puede generar una limitante

del suelo, pero él lo hace a través de los diagramas cartesianos de corte neoclá-sico, usuales en economía para ver el equilibrio parcial de los mercados. En particular se puede consultar su trabajo ya citado Los fundamentos económicos de la participación en plusvalías.

15. Una ampliación en mayor detalle de esta discusión se puede consultar en: César Ferrari, Fabio Giraldo y Alfredo Bateman, Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza. Ingresos y vivienda para todos, equilibrio general, ciclo económico y capitalización de pobres, Bogotá un-Há-bitat, mavdt, dnp, First Initiative, 2007.

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importante, pero más que por la carencia física, por una caren-cia económica, estructural o inducida legalmente, como podría estar ocurriendo actualmente en la ciudad de Bogotá. El gráfico siguiente ilustra lo señalado

Gráfica 2 Oferta y demanda de suelo urbano: etapa 2

Fuente: un-Hábitat/Colombia

Oferta y demanda del suelo urbano

Se debe entender que la escasez del suelo urbano es relativa dado que se puede “crear” suelo ya sea con construcción en altura o con obra civil, en cuyo caso la curva de la oferta tendría una forma más parecida a la convencional.

P

Q

Las malas aplicaciones de la teoría pueden llevar a inade-cuadas intervenciones públicas; una cosa es razonar en términos teóricos y otra muy distinta es encontrar soluciones prácticas; la teoría ofrece modelos, pero éstos no tienen que coincidir con la realidad. En sentido estricto, lo excepcional es encontrar merca-dos económicos que reproduzcan las condiciones exigidas por la teoría —en la realidad no existe ni la competencia perfecta, ni el monopolio puro.

En la ciudad hay mercados y funcionan de una forma com-pleja, esto es, reconociendo sus agentes, alcances y limitaciones; aún hay muchos planificadores físico-urbanos que, ante la incom-prensión del mercado como institución, muestran gran afición en sobrerregular normativamente la ciudad. Los precios del suelo no son independientes de su uso —vivienda, oficinas, comercio, espacio público, etcétera—; la norma existente, las condiciones del

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mercado, el tipo de regulación ambiental, etcétera. Tampoco son independientes de su marco de actuación en el entorno.

La tierra por sí sola no permite que en ella se construya vi-vienda, y menos vivienda adecuada; se debe tener en cuenta la disponibilidad de los otros atributos. Sin servicios públicos, en especial el agua —sea o no provista por una red—, la tierra no es apta para ser habitada. Adicionalmente, en la construcción de vivienda se involucra un proceso productivo muy complicado; hay requerimientos de tierra para otras edificaciones como oficinas, comercio, etcétera, es decir, lo que llamamos el equipamiento. Este último y la vivienda es lo que se conoce como la construcción de edificaciones. También es importante la movilidad: para la vivienda es crucial, porque determina la relación entre la localización y los costos de transacción, particularmente de transporte. Finalmente, para una vida adecuada, desde el punto de vista meramente físico, es importante tener acceso al espacio público arquitectónico.

Una aplicación del modelo de equilibrio general en el mercado del suelo urbano y de la vis permitiría comprender las interrela-ciones descritas16; la falta de consideración de los precios relativos de los bienes, servicios y factores y de los impuestos, así como su consecuencia sobre la competitividad y rentabilidad productiva es una práctica recurrente en el diseño de política. Tal práctica induce a desconocer el comportamiento de los mercados. Dicho enfoque ha privilegiado también el análisis de equilibrio parcial sobre el de equilibrio general para analizar los problemas económicos especí-ficos, a pesar de las limitaciones reconocidas del primero: se pierde comprensión de lo que ocurre en la economía y con ello se arriba, muchas veces, a recomendaciones de política erradas.

Una aplicación del equilibrio general para la ciudad es un avance importante en la evaluación y seguimiento de las políticas

16. Para más información al respecto, ver Ferrari, Giraldo y Bateman, op.cit.

28

urbanas. Sin embargo, se introducen dificultades técnicas que pueden resultar infranqueables en la modelación económica. Tal vez la dificultad más importante es la introducción de la espaciali-dad propia de la ciudad, así como la existencia de economías con rendimientos crecientes.

Paul Krugman ha venido trabajando en los últimos años en estos aspectos de la economía espacial y ha recogido el estado del arte, así como ha logrado avances significativos en la modelación. Sin embargo, como él mismo lo plantea

nos encantaría llevar a cabo ejercicios similares [al equilibrio ge-neral] en geografía económica, con el fin de construir, si se quiere, modelos de “equilibrio geográfico calculable”. En concreto, nos gustaría tener, al menos, una primera estimación de los diagramas de bifurcación para situaciones reales. Una modelación de este tipo no es fácil (hemos hecho algunos esfuerzos preliminares y hemos dado con bastantes dificultades técnicas). Probablemente será necesario introducir algunos trucos técnicos nuevos para hacer que los modelos sean consistentes con los datos17.

En la misma dirección, el Premio Nobel de Economía Do-uglass North, plantea desde la economía neo-institucional que

Vivimos en un mundo incierto y siempre cambiante, cuya cons-tante evolución asume formas nuevas y novedosas. Las teorías conven-cionales nos sirven de poco en ese contexto. El intento de comprender el cambio económico, político y social (no es posible aprehenderlo en una sola de esas dimensiones sin incluir las otras) exige una reformu-lación fundamental de nuestra manera de pensar. ¿Podemos elaborar

17. Paul Krugman et al., Economía espacial: las ciudades, las regiones y el comercio internacional, Barcelona, Ariel Economía, 2000.

29

una teoría dinámica del cambio, comparable en elegancia a la teoría del equilibrio general? La respuesta es: probablemente no18.

En el mismo sentido de las dificultades planteadas por Krugman y North, en Colombia hemos venido diseñando una metodología —no muy bien comprendida aún— donde hacemos intervenir un conjunto de variables para pensar la ciudad como una institución social19; y esto es así: la ciudad es una creación del ser humano, y su comprensión implica lo que North señala para el mundo en general.

El mundo que hemos construido y tratamos de comprender es una construcción de la mente humana. No tiene existencia inde-pendiente fuera de ella; por eso, nuestra comprensión difiere de la vigente en las ciencias físicas, que pueden utilizar el reduccionismo para entender y ampliar la aprehensión del mundo físico20.

En un-Hábitat/Colombia hemos venido señalando cómo más allá de la ocupación física de un territorio, el hábitat humano constituye el referente simbólico, histórico y social en el que se localiza el ser humano de una manera multidimensional: política, socioeconómica y estético-ambiental, actuando complejamente en una cultura determinada. El hábitat no se agota en un techo

18. Douglass North, Para entender el proceso de cambio económico, Bogotá, Norma, 2007.

19. Se pueden consultar muchos de nuestros trabajos y en especial aquellos elaborados colectivamente para el diseño de políticas: a) Ciudades y ciudadanía: la política urbana del salto social, Bogotá, Ministerio de Desarrollo Económico, 1995; b) Fabio Giraldo, La política y la ciudad, Bogotá, Escuela Superior de Administración Pública, esap, Bogotá, 1997; c) Formulación y aplicación de la Ley 388 de 1997 en Colombia: una práctica colectiva hecha realidad, Bogotá, un-Hábitat, undp, 2005.

20. Ibid.

30

construido bajo el cual protegerse; es el espacio físico e imaginario donde tiene lugar la vida humana.

En este marco conceptual, desde el ámbito físico instrumen-tal, la tierra y la vivienda se deben abordar desde un planteamien-to holístico, es decir, como un todo integrado a la ciudad y no como una discontinua conexión de partes o atributos, tratando de conjugar dos criterios: sistémico —aceptando que los atribu-tos de la ciudad no se pueden entender aisladamente porque están interconectados y son interdependientes— para abordar diferencialmente los distintos atributos dando mayor coherencia a los elementos que intervienen en mejorar la calidad de vida de la ciudad, y sinérgico, según el cual con la mayor coherencia en la articulación de cada uno de esos atributos se logra un mayor impacto en la ciudad.

III. El caso de las plusvalías urbanas en Bogotá

En el caso de las plusvalías es importante diferenciar al menos dos de las escuelas teóricas que inciden en su conceptualización en la aplicación de ese novedoso instrumento en Bogotá: una de origen marxista, fundamentada en la teoría del valor-trabajo, y otra, de origen keynesiano, desarrollada a profundidad en Colombia por el profesor Currie, la cual inspiró la Ley 388 de 1997. En las teorías keynesianas la plusvalía es la fuente de valor agregado y generación de riqueza. Desde esta perspectiva, no existe plusvalía si no hay crecimiento económico, tanto a nivel nacional como de la ciudad. Influye igualmente la gestión tributaria y por supuesto lo que aquí más nos interesa: la gestión territorial de donde provienen las rentas del suelo en la ciudad.

En una ciudad como Bogotá es preciso tener clara su estructura de ingresos. La distribución de cargas impositivas al margen de la discusión sobre los impuestos de la ciudad y la forma en que ella financia sus programas y proyectos es un problema serio en el trata-

31

miento de las cargas y beneficios, si se tiene en cuenta su profunda relación con el tema de la financiación de los diferentes planes parciales y las demás actuaciones urbanísticas de la ciudad.

Como es sabido, los ingresos corrientes de Bogotá provienen de impuestos como el predial, vehículos, sobretasa a la gasolina, industria y comercio, y representan el 48%; las transferencias del Gobierno nacional acordes con el sistema general de participación y regalías y las de otras entidades del distrito representan el 21%; los rendimientos de capital —recursos de crédito, utilidades de las empresas industriales y comerciales, los rendimientos financieros y algunos extraordinarios como la reducción de capital de la empresa de energía— representan el restante 31%. Con todos estos recursos es como se financia la ciudad. Lo hace de esta forma para pagar sus gastos en desarrollo social, luchando como lo hace el alcalde Garzón por una Bogotá sin indiferencia, destinando el 66% de sus recursos de inversión en salud, educación, inclusión social, servicios públicos, etcétera, y por supuesto en el desarrollo urbano de la ciudad.

Para los efectos del análisis de las plusvalías, objeto de la presente discusión, éstas se pueden dividir en permanentes o es-tructurales y en transitorias o coyunturales. Las primeras, ligadas a fuentes importantes de financiación de la ciudad y determinadas por el adecuado ordenamiento y gestión urbana, son la clave de su crecimiento y desarrollo. En este grupo podríamos ubicar im-puestos como el de industria y comercio y, más específicamente para el tema que nos ocupa, el impuesto predial, el cual constituye una de las fuentes de financiación más importantes y dinámicas con las que cuenta la ciudad y uno de los indicadores de cambio tributario que garantizan su sostenibilidad, es decir, uno de los grandes patrimonios de la transformación de Bogotá21.

21. Hernando Gómez Buendía escribió recientemente “sobre el peligro de realizar ajustes en el impuesto catastral cometiendo los errores e irregu-laridades ocurridas en Bogotá, no solo por los 60.000 millones que dejaron

32

de recaudarse, sino por el daño en la cultura tributaria, base del ‘milagro bogotano’, de las avenidas, los parques, los colegios, el sistema masivo de transporte, los comedores, la seguridad”. “Paguemos el predial”, en El Tiempo, 19 de junio de 2007, p. 33, sección Opinión.

Gráfica 3 Recaudo impuesto predial 1990-2007

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

200

0

200

1

2002

2003

2004

200

5

200

6

2007

Predial (precios constanstes de 2004)92

.711

172.

212

171.

721

320.

444

485.

060

418.

731

584.

141

574.

870

Predial unificado

Fuente: Secretaría de Hacienda. Cálculos: un-Hábitat/Colombia

Las segundas, relacionadas con el concepto más tradicional de captura de plusvalías, están conformadas en Colombia por la contribución de valorización —con una tradición importante en Bogotá— y las ligadas a la Ley 388 de 1997.

Es necesario observar la relación entre impuesto predial, contribución de valorización y las plusvalías vinculadas por la Ley 388. Se observa cómo la valorización es una fuente importante en coyunturas particulares, como ocurre actualmente con la contri-bución aprobada en 2005. Las plusvalías de la ley, como estaba previsto, son un instrumento fundamentalmente de gestión; su buena gestión está relacionada positivamente con el recaudo, y

33

si aquélla no obstaculiza el crecimiento de la ciudad, potencia la dinámica impositiva a través del predial.

Gráfica 4 Participación en los ingresos corrientes

Porcentaje de los ingresos corrientes 1990-2007

40,00%

35,00%

30,00%

25,00%

20,00%

15,00%

10,00%

5,00%

0,00%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

200

0

200

1

2002

2003

2004

200

5

200

6

2007

Predial unificado Valorización total Plusvalía

Promedio predial 1990-2007: 22,5%

Promedio valorización 1997-2007: 3,7%

Promedio plusvalía ley 388 2004-2007: 0,05%

Fuente: Secretaría de Hacienda. Cálculos: un-Hábitat/Colombia

Las plusvalías de la Ley 388 se están viendo con criterio me-ramente alcabalero, manejados por asesores de mandos medios del Distrito, que desconocen olímpicamente que la base de las grandes transformaciones de la ciudad se realizaron con el pro-grama de Cultura Ciudadana y su muy trascendental política tributaria “recursos públicos, recursos sagrados”. Con ésta se ha podido garantizar una continuidad en políticas y programas con el resultado que propios y extraños resaltan22. Las mejoras en equi-

22. Aunque es muy conocido, no sobra recordar que Bogotá: a) ha sido declarada por la Unesco como Capital Mundial del Libro 2007; b) ganó la 10ª Bienal de Arquitectura de Venecia, donde fue premiada con el León de Oro

34

dad, disminución de la pobreza y el crecimiento económico son la base del desarrollo humano de la ciudad, el cual es imposible de realizar sin los avances en la estructura tributaria donde —y esto hay que decirlo— el sistema de plusvalías y de cargas y beneficios que les es inherente no es una experiencia, en su estado actual, para exportar.

Por otra parte, y dada la mala regulación y aplicación de la Ley 388, en los municipios aledaños a la ciudad se viene presentando un boom inmobiliario, en el marco del modelo de ciudad región planteado desde el pot, sin que se capturen las rentas que genera esa dinámica. El aumento de las licencias en algunos de los mu-nicipios se puede ver a continuación

de San Marcos, máxima distinción concedida a una ciudad en el mundo; c) ha sido designada como Capital Iberoamericana de la Cultura 2007; d) cuenta con un sistema de transporte, Transmilenio, que no solo se adopta a nivel nacional sino que es observado y aplicado en muchas ciudades del mundo; e) tiene coberturas de agua y alcantarillado que están entre las más altas de América Latina y que se acercan a los niveles de las ciudades del capitalismo de centro; f) su programa Bogotá sin Indiferencia muestra en programas de alimentación, educación y salud, niveles muy afortunados para el cumplimiento de las Metas del Milenio de las Naciones Unidas.

Gráfica 5 Evolución de licencias en municipios cercanos a Bogotá

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

Chía

2002 2003 2004 2005 2006

21.022

276.05980.000

75.000

70.000

65.000

60.000

55.000

0

Fusagasugá

2002 2003 2004 2005 2006

57.726

77,430

35

Fuente: dane Cálculos: un-Hábitat/Colombia

Gráfica 5 Evolución de licencias en municipios cercanos a Bogotá

(continuación)

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

Girardot

2002 2003 2004 2005 2006

12.137

32.524

Una inadecuada comprensión del orden, los alcances y limi-taciones de los niveles abordados, puede introducir —tanto en la teoría, como en la aplicación de políticas— lo que en la lógica se conoce como la falacia de composición: concluir equivocadamente que una propiedad compartida por un cierto número de elemen-tos individuales es también compartida por un conjunto de ellos, o que una característica determinada de las partes de un objeto debe aplicarse también al objeto completo. Esta falacia induce a conclusiones, y en algunas oportunidades a tomar decisiones de política erróneas, basadas en argumentos lógicamente débiles, pero psicológicamente impresionantes.

80.000

75.000

60.000

65.000

60.000

55.000

50.000

45.000

40.000

Facatativá

2002 2003 2004 2005 2006

46.788

74.159

64.595

450.000

400.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

Soacha

2002 2003 2004 2005 2006

55.362

384.799

296.647

36

Existe también la versión inversa de la falacia de composición y se conoce como la falacia de la división: asumir que la propiedad de algo debe aplicarse a sus partes, o que la propiedad de una colección de entes es compartida por cada integrante. Estas falacias han estado presentes durante toda la aplicación de la Ley 388 en Colombia, y muy en especial, en el intento muy loable de querer captar las plusvalías producto del proceso de desarrollo urbano23.

Finalmente, se deben tener en cuenta los diversos efectos que tienen las decisiones tributarias en el caso del suelo, no solamente en un contexto de equilibrio parcial, sino como propone Stiglitz teniendo en cuenta el equilibrio general, que presentamos de manera sucinta anteriormente: “Llamaremos efectos en el equili-brio general a las repercusiones indirectas de los impuestos. Estos efectos tienen importantes consecuencias distributivas, a veces en un sentido muy distinto del pretendido por la legislación”24. Un buen sistema tributario debe ser eficiente, en el sentido de que no debe intervenir, como lo hace el sistema de cargas y beneficios en la asignación eficiente de los recursos. Tampoco debe ser difícil de administrar y mucho menos debe ser inflexible, esto es, tozudo frente a las circunstancias políticas, donde se debe, ante todo, diseñar mecanismos justos en el tratamiento de la totalidad de los agentes económicos al definir su participación en el financiamiento de la ciudad.

23. De acuerdo con Planeación Distrital, en el solo proyecto comercial La Gran Estación se cobraron 11.500 millones de pesos, alrededor del 50% de lo que se ha cobrado en los últimos años por plusvalías en la ciudad; pero en el proyecto Santafé, realizado por un gran urbanizador de la ciudad, no se cobró plusvalía alguna y, en las discusiones que se establecieron con dicho urbanizador, él ofreció invertir cerca de 6.000 millones de pesos para restituir en parte las fallas del Estado.

24. Joseph Stiglitz, La economía del sector público, Barcelona, Antoni Bosch Editor, 1988, p. 434. La itálica es del autor de este ensayo, no proviene de la cita original.

37

En materia de los instrumentos de gestión del suelo —las plusvalías, las cargas y beneficios— en el Distrito se ha diseñado un sistema antitécnico donde se violan los principios de equidad horizontal —los individuos o agentes que son iguales en todos los aspectos relevantes deben recibir el mismo trato— y en la equidad vertical, pues los agentes que se encuentran en mejores condi-ciones que otros para pagar —sistema financiero, exportadores, comerciantes, etcétera— no pagan en las mismas proporciones que aquellos que le generan el valor agregado a la ciudad.

Parece que estuviéramos exagerando. Pero en el caso de la vivienda de interés social tipo 1 —un precio no mayor a 50 smmlv— es importante resaltar que el problema no es de escasez absoluta de suelo. En la ciudad, de acuerdo con cifras del dapd, se cuenta con un poco más de 5.000 hectáreas desarrollables.

Adicionalmente, según datos de Catastro existen dentro del área urbana 2.470 hectáreas urbanizadas no construidas.

La escasez del suelo es una escasez relativa. La asignación de los recursos escasos depende de la rentabilidad de las actividades que compiten por el uso de esos recursos, es decir, que la escasez del suelo para vivienda tipo 1 realmente es un problema de la rentabilidad relativa de la construcción de ese tipo de vivienda.

Una normatividad como la que vamos a analizar, agudiza el problema de la rentabilidad de la vivienda tipo 1, que además está

Suelo urbanizable en tratamiento de desarrollo

Liberados de planes parciales 912 has

Planes parciales en trámite 745 has

Suelos sujetos a planes parciales sin trámite 1.815 has

Suelos sujetos a planes de ordenamiento zonal de Usme y Norte 1.600 has

Total 5.072 has

Tabla 2 Disponibilidad de suelo urbano

38

fuertemente regulada por la vía de los precios, haciendo que la vivienda requerida para combatir el déficit habitacional sea cada vez más inviable.

En breve, el problema de los impuestos cuando hay reque-rimiento de nuevos recursos se hace con la cabeza y no con el corazón: pretender conseguir mayores impuestos obstruyendo el funcionamiento adecuado del mercado es querer apagar incen-dios arrojando gasolina; sobredimensionar las cargas y beneficios y buscar que las pague un solo sector de la economía solo logra estimular el incremento del precio del suelo por metro cuadrado, impide que se alcance el principal objetivo de cualquier política de vivienda y desarrollo urbano: permitir el acceso a ella, a los grupos de población de menores ingresos; sin cohesión fiscal del Estado —nación y municipios— no hay política urbana sana y mucho menos recursos para continuar mejorando la infraestructura de la ciudad.

IV. Plan de ordenamiento territorial de Bogotá

Con relación a la Ley 388, el pot de Bogotá determina un compo-nente general, uno urbano y de expansión, y uno rural. No obstan-te, no se rige por los parámetros de ley al incluir en el componente general, además de lo previsto, la estrategia de ordenamiento para el distrito capital (Artículo 16), la estrategia integral para la aplicación de instrumentos de gestión del suelo (Artículo 28), la participación de las alcaldías locales (Artículo 58) y la definición de la inversión y ejecución prioritaria del pot (Artículo 60).

Adicionalmente, el Artículo 149 determina la vigencia general del pot y establece que “los objetivos, políticas y estrategias de largo plazo y los contenidos estructurales del Plan tendrán vigencia de cuatro períodos de gobierno. De esta forma, el Decreto 190 excedió los alcances de la ley y sobrerreguló el urbanismo de la ciudad.

39

Así las cosas, el Artículo 28 convirtió en norma estructurante y con vigencia de largo plazo, la estrategia integral para la aplicación de instrumentos de gestión del suelo. Entre los instrumentos que fueron elevados a la categoría de norma estructurante sobresalen los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, las plusvalías y el sistema de reparto de cargas y beneficios, estos dos últimos, objeto central de nuestra reflexión.

PlusvalíasComo ya se anotó, las plusvalías previstas en la Ley 388 no son solo un instrumento de recaudo, sino también de gestión. Con esta perspectiva, la plusvalía no es una suma fácilmente cuantificable y si bien las autoridades públicas pueden realizar estimativos sobre cantidad de metros cuadrados construidos por usos, utilizando mé-todos convencionales de cálculo, en ningún caso pueden tomarse como resultados de mercado ya que éstos por definición no pueden determinarse por ningún procedimiento ex ante, pues los valores de mercado no los conoce nadie antes de su realización. Para poner un ejemplo práctico, el precio de dos apartamentos localizados en un mismo edificio y con iguales condiciones habitacionales, puede ser diferente por el simple hecho de que se vendan en dos momentos distintos del tiempo.

En Bogotá, las disposiciones contenidas en la exposición de motivos del Acuerdo 118 de 2003, por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en las plusvalías, determinan su función en la financiación de las cargas urbanísticas de la ciudad:

... la participación en la plusvalía presenta en buena medida las características y condiciones de un tributo, siendo un gravamen sui generis, su principal potencialidad y justificación reside en la posibilidad de ampliar el margen de obtención de tierra para fines colectivos y sociales y de reducir los precios del suelo requeridos para esos mismos fines.

40

En otras palabras, antes que ser concebido como una fuente de ingresos, su importancia radica en la posibilidad de reducir las erogaciones con cargo al presupuesto público derivadas de la adqui-sición de tierra destinada a las infraestructuras viales y a los servicios públicos domiciliarios, a los equipamientos colectivos, a las áreas de protección ambiental y al espacio público.

Por esta razón el objetivo primordial de la participación en las plusvalías es operar como mecanismo de regulación de los precios de la tierra, como herramienta que permite ahorrar recursos fiscales y destinarlos a prioridades sociales y como elemento central de la aplicación del principio de distribución equitativa de cargas y bene-ficios derivados del desarrollo urbano25.

Como se observa, hay una gran cantidad de obra pública que se pretende financiar con la participación de plusvalía, mezclando lo que es función pública y función privada. La infraestructura primaria de la ciudad y los servicios públicos domiciliarios son pagados por los contribuyentes y no creemos que sea útil mez-clarlos con los conceptos de la Ley 388; esto induce a confundir en la práctica los impuestos que se cobran para atender las nece-sidades colectivas de tipo urbanístico y las contribuciones que se pueden aplicar a proyectos. Aquí hay una importante discusión jurídica: a la función pública de la que habla la Constitución Nacional se le ha confundido con las obras que adelantan las empresas constructoras en desarrollo de su actividad productiva; se omite, incluso, el Artículo 6 de nuestra carta cuya letra reza: “los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.” Por ello, es muy dudoso que una entidad pública pueda obligar a un particular a ejecutar

25. Proyecto de acuerdo “por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en las plusvalías en Bogotá, Distrito Capital”, Exposición de motivos, octubre 20 de 2003, p. 9.

41

obras de claro interés público, como en efecto lo son la mayoría de las obras urbanas de la ciudad.

En la práctica se le pretende cargar a un sector de la econo-mía lo que debe pagar el conjunto de la sociedad. El sector de la construcción no aporta más del 6% del producto total de la economía —el porcentaje sería mucho menor dado que el 6% incluye las obras civiles, con al menos el 40% del sector, es decir, la construcción de edificaciones aporta cerca del 3% del pib— y a este sector se le quiere hacer recaer la infraestructura del desarrollo urbano de la ciudad.

El Acuerdo 118, sin embargo, no fija explícitamente los meca-nismos para la reducción de las erogaciones derivadas del urbanis-mo; empero, define que su exigibilidad tiene lugar en el momento de expedición de la licencia de urbanismo o construcción:

... que autoriza a un inmueble a un uso más rentable o a in-crementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada o en el momento en que sean expedidos a favor del propietario o poseedor certificados representativos de derechos de construcción con ocasión de la expedición de un Plan Parcial, en el cual se hayan adoptado los mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios y se hayan asignado o autorizado de manera específica aprovechamientos urbanísticos a los propietarios partícipes del plan parcial.

Dichos aprovechamientos son reglamentados posteriormente en el orden nacional por el Decreto 1788 de 2004, por el cual se determinan parcialmente las disposiciones referentes a la participa-ción en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997, estima el efecto de mayores aprovechamientos con relación a la incidencia de la edificabilidad sobre el valor del suelo. En el orden distrital, por el Decreto 436 de 2006 mediante el cual se dictan disposiciones comunes a los planes parciales en tratamiento de desarrollo, se

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establece la metodología para el reparto equitativo de cargas y beneficios, y se definen las cargas locales y generales que se han de imputar al proyecto inmobiliario.

Sistema de reparto de cargas y beneficiosCon la expedición en 2003 del Acuerdo Distrital de Plusvalías, se determina la definición de un sistema de reparto equitativo de car-gas y beneficios, cuyo “laboratorio” es realizado en Bogotá a través de la operación urbanística Nuevo Usme, proyecto demostrativo apoyado por el Lincoln Institute of Land Policy, que

propone una alternativa concreta en términos de mecanismos de mo-vilización de los recursos generados por los procesos de desarrollo ur-bano —comúnmente denominados plusvalías— para producir suelo urbanizado para familias de pocos recursos o excluidas de los circuitos formales, públicos o privados, de producción de vivienda...

Las premisas básicas de la operación son: 1. Las cargas o responsabilidades urbanísticas disminuyen el pre-

cio del suelo en vez de aumentarlo, de manera que al concretarlas y visibilizarlas, a través de planes de mediana o de gran escala, el precio de la tierra se regula y controla.

2. Como el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del desarrollo urbanístico se estructura en torno a un porcentaje importante de lotes con urbanismo, se produce una forma muy eficaz de socializar el “derecho de construir”, porque este derecho, y su expresión en términos de precios del suelo, se traslada a las familias que van a construir sus viviendas por auto-gestión y no al propietario del suelo, hecho que se convierte, a su vez, en otro mecanismo fundamental de regulación de los precios del suelo26.

26. http://www.territorioysuelo.org/herramientas.shtml?x=11273959

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En el documento técnico de soporte para la definición del Decreto 190 se señala el sistema de reparto de cargas y beneficios como sustento de la política de gestión del suelo. Este sistema se basa en la aplicación del método residual definido en función de los usos y edificabilidad permitidas. Con ello, según se afirma en el mismo documento, la legislación implementada en el Distrito pretende reducir las inequidades propias del desarrollo y distribuir equitativamente, con cargo a sus directos beneficiarios, la finan-ciación de los costos del desarrollo urbano.

Empero, la dificultad de este tipo de procedimientos se centra en el modelo urbanístico que configura el sistema de cargas y beneficios. Éste deja de ser un modelo para convertirse en parte constitutiva del decreto reglamentario, el cual determina las ganancias del constructor en función de los aprovechamientos urbanísticos. Así se evidencia en el Decreto 436 de 2006 que reglamenta los planes parciales en el Distrito, específicamente en el parágrafo del Artículo 20 que señala: “El valor residual del suelo es el resultado de la aplicación de la metodología o técnica residual de que trata la Resolución igac 762 de 1998 o la norma que la reglamente, modifique o sustituya”. La resolución del igac indica que el valor residual

es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo.

Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la comercial del proyecto o sea la real posibilidad de vender lo proyectado.

44

Pese a que el igac señala diferentes métodos de avalúo comer-cial27, en Bogotá se definió utilizar el método residual, y éste no solo se aplicó para los valores comerciales de los terrenos sino que se ex-tendió al proyecto inmobiliario. La base teórica de tal procedimiento parece encontrarse en un reciente texto del profesor Jaramillo28, y estos procedimientos, como lo señalamos, son de importancia para la observación de tendencias, pero en ningún caso pueden utilizarse normativamente para la obtención de plusvalías.

El anterior procedimiento, utilizado en la ciudad, es similar al expresado en el ejercicio interactivo propuesto en la página web Territorio y suelo:

El valor del suelo útil urbanizado y, por lo tanto, con norma urbanística asignada, es lo que se considera el aprovechamiento urbanístico. Para calcularlo se debe aplicar la técnica residual (la cual permite establecer el valor comercial del terreno, a partir de la estimación del monto total de ventas del proyecto de construcción, se-gún las condiciones de mercado del respectivo producto inmobiliario y una vez descontados los costos totales y la utilidad del constructor y/o urbanizador del respectivo proyecto)29.

27. Ver resolución igac 762 de 1998, art. 1-4. 28. Jaramillo, Samuel, Precios inmobiliarios y método residual de estimación

del precio del suelo: propuesta del modelo simplificado y análisis de sus bases teóricas, Bogotá, Documento cede Universidad de los Andes Nº 41, 2006.

29. http://www.territorioysuelo.org/experiencias.shtml?x=20150606. “El sitio se alimenta en principio con los materiales producidos o desarrollados dentro del proyecto demostrativo de movilización de plusvalías para la provi-sión de suelo urbanizado para vivienda de interés social, que es apoyado por el Lincoln Institute of Land Policy en Colombia, y que surge de la participa-ción en los proyectos de Bogotá y Pereira antes mencionados. Es animado y gestionado por el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional Sede Bogotá y por Fedevivienda”.

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Dicho procedimiento, es sintetizado de la siguiente forma:

Sobre la base de las anteriores consideraciones, los planes parciales reglamentados mediante el Decreto Distrital 436 de 2006, deben ser, acorde con el documento técnico de soporte, “instrumento privilegiado para la gestión de tierras en el Distrito, que proponga reglas claras, reduzca incertidumbres y trámites y, con base en principios estables sobre reparto equitativo de cargas y beneficios, admita una flexibilidad controlada de usos y edificabi-lidad”. Su sustento, se establece en el Decreto 2181 del Gobierno nacional que dio directrices para la reglamentación de los planes parciales a nivel nacional, y que, al igual que el Decreto Distrital, fija las cargas y los beneficios de urbanización con base en el esta-blecimiento de índices de construcción y ocupación.

El problema en este punto, y es muy importante recalcarlo, radica en el hecho de decretar previsiones sobre el comporta-miento del mercado en función de la asignación de índices de ocupación y construcción. Estos métodos, incluido el residual, no son sino eso, métodos que debe usar el funcionario público para darse una idea del potencial del proyecto inmobiliario. En ningún caso, y éste es el punto a resaltar, se pueden normar por ley pretendiendo reglamentar lo que no se puede reglamentar: la utilidad del constructor. Quien así lo hace confunde el sistema de cargas y beneficios de un plan parcial específico y lo eleva a un nuevo mecanismo de financiación de obras públicas, lo cual amplía desproporcionadamente los tributos consagrados en la constitución y la ley.

Una vez obtenida la licencia de construcción por parte del empresario, la actuación urbanística la realiza el sector privado y no la entidad territorial. Por lo tanto, el método residual definido en los decretos de los planes parciales y aplicados a los proyectos

valor del = ventas – (costos + utilidad del) terreno totales totales constructor

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inmobiliarios es una invasión normativa de la esfera privada, y sin duda una de las causas fundamentales para que no haya proyectos de vivienda de interés social en la ciudad. En este punto es forzoso concluir que el reparto equitativo de las cargas derivadas del desa-rrollo territorial se refiere a la manera como los ciudadanos deben contribuir con sus impuestos al desarrollo de su ciudad y no las contribuciones que en ley están obligados a realizar los empresarios. No es claro establecer cargas globales al margen de la discusión sobre el conjunto de los impuestos de la ciudad.

Asignación de cargas urbanísticasLa asignación de cargas urbanísticas en Bogotá ejemplifica adecua-damente el problema mencionado. Con base en la estimación de topes máximos y mínimos de urbanización, el Decreto 190 del pot, además de las cargas locales de urbanización, considera dentro del sistema de reparto de cargas aquellas que corresponden al nivel de ciudad, y que deberían financiarse a través de instrumentos como: valorización, tarifas de servicios, predial, etcétera.

Entre el pot reglamentado mediante Decreto 619 de 2000 y el reglamentado mediante Decreto 190 de 2004, son evidentes las ampliaciones en áreas de cesión por parte de propietarios de suelo y urbanizadores, quienes además de lo establecido en la ley deben tomar a su cargo las cargas generales de la ciudad, según lo que establezca el plan parcial.

Esto se expresa claramente en el ejercicio de aplicación inte-ractivo propuesto por el Lincoln en Colombia30, el cual orienta las disposiciones previstas para el cálculo de aportes para el sistema de cargas y beneficios, y que además consigna que el sistema de cargas y beneficios permite “financiar tanto las cargas locales como las cargas generales adscritas y adicionalmente queda un valor para los propietarios del suelo...”.

30. http://www.territorioysuelo.org/experiencias.shtml?x=20150606

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Dicha condición se fundamenta en la interpretación que hace el Instituto del Artículo 39 de la Ley 388, el cual señala:

El costo de infraestructura vial principal y de redes matrices de servicios públicos se distribuirá entre los propietarios de toda el área be-neficiaria de las mismas por medio de cualquier sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y los beneficios de las actuaciones31.

Empero, contrario a lo descrito, la Ley 388 de 1997 deja cla-ramente definido que estas cargas

deberán ser recuperadas mediante tarifas, contribución de valoriza-ción, participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones32.

En efecto, al omitir la disposición anotada, se otorga un mar-gen de maniobra al sistema de cargas y beneficios utilizado en la ciudad y que es reglamentado mediante el Decreto 190 de 2004, disponiendo la ampliación de las cargas de urbanización.

Definición de aprovechamientos urbanísticosEn lo relativo a los aprovechamientos urbanísticos, es de anotar que el método residual da lugar al cálculo de edificabilidad según producto inmobiliario tipo, con base en el cual se financian las cargas urbanísticas —locales y generales en algunos casos—, nue-vamente prediciendo el comportamiento del mercado en función de la ganancia del constructor.

Así se expresa en el Decreto 190, punto 6 del Artículo 362, normas generales del tratamiento de desarrollo, que define el

31. Ibid. 32. Artículo 39, Ley 388 de 1997.

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potencial de edificabilidad asignando un índice básico y un índice máximo de construcción, que deben ser coherentes con el sistema de cargas y beneficios.

Los índices de ocupación para proyectos que desarrollen vivienda y usos complementarios resultarán de la aplicación de las normas volumétricas, de equipamiento comunal privado y en ningún caso superior a 0,28 sobre el área neta urbanizable.

El Artículo 362 del mismo Decreto expresa que la edificabilidad de los predios sometidos a planes parciales será la resultante del re-parto de cargas y beneficios, sin superar los índices de construcción máximos establecidos en el cuadro correspondiente y cumpliendo con los estándares de habitabilidad.

Más adelante, el Decreto 436 de 2006, disposiciones comunes en planes parciales, y metodología para el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, expresa en sus considerandos que

se fundamenta en el conocimiento del comportamiento del mer-cado inmobiliario para detectar los precios de venta, los índices de construcción promedio y las estructuras de costos de productos del mercado inmobiliario, de tal manera que sea posible determinar magnitudes de aumentos del valor del suelo y de construcción, en función del aumento de la edificabilidad.

V. Dificultades encontradas en la aplicación de los instrumentos del pot, Decreto 190 de 2004

1. Con relación a la política de gestión de suelo establece un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, no previsto en la Ley 388, y que muy probablemente sea violatorio de la Constitución Política.

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2. A través del sistema de reparto equitativo de cargas y bene-ficios, se carga a los propietarios y urbanizadores, además de las cargas locales establecidas por la Ley 388, algunas cargas generales de la ciudad. Con este procedimiento, se está corriendo el riesgo de que el acuerdo político existente en torno a la Ley se rompa, y el diseño de mecanismos concretos de regulación del mercado del suelo y de movilización de plusvalías queden como aquel personaje de Washington Irving, Rip Van Winckle, quien al contar la histo-ria de sus sueños “tardó poco, porque para él esos 20 años habían durado solo una hora”33. Rip durmió durante 20 años y cuando despertó, pensó, como hacen algunos teóricos que en el mundo, pese a la caída del Muro de Berlín, seguía igual.

3. Determina aprovechamientos urbanísticos —topes máximos y mínimos de urbanización al constructor— en función del finan-ciamiento de cargas locales y generales de urbanización; el Estado, a través del sistema de tributación de la ciudad, puede influir hasta en la conducta del empresario. Se omite no solo el papel creador de valor agregado de este agente, sino el funcionamiento del mercado haciendo recordar lo ocurrido en términos económicos a los bolche-viques en el poder: la ignorancia es lo último que se pierde.

4. Se fundamenta en la técnica residual para el cálculo del valor del suelo urbanizado y éste, como se anotó, no solo se aplicó para los valores comerciales de los terrenos sino que se extendió al proyecto inmobiliario. Dicho sistema, elevado a norma legal, interfiere en la eficiencia y la productividad económica. Se olvida que la capacidad de una ciudad para mejorar su nivel de vida a lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para aumentar su producción y productividad.

5. Ideológicamente, se sustenta en que la propiedad en Co-lombia no es un derecho fundamental.

33. Ver El mundo de Washington Irving, selección de John Francis Mc Dernott, Buenos Aires, Corregidor, 1978, p. 113.

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En Colombia la propiedad no es un derecho fundamental, pero más aún se puede afirmar que en nuestro país la propiedad ni siquiera es un derecho, ya que constitucionalmente está definida como una función social y ecológica... La Corte Constitucional reiteradamente ha señalado que la propiedad privada en modo alguno es un derecho absoluto y que la función social de la propiedad no se debe entender como un simple límite externo para su ejercicio, sino como parte sustancial o elemento constitutivo de dicha propiedad... Con la Constitución de 1991, el concepto de propiedad ha asumido nuevos elementos que le han dado una nueva connotación y un perfil de profunda trascendencia social34.

6. Implica una excesiva normatividad urbana, con restricciones al desarrollo urbano, la función arquitectónica y espacial, parame-triza la ciudad “deseada” y obstruye el desarrollo arquitectónico de la misma, al igual que lo hace con el medio ambiente, la movilidad, la economía urbana, la captación de impuestos, etcétera.

Al respecto, en el territorio bogotano es probable que se estén presentando dificultades en la superposición de normas y en su jerarquización al dar atribución de normas estructurales a unas específicas y al estar determinando normas del largo plazo condi-cionadas por las de corto plazo.

La regulación que ordena la ciudad debe considerar, por lo menos, su creación y recreación continua, su transformación permanente, el hecho de que la ciudad sea la gente y que ésta a su vez sea quien constituye la ciudad, sus redes físicas, sociales, virtuales e imaginarias, la interacción entre sus diferentes atribu-tos y dimensiones, la política y la estética y el margen que deja a la libertad individual. Así, la pregunta por el ordenamiento de

34. María Mercedes Maldonado, La propiedad en la Constitución colom-biana de 1991: superando la tradición del Código Civil, Lincoln Institute of Land Policy, Educación a Distancia, Programa para América Latina y el Caribe.

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la ciudad no se resuelve meramente desde una mesa de dibujo a partir de teorías espaciales y funcionales incapaces de captar su constante transformación.

Hay un problema en la economía urbana de la ciudad; como es sabido, la elección económica se realiza en un ambiente de escasez y costos de oportunidad, donde lo decisivo es la estructura de incentivos derivados del marco institucional; malversar las po-tencialidades económicas de la ciudad con exceso normativo y con consideraciones muy discutibles sobre los mercados estratégicos de la misma deja entrever un marco institucional que ha modificado problemáticamente los precios relativos y que para las actividades más fuertemente ligadas al hábitat urbano termina afectando negativamente a los pobres y favoreciendo un rentismo territorial —una apropiación masiva de las rentas del suelo provenientes de la dinámica urbana—, solamente observable si no seguimos evadiendo una visión compleja de la ciudad.

Digámoslo de una manera un tanto exagerada: como el sector privado no ha hecho sino apropiarse de las rentas del suelo, la tierra no tiene valor y lo que hagamos con ella es neutro, entonces que todo lo haga el Estado en una especie de “mano invisible del Gobierno municipal”.

Pero, como sabemos, en las discusiones lo importante es no exagerar. La Ley 388 y el modelo alternativo de desarrollo que la puso en juego planteó esta discusión de una forma poco entendida en nuestro medio: “Tanto mercado como sea posible con tanto Estado como sea necesario”. O dicho en teoría moderna: en la ciudad por el imposible lógico de que opere la mano invisible de Adam Smith —mercado autorregulado—, hay que resolver uno de los problemas más complejos de la sociedad contemporánea: ordenar políticamente los territorios a través de suscribir compro-misos creíbles por parte de los actores para resolver el problema que ni el mercado, ni el Estado, por sí mismos resuelven: un pacto por el desarrollo humano en los territorios, creando la democracia

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a través de la discusión y el diálogo con las fallas de la democracia realmente existente —con ellas, pero no a pesar de ellas.

La vida humana, incluida en ella la vida de nuestras empre-sas, debe entender los precios que fijan los mercados y que como sabemos tienen gran poder en revelar información esencial sobre el movimiento económico de la sociedad, sintetizando lo que ha costado la producción de los bienes y representando un proceso de descubrimiento y comunicación de la información relevante, para “resolver” el problema de coordinación social de quién debe hacer qué y para quién. Cada agente es creador y destinatario de la información que circula en el sistema de telecomunicaciones de los precios que envían mensajes a los actores económicos sobre cómo orientar sus decisiones.

Todo lo anterior está muy bien y de eso es de lo que saben nues-tros mejores economistas y empresarios; pero la sociedad no se agota en los precios. En ella hay valores, bienes públicos y creaciones com-plejas como la ciudad; redes de instituciones, leyes y prácticas que nos permiten recordar que los constructores de los hábitat humanos han ayudado a crear con su trabajo la ciudad, no solo para realizar transacciones, ni solo para vivir, sino para vivir en comunidad una vida buena, una vida donde se desplieguen los bienes comunes, los menos comunes de los bienes, los bienes públicos, y por qué no, el bien público por excelencia de la modernidad: la ciudad.

Parece difícil pero esto es precisamente lo que se ha venido haciendo en un trabajo de varias administraciones en la ciudad de Bogotá. Lo mejor de estas experiencias se hace hoy en Medellín y en la apuesta social de la ciudad sin indiferencia del alcalde Garzón —se invierte el 62% de los ingresos en educación y salud entre otras—, pero Medellín no tiene tanta publicidad y allí de la mano de su plan de desarrollo 2004-2007: “Medellín compromiso de toda la ciudadanía” se ha ido construyendo en un proyecto político de ciudad, donde se resalta como valor fundamental la ética ciudadana y se recalca la idea de hacer lugares bellos llevando la arquitectura

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y el urbanismo de calidad a los barrios más pobres de la ciudad. Se está sin duda, tratando de construir ciudad y ciudadanía a través de los valores sustantivos de la modernidad: la ética y la estética de la mano de la política ciudadana hacen posible que la ética se eleve al punto más difícil de lograr con la política urbana: una obra de arte, una estética del lugar convertida en base de lo público, de la inclusión y de la construcción de una nueva ciudad.

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El suelo, una fuente de riqueza colectiva

Carmenza Saldías Barreneche, Ex secretaria de Hacienda y

ex directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, dapd

El propósito de esta exposición es presentar una de las múltiples lecturas que caben sobre el proceso de Bogotá en los últimos años, particularmente sobre el tema del suelo, que hoy es no solo la fuente de riqueza privada, sino la oportunidad de una fuente de riqueza colectiva tan grande como grande es la necesidad de suelo para alojar a los muchos millones de personas que vivirán en el futuro en Bogotá y en el mundo. Cambiar la perspectiva para abordar la cuestión del suelo y trasladar el depositario y el receptor de las grandes rentas que el suelo genera de lo privado a lo colectivo, es uno de los planteamientos más importantes de la modernidad.

En su invitación a este evento, Naciones Unidas formuló tres interrogantes: ¿Qué se ha hecho? ¿Cómo se ha hecho? ¿Qué falta por hacer frente a los grandes temas del suelo? En este orden iré abordando los temas correspondientes.

Antecedentes

Para comenzar, conviene señalar cuatro antecedentes: El primero es que el tema del suelo en Bogotá y en las ciudades

colombianas y los términos de discusión se sustentan en algunos cambios consignados en la Constitución de 1991 y particularmente en los que definen que es en el nivel local y en cabeza de los alcal-des donde radica la potestad sobre el uso del suelo, y que a partir de allí debería darse la nueva construcción de normas e instancias para su manejo en cada una de las ciudades.

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Este énfasis en lo local tiene que ver, de un lado, con el principio de la autonomía territorial que se discute frente a Naciones Unidas, y hasta con el derecho de las ciudades a equivocarse en la aplicación de sus instrumentos. De otro lado, con el interés y la conveniencia de superar la noción de que los Estados nacionales pueden decidir desde arriba qué le toca a cada uno de los cerca de dos millones setecientos mil lugares poblados que hay en el planeta.

En realidad, el ordenamiento de cada uno de los municipios colombianos es algo que les correspondería sobre todo a los Es-tados y con mayor razón desde la Constitución de 1991; incluso si en ausencia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, loot, no están todavía debidamente distribuidas y aclaradas las competencias y los recursos. Pero, en lo básico, las ciudades, los municipios colombianos, como autoridades máximas y como responsables directos de lo que ocurra con el desarrollo urbano, tienen desde entonces nuevas responsabilidades frente al suelo. A partir de ese momento ya no son tan necesarias las decisiones de reforma urbana contenidas en una gran ley de la Nación, como sí las propuestas de diversa índole de cada territorio, de cada región, que contemplen por supuesto parámetros generales nacionales e internacionales para tener una forma propia de aplicar la serie de instrumentos de ordenamiento, de acuerdo con la complejidad y las condiciones de cada ciudad.

El segundo antecedente importante es el Estatuto Orgánico de Bogotá. Sin duda, éste también les dio a las autoridades de Bogotá una nueva posibilidad de manejar la ciudad. Es preciso recordar que hasta entonces la ciudad se manejaba como un apéndice de lo nacional, sin un doliente directo, lo que explica, entre otras razones, por qué el desarrollo de la urbanización se corresponde con la época de la creación de la informalidad urbana; en realidad era muy difícil que desde la Nación se pudiera ver y se tuviera la capacidad de actuar para ordenar el proceso de urbanización de mil municipios colombianos. Éstos, por su parte, no tuvieron manera

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de ejercer control sobre lo que pasaba en ellos. En estos términos, el Estatuto Orgánico es como la carta de identidad de Bogotá —de la ciudadanía, del Gobierno, de sus propias autoridades e instancias públicas y sociales—, que permite asumir el control de los procesos de la ciudad, a partir de un marco institucional adecuado y propio para ello.

El tercer antecedente es la Ley 388 de 1997, que sin duda introdujo nuevos elementos que están tratando de incorporar los aspectos del ordenamiento territorial, los cuales habían sido omitidos durante un largo tiempo en Colombia. Las múltiples guerras que se libran en el territorio colombiano expresan en buena medida esta resistencia a la modernidad, en particular en lo referido al suelo.

El cuarto antecedente son los dos planes de ordenamiento de la ciudad, con todas sus imperfecciones, con todos los ajustes y mejoras que se pueden hacer, pero también con las bondades que tiene el poder pensar por primera vez en el modelo que la ciudad debe tener, por lo menos en los lineamientos generales de su ordenamiento territorial.

El suelo, desde la Constitución de 1991, empezó a ser realmente un asunto de política pública. La política de suelo empezó a gene-rar un cambio frente al concepto de la propiedad. La propiedad ya no es solamente el derecho de un propietario sobre su suelo, sino el derecho de una sociedad sobre el suelo de la ciudad en gene-ral. Y el suelo tiene implícita una función social y ecológica. Ese cambio en las perspectivas repercute en que los gobiernos locales deben tomar decisiones y diseñar actuaciones para movilizar los distintos recursos, comprender por qué hay que asignar cargas y beneficios para financiar la urbanización, por qué no es contra la bolsa colectiva que se deben financiar las cargas mientras los be-neficios quedan en manos de los privados y por qué hay que hacer repartos de cargas sin sacrificar la posibilidad de una rentabilidad que mantenga la actividad económica.

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Después de la Constitución de 1991, se pasó de considerar que la propiedad sobre el suelo da derechos ilimitados a su pro-pietario a pensar que no hay derechos adquiridos frente al suelo, planteamiento más acorde con la realidad de la ciudad: es un ente en permanente transformación, en el cual los usos no deberían estar sometidos a la inmovilidad, salvo excepciones relevantes (estructura ecológica principal: suelos de protección con amenaza no mitigable, zonas verdes, espacio público y suelo urbano para usos institucionales), por las propias demandas del interés gene-ral. Más aún, se quedó sin piso la idea, tan onerosa para el tesoro público, de que el Estado lesiona los intereses privados cuando toma decisiones de ordenamiento territorial y urbanismo, y que en consecuencia debe indemnizar con exceso al interés particular. Por el contrario, debería en lo sucesivo aceptarse que el Estado pretende el beneficio colectivo con su decisión y su acción, para que las compensaciones a que haya lugar sean establecidas con criterios más objetivos.

En el marco de un debate con elementos como los men-cionados, el Distrito empieza a ejercer su autoridad, la función pública del urbanismo, y trata de hacerlo a través de decisiones, las llamadas acciones urbanísticas en la Ley 388, o de las actuaciones propiamente dichas, es decir, las ejecuciones de proyectos y obras, que es como se materializa la intervención. Al hacerlo, el Distrito, a través del rol del Gobierno, ha estado orientado básicamente a cumplir un deber ser: fortalecer el papel del Estado local frente a las políticas urbanas para que se cumpla la función social del urbanismo; garantizar la equidad en el desarrollo urbano por me-dio del reparto de cargas y beneficios; generar acuerdos sobre el territorio y procurar una participación más democrática en torno a las decisiones sobre éste.

Reconociendo que las competencias de un Gobierno local son de variada índole y que son muchas las demandas por atender, es conveniente señalar que algunas, como el control del territorio, son

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estratégicas. La gestión de lo público y el ordenamiento territorial definen las áreas más relevantes de la acción de un Gobierno: la tributación, la política de suelo y la fiscalidad son los mecanismos a través de los cuales un Gobierno territorial tiene la mayor capacidad de incidir sobre el ordenamiento territorial de la ciudad y sobre las redes urbano-regionales para producir el desarrollo, que debe incluir calidad de vida, productividad y sostenibilidad.

No es que otros asuntos no sean importantes. Pero gobernar sobre el suelo es gobernar la ciudad, es lo que da la posibilidad de hacer ordenamiento territorial, de poder cobrar por él, de poder tener control sobre factores de seguridad críticos (el agua y los alimentos, las zonas grises y negras del tejido urbano). El gobierno de la ciudad es sobre todo una intervención para gobernar el suelo y, sin caer en el reduccionismo, gobernar el suelo es tener un buen catastro, por eso los pecados contra éste son mortales.

¿Qué se ha hecho en Bogotá?

Después de la Constitución de 1991, que dice que la tierra no es un derecho natural, que la propiedad sobre el suelo no da derechos eternos ni infinitos al particular, empieza un cambio que no ha terminado y un proceso de adaptación a ese nuevo concepto del suelo como función social, ambiental y ecológica. No es cuestión menor decir que la propiedad del suelo no es para su propietario y que aquél tiene una función según un contexto y un momento dados. Colombia lleva 200 años tratando de superar el feudalismo, que plantea justamente ese debate: ¿el suelo pertenece al propie-tario, o debe cumplir una función y una responsabilidad en el contexto en que está ubicado?

Más de quince años después de la nueva Constitución, ¿qué ha pasado con el suelo en Bogotá?

1. Se estableció el autoavalúo que, en la coyuntura, permitió recuperar tributariamente el rezago en la formación catastral y

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dimensionar catastralmente la ciudad. Hasta 1993, el Gobierno de la ciudad no tenía evidencia positiva de cuál era su tamaño, cuál era el stock de suelo disponible; mucho menos podía cobrar ni siquiera el impuesto predial, la cuota que se paga por vivir en una ciudad. Y ésta es una primera intervención muy importante sobre el suelo, porque a partir de ella se logra la construcción de una base catastral, inicialmente con información del autoavalúo y después con la formación catastral —que tomó cerca de una década y una inversión significativa— suficiente para los diversos propósitos del Gobierno de la ciudad y susceptible de manejar con modelos de actualización y análisis más complejos y eficaces. Este trabajo se corresponde con un primer ejercicio de gobierno sobre el territorio, que equivale a saber qué territorio se gobierna realmente.

2. Se formuló el pot de 2000, que tuvo un gran despliegue pero que desafortunadamente salió sin buena parte, sobre todo, de los instrumentos de gestión, de los instrumentos financieros que hacen que el desarrollo urbano se pague por sí mismo y no haya que financiarlo con las demás fuentes de la sociedad. Al respecto, es importante recordar que las grandes obras que se ejecutaron antes y a partir del pot de 2000 se realizaron con la plata de la capitalización de la Empresa de Energía, pero no es posible pensar en financiar el ordenamiento y el desarrollo territorial con ventas de activos, entre otras razones, porque éstos tienen un límite, porque las presiones del desarrollo urbano son casi ilimitadas y porque, en justicia, el desarrollo urbano se debe financiar con las propias fuentes que éste genera.

3. Se realizó la revisión del pot contenida en el Decreto 469 de 2003, que tuvo como propósito incorporar, entre otros, una política de suelo en una perspectiva regional, pues si Bogotá necesita 3 mil hectáreas más para seguir expandiéndose terminaría casi bor-deando el río Magdalena para 2040-2050, perspectiva que es desde todo punto de vista inmanejable e inaceptable. En contraste con esta alternativa casi inercial, se planteó entender la ciudad como

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parte de la malla regional de ciudades que pueden articularse para compartir el futuro crecimiento de la población en Bogotá y en la región por factores de migración.

4. Se adoptó la plusvalía. Éste es un instrumento perfectible, sobre todo en su operación, pero importante como pocos por lo que representa en cuanto a la modernización de los enfoques en el urbanismo. Por fin en Colombia alguien está pagando plusvalía. El suelo urbano, de las áreas de expansión y de algunas zonas con desarrollos muy específicos en Bogotá, está empezando a pagar lo que debió comenzar a pagarse desde hace 200 años y que ni siquiera fue pagado durante la primera fase de urbanización en Colombia (1950 y 2000). Esto da cuenta de por qué las ciudades se encuentran en las condiciones actuales, a pesar de haber producido millones de viviendas en decenas de ciudades y en el campo.

La plusvalía es, sin duda, una gran fuente de recursos para financiar el desarrollo. Hoy Bogotá puede recuperar parte del control sobre la dinámica económica asociada a la presión por el suelo, y puede contar con que ésta no necesariamente se le va a volver una carga a financiar con los impuestos predial o de indus-tria y comercio, lo que competiría con la salud y la educación, y con que va a generarse una fuente aparejada con todo el sistema de cargas y beneficios para que el desarrollo urbano genere sus propios recursos.

5. Se adelantó un fortalecimiento institucional, que aún no ter-mina, para gobernar el suelo, darle a las ciudades el instrumental, esto es, el personal, la fuerza suficiente para controlar los apetitos de la urbanización exagerada; los apetitos “lícitos” no están yendo en contra de ningún derecho, pero deben ser controlados para que lo colectivo no termine sacrificado por el interés particular.

En relación con la política de suelo, es conveniente señalar algunos aspectos. Según el pot, la ciudad se orienta por un plantea-miento general que propende por un urbanismo de transformación que contribuya a la consolidación de la actual estructura urbana,

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por el aprovechamiento de sus vacíos, la densificación moderada de grandes zonas y la renovación programada, antes que por una expansión descontrolada que implique seguir incorporando las tres mil hectáreas de los alrededores. Sin que ello signifique llevar el perfil de la ciudad a alturas excesivas, existen zonas que pueden aumentar sensiblemente su potencial de suelo con solo pasar de uno a dos o tres pisos, o de grandes viviendas individuales a edifi-cios de siete pisos en promedio, con lo cual se estaría obteniendo buena parte de los miles de metros cuadrados necesarios para alojar a la población de los próximos 20 años, a costos de urbanización más razonables.

A partir de este planteamiento aparece la oportunidad, de un lado, para intervenir, mejorar y asegurar la calidad de la construc-ción y de los patrimonios de buena parte de los sectores populares de origen ilegal y, de otro lado, para lograr la reactivación de la función de vivienda del centro de la ciudad a la vez que su consolidación y mejoramiento integral como nodo de la red de centralidades de la ciudad y la región. En ambos casos, para lograr la provisión suficiente de espacio público y la redistribución de los equipamientos y amoblamientos urbanos con criterios de mayor equidad.

Pero también dice la política que se deben adelantar acciones urbanísticas de carácter económico, físico, normativo y de gestión para el centro de la ciudad, las centralidades urbanas y los sectores estratégicos de la ciudad. Éstos son elementos que marcan en qué puntos de la ciudad se centrará la atención para potenciar el suelo ya existente y mejorar sus condiciones y aprovechamiento.

La política de suelo del Plan de Ordenamiento de 2003 con-tiene además una señal clara sobre el perímetro urbano, al que limita al vigente en ese año. La indicación de contener el perímetro urbano, evitar la expansión de la mancha de aceite y garantizar que la ciudad se desarrolle en su interior implica promover la articulación con una red de ciudades interdependientes, red que

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se estructura a partir de Bogotá, como eje, y de Tunja, Ibagué y Villavicencio, como ciudades que en una dimensión urbano-re-gional y en el corto-mediano plazo podrían desempeñarse como centros de relevo, dispuestos a absorber parte de la presión de la región, en buena medida originada por migraciones de los propios departamentos.

De manera consistente, también establece una señal defini-tiva para las empresas de servicios públicos, a las que le señala un perímetro que debe quedar contenido en el perímetro urbano. Las empresas ya no tienen la potestad para seguir creciendo con su tubo o cable hasta donde puedan y después decirle a la ciudad que vaya y disponga el resto de los equipamientos.

De esta manera se hace explícita la inconveniencia de la co-nurbación. No hay que estimular la “fusión” con los municipios vecinos, unir las calles y acercarse al modelo de ciudades como São Paulo, Río de Janeiro, Ciudad de México y todas esas grandes megalópolis que están hoy padeciendo el no haber detenido a tiempo el crecimiento de la ciudad central y no haber incidido en el desarrollo de esa red de ciudades. Esto es, por el contrario, lo que ciudades europeas y asiáticas de mucho calibre han desarrollado y están desarrollando con una profunda comprensión del espacio rural, un espacio de desarrollo agrícola que hay que tener en torno a las ciudades y a las redes de ciudades. Y es que la producción de suelo en las áreas urbanas debería tener como condición básica la producción de suelo en las áreas rurales, pues es ahí donde se producen los servicios ambientales, incluida la seguridad ali-mentaria, para la población que vive en las ciudades. Desarrollar políticas de suelo en las ciudades sin considerar el suelo rural para la población o para los desarrollos agrícolas en los entornos de esas ciudades probablemente sea un error conceptual que seguiremos arrastrando con graves implicaciones para la seguridad alimentaria y la sostenibilidad de las ciudades. En consecuencia, se estable-ce la importancia de recuperar las rondas, mejorar las zonas de

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producción y de conservación en los alrededores de Bogotá y los municipios vecinos, para evitar que la conurbación continúe.

También se dice en el pot de 2003 que es necesario dar a las áreas de expansión un uso que responda realmente a las demandas que tiene la ciudad. Los ejercicios en las áreas de expansión del norte y el sur de la ciudad —Operación Usme— intentarán apro-vechar el suelo que queda disponible para mostrar lo que podría haber sido un mejor modelo de urbanización, para plantear un esquema que pueda ser aprovechado en las ciudades de la red y para establecer un parámetro para la renovación.

La consolidación de la zona urbana se deberá realizar por me-dio de la renovación. Una ciudad que tiene hoy siete millones de habitantes y que tendrá cerca de diez millones a la vuelta de unos años, no deberá expandirse para poder ubicar los millones adicio-nales, sino renovarse. Para ello, se deberán programar a mediano y largo plazo las grandes fases de renovación y de transformación de la ciudad construida.

Tales tipos de planteamientos implicaban disponer de la plusvalía. Bogotá es probablemente una de las pocas ciudades la-tinoamericanas que tiene hoy un acuerdo de plusvalía, que aplica y le empieza a producir unos recursos que por ahora son apenas la punta del iceberg. No es difícil imaginar el potencial de un instrumento que se va a aplicar para todas las áreas de renovación, donde se producirán miles de metros cuadrados adicionales y que deberán generar unos recursos importantes a la ciudad como re-sultado de la transformación en el uso, intensidad o densidad en el aprovechamiento del suelo.

¿Cómo se ha hecho?

Como lo señala la Ley 388 de 1997, por medio de acciones y ac-tuaciones urbanísticas, se trabajó en el diseño de instrumentos que trataban de incorporar el tema regional. La Mesa de Planificación,

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el Consejo Regional de Competitividad y la corporación Bogotá Región Dinámica, encargada de la atracción de inversiones, han sido mecanismos utilizados para poner de presente la discusión regional. Se puede seguir pensando que Bogotá sobrevivirá sola, pero sin duda su ordenamiento tiene mucho que ver con el ordenamiento de los municipios del vecindario y, en alguna medida, hasta del país.

También se hizo la instrumentación del modelo de ordena-miento por medio de las herramientas del pot, que si bien son complejas y han definido una estantería aparentemente grande, el manejo y la práctica terminarán volviéndolas más fáciles de aplicar. Ojalá esto pase antes de que los desmonten, pues no todos aplican para todo; son un menú de instrumentos de planificación y de gestión que aplican en distintas circunstancias del suelo.

Así mismo, se llevarán a cabo las acciones pertinentes a la legalización de los barrios de origen ilegal. Tener una política de suelo sin los barrios de la ciudad, que eran todos ilegales, habría sido inconsistente. Por ello, ese tema se estableció como una condición para la política de suelo, para tener el control sobre la ciudad y sus territorios, para hacer la inversión en los asentamientos marginales, para retribuir a los propietarios de los predios que tanto por el lado del autoavalúo como de las empresas de servicios públicos estaban ya participando en la financiación de la ciudad por medio del pago de impuestos y tarifas de servicios. Eran partes de un proceso en el que había que garantizar también derechos para la ciudadanía.

En cuanto a las actuaciones urbanísticas, se realizó la inversión pública en los barrios legalizados. Y es evidente lo que esto signifi-có. Buena parte de las discusiones sobre la actualización catastral tienen que ver con el valor de las casas. Quién puede decir que no valen más cuando la ciudad ha hecho billones de pesos de inversión en la última década que no había hecho en los últimos 40 o 50 años. Y eso lo perciben cada una de las casas, cada uno de los predios, cada una de las actividades que hoy se desarrollan en la ciudad. Es cierto que debe haber moderación, es cierto que debe

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haber una graduación para la forma en que se paga de más, pero también es cierto e innegable que la ciudad en todos los sentidos tiene hoy una mejor calidad, sobre todo en las zonas que tuvieron esa condición de haber sido construidas ilegalmente.

También se hizo inversión pública en sistemas generales: educación, salud, muchas de las redes de servicios, etcétera. Este punto también es muy relevante para actuar sobre el tema del suelo. Todas las propuestas de Metrovivienda, con sus experiencias, unas mejores, otras por discutir, han tenido que ver con ese tema.

Los diseños de operaciones estratégicas —Nuevo Usme, Norte, Aeropuerto El Dorado— son experiencias que indican cuál sería, por lo menos, la forma de empezar a intervenir en el futuro, lo que no es fácil porque los viejos hábitos, prácticas y usos son muy difíciles de superar. Seguramente estos cambios requieren de educación por varias generaciones para lograr que se comprendan y se pongan en práctica sin mayor oposición.

En conclusión, la ciudad tiene hoy por primera vez un set de instrumentos de planificación y de gestión para abordar de manera racional y sistemática el proceso de producción de suelo y para orientar la estrategia de ocupación y localización de la población y sus actividades. El pot dispone de plusvalías, cargas y beneficios y otros instrumentos de gestión para cobrar por los derechos que se generan cuando se formulan los planes zonales, los planes maestros, las unidades de planeamiento zonal o rural. Con éstos, el Gobierno da las indicaciones y señales sobre el ritmo y sentido del proceso de urbanización, y cuándo se tramitan los planes parciales, las licencias de urbanismo o construcción o los demás instrumentos particula-res, con los cuales los promotores y desarrolladores urbanos, o los ciudadanos en particular, aprovechan los derechos potenciales de su suelo en el marco del ordenamiento legal de la ciudad.

Durante la primera ola de la urbanización, como no había plus-valías ni cargas y beneficios, fue preciso comprar el suelo necesario para pasar de 600 mil habitantes en 1950 a 7 millones en 2000, lo

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que generó un enorme enriquecimiento para quienes eran dueños del suelo, que pasaba de la condición de rural a urbano sin pagar plusvalía por el suelo que se adicionaba, y para quienes construían casas, lo que dejaba a la ciudad la responsabilidad de construir y responder por todo el resto de componentes del hábitat. Por ello, es comprensible que aparezcan resistencias ante la posibilidad de tener que pagar una contribución que antes no existía, que se pongan las demandas en todas las instancias y que haya todo tipo de argumentación para no tener que pagar la plusvalía o para des-montar el sistema de cargas y beneficios. Sin embargo, para suerte de las ciudades y de sus habitantes, la modernidad entró al país por Bogotá con el pago de estos instrumentos, aunque siempre se podría mejorar su operación, en caso de tener problemas.

¿Qué falta por hacer?

El reto aún es muy grande. Es decir, procurar el logro de un desarrollo integral, incluyente, equitativo y sostenible implica ar-ticular instituciones de muy diversa índole, y a veces trabajar sobre tangibles, sobre intangibles, pero, sobre todo, implica ordenar un sistema de producción de suelo que todavía no está listo.

Si bien se puede decir que hoy en Bogotá se cuenta con nor-mas, con una institucionalidad básica, una Secretaría de Planea-ción, una de Hábitat, entidades con competencias y funciones un poco más claras, las decisiones de la Nación siguen sin tomarse o sin hacerlo en el sentido correcto: no se expide la loot, no se revisa y ajusta el sistema de curadores y la forma en que la Nación inter-viene sobre el suelo en los municipios deja mucho que desear.

Queda mucho por hacer para empatar el Catastro con las ofi-cinas de registros de instrumentos públicos y tener claridad sobre cuál es la propiedad que se registra en una escritura. Y hasta que esa verdad no esté contada, parte de las tareas que hace la ciudad quedará bastante incompleta.

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El caso del aeropuerto El Dorado es clave para entender lo que queda por hacer. Falta por entender que en realidad una intervención sobre una infraestructura, un equipamiento urbano, no es una obra pública, sino que es una operación de desarrollo urbano que se debe pensar integralmente, esto es, en lo que tiene que ver con la solución del problema de infraestructura en sí mismo, pero también con los complementos a esa infraestructura, con el desarrollo urbano que ésta promueve en un sector y con el aprovechamiento de las fuerzas que genera.

El aeropuerto debería tratarse de manera integrada con Cun-dinamarca y los municipios vecinos —6 mil hectáreas en Bogotá y 6 mil en los alrededores— para hacer un diseño de una gran intervención que potencie, por supuesto, el aeropuerto, pero que sobre todo lo articule a la ciudad y la región.

Pero eso no se ha entendido, y en vez de estar trabajando sobre ese enfoque, el aeropuerto hoy sigue siendo considerado —y será intervenido en los próximos 25 años— como si fuera un predio encla-vado en medio de una ciudad que no tiene nada que ver con él.

Entonces, ¿qué falta por hacer? Que la Nación sea la primera en respetar la Ley 388 de 1997 y acepte que el uso del suelo le compete a las ciudades y que el desarrollo urbano y urbanístico se dirige por los instrumentos de las ciudades y no alegando compe-tencias como el monopolio sobre los temas aeroportuarios. Con el caso del aeropuerto se puso sobre el tapete una cruda realidad: la autoridad del Gobierno de la ciudad sobre el suelo no tenía aún lugar. En ese pulso ganó la Nación. Va ganando la vieja manera de hacer desarrollo urbano, con el equipamiento que le dará el ejemplo al país para las próximas décadas.

Aunque su labor aún no termina, hay que reconocer el gran esfuerzo que Bogotá ha hecho por desarrollar la política de suelo: construyó un catastro, entendió las restricciones, estableció qué suelo no se toca, dimensionó el suelo disponible, creó un modelo urbano-regional, legalizó barrios, fundó instituciones en tránsito de

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mejoría, y aún están por legalizar las propiedades. Sin embargo, la ciudad no estará a paz y salvo con los temas de suelo hasta que cada una de las propiedades de la ciudad no le pertenezca a su dueño; ese día se habrá movilizado y activado la riqueza que está en manos de miles de ciudadanos que ya pagan impuestos y tarifas de servicios públicos, pero no tienen una escritura acreditándoles propiedad y los vuelva poseedores de un activo económico y un respaldo patri-monial. También es necesario dimensionar la renovación urbana; ver en qué orden, en qué grado se va a ir haciendo renovación en la ciudad es muy importante. Ese modelo está por hacerse.

Sin olvidar que es preciso procurar un sistema urbano-regional de gestión de suelo, hay algunas reflexiones compartidas sobre la región, pero no existe un sistema fiscal, de gestión de suelo, de política de suelo regional, para poder hacer consistentes, conver-gentes, las decisiones de los distintos municipios y de la región. Y se tiene que hacer mucha pedagogía de la modernización en el enfoque del desarrollo urbano-regional sostenible. La primera lección es con la Nación en el tema del aeropuerto. Alrededor de éste hay una discusión: si hacen el terminal donde está planteado en el Plan Maestro del aeropuerto, quedaría contra la avenida 26, y ésta colapsaría. De no hacerlo así, cambiarían los términos del Plan Maestro, lo que desembocaría en un debate jurídico. Ésa es una sinsalida que a la ciudad no le conviene tener.

La ciudad tiene algo por hacer y es demostrar, en temas como el del aeropuerto, que la autoridad sobre el suelo la tiene la ciudad y que la política de suelo la tiene que respetar incluso la Nación. Si ésta aprende, quizá los demás ciudadanos también lo hagan, sobre todo en el sector privado, que suele seguir más lo que hace la Nación que lo que hace Bogotá.

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La reglamentación del suelo en Bogotá: una apuesta por la intervención urbana integral

Fernando RojasSecretario de Planeación Distrital

Buenos días a todos y todas, buenos días doctora Carmenza Sal-días, doctora Bárbara Pesce, doctor Fabio Giraldo, doctor Samuel Jaramillo. Me alegra mucho compartir con ustedes este evento, y voy a proceder a hacer una presentación que atiende las preguntas que ha hecho el Informe de Desarrollo Humano para Bogotá, y a hacer unos planteamientos sobre el tema de la planeación y su asociación con la gestión de suelo.

Partimos de las mismas preguntas: el contexto, ¿qué hemos hecho?, y el horizonte, ¿qué falta por hacer?

En el contexto, tenemos la Constitución de 1991, la Ley 388 de 1997, el Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 y el Plan de Ordenamiento Territorial de 2003. Ahí se dio el paso de una reforma urbana al tema de la gestión de suelo, que es lo que nos ocupa. No me voy a detener en cada uno de ellos, ya los vimos en este escenario. Pero sí quiero detenerme en el conjunto de instrumentos de planea-miento que ha desarrollado el Distrito, y que se ha construido con la ciudadanía en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial.

Estamos llegando casi a 231 reglamentaciones, lo que puede ser mucho, pero lo importante es que estamos entendiendo que hay que articular cada una de las decisiones, que no son apartadas, que no son independientes, que lo que allí se consignan no son solo decisiones físicas, sino que también se están dejando instrumentos de gestión económica y social que permitan la construcción del modelo de ordenamiento o de la estrategia de ordenamiento del Plan de Ordenamiento Territorial.

Tenemos un Plan de Ordenamiento Territorial, desarrollado e implementado a partir de una revisión y siete años de formulación

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de los planes zonales y los planes maestros, las Unidades de Planea-miento Zonal y los planes parciales. En cuanto a la financiación y la gestión, hemos desarrollado ya la mayoría de los instrumentos que aparecen consignados en el Plan de Ordenamiento Territorial:

1. Un marco normativo en participación de plusvalías, avalado con un pronunciamiento del Consejo de Estado y en vigencia, con avances que veremos más adelante.

2. Un sistema de reparto de cargas y beneficios, ya en funcio-namiento.

3. Una constitución de fondos. Esto fue una innovación en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial y ya están fun-cionando los fondos para el pago compensatorio de las sesiones y de parqueaderos, cuando la misma norma o las condiciones del predio no permitían generar ni sesiones para espacio público, ni parqueaderos.

4. El instrumento de anuncio de proyecto. Hemos hecho varias divulgaciones. Se anunciaron proyectos tan importantes como la Calle 26 con la troncal y la Carrera Décima. Está por anunciarse el proyecto de la Carrera Séptima, siempre buscando en esta ad-ministración consolidar una estrategia de intervención integral a lo largo de los corredores de transporte masivo. Hay otros anuncios de proyectos que se han constituido para el Plan Zonal de Usme.

5. Mecanismos para la sustitución de zonas de uso público que han permitido hacer efectiva la recuperación del espacio público y su manutención.

Rápidamente vamos a ver un avance de todos estos instru-mentos. Voy a resaltar lo más importante. Lo primero es señalar que, como instrumento que desarrolla la infraestructura de la estrategia de ordenamiento del Plan de Ordenamiento Territorial, se definieron los Planes Maestros. Ya tenemos 17, que en su con-junto garantizan el acceso a los servicios públicos y sociales de la ciudadanía. Se construyeron con un principio de equidad en el territorio, en donde tenemos que reconocer que lo importante de

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estos planes maestros es su estrategia asociada a la de ordenamiento con la infraestructura, con la localización de la población más vulnerable y que más lo requiere.

Estos planes permiten atender el tema de la equidad de los servicios y de la inclusión de la ciudadanía a la gestión pública. En su conjunto, marcan unas pautas para la seguridad física y la infraestructura con calidad. Todos y cada uno de ellos relacionan cuáles son las características de la infraestructura que deben tener los colegios, los hospitales, las redes matrices de servicios públicos, las formas en que se atienden las emergencias. Allí hay un primer plan y una primera gestión relacionada con la calidad de estos proyectos y con la necesidad que cada uno de los sectores tiene para prestar un servicio con calidad.

Cada plan, y esto lo vamos a ver más adelante ya para toda la planeación, cuenta con un mecanismo de seguimiento, evaluación y participación. Es muy importante entender que los procesos de planeación no terminan con la adopción del instrumento; ahí se inicia y se desata toda una dinámica en la cual es necesario contar con la capacidad institucional, y también con esquemas de participación, de atender los ajustes, las observaciones y todas aquellas alarmas que se vayan encendiendo en el seguimiento de cada uno para los planes maestros. Cada plan cuenta con su me-canismo para corregirlo, para evaluarlo, para ajustarlo y alcanzar en quince o veinte años, para algunos de ellos, los objetivos que se han propuesto en esta materia.

Reconocemos que no estamos solos y que hay un principio de integración regional y de equilibrio ambiental. Aquí hay planes que están avanzando en ese tema, que están reconociendo su contexto. Pero, por qué no decirlo también, hay unos efectos correctivos de los impactos del desarrollo existente. Muchas de esas infraestructu-ras de los Planes Maestros generan impactos en algunos colegios, hospitales, universidades. Es necesario que se ajusten a toda la política de calidad y seguridad, y hay que corregir eso. También

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hay unas decisiones que le permiten en el corto, en el mediano y en el largo plazo, ajustar lo existente.

Para construir esos planes maestros se identificaron las nece-sidades actuales de los servicios públicos y sociales; se hicieron valoraciones de dónde estaba localizada la población más necesi-tada o la población que se debía atender. Los planes zonales que desarrollan las operaciones estratégicas, mencionadas aquí, son:

• El Plan Zonal de Usme. Aquí vamos a desarrollar 937 hec-táreas en total, sumando el suelo de expansión y el suelo urbano. De esas 937 solamente 619 son urbanizables, lo que quiere decir que hay una gran franja verde que tenemos que proteger; son alrededor de 300 hectáreas que hacen parte de la cuenca del río Tunjuelo y esto resalta que es una operación de borde urbano. Es una operación concentrada en el desarrollo de la vivienda, pero al estar localizada en el borde urbano, es necesario relacionarla con la región a través de usos que están permitiendo la conexión con los Llanos Orientales.

• El Plan Zonal del Centro. Son 1.730 hectáreas. Después vamos a ver un resumen de las cifras, porque de lo que estábamos hablando era de la gestión del suelo. Tenemos en varios temas unas metas ya definidas. Yo quisiera resaltar aquí que es un plan que pretende albergar 23 mil viviendas de interés social; ya tenemos 2 mil viviendas prioritarias en el sector de San Bernardo y Las Cruces, pero es un plan que pretende modernizar y actualizar el centro a lo que requiere una ciudad de 7 millones de habitantes en un contexto regional, en un contexto internacional.

Del 100% de la inversión, esperamos que solamente el 17% sea pública y eso detone el 83% restante, que debe ser inversión privada. Si esto es así, solamente el 1% de los recursos distritales anuales durante el plazo de ejecución del plan, que son veinte años, sería lo que habría que destinar. Esto es un instrumento que permite que con una controlada y medida inversión pública logremos tener una gran inversión privada que ayude a recuperar

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y a desarrollar las áreas de renovación urbana y los predios que aún faltan por desarrollar en el centro de la ciudad.

• El aeropuerto. Ya lo mencionó la doctora Carmenza Saldías, pero aquí se está avanzando en la formulación de un plan regional de esa infraestructura. Se están haciendo análisis de lo que podría-mos denominar áreas de oportunidad. Para mencionar algunas, hay en total 104 hectáreas libres, si se suman todos los predios que tienen más de una hectárea en toda esta zona. Hay suelos en proceso de planes parciales, 128 hectáreas en ese proceso, y otros que hasta ahora están en análisis; 89 hectáreas para identificar en el Distrito, y alrededor del aeropuerto, 322 hectáreas. Éstas últimas serían las que priorizaríamos en el desarrollo aeroportuario, son aquellas que no tienen ninguna actuación, y para las que es importante definir un norte en el marco de la operación del aeropuerto.

• El Plan de Ordenamiento Zonal del Norte. Es importante resaltar aquí que el plan pretende una autofinanciación. Su diseño garantiza que estas 2 mil hectáreas localizadas al norte puedan autofinanciar las obras y programar el suelo de acuerdo a las obras de infraestructura, sin generar los colapsos tanto en servicios pú-blicos como en temas de movilidad, y garantizando la protección del espacio público y los elementos naturales. Aquí tenemos 2 mil hectáreas, básicamente de suelo de expansión son 730, y allí buscamos localizar alrededor de 54 mil viviendas.

• Las Unidades de Planeamiento Zonal. Son un instrumento muy interesante porque ya terminamos la tarea. En total hay 112 upz reglamentadas, 83 adoptadas ya por decreto. Nos quedan solamente faltando algunas que están en discusión en unos temas muy complejos, pero podemos ver que ya casi el 80% de la ciudad tiene la norma que le corresponde.

Aquí quiero resaltar que no es solamente un aspecto normativo lo que la upz está recogiendo; es un aspecto de planeación interme-dia. Este instrumento es muy importante porque está relacionando eso que vimos de los planes maestros, del Plan de Ordenamiento

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Territorial, con el predio. Esta es la escala intermedia, y eso es lo que le asigna un valor a este instrumento. Crear tejido social ha sido un avance muy importante: la ciudadanía se reconoce en cada upz, conoce cuáles son sus limitaciones, discute la norma que se está localizando allí, y aunque fue lo que hizo difícil la adopción de la reglamentación urbana, es lo que ha hecho que la Secre-taría se tenga que preparar para estos procesos de participación y discusión con la ciudadanía. Hay una apropiación del territorio después de esa discusión.

La gente cuida y eso nos favorece en la gestión pública, porque se comienza a generar identidad y autorregulación. Al conocer su norma, la gente sabe qué puede desarrollar en el predio y ayuda a controlar y a vigilar el desarrollo urbano en esa escala.

• Los planes parciales. Ahí hemos avanzado; tenemos 26 adop-tados. En estos momentos en Planeación no hay un plan parcial radicado con el pleno de los requisitos que esté demorado, atrasado. Los que cumplieron los requisitos ya se adoptaron, y hay 26 planes parciales, que en total suman 556 hectáreas brutas reglamentadas.

La figura de plan parcial ya comienza a materializarse y a re-conocer sus ventajas sobre otras formas de desarrollo urbano. Los planes parciales están permitiendo que tengamos mejor ciudad, mejor calidad, mejor hábitat. Estas 600 hectáreas son casi tres veces Ciudad Salitre (200 hectáreas). Ya la ciudad ha tomado decisiones sobre esos 26 Planes Parciales. Sin embargo, hemos identificado doce que no han tenido ninguna actuación posterior. Es decir, se planteó el proyecto, se discutió, se obtuvo la norma y no se ha adelantado ninguna gestión posterior a su desarrollo, no se han obtenido ni licencias de urbanismo, ni licencias de construcción. Los cálculos iniciales indican que tenemos entre 12 mil y 13 mil viviendas de interés social en esos planes parciales que no se han movido y que se han adoptado desde 2001.

La figura de plan parcial es una figura de avanzada que nos permite planear grandes áreas de ciudad, pero que exige que se

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acompañe de una batería de instrumentos legales y financieros, que nos han exigido desarrollar nuevos instrumentos para lograr, por ejemplo en el caso de este plan parcial, la cesión de este suelo, que es una vía. Estamos obteniendo las primeras hectáreas de suelo gratis para la malla vial arterial, sin que se gire un peso por parte del Distrito, para construir la infraestructura y solamente con el manejo del reparto de cargas y beneficios que se haga en cada Plan Parcial. De esas, esperamos obtener 545 hectáreas de suelo en todas las áreas que están proyectadas para Planes Parciales.

El tema de la legalización es muy importante. Ésta no es nueva, no viene con el Plan de Ordenamiento Territorial, ni con la Ley 388 del 97, y llevamos casi cincuenta años legalizando. En diciembre el barrio Los Laches, al oriente de la localidad de La Candelaria, celebró los cincuenta años de su legalización. Y en esos 50 años hemos legalizado 1.453, aproximadamente 9 mil hectáreas, es decir, la tercera parte de lo que es el perímetro del área urbana de la ciudad. Nos falta muy poco por legalizar, y con la implementación de las estrategias que ya he señalado, de planes parciales, del conjunto de instrumentos, esperamos terminar algún día la tarea de legalización. Nos quedan en proceso 135 barrios que están localizados casi todos en Usme y Ciudad Bolívar.

Se expidió la reglamentación para estos sectores de ciudad: 25 decretos de upz para las zonas de mejoramiento integral, es decir, aquellas zonas que tuvieron un origen ilegal. Ahí estamos sumando casi las 2.400 hectáreas.

En el tema de la plusvalía podemos mostrar los primeros resultados de lo que es un recaudo. En los primeros tres años de funcionamiento y dos meses de este año, tenemos 25.622 millones. El año pasado en total recaudamos 11.453. Este año, con el tema de la adopción de los planes zonales y con la finalización de la tarea de reglamentación, esperamos casi duplicar la cifra del año pasado.

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Esta administración deja un instrumento importante: la valori-zación. Por primera vez tenemos un Acuerdo de Valorización: 137 obras, 2.1 billones de pesos programados, asociados a la estrategia de ordenamiento. Este Acuerdo de Valorización recoge las princi-pales obras que permiten consolidar la estrategia de ordenamiento del Plan de Ordenamiento Territorial, apuntan a las operaciones estratégicas, a las centralidades, a la conectividad regional, a la conectividad urbana. Incluye, por primera vez también, el tema de espacio público; puentes peatonales y parques de escala zonal, de forma que dejamos un instrumento de financiación asociado a esos instrumentos de planeación.

Otro aspecto es que todo esto se ha llevado a cabo, y hemos avanzado en una estrategia de divulgación. La Secretaría de Pla-neación ha adelantado ya una tarea de publicación de todos estos instrumentos, no solo desde el nivel técnico, sino también desde las publicaciones que se han hecho para presentarle a la ciudadanía en general toda esta reglamentación.

Estamos transformando los mecanismos de relación con la ciudadanía. Estamos construyendo una nueva página web. Vamos a tener la consulta por la página web de toda la cartografía urba-nística de la ciudad: 15 mil planos que estuvieron mucho tiempo guardados en gavetas y que fueron soporte de las decisiones urba-nísticas ahora pasan a ser parte de la página web y soporte de las decisiones y mejorando los tiempos de atención en los procesos de la Secretaría, de las curadurías y del desarrollo urbano.

Hemos adelantado una tarea muy importante en formación y capacitación en la que esto se ha discutido, en donde hemos construido, hemos señalado problemáticas y hemos obtenido infor-mación para corregir en donde nos hayamos podido equivocar. Yo considero que en este punto debemos avanzar más. Son los espacios que nos permiten, precisamente, hacerle seguimiento, evaluación y ajuste a todos los instrumentos y al desarrollo de la tarea de la planeación. Ahí hay un listado de siete cursos presenciales, cada

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uno casi de 300 personas, un diplomado de Planes Parciales, siete cursos virtuales, 24 programas de radio, una serie de televisión y un protocolo de participación ciudadana.

Nos transformamos también administrativamente. Ésta era la gestión que se adelantaba con la anterior estructura —nosotros le decimos al interior una figura “de peinilla”—. Había una relación directa del alcalde, del Gobierno, con cada una de las entidades, y tenía esta figura.

Para resumir y resaltar, aquí se crea la secretaría del Hábitat, con unas entidades adscritas que tienen la tarea de gestionar, de encar-garse de la gestión del suelo, tanto en renovación urbana como en tratamiento de desarrollo. Además se transforma el Departamento Administrativo de Planeación en una Secretaría de Planeación.

En síntesis: tenemos 32.608 hectáreas sumando el suelo del área urbana y de expansión. Con las operaciones estratégicas que vimos, transformaríamos o se intervendrían 7.100 hectáreas, lo que implicaría el 21% de todo ese suelo. El Plan Zonal del Norte y Usme incorporan al desarrollo urbano en total 2.970 hectáreas, es decir, el 9,1% del suelo urbano y de expansión. Con los planes parciales hemos desarrollado, ya lo mencioné, 556 hectáreas. La cifra de planes parciales en total sería de 3.094 hectáreas.

Hemos avanzado en un 17% en la legalización. También, ya lo mencioné, 1.456 barrios, 9 mil hectáreas, nos quedan 132 barrios. Viabilizamos suelo de 700 hectáreas para que de forma directa, sin Plan Parcial, se pudieran desarrollar ya, debido al tamaño de los predios. Y en renovación urbana, podemos generar 847 hectáreas directamente desde el Plan de Ordenamiento Territorial. Aquí nos falta hacer parte de la tarea.

¿Qué falta por hacer? Ese tema de las 800 hectáreas de re-novación urbana, más todo lo que podamos identificar dentro de ese tratamiento debe estar soportado en estudios normativos, económicos y financieros; es decir, en una política integral, en un soporte técnico, para la promoción de la renovación urbana. Aquí

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es muy importante, ya terminando una tarea de estructuración del conjunto de instrumentos de la ciudad, que la secretaría se dedique a este tema específicamente.

Este año vamos a tener la reglamentación de las transferencias del derecho de edificabilidad. Es algo que se está esperando para temas como el patrimonio o los suelos protegidos de la ciudad.

Falta adoptar una política de ruralidad y adoptar las Unidades de Planeamiento Rural. Obviamente, todo esto se enmarca dentro del concepto de ciudad-región, dentro de la visión regional que debemos tener. Y ahí hay que seguir trabajando en las diferentes instancias para lograr toda la articulación que se requiere.

• El horizonte. Y aquí yo daría respuesta a la pregunta del ini-cio de este evento, y es si Bogotá está preparada para desarrollar el suelo de forma equitativa, sostenible, humana, eficiente. Y se puede afirmar que después de haber hecho todo este trabajo, después de haber tenido un aprendizaje, no solo en la Secretaría, sino también en el Distrito, en el gobierno distrital, en la ciudadanía, en los diferentes agentes, en los sectores, sí estamos preparados.

Es necesario avanzar y es necesario revisar algunos temas, pero creo que la tarea se ha hecho y es muy importante valorar cuáles son sus avances. Pero para eso tenemos que pasar de entender solamente la planeación como un tema físico, a entenderla como una planeación integral. Pasar de pocos agentes en la decisión, a tener múltiples agentes en la toma de decisiones. Pasar de una planeación que finaliza en el acto administrativo, en la adopción de los instrumentos, en el decreto, a tener una planeación dinámica; una planeación que se revisa, una planeación a la que se le hace seguimiento, una planeación que se ajusta de acuerdo con las diferentes dinámicas y tendencias. Eso es parte de lo que el doctor Fabio Giraldo mencionaba, y así se está estructurando también la nueva Secretaría de Planeación.

Pasar de un alto porcentaje de la financiación pública, a una financiación compartida con directos beneficiarios. Todo el tema

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de reparto de cargas y beneficios. Pasar de entender la participación como una formalidad, a una participación como principio en la construcción del desarrollo urbano; pasar de tener una construc-ción de la planeación de arriba hacia abajo, una construcción en cadena, a tener unos flujos que alimenten los procesos de planeación.

Ésta es la nueva visión de la planeación con la que se pretende ajustar y conformar todo el equipo de la Secretaría. Así estaba previsto desde la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial: una planeación integral que se evalúa, se ajusta y se construye con todos.

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La política de uso del suelo en Bogotá y la Ley 388

Samuel Jaramillo González Profesor e investigador del cede

Facultad de Economía, Universidad de Los Andes

La necesidad de un debate y una reflexión general

Mis predecesores en este estrado han hecho contribuciones muy importantes sobre el tema que nos ocupa, la experiencia que ha tenido Bogotá en los últimos tiempos en la orientación del uso del suelo y los desafíos que al respecto se enfrentan hacia el futuro. Me siento honrado de poder departir con ellos, que son personas ampliamente reconocidas y que han demostrado su competencia y su conocimiento del tema. En sus intervenciones muestran que la ciudad ha hecho progresos muy significativos en estas materias. Pero yo extraigo de sus planteamientos una conclusión: han seña-lado y aludido a tópicos de gran envergadura que, a mi entender, exigen una discusión más amplia y profunda acerca de lo que se ha podido desarrollar en la ciudad hasta el momento.

Señalo algunos aspectos: ¿Cómo se percibe entre nosotros el fenómeno de la segregación socioespacial y qué opciones tenemos frente a él? Nuestro conocimiento al respecto es escaso y tal vez nuestra ignorancia sea mayor de lo que creemos, pues se trata de un tema complejo y elusivo que está lleno de ambigüedades. Internacionalmente, la lucha contra la segregación urbana se ha convertido en un tema central de política ciudadana, y existen bastantes indicios para afirmar que las manifestaciones de este problema en Bogotá son agudas y preocupantes. Nosotros apenas lo comenzamos a debatir y los bogotanos estamos todavía lejos de contar con los componentes básicos de una política en este

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campo; ni disponemos de diagnósticos precisos, ni hemos deter-minado objetivos, ni hemos construido herramientas al respecto. Paradójicamente en nuestra normatividad existen algunas figuras que normalmente hacen parte de una política para contrarrestar la segregación, pero que han sido formuladas un poco al azar y de manera inconexa y, como no debe sorprender, permanecen inoperantes.

Otros son temas de los que se ha hablado bastante; se tienen diseñados dispositivos de política e incluso se han realizado acciones significativas, pero sin embargo, y las mismas interven-ciones que se han hecho aquí lo confirman, existen vacíos muy importantes en cuanto a la comprensión de lo que ocurre y la de-terminación de lo que nos proponemos alcanzar. Uno de ellos es la política sobre el centro de la ciudad. Se han hecho operaciones de envergadura, como los macroproyectos del Parque del Tercer Milenio y el Eje Ambiental, se ha elaborado un Plan Zonal, se anticipan acciones igualmente voluminosas. Y sin embargo, no es muy claro qué se quiere, se sabe poco de los efectos que hasta ahora han tenido estas acciones, y todo esto tal vez se deba a que el diagnóstico sobre lo que ocurre con el centro sigue siendo precario. Es cierto que este es un proceso especialmente com-plejo, pero para mí es claro que la mayor limitación al respecto es nuestro conocimiento deficiente del fenómeno. A menudo se dice que nuestros problemas están sobrediagnosticados y que lo que nos falta es acción. En este punto estoy convencido de lo contrario: de lo que adolecemos es de un déficit de estudios, de debates, de elaboraciones sistemáticas.

Y hay otros tópicos centrales de la política de usos del suelo que nos acompañan desde hace mucho tiempo y en los que nuestras acciones continúan fracasando. Es claro que el camino no es insistir en los mismos cursos de acción y cerrar los ojos ante la evidencia de que lo que hacemos es insuficiente o equivocado. En este campo lo que se necesita son replanteamientos, análisis

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críticos profundos y objetivos, y la consideración de aproximaciones nuevas. Con esto me refiero al que tal vez sea el problema de uso del suelo más traumático y perturbador de las urbes latinoameri-canas y que nosotros padecemos desde hace décadas, cuando la talla de nuestra ciudad era apenas una vigésima parte de la que tiene ahora: el problema de la informalidad.

Hemos ensayado muchas estrategias y en particular desde comienzos de los años noventa las concepciones de liberalismo económico nos han prescrito una receta consistente en subsi-dios a los usuarios no solventes de vivienda, legalización de los ocupantes irregulares y acciones remediales en los barrios espon-táneos subequipados. Con ello se nos prometió que la acción del mercado incorporaría a los grupos excluidos en la demanda comercial, promovería la competencia entre los promotores privados que se volcarían a la producción de vivienda popular, desencadenaría el dinamismo empresarial latente entre los sec-tores populares, liquidaría a los urbanizadores clandestinos y así arrojaríamos al basurero de la historia el enojoso problema de la informalidad inmobiliaria. Pues bien, el resultado esta bien lejos de esta expectativa. Dos décadas después de aplicación de esta medicación, no solo en Bogotá, sino en casi todas las gran-des ciudades latinoamericanas, la informalidad se mantiene en los mismos niveles o más altos que al comienzo: en México, en Río de Janeiro, en Lima, y desde luego en Bogotá, la urbaniza-ción irregular continúa rampante y representa una proporción abrumadora de la urbanización popular. ¿Vale la pena seguir discutiendo sobre asuntos de detalle sobre el número de subsidios realmente aprobados, las reformas marginales en los trámites y requisitos para el acceso a la financiación? No lo creo. Todo parece indicar que ha llegado el momento de reconocer que las dificultades se desprenden del enfoque con el que abordamos el problema y que lo que se requiere es una redefinición de la orientación general.

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Los instrumentos de gestión del suelo de la Ley 388 como potencialidad para reorientar el manejo de la urbanización y del uso del suelo en Bogotá

Estas consideraciones me tranquilizan acerca de una decisión que tomé sobre el tema central de esta charla. En lugar de ocuparme sobre tópicos sustantivos, que pueden ser tratados mejor por quie-nes están comprometidos directamente con el desarrollo de las acciones de política, les propongo una reflexión sobre un asunto más general, pero que considero decisivo para tener una imagen adecuada de dónde estamos en Bogotá con respecto al uso del sue-lo. Me refiero al significado de los instrumentos de gestión del suelo que nos proporciona la Ley 388 de 1997. A mi juicio este arsenal de dispositivos ofrece una oportunidad histórica para transformar la lógica del desarrollo urbano en nuestro país, y en Bogotá se han hecho contribuciones muy importantes a su desempeño.

Tal vez el país no ha tomado plena conciencia de la trascen-dencia y de la magnitud que implican estas herramientas de ges-tión del suelo. De hecho se trata de un conjunto de instrumentos de manejo del desarrollo urbano que es considerado como muy avanzado en el concierto internacional. En América Latina se ve la experiencia colombiana con sumo interés y se está pendiente de los avances y de la suerte de esta Ley, que es un referente para el manejo del suelo urbano en el continente. Incluso en varios países de la región está en la agenda política como una prioridad la adopción de herramientas similares a la colombiana o empa-rentadas con ella.

Los elementos jurídicos incluidos en la Ley 388 de 1997 permi-ten eventualmente desarrollar una forma de urbanismo renovada que marca una nueva etapa en esta actividad, y de otro lado, este arsenal de herramientas apunta a superar uno de los rasgos más paradójicos y contradictorios del desarrollo urbano, especialmente agudo en las ciudades latinoamericanas: el hecho de que buena

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parte del valor generado por la urbanización es capturado de ma-nera unilateral por la propiedad territorial. En nuestras ciudades esto es especialmente grave porque esos recursos son muy escasos, y hacen falta de manera crucial para el financiamiento adecuado del desarrollo urbano.

¿El fin de la planificación?

Desde hace un tiempo ha hecho carrera el eslogan de que la pla-nificación ha muerto. Y con esto se alude a la obsolescencia del urbanismo que de alguna manera ha sido asociado con el funcio-nalismo corbuseriano que dominó el manejo de las ciudades sobre todo a partir de la postguerra mundial, hasta por lo menos los años setenta. Se acusa a esta tradición de tener una visión excesivamente simplificada de la ciudad, de querer imponer un orden empobre-cedor basado en el zonning, de utilizar herramientas insuficientes, básicamente normas físicas estereotipadas e inflexibles, de operar a unas escalas inmanejables, que condujeron a una acción muy marginal en términos efectivos y que cuando tenían algún efecto era en la dirección de inhibir el desarrollo y de uniformizar los espacios. No menos graves son los cargos de propiciar prácticas pri-mordialmente antidemocráticas, en las que se imponían los criterios de pequeños grupos de tecnócratas con una autoridad científica muy discutible. Otro cargo importante es el de ignorar dimensiones fundamentales de la ciudad, en especial, la instancia económica del mercado inmobiliario. A esto último se le atribuye en buena parte la inocuidad de estos planes que con frecuencia permanecían bajo la forma de monumentales libros escritos cuya única función era la de llenar los archivos de las oficinas gubernamentales.

Es a este urbanismo y a este concepto de planificación a los que se les ha declarado la muerte. En su reemplazo se promueve lo que podríamos denominar el “urbanismo postmoderno”, que tiene distintas variantes pero en cuyo núcleo común se encuentran

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los siguientes rasgos: se abandona casi totalmente la noción de que el Estado deba elaborar visiones de conjunto de la ciudad, y se confina su papel a la promoción de acciones puntuales, algunas de gran envergadura (macroproyectos), de las cuales se espera que desencadenen dinámicas realmente efectivas. Se espera que sea la iniciativa privada la que emprenda las acciones más significativas en la ciudad, en el entendido de que los empresarios particulares son más eficientes y más ágiles que los burócratas oficiales. Estas acciones se centran en operaciones que tengan gran visibilidad, con frecuencia con arquitectos y diseñadores de renombre, que promocionen la imagen de la ciudad. Uno de los objetivos funda-mentales que se busca alcanzar es el de aumentar la competitivi-dad de la ciudad, en lo cual al mercadeo de ésta (en el sentido de márketing) se le otorga un lugar primordial.

Esta nueva aproximación presenta la planificación anterior como perteneciente a una etapa superada y obsoleta que debe ser reemplaza por un mundo de libertad e imaginación, donde el urbanista es sobre todo un artista, y para quien el eje de su acción es el diseño urbano. ¿Nadie se ocupa de la coherencia global de estas acciones? ¿Qué sucede con la lógica de conjunto de la ciudad? Este enfoque tiene una respuesta para esto que solamente a veces es completamente explícita: esa tarea la asume el mercado. Y para ello se encuentra un soporte intelectual en las elaboraciones de analistas que parecen estar muy alejados de la espontaneidad y del intuitivismo paradójico de los pensadores urbanos postmodernos: las conclusiones de los economistas neoclásicos, con sus modelos matemáticos y sus mediciones econométricas. Para éstos últimos, portadores de la quintaesencia de la ideología liberal, la coherencia global de la ciudad está asegurada por ¡la operación del mercado! Claro está. Existiría una mano invisible espacial que aseguraría en la ciudad los mismos resultados que se le atribuyen al mercado en el orden global: la búsqueda no concertada, incluso egoísta, del lucro individual, conduciría a la eficiencia, a la equidad, a la

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estabilidad de conjunto. Los diseñadores urbanos y los promotores pueden desentenderse de los efectos generales de sus acciones. Este mecanismo infalible asegura la congruencia general y su efecto positivo. La codicia especulativa no tiene por qué seguir siendo considerada como un defecto, sino más bien como una virtud; la búsqueda de la ventaja individual es la clave arcana de la competitividad y del crecimiento.

Esto, desde luego, bajo una condición: que al mercado se le deje operar a sus anchas. Que no se entorpezca su accionar con restricciones y normas. Al Estado se le recorta toda posibilidad de acción que eventualmente dificulte el despliegue de esta mano invisible y se le encomienda como única función la de garantizar su libre operación. Desregulación es la enseña. El Estado debe renunciar al máximo a las normas, y las que sean materialmente imposibles de eliminar deben seguir las tendencias espontáneas de los agentes mercantiles. Un deber adicional para las autoridades es el apoyo a esta acción de los empresarios privados en las inversiones y en las acciones de coordinación que ellos no pueden asegurar por su cuenta. En estos términos, evidentemente la planificación sobra, y además, obstaculiza.

El desempeño del urbanismo postmoderno

Pero el desempeño del urbanismo postmoderno no ha sido tan halagador como podría esperarse, y ésta es una percepción cada vez más extendida en las grandes urbes del mundo. No está de ninguna manera claro que los recursos centrados en el aumento de la competitividad y en la promoción de sectores de la ciudad para adecuarlos al mundo de los inversionistas se haya traducido en una elevación concomitante de las condiciones de vida del conjunto de los habitantes urbanos. Muy por el contrario, la se-gregación socioespacial parece profundizarse. No solamente los grupos sociales están cada vez más separados, sino que el contraste

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en las condiciones de existencia entre los bolsones de opulencia con sus barrios y clubes y shopping centers de lujo, y el resto de la población, para no hablar de los guetos miserables, continúa ampliándose. Y los impasses funcionales de las grandes urbes con-tinúan amenazantes: sigue existiendo escasez de vivienda para los sectores populares, el precio de los inmuebles crece y las burbujas especulativas se han vuelto reiteradas, los sistemas de movilidad para la mayoría de la población se deterioran, etcétera.

En las ciudades de los países periféricos esto es especialmente nítido. Si la segregación socioespacial ya es muy aguda en ellas, este manejo ha profundizado las diferencias. Los recursos siempre esca-sos se desvían de inversiones para sectores populares hacia operacio-nes ostentosas en islas de pretendida modernidad y globalización, que con frecuencia implican desplazamientos, y la imposición de pautas clasistas de comportamiento en el espacio. La privatización de los entes proveedores de servicios urbanos ha inaugurado formas inéditas de exclusión. Como se ha dicho, cunde la informalidad y las condiciones de habitabilidad popular se mantienen en niveles de extrema precariedad, e incluso empeoran.

Hacia una nueva forma de actuar en la ciudad

Afortunadamente esto comienza a ser consciente. Y afortunadamen-te también, quienes impulsan estas políticas y quienes se benefician de ellos no están solos en la ciudad. En todo el mundo y particular-mente en los países periféricos comienza a romperse la fábula de que las solas operaciones de relumbrón van a redimir hasta a los más desvalidos, y se hace evidente que el carácter excluyente de la ciudad no da muestras de ceder. Esto se expresa en el nivel de lo político, y ya no solo como resistencia, sino como propuestas estratégicas.

También es una fortuna que esta reacción frente al urbanismo del laissez faire comience a ser asumida también por los profesio-nales del manejo de la ciudad. En primer lugar, constatando de

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manera rigurosa sus efectos. En segundo lugar, indagando sobre las raíces de estos resultados y, en tercer lugar, buscando formas alternativas de acción.

Un elemento crucial en estos replanteamientos es la puesta en cuestión de esta visión reverencial de la operación del mercado inmobiliario. Una revisión superficial de los argumentos avanzados en este sentido, incluso dentro de la misma conceptualización neoclásica, muestra que las conclusiones que pueden extraerse de allí mismo son exactamente las opuestas a las que aquí se esgri-men: para que el mercado desemboque en ese estadio paradisíaco del equilibrio espacial óptimo se requieren supuestos heroicos y circunstancias prácticamente inimaginables, como que todos los agentes sean básicamente iguales, que tengan acceso a la misma información y además sean omniscientes, de tal manera que pue-dan conocer todas las decisiones de sus competidores no solamente en el presente, sino en el futuro, el cual debería ser absolutamente previsible. La distensión de alguna de estas restricciones conduce a conclusiones radicalmente opuestas. Otras tradiciones teóricas, tanto de la economía convencional como de la economía crítica, pero que no tienen esta admiración irrestricta por el mercado, pueden explicar conceptualmente lo que para ningún observador empírico es un secreto: en especial el mercado inmobiliario es un mecanismo profundamente desigual en el que los agentes más poderosos, especuladores y grandes promotores pueden imponer sus intereses sobre los agentes más débiles y sobre la comunidad. Su libre operación implica enormes flujos de valor hacia estos operadores con poca o ninguna retribución de su parte. Y al mismo tiempo sus efectos sobre el funcionamiento de la ciudad son muy irracionales; su operación sin cortapisas profundiza la segregación, promueve la retención de las mejores tierras, desencadena catas-tróficos procesos de renovación espontánea que implican pérdidas culturales enormes y vuelve prematuramente obsoletas porciones importantes del parque inmobiliario, etcétera.

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La conclusión que de aquí se extrae es que si bien es impor-tante darle la relevancia que tiene al mercado como mecanismo de socialización, es indispensable también tomar nota de sus limitaciones. Y frente a ellas es imperativo tomar las previsiones para orientarlo, canalizarlo, en algunas circunstancias, enfren-tarlo, para tratar de garantizar que el resultado sea acorde con el bien común. Y esto no puede lograrse de manera diferente que construyendo un sujeto que vele por los intereses generales, que prevea los desarrollos futuros y anticipe las consecuencias de las acciones presentes, que establezca los impactos de conjunto de las decisiones individuales y que defienda a los más débiles. Es decir, es necesaria la planificación, aunque desde luego una planificación urbana de nuevo tipo.

La Ley 388 como posibilidad de una nueva forma de política urbana

La Ley 388 hace parte de esta nueva concepción del urbanismo que, si bien no garantiza, abre la posibilidad de una nueva etapa en el manejo del desarrollo urbano en Colombia. Como se ha dicho, su dimensión a veces se minimiza a un puñado de incisos y de decretos, pero lo cierto es que su importancia puede ser estratégica. Y utilizo la forma verbal condicional porque es claro que ninguna ley por sí sola puede garantizar que sus principios se hagan realidad. Y como toda acción colectiva, puede ser derrotada, corregida, derogada. Pero lo que se juega no es algo menor que eso: la posibilidad de transformar radicalmente la operación de nuestras ciudades y de atacar algunas de sus contradicciones centrales.

La Ley 388 plantea la exigencia, a través del Plan de Ordena-miento Territorial, de construir una figura estratégica de conjunto que sirva de referencia al desarrollo físico de la ciudad por un período razonable y que enmarque las acciones de los promotores y desarrolladores. A través de los planes zonales y los planes par-

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ciales se hace posible una planeación territorial a diversas escalas, que además permita el involucramiento de distintos agentes no estatales, entre ellos los promotores, pero también otros agentes. El principio de “Distribución equitativa de cargas y beneficios” y figuras como el reajuste de tierras permiten agilizar y racionalizar la urbanización de tierras introduciendo equidad entre los propie-tarios y entre éstos y la comunidad.

Un punto central en el que la Ley 388 abre la puerta para inaugurar una nueva etapa del desarrollo urbano es que crea la posibilidad de recuperar para la comunidad el valor económico canalizado por el propio desarrollo urbano, que espontáneamente y por décadas ha ido a parar a manos de los propietarios privados y que se requiere de manera dramática para las necesidades de la urbanización.

Ésta sin duda es la contradicción central en términos territo-riales de las ciudades latinoamericanas. En general el crecimiento tan acelerado de las ciudades tiene dos fenómenos concomitantes: de una parte, las rentas que cada vez corresponden a aglomera-ciones urbanas más grandes, por esa misma razón, aumentan de manera continua e importante. De otro lado, la celeridad del crecimiento urbano, que genera una enorme presión para ofrecer tierra equipada en cantidades muy considerables. Pero lo segundo, que es un costo muy importante, lo asume el fisco de la ciudad, es decir, todos los ciudadanos, mientras lo primero se lo apropian unilateralmente los propietarios de tierras. Esta contradicción se vuelve una paradoja, por lo siguiente: la imposibilidad del fisco de responder a esta demanda tan tensionada crea escasez de tierra urbanizada, lo que hace aumentar aún más los precios de la tierra y refuerza las ventajas de los propietarios. El ritmo tan notable del crecimiento de estos precios anima la retención de tierras, lo cual aumenta más el precio. Se desemboca en una situación impensable en que una gran cantidad de tierra que se mantiene al margen del mercado con fines especulativos, especialmente la

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que se piensa que puede destinarse a las capas de mayores ingresos, y por otro lado escasez de tierra urbanizada, particularmente la que pueden ocupar los grupos populares. Para terminar, y como se sabe, esta situación desencadena una avasalladora urbanización informal, que enriquece a los promotores clandestinos y que se vuelve una presión adicional para los fiscos locales: las acciones remediales en esos barrios subequipados, que tienen que ade-lantar las autoridades implican costos elevadísimos, desde luego muchísimo mayores que si se hubieran dotado previamente a la ocupación y de manera cabal.

La Ley 388 proporciona herramientas para corregir esta situación. La participación en plusvalías permite que al menos una parte de los incrementos en los precios del suelo, que son especialmente voluminosos en las tierras de desarrollo, pueda ser recuperada por la comunidad. La distribución equitativa de costos y beneficios, que como se sabe le apunta a la equidad entre los propietarios y la comunidad, permite cobrar a los propietarios los costos de infraestructura más globales (las cargas generales) que tradicionalmente estaban a cargo o del fisco o de los compradores finales de los inmuebles. Existen varios mecanismos para combatir la retención de tierras (tratamiento de urbanización prioritaria e incluso la expropiación por vía administrativa) y dispositivos para activar la oferta de tierras para vivienda popular y cesiones de terrenos al municipio para éste y otros fines conexos.

El desempeño de la Ley 388

La puesta en ejecución de la Ley 388 ha tomado más tiempo del que podría esperarse y muchas de sus posibilidades continúan inoperantes o con escaso desarrollo. A la luz de lo que se ha avanzado en este camino, que ciertamente es mucho menos de lo deseable, podría surgir cierto escepticismo sobre los alcances de estas herramientas.

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Habría que decir que en la senda de hacer realidad las poten-cialidades de la Ley 388 se ha tropezado con obstáculos de diversa índole y ciertamente con una muy viva oposición. Pero no podría esperarse menos: precisamente porque esta ley podría cambiar radicalmente la dinámica urbana las reacciones hostiles no han dudado en movilizarse. Vale la pena diferenciar las reacciones adversas que no siempre se manifiestan como tales pero que tienen distinta naturaleza.

Desde luego que hay una oposición que podríamos denominar estructural. Se trata de aquellos agentes que no solo se benefician de los altos niveles de los precios del suelo y de sus incrementos, sino que de cierta manera tienen eso como nodo de su actividad: grandes propietarios de terrenos, intermediarios inmobiliarios e incluso promotores que combinan su actividad propiamente productiva con la búsqueda de alzas en los precios de la tierra. Cuantitativamente no son muchos, pero sí son poderosos.

Hay otras reticencias que son de tipo ideológico general. Hay personas que se oponen a estas medidas porque juzgan que son una amenaza para la propiedad, lo cual para ellos rebasa los problemas urbanísticos. Para algunos, y rescato su argumentación positiva, la propiedad particular cumple un papel decisivo en la libertad individual y en la iniciativa social, y cualquier elemento que lo limite es juzgado como algo muy negativo. No se confunden, pero confluyen, con quienes tienen una fe absoluta en el papel socializador del mercado, a los que ya hemos mencionado, y que estiman que cualquier cortapisa a su libre operación conduce a situaciones subóptimas.

Habría que decir que estas medidas de ninguna manera riñen con la institución de la propiedad privada y del mercado. Pero, desde luego, emergen de una concepción en la que la propiedad tiene exigencias sociales. De hecho, ésta es la noción que rige en nuestra actual Constitución en la cual la propiedad no solamente tiene obligaciones sociales, sino que es una función social. De otro

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lado, y como se ha dicho, la idea de que en particular el mercado inmobiliario sea un dispositivo que no tiene sino imperfecciones menores es algo que como ya se ha visto es indefendible a la luz de cualquier tradición de la ciencia económica.

Desde luego, también hay fenómenos de inercia. Se trata de un cambio profundo, y en la naturaleza humana existe la resistencia al cambio, que incluso tiene su papel social. Para muchos, lo que asusta de estos mecanismos es el hecho de que se les ve muy complicados y no están convencidos de sus resultados. Algunas son objeciones técnicas más estructuradas y respetables, habría que decir que vale la pena discutir pero de manera rigurosa y desprejuiciada.

También existen intereses que podríamos llamar de transición. En una transformación estructural de gran calado, que puede ser ampliamente favorable para la gran mayoría de la población, a ve-ces en el proceso de cambio se lesionan algunos sectores puntuales. De hecho en este caso existen grupos que real o imaginariamente se sienten afectados. Esto hay que examinarlo y pensarlo en su especificidad, pero es importante distinguirlo de los argumentos estructurales.

La contribución de la Administración Distrital de Bogotá en el avance de los instrumentos de gestión del suelo urbano

Las dos últimas administraciones de Bogotá han contribuido de manera muy importante al avance en la implementación de estos instrumentos de gestión del suelo. Es más, en esta tarea ha desempeñado un papel de liderazgo que tal vez deberían haber cumplido las instancias nacionales correspondientes. Vale la pena examinar estas contribuciones precisamente en relación con las objeciones que más se han ventilado con respecto a estas herramientas.

Hasta hace muy poco se argumentaba en contra de la partici-pación en plusvalías (y es un alegato que se repite incesantemente

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por los opositores a estas medidas en otros países latinoamericanos en donde su introducción está en la agenda) que es un mecanismo terriblemente complicado e imposible de administrar, y que, de otra parte, su impacto sería desastroso y haría colapsar el mercado inmobiliario. Con estas nociones en Colombia y en Bogotá, los alcaldes le han dado largas a la implementación de este mecanismo y han faltado a su obligación legal. Pues bien, las alcaldías recientes de Bogotá se decidieron a darles cuerpo, y hoy la ciudad cuenta con un estatuto de plusvalías que está funcionando y a través del cual ya se han hecho cobros. El mercado inmobiliario no se ha derrumbado, y por el contrario los efectos parecen ser los esperados, en el sentido en que su pago lo absorbe el precio del suelo. Es un ejemplo para el resto de municipios de Colombia, para algunos de los cuales este instrumento sería decisivo para sus finanzas y para su desarrollo. Es un ejemplo de que es posible hacer operativa esta herramienta.

Ahora se objeta que el problema es que se está cobrando muy poco. Esto puede ser cierto, pero vale la pena anotar la incon-gruencia del reproche: primero se dice que estos cobros serían catastróficos y ahora se señala que se debería cobrar más. Tal vez la verdadera intención es poner un bastón, cualquiera, en esta rueda. Pero es posible que se pueda recaudar más. Al respecto, sin embargo, llamo la atención de que esto se debe evaluar precisa-mente en este contexto de transición. Se trata de un mecanismo que efectivamente tiene sus complejidades administrativas y que, como hemos dicho, está sometido al ataque de muchos. Se ha tardado tiempo en montar este dispositivo y se quiso inicialmente minimizar los riesgos de errores que desacreditaran el mecanismo como tal. El objetivo ha sido precisamente el que hemos señalado: demostrar que este instrumento puede operar. Y así como otros instrumentos, existe la oportunidad de ir afinándolo, mejorando su operación e incluso su focalización, y eventualmente pueden potenciarse los ingresos captados, cuando se pueda generalizar.

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Con respecto a los planes parciales se dicen cosas similares y tal vez con mayor vehemencia. Se dice que son una herramienta complicadísima y que no tiene ninguna utilidad. Se señala que su puesta en operación ha tardado muchísimo en Bogotá y que ésta es la causa de profundas perturbaciones en el mercado inmobiliario. Se dice que ha paralizado la construcción en la ciudad y que ha elevado los precios del suelo. En términos de vivienda popular, se dice que ha sido desastroso: los subsidios no se pueden adjudicar porque no hay oferta de vivienda de interés social, y esto porque no hay tierras para este destino o son excesivamente costosas.

Es cierto que la implementación de los planes parciales ha tardado más de lo deseable o de lo que se esperaba. Pero de nuevo quiero señalar que se trata de una figura que por primera vez tene-mos en el país. Una equivocación mayor en su diseño por privilegiar a toda costa la premura hubiera podido ser fatal, y ya estaríamos escuchando las descalificaciones perentorias de sus detractores. En esta misma reunión, el director de Planeación Distrital ha señalado que con dificultades y sobresaltos se ha avanzado de manera significativa en esta línea. Creo además que en este caso se ha ido aprendiendo de manera importante, y actualmente el Distrito cuenta con un equipo de técnicos, y con conocimiento sobre el funcionamiento de estos asuntos, muy destacado en el país e incluso internacionalmente.

Pero sobre los supuestos efectos de estas demoras (en lo cual los mismos promotores no están exentos de responsabilidad) sí hay muchas inconsistencias. La tierra que puede utilizarse para la construcción no es solamente la que está sometida a planes parciales. Los desarrollos más pequeños tienen un estatuto que tiene un decreto en plena operación: su utilización por parte de los promotores ha sido mínima. Es cuando menos dudoso afirmar que la construcción está estancada en Bogotá, pues ha sido tal vez el sector que ha crecido con más celeridad en el país y en la ciudad. Y afirmar que el precio del suelo está alto porque se exigen

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planes parciales es más que aventurado: no es ésta la primera vez que hay un boom de la construcción que hace elevar los precios, que además está orientada hacia la vivienda de lujo y que tiene impactos especialmente agudos en este sentido. La ausencia de oferta de vivienda popular debe atribuírsele sobre todo a las polí-ticas del Gobierno nacional, que precisamente ha alentado a los promotores a que abandonen la construcción de vivienda social y retornen a su esfera tradicional de vivienda de lujo en la que tienen rendimientos mayores —recuérdense las exenciones tributarias a la compra de vivienda de alto precio que superan de manera es-candalosa lo que se les paga en subsidios a los más necesitados—. Y es precisamente la ausencia de algún instrumento de gestión del suelo lo que hace que la tierra para ingresos populares escasee, pues en un momento de expectativa de alza de precios, sus propietarios o la destinan a la vivienda de estratos más elevados, o la retienen con fines especulativos de largo plazo.

Los desafíos de la administración de Bogotá con respecto al uso del suelo y las herramientas para su gestión

Concluyo esta intervención señalando los rasgos generales de lo que considero son los desafíos que enfrenta el Distrito Capital en los próximos años en materia de usos del suelo, y en particular en lo atinente a los instrumentos de gestión de la tierra urbana.

En primer lugar, la noción básica es que el Distrito debe con-tinuar desarrollando estas herramientas que provee la Ley 388.

Uno de los puntos que se han mencionado ya, pero que vale la pena precisar como propósito de acción, es el de mantener la con-ciencia de que se está en un período de transición y de que algunas de las decisiones que se han tomado deben ser entendidas como provisionales. De algunas de las críticas se puede concluir que un riesgo grande es dar por definitivas medidas que fueron adoptadas con criterio exploratorio, lo que bien puede implicar la renuncia a

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que estas herramientas operen con la eficacia esperada. Por ejem-plo, el decreto que regula el cobro de edificabilidad adicional para los desarrollos que no requieren de plan parcial fue definido con unos parámetros tentativos para sondear su viabilidad. Hoy se tiene la conciencia de que las cifras de esta regulación resultaron ser muy tímidas. Se trataba de un experimento, pero si no se insiste, no se va afinando esta herramienta y ésta se consolida en los términos presentes, hay una diferencia injustificada con otros tratamientos y una pérdida en los recaudos de la ciudad.

Otro punto es el de la exigencia para los nuevos desarrollos de cuotas de tierra destinadas a vivienda social. Esta es una he-rramienta poderosa para combatir la segregación socioespacial y puede ser un procedimiento importante para activar la oferta de tierras para la vivienda popular que tanto se necesita. Existe una norma vigente al respecto, pero su diseño específico tiene defectos que permiten su evasión. Se requiere su puesta a punto, ya que hace tiempo que su ineficacia, tal como está, es algo conocido. Es conveniente que se desarrollen algunas potencialidades que contiene la ley para combatir la retención de tierras, como el tratamiento de urbanización prioritaria y la expropiación por vía administrativa.

Ya mis predecesores han señalado los grandes proyectos que enfrenta la ciudad en términos sustantivos. Quisiera hacer algunos cometarios en lo que respecta al desarrollo de herramientas de gestión. Con respecto al Plan Zonal del Centro, ya he señalado las exigencias de una comprensión más cabal de este fenómeno y una mayor discusión sobre sus objetivos. Pero allí existe un desafío específico, pues hasta el momento el gran vacío de las políticas previas en este campo es que se han adelantado acciones con prescindencia absoluta de las herramientas que provee la Ley 388. Estoy convencido de que las limitaciones de estas acciones se deben precisamente a no haber usado estas herramientas. En esto nos enfrentamos a un reto importante, ya que no tenemos

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mucha idea de qué instrumentos deban usarse para estos casos de renovación urbana y de conservación del patrimonio, y algunas de las propuestas preliminares que circulan son muy discutibles.

Algo similar puede decirse del plan sobre el nuevo aeropuerto que muy posiblemente requiera su tratamiento como un macro-proyecto que involucre además a varias instancias administrati-vas (el Distrito Capital, otros municipios de Cundinamarca, la Gobernación de Cundinamarca y posiblemente varias entidades nacionales). Sobre esto hay poca experiencia.

Pero se ha señalado que los desafíos más importantes e inmi-nentes son el tratamiento de desarrollo de las dos grandes áreas que le quedan a Bogotá en este campo: el Plan Zonal del Norte y la Operación Usme. Para la ciudad es vital que en lo que resta de esta administración y en la próxima, la Alcaldía Mayor se compro-meta de manera decidida en su operación utilizando a fondo los instrumentos de gestión correspondientes. En esto se ha avanzado mucho en materia de preparación y diseño, y prácticamente todo está listo para su implementación. Lo que corresponde ahora es una acción decidida de voluntad política que le permita a Bogotá entrar definitivamente en una nueva etapa de manejo del suelo, más eficaz, más incluyente y más equitativa.

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La gestión eficiente e incluyente del suelo: condición necesaria para la competitividad de Bogotá

Jorge Hernán CárdenasMiembro del equipo técnico principal

del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá

Con el objeto de contribuir al proceso de recolección de ideas, en lugar de tomar una postura definitiva al respecto, este documento hace algunos aportes para dar mayor claridad a los conocimientos sobre el tema de la gestión del suelo, y así enriquecer la discusión al respecto.

Bogotá tiene todas las demandas propias de una ciudad comple-ta y compleja, y tiene por ello varios temas que debe resolver con respecto al uso del suelo. Existe una fuerte presión por la escasez de suelo urbanizable, existen también asentamientos precarios, principalmente en las áreas periféricas, que sufren además de problemas de movilidad, equipamientos y servicios, y existe además la necesidad de desarrollar procesos de renovación y de mejorar el espacio público y la infraestructura.

A pesar de que se cuenta con dos o tres zonas que pueden comenzar a representar parte de la solución en los próximos años1, aún es evidente la presión por el suelo; así como son evidentes las necesidades de hacer una gestión para garantizar la sostenibilidad de este hábitat y de normalizar asentamientos, tema en el que se ha avanzado, pero que sigue siendo uno de los más urgentes para la ciudad.

Ciudades como Bogotá deben contar con una base competitiva, sostenible, equitativa y armónica con la región: una ciudad que real-

1. La zona comprendida en Plan Zonal Norte, la zona de Usme y las zonas que se planean redensificar.

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mente tenga mayor vocación competitiva, generadora de sinergias y de condiciones que propicien la productividad y promuevan la inversión (infraestructura, transporte, dotaciones urbanas); una ciu-dad que verdaderamente permita un mejor y más racional uso de recursos como el agua, el suelo y en general todos sus ecosistemas; una ciudad que verdaderamente sea más incluyente y genere mayo-res oportunidades de equidad social en todos los servicios, en el acceso a la vivienda, los servicios públicos, el empleo, la educación, etc.; y por supuesto, una ciudad en realidad armónica e integrada con su región.

Contexto económico

Darle una mirada longitudinal al tema económico en Bogotá es importante porque la identificación y observancia de las vocaciones productivas de la ciudad deben ser el marco de acción de todos los esfuerzos que emprenda el Distrito, incluyendo los de gestión del suelo.

Al analizar el comportamiento de los diferentes sectores de Bogotá, desde 1990 hasta 2003, se encuentra que la ciudad ha veni-do perdiendo la participación del pib industrial, que pasó del 22% al 16%. La construcción también vio disminuida su importancia como sector productivo, pasando de representar el 9% en 1990 a representar el 5% en 2003 (Tabla 1).

Al mismo tiempo han venido surgiendo nuevos sectores productivos en la ciudad. Bogotá es hoy una ciudad que alberga servicios, que está consolidando muchas de las importaciones colombianas; es también un centro logístico por excelencia, un centro de distribución e intermediación financiera, un centro educativo y un centro de servicios profesionales.

Pareciera entonces que el futuro de la ciudad estará asociado con la capacidad que tenga para responder a esa vocación que se está revelando. Es importante insistir en esto, porque a ese tipo de

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Tabla 1 pib por sectores en Bogotá 1990-2003

Cluster Participación pib 1990

Participación pib 2003 Variación

Agropecuario silvicultura y pesca 0,10% 0,00% 0,00%

Minería 0,20% 0,50% 0,30%

Electricidad gas y agua 3,60% 3,30% -0,30%

Industria 22,20% 16,60% -5,50%

Construcción 9,00% 5,50% -3,50%

Comercio 8,50% 10,20% 1,80%

Servicios reparación automotores 1,50% 1,40% -0,10%

Hoteleria y restaurantes 1,60% 2,10% 0,40%

Transporte 5,70% 5,40% -0,30%

Correos y comunicaciones 3,10% 4,40% 1,20%

Intermediación financiera 8,20% 11,40% 3,20%

Inmobiliarios y alquiler vivienda 16,60% 16,30% -0,30%

Empresas excepto servicios financieros e inmobiliarios 2,90% 4,70% 1,80%

Domésticos 0,50% 0,40% -0,10%

Enseñanza de mercado 2,00% 2,10% 0,00%

Sociales y de salud 2,40% 2,10% -0,30%

Asociaciones, esparcimiento y otros 2,50% 2,20% -0,30%

Adm. pública, otros servicios a la comunidad 4,50% 7,90% 3,40%

Enseñanza temas no de mercado 1,00% 1,60% 0,60%

Sociales y de salud no de mercado 0,90% 1,60% 0,80%

Asociaciones y esparcimiento no de mercado 0,30% 0,20% -0,10%

Fuente: dane, cuentas regionales departamentales

ciudad es a la que se le debe apostar en todos los planteamientos que se hagan en los diversos temas asociados con el desarrollo de Bogotá, de acuerdo con su vocación natural: ¿Cómo se puede consolidar una plataforma mucho más competitiva para el sector servicios?

También se debe tener en cuenta la relación que hay entre el ci-clo económico de la ciudad, y el ciclo económico del país (Gráfica 1). Se advierte que los picos son un poco más pronunciados en Bogotá,

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y los valles o las caídas son también más profundos. Esto permitiría pensar que la ciudad está anclada en el ciclo económico nacional; una ciudad muy volátil, más volátil que la Nación misma; una eco-nomía vulnerable al ciclo del país, pero más volátil que éste.

Cuando el país está bien es posible que la ciudad tenga tasas de crecimiento más sobresalientes, como sucedía a mediados de los noventa. Cuando el país entra en una crisis, como a finales de los noventa, la ciudad entra en una crisis todavía más profun-da. En los últimos años se observa una nivelación entre los dos comportamientos, que aunque todavía no indica una tendencia en particular, muestra que la ciudad empieza a recuperar terreno frente a la Nación.

Esto simplemente para advertir que se debe tener en cuenta el funcionamiento del ciclo económico de la ciudad. Éste es un tema absolutamente relevante, en la medida en que el alcance de un

Gráfica 1 Crecimiento del pib de Bogotá y de Colombia 1990-2005

Fuente: dane, cuentas nacionales departamentales 1999-2003 y Cámara de Comercio de Bogotá

15,00%

10,00%

5,00%

0,00%

-5,00%

-10,00%

-15,00%

1990

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1

2002

2003

2004

200

5Crecimiento pib Bogotá vs. Colombia

Bogotá Colombia

107

ciclo menos voluble y menos influenciable, a través de la genera-ción de condiciones de mayor sostenibilidad económica, debe ser el foco de las diferentes políticas y acciones en la ciudad.

Ahora bien, en el tema del pib per cápita de la ciudad, no se puede dejar de comentar que Bogotá apenas viene recuperándose de la debacle del año 99 (Gráfica 2). La crisis afectó a la ciudad profundamente, y tomó muchos años recuperar la estabilidad económica.

Dentro de lo que podría llamarse impulsores del desempeño económico se destaca el transporte, tema en el que debe mencio-narse al sistema Transmilenio. La cobertura, medida en kilómetros de troncal, muestra un avance significativo y constituye una im-portante oferta de bienes públicos metropolitanos que la ciudad está entregando (Gráfica 3).

Sin embargo, todavía coexisten dos sistemas en el mismo espa-cio de la ciudad (Transmilenio y transporte público colectivo). Los dos sistemas operan de manera independiente, y es necesario, en

Gráfica 2 pib per cápita (en dólares de 1994)

Fuente: dane, cuentas nacionales departamentales 1999-2003 y Cámara de Comercio de Bogotá

3.700

3.600

3.500

3.400

3.300

3.200

3.100

3.000

2.900

2.800

2.700

2.600

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

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0

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1

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2004

200

5

pib per cápita en Bogotá

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s. d

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Dól

ares

Cte

s. d

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94

3.100.000

3.000.000

2.900.000

2.800.000

2.700.000

2.600.000

2.500.000

2.400.000

2.300.000

2.200.000

108

aras de la eficiencia, trabajar en el logro de un sistema integrado que permita darle el mejor uso al suelo asociado.

Gestión del suelo

Profundizando en el tema específico de gestión del suelo, se en-cuentra que las estadísticas relacionadas con los precios de alquiler (Gráfica 4) introducen una primera discusión: Bogotá no es una ciudad barata en términos de la oferta de vivienda. Aunque no está en la categoría de ciudades como Lima, México y Caracas, que presentan altísimos costos por metro cuadrado, tampoco se encuentra en la categoría de ciudades con costos reducidos como Buenos Aires, Santiago o Río de Janeiro. Bogotá estaría entonces en un lugar intermedio con un promedio de 934 dólares. Éste no es un dato concluyente, pero indicaría que en Bogotá hay un problema no resuelto de uso del suelo.

Además del tema del precio se encuentra el tema de la oferta misma de vivienda. En el año 2003, Bogotá contaba con casi 51.000

Gráfica 3 Cobertura de Transmilenio

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Cobertura troncales Transmilenio

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano. Gráfico: Bogotá Cómo Vamos

8,23

16,8719,48

25,06

33,28

39,99

109

Gráfica 4 Costo de alquiler de apartamentos en Latinoamérica

5.100

4.100

3.100

2.100

1.100

100

San

tiago

Bue

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Asu

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Bog

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Cara

cas

481676 683

850

2.790

3.518

600 683 704934

5.400

Fuente: The Economist Intelligence Unit Limited, Worldwide Cost of Living Survey. Cálculos y gráfico: Dirección de Estudios e Investigaciones, ccb.

hogares más que en 1999, y sin embargo el número de viviendas adicionales era menor a 30.000, lo que equivale a un déficit de más de 21.000 viviendas (Gráfica 5). Estos datos indicarían que la ciudad no ofrece toda la respuesta a la necesidad de formación de hogares.

En espacio público también se encuentran dificultades. Gra-cias a los importantes avances que ha logrado la administración pública en diferentes momentos, hoy Bogotá está mejor que otras ciudades colombianas, en términos de metros cuadrados de espacio público por habitante. Sin embargo, la ciudad todavía está muy lejos de ciudades más avanzadas en cuanto a esta oferta, como Buenos Aires y Nueva York (Gráfica 6). Indiscutiblemente, Bogotá debe continuar trabajando en los temas de espacio público.

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Gráfica 5 Cambio anual de hogares vs. cambio anual viviendas

Gráfica 6 Área de espacio público por habitante (m2)

Fuente: dane-ech 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado por licencias de construcción

25

20

15

10

5

-

Bue

nos

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21

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4 43

1

22

19

Fuente: dnp 2002-idrd 2001

200.000

160.000

120.000

80.000

40.000

- Nacional 5 áreas urbanas Bogotá

185.500

94.000 95.655

48.000 50.834

29.700

Hog

ares

Incremento de hogares Viviendas nuevas legales

21.134

47.655

91.500

111

Logros y avances de Bogotá

El trabajo en cuanto al uso de suelo viene surtiéndose con la Constitución del 91, con la Ley de Ordenamiento Territorial, la Ley 388 de 1997, y después con el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad y con la batería de instrumentos jurídicos que se han desarrollado. Este conjunto de avances normativos evidentemen-te dotan a la ciudad de unos instrumentos de gestión del suelo diferentes. Podríamos decir que nunca ha estado tan en juego la gestión del suelo urbano en Bogotá y que el tema nunca ha sido tan atendido, desde el punto de vista normativo, como lo está hoy.

A grandes rasgos, la Ley 388 de 1997 es el marco que le per-mite a los entes territoriales ejercer su función sobre la gestión del suelo. Esta ley es la herramienta que abrió las puertas para que la administración distrital entrara a participar y redistribuir el mayor beneficio que representa el incremento en los precios del suelo representado en la plusvalía y la valorización. Adi-cionalmente, plantea otros instrumentos de gestión como la expropiación.

El pot como marco fundamental, acompañado de los planes maestros y los planes zonales es un instrumento de gran proyec-ción, complementado por los planes de implantación, los planes de regularización y manejo, etcétera (ver gráfica 7).

Aunque para algunos los planes maestros todavía no son los ideales, ya sea porque a veces no cumplen con la profundidad y con el detalle deseables, o porque no cuentan con la suficiente validación ciudadana, debe reconocerse que se ha hecho un trabajo importante desarrollando esta batería normativa.

En esta administración, por ejemplo, es extraordinario el hecho de que 112 reparticiones del territorio de la ciudad (upz) tengan un abordaje propio, diferenciado y plasmado en un decreto; y que ese decreto a su vez tenga alguna concertación con la base social de las respectivas zonas es también muy valioso.

112

Gráfica 7 Batería normativa

Plan de Ordenamiento Territorial• Políticas, intervenciones y proyectos a desarrollar en toda la ciudad.

Planes maestros• Políticas y criterios para la organización y mejoramiento físico de servicios públicos, espacio público y de equipamiento.

Planes zonales

Decretos reglamentarios de upz

Planes parciales

• Acciones y proyectos para áreas de la ciudad como el centro, el aeropuerto, el norte, etcétera. • Definen la organización urbana, los usos del suelo y las condiciones para construc-ciones o adecuaciones en cada upz.• Determinan cómo se va a construir una urbanización o un sector determinado de la ciudad.

Planes de implantación

Planes de regularización y manejo

Planes de recuperación morfológica

• Determinan cómo se van a construir los nuevos equipamientos y la forma de mitigar los impactos negativos.• Determinan cómo se van a mitigar los impactos negativos de los equipamientos ya construidos.• Señalan de qué manera se va a recuperar un área deteriorada en lo ambiental.

Es un gran logro que se haya evolucionado del concepto de localidad, como expresión gigantesca —que fácilmente puede comprender a 500 mil personas—, donde difícilmente se puede garantizar la participación directa del ciudadano, al concepto de upz, como un pequeño conjunto de barrios que tienen una mayor identidad geográfica, ambiental, histórica y social.

Aunque no todas las upz están reglamentadas, la mayoría sí lo están. Sin embargo, la ciudad está como paralizada, en el sentido de que muchas de las previsiones dispuestas para las upz todavía no han sido apropiadas por el sector privado.

Se puede decir entonces que existe el instrumento, que segu-ramente se concertó, que hay buenas ideas en cuanto al uso del suelo, densificación, áreas de manejo ambiental, usos sociales del suelo, desarrollo de vivienda; se puede decir, en general, que hay una serie de previsiones muy interesantes, pero que probablemente

113

todavía no han sido suficientemente apropiadas por el sector pri-vado. Habría que esperar, por tanto, para ver cómo se desarrolla esa apropiación, ese uso por parte del sector privado.

En resumen, si bien estos instrumentos todavía no muestran totalmente cuál es el nuevo sistema y la reacción del sector priva-do a todos estos nuevos mecanismos aún está por verse, hay que reconocer que el fortalecimiento del vehículo normativo es un punto de inflexión en la vida de la ciudad.

Por otro lado, la ciudad también ha presentado avances de tipo financiero. Bogotá se ha ido dotando de instrumentos financieros para mejorar su gestión, no solamente en lo que tiene que ver con el suelo, sino en general con la gestión de sus finanzas públicas. Bogotá es una ciudad que tiene, entre las ciudades latinoamericanas, capí-tulo aparte en cuanto a gestión de las finanzas públicas locales.

La capacidad de esta ciudad de generar recursos e invertirlos en su desarrollo local, y la posibilidad de usar su propia base de rentas como el impuesto predial y algunas innovaciones administrativas como la autoliquidación predial, son avances muy importantes que se han acentuado en la última década.

Hay además otros dos elementos relativamente nuevos: la plusvalía y la valorización. Probablemente, el predial continúe siendo, de lejos, el ingreso asociado al suelo más significativo para esta ciudad, pues es históricamente el más importante y el más ligado a la cultura financiera y tributaria de Bogotá. Sin embar-go, la valorización y la plusvalía pueden generar un espacio que represente aportes importantes para la ciudad.

La valorización2, aunque existe desde 1987, ha cobrado mayor vigencia en los últimos años. La plusvalía, por su parte, sigue siendo aún un capítulo por ver. La discusión sobre a quién pertenecen

2. La recuperación de la renta que se logra a través de este mecanismo es parcial porque está limitada al costo de la obra y no captura todas las varia-ciones de precios originados por el desarrollo urbano.

114

las rentas de la ciudad es una discusión relevante. Las rentas de la ciudad son de la ciudad, en otras palabras, las rentas de las ciudades de alguna manera son de la aglomeración propia de las mismas.

Una decisión de tipo administrativo sobre el uso del suelo, desde luego que no puede enriquecer a nadie de la noche a la mañana; no debería hacerlo. Es decir, una decisión administrativa de permitir una densificación en una manzana, o en un edificio, o en lo que quiera que signifique un mayor valor para ese predio o ese suelo no debe traducirse en la captura de una renta por parte del propietario. Ese tipo de rentas finalmente las crea la ciudad, la ciudad que se ha ido conurbando, que tiene economías de aglo-meración, que tiene una red de servicios y los ofrece para hacerse competitiva; por lo tanto, la ciudad debe participar de ellas.

Sin embargo, se debe ser prudente con las expectativas frente a la plusvalía. No puede esperarse que ésta sea la renta que genere los recursos que la ciudad requiere para su desarrollo. Puede ser un instrumento que hoy en día está generando entre 10 mil y 15 mil millones de pesos por año, puede que se incremente, puede que en el futuro a alguien se le ocurra titularizarla, pero aun así no es la renta más importante para el desarrollo de la ciudad.

Otro aspecto que vale la pena mencionar es que a la ciudad le fue bien en el marco de las transferencias territoriales que fijó la Constitución del 91. Igualmente, cuando se hizo la reforma y el Acto Legislativo de 2001, que cambió las transferencias pasando de la Ley 60 a la Ley 715, la ciudad salió bien librada. Ahora la cuestión es: ¿cómo le iría a la ciudad con la nueva ley y con el nuevo proyecto de ley que está en estos días por aprobarse en el Congreso, que cambia nuevamente estas reglas de transferencias a las entidades territoriales? Se trata de un tema de fondo para Bogotá.

Se han alcanzado logros de tipo normativo y financiero, a los que deben sumarse los logros de tipo institucional. La ciudad avanzó en una reforma administrativa, que apenas está mostrando sus primeros resultados.

115

En esta reforma se ha hecho una apuesta por la gestión del suelo: se creó una Secretaría de Hábitat y se llevó a Planeación Distrital a la categoría de Secretaría Distrital. Esto, acompañado de la transformación de las funciones de la Empresa de Renovación Urbana —eru3—, constituye una batería institucional interesante (diferente a la normativa, aunque complementaria a ella).

La ciudad ahora cuenta con una entidad con capacidad de for-mular la planeación, la Secretaría de Planeación; con otra entidad, la Secretaría de Hábitat, que tiene la responsabilidad de realizar la gestión del territorio urbano y rural; y con una entidad más, la eru, cuya misión es atender circunstancias y casos especiales de recuperación y transformación de sectores deteriorados.

Si se observan los avances que ha logrado la ciudad en los últimos años, se encuentra que, en efecto, las perspectivas de las posibilidades a futuro son muy positivas. Bogotá está en un punto de inflexión y lo que pase con estos temas está por verse.

Grandes proyectos para Bogotá

Bogotá también tiene planeados grandes proyectos. Uno de ellos es el de la remodelación del aeropuerto El Dorado. Ya se han hecho anotaciones sobre las preocupaciones relacionadas con el desenlace del proyecto del aeropuerto y su armonización con la región y con la ciudad. Desde luego, éste es un tema por resolver, que se complica por el hecho de que ya se hizo la concesión para la gestión.

A este respecto se deben tener dos miradas: la de la armoni-zación con la región y la de la proyección a futuro, como una

3. La eru ahora se establece como una institución que ofrece un espacio para gestionar, liderar y promover proyectos y sistemas de integración inmo-biliaria y acciones tendientes a la recuperación y transformación de sectores deteriorados del suelo urbano.

116

plataforma de desarrollo económico no solo para la ciudad sino para todo el país.

Con todo, surge una pregunta sobre la gestión del suelo: te-niendo en cuenta que (i) las rentas4 del aeropuerto ya existían en los años 90-95, (ii) las posibilidades de aprovechar un tráfico aéreo creciente ya existían, (iii) las oportunidades que ofrece ser platafor-ma estratégica desde el punto de vista regional5 ya existían, y (iv) las estadísticas de uso del aeropuerto ya existían, ¿por qué la ciudad y la Nación se demoran diez años para encontrar la forma de estructurar el proyecto del aeropuerto? ¿Qué le pasaba a la ciudad?

Es probable que parte de la explicación se encuentre en el hecho de que no existía el pot, ni los sistemas de ordenamiento territorial, pero claramente la necesidad ya existía y los recursos también podían existir. Al parecer la ciudad ha sido un poco lenta en captar esas oportunidades de desarrollo.

Por otro lado, el Plan Zonal del Norte es otro de los proyectos que se destacan. Este plan ofrece muchas posibilidades de solución de vivienda y toda una zona por mejorar en el uso del suelo, que ofrece importantes oportunidades de crecimiento.

El Plan Zonal del Centro, que ofrece la posibilidad de reden-sificar una zona histórica que tiene todos los accesos a servicios (culturales, educativos, de movilidad y de todo tipo), pero que tiene una base precaria en sus asentamientos: no se sabe si cumplen o no la norma sismorresistente; no se sabe si esa zona va a poder albergar las previsiones que hay en cuanto a densificación.

Por último, el Plan Zonal de Usme, que probablemente ponga a prueba todas las expectativas que se tienen hoy. ¿Será que la

4. Las rentas entendidas como la posibilidad de usar la tasa aeroportuaria que hoy en día pagan todos los pasajeros.

5. Bogotá es una plataforma y un clúster regional, ni siquiera nacional, sino regional, pues los aviones que van a Suramérica, que van a Brasil, que van a Norteamérica, hacen escala en esta ciudad.

117

ciudad puede encontrar una respuesta en el sector privado que le permita generar las rentas y extraer los recursos necesarios para hacer los desarrollos contemplados en el Plan Zonal de Usme?

Ahora bien, si se observan específicamente los proyectos rela-cionados con la eru, se encuentra la expectativa de participar en el Plan Zonal del Aeropuerto El Dorado, así como de consolidar lo que se llamaría Ciudad Salud: una zona ubicada en el sur de Bogotá que se organizaría para ofrecer servicios de salud especializados.

Igualmente hay planteamientos para reformar la zona de San Victorino y darle una proyección enfocada a la oferta de servicios logísticos, integrados a los servicios comerciales. Finalmente, el Centro Cultural Colombo-Español y la Aduanilla de Paiba (entre las Calles 12 y 13 con las Carreras 31 y 32) son dos ejemplos más de los grandes desafíos en materia de renovación urbana de la ciudad.

Desafíos para Bogotá

La ciudad tiene el desafío enorme de aprovechar los instrumentos normativos, financieros e institucionales que se han venido men-cionando. En lo que tiene que ver con el tema normativo, puede ser útil pensar en una mayor definición de competencias.

Con respecto a las herramientas financieras, contamos con:• Valorización: Se espera desarrollar por este mecanismo un

importante plan de obras para el mejoramiento de la movilidad, aprobado por el Concejo Distrital mediante acuerdo 180 de 2005, por valor de $2,1 billones de pesos de 2005 que incluye construcción de vías, intersecciones viales, puentes peatonales, andenes y parques.

• Plusvalía: Como ya se mencionó, en el caso de Bogotá las acciones urbanísticas generadoras de plusvalía se originan princi-palmente por la aprobación y reglamentación de los instrumentos de planificación establecidos en el pot distrital tales como decretos reglamentarios de las upz, planes parciales y planes de implanta-

118

ción. Con las reglamentaciones vigentes se han generando ingresos cercanos a los $22.000 millones entre 2005 y 2006.

Una de las grandes dificultades asociadas a este mecanismo es que solo es exigible cuando se solicita la licencia de construcción o hay una transferencia de dominio del predio. De esta manera, entre la determinación del hecho generador (efecto plusvalía) y el pago efectivo de la plusvalía puede pasar un tiempo significativo, incluso varios años. Desde luego, debe tenerse en cuenta que éste es un instrumento que está por desarrollar y por revelar todo su potencial.

• Fiducia: Puede ser un mecanismo útil, dada la posibilidad de englobar zonas de la ciudad con los aportes de varios propietarios para hacer proyectos más ambiciosos y escalar en su avance. Los mecanismos fiduciarios no son nuevos, pero teniendo en cuenta que el pot permite englobar predios y generar soluciones más in-tegradoras, la fiducia puede convertirse en una buena alternativa para lograr algunos desarrollos.

• Concesión: Aquellos proyectos que son capaces de generar recursos por sí mismos pueden ser buenos candidatos para aplicar el esquema de concesión. De los proyectos previstos en Bogotá según los planes maestros, hay varios concesionables. Algunos ejemplos tienen que ver con los temas de transporte, centros de salud, esta-cionamientos y algunos servicios especializados de la ciudad. Hay que evaluar hasta dónde se puede llegar en estos temas, pero debe destacarse que es un mecanismo importante.

Bogotá también tiene el reto de lograr mayor complementa-riedad regional, integralidad en las acciones y coordinación entre entidades. Debe existir un marco regional que permita desarrollar planes conjuntos de interés mutuo, a través del establecimiento de competencias, responsabilidades y compromisos de cada instancia gubernamental.

De la misma manera, las inversiones que se hagan en pro del desarrollo de la ciudad deben ser planeadas de manera integral.

119

No basta con implementar un proyecto, debe hacerse todo un desarrollo en el entorno que lo complemente, de manera que el beneficio económico y social pueda ser aprovechado y se evite la subutilización, que se está presentado en proyectos que requirieron grandes inversiones como el parque Tercer Milenio, el parque El Renacimiento y la Plaza España.

Adicionalmente, todas las instituciones pertinentes deben coordinar en sus esfuerzos por gestionar el desarrollo urbano6.

La ciudad está atravesando un período de decantación de avan-ces de muchos años, que convergen en una nueva forma de hacer la gestión del suelo, expresada en la expedición de toda esta batería normativa, y en la puesta en marcha de un nuevo esquema institu-cional. Desde luego, la ciudad ahora tiene la posibilidad de avanzar mucho más rápidamente en el buen uso del suelo urbano.

Todas estas normas se han hecho para que se tomen decisiones más rápidas y coherentes, se extraigan más rentas del sector privado y se avance expeditamente en un buen uso del suelo y, en conse-cuencia, se ofrezcan mejores soluciones de vivienda y una ciudad un poco más competitiva en cuanto al acceso a la tierra.

Ahora bien, si la ciudad se enfoca hacia los servicios, como se mencionó anteriormente, no puede olvidarse que además de sistemas de información, logística, etc., los servicios se asocian directamente con personas. Y para las personas la calidad de vida está reflejada, básicamente, en su acceso a la vivienda. Debe enfa-tizarse en que los ciudadanos tienen muchos derechos frente a la ciudad: el derecho a la movilidad, el derecho a la tierra, al suelo y a la vivienda, el derecho a insertarse económicamente, el derecho también a una seguridad social y a unos servicios sociales.

Esos servicios y esa voluntad de garantizar los derechos tienen mucho que ver con la competitividad de esta ciudad. Es necesario

6. Uno de los objetivos de esta coordinación es evitar la especulación de los precios del suelo.

120

definir hasta qué punto la ciudad puede generar condiciones de vida más incluyentes a través de la competitividad y la eficiencia. Se debe propender por que la ciudad pueda hacer más cosas con los mismos recursos, que realmente sea mejor pensada en cuanto a sus centralidades, en cuanto a las densidades, en cuanto al acceso a los sistemas de transporte, en cuanto a los tiempos de movilidad, etc.

El desafío en términos de competitividad es enorme, y el tema del suelo se atraviesa como uno de los relevantes, en parte por el atraso que trae la ciudad. La ciudad tiene un atraso que se evidencia en los costos. Bogotá es más costosa que otras ciudades latinoamericanas, en parte por el mal uso del suelo, en parte por la relativa falta de celeridad en las decisiones.

Se sabe que hay un número importante de aprobaciones de permisos y de licencias que no se han materializado en proyectos. Pareciera que la ciudad se encuentra en un punto en el que no ha recibido respuesta del sector privado. Se requiere romper esa inercia y poner a prueba todos los instrumentos que Bogotá ha desarrollado. Es necesario mostrar que hay formas más eficaces de gestionar los proyectos, con mayor participación privada, pero con mayor extrac-ción y participación de las rentas que son propias del desarrollo de la ciudad para poderlas movilizar hacia otros proyectos.

De manera que los retos son muy grandes: (i) que se logre la apropiación de la batería normativa; (ii) que los privados la adopten; (iii) que la ciudad se pueda desarrollar mucho más eficientemente; y, por supuesto, (iv) que la ciudad también consiga las rentas que re-quiere para su desarrollo. Éstos son los desafíos más importantes.

Conclusiones

En resumen, podría decirse que Bogotá tiene que decantar sus instrumentos financieros, y ver cuál es realmente su alcance. Simul-táneamente, se deben buscar proyectos que sean estratégicos para

121

la ciudad, y que busquen su armonización con el desarrollo de la ciudad y la región. Se tiene, entre los desafíos más importantes, la apropiación de la batería normativa: que los planes parciales, zonales y maestros no solamente sean letra muerta, o un reglamento, o un decreto, sino que realmente sean algo que se está desarrollando y cumpliendo. Es necesario mostrar avances en ese sentido.

Asimismo, se debe demostrar la utilidad del pot. Si se hace una evaluación, en algunos años, del impacto del pot el resultado debe ser positivo. Debe poder analizarse, por ejemplo, si la ciudad maneja mejor sus zonas protegidas; si la ciudad ha encontrado nichos y ámbitos para poder crecer en la oferta de solución de vivienda y de uso del suelo; si la relación con las ciudades vecinas ha generado sinergias; y si se ha encontrado un esquema eficiente de ciudad-región, del que se ha hablado tanto, pero en el que, al final del día, no se tienen mayores avances.

¿Qué se requiere? ¿Un tren de cercanías? ¿Se requiere un en-foque de región como lo prevé la Constitución del 91, como una nueva entidad territorial que tenga alguna posibilidad de gestionar recursos conjuntamente y usarlos en proyectos de tipo regional? En general, ¿qué se requiere para aumentar la competitividad de esta plataforma regional? Ése sería otro de los temas.

Otro tema fundamental son las upz, que están organizadas sobre la base de tres, cuatro, cinco o diez barrios. Estas unidades, a pesar de ser un gran avance, no se constituyen en ninguna entidad territorial, y puede que no estén completamente alineadas con el proceso de descentralización de la ciudad, en la medida en que no hay ninguna autoridad territorial que tenga jurisdicción específica sobre ese territorio. No se lograría entonces conciliar los sistemas de planeación central con los sistemas de descentralización.

Hasta que no se resuelva este tema, la ciudad va a estar en dos niveles: un nivel en el que se ubica lo que quisiera hacer, y otro nivel en el que se encuentra la forma real como se organiza en sus instancias de deliberación política y de toma de decisiones. En este

122

punto parece existir un divorcio que sigue siendo pernicioso y que constituye uno de los grandes desafíos hacia delante.

De otro lado, se debe valorar el impacto de la batería de ins-trumentos que se ha venido describiendo. Se deben revisar uno a uno los instrumentos normativos, financieros e institucionales, y tomar las medidas pertinentes.

Se debe analizar, por ejemplo, si los planes parciales se han desarrollado para la totalidad de zonas de la ciudad o no, y por qué; si se ha hecho un reajuste y una buena integración de tierras y una integración inmobiliaria; si se han desarrollado experiencias innovadoras de cargas y beneficios; si se ha hecho una adquisición de inmuebles por vía de expropiación rápida y diligente. Éste es el tipo de ejercicios que permiten poner a prueba todo este ins-trumental.

En síntesis, la ciudad está puesta a prueba, la gestión del suelo está puesta a prueba en Bogotá. Hay motivos para ser optimistas, lo que viene pasando en este frente daría motivos para tener mayor optimismo que hace unos años. Con todo, el divorcio entre la parte normativa y la realidad concreta de la forma en que opera el sector privado evidencia un abismo todavía grande.

La posibilidad de apalancar recursos privados con un pequeño capital semilla público para mejor uso del suelo está por verse. Ex-periencias como las de Brooklyn en Estados Unidos dejan buenos aprendizajes, pero Bogotá tiene que empezar por medir cuál es la capacidad de apalancamiento de recursos privados, con cargo a ese capital semilla público y cuál es la efectividad de todo eso.

El balance es interesante y en cierta forma permite ser optimis-tas, pero probablemente el nivel de deliberación y de apropiación social y privada que hay en la ciudad sobre éstos dista mucho de la visión y el alcance de los instrumentos que se han desarrollado. En algunos ámbitos pareciera que hay dos ciudades: una ciudad pensada en el deber ser, en la formalidad, en los instrumentos y otra ciudad pensada en la dinámica cotidiana de la gestión del suelo.

123

Obviamente, hay que buscar la manera de que ambas con-verjan para fortalecer la gestión del suelo, que, como se dijo, es absolutamente definitiva para tener en Bogotá una ciudad con mejor calidad de vida, muchísimo más competitiva y eficiente.

Aquí está en juego la calidad de vida de los bogotanos y la competitividad de la ciudad de Bogotá.

125

El uso del suelo: en camino hacia la ampliación de lo público

Bárbara Pesce-Monteiro [ 7 ]

La mano invisible del Estado Fabio Giraldo

[ 13 ]

El suelo, una fuente de riqueza colectiva Carmenza Saldías

[ 55 ]

La reglamentación del suelo en Bogotá: una apuesta por la intervención urbana integral

Fernando Rojas [ 71 ]

La política de uso del suelo en Bogotá y la Ley 388

Samuel Jaramillo [ 83 ]

La gestión eficiente e incluyente del suelo: condición necesaria para

la competitividad de BogotáJorge Hernán Cárdenas

[ 103 ]

Este libro se terminó de imprimir el 28 de octubre del año 2007

en los talleres de Panamericana Formas e Impresos S.A. En su composición

se utilizaron los tipos Electra de la casa Adobe y Meta de la casa ParaType.