Curso de Politicas pesqueras Unidad 3: Políticas para el Desarrollo Pesquero Sostenible

Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL

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Tabla de Contenidos Unidad 3. POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO PESQUERO SOSTENIBLE 3.1. Evolución del concepto de desarrollo sostenible. Concepto de Desarrollo Pesquero Sostenible. Objetivos de ordenación y de desarrollo. Estrategia de Desarrollo Pesquero. Determinación de los objetivos pesqueros. Determinación de prioridades, metas, estrategias, instrumentos. Concepto de política. Las políticas pesqueras. El proceso de formulación. Limitaciones de la política y el desarrollo pesquero. Limitaciones del contexto nacional e internacional. Perspectiva de género, argumentos y aportes específicos. ............................................................................................................................................... 4 Evolución del concepto de desarrollo sostenible. Concepto de Desarrollo Pesquero Sostenible. Objetivos de ordenación y de desarrollo. Estrategia de Desarrollo Pesquero. Determinación de los objetivos pesqueros. Determinación de prioridades, metas, estrategias, instrumentos. ......................................................................................... 4 El concepto de desarrollo sostenible (FAO, 2000) .......................................................... 5 Desarrollo sostenible de la pesca ................................................................................ 5 La ordenación y desarrollo. (Salz, 1986)...................................................................... 9 Características generales de la formulación de la política de desarrollo pesquero (Mizrahi, 1991) ....................................................................................................................10 Los objetivos y la estrategia......................................................................................12 El concepto de objetivo y sus características básicas ....................................................13 Los Objetivos de Desarrollo Pesquero. ........................................................................14 Objetivos de Ordenación. .........................................................................................15 La formulación de la estrategia (Mizrahi,1991).............................................................16 La formulación de las metas .....................................................................................20 Concepto de política. Las políticas pesqueras. El proceso de formulación. Limitaciones de la política y el desarrollo pesquero. Limitaciones del contexto nacional e internacional.......20 Formulación de las políticas ......................................................................................20 El concepto de Política Pesquera.(Mizrahi, 1991)..........................................................21 El proceso de formulación de una política pesquera. (Salz, 1986) ...................................22 Limitaciones de la Política.........................................................................................22 Limitantes del Desarrollo Pesquero ............................................................................23 Planificación y preparación de planes .........................................................................23 Operaciones desarrolladas durante la fase de pre-planificación.......................................26 Perspectiva de género, argumentos y aportes específicos ..............................................28

3.2. Marco de referencia e indicadores para el desarrollo sostenible pesquero, relación con los indicadores para la ordenación pesquera SRDS propuesto por FAO. (por Elisa Calvo) ...................................................................................................................................................... 31

3.3. Desarrollo Sostenible, Desarrollo Pesquero Sostenible y Manejo Integrado de la Zona Costera (MIZC). Manejo integrado de las áreas costeras (MIAC). El MIAC como parte del proceso de planificación del desarrollo. (María Isabel Bertolotti) ................................................ 35

Desarrollo Sostenible, Desarrollo Pesquero Sostenible y Manejo Integrado de la Zona Costera (MIZC) .......................................................................................................35 Desarrollo Sostenible ...............................................................................................35 Desarrollo Pesquero Sostenible .................................................................................37


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Manejo Integrado de la Zona Costera (MIZC) ..............................................................41 Manejo integrado de las áreas costeras (MIAC). El MIAC como parte del proceso de planificación del desarrollo........................................................................................52 Desafíos y oportunidades del MIAC ............................................................................52 Pesca Responsable, el MIAC y la planificación del Desarrollo Sostenible...........................55 Referencias............................................................................................................................................. 56


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UNIDAD 3. POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO PESQUERO SOSTENIBLE Objetivo: Entender al desarrollo pesquero sostenible como el medio eficaz para garantizar la sustentabilidad de las pesquerías y de las poblaciones costeras actuales y futuras, a través de la generación de empleo e ingresos; de proveer a la seguridad alimenticia, a través de una oferta adecuada de proteínas y mejorar la balanza de pagos de los países de la región. 3.1. Evolución del concepto de desarrollo sostenible. Concepto de Desarrollo Pesquero Sostenible. Objetivos de ordenación y de desarrollo. Estrategia de Desarrollo Pesquero. Determinación de los objetivos pesqueros. Determinación de prioridades, metas, estrategias e instrumentos. Concepto de política. Las políticas pesqueras. El proceso de formulación. Limitaciones de la política y el desarrollo pesquero. Limitaciones del contexto nacional e internacional. Perspectiva de género, argumentos y aportes específicos. Objetivo: El participante deberá ser capaz de desarrollar la capacidad de analizar y compatibilizar planes de desarrollo pesquero sostenible, con los planes o políticas nacionales.

Evolución del concepto de desarrollo sostenible. Concepto de Desarrollo Pesquero Sostenible. Objetivos de ordenación y de desarrollo. Estrategia de Desarrollo Pesquero. Determinación de los objetivos pesqueros. Determinación de prioridades, metas, estrategias e instrumentos El desarrollo sustentable fue definido por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1987) como “desarrollo que satisface las necesidades de la generación actual sin comprometer la capacidad de futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades”. Tiempo después, en 1991, el Consejo de la FAO lo definió como: “la administración y conservación de la base de recursos naturales y la orientación de cambios tecnológicos e institucionales de forma que se asegure la continua satisfacción de las necesidades humanas para la actual generación y futuras generaciones”. El concepto de pesquerías sustentables ha sido reformulado por el de Pesquerías Responsables que, en un debate internacional dominado por el tema de derechos soberanos, intenta recordar a los Estados las obligaciones y responsabilidades que de ello se derivan. El concepto se desarrolla en el Código Internacional de Conducta para Pesquerías Responsables adoptado por la FAO en 1995. Así mismo la Conferencia de la FAO, en su 27° período de sesiones celebrado en noviembre de 1993, aprobó el Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar y


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forma parte integrante del Código de Pesca Responsable a través de la Resolución 15/93 de la Conferencia de la FAO. El concepto de desarrollo sostenible (FAO, 2000)

El concepto de desarrollo sostenible se ha derivado de la percepción de insuficiencias en modelos anteriores de crecimiento y desarrollo económicos que no ofrecían una base suficientemente amplia para poder hacer juicios equilibrados sobre los costos y beneficios de las distintas políticas y tendían a centrarse en las ganancias a corto plazo a expensas de aspiraciones a plazo más largo. El desarrollo sostenible es sencillamente "el desarrollo que satisface las necesidades de la generación actual sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades» (WCED, 1987). En este sentido, el desarrollo se relaciona con la calidad de vida y no debería confundirse con el crecimiento económico, si bien es evidente que ambos están estrechamente vinculados dentro de los sistemas de nuestro mundo moderno. En otras definiciones y normas para el desarrollo sostenible se elabora la precedente definición de varias formas, por ejemplo: «La ordenación y conservación de la base de recursos naturales y la orientación del cambio tecnológico e institucional de forma que garantice la satisfacción continua de las necesidades humanas para las generaciones actual y futuras. Este desarrollo sostenible conserva (la tierra), el agua, las plantas y los recursos genéticos (animales), no degrada el medio ambiente, y es tecnológicamente apropiado, económicamente viable y socialmente aceptable» (Consejo de la FAO, 1988). «Utilizar, conservar y mejorar los recursos de la comunidad a fin de mantener los procesos ecológicos de los que depende la vida y poder incrementar, ahora y en el futuro, la calidad total de la vida» (Consejo de Gobierno de Australia, ESD, 1992). Todas las definiciones citadas reconocen que la sostenibilidad de las actividades que proporcionan el bienestar humano, depende del mantenimiento de las funciones ambientales que, por sí mismas, contribuyen directa e indirectamente al bienestar humano. Esto se refiere a la capacidad de los procesos naturales y sus componentes de proporcionar bienes y servicios que satisfagan las necesidades humanas. La consideración del desarrollo sostenible desde el punto de vista de los ecosistemas se centra en el mantenimiento de la estabilidad y respuesta del ecosistema. El desarrollo sostenible reconoce las interdependencias de las economías humanas con sus entornos, y subraya la necesidad de un conocimiento científico del funcionamiento y los cambios del ecosistema. Desarrollo sostenible de la pesca La pesca es una actividad importante en todo el mundo. Produce cada año más de 100 millones de toneladas de pescado y productos pesqueros y contribuye al


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bienestar humano proporcionando un medio de vida a unos 200 millones de personas. Más de mil millones de personas, sobre todo en los países pobres del mundo, dependen de los productos pesqueros para satisfacer sus necesidades de proteínas animales. La pesca contribuye también al bienestar humano satisfaciendo necesidades culturales y proporcionando otros beneficios sociales, como el esparcimiento. Sin embargo, informes recientes de la FAO (y de otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales), suscitan preocupaciones respecto de la contribución de la pesca al desarrollo sostenible. Muchas pesquerías están sometidas a pesca excesiva y/o han agotado los recursos ícticos, lo que malogra los beneficios potenciales de la actividad pesquera. Cambios en los ecosistemas inducidos por los seres humanos, como los causados por la actividad pesquera, están poniendo en peligro el bienestar de generaciones actuales y futuras. La industria pesquera tiene una capacidad de captura muy superior a la tasa a la que los ecosistemas pueden producir pescado, por lo que los recursos naturales (peces y otros recursos naturales como el petróleo y las fuentes de energía no renovables), así como el capital de origen humano y los recursos humanos, no se están utilizando eficazmente (a nivel mundial, regional, nacional y local). La globalización de los mercados del pescado, que ha fomentado la desviación de una parte considerable de la producción pesquera de los mercados locales y nacionales a los de exportación, suscita preocupaciones sobre la eficacia con que se distribuyen los beneficios en relación con el bienestar de un gran número de personas. La industria pesquera, considerada mundialmente, es un sector de muy fácil adaptación, dirigido por el mercado y dinámicamente internacionalizado dentro de la economía mundial. La presión que ejerce sobre los recursos sigue aumentando todavía, debido a la persistencia de la tendencia mundial al aumento de consumo de pescado, y a causa del continuo crecimiento de la población humana (especialmente en las zonas costeras). Muchas flotas pesqueras son muy móviles y la rápida innovación tecnológica ha incrementado su eficiencia y limitado la capacidad de cada gobierno de ejercer un control sobre la presión pesquera. Unidos a esta presión existen numerosos problemas, tales como los cambios sustanciales en la estructura del ecosistema, los desperdicios de los descartes, los efectos en las especies en peligro, la pérdida de hábitats fundamentales, los crecientes conflictos y enfrentamientos por el acceso a las pesquerías, y las subvenciones que causan el exceso de capturas y de capacidad. El desarrollo sostenible de la pesca exigirá una mejor forma de gobierno y la introducción de cambios en la perspectiva de los principales interesados para centrarse más en los resultados a largo plazo. Esto exigiría:

• Un mayor reconocimiento de factores que superan los límites de la ordenación pesquera convencional;

• Una mejor integración de la ordenación pesquera en la ordenación de zonas costeras;

• El control de las actividades en tierra que degradan el medio marino; • Un control más estricto del acceso a recursos compartidos; • Instituciones y marcos jurídicos más sólidos;


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• Una mayor participación de todos los interesados en el proceso de ordenación pesquera;

• Recoger y compartir mejor la información sobre la pesca y su entorno; • Un conocimiento mejor de las características socioeconómicas de la pesca; • Sistemas más fuertes de seguimiento, control y aplicación; • Medidas para afrontar la incertidumbre y variabilidad de los recursos

naturales y la dinámica del ecosistema; y • Un firme compromiso de la comunidad para utilizar de forma responsable

los recursos naturales. Existe ya un marco jurídico de principios, para la ordenación pesquera en la UNCLOS (1982), el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las poblaciones transzonales y altamente migratorias, y el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (1995). Para colocar la actividad pesquera en un contexto de desarrollo sostenible, las políticas deben afrontar específicamente las relaciones recíprocas entre el presente y el futuro en lo que respecta al agotamiento de las poblaciones ícticas, así como a los efectos perjudiciales de la actividad pesquera (u otras actividades económicas), los asentamientos costeros y el vertido de residuos sobre ecosistemas marinos más amplios. En el ámbito general del desarrollo sostenible de la pesca hay que considerar varios objetivos:

• Mantener actividades de recolección y elaboración pesqueras basadas en ecosistemas marinos especificados e identificables;

• Garantizar la viabilidad a largo plazo del recurso que sustenta estas actividades;

• Proveer al bienestar de una fuerza de trabajo pesquera dentro de una comunidad y un contexto económico más amplios; y

• Mantener la salud e integridad de los ecosistemas marinos en beneficio de otros usos y usuarios, tales como la biodiversidad, el interés científico, el valor intrínseco, la estructura trófica y otros usos económicos, como el turismo y el esparcimiento.

Se necesitan ahora indicadores para determinar si se están persiguiendo estos objetivos y si se están alcanzando los objetivos más amplios del desarrollo sostenible. Muchos de los objetivos más amplios de desarrollo sostenible estarán en consonancia con las metas del sector pesquero, por ejemplo, el mantenimiento de las poblaciones ícticas y la conservación de su hábitat. Sin embargo, otros objetivos del desarrollo sostenible podrán imponer límites a la forma o la medida en que el sector pesquero puede perseguir sus propios objetivos. Por ejemplo, la necesidad de proteger aves marinas en peligro puede conducir a restricciones de determinados métodos de pesca y limitar el desarrollo sostenible de un grupo industrial. Una política que dé prioridad de desarrollo a determinados grupos de personas puede influir también en la forma en que se regule el acceso a los recursos pesqueros. De igual forma, podrá limitarse o prohibirse la pesca en determinadas zonas porque se concede prioridad a otra actividad como la minería, la acuicultura, el turismo o la conservación de la naturaleza.


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La ordenación pesquera para el desarrollo sostenible es una actividad que tiene muchas dimensiones y muchos niveles, y debe tener en cuenta consideraciones más amplias que la mera supervivencia de las poblaciones ícticas y la pesca. Exige información y, por tanto, indicadores sobre dimensiones que superan con mucho, los límites de las poblaciones ícticas y la actividad pesquera. Los cambios en la actividad pesquera deberán evaluarse con referencia a las fuerzas impulsoras del cambio económico y ecológico que influyen tanto en la demanda como en la oferta de pescado. Estas fuerzas externas incluirán reclamos opuestos que compiten por el uso y la ordenación de los ecosistemas marinos. En la Figura 1 se muestra la relación entre una ordenación pesquera más convencional, que se centra en la ordenación de poblaciones fijadas como objetivo dentro de una unidad de ordenación, como una pesquería, y el desarrollo sostenible del sector pesquero basado en un sistema de referencia del desarrollo sostenible (SRDS), que se describe en detalle más adelante, que emplea indicadores y puntos de referencia. Es evidente que algunos de los indicadores serán comunes a estas distintas escalas, pero la medida de ello dependerá mucho del ámbito y el enfoque de los objetivos dentro del sector y la unidad de ordenación. La ordenación pesquera convencional se ha ocupado de cuestiones de desarrollo sostenible desde hace mucho tiempo, pero la tendencia moderna se orienta a ampliar el concepto de ordenación a fin de incluir más dimensiones del sistema, otras pesquerías y componentes del sistema que se estudian menos intensamente. La adopción de decisiones en materia de pesca debe reconciliar objetivos e intereses en competencia recíproca (desde dentro y fuera de las comunidades pesqueras) que se expresan en distintos lenguajes y a escalas diferentes. La calidad de los indicadores y la información deberá ser tal que contribuya a la comunicación y coordinación de las acciones de todos los interesados en el sector pesquero.

Figura 1: Relación entre planes de ordenación convencional y un sistema

de referencia del desarrollo sostenible (SRDS). FAO, 2000.


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La ordenación y desarrollo (Salz, 1986) Es útil hacer una clara distinción entre desarrollo y ordenación con el objeto de producir pautas prácticas para la preparación y la implementación de la política. Se entiende por desarrollo, al proceso social espontáneo o con insumos de gobierno destinado a lograr un incremento en el bienestar de la población. El BIENESTAR puede ser interpretado en términos de generación y distribución del ingreso, empleo, alimento, educación, salud, etc. El desarrollo del sector pesquero puede ser entendido como el fortalecimiento de su funcionamiento con el objeto de mantener e incrementar su contribución a la economía nacional. Puede ser resultado de acciones espontáneas o particulares o por intervención gubernamental. La ordenación pesquera es la implementación de medidas a fin de lograr el beneficio social óptimo de los recursos disponibles. Las principales diferencias están en su objeto, ya que mientras que para el desarrollo pesquero es la población, para la ordenación son los escasos recursos pesqueros. Por otra parte, el desarrollo puede ser el resultado de una intervención del Gobierno o de acciones espontáneas, mientras que la ordenación siempre surge de un acto del Gobierno.

Desarrollo

Desarrollo

Pesquero

Proceso social espontáneo o con insumos del gobierno para lograr un incremento del bienestar de la población

Conjunto de actividades que se articulan en el sector de manera tal de asegurar el mejor aprovechamiento de los recursos pesqueros


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Sinopsis 1: Desarrollo

Características generales de la formulación de la política de desarrollo pesquero (Mizrahi, 1991)

La formulación de la política de desarrollo pesquero comienza determinando sus objetivos, es decir los resultados fundamentales que se espera alcanzar con el desarrollo pesquero. Estos representan el aporte que la actividad pesquera puede hacer al logro de los objetivos nacionales, tales como la mejora de la dieta alimentaria, la contribución a la obtención de divisas por la exportación, la generación de empleo, la mejora en las condiciones de vida de la población dependiente del sector y el desarrollo de las regiones en donde se desenvuelve la actividad. Para lograr los objetivos seleccionados, existen alternativas posibles en materia de la asignación de los recursos naturales y económicos en el sistema pesquero. Toda política bien formulada deberá por lo tanto elegir la opción más viable y más eficiente, esto es la estrategia. Las metas son una presentación cuantificada y temporal de los objetivos. Los mecanismos instrumentales son el conjunto de medidas destinadas a materializar la estrategia. La formulación de la política pesquera implica el compromiso del gobierno para la acción del Estado, al fijar las reglas de juego para los agentes privados contribuye a restar incertidumbre al proceso de desarrollo pesquera y disminuir el riesgo para los mismos. Aunque todas las actividades del proceso señalado contribuyen a lograr los objetivos fijados para el sistema pesquero, cada una de

Desarrollo

Pesquero

Fortalecimiento del funcionamiento del sistema pesquero con el objeto de mantener o incrementar su contribución a la economía nacional

Acciones espontáneas

Acciones particulares

Acciones del Gobierno


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las mismas juega papeles específicos. Las más importantes finalidades de la formulación de la política pesquera son:

• Dar una perspectiva a la conducción y regulación del proceso de desarrollo pesquero.

• Otorgarle coherencia, eficiencia y un nivel aceptable de riesgo. • Dar a conocer las orientaciones y la vía seleccionada para el desarrollo. • Proporcionar los elementos en los que se apoyará el control de la

ejecución, la evaluación y la reformulación.

Sinopsis 2: Formulación de la política (Villegas y Mizrahi, 1990)

FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA

Diagnóstico Etapa inicial

Objetivos Formulados por los gobiernos y basados principalmente en consideraciones políticas

Metas Interpretan los objetivos en términos

físicos y monetarios

Estrategia Indica como los objetivos y las metas consecuentes serán alcanzadas

Instrumentos de política y medidas Herramientas implementadas para

proseguir la estrategia

Programas, proyectos y actividades Concentran elementos que traducen las

políticas para alcanzar los objetivos


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Sinopsis 3: Planificación estratégica del Desarrollo Pesquero (Fuente Comisión de Pesca Para el Atlántico Centro- Occidental. Notas sobre Algunos Aspectos de la Planificación Estratégica, St. George’s. 1989)

Los objetivos y la estrategia Los objetivos y la estrategia proporcionan los elementos rectores del proceso de desarrollo y su determinación y formulación constituyen la base para el diseño de los mecanismos instrumentales de la política pesquera. Constituyen la estructura básica de un conjunto de principios de acción o inacción gubernamental de libertad con respecto a las actividades del sistema pesquero. Orientan y guían el conjunto de medidas y decisiones cotidianas. Permiten que se cumpla con las finalidades del desarrollo sustentable sin que sean distorsionadas por los instrumentos empleados. Por otra parte, suministran los criterios para la reformulación de la política pesquera (Mizrahi,1991).

Planificación estratégica del desarrollo pesquero

Planificación estratégica

Planificación táctica

Planificación

orgánica

Proceso para determinar el marco en el cual han de alcanzarse objetivos y metas por medio de la aplicación de las estrategias específicas, medidas de política y programas

• Diagnóstico • Objetivos de

desarrollo sectorial • Metas • Selección de

estrategia • Políticas e

instrumentos

Proporciona los fundamentos esenciales para la formulación de programas y proyectos

• Medidas de política, programas y proyectos

• Investigación, estudios, información

• Programas de ordenación y desarrollo

• Gasto público y financiación

• Capacitación • Reformas

institucionales • Asistencia técnica • Evaluación y control

Definición de aspectos de ejecución

• Definición de detalles de ejecución


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El concepto de objetivo y sus características básicas Se denomina objetivo a los estados y resultados que un sujeto individual y colectivo pretende alcanzar, actuando en una realidad y en el transcurso de un período determinado, siempre que su actuación está dentro de sus posibilidades (Mizrahi,1991). En tal caso el sujeto considerado es la comunidad y trata de lograr los objetivos que sus miembros deciden o aceptan y que orientan las actuaciones que, directamente y a través del Estado, realizarán en el proceso. La evolución de los atributos puede ser apreciada por indicadores, preferentemente cuantificados, en tal caso las metas expresan valores que pueden alcanzar estos indicadores. La elaboración interna implica establecer con precisión aquellos objetivos que tiene probabilidad aceptable de ser alcanzados. Mientras que la presentación externa consiste en vincular su contenido a resultados o estados vinculados con la satisfacción de necesidades de la población y, por consiguiente considerarlos factibles. En ambos casos, la formulación de un objetivo consiste en describir en forma inequívoca y suficiente el estado o resultado que se propone la comunidad. En síntesis, los objetivos constituyen expresiones temporales de los principios y valores de la comunidad y determinan la normatividad que orientará la política durante el período considerado. En su formulación deben compatibilizarse los objetivos entre sí y éstos con la estrategia y con el conjunto de mecanismos instrumentales para que resulte un proceso en el cual se identifican y seleccionan en forma coherente las necesidades y aspiraciones de los distintos agentes de la sociedad. La formulación de los objetivos deberá estar centralizada, de manera de garantizar su coherencia y una adecuada asesoría a los encargados de la toma de decisiones. Las condiciones complementarias que determinan su contenido consisten en la identificación de las aspiraciones y necesidades de la población en un período determinado; en establecer los estados y resultados que habría que alcanzar para satisfacerlas; en el compromiso de los miembros de la sociedad que permitan el logro de tales resultados. Si una está ausente se debe abandonar temporalmente el objetivo. La secuencia de la formulación implica limitar las aspiraciones sociales a un conjunto susceptible de ser atendido; elaborar hipótesis que permitan explorar la posibilidad parcial y de conjunto de algunas soluciones y determinar así los objetivos que en forma simultánea o alternativa permitan alcanzarlas; y por último someter a prueba las hipótesis, origen de los lineamientos de estrategia. Permite la selección y formulación precisa de los objetivos a proponer a la instancia de decisión y la aprobación de los objetivos como compromiso o autorización para la formulación de la estrategia. Al existir objetivos múltiples la manera de la selección y formulación contribuirá a que la estrategia e instrumentos sean comunes a todos ellos. Cada lineamiento de estrategia individualmente, así como el conjunto de las decisiones de la


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estrategia contribuirá a la obtención de cada objetivo en particular y al conjunto de los mismos. Existe una sola estrategia, indivisible, coherente y orientada a la obtención de cada uno y del conjunto de los objetivos. Los Objetivos de Desarrollo Pesquero Los objetivos de desarrollo pesquero se refieren a las condiciones y características que se desea imprimir al sistema pesquero en un período dado y a los resultados que se desea lograr en el transcurso del mismo. La identificación y formulación de los objetivos pesqueros tienen semejanza formal con las de la estrategia global del desarrollo y están vinculadas entre ellas (Mizrahi,1991). En la primera etapa, la estrategia global orienta la formulación de los objetivos pesqueros y luego aquella se apoya en la formulación desagregada de los objetivos específicamente pesqueros. Los lineamientos estratégicos cuyo significado solamente podría ser interpretado en función de los objetivos a los que sirven, constituyen el marco y aportan los antecedentes para la identificación de los objetivos y la selección de las hipótesis exploratorias que se usarán para formularlos. El carácter ininterrumpido de las decisiones de política cotidiana y la limitación temporal de los gobiernos, hacen necesario determinar con anticipación la secuencia temporal de los objetivos. Sobre la base de la situación existente el nivel político debe especificar una serie de objetivos y analizar sus mutuas relaciones. Es esencial la formulación de objetivos claros, como así también qué estado alcanzará la pesca durante un período dado. Esto es fundamental para el proceso de formulación de las políticas. Establecer objetivos es el punto de partida para la preparación del plan. Si no han sido claramente identificados y definidos, se presentarán inconvenientes en los resultados y en el propósito de la planificación. Previo al establecimiento de objetivos pesqueros debe realizarse el análisis de:

• Tareas asignadas al sector bajo las leyes nacionales e internacionales y sus directrices.

• Capacidad, previa, del sector para alcanzar las contribuciones a la economía nacional que se esperan del mismo, así como para satisfacer las necesidades de desarrollo y ordenación de las pesquerías.

• Restricciones impuestas por limitaciones legales y administrativas. • Una clara idea de la capacidad del sector para contribuir al

desarrollo nacional no puede obtenerse hasta considerar plenamente las restricciones impuestas por el marco legal dentro del cual las pesquerías operan.

Los objetivos pesqueros frecuentemente están en conflicto uno con otro y algunos son mutuamente excluyentes. La búsqueda de uno en particular impone por lo tanto una restricción en el alcance de otros y son inevitables las contradicciones.


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Objetivos de Ordenación Según Salz (1986), los niveles operacionales de pesca para la sostenibilidad de un recurso pueden obedecer a cinco objetivos estratégicos: Biomasa Máxima: es cuando el nivel del esfuerzo es cero. Esto puede aplicarse cuando la sociedad considera inmoral la extracción de algún recurso, por ejemplo mamíferos marinos. Sin embargo debe recordarse que el término conservación implica un uso sustentable de los recursos, lo que permite tener cierto nivel de extracción Máximo Empleo. En este caso el esfuerzo anual se encuentra en el nivel de equilibrio bioeconómico o de libre acceso. Rendimiento Máximo Sostenible (RMS): el nivel de esfuerzo es el correspondiente al de la Captura Biológicamente Recomendable. Esto puede ser deseable si los objetivos de la sociedad son maximizar la producción de alimento o posibilitar la creación de empleos en actividades posteriores a la extracción de los peces. Rendimiento Máximo Económico (RME). Un esfuerzo anual al nivel del RME genera un nivel sostenible rentas a partir de la pesquería. Teóricamente este se obtiene anualmente indefinidamente hasta el futuro. Rendimiento Social Máximo (RSM) o Rendimiento Optimo Sostenible (ROS): se obtiene de aplicar un nivel de esfuerzo correspondiente con el RSM y máximiza los múltiples objetivos generados por los valores socioeconómicos, incluyendo tal vez los principios de equidad, empleo y rentas, equilibrados entre si.

Los objetivos de desarrollo pesquero más importantes se relacionan con: - Producción y distribución de alimentos - Generación y distribución del ingreso - Promoción del consumo interno - Promoción de exportaciones Para alcanzar un acuerdo entre los objetivos y las prioridades de ordenación y desarrollo de las pesquerías, éstas deben ser revisadas conjuntamente, considerando las prioridades sectoriales y nacionales, como así también las demandas y oportunidades disponibles para el sector. Mientras más eficientes sean tal nexo y los acuerdos arribados, con mayor facilidad y rapidez serán negociadas las metas pesqueras. Es necesario tener en cuenta que los objetivos sectoriales se clasifican en: Generales y Específicos; de corto plazo y largo plazo, de Alta prioridad y baja prioridad. Pueden Identificarse una amplia gama de funciones mediante las cuales el sector pesquero puede contribuir al logro de objetivos nacionales. Dichas funciones constituyen el marco en el cual han de definirse los objetivos de la pesca:


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- Fuente de capital - Fuente de alimentos y proteínas - Aumento de la producción y el ingreso - Base de industrialización - Ingreso y ahorro de divisas - Oportunidades de empleo

La maximización de beneficios netos sociales de la explotación de los recursos pesqueros, usualmente se da como el objetivo fundamental de la política pesquera. Es difícil concebir una política pesquera con un único objetivo. Generalmente son varios los objetivos que simultáneamente se persiguen y para las decisiones es necesario asignar un orden de prioridad a los objetivos individuales. La priorización guarda relación con aspectos políticos, científicos, tecnológicos, económicos y sociales. Las prioridades deben fijarse con una clara visión de la identidad de los posibles beneficiarios de las políticas desarrollo pesquero. Usualmente hay un beneficiario principal, pero algunos aspectos pueden ser de interés de otros beneficiarios. Se deben distinguir entre cursos de acción que persiguen el interés del Estado, del Sector Productivo y del Mercado. La estrategia para la implementación debe ser ajustada para producir beneficios que sirvan el Estado, suministren alimento al consumidor de buena calidad y precio razonable y mejoren las condiciones de vida de los involucrados en la pesca y genere ingreso neto de divisas. Es esencial que las políticas sean diseñadas visualizando los diferentes intereses de los posibles beneficiarios. La búsqueda de más de un objetivo suele originar conflictos originados en la que comienzan cuando se tienen que tomar decisiones que van a impactar de diversa forma a dos grupos distintos para recibir los beneficios de la política. La magnitud que se le dará a cada uno dependerá de las contribuciones relativas que se espera que contribuyan al logro de los objetivos seleccionados. En el caso que no existe forma de evitar los efectos perjudiciales, deben incorporarse medidas que atenúen el impacto negativo. Por lo general los conflictos entre objetivos se arreglan por concertación.

La formulación de la estrategia (Mizrahi,1991)

En su sentido estricto y original, la estrategia constituye el conjunto de principios que establecen la organización de las fuerzas antes de iniciar la acción, señala la manera como enfrentar la acción. Es un instrumento concebido consciente y racionalmente para movilizar y disciplinar voluntades y recursos, orientándolos hacia la obtención de un objetivo o conjunto de objetivos. Las características de la estrategia definida dentro del marco de la formulación e implementación de políticas de desarrollo es un proceso continuo y de larga duración, donde no existen realidades discontinuas. El número de aspectos que se deberán considerar es mayor, los agentes que participan son más heterogéneos y la autonomía con que actúan es superior, en comparación con


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estrategias especializadas en otro tipo de materias. En tal caso la separación entre la formulación de la estrategia y la determinación de los objetivos es nula o casi inexistentes y en la mayoría de los casos las encargadas de su formulación son las mismas instancias. La categoría de enemigo (importante en estrategias de tipo militar) es relativamente difusa en el caso del desarrollo. La sociedad es sujeto y objeto y un mismo agente pude ser tratado como amigo y enemigo. Ello implica la necesidad de INTEGRACIÓN Y CONCERTACIÓN. Acuerdo nacional amplio y perdurable. En síntesis, la estrategia debe proporcionar el conjunto de principios que permitan obtener el acuerdo y el apoyo efectivo de la mayoría de la población y de sus agentes principales. Para ello:

• Debe contener definiciones suficientes para que cada interesado descubra sus posibilidades de acción e identifique sus aportes al proceso de desarrollo y los beneficios que de este puede obtener.

• Debe proponer una perspectiva y secuencia temporal a las acciones, atenuando las relaciones ante medidas que en lo inmediato puedan ser consideradas negativas, e incrementando simultáneamente la confianza.

La selección de estrategias Las estrategias refieren a diferentes formas de alcanzar objetivos y metas. Un objetivo individual puede ser alcanzado por el uso de una o más estrategias. Por ello la tarea de formulación es identificar cursos de acciones alternos y valorar las alternativas en términos de sus contribuciones al logro de los objetivos relevantes. Si una estrategia es superior a otra en términos de costo beneficios, esa será clave. Las estrategias proveen las reglas directrices o guías requeridas para una planificación táctica competente, como por ejemplo el diseño de programas que son los productos finales del proceso. Otras estrategias pueden ser empleadas para fortalecer su impacto y para respaldar y complementar los programas seleccionados para implementar la estrategia clave. Una estrategia individual, una táctica y una herramienta utilizada para la ejecución de una estrategia, puede tener aplicación en el logro de más de un objetivo. A una estrategia que contribuya en varios frentes, o realice una contribución clave en una esfera individual, puede dársele preferencia sobre otra para satisfacer un objetivo simple (aunque no prioritario). Se deben expresar en términos inequívocos las razones que han impulsado a la adopción de una estrategia específica y el rechazo de otras estrategias sobre una base igualmente aceptable.


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Tabla 1: Tipos de estrategias en el sector pesquero (Salz, 1986)

Estrategia Situación Instrumentos y medidas

Contracción y reestructuración

Recursos fuertemente explotados

Reorientar el esfuerzo a otras especies Reducción del tamaño de la flota

Estabilización de una producción óptima

Equilibrio sustentable Armonización para asegurar rentabilidad económica a largo plazo a los niveles actuales de explotación

Mejoramiento de la productividad

Plena utilización de los recursos

Dimensión constante de la flota Incremento de la eficiencia por: - Mejoramiento de artes de pesca - Capacitación. - Disminución de pérdidas post- capturas

Conflictos Los conflictos se presentan por intereses encontrados ya sea entre los objetivos o dentro de cada uno de ellos. Dentro de dicho contexto, la selección de objetivos y estrategias es una decisión política basada en el análisis económico, la exacta formulación de los problemas y la cuantificación y propuesta de soluciones. Tabla 2: Intereses en Conflicto (Salz, 1986)

Nivel Conflictos Características Macroeconómico

Producción vs. Ordenación Ordenación: Largo plazo. Estabilización de la captura a un nivel óptimo y constante Planificación de la producción: corto y mediano plazo

Producción de alimentos vs. Generación de ingresos vs. Bienestar social

En teoría los tres óptimos no convergen. Su contenido puede ser muy divergente


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Productores vs. Consumidores

Productores: maximizar precios y ganancias Consumidores: maximizar poder de compra

Consumo interno vs. Exportaciones

La selección dependerá de la necesidad de alimento para el consumo local y de la necesidad de divisas

Competitividad con otros sectores

Competencia por: • Inversión pública • Subsidios • Divisas para importaciones

investigación • Prioridad para la

administración Situación comparable a la competencia interna en el sector entre grupos de empresarios y pescadores

Conflictos regionales Sectorial

Pescadores vs. pescadores

Alta competitividad por el acceso y uso de los recursos Ej. Pesca artesanal vs pesca industrial

Pescadores vs. Comerciantes vs. procesadores

En cada caso interés en bajos costos y altos precios de venta para sus productos.

Tripulantes vs. armadores

Remuneración: incentivo para continuar en la profesión Inversión: debe producir una rentabilidad atractiva para el reequipamiento y progreso tecnológico

Otros campos

Recursos compartidos internacionalmente

Conservación vs. Sobreexplotación

Aspectos institucionales Asignación de jurisdicción, fondos, responsabilidades, posición relativa, etc.

Cantidad vs. Calidad Dificultades para darle prioridad absoluta a un objetivo y parcial y superficial a otros Efectos colaterales positivos y negativos Deberán ser seleccionadas prioridades y una política óptima entre un número de opciones


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La formulación de las metas

El concepto de meta: a) sentido restringido: Es la expresión cuantitativa de los objetivos. b) sentido amplio: Es la expresión cuantitativa de toda la formulación de la

política planificada.

Incluye la definición de un conjunto de estados o resultados que se pretende alcanzar actuando en una realidad determinada, mediante una determinada estrategia y con el apoyo de ciertos mecanismos instrumentales. Tanto los objetivos, la estrategia y los instrumentos pueden ser objeto de cuantificación y las expresiones cuantitativas son las METAS del proceso. Una meta no constituye simplemente una expresión cuantitativa. El concepto de meta no tiene sentido fuera del proceso general de formulación. Toda meta, en cuanto a su expresión cuantitativa, deberá tener los mismos niveles de especificación que registra el elemento componente de la formulación al cual corresponde.

Concepto de política. Las políticas pesqueras. El proceso de formulación. Limitaciones de la política y el desarrollo pesquero. Limitaciones del contexto nacional e internacional Formulación de las políticas

El concepto de políticas se refiere tanto al logro como al ejercicio del poder en una organización. El proceso político constituye el conjunto de relaciones necesarias para alcanzar, mantener, legitimar y ejercer el poder. En organizaciones formales como el Estado, las decisiones están generalmente regidas por normas las que a su vez dan origen a otras normas y regulan el comportamiento de sus miembros y de la organización. Ya sea en política de desarrollo, tanto económica como pesquera, se utiliza el mismo concepto para definir un conjunto cada vez más específico de normas emanadas de la autoridad, que establecen una manera de actuar (decisiones de política) y las decisiones que se limitan a aplicar ese patrón o esquema (decisiones adoptadas en el marco de la política). Unas forman parte del proceso de formulación y las otras corresponden al manejo y aplicación de la política. La política es el patrón que determina las decisiones cotidianas de la autoridad y tiene un aspecto formal, la manera como se desea regular el comportamiento de los agentes de las actividades que son motivo de conducción y regulación y uno sustantivo, como las actividades necesarias para alcanzar el objetivo deseado.


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Toda política exige identificar con precisión a las autoridades que intervienen en su formulación y su exacta participación. En cuanto a la conducción y regulación del proceso de desarrollo se deben considerar dos elementos:

• Las proposiciones generales contenidas en los objetivos, estrategia y metas.

• El conjunto de proposiciones específicas relativas a los instrumentos para el logro de los objetivos, estrategias y metas.

Los objetivos, la estrategia y las metas proponen un marco general al que debe ajustarse el comportamiento de los agentes públicos y privados. Existen normas específicas cuyo cumplimiento puede ser exigido o promovido por la autoridad, aquellas que determinan las actuaciones y las que promueven acciones.

El concepto de Política Pesquera (Mizrahi, 1991) La política de desarrollo comprende el conjunto de objetivos, metas y pautas de estrategia propuesto por el gobierno a los agentes que participan en el desarrollo pesquero: esquemas, reglas de juego o regulaciones. También incluye a la totalidad de los mecanismos utilizados por un gobierno y que son formulados, controlados y evaluados por el sistema de planificación pesquera. En una política se combinan dos factores:

• La definición de sus finalidades. • La definición de sus instrumentos.

Los instrumentos necesarios pueden "acumularse" en un proceso ininterrumpido de decisiones. Sus finalidades se integran en determinado momento o parte del proceso, hasta constituir un todo coherente para un período específico. La formulación del conjunto de políticas es el diseño de una guía o patrón concebido acabadamente en un momento, pero que deberá materializarse en un proceso de aprobación relativamente prolongado con aprobación expresa de los poderes del Estado. La política de desarrollo es la conjunción de dos elementos indisociables: la proposición general contenida en los objetivos, estrategias y metas y los mecanismos instrumentales aplicados por la autoridad del gobierno con aprobación expresa de los poderes del Estado. Deben ser consistentes con los aspectos jurídico administrativos (marco jurídico vigente) y con los sustantivos. Todo proceso de desarrollo pesquero está orientado a cumplir con un conjunto de objetivos, muchos de ellos con facetas difíciles de conciliar. No obstante, las políticas y sus instrumentos siempre presentarán aspectos positivos y negativos en relación con algunos objetivos y ciertos aspectos de la estrategia. La calificación de la eficacia tendrá que hacerse necesariamente con


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criterio político. Lo importante es que el conjunto de decisiones se de dentro del contexto que caracteriza a la política planificada de desarrollo.

El proceso de formulación de una política pesquera (Salz, 1986)

• Análisis de la situación existente y de las tendencias recientes • Conclusiones, identificación de los cuellos de botella, oportunidades y

limitaciones de la política • Formulación de objetivos • Selección de instrumentos (programas) • Verificación de la consistencia entre objetivos e instrumentos. • Implementación • Retroalimentación y ajuste

La selección y combinación de instrumentos y de políticas consistentes presenta dos problemas, por un lado no necesariamente son una relación directa entre causas y soluciones y diferentes instrumentos pueden ser mutuamente conflictivos, usualmente cuando varios objetivos se persiguen al mismo tiempo. La preparación de políticas y su implementación debe ser encarada de una forma RACIONAL (realista) y CONSISTENTE antes que ÓPTIMA. Es necesario estimar y cuantificar las relaciones entre instrumentos y objetivos. Asimismo las diferentes opciones deben ser presentadas en forma mutuamente comparativas. En tal sentido, el enfoque económico ofrece un método consistente y cuantitativo para la evaluación de las diferencias cualitativas y de hecho puede valorar cada opción de política con un simple indicador de rentabilidad socioeconómica. Los análisis económico y financiero deben ser considerados como herramientas complementarias que pueden ser utilizadas para describir y analizar las opciones de política, aunque la selección final es política.

Limitaciones de la Política Las limitaciones en la preparación y en la implementación pueden agruparse en: • falta de conocimientos, (la falta de conocimientos se inicia con el análisis de

los stocks pesqueros) • riesgos predecibles • incertidumbres impredecibles del futuro crecimiento • imperfecciones de la sociedad humana

Otros aspectos en cuestión son los costos sociales de la ordenación y la planificación que pueden exceder los beneficios sociales; la evaluación de las medidas de ordenación; las dificultades para limitar el esfuerzo de pesca; los problemas en la diversificación del esfuerzo pesquero; la incertidumbre del conocimiento del ambiente biológico está aparejada con los riesgos futuros del análisis de sensibilidad.


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El escaso éxito de los esquemas de desarrollo y ordenación pesquera pueden ser causados por:

• medidas de ordenación tomadas tardíamente • marco institucional inadecuado • información inadecuada • presiones políticas

Limitantes del Desarrollo Pesquero

• Incremento de costos operativos y de combustibles • Información inadecuada sobre los recursos pesqueros • Falta de instituciones adecuadas para el desarrollo pesquero • Falta de infraestructura adecuada de comercialización • Aislamiento y falta de servicios a las comunidades pesqueras • Falta de mano de obra capacitada • Falta de tecnología de captura y procesamiento apropiada • Reducción de los recursos pesqueros, agotamiento y contaminación • Conflictos entre grupos de pescadores • Recursos financieros limitados

El desarrollo y la ordenación de las pesquerías se caracterizan por un gran número de incertidumbres y riesgos involucrados, en tal caso la participación del Estado debe ser para crear condiciones que gradualmente mejoren la eficiencia del sector. La administración debe tratar de incrementar la flexibilidad de la política. Planificación y preparación de planes Un plan es un esquema para fabricar, hacer o arreglar algo, preparado en un tiempo específico. En tal caso la planificación es un proceso de idear un plan. Dicho proceso debe ser dinámico, con un continuo flujo de información a distintos niveles y armónico. Los requerimientos básicos son:

• Recopilación de información adecuada y precisa • Intercambio de información entre los diferentes niveles de toma de

decisiones.

Una buena planificación implica seleccionar fines y medios correctos y metas realistas que reflejen los requerimientos de la implementación.


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Sinopsis 4: Preparación de planes

Preparación de planes

Requerimientos básicos

• Recopilación de información adecuado y precisa • Intercambio de información entre los diferentes

niveles de toma de decisiones • Selección de fines y medios correctos • Selección de metas realistas que reflejen los

requerimientos de implementación


Medio

Lograr los máximos beneficios económicos y sociales que la actividad pesquera puede brindar preservando la sustentabilidad de los recursos

Países en desarrollo Dificultades adicionales que traban

el logro de los objetivos

Formulación de políticas, estrategia, planes y programas que, en función de alcanzar objetivos dados y de acuerdo a los medios disponibles, tienda a permitir en un proceso el pleno crecimiento de la actividad, liberándola además de las trabas estructurales y preservando además la existencia de los recursos


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Sinopsis 5: Planificación estratégica del Desarrollo Pesquero (Gumy, 1985) Tabla 3: El sistema de planificación del desarrollo pesquero FAO, 1989

Etapa Tareas PRE-PLANIFICACIÓN

clarificación de valores, objetivos y criterios de desarrollo inventario y evaluación de los recursos pesqueros identificación y análisis de los problemas y restricciones del

desarrollo pesquero identificación de objetivos relevantes de desarrollo sectorial identificación de aspectos internacionales relacionados con la

planificación pesquera formulación de objetivos específicos de desarrollo pesquero

PREPARACIÓN DEL PLAN

traducción de los objetivos de desarrollo pesquero en objetivos del plan

establecimiento de prioridades formulación y análisis de estrategias alternativas formulación de programas básicos de ordenación e inversión decisión respecto del marco general, dimensión, alcance y

tiempo de los programas

IMPLEMENTACIÓN

asignación de los recursos de desarrollo a los programas preparación de presupuestos preparación del cronograma preparación del plan operacional pesquero establecimiento de metas a alcanzar durante el período del

plan asegurar el manejo calificado en la fase operacional de la

implementación del programa


Proceso • Continuo • Coordinado • Coherente • Multidisciplinario • Flexible • Participativo • Integrado


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asegurar a la creación de facilidades de servicio para las operaciones en curso

SEGUIMIENTO Y CONTROL

control de operaciones selección de medidas para obtener apoyo a los objetivos selección de instrumentos que favorecen el acuerdo con las

medidas del plan organización del desarrollo evaluación del comportamiento del plan

Nota: Este esquema no debe ser considerado como una guía secuencial que deba seguirse en una planificación.

Operaciones desarrolladas durante la fase de pre-planificación La preplanificación incluye todas las funciones que deben llevarse a cabo previo a la decisión. Se basa en:

establecer contacto con las fuentes de información y las agencias de potencial influencia o asistencia en la implementación del plan

recopilación y análisis de información actualización de elementos a considerar en la planificación del

desarrollo pesquero La calidad del plan dependerá tanto de la información y conocimiento existentes, como de la forma en que los mismos han sido integrados. Puntos débiles frecuentes en la preparación de planes de desarrollo pesquero (Comisión de Pesca Para el Atlántico Centro- Occidental, 1989) Falta de prioridades cuidadosamente establecidas

- exceso de planes y objetivos - sin indicación de prioridades - sin orden

Insuficiencia de información básica y correspondientes análisis - falta de utilidad para la decisión - carencia de enfoque interdisciplinario

- falta de evaluación periódica de:

estructuras medios resultados obstáculos oportunidades

Insuficiente atención a la planificación estratégica de los proyectos


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- proyectos no coordinados ni armonizados - carencia de una visión amplia

Se requiere una planificación estratégica para:

- asegurar la complementariedad de medidas de política, programas y proyectos - movilización de ayuda y asistencia internacional - proporcionar información para crear un clima político y económico menos incierto

Evaluación insuficiente de las medidas de política

- excesiva importancia dada a los proyectos para alcanzar metas de desarrollo. - contradicción directa con las medidas de política existentes. - falta de evaluación apropiada de medidas de política importantes. Deficiente supervisión.

Procedimiento paso por paso para la formulación de política pesquera (FAO, 1989)

Análisis de la información cuantitativa y cualitativa Inventario realista sobre los recursos de desarrollo (servicios

financieros, fuentes de apoyo) Documento Resumen acerca del Derecho del Mar, Plan Nacional,

legislación pesquera, que tendrá impacto en la selección de objetivos, estrategias y medidas

Lista de objetivos tentativos. Priorización Obtención de acuerdos acerca de los objetivos finales Fijación de metas Lista detallada de todas las estrategias que podrían ser

implementadas para cada objetivo Selección de estrategias Definición de instrumentos de política (medidas) que serán

utilizados para alcanzar la estrategia Evaluación de Costo-Beneficio para comparar instrumentos

alternativos Programas especiales para la implementación de medidas

específicas Preparación de costos y particularidades del personal (suele ser el

primer borrador a presentar a los agentes encargados de las decisiones)

Revisión de los comentarios y propuestas Armonización y aprobación final

Pregunta de Reflexión: ¿Cómo espera compatibilizar los planes de ordenación y desarrollo pesquero con los planes de desarrollo y políticas económicas de su país?


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Perspectiva de género, argumentos y aportes específicos Aportes para la Incorporación de la perspectiva de género. Estrella Días Andrade1

Descripción, objetivos y contenidos principales de la Unidad 3 En esta unidad se profundiza en el desarrollo pesquero sostenible, en sus conceptos, objetivos, prioridades, metas, estrategias e instrumentos, como también en las limitaciones que manifiesta la política. Con ello se espera alcanzar principalmente (aunque no exclusivamente) el objetivo 3 del curso, a través del que se pretende que los participantes “conciban el desarrollo pesquero sostenible como el medio eficaz para garantizar la sustentabilidad de las pesquerías y de las poblaciones costeras, a través de la generación de empleo e ingresos; de proveer seguridad alimenticia, a través de una oferta adecuada de proteínas; y mejorar la balanza de pagos en los países de la región”. Incorporación de la perspectiva de género: argumentos y aportes específicos Existe una estrecha relación entre los problemas del medio ambiente y los de origen económico y social, por ello no se puede ni obviar ni privilegiar ninguna de las dimensiones humana y ambiental del desarrollo, las que se encuentran ligadas tanto por el conjunto de acciones y relaciones sociales que inciden sobre el sistema natural, como por los efectos de los cambios ambientales sobre las personas y sus poblaciones. Asimismo, existe la percepción de que la sociedad global se enfrenta al agotamiento de un estilo de desarrollo caracterizado por sus nocivos efectos para los sistemas naturales y su falta de equidad. En consecuencia, se hace evidente la necesidad de avanzar hacia una nueva forma de desarrollo, y por ende hacia una nueva conceptualización basada en criterios de sustentabilidad y equidad. La noción de sustentabilidad se ha ido ampliando, desde su aplicación original en el ámbito biológico-físico hasta la referencia actual al equilibrio necesario entre los procesos ambientales, económicos, políticos, sociales y culturales, que responde a una visión sistémica y muldimensional del desarrollo, en que la equidad y las consideraciones a largo plazo aparecen como elementos insoslayables. Entonces, para avanzar hacia un desarrollo pesquero sostenible, es fundamental el diseño de políticas que lo intencionen. En este contexto, la línea de pensamiento conocida como “género, ambiente y desarrollo sustentable”, puede encabezar un nuevo enfoque en la elaboración de políticas públicas que apunten a la sustentabilidad. Y para poder formular estrategias y políticas públicas en el marco de dicha lógica, así como para adoptar instrumentos que permitan revertir y evitar el deterioro ambiental y, a la vez promover una mayor equidad entre los distintos sectores sociales, se requiere de un conocimiento más amplio de la situación de hombres y mujeres, de los

1 Aportes para la incorporación de la perspectiva de género. Material de Apoyo Académico para los Cursos FODEPAL, Transversalización de Género. Estrella Díaz Andrade. Proyecto FODEPAL, 2004..


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distintos grupos que ellos constituyen y de su relación con el estado del medio ambiente. En el sector pesquero hoy se asiste a un conjunto de problemas (sobre pesca, contaminación, entre otros) que por la vía del diseño de políticas pesqueras sostenibles que incluyan como herramienta la transversalidad de género pueden coadyuvar a morigerar sus efectos negativos2 y a enfrentar el futuro del desarrollo bajo paradigmas renovados. En el proceso para alcanzar este objetivo, las mujeres aparecen como una fuerza que puede contribuir al logro de un manejo adecuado del medio ambiente y a mejorar la calidad de vida y la equidad social de las poblaciones involucradas. Esto se reconoce en los documentos, las declaraciones y los planes de acción emanados de las distintas reuniones internacionales realizadas en los últimos años, principalmente en el marco de las Naciones Unidas. La conciencia pública de respeto al valor de las zonas costeras y de necesidad de conservación, así como el fortalecimiento de la capacidad se supervisión y fiscalización de los propios actores y actoras es muy importante en la concreción del desafío de la pesquería sostenible y responsable. Pero también, en el marco objetivo del desarrollo sustentable, se considera prioritario avanzar hacia formas de relación equitativa entre los seres humanos y respetuosa de la naturaleza. Por ello, las mujeres de comunidades pesqueras no debieran quedar al margen de los proyectos de preservación y restauración de los recursos costeros. En sus funciones de consumidoras y educadoras, además de contribuir al cuidado y sostenimiento de sus familias y comunidades, desempeñan un papel fundamental en la conservación, gestión y aprovechamiento de los recursos naturales, lo que contrasta con su bajo nivel de participación en la formulación de políticas, en la toma de decisiones y en la obtención de ingresos y beneficios. En general, se ven obligadas a resolver sus compromisos productivos y comunitarios en condiciones de adversidad, es decir, marginadas de los órganos de decisión comunitaria, de la posesión legal y/o propiedad efectiva de los medios de producción y de sus beneficios. En este sentido, es imperativo vincular los aspectos de preservación del ambiente y justicia social con la equidad de género, garantizando la participación protagónica de hombres y mujeres en la búsqueda del desarrollo sustentable. El papel de las instituciones formuladoras de políticas pesqueras es central pero no suficiente, el concurso de las organizaciones del sector, de las comunidades, de todos los actores productivos (hombres y mujeres) que desempeñan distintas funciones es imprescindible, y es también una materia (“la participación”) que debe ser promovida desde los espacios institucionales, y lo primero es visibilizando quiénes son, donde están, cual es su aporte y cual es su potencialidad para el cambio.

2 Por ejemplo, aún cuando los efectos de los problemas de contaminación en la salud de las personas está poco documentada, existe alguna evidencia de que el círculo deterioro ambiental-pobreza-enfermedad está presente en comunidades pesqueras. Es el caso de la zona petrolera de Tabasco, México, en que las mujeres presentan altos índices de cáncer de mama (Hilda Salazar y otras, 2000, op cit).


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Finalmente, es necesario señalar que los esfuerzos de las políticas sectoriales de incorporar y articular una visión de largo plazo no siempre han sido suficientes, lo cual no ha favorecido la contención del deterioro ambiental y de los recursos naturales en la intensidad requerida, retrasando por ejemplo, la desaparición o reducción del círculo pobreza-deterioro del medio ambiente, otro elemento a tener en cuenta a la hora de promover responsabilidades compartidas y proactividad de los actores y actoras en el desarrollo sostenible. Para el tema de propuestas para el mejoramiento de diagnósticos y estudios ambientales con perspectiva de género, ver: 1. María Nieves Rico. “Género, medio ambiente y sustentabilidad del desarrollo”. Serie Mujer y Desarrollo Nº25. CEPAL. Unidad Mujer y Desarrollo. Santiago. Chile. Octubre 1998. http://www.cepal.cl/publicaciones/UnidadMujer/4/LCL1144/lcl1144e.pdf


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3.2. Marco de referencia e indicadores para el desarrollo sostenible pesquero, relación con los indicadores para la ordenación pesquera SRDS propuesto por FAO (por Elisa Calvo)

Objetivo: El participante deberá ser capaz de elaborar indicadores para el desarrollo pesquero sostenible, que permitan mejorar la ejecución de políticas pesqueras. En la Unidad 1 se mencionaron las características de los parámetros, indicadores e índices, en esta sección, se consideran específicamente los indicadores para el desarrollo sostenible, enmarcados en un Sistema de referencia de desarrollo sostenible (SDRS) tal como lo desarrolla la FAO. Se remite a la lectura del documento “Indicadores para el desarrollo sostenible de la pesca de captura marina” FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable N° 8. 2000. http://www.fao.org/DOCREP/003/X3307S/x3307s00.htm Este documento debe analizarse considerando las definiciones de la unidad 1. La identificación y diferenciación entre parámetros, indicadores, índices, objetivos y criterios puede parecer dificultosa en algunos casos y es esencial tener en claro los contenidos diferentes. Para elaborar, organizar y hacer un uso adecuado de indicadores, la FAO plantea la necesidad de construir un marco al que denomina Sistema de Referencia del Desarrollo Sostenible (SRDS), el que organiza la información de la siguiente manera, a los efectos de que se cumplan los siguientes aspectos:

• Proporcionar información significativa sobre la consecución del desarrollo sostenible y los objetivos de política (incluyendo su base jurídica) a la escala deseada

• Ser barato y sencillo de compilar • Optimizar el uso de la información • Tratar diferentes niveles de complejidad y escala • Facilitar la integración y agregación de indicadores • Proporcionar información fácilmente comunicable a los interesados • Contribuir directamente a mejorar el proceso de adopción de decisiones

Identifica 5 etapas en la elaboración del SRDS:

a. Especificación del ámbito. Deberá decidirse la finalidad general del SRDS (las actividades humanas a abarcar, los problemas a enfrentar (sobrecapacidad, especies en peligro, contaminación, etc.)y los límites geográficos del sistema (tomando en cuenta la identificación de todas las pesquerías y el subsistema de capturas, la naturaleza de los recursos biológicos usados o afectados, hábitat críticos, interacción entre pesquerías).


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b. Elaboración de un marco. El marco elegido es la primera aproximación que permite abrir el espectro de todos los aspectos que hacen al desarrollo sostenible, dejando llegar al grado de apertura apropiado en cada caso particular, para la selección de indicadores válidos.

La FAO señala algunos marcos utilizados: Marco general del desarrollo sostenible Considera dos dimensiones del desarrollo sostenible: la ambiental y la humana Definición de FAO del desarrollo sostenible Considera como componentes: recurso múltiple y ambiente, necesidades humanas, sociales y económicas, tecnología e instituciones.

Código de Conducta para la Pesca Responsable Se basa en una estructura de sistema con un enfoque básicamente operativo. Parte de principios generales:

Ordenación pesquera Operaciones pesqueras Desarrollo de la acuicultura Integración de la pesca en la ordenación de la zona costera Prácticas postcaptura y comercio Investigación pesquera

Estos principios constituyen un marco formal, con orientaciones técnicas específicas que facilitan su aplicación. Los principios y orientaciones tienen distintos enfoques y opciones que requieren indicadores específicos:

Marco de presión-situación-respuesta (PSR) 3 En este caso se considera la presión ejercida por la acción humana (subsistema humano) sobre ciertos aspectos del subsistema ambiental, la situación de dichos aspectos, y las respuestas que de la sociedad, que afecta a los dos subsistemas. Se requiere desarrollar distintos tipos de indicadores, tanto de presión como de situación y respuesta, de modo que capten la dirección y la tasa de cambio.

Marco de indicadores de la comisión de Desarrollo Sostenible, que vincula las dimensiones ambiental económica y social institucional En la Tabla 4 se exponen ejemplos de la conjunción de indicadores, índices y parámetros, en relación con distintas dimensiones del sistema.

3 OCDE y otros organismos internacionales


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Tabla 4: Ejemplo de Componentes, Indicadores, Índices y Parámetros

Dimensión-Categoría-Componente

Indicador Índice Parámetro

Recurso/Ecológica Captura total Captura por especie Captura por especie y zona

CPUE Abundancia relativa CPUE en zona determinada

Puntos de referencia objetivo, límite y umbral

By-catch/especie kg acompañante / kg especie objetivo

Relación aceptable

Tamaño mínimo de los ejemplares capturados

Kg tamaño mínimo / kg total especie capturada

Relación aceptable

Biodiversidad momento j

Estructura por especie en el momento n / estructura por especie en el momento j (%)

% objetivo

Superficie hábitat crítico momento j

Superficie hábitat crítico momento n / superficie hábitat crítico momento j

Relación objetivo

Socio-económico Población Económicamente activa (PEA)

PEA pesca / PEA total % % objetivo

Empleo Empleo pesca / empleo total (%)

% objetivo

Exportaciones pesqueras momento j

Exportaciones pesqueras momento n / exportaciones pesqueras momento j % o tasa de crecimiento

% o tasa de crecimiento objetivo

Exportaciones pesqueras

Exportaciones pesquera / exportaciones totales

Relación objetivo

Estructura de producción pesquera momento j

Estructura de producción pesquera momento n

Variación objetivo

Consumo de proteínas

Consumo pescado / consumo total proteínas %

% objetivo

Subvenciones (valor)

Capitalización del sector / subvenciones

Relación máxima aceptable

Gobierno/Institucional Control de desembarques momento j

Control de desembarques momento n / control de desembarques momento j %

% objetivo


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Reuniones con sector privado para ordenación momento j

Reuniones con sector privado para ordenación momento n / momento j

Valor objetivo de la relación

Presupuesto autoridad pesquera

Relación presupuesto/necesidades

Valor objetivo de la relación (mínimo)

Se observará que en algunos casos se trata de poner de manifiesto situaciones de estática y en otros se evalúa la dinámica, el sentido del cambio y su magnitud. Lo expuesto vincula a la necesidad de definición básica de objetivos (los que en definitiva responderán a una concepción específica de política pesquera). Básicamente los índices en relación con los parámetros señalarán si los objetivos se están alcanzando. Probablemente se detecte la imposibilidad de lograr alguno de ellos, por lo que se requerirá un replanteo, un reordenamiento o una distribución diferente en el tiempo. La aceptación de los objetivos por parte de los distintos actores constituye en este marco, un aspecto central. Con este tipo de instrumentos se trabaja a distintas escalas: local, nacional, regional, mundial. Si bien se han presentado instrumentos cuantitativos, muchas veces habrá que encontrar la manera de expresar aspectos que sólo tienen un carácter cualitativo. Es muy probable, y sucede en el ámbito mundial, que no se disponga de los datos necesarios para elaborar indicadores. En ese caso, deberán restringirse a aquellos que sean efectivos, considerando:

• Prioridades de política • Practicabilidad /viabilidad • Disponibilidad de datos • Eficacia en función del costo • Comprensibilidad • Exactitud y precisión • Solidez ante la incertidumbre (en general se acepta que las

variaciones de un indicador son significativas si los cambios son mayores al nivel de incertidumbre)

• Validez científica • Aceptabilidad para los usuarios • Capacidad de comunicar información • Oportunidad • Fundamento formal (legal) • Documentación adecuada

Es evidente la necesidad de contar con grupos multidisciplinarios para el diseño de estos instrumentos, con la participación del nivel político. Asimismo, se deben relevar de manera exhaustiva los organismos e instituciones generadoras de


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datos, a fin de evaluar la viabilidad de la construcción de los mismos y de evitar superposiciones y pérdida de recursos. Conjuntos diferentes de indicadores, en relación con Desarrollo Sostenible y el Manejo integrado de áreas costeras serán analizados en la siguiente sección.

Pregunta de Reflexión: ¿considerando el proyecto específico que usted está desarrollando, podría elaborar un conjunto de indicadores, índices y parámetros específicos?

3.3. Desarrollo Sostenible, Desarrollo Pesquero Sostenible y Manejo Integrado de la Zona Costera (MIZC). Manejo integrado de las áreas costeras (MIAC). El MIAC como parte del proceso de planificación del desarrollo. (María Isabel Bertolotti) Objetivo: El participante deberá ser capaz de analizar políticas de ordenación viable y eficaz, correlacionadas con los criterios de desarrollo sostenible y de pesca responsable. Desarrollo Sostenible, Desarrollo Pesquero Sostenible y Manejo Integrado de la Zona Costera (MIZC) Desarrollo Sostenible “La sostenibilidad y en especial el desarrollo sostenible se cuentan entre los conceptos más ambiguos y controvertidos de la literatura. La sostenibilidad es un atributo de los sistemas abiertos a interacciones con su mundo externo. El desarrollo sostenible no es una propiedad sino un proceso de cambio direccional, mediante el cual el sistema mejora de manera sostenible a través del tiempo” (Gallopín, 2003).

Se recomienda la lectura completa del documento: Gilberto Gallopín 2003. Sostenibilidad y desarrollo sostenible: un enfoque sistémico Serie Medio Ambiente y Desarrollo LC/L.1864-P/E Marzo 2003 Nº64 48 pp. http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/6/14256/P14256.xml&xsl=/dmaah/tpl/p9f.xsl&base=/dmaah/tpl/top-bottom.xslt En esta publicación el autor examina los conceptos de sostenibilidad y desarrollo sostenible desde una perspectiva sistémica, examina las distintas concepciones y resume cinco paradigmas/estrategias de desarrollo sostenible alternativos, mostrando la complejidad del proceso de elección de la acción acertada para avanzar hacia el desarrollo sostenible.


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En la Introducción del documento preparado por CEPAL/PNUMA/ORPALC, (2002), en el que se presenta “una visión de la situación en el camino hacia la sostenibilidad del desarrollo” se afirma: “Los años noventa se iniciaron con grandes cambios en la agenda internacional. A partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, también llamada Cumbre de la Tierra, comenzó un ciclo de conferencias mundiales destinadas a analizar los problemas del desarrollo a la luz de un nuevo fenómeno que empezaba a expandirse inexorablemente, la globalización. En este proceso, conocido como “el nuevo ciclo social” de las Naciones Unidas e iniciado por la Organización en respuesta a las demandas expresadas por los Estados Miembros, se han repetido los primeros intentos hechos 20 años antes por encontrar soluciones a problemas que están surgiendo con fuerza en el escenario global. A la vez, se ha contribuido a la consolidación ético-política de un régimen de cooperación que consta de nuevos principios jurídicos en el ámbito internacional. El punto de inflexión fue la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en 1992. Esta conferencia sentó las bases para una nueva visión mundial del desarrollo sostenible y de las convenciones globales sobre temas emergentes, tales como la diversidad biológica y el cambio climático. Como parte de este proceso, la conciencia sobre los aspectos ambientales del desarrollo, escasa e incluso ausente en la historia de la región, fue penetrando gradualmente en los ambientes público y político. ...Esto se reflejó en la creación de instituciones y la formulación de estrategias y políticas gubernamentales para la promoción del desarrollo sostenible, así como en la inclusión del tema en la educación, la cultura y los medios de comunicación. .. A pesar de estos avances, en muchos sectores los principios de protección ambiental y desarrollo sostenible aún se consideran una restricción al desarrollo económico y social, lo que ha limitado la capacidad pública para detener el creciente deterioro ambiental de ecosistemas críticos y controlar la contaminación. El grueso de las políticas ambientales explícitas vigentes, así como los instrumentos de regulación directa e indirecta utilizados en la región, son de carácter reactivo. Las políticas preventivas y de fomento tendientes a incrementar la calidad ambiental vinculada con la competitividad productiva han recibido una atención mucho menor. Asimismo, la capacidad de las instituciones ambientales de alcanzar las metas trazadas en términos de políticas transectoriales y subregionales efectivas y fundamentar la posición negociadora de los países en el plano internacional continúa siendo incipiente. Las consecuencias de esta fragilidad institucional son particularmente graves cuando se vincula el impacto ambiental con la estructura exportadora y las estrategias económicas nacionales y subregionales. Los ejemplos más notorios son algunos nuevos temas de creciente ponderación en el debate internacional, como la bioseguridad y el comercio de organismos genéticamente modificados, ya que los países de la región se enfrentan a agentes transnacionales muy bien organizados para defender sus intereses.


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A casi diez años de Río, América Latina y el Caribe apenas ha iniciado la senda del desarrollo sostenible Es necesario destacar que la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de CEPAL desarrolla el proyecto Evaluación de la Sostenibilidad en América Latina y El Caribe (ESALC) con el apoyo del gobierno de los Países Bajos, cuyo objetivo es el apoyo a la definición de políticas públicas por los países de la región a través de una evaluación sistemática e integrada utilizando en forma combinada indicadores ambientales, sociales y económicos, organizados en un marco sistémico, similar al que hemos realizado al inicio de curso respecto del Sistema Pesquero. El proyecto está completando un banco de datos con indicadores en el ámbito nacional y un Sistema de información Geográfica (SIG) conteniendo información espacial para todos los países de la región latinoamericana. Como indica su página Web el proyecto está en la fase de ajuste, cálculo, y selección de los indicadores finales y análisis de los resultados. Desde el sitiohttp://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?xml=/esalc/noticias/paginas/6/12746/P12746.xml&xsl=/esalc/tpl/p18f.xsl&base=/esalc/tpl/top-bottom.xsl se puede ingresar • Presentación Interactiva del Sistema Socioecológico de un sistema

socio-ecológico genérico (una comunidad humana en interacción con su medio ambiente inmediato, la humanidad en interacción con la exosfera, etc.) preparada en el marco del proyecto como parte del marco conceptual para definir indicadores de desarrollo sostenible.

• Informe del Seminario Indicadores de Desarrollo Sostenible en América Latina

y el Caribe, en donde se presentan estados de avance de los indicadores de sustentabilidad y estrategias de países de la región.

Desarrollo Pesquero Sostenible

Como se señaló en la primera sección de esta unidad, el concepto de pesquerías sostenibles fue reformulado por el de Pesquerías Responsables, el concepto se desarrolla en el Código de Conducta para la Pesca Responsable, FAO, 1995. El concepto de pesquerías sostenibles ha sido reformulado por el de Pesquerías Responsables que, en un debate internacional dominado por el tema de derechos soberanos, intenta recordar a los Estados las obligaciones y responsabilidades que de ello se derivan. El concepto, acuñado por el Comité sobre Pesquerías de la FAO fue definido por la Conferencia Internacional sobre Pesquerías Responsables (Cancún, México, Mayo 1992) y abarca la utilización sustentable de los recursos de pesquerías en armonía con el medio ambiente, la adopción de prácticas de capturas y acuacultura que no dañen el ecosistema, los recursos y la calidad de los mismos, la incorporación de valor agregado a dichos productos a través de procesos de transformación que cumplan con las normas


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sanitarias y prácticas comerciales que proporcionen a los consumidores el acceso a productos de buena calidad. (Garcia y Grainger, 1997). Actualmente es indiscutible la necesidad de optar por un desarrollo sostenible, y en concordancia con ello, revisar y actualizar permanentemente la normativa correspondiente, adoptando políticas de ordenación con fundamentos científicos, viables y eficaces, que se correlacionen con los criterios de desarrollo sostenible y de pesca responsable. Al concepto de Pesca Responsable le son inherentes los conceptos de conservación de las especies, uso sostenible de los recursos, preservación de la biodiversidad y protección del ambiente; que conforman, sustentan y definen a la actividad pesquera como un SISTEMA, (Figura 4 de la Unidad 1) así como la orientación del uso de los recursos hacia la consecución de un óptimo beneficio económico y social, respetando la biodiversidad y la calidad ambiental. Este enfoque sistémico de la actividad pesquera, entraña una concepción holística inherente también al proceso del desarrollo pesquero sostenible y debe orientar en última instancia, la elaboración, aplicación e interpretación de las normas de manejo pesquero. En esta concepción es de fundamental importancia la información actualizada (en tiempo real), acerca de cada componente y problema objetivo que se enfoque, para cuya interpretación y eventual solución se concentran y consolidan consideraciones políticas, económicas, ecológicas, legales, institucionales y sociales. Es importante recordar que los resultados de la investigación pesquera constituyen los cimientos sobre los cuales se construyen, indicadores, índices, parámetros y los instrumentos de política que concurren a la planificación del desarrollo y la administración de la pesca, facilitando la viabilidad del proceso pesquero en sus diferentes fases y modalidades.

Una deficiencia (y fuente de fracaso) que en general comparten libros de texto y preceptos sobre administración, es la falta de una relación explícita entre desarrollo y administración. Las filosofías de desarrollo internacional se han caracterizado por una generalizada fe en el crecimiento en los 60’; una más marcada preocupación por la equidad en los 70’; una fuerte defensa del liberalismo económico en los 80’ y por un desarrollo sustentable desde fines de esa década a partir del trabajo de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, del de la UNCED y su seguimiento. En gran medida, esas filosofías han afectado el desarrollo de las pesquerías y, probablemente, lo seguirán haciendo en el futuro. A pesar de una leve discrepancia en las fechas, la paralela evolución del desarrollo de las pesquerías y de la agricultura, desde el punto de vista de la FAO, se evidencia en la Tabla 5. (García y Grainger, 1997).

En informes recientes de la FAO y ONG`s se pone en duda o se expresa preocupación respecto de la posible contribución de la pesca al desarrollo sostenible, considerando que muchas pesquerías están sometidas a pesca excesiva y/o han agotado los recursos ícticos, lo que malogra los beneficios potenciales de la actividad pesquera. Esta concepción parte de una errónea interpretación del concepto de desarrollo sostenible, ya que interpreta a los recursos como límites al desarrollo. De acuerdo con Gallopín (2003) el


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desarrollo sostenible implica cambio, a veces queremos mejorar o transformar el sistema mismo, en cambio otras, queremos cambiar el sistema para mejorar algunos de sus productos. En este sentido, aún con pesquerías sobre explotadas, la pesca puede contribuir al desarrollo sostenible, si la opción es la sostenibilidad del sistema socioecológico total. Los nuevos desafíos para las Administraciones Pesqueras en relación con la pesca responsable y el desarrollo sostenido pueden resumirse como sigue: 1. La integración, coherencia y coordinación de las políticas públicas. Si

bien las fallas de gobierno pueden deberse a diversas causas, en general están vinculadas al diseño y funcionamiento de la infraestructura institucional y organizacional de los poderes del Estado y niveles de gobierno. De acuerdo con Lerda et al, 2003 los gobiernos de la región realizan intervenciones públicas con el fin de alcanzar ciertos objetivos y metas ambientales (pesqueras) y sin embargo sus actuaciones con frecuencia resultan: insuficientes, ineficaces, ineficientes, inadecuadas, inoportunas, inconvenientes, inequitativas, etc.

2. La aplicación de instrumentos económicos en la gestión ambiental y

pesquera en la región. Según Acquatella (2001), los factores condicionantes de la aplicación de este tipo de instrumentos son: la naturaleza de la relación entre las autoridades de aplicación ambiental (pesquera) y la autoridad fiscal; la generación y disponibilidad de información para realizar la gestión ambiental (pesquera); la adecuación del marco jurídico institucional para posibilitar una gestión ambiental (pesquera) operativa; la especificidad territorial/regional de los instrumentos de gestión ambiental (pesquera) y la prioridad política y fortaleza institucional lograda por las autoridades ambientales (pesqueras).

Tabla 5: Comparación entre los procesos de desarrollo de la agricultura y de las pesquerías desde la perspectiva de la FAO (García 1994 and Brech 1996)4 Años Nocione

s Breve comentario

1945-1959

Período inicial

Los países se centraron en desarrollar una política mundial de alimentos basada en las necesidades humanas y la equidad universal. Se enfrentó el desafío de alimentar a una población en crecimiento sobre la base de las necesidades a satisfacer para lograr “buen uso y buena administración”. 1945-1958: Reconstrucción post-guerra. Los países centraron la

4 traducción de Garcia, S. and R. Grainger. 1997. Fisheries management and sustainability: A new perspective

of an old problem?, p.631-654. In D.A. Hancock, D.C. Smith, A.Grant and J.P. Beumer (eds.) Developing and Sustaining World Fisheries Resources. The State of Science and Management. Proceedings of the 2nd World Fisheries Congress, Brisbane, Australia, 28 July - 2 August 1996. Collingwood (Australia), CSIRO Publishing.


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Años Nociones

Breve comentario

atención en la reconstrucción de la capacidad pesquera como medio de reestablecer la producción de alimentos. Se reconocieron tanto el impacto de la pesca sobre los recursos como el problema de la sobrepesca.

1960-1971

La fe en el crecimiento y en el aumento de la productividad

La prioridad fue producir alimento donde más se necesitaba; ej.: en los países en vías de desarrollo con una marcada explosión demográfica. La década fue testigo de la importante expansión de la agricultura de irrigación, de la introducción de variedades de alto rendimiento, de los fertilizantes, el control de plagas y la erradicación de enfermedades. 1958-1972: Expansión de las pesquerías. La prioridad fue descubrir nuevos caladeros, nuevos recursos, nuevas tecnologías y flotas de gran alcance. Sustentadas por programas de investigación intensiva que tuvieron como objetivo descubrir nuevos recursos y nuevas tecnologías, se expandieron las flotas de países recién independizados

1972-1986

Administración de recursos naturales y del medio ambiente humano

Después de la Conferencia de Estocolmo (La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, Reunidas en Estocolmo del 5 al 16 de Junio de 1972) la atención se centró en la evaluación y administración de recursos naturales, en la necesidad de abordar el tema de la equidad, la participación y la reforma agraria. Se introdujo el concepto de manejo integrado. 1973-1983: Un nuevo orden económico de los océanos Para comenzar el proceso de la UNCLOS III, los países negociaron un nuevo orden y una mayor asignación de recursos a países costeros. La UNCLOS, que se adoptó en 1982, estableció formalmente las bases para el desarrollo y administración de pesquerías sustentables para las Zonas Económicas Exclusivas recién establecidas.

1987-1992

Desarrollo sostenible

A partir del Informe de la Comisión Brudtland (Nuestro Futuro Común) FAO se enfocó en las necesidades de las generaciones futuras y adoptó la definición de desarrollo sostenible y el concepto de Agricultura sustentable y desarrollo rural. (SARD). En Octubre de 1984 se reunió por primera vez la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (World Commission on Environment and Development) atendiendo un urgente llamado formulado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el sentido de establecer una agenda global para el cambio (A global agenda for change). La Comisión partió de la convicción de que es posible para la humanidad construir un futuro más próspero, más justo y más seguro. Con ese enfoque optimista publicó en abril de 1987 su informe denominado "Nuestro Futuro Común" (Our Common Future). El informe plantea la posibilidad de obtener un crecimiento económico basado en políticas de sostenibilidad y expansión de la base de


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Años Nociones

Breve comentario

recursos ambientales 1984-1992: Hacia preocupaciones globales Sobre la base de la WCED, de la adopción de UNCLOS y de la Conferencia Mundial sobre Pesquerías de la FAO de 1984, los países experimentaron con los sistemas de administración y, al desarrollar la Agenda 21 para los océanos y áreas costeras, descubrieron la degradación de los recursos y del medio ambiente, y el problema del acceso abierto.

1992-2000

El desafío de la sostenibilidad

Luego de celebrarse la UNCED se intentó implementar la Agenda 21 DECLARACION DE RIO SOBRE ELMEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO y el concepto SARD, y enfrentar el desafío del crecimiento poblacional, de la seguridad alimentaria, de la erosión, la desertificación, la administración de los recursos acuáticos, el manejo integrado de plagas, las condiciones de intercambio comercial y otras fuerzas macro económicas que prevalecen en una economía globalizada. 1992-2000: Con posterioridad a la celebración de la UNCED, al intentar implementar la Agenda 21 y desarrollar un Código para Pesquerías Responsables, los países debieron enfrentar los desafíos de crecimiento poblacional, migración costera, degradación costera, conservación de la biodiversidad, cambio institucional, cambio climático mundial y otras fuerzas macro económicas que prevalecen en una economía globalizada.

Manejo Integrado de la Zona Costera (MIZC) En la Unidad 2 se definió al Manejo Costero Integrado MCI como un proceso que une gobierno y comunidad, ciencia y manejo, intereses sectoriales e intereses públicos, en la elaboración e implementación de un plan integrado para la protección y desarrollo de los ecosistemas y recursos costeros. Según García y Grainger, (1997), debido a la interrelación de los sistemas acuáticos, los recursos de pesquerías marinas y su medio ambiente se ven afectados más seriamente por la contaminación que generan los sectores de desarrollo costero que por las pesquerías. Las fuentes de impactos externos sobre las pesquerías incluyen: contaminación en tierra, desviación de agua dulce para la agricultura, modificación de los regímenes de agua dulce en estuarios y lagunas (ej.: represas), modificación de los ecosistemas costeros (ej.: marinas), vaciamiento de desperdicios y aguas servidas, acumulación de sedimentos y lodo (ej.: deforestación y malas prácticas de uso de la tierra). Por otra parte el sector pesquero impacta en otras actividades, por ejemplo competir por un espacio (actividades turísticas), por el recurso (pesca deportiva), etc. El artículo 10 del Código de Conducta para la Pesca Responsable se refiere a la integración de la pesca en la ordenación de la zona costera:


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Artículo 10.1 Marco institucional 10.1.1 Los Estados deberían velar por que se adopte un marco jurídico,

institucional y de definición de las políticas apropiado para conseguir una utilización sostenible e integrada de los recursos, teniendo en cuenta la fragilidad de los ecosistemas costeros, el carácter finito de los recursos naturales y las necesidades de las comunidades costeras.

10.1.2 Dados los múltiples usos de la zona costera, los Estados deberían velar por que se consulte a los representantes del sector pesquero y las comunidades pesqueras durante los procesos de toma de decisiones y se les haga participar en otras actividades relativas a la planificación y desarrollo de la ordenación de la zona costera.

10.1.3 Los Estados deberían, según proceda, elaborar marcos institucionales y jurídicos con el fin de determinar los posibles usos de los recursos costeros y regular el acceso a los mismos, teniendo en cuenta los derechos de las comunidades costeras de pescadores y sus prácticas habituales en la medida en que sean compatibles con el desarrollo sostenible.

10.1.4 Los Estados deberían facilitar la adopción de prácticas pesqueras que eviten conflictos entre los usuarios del recurso pesquero y entre éstos y otros usuarios de la zona costera.

10.1.5 Los Estados deberían promover el establecimiento de procedimientos y mecanismos, en el nivel administrativo adecuado, con miras a resolver los conflictos que surgen dentro del sector pesquero y entre los usuarios de los recursos pesqueros y otros usuarios de la zona costera.

Artículo 10.2 Medidas en materia de definición de políticas 10.2.1 Los Estados deberían promover la toma de conciencia pública acerca de la

necesidad de proteger y ordenar los recursos costeros así como la participación de los interesados en el proceso de ordenación.

10.2.2 Con el fin de ayudar a la toma de decisiones acerca de la asignación y la utilización de los recursos costeros, los Estados deberían promover la valoración de los mismos teniendo en cuenta los factores económicos, sociales y culturales.

10.2.3 Al establecer políticas para la ordenación de las zonas costeras, los Estados deberían tener debidamente en cuenta los riesgos e incertidumbres que ésta comporta.

10.2.4 Los Estados, de acuerdo con sus capacidades, deberían establecer o fomentar el establecimiento de sistemas de vigilancia del medio ambiente costero como parte del proceso de ordenación de la zona costera, utilizando parámetros físicos, químicos, biológicos, económicos y sociales.

10.2.5 Los Estados deberían promover la investigación multidisciplinaria como apoyo a la ordenación de la zona costera, en particular sobre sus aspectos ambientales, biológicos, económicos, sociales, jurídicos e institucionales.


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Artículo 10.3 Cooperación regional 10.3.1 Los Estados con zonas costeras vecinas deberían cooperar entre sí para

facilitar la utilización sostenible de los recursos costeros y la conservación del medio ambiente.

10.3.2 En caso de actividades que puedan tener efectos transfronterizos perjudiciales para el medio ambiente en las zonas costeras, los estados deberían:

suministrar información oportuna y, cuando sea posible, una notificación previa a los Estados potencialmente afectados;

consultar con dichos Estados lo antes posible.

10.3.3 Los Estados deberían cooperar a nivel subregional y regional con el fin de mejorar la ordenación de la zona costera.

Artículo 10.4 Aplicación en la zona costera 10.4.1 Los Estados deberían establecer mecanismos de cooperación y

coordinación entre las autoridades nacionales involucradas en la planificación, el desarrollo, la conservación y la ordenación de las zonas costeras.

10.4.2 Los Estados deberían velar por que la autoridad o autoridades que representan al sector pesquero en el proceso de ordenación de la zona costera dispongan de la capacidad técnica y de los recursos financieros adecuados.

Se recomienda leer FAO, 1998. Orientaciones Técnicas para la

Pesca Responsable - Integración de la Pesca en la Ordenación de la Zona Costera Nº3.

http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/003/W3593S/w3593s08.htm

Estas orientaciones sirven de material explicativo del artículo 10 del

Código de Conducta para la Pesca Responsable y abordan la cuestión de cómo se puede integrar el sector pesquero en una planificación de la ordenación costera de manera que, para el establecimiento de una política y práctica de ordenación respecto de los recursos costeros, se pueda tener en cuenta la acción recíproca entre el sector pesquero y otros sectores.

El MIZC en la Agenda internacional y regional • Agenda 21, SECCION II: Conservación y gestión de los recursos Capítulo 17.

Protección de los océanos y los mares de todo tipo. El Programa 21 consta de siete áreas programáticas encabezadas por la Ordenación Integrada y Desarrollo Sostenible de las Zonas Costeras y de las Zonas Económicas Exclusivas. Los Estados ribereños se comprometen a proceder


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a una ordenación integrada y a un desarrollo sostenible de las zonas costeras y del medio marino sujetos a su jurisdicción nacional. Para tal fin es necesario, entre otras cosas:

(a) Crear un proceso integrado de formulación de políticas y adopción de decisiones, en que participen todos los sectores interesados, para fomentar la compatibilidad y el equilibrio entre los distintos usos. (b) Determinar los usos actuales y proyectados de las zonas costeras y sus interacciones. (c) Concentrarse en problemas bien definidos relacionados con la ordenación de las zonas costeras. (d) Adoptar enfoques preventivos y precautorios en la planificación y la ejecución de proyectos, de forma que incluyan la evaluación previa y la observación sistemática de los efectos ambientales de los grandes proyectos. (e) Promover el desarrollo y la aplicación de métodos, tales como la contabilidad de los recursos y la contabilidad ambiental en el plano nacional, que reflejen los cambios de valor resultantes de los distintos usos de las zonas costeras y las zonas marinas, teniendo en cuenta la contaminación, la erosión marina, la perdida de recursos y la destrucción de los hábitat. (f) Dar a las personas, los grupos y las organizaciones interesados, en la medida de lo posible, acceso a la información pertinente y oportunidades de que sean consultados y participen en la planificación y en la adopción de decisiones en los planos apropiados.

El Capítulo l7 representó un cambio total de enfoque sobre las tradicionales formas de gestión del medio marino y costero, la combinación de usos terrestres y usos marinos dirigió la atención hacia el manejo integrado de la zona costera. • El Mandato de Jakarta relativo a la Conservación y Uso Sostenible de la

Diversidad Biológica Costera y Marina, derivado de la Conferencia de las Partes de la Convención sobre la Diversidad Biológica (decisión II/10 de la 2ª Conferencia de las Partes) y su Plan de Trabajo adoptado en la IV Reunión de las Partes (Bratislava, Slovakia 4-18 de mayo de l998), con los siguientes elementos de programas: Implementación del Manejo Integrado de las Zonas Costeras, Recursos Costeros y Marinos Vivos, Áreas Costeras y Marinas Protegidas, Maricultura, Especies Alienígenas y Genotipo y, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Especies Alienígenas (Trondheim, Noruega, l996).También se menciona la Cumbre de los Océanos (The Summit of the Sea Conference, St Jhons New Foundland Canadá, agosto 27 septiembre 19 de l997), que constituyo una serie de conferencias previas al Año Internacional del Océano, fue promovida por el Gobierno de Canadá en el 500 aniversario del descubrimiento de New Foundland y posteriormente utilizada para el lanzamiento de la Carta de los Océanos. También se menciona el Sistema Global Representativo de Áreas Marinas Protegidas (Vol. II Gran Caribe, Atlántico del Sur, Vol. IV Pacífico Sudeste), donde se


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identifican las áreas costeras y marinas prioritarias para la Conservación en la Región, según el criterio de la UICN. En el caso subregional del Pacífico Sudeste, se mencionan la Red de Áreas Costeras y Marinas Protegidas, en apoyo al Protocolo Regional para la Conservación y Administración de Áreas Costeras y Marinas del Pacífico Sudeste y para el Gran Caribe, la Red del Gran Caribe, conectada al Protocolo SPAW. También se incluye la propuesta sobre Manejo Sostenible de los Recursos Vivos de los grupos temáticos de los Talleres de Trabajo TEMA/COI sobre Manejo de Sistemas Oceanográficos del Pacífico Oriental y del Atlántico Suroccidental de la Red de Trabajo en Ciencias y Tecnología Marina entre Europa y Latino América (Concepción, Chile, 9-16 de Abril de l996 y Río Grande do Soul, Brasil, 3-11 de noviembre de l997, respectivamente), (Escobar, 1999).

Se recomienda leer:

Decisión II/10 Convenio de Biodiversidad, sobre Conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica marina y costera http://www.biodiv.org/decisions/default.aspx?m=COP-02&id=7083&lg=1

Anexo de la Recomendación III/2 del Convenio de Biodiversidad, especialmente Elemento 1y2

http://www.biodiv.org/recommendations/default.aspx?m=SBSTTA-03&id=7005&lg=1

• Una importante contribución regional esta centrada en los aportes regionales

sobre Biodiversidad Costera y Marina, impulsados por CEPAL, tales como: la Estrategia de Tamandaré, (Tamandaré, Brasil 23-27 de Octubre de l994), que trata de una propuesta subregional (Brasil, Argentina, Uruguay) de Manejo Integrado de Zona Costera en Áreas de Alta Biodiversidad Marina y Costera en el Atlántico y la propuesta del Proyecto de Cooperación y Asistencia Técnica para Latinoamérica en la aplicación del Componente Costero y Marino de la Convención de la Diversidad Biológica, el Taller sobre Áreas Costeras y Marinas Protegidas del Congreso Latinoamericano sobre Parques Nacionales y Otras Áreas Protegidas (Santa Marta, Colombia, 26-28 de mayo de l997), que produjo una importante "Reflexión Técnica Latinoamericana sobre Biodiversidad Costera y Marina frente a la Tercera Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica" y el impulso relativo a los Aspectos Económicos de la Biodiversidad Costera y Marina (Santiago de Chile, diciembre 1-3 de l997). En el marco de FAO, se destacan las contribuciones centradas en las políticas de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas vinculadas con la Biodiversidad (Iguazú, Argentina, 27 de septiembre -10 de Octubre de l993), en el marco de la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Parques Nacionales, Otras Áreas Protegidas Flora y Fauna Silvestres. Así como también, las Políticas, Estrategias y Acciones para la Conservación de la Diversidad Biológica en los Sistemas Costeros- Marinos de Áreas Protegidas (l996).Se adiciona la propuesta la Plataforma Taxonómica para apoyo a los Programas de Gestión de la Zonas Costeras, del Taller Pluridisciplinario TEMA sobre Redes del Gran Caribe en Gestión Integrada de Áreas Costeras,


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Cartagena, Colombia 7-12 Septiembre de 1998) y el Acuerdo Interamericano para la Protección de las Tortugas Marinas, (Escobar,1999).

• En la 8va. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes de la

Comisión Ramsar, en la Resolución VIII.4, se aprobaron los Principios y lineamientos para incorporar las cuestiones concernientes a los humedales en el manejo integrado de las zonas costeras (MIZC). (http://www.ramsar.org/key_res_viii_04_s.htm)

El propósito de estos Principios y lineamientos para incorporar las cuestiones concernientes a los humedales en el manejo integrado de las zonas costeras (MIZC, es incrementar la comprensión y el reconocimiento de la importancia y del papel vital desempeñado por los humedales en las zonas costeras de todo el mundo. Se espera que las Partes Contratantes en Ramsar y otros se valgan de ellos para asegurar que los encargados de la planificación y la toma de decisiones en las zonas costeras tengan más plenamente en cuenta la importancia de los humedales y sus valores y funciones a fin de asegurar su conservación y uso racional en el futuro. En particular, las orientaciones han sido concebidas para asegurar que el carácter esencial de la conservación y del uso racional de los humedales costeros para el desarrollo sostenible de las zonas costeras se comprenda mejor, en vez de considerarse únicamente como una cuestión sectorial de conservación de la naturaleza y zonas protegidas, como ocurre a menudo.

Tal como lo plantea la Agenda 21 “La zona costera contiene hábitat diversos y productivos que son importantes para los asentamientos humanos, el desarrollo y la subsistencia local. Más de la mitad de la población del mundo vive a menos de 60 kilómetros de la costa, y esa proporción podría elevarse a las tres cuartas partes para el año 2020. Muchos de los pobres del mundo están hacinados en las zonas costeras. Los recursos costeros son vitales para muchas comunidades locales y para muchas poblaciones indígenas. La zona económica exclusiva también es una importante zona marina en la que los Estados se encargan del desarrollo y la conservación de los recursos naturales en beneficio de sus pueblos. En el caso de los pequeños Estados o países insulares, son las zonas más disponibles para las actividades de desarrollo. Pese a los esfuerzos que se están haciendo en los planos nacional, subregional, regional y mundial, la forma actual de enfocar la ordenación de los recursos marinos y costeros no siempre ha permitido lograr un desarrollo sostenible, y los recursos costeros y el medio ambiente se están degradando y erosionando rápidamente en muchas partes del mundo”. (Bases para la acción, Capítulo 17. Agenda 21). http://www.rolac.unep.mx/agenda21/esp/ag21es17.htm En cuanto a América latina y el Caribe “aproximadamente el 75 por ciento de los habitantes de la región vive en ciudades y 60 de las 77 ciudades más grandes son ciudades costeras. Muchas de ellas están creciendo a un ritmo más rápido que el promedio nacional. En general, aproximadamente un 60 por ciento de los


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475 millones de habitantes de la región reside en provincias o estados costeros. La concentración de población en las zonas costeras va acompañada de un porcentaje análogamente desproporcionado de infraestructura y actividad económica de la región, gran parte de la cual depende de la costa y requiere una ubicación en la ribera o cerca de ésta” (Lemay 1998).

En definitiva ¿Qué es el Manejo Integrado de las Zonas Costeras? El MIZC es en esencia un mecanismo para reunir a múltiples usuarios, interesados directos y encargados de tomar decisiones en las zonas costeras para asegurar un manejo más efectivo de los ecosistemas logrando al mismo tiempo el desarrollo económico y la equidad entre generaciones y dentro de una misma generación gracias a la aplicación de los principios de sostenibilidad. Por regla general la legislación y los mecanismos existentes de planificación espacial del territorio terrestre y marino, si existen, facilitan la aplicación del enfoque de MIZC. Pese a que existen muchas definiciones distintas de MIZC, las diferencias entre ellas son pequeñas. La mayor parte de las definiciones reconocen que el MIZC es un proceso continuo, dinámico y adaptable de gestión de recursos para el desarrollo ecológicamente sostenible de las zonas costeras y que sus metas han de alcanzarse dentro de las limitaciones físicas, sociales y económicas, así como jurídicas y financieras, y de los sistemas e instituciones administrativos. El MIZC no sustituye a la planificación y al manejo sectorial. Antes bien, se concentra en los nexos entre las actividades sectoriales, fortaleciendo y armonizando la gestión sectorial para alcanzar metas de sostenibilidad más amplias. El MIZC es un proceso cíclico, que comporta generalmente tres etapas básicas: 1) iniciación; 2) planificación; y 3) puesta en práctica, monitoreo y evaluación. Con todo, debiera discurrir como un como proceso iterativo de forma que se introduzcan ajustes periódicos en las etapas de planificación y puesta en práctica sobre la base exámenes y evaluaciones. “La planificación y manejo integral de los recursos de las áreas costeras en su máxima expresión, interrelaciona aspectos económicos, sociales, físicos y ambientales de igual manera hacia una estrategia principal en cada estadio (y nivel) de diseño, ejecución y revisión de políticas. Requiere de un largo apoyo institucional y disciplina intelectual para ser lo más útil posible a los estados. Su genialidad radica en su apertura, flexibilidad y capacidad de respuesta a las necesidades del pueblo. Para alcanzar la meta del desarrollo sostenible en la región, es necesario fortalecer las instituciones nacionales involucradas en políticas ambientales y elevar las capacidades existentes, a fin de incorporar la planificación integral como un método en el manejo de los recursos marinos y costeros” (Steer et al, 1997).


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Los principios del MIZC fueron enumerados por Clark (1992) y son los siguientes: (http://www.fao.org/DOCREP/003/T0708E/T0708E05.htm)

Principio 1 El área costera constituye un sistema único de recursos que

requiere enfoques especiales de manejo y planificación. Principio 2 El agua es la mayor fuerza integradora de los sistemas de

recursos costeros. Principio 3 Es esencial que los usos de la tierra y del mar se planifiquen y

se ordenen en forma combinada. Principio 4 El borde del mar es el punto central de los programas de

manejo de las costas. Principio 5 Los límites del manejo de las costas deben depender de los

aspectos a tratar y ser adaptables. No hay ninguna descripción de “el área costera” o “la zona costera” para el proceso de MIZC; se delinean los límites sobre la base de los problemas particulares que MIZC intenta resolver. Los límites deben ser adaptables a las metas y objetivos.

Principio 6 El mayor énfasis del manejo de los recursos costeros es el de conservar los recursos de propiedad común.

Principio 7 La prevención de los daños debidos a riesgos naturales y la conservación de los recursos naturales deben combinarse en los programas de MIZC.

Principio 8 Todos los niveles de gobierno de un país deben estar involucrados en la planificación y manejo de las costas.

Principio 9 El enfoque de un desarrollo sincrónico con la naturaleza es especialmente apropiado para las costas.

Principio 10 Los programas de manejo costero utilizan formas especiales de evaluación económica y social de los beneficios y la participación pública. Se deben examinar las externalidades, generalmente cuando un sector intenta obtener el máximo rendimiento económico, a menudo evita las responsabilidades por sus efectos externos. El proceso de MIZC examina los efectos de las externalidades de cualquier sector en otros sectores. Los programas de MIZC requieren el nivel más alto de participación pública posible o apropiado de las personas que viven a lo largo de la costa y tradicionalmente han usado los recursos costeros, éstas pueden resultar muy afectadas por las nuevas reglamentaciones y procedimientos. Por consiguiente deben estar involucrados en la formación de nuevas políticas costeras y reglamentaciones de uso del recurso.

Principio 11 La conservación para el uso sustentable es la meta principal del MIZC.

Principio 12 El manejo de uso múltiple es apropiado para la mayor parte de los sistemas de recursos costeros.

Principio 13 La complicación multisectorial es esencial para el uso sostenible de los recursos costeros. El mayor propósito del MIZC es coordinar las iniciativas de los distintos sectores


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económicos costeros, para alcanzar resultados óptimos socio-económicos a largo plazo.

Principio 14 Debe respetarse el manejo tradicional de los recursos. Principio 15 El enfoque de evaluación del impacto ambiental es esencial

para un manejo costero eficaz.

Clark, 1992 plantea la siguiente serie de preguntas a tener en cuenta en la planificación estratégica de MIZC. ¿Qué recursos costeros se encuentran gravemente degradados? ¿A qué niveles han disminuido los rendimientos? ¿Cuáles son las consecuencias económicas? ¿Qué acciones se necesitan para corregir esa situación? ¿Cuáles son las causas de la degradación? ¿Qué tipo de desarrollos y actividades deben controlarse? ¿Cuáles son los efectos económicos de los controles?. Tomando en cuenta la diversidad de los intercambios posibles, ¿Qué acciones son recomendables? ¿Quiénes son los principales usuarios de los recursos costeros? ¿Cuántos empleos están en juego? ¿Cuántos ingresos y entradas de divisas extranjeras están comprometidos? ¿Qué pérdidas adicionales podrían esperarse de realizarse el MIZC? ¿Cuáles son los problemas prioritarios? ¿Qué hábitats y especies críticas requieren protección? ¿Cuál es el mejor enfoque: regulaciones o áreas protegidas? ¿Qué puede hacer un programa como el MIZC para prevenir las pérdidas de vidas y propiedades debidas a riesgos costeros naturales como las tempestades marinas y la erosión de las playas? ¿Cuáles son los beneficios de combinar la protección contra los riesgos y la conservación de los recursos, en un solo programa costero? ¿Qué programas gubernamentales existen en los ámbitos locales y nacionales, para la conservación de los recursos costeros? ¿Qué tan efectivos son? ¿Cuáles son sus deficiencias? ¿Qué cambios recomiendan para el gobierno? ¿Qué efectivos son los mecanismos existentes para la coordinación intergubernamental e intersectorial en las cuestiones costeras? ¿Qué puede hacerse para mejorar la situación? ¿Qué acciones se recomiendan? ¿Cuáles son los beneficios netos esperados, económicos y sociales, de aplicar un enfoque del tipo MIZC? ¿Cómo puede financiarse un programa de MIZC? ¿Quiénes son los principales defensores y opositores del programa de MIZC propuesto? ¿Qué grado de capacitación tiene el personal para el MIZC? ¿Se cuenta con la experiencia suficiente? ¿Qué puede hacerse para mejorar la situación?

Los programas de MIZC deben desarrollarse a partir de cuestiones /problemas identificados a través de un proceso participativo, que establezca objetivos y metas para proponer al gobierno. Ejemplos de metas y estrategias fueron sugeridos por Clark, 1992: Mantener una calidad alta del medio ambiente costero: La costa es un recurso nacional importante, que proporciona comercio, alimentos, recreación, placer espiritual y seguridad. Estos valores sin conservación no durarán para siempre. El MIZC brinda los medios para conservar la calidad del medio ambiente costero


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Proteger especies valiosas: Muchas especies costeras requieren de una protección especial. El MIZC puede preservar las áreas de reproducción y alimentación a través de reservas protegidas y regulaciones del uso. Conservar hábitats costeros críticos: Los hábitats de importancia especial para ciertas especies y el funcionamiento de ecosistemas costeros -manglares, lechos de pastos marinos, arrecifes de coral, playas, lagunas y ciertas marismas - se protegerían a través de los programas de MIZC. Conservar los procesos ecológicos críticos: Ciertos procesos ecológicos son críticos -- suministro de nutrientes, penetración de la luz a través del agua (evitar sedimentación y turbidez excesivas) y circulación del agua – necesitan protegerse por medio de regulaciones. Controlar la contaminación: La contaminación de fuentes puntuales y de escurrimientos de la tierra así como los derrames accidentales de contaminantes que infringen las reglamentaciones sobre aguas costeras (problemas humanos de salud y alteraciones ecológicas) se manejarían por el programa del MIZC. Brindar asesoramiento para el desarrollo: Gran parte de las alteraciones ecológicas y escénicas de la costa se deben a los efectos secundarios del desarrollo costero. Un programa de MIZC puede brindar servicios de asesoramiento a las entidades de desarrollo para ayudarlas a reducir los impactos. Brindar asesoramiento para la planificación: Para evitar las iniciativas de desarrollo que pudieran dañar las costas, el MIZC puede brindar asesoramiento a las instituciones de planificación: planificadores físicos, planificadores económicos, planificadores de desarrollo. Identificar terrenos críticos: Ciertas áreas de la costa tienen un potencial especial para la recreación, la vivienda, la protección de la naturaleza, el desarrollo económico y demás. El programa de MIZC puede identificar las tierras óptimas para el desarrollo y la naturaleza. Restaurar ecosistemas dañados: Muchos hábitats costeros degradados que fueron muy productivos podrían restaurarse. El programa de MIZC ofrece oportunidades para identificar y restaurar esos hábitats. Conciencia pública. El MIZC puede desempeñar un papel importante en la creación de conciencia pública respecto del valor de la zona costera y de la necesidad de su conservación. Los tratados y convenios internacionales dieron origen a distintas directrices para la aplicación en proyectos e iniciativas de MIZC de los principales organismos como: Banco Mundial (WB), Reporte de la Conferencia Mundial sobre Costas (WCCR), de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) y Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), entre otros. Steer et al, 1997, presentan un resumen de los propósitos, principios, funciones de los programas


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de MIZC y las directrices en cuanto a la integración espacial y vertical entre los diferentes actores de las zonas costeras y el papel que debe desempeñar la ciencia en los programas de MIZC, Tabla 6.

Tabla 6: El consenso sobre las directrices de Manejo Integrado de Zonas Costeras

Propósito

El MIZC busca guiar el desarrollo de las áreas costeras de una forma ecológicamente sostenible

Principios

Los programas de MIZC deben estar guiados por los Principios de Río, con énfasis sobre los principios de igualdad entre generaciones, el principio precautorio y el de “el que contamina paga”. El MIZC debe tener una naturaleza interdisciplinaria y holística, especialmente en lo que se refiere a Ciencias y Políticas.

Funciones

El MIZC fortalece y armoniza el manejo sectorial en la zona costera. Preserva y protege la productividad y la diversidad biológica de los ecosistemas costeros y mantiene sus valores. Promoviendo un desarrollo económico racional y una utilización sostenible de los recursos oceánicos y costeros, facilitando la resolución de conflictos en la zona costera.

Integración Espacial

Los programas de MIZC abarcan las áreas costeras y de tierras altas, los usos que afectan las aguas costeras y sus recursos, y se extiende hacia el mar para incluir las aguas costeras que afectan la tierra de la zona costera. Además los programas de MIZC deben incluir aguas oceánicas bajo la jurisdicción nacional (Zona Económica Exclusiva), sobre las cuales los gobiernos tienen responsabilidades de administración bajo la Convención de los Derechos del Mar y la UNCED.

Integración Vertical y Horizontal

La meta básica del MIZC es sobreponerse a la fragmentación sectorial e intergubernamental que existe hoy en los esfuerzos de manejo costero. Para esto los mecanismos institucionales para la efectiva coordinación entre los múltiples niveles de gobierno que operan en la zona costera, son fundamentales. Como resultado el proceso de MIZC se verá fortalecido y racionalizado. De una gran variedad de opciones, los mecanismos de coordinación y armonización deben ser moldeados para encuadrar perfectamente dentro del contexto especifico y único de cada gobierno nacional

El uso de la ciencia

Debido a las incertidumbres y complejidades que existen en la zona costera, el MIZC se debe construir sobre la base del mejor conocimiento científico (natural y social) disponible. Técnicas como: Estudios de riesgo, evaluación económica, estudios de vulnerabilidad, valoración de recursos, análisis de costo-beneficio y monitoreos deben ser la base imprescindible del proceso de MIZC.


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Manejo integrado de las áreas costeras (MIAC). El MIAC como parte del proceso de planificación del desarrollo

Lo que durante décadas se conoció como manejo de la zona o área costera, se ha convertido actualmente en manejo integrado de áreas costeras (MIAC), MZC – MIZC y MIAC se usan indistintamente. Los términos “zona costera” y áreas costeras y marinas” se usan como sinónimos para referirse tanto a los componentes terrestres como a los marinos e implica límites que abarcan aquellas áreas y actividades dentro de las cuencas hidrográficas que afectan significativamente la costa y las que se extienden en dirección del mar hasta la orilla de la plataforma continental o la zona económica exclusiva (ZEE) (GESAMP, 1997; Clark, 1996), en consecuencia, las zonas costeras comprenden tanto los recursos terrestres y marinos, como los ecosistemas que se encuentran en la intersección entre la tierra y el mar, como los deltas fluviales, las tierras húmedas, las playas y dunas, las lagunas, los estuarios, los arrecifes de coral y terraplenes frente a la costa. Para el desarrollo y la implementación de los programas de MIAC se ha sugerido desarrollar un proceso de planificación (estratégica) en varias fases, (ver Clark, 1996; PNUMA, 1996; Steer et al, 1997), y directrices de organismos patrocinantes. Todas las propuestas incorporan estrategias de manejo basadas en un enfoque en los sistemas, que permiten reconocer las interrelaciones entre los distintos subsistemas, Figura 2 Sistema MIAC. La mayor parte de los problemas de las áreas costeras involucran a varios sectores a la vez y por eso, los problemas sólo pueden resolverse mediante un planteamiento interdisciplinario, incluso en aquellos casos en que sólo uno o dos sectores son los que impulsan el desarrollo (por ejemplo pesca y turismo). Por otra parte el manejo de áreas costeras requiere de profesionales capacitados y especializados en la toma de decisiones, para utilizar las técnicas e instrumentos apropiados: manejo de la información; manejo pesquero, manejo de parques marinos costeros y áreas especiales; evaluación del impacto ambiental; evaluación económica; instrumentos de control para la implementación, evaluación y manejo de riesgos, etc., (ver PNUMA, 1996). Respecto del manejo de la información los responsables deben analizar cinco elementos: escala, indicadores derivados de otros programas, indicadores exclusivos del MIAC, identificar las necesidades regionales de datos e información y la calidad de los datos y de la información. Desafíos y oportunidades del MIAC Coordinación e integración intergubernamental/Interjurisdiccional Los Estados deberían establecer mecanismos de cooperación y coordinación entre las autoridades nacionales involucradas en la planificación, el desarrollo, la conservación y la ordenación de las zonas costeras, (artículo 10.4). Todos los niveles de gobierno de un país deben estar involucrados en la planificación y manejo de las costas. Para ello es necesario:

SUBSISTEMA JURÍDICO INSTITUCIONAL

Planificación y políticas de desarrolloOrdenación ambientalOrdenación de recursos

Ordenación de áreas especiales de manejo

(parques, reservas, etc.)Desarrollo sostenible

Investigación científica y tecnológica

MEDIO BIOFÍSICO

Riesgos ambientalesRiesgos ambientales

SUBSISTEMANATURAL

Recursos Costeros (PNUMA, 1996)Elementos físicos/geomórficos: tierra firme, playas, puntas, golfos, caletas, penínsulas, islas costeras, arrecifes, etc.Sistemas naturales; ecosistemas con propiedades y procesos biofísicos particulares, inclusive flora, fauna y recursos no renovables. Sistema de cuencas: hidrográficas costeras, cuenca oceánica, incluye sistemas de circulación de los estuarios, las corrientes, el oleaje, las pesquerías, y las mareas, entre otros fac to res .Sistema atmosférico: Incluye los huracanes y demás tormentas estacionales, el clima y el air e li mp io .Sistemas panorámicos: Conjuntos costeros escénicos Sistemas recreativos. Conjuntos de los sistemas anteriores que contribuyen al bienestar mental y físico de los residentes y de los visitantes.

SUBSISTEMACONSTRUIDO

Recursos construidos: Las estructuras hechas por el hombre cambian la accesibilidad de los recursos, la distribución espacial y temporal de éstos, así como la calidad de los recursos naturales disponibles. Los caminos incrementan la accesibilidad; las plantas de tratamiento mejoran la calidad del agua disponible; las presas en un río alteran la distribución de los caudales de agua en el tiempo; las defensas marítimas crean y protegen áreas urbanizables; y el fomento de las playas crea instalaciones recreativas y turísticas. Las estructuras hechas por el hombre también incluyen áreas urbanizadas con estructuras para vivienda y actividades económicas, así como infraestructura social y comercial. Muchas de esas estructuras a menudo limitan el acceso a los recursos costeros y son una amenaza para esos recursos.Recursos culturales/patrimoniales/arqueológicos. Los lugares y los parajes con cualidades culturales, históricas o estéticas particulares son atractivos para el turismo y el esparcimiento o para el desarrollo urbano. Los sitios arqueológicos tienen un valor como recurso, tanto desde el punto de vista cultural como turístico.

SUBSISTEMA PRODUCTIVO

Sectores que utilizan directamente la zonas costera y/o impactan en ella

Primario: Agricultura (sedimentos erosionados y escurrimientos de productos químicos agrícolas), Pesca comercial y deportiva (sobre explotación, buques encallados), Acuicultura-Maricultura (cambios en los flujos de agua, degradación, destrucción de manglares, etc.), Silvicultura, Minería (extracción de arena), Petróleo y del gas (derrames).

Secundario (industrias): Desarrollo industrial (efluentes, materiales peligrosos y tóxicos; conflicto espacial con esparcimiento público)

Terciario (servicios): Puertos y desarrollo portuario (Administración portuario, mantenimiento de canales de navegación, relleno, dragado y manejo de materiales tóxicos), Navegación (comercial y deportiva), Operaciones navales y de defensa nacional (controles, prefecturas, guardacostas, aduanas), Transporte (caminos sin pavimentar-pérdidas de suelo), Abastecimiento de agua (demanda urbana y por turismo), Generación de energía, Parques y recreación, Turismo (requerimientos de agua, drenaje, caminos, puertos y un entorno natural accesible e impoluto), Manejo de la pesca y vida silvestre, Control de contaminación del agua, Control de inundaciones, Control de la erosión costera, Investigación costera y marina, Educación, Salud pública, Desarrollo urbano (viviendas con requerimiento de agua potable, servicios de tratamiento de agua servidas, el desarrollo provoca aumento de desechos líquidos y sólidos y contaminación en ausencia de regulación)

SUBSISTEMA SOCIAL

Recursos humanos. Las personas que viven y/o trabajan en las áreas costeras participan en la producción de bienes y servicios, en la construcción de instalaciones de turismo y recreo, la protección de las áreas por debajo del nivel del mar o la conservación de lugares escénicos. Las habilidades técnicas humanas, las características culturales, el nivel de organización, etc., son elementos importantes que determinan la forma de apropiación y uso de los recursos costeros

ORGANIZACIÓN SOCIAL

Oferta Demanda

Demanda ambiental para actividades

Oferta ambiental para actividades

Oferta de recursos

Demanda de recursos

Entorno internacionalEntorno internacional

Entorno nacionalEntorno nacional

Entorno internacionalEntorno internacional

Entorno nacionalEntorno nacional

Figura 2: Sistema Manejo Integrado de Áreas Costeras


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• Fortalecer las instituciones nacionales y locales involucradas en políticas ambientales y elevar las capacidades existentes, a fin de incorporar la planificación integral como un método en el manejo de los recursos costeros

• Fortalecer la formulación de estrategias y políticas gubernamentales para la promoción del desarrollo sostenible

• Fortalecer la capacidad de supervisión y fiscalización • Integrar el conocimiento científico con los regímenes administrativos • Integrar los distintos sistemas de investigación científica técnica • Conciliar los distintos métodos y enfoques utilizados para la elaboración

de indicadores e índices Coordinación del programa MIAC con programas de planificación existentes Los programas MIAC deben coordinarse e integrarse con la planificación económica sectorial, de uso de la tierra y planificaciones de un área especial o regional. Debe existir consenso entre las prioridades nacionales de manejo y el MIAC, deben acordarse prioridades en conformidad con las metas de desarrollo sostenible económico y social, en resumen deben conciliarse entre los distintos programas, políticas y prioridades y especialmente entre los problemas costeros más urgentes. Un factor clave para la integración es centrar la atención en los problemas claramente identificados. El objetivo final del MIAC es convertirse en una parte operativa del proceso de planificación del desarrollo sostenible nacional. Respecto de la Planificación Sectorial, que es la más avanzada en la región, el MIAC puede contribuir a reducir los efectos negativos de las actividades perjudiciales del desarrollo de otros sectores o áreas y a superar los conflictos asociados con el manejo sectorial. En cuanto a la Planificación urbana, la situación ideal es que el proceso del MIAC se integre al proceso de planificación del uso de la tierra como una parte de éste. El reto en cuestión de políticas, radica en lograr el equilibrio apropiado entre el desarrollo de la costa y la mitigación de los riesgos, entre el crecimiento económico y la seguridad del público, con la reducción de los impactos acumulativos. La integración de distintas políticas con el MIAC se facilita cuando los responsables de la planificación incorporan la cuestión ambiental (factores ambientales naturales y socioeconómicos) y procesos administrativos equitativos, transparentes y participativos. Coordinación y cooperación entre Estados Los Estados con zonas costeras vecinas deberían cooperar entre sí (artículo.10.3). Los aspectos del manejo de las costas que trascienden las fronteras costeras locales, y que por lo mismo deben estudiarse en un contexto más amplio, incluyen problemas regionales como la contaminación y la degradación de los hábitats en mares semicerrados como el Caribe o, a escala mundial, cuestiones como el calentamiento mundial y el ascenso acelerado del nivel del mar. Existe una fuerte necesidad de aportes científicos para resolver los


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aspectos regionales y mundiales del MIAC, y que pudieran aplicarse simultáneamente a los problemas en los niveles nacionales y hasta locales. El apoyo de los organismos internacionales y regionales es crítico para alcanzar esta meta, en particular donde los acuerdos intergubernamentales sean necesarios para lograr un MIAC eficaz. Un MIAC eficaz puede lograrse mediante una mejor coordinación entre las organizaciones y las instituciones nacionales, regionales e internacionales. Esa coordinación ayuda a evitar duplicaciones innecesarias y permite desarrollar los conceptos, las herramientas y las redes que se necesiten para facilitar el complicado proceso de desarrollar e implementar programas nacionales de MIAC. Participación Es necesaria una amplia participación de todos los involucrados en todas las fases del programa MIAC, incluyendo desde el propio gobierno hasta ONG`s. Cuando se menciona participación “amplia” se hace referencia a que los interesados compartan responsabilidades y costos del programa. Para ello se requiere del fortalecimiento de regímenes administrativos participativos, mecanismos de negociación y resolución de conflictos entre sectores, además de programas de capacitación y formación. El éxito de una Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible requiere la internalización de estos principios básicos sobre participación pública (OEA, 2001): Proactividad La participación pública requiere que los gobiernos y la sociedad civil tomen iniciativas en concordancia con sus respectivos papeles para desarrollar su potencial máximo y enriquecer el proceso de toma de decisiones para el desarrollo sostenible. Inclusión La plena participación de todos los interesados y/o afectados por temas de desarrollo sostenible es esencial para lograr soluciones durables. Se deben realizar esfuerzos especiales para incluir la participación del sector privado, y para crear igualdad de oportunidades para las mujeres, y los grupos vulnerables tales como las poblaciones indígenas, los jóvenes, minorías en desventaja racial o étnica (incluyendo las poblaciones en desventaja de ascendencia africana) y otros grupos tradicionalmente marginados. Responsabilidad compartida Los gobiernos y la sociedad civil deberían compartir equitativamente los compromisos, costos y beneficios del desarrollo. Apertura a través de todo el proceso La participación extensa y continua durante todo el proceso de diseño, ejecución y evaluación de proyectos, políticas o programas, inspira nuevas ideas y


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conocimientos, legitima las decisiones y enriquece los resultados. Un proceso de toma de decisiones que sea abierto a incluir aportes en todas sus fases, puede beneficiarse de ajustes cuando sea necesario y responder a nueva información o circunstancias. Acceso La participación de la sociedad civil en decisiones sobre desarrollo es fundamental para lograr soluciones duraderas. Para participar en forma efectiva, los ciudadanos deberían tener acceso oportuno en los diversos niveles de gobierno, a la información, al proceso político y al sistema judicial. Transparencia Alianzas productivas entre la sociedad civil y el gobierno requieren que ambos sean confiables y transparentes. La transparencia de todas las partes involucradas en un proceso de toma de decisiones facilita una participación más significativa al asegurar que las motivaciones y objetivos sean explícitos y que toda la información necesaria sea confiable y disponible oportunamente. Respeto por los aportes del público La participación ciudadana solo será efectiva y eficiente si existe la seguridad que, en el proceso de toma de decisiones, las contribuciones derivadas de la implementación de diversos mecanismos para la participación son evaluadas, analizadas y consideradas adecuada y oportunamente. Estos principios destacan diversas condiciones claves que son necesarias para promover el éxito de políticas y prácticas de participación pública, que requieren el compromiso firme y permanente de los gobiernos y la sociedad civil. Pesca Responsable, el MIAC y la planificación del Desarrollo Sostenible

Como conclusión en la Figura 3 se resume el proceso de integración de la Ordenación pesquera y la Pesca Responsable, en la planificación del Manejo Integrado de Áreas Costeras y en la planificación del Desarrollo Sostenible.

Pregunta de Reflexión: ¿Cómo espera integrar su proyecto específico en la planificación del manejo integrado de áreas costeras y en la planificación del Desarrollo sostenible?

Ordenación PesqueraPesca Responsable oDesarrollo Pesquero

Sostenible

Manejo Integradode Áreas Costeras

MIAC

Manejo Integradode Áreas Costeras

MIAC

DesarrolloSostenible

Integración de la Pesca en el MIACArt. 10 Código de Conducta para la Pesca responsable

Agenda 21 Capítulo 17.Decisión II/10 COP y Recomendación III/2 SBSTTA Convenio sobre la Diversidad BiológicaResolución VIII/4 Ramsar

Evaluación de los sistemas pesquerosEvaluación de las pesquerías

Investigación PesqueraIndicadores del Sistema Pesquero

Sistemas de monitoreo, control y vigilancia

Evaluación de las zonas /áreas costera y

usos de los recursos

Investigación Multidisciplinaria ymultisectorial

Indicadores específicos áreas costerasSistemas de control y vigilancia

Evaluación de laSostenibilidad

Investigación Científico técnicaIndicadores ambientales,

sociales, económicos y políticos

ENFOQUESISTÉMICO

Figura 3: Pesca Responsable, MIAC y Desarrollo Sostenible


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Curso de Politicas pesqueras Unidad 3: Políticas para el Desarrollo Pesquero Sostenible

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