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Dedicatoria

A Jesucristo A mi Patria: México que ha sido, es y será cuna de grandes hombres. A Gaby por darme a mis preciosos Hijos, y con dedicatoria especial a ellos: Dany, Micky y Jordy ya que son ilusión de mi vida, motor de mis actos y satisfacción por los logros. A mis Padres y Hermanos por su amor, calor humano y apoyo que me han brindado. A todos mis amigos por su ayuda afectuosa e incondicional A todos mis maestros por todo el tiempo que nos han dado y con el cual nos ayudan a ser mejores Al Colegio Benavente, la UPAEP y el IAPEP. A la fundación Mary Street Jenkins y en especial a la Sra. Ángeles Espinosa Yglesias, por darme la oportunidad de cursar esta Maestría becado.

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Adán Larracilla

Márquez

Índice

DEDICATORIA ........................................................................................................... 0

ÍNDICE ..................................................................................................................... 1

INTRODUCCIÓN........................................................................................................ 1

I. ANÁLISIS ............................................................................................................... 5

1. ANTECEDENTE .......................................................................................................................................... 6

2. ENTORNO .................................................................................................................................................... 38

3. NECESIDADES ............................................................................................................................................. 75

4. DIAGNOSTICO ............................................................................................................................................ 91

I. PROPUESTA ..................................................................................................... 97

5. AUTODIAGNÓSTICO .................................................................................................................................. 98

6. REGLAMENTO INTERNO ......................................................................................................................... 101

7. ORGANIGRAMA ........................................................................................................................................ 103

8. EL GERENTE MUNICIPAL ........................................................................................................................ 109

CONCLUSIONES.................................................................................................... 120

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 122

ANEXO A: Glosario....................................................................................................................................... 126

ÍNDICE DETALLADO ............................................................................................. 137

Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 1

Adán Larracilla Márquez

Márquez

INTRODUCCIÓN

En los últimos años hemos visto como ha ido evolucionando la administración

pública en México. Los cambios van desde un simple renglón o apartado de un

formato para satisfacer una demanda ciudadana; el cómo se deben recibir las

llamadas telefónicas en las dependencias gubernamentales; el análisis y uso de

los colores de los uniformes de trabajo de quienes laboran en las oficinas o

equipos de servicio en los gobiernos municipales hasta las más complejas y

diversas innovaciones administrativas en organigramas, equipos, lazos

institucionales, metas y procedimientos.

Esto no es casualidad muchos son los factores que han provocado esto: La falta

de recursos disponibles en los gobiernos; el exceso de demandas y la pobreza de

la población; la competencia entre partidos por quedarse con los gobiernos y

demostrar que lo pueden hacer bien para consolidar sus Proyectos de desarrollo;

la critica de los ciudadanos al gobierno y la apertura hacia la imparcialidad,

veracidad y oportunidad de los medios de comunicación; en fin tantos factores

que confluyen para que se den los cambios aludidos.

El presente trabajo pretende ser además de cumplimiento de requisito para la

obtención del grado de maestría en administración pública, libro de texto para

los que deseen o quieran conocer los fundamentos básicos sobre los gobiernos

municipales, una guía y motivación para implementar un modelo de gerencia

municipal en México como pauta para lograr eficacia gubernamental, eficiencia

en sus acciones y legitimidad social.

El modelo propone separar lo político de lo administrativo, clarificar las áreas de

trabajo para que cada una de estas cumpla con calidad con su función.

Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”

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Márquez

Es innegable la complementariedad de las dos actividades, pero esta más que

comprobado que una delimitación clara y objetiva redundaría en mejores

resultados. Necesitamos que el cuerpo edilicio o ayuntamiento se dedique a

labores eminentemente políticas como: la visita a las comunidades, la

organización de la ciudadanía, los festejos y eventos públicos, las

determinaciones y planeación estratégicas del ayuntamiento y deje a los

operativos la parte de la ejecución de lo decidido por los miembros del cuerpo

edilicio. Solo hay que hacer un pequeño repaso con estas preguntas: ¿Cuantas

veces hemos visto que los alcaldes se ven saturados en sus agendas y horarios por

la gran cantidad de actividades tanto operativas como políticas que tienen que

realizar y no hacen bien ninguna de las dos?, ¿Cuantas veces también vemos que

se cometen errores graves al tomar decisiones si bien son bien intencionadas lo

son también erróneas por carecer del conocimiento y experiencia adecuados en

materia de administración publica?, ¿Cuantas veces hemos visto que hay

conflictos entre los regidores o munícipes con los mandos directivos y operativos

del gobierno municipal por no existir una clara definición de las actividades y

funciones a realizar?.

Se propone entonces a un Gerente Municipal como encargado directo de la

ejecución, jefe del equipo administrativo y como interlocutor entre las áreas

organizacionales importantes de los gobiernos municipales: La política

estratégica o Ayuntamiento y la operativa o Administración Pública Municipal a

su mando.

El presente trabajo esta dividido en dos grandes títulos: El primero es de Análisis

y el Segundo es la Propuesta. Estos a su vez están subdivididos en ocho capítulos.



Márquez

En los cuatro capítulos del titulo de Análisis se plantean primero: los

antecedentes que refieren algunos detalles de la evolución municipal en nuestro

país, la génesis del artículo 115 y sus reformas para culminar en el texto ahora

vigente de este. Se hace también una breve reseña de lo que ha significado la

administración pública en nuestro país y los modelos de administración pública

municipal que se han utilizado en otros países. El capítulo segundo o del entorno

enuncia las bases jurídicas del municipio, la actualidad administrativa, la

diversidad municipal existente e información sobre algunas instituciones y

gobiernos que aplican modelos parecidos al propuesto.

Resultado del planteamiento de los antecedentes y entorno actual se plantean en

el capitulo tercero las necesidades de los dos grandes interlocutores municipales:

Gobierno y sociedad en sus actividades más importantes para terminar la etapa

del titulo de análisis o cuarto capítulo en un diagnóstico de lo que esta

sucediendo en los municipios mexicanos.

El segundo título de propuesta refiere los pasos que habría que seguir en la

implementación del modelo de gerente municipal: Un Autodiagnóstico, Las

adecuaciones o creación que se deberán hacer al reglamento interno de los

ayuntamientos y administraciones públicas municipales para que quedara

enmarcada legalmente esta propuesta; se plantea también una breve descripción

del organigrama que funcionaria con el gerente como lazo o interlocutor entre

las dos áreas de trabajo ya discutidas y por último en esta sección cual debe ser

el perfil profesional que debe cubrir el gerente, las funciones a realizar y algo

muy importante y olvidado hasta el momento un código de ética en el que se

debe de mover al Gerente Municipal para funcionar adecuadamente y lograr que

el modelo sea exitoso.


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Márquez

Este análisis y propuesta hace énfasis, como su título lo indica, en la necesidad

de la actuación de profesionales de la administración pública en los

ayuntamientos, capacitados para las áreas más importantes de los ayuntamientos

y, especialmente, en la dirección ejecutiva a cargo de un “Gerente Municipal”.

El objeto de la propuesta es romper el paradigma del superalcalde, el que todo

lo puede, todo lo hace. Se trata de separar lo político de lo administrativo, es

decir, que cada parte haga su labor de acuerdo a su nivel jerárquico, marco

normativo, perfil profesional y complejidad del municipio.

En pocas palabras que se deje lo político-estratégico al alcalde, sindico y los

regidores: La planeación estratégica, el rumbo, la gestión ante los demás

órdenes e instituciones de gobierno y la organización de la ciudadanía al

Ayuntamiento, y lo administrativo - operativo al Gerente Municipal y su equipo

de trabajo. Que la suma de los dos equipos: el administrativo y el político,

juntos, nos den gobiernos democráticos que ofrezcan resultados positivos en la

gestión pública con la consecuencia de consenso social. Que en las labores

administrativas no haya tinte o interés político y se tenga como fin lograr el

bienestar y bien-ser de los ciudadanos.

Las tareas son muchas, las características de los municipios también, pero la

voluntad y trabajo que se añadan a este modelo seguro redundaran en beneficios

para los gobiernos municipales, obviamente a los ciudadanos de los municipios y

por consecuencia a nuestro país.




Márquez

ANÁLISIS Y PROPUESTA DE UN MODELO DE GERENCIA PUBLICA MUNICIPAL PARA LOS GOBIERNOS DE LOS MUNICIPIOS MEXICANOS

I. ANÁLISIS

Los trabajos de investigación o análisis y propuesta de post grado como el

presente resultan en vertientes muy interesantes en las dos etapas mencionadas

dependiendo de: 1. Quien o quienes las realicen, 2. como son divulgadas, 3. los

antecedentes del tema, 4. el entorno presente o coyuntural en sus etapas

teóricas y prácticas y por ultimo, 5. las necesidades de los receptores, es decir,

probables usuarios o beneficiarios del trabajo, estudiosos y analistas y/ó afines al

tema.

Por fines obvios y prácticos se deja a un lado los puntos de quien realiza la

investigación y como se divulga para pasar al estudio de los antecedentes,

entorno y las necesidades a fin de plantear con esto una hipótesis que finalmente

se fundamentara para convertirla en una tesis respecto del titulo manejado en

este documento: Análisis y Propuesta de un Modelo de Gerencia Pública

Municipal para los gobiernos de los Municipios Mexicanos.


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Márquez

1. ANTECEDENTE



Márquez

1.1. Histórico Institucional

Ya en Nuestro México Prehispánico existían antecedentes de organización similar

a la municipal aunque con rasgos muy característicos, en diversos pueblos

funcionaban organizaciones comunitarias que los historiadores consideran como

equivalentes.

Sobresale el caso del imperio azteca, en donde encontramos al calpulli, que era

una organización compuesta por familias que producían bienes para su

autosuficiencia. Estos estaban organizados de la siguiente forma:

Organización de los calpullis:

La autoridad máxima o el consejo era llamado Tecpan.

El tecuhtli, era la persona encargada de todas las actividades militares de guerra

y también de adiestramiento.

Los tequitlatos, se encargaban de coordinar y organizar los trabajos

comunitarios.

Los calpixques, recaudaban los tributos.

Los tlacuilos, eran los cronistas de la época.

Y los Sacerdotes y médicos hechiceros, estaban al cuidado de los calpullis

1.1.1. El primer ayuntamiento: La Villa Rica de la Vera Cruz

La Institución Municipal como tal en nuestro país tiene sus inicios en la época de


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Márquez

la colonización española, cuando Hernán Cortes funda la Villa Rica de la Veracruz

el 22 de Abril de 1519 (actualmente Veracruz). “…Se eligieron alcaldes ordinarios

a Portocarrero y Montejo y regidores a Alonso de Ávila, a los dos Alvarados y a

Sandoval, alguacil mayor a Juan de Escalante, capitán de entradas a Pedro de

Alvarado, maestre de campo a Olid, Alférez real a Corral, procurador a Álvarez

Chico, tesorero a Gonzalo Mejía, contador a Alonso de Ávila, alguaciles del real a

Ochoa y Romero y escribano a Diego de Godoy. Pusieron por nombre al pueblo la

Villa Rica de la Veracruz, en memoria de haber desembarcado el Viernes Santo.”1

Ahí designado el ayuntamiento y sus funcionarios públicos nace la historia

municipal mexicana en el sentido estricto de la palabra.

El municipio que se trasplanta de España recoge 3 corrientes importantes de

gobierno, que son: la visigótica, con su concilium o consejo; la romana con el

régimen edilicio; y la árabe con la figura del alcalde.

En un principio los españoles tomaron como antecedente ciertas entidades

precortesianas, de la denominada división antigua, la cual era por medio de los

señoríos ya existentes y en las extensiones territoriales donde no existía tal

división, la milicia se encargaba de ello por medio de las capitulaciones reales,

es decir por contratos realizados por la corona.

Finalmente se hizo la división en provincias internas de oriente y occidente y de

las 12 intendencias las cuales se crearon en 1786 mediante la ley que la

constituyó como organización territorial de la administración colonial.

Existen en toda esta historia altibajos en la importancia de la institución

municipal, altibajos que han dependido principalmente de los factores

económico, político y entonces de manera significativa el factor étnico.

1 Los Municipios de México, Antología histórica, CD ROM de la Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, 1998



Márquez

1.1.2. La Colonia

La institución municipal permitió de cierta manera organizar al territorio y a la

población colonial. Esto fue posible gracias a que el régimen sociopolítico

indígena fue respetado en gran medida ya que no contrariaba los principios

jurídicos hispanos del municipio ya que comparativamente los territorios o

calpullis y los consejos o Tecpanes eran parecidos en su estructura y funciones.

Con esto se puede decir que la organización municipal contribuyó a la asimilación

de las dos culturas: La Indígena y la Española.

Además, la autonomía municipal, a pesar de ser un esbozo y con sus

imperfecciones, permitió en buena medida el desarrollo económico regional.

Durante casi todo el periodo colonial el ayuntamiento estuvo subordinado al

Estado Español, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, tomó parte activa en el

proceso de emancipación política.

El resto del territorio colonial se integró paulatinamente en municipios, con base

en la estructura de organización política preexistente, y se organizo en

provincias, que se conformaban por pueblos, los que debían tener una cabecera

llamada alcaldía mayor, siendo obligatorio establecer un cabildo o consejo

municipal.

Los cabildos de indígenas o repúblicas de indios tenían diferentes funciones

como: Recaudar y entregar los tributos a los españoles, Distribuir el trabajo para

construcciones o tareas agrícolas, Cooperar en el proceso de evangelización.


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Márquez

Además tenían facultad en materia penal (aprehender a los delincuentes y

consignarlos).

Las funciones de los cabildos de españoles consistían en: La Procuración de

justicia; los alcaldes ordinarios se dedicaban a la administración y los regidores a

la obra pública.

El ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las actividades

de los trabajadores artesanales.

Coyoacán es el primer ayuntamiento constituido en el Valle de México. La primer

acta de cabildo de ese ayuntamiento data del 8 de marzo de 1524.

Los municipios gozaron de un considerable margen de libertad y cuasi autonomía

que permitió que su economía creciera por algunos periodos en forma notable.

Sin embargo, esta situación provocó que las autoridades coloniales asumieran el

control de muchos medios de producción, limitando con esto buena parte de las

facultades y atribuciones municipales.

De esta forma, la autonomía municipal fue deteriorándose paulatinamente al

tiempo en que se gestaban los comienzos de un centralismo radical.

La mayoría de los historiadores comentan que la institución municipal colonial

como ya mencionábamos era una síntesis de las instituciones española e

indígena. Los cabildos coloniales tenían dos funciones primordiales: formar lazos

de vecindad y planificar las ciudades, por un lado, y atender a la defensa de las

poblaciones, por el otro. Cada villa tenía dos alcaldes con jurisdicción civil y

criminal, cuatro regidores, un procurador y un escribano.



Márquez

Durante el siglo XVIII, España y sus colonias recibieron una fuerte influencia de la

corriente conocida como la Ilustración francesa por virtud de la cual el régimen

municipal fue cobrando matices centralistas. De ahí surgen los órganos conocidos

como intendentes y subdelegados, que remplazaban a los gobernadores y a los

alcaldes mayores.

Sin embargo, es de la misma Francia de donde se recibe una nueva corriente de

influencia en la última etapa de la Colonia.

En efecto, durante la Revolución Francesa, se generó una renovación del espíritu

municipal por la cual esta institución aspiraba a adquirir un papel

preponderante, mismo que se constituyó en importante ayuda para la

emancipación de los países coloniales.

1.1.3. El Sistema Municipal en el México independiente

La Constitución de Cádiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en España; y

unos meses después, exactamente el 30 de septiembre del mismo año entraba

en vigor en la Nueva España, y establecía que:

Los Ayuntamientos se integraban por: un alcalde o alcaldes, regidores, un

procurador síndico, presididos por el jefe político o el prefecto donde lo hubiese,

que era el representante del gobierno central en el departamento o partido.

Las Atribuciones del Ayuntamiento eran: administrar los asuntos de Salud, el

orden público, la instrucción primaria, la beneficencia, las obras públicas y

también el manejo de las cárceles municipales.


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Márquez

Si bien durante la lucha de Independencia la Constitución de Cádiz (1812) tendió

a restructurar el régimen municipal, promoviendo la autonomía de los municipios

y estableciendo la forma como debían ser administrados, la siguiente

Constitución, de 1824, omitió por completo el tema del municipio, dejando a las

entidades federativas en total libertad para determinar su régimen de

administración interno.

1.1.3.1. La Constitución de 1836 (Las Siete Leyes)

Esta constitución estableció un sistema de departamentos, distritos y partidos

(demarcaciones territoriales) con autoridades designadas por los gobernadores de

los departamentos cuya misión era cuidar el orden y la tranquilidad públicos con

entera sujeción al gobernador.

Sólo existían ayuntamientos en las capitales de los departamentos, Puertos

superiores a 4,000 habitantes y pueblos con más de 8,000 pobladores, cuyo

número de alcaldes, regidores y síndicos era fijado por las juntas

departamentales de acuerdo con el gobernador. En todo caso, los ayuntamientos

solamente contaban con facultades de recaudación.

Por Decreto del 22 de agosto de 1846 se restableció el Distrito Federal y sus

ayuntamientos, funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, en que el

General Santa Ana dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de

México.

1.1.3.2. La Constitución de 1857

En esta constitución se precisó la organización del país en forma de república



Márquez

representativa democrática, federal y popular.

En el artículo 72 de esta Constitución se menciona que se elegirá popularmente a

las autoridades públicas municipales y judiciales; el artículo 31 menciona que

todo mexicano debe contribuir a los gastos de la Federación, Estado o Municipio,

así que estos últimos podían exigir impuestos para sus funciones y cierta

independencia económica; y el artículo 36 establecía la obligación de todo

ciudadano de inscribirse en el padrón de su municipio. De tal manera que los

estados de la federación normaban y reglamentaban sus respectivos regímenes

municipales.

La Intervención Francesa trajo como consecuencia el establecimiento del

segundo Imperio en México. Maximiliano a través de su Estatuto Provisional,

designaba la soberanía en la persona del Emperador. La división política del

territorio era en departamentos, divididos en distritos y a su vez en

municipalidades. Dicha estructura era administrada jerárquicamente por los

prefectos imperiales, un consejo de gobierno, subprefectos para los distritos; y

para los ayuntamientos y los alcaldes eran elegidos por la jefatura de los

departamentos. Las contribuciones, eran designadas por el Emperador de

acuerdo a propuestas de los consejos municipales y se estableció que ninguna

carga ni impuesto municipal podía implantarse, sino a propuesta del consejo

municipal respectivo.

El dominio imperial no alcanzó a consolidarse en todo el territorio mexicano y no

fue sino hasta la toma de Querétaro cuando se derrocó al régimen imperial. En

julio de 1867 se restableció la sede del gobierno en la capital del país y con ello


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Márquez

el régimen republicano.

1.1.3.3. El porfiriato (1876-1880; 1884-1911)

Porfirio Díaz agrupó a los ayuntamientos en divisiones administrativas que

recibieron los nombres de partido, distrito, jefatura política o cantón, que eran

regidos por funcionarios de origen centralista. Su función consistía en ser agentes

del gobierno y sólo obedecían las órdenes del gobernador; la misión más

importante que tenían era evitar cualquier intento de protestas o insurrección.

En este periodo se dan proyectos que sujetan la actividad de los municipios. En

1897, se publicó la Ley general de ingresos municipales, estableciéndose los

siguientes puntos: rentas propias, impuestos municipales, impuestos federales,

subvenciones del gobierno federal, e ingresos extraordinarios.

En 1903 la organización municipal se daba de la siguiente forma: Los prefectos

eran los jefes de todos los servicios en las municipalidades y estaban

subordinados al gobierno del estado.

La autonomía y libertad no ejercían en él, quienes determinaban

verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los ya

mencionados jefes políticos.

1.1.3.4. La Revolución

Durante el movimiento revolucionario de 1910 se planteó la necesidad de

instaurar el municipio libre, así como la abolición de las jefaturas políticas.



Márquez

La libertad municipal fue una de las causas por las que se luchó durante el

movimiento social mexicano de 1910 a 1917. El Plan de Partido Liberal Mexicano,

el 1º de julio de 1906 se propuso consagrar la libertad municipal; en los artículos

45 y 46 del Plan se señalaba la supresión de los jefes políticos y la reorganización

de los municipios que han sido suprimidos y restablecer el poder municipal.

El Plan de San Luis expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los

estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano solo

existen en nuestra Carta Magna.

En este mismo Plan, Madero hizo resaltar en el punto 4 de los 11 que se

expresaban. El principio de no-reelección desde el Presidente de la República,

gobernadores de los estados y presidentes municipales.

El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley

general sobre libertades municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se

reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del municipio.

Plan de Guadalupe: en las adiciones a este plan del 12 de diciembre de 1914 se

dan medidas para el establecimiento de la libertad municipal como una

institución

1.2. La constitución de 1917 y sus reformas

La tesis fundamental de nuestra Carta Magna es precisamente la del municipio

libre, contenida en el artículo 115. Esto implica que en el ámbito municipal


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Márquez

concurren tres órdenes de autoridad, a saber: La municipal, La estatal y La

federal.

Dichos órdenes deben ser complementarios, es decir, en el municipio debe

prevalecer la posibilidad de resolver las cuestiones internas dejando los asuntos

de jurisdicción estatal y federal a las autoridades respectivas.

No obstante la intención de revitalizarlo, en los primeros años después de

consumado el movimiento revolucionario, el municipio entró en un estado de

postración. El sistema usó a las células municipales como instrumentos regionales

para consolidar su poder. “Se desató sobre el municipio la avalancha del asalto

político exterior; se le tiene sujeto más que nunca a direcciones y propósitos

desvinculados del interés comunal, regimentado sin remedio en la banda

insaciable, adscrito a innobles menesteres de complicidad en fraudes electorales,

representando papeles lamentables en toda clase de trampas y comedias, a

veces tragedias macabras consideradas necesarias por los directores de escena

para disfrazar de legalidad las usurpaciones, para cuidar el perfecto

funcionamiento de la maquinaria de su dominación, para aplastar o desalentar

todo intento de verdadera actividad ciudadana.

“Así, pues, no solo no existe la libertad política y administrativa que la

revolución proclamó para los municipios; pero ni siquiera una política municipal,

ni siquiera una verdadera administración municipal”2

En el Congreso constituyente se presentan dos posiciones importantes en el

diseño del Articulo 115, un grupo liderado por Heriberto Jara hablaba de plasmar

un articulo con ideas generales de la función municipal para dejar con esto

libertad a los congresos locales de decir las atribuciones que convinieran a los

2 Efraín González Luna, Reflexiones de Don Efraín González Luna, México, 1939



Márquez

municipios de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa.

Y por otro lado el grupo de Diputados encabezados por los diputados Machorro,

Narváez y Méndez que buscaba se finalizara con un articulo que detallara todas y

cada una de los derechos, atribuciones y obligaciones de los gobiernos

municipales de México.3

Al final se termino con un articulo 115 en términos generales tal y como lo había

propuesto el Diputado Heriberto Jara.

1.2.1. Texto Original Art. 1154

Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno

republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división

territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre,

conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular

directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del

Estado;

II. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las

contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en todo caso,

serán las suficientes para atender a sus necesidades;

III. Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos

legales.

El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de la

fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

3 Dip. Fed. Juan Marcos Gutiérrez, Reforma al 115 Constitucional, Video Conferencia en el Instituto Tecnológico de Estudios

Superiores de Monterrey del Seminario de Alta Administración Municipal, Campus Atizapan, México, Junio de 1999. 4 Congreso Constituyente; 1916-1917; Diario de Debates; 2 Tomos”, Comisión Nacional para las Celebraciones del 175

Aniversario de la Independencia Nacional y 75 Aniversario de la Revolución Mexicana”, México, 1985.


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Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su cargo

más de cuatro años.

Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del

artículo 83.

El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será

proporcional al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de

representantes de una legislatura local no podrá ser menor de quince diputados

propietarios.

En los Estados cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un

suplente.

Sólo podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano

por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años,

inmediatamente anteriores al día de la elección.

1.2.2. Sumario Histórico de Reformas al Artículo 1155

1.2.2.1 Primera Reforma.

Plutarco Elías Calles; Presidente de México.

Diario Oficial, 20 de Agosto de 1928.

Contenido: Reducción del número de representantes populares de la H. Cámara

de Diputados mediante un ajuste al sistema de representación proporcional:

siete diputados para estados con población menor de 400,000 habitantes; nueve

en aquellos cuya población excede de este número y no llegue a 800,000

habitantes y, once en los estados cuya población sea superior a esta última cifra.

5 Derechos del Pueblo Mexicano; México a Través de sus Constituciones; Tomo XI, Cámara de Diputados del H. Congreso de

la Unión.



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1.2.2.2. Segunda Reforma.

Abelardo Rodríguez; Presidente de México.

Diario Oficial, 29 de Abril de 1933.

Contenido: Se establece la elección directa de los gobernadores de los estados y

de las legislaturas locales.

El principio de no-relección se fortalece al prohibir la elección de individuos que

hubieren desempeñado el cargo de gobernador con cualquier carácter para el

periodo inmediato. Se dispone también que los diputados a las legislaturas de los

estados no podrán ser relectos para el periodo inmediato, salvo en caso de los

suplentes que no hubieren estado en ejercicio.

Se cambia el requisito de vecindad en el estado por el de residencia efectiva no

menor de cinco años en él, para poder ser gobernador.

1.2.2.3. Tercera Reforma.

Manuel Ávila Camacho; Presidente de México.

Diario Oficial, 8 de Enero de 1943.

Contenido: Ampliación en la duración del cargo de gobernador de estado de

cuatro a seis años.

1.2.2.4. Cuarta Reforma.

Miguel Alemán Valdés; Presidente de México.

Diario Oficial, 12 de Febrero de 1947.

Contenido: Participación de la mujer en las elecciones municipales: se les


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Márquez

concede el derecho de votar y ser votadas.

1.2.2.5. Quinta Reforma.

Adolfo Ruiz Cortines; Presidente de México.

Diario Oficial, 17 de Octubre de 1953.

Contenido: Se deroga la disposición que concede voto activo y pasivo a la mujer

para las elecciones municipales.

1.2.2.6. Sexta Reforma.

Luis Echeverría Álvarez; Presidente de México.


Contenido: Establece la facultad de estados y municipios para legislar la materia

de planeación y ordenación de los asentamientos humanos y conurbaciones en el

ámbito de sus competencias, a través de acciones concertadas con la Federación.

1.2.2.7. Séptima Reforma.

José López Portillo; Presidente de México.

Diario Oficial, 6 de Diciembre de 1977.

Contenido: Introducción del sistema de diputados de minoría en la elección de

las legislaturas locales y, del principio de representación proporcional en la

elección de los ayuntamientos de los municipios.



Márquez

1.2.2.8. Octava Reforma.

Miguel de la Madrid; Presidente de México.


Contenido: Se asegura al municipio libertad política económica, administrativa y

de gobierno en los siguientes términos:

a) Las legislaturas locales podrán suspender Ayuntamientos, declarará que

éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus

miembros, en los casos que la ley local prevenga. Asimismo se les confieren

facultades para designar a los Consejos Municipales que concluirán los periodos

respectivos.

b) Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y podrán celebrar

convenios con el estado a fin de que éste asuma algunas de las funciones

relacionadas con la administración de sus contribuciones.

c) Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir los bandos de policía y

buen gobierno y disposiciones administrativas de observancia general.

d) Intervención de los municipios, con el concurso de los estados en la

prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado

público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles,

parques y jardines, seguridad pública y tránsito.

e) Derecho de los municipios a percibir contribuciones sobre propiedad

inmobiliaria, participaciones federales, e ingresos derivados de la prestación de

servicios públicos a su cargo.

1.2.2.9. Novena Reforma.

Miguel de la Madrid; Presidente de México.

Diario Oficial, 17 de Marzo de 1987.


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Contenido: Se depuran los lineamientos estrictamente municipales, en relación

con otras cuestiones del derecho local en general, al derogarse los lineamientos

en relación con la reforma de elección de los ejecutivos y de las legislaturas

locales que se contenían en la fracción VIII; y lo relativo a las relaciones de

trabajo entre los estados y sus trabajadores, así como los convenios entre

Federación y estados para la ejecución y operación de obras y prestación de

servicios públicos contenidos en las fracciones IX y X para incorporarlas al nuevo

artículo 116.

Tabla de Reformas al 1156

1922 Número de diputados en proporción al número de habitantes

1933 No-reelección de los funcionarios del ayuntamiento

1943 Periodo de gobernadores de 4 a 6 años

1947 Derecho de la mujer al voto en elecciones municipales

1953 Derecho ciudadano de la mujer en todo tipo de elección (Deroga la reforma de 1947)

1976 Competencia municipal en materia de asentimientos humanos

1977 Principio de representación proporcional en la integración de ayuntamientos

1983 Reforma integral en materia política jurídica fiscal y administrativa

1987 Las fracciones VIII y X pasan al artículo 116 como fracciones I y VI (duración del cargo de gobernador y asunción de funciones de la federación a los estados)

1.2.3. Artículo 115. Texto Vigente

“Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno

republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división

territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre 6 Virginia Alcántara Palma, Un perfil de los municipios mexicanos: objetivos y responsabilidades, ponencia presentada en

Seminario de Financiamiento Municipal, organizado por el Institute for International Research, México, Septiembre de 1994.



Márquez

conforme a las bases siguientes:

I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular

directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del

estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos

popularmente por elección directa, no podrán ser relectos para el periodo

inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o

designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos

cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas

para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando

tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo

inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de

suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a

menos de que hayan estado en ejercicio.

Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus

integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han

desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por

alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus

miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los

alegatos que a su juicio convengan.

En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta

absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que

entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las

legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que

concluirán los periodos respectivos.


24


Márquez

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por

su suplente, o se procederá según lo disponga la ley;

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su

patrimonio conforme a la Ley.

Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases

normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de

policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones

administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;

III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y

lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a) Agua potable y alcantarillado;

b) Alumbrado público;

c) Limpia;

d) Mercados y centrales de abasto;

e) Panteones;

f) Rastro;

g) Calles, parques y jardines;

h) Seguridad pública y tránsito, e

i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad

administrativa y financiera.

Los Municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y

con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz

prestación de los servicios públicos que les corresponda;

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de



Márquez

los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las

contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en

todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan

los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,

consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de

valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el estado

para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la

administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los

municipios con arregla a las bases, montos y plazos que anualmente se

determinen por las legislaturas de los estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las

contribuciones a que se refieren los incisos a y c, ni concederán exenciones en

relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios

respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas o

morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio

público de la Federación, de los estados o de los municipios estarán exentos de

dichas contribuciones.

Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los

ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos

serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles;

V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,

estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes

de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus

reservas territoriales; Controlar y vigilar la utilización del suelo en sus

jurisdicciones territoriales; Intervenir en la regularización de la tenencia de la


26


Márquez

tierra urbana; Otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la

creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de

conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta

Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que

fueren necesarios;

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de

dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad

demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios

respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera

conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal

de la materia.

VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de

la fuerza pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente;

VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación

proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán

por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto

en el artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias;

IX. Derogada, y

X. Derogada.

1.3 Administración Municipal en México

1.3.1. Política vs. Administración

Al analizar los fenómenos políticos y sus relaciones encontramos un vinculo entre



Márquez

las actividades llamadas política y administración pública.

Estas dos generalmente se confunden en el manejo diario, y hay que decir que

expresan dos actividades con diferentes tareas. Definidas en posterior capitulo

en el presente estudio podemos anotar que la primera tiene que ver con los Fines

del Estado y la administración pública con el manejo de los medios con los que

cuenta el Estado, de ahí que su necesaria relación y manejo de

interdependencia.

Grafica 1: Esquema de interrelación funcional en los gobiernos

De esto concluimos que hay relación entre las dos y que su posible vinculación se

da de dos formas:

Que como regularmente ha sucedido la administración pública ha estado

supeditada al factor político, y que la administración pública fuera una actividad

que aunque vinculada al sistema político debe ser independiente.

LA POLITICA

(LOGRAR LOS FINES DEL ESTADO)

PARTE ESTRATEGIA

LA ADMINISTRACION

PUBLICA(ES MANEJAR LOS MEDIOS DEL ESTADO)

PARTE OPERATIVA

ESTADO


28


Márquez

Las últimas décadas han demostrado un vaivén respecto a la forma en la que se

relacionan la administración pública y la política:7

Entre 1940 y 1960 predominó la tendencia de subordinación de la administración

pública al mandato político, ya que el proyecto se oriento como primer fin a

lograr la estabilidad, por lo que el control se decidió indispensable, para que

lograda la estabilidad se caminara hacia el progreso y desarrollo económico;

factores que fueron determinando cambio y modificaciones en la estructura

administrativa.

De 1960 a 1980 la tendencia fue hacia la autonomía de la administración pública

y la planeación estratégica de largo plazo; Acciones que aparentemente dieron

sustancia al cambio y evolución, ya que la intervención del Estado en la

economía y la consecuente actividad paraestatal hicieron posible que la

administración pública evolucionara pensando en que era un recurso útil para

fortalecer las medidas del mismo.

De 1980 a 1990 la crisis dio como prioridad la subordinación de la administración

pública al sistema político para su obvio control.

La última década supone una democratización de los procesos administrativos y

políticos como parte del proceso de transición que vive México, y así una

independencia paulatina entre las dos actividades.

1.4 Modelos de Administración Pública Municipal en el Mundo

Hay diferentes modelos trabajando en todo el mundo de entre los que destacan:

7 Ma del Carmen Pardo, modernización de la Administración Pública, México, 1989



Márquez

1.4.1. Estados Unidos

Los dos más importantes modelos que se han implementado en los últimos años

en este país, como mecanismos para eficiente la función gubernamental en las

ciudades y condados de Estados Unidos son:

1.4.1.1. Comisión

El régimen de comisión pretendió fundarse sobre una base de analogía con las

empresas de negocios. Para ello imaginó que la comisión fuera como el consejo

de directores de la empresa.

Pero se olvido que los consejo de administración no asumen ni desempeñan por si

mismos funciones meramente administrativas. “Toda gran empresa industrial

indudablemente está organizada en forma que a primera vista parece sugerir el

plan de comisión. En la base de su estructura están los accionistas –que

corresponden a los votantes-. Tienen poca voz en los asuntos de la empresa pero

ejercitan un control indirecto porque eligen el cuerpo de directores, al menos en

teoría en la misma forma los votantes eligen una comisión. Por supuesto, el

cuerpo de directores es actualmente electo por un pequeño grupo de accionistas,

ya que los otros rara vez hacen efectivo su privilegio. Pero ello refuerza la

analogía. ¿ No son funcionarios municipales electos, por lo regular, por una

fracción de votantes, porque los otros se quedan en sus casas?. En cada caso, por

tanto, un consejo electo por los accionistas (ya que los votantes pueden ser

llamados accionistas de una empresa municipal) desempeña el cargo. Pero aquí

concluye la analogía. El cuerpo de directores de una empresa industrial privada

no intenta siquiera manejar los múltiples detalles del negocio. En vez de hacerlo


30


Márquez

así, emplea a un gerente general o presidente –experto altamente hábil- y se

descarga en él. Él es responsable de la conducción diaria de los negocios de la

empresa. Decide cientos de detalles con la mayor naturalidad. Únicamente

cuando surgen importantes problemas de política consulta al consejo de

directores. El consejo, por tanto, esta destinado a considerar sólo los asuntos de

importancia y los remueve si es necesario. Sus deberes consumen unas cuantas

horas a la semana o al mes y sus miembros están libres para dedicar la mayor

porción de su tiempo a otros asuntos. Nadie supone ni por un momento, que le

prestaran entera atención a los asuntos de la empresa o que se inmiscuirían con

el trabajo del gerente”8

1.4.1.2. Gerentes de Ciudad

Este es uno de los modelos más exitosos en cuanto administración pública

municipal se refiere en Estados unidos, ya que ha logrado obtener gobiernos

eficaces.

Es diferente al régimen de comisión ya que este se ha inspirado en los principios

que informan la organización de las empresas de negocios privados, no los llevo

hasta sus ultimas consecuencias y por eso no ha tenido tanto éxito.

El régimen de gerente, en cambio, es congruente con la analogía que se

pretende imponer al gobierno municipal con el manejo de las grandes empresas.

El régimen de comisión no realizo el divorció esperado entre la política y la

administración, que tan urgentemente se apunta y. al ser funcionarios electos los

comisionados no han podido sustraerse de la necesidad de acudir a la política

para arribar a sus puestos, para mantenerse en ellos y aun para obtener

8 Mac Donald, City Managers of USA, pag. 191-192.



Márquez

ulteriores relecciones, lo que implica las naturales complacencias con los

partidos y demás organizaciones políticas, el régimen de gerente separa la

política de la administración, entrega esta el gerente y deja aquella al consejo,

con lo cual se han obtenido mejores resultados.

El régimen de gerente implica el reconocimiento o la separación de funciones,

pues por un lado se atribuye al consejo las funciones de deliberación y al gerente

las funciones de gestión práctica. Parte del fracaso del régimen de comisión se

debe a la falta de distinción funcional entre la determinación y la separación de

la política. Las mismas cinco o siete personas de la comisión han de formular la

política y hacerla efectiva, elaborar y administrar la ley. Ahora bien, estas son

cosas distintas. Un cuerpo representativo es apto para determinar lo que la

política general debe ser; pero, dadas las complejas condiciones de la vida

urbana moderna, corresponde a hombres de especial preparación y habilidad la

labor administrativa9

El régimen de gerente, en cambio, escapa a la objeción y distinguiendo entre

política y administración las entrega a distintos órganos.

El consejo o comisión es de carácter electivo y en el se concentra el poder cuasi

legislativo municipal. Tiene dos funciones principales: la de aprobar ordenanzas y

dictar resoluciones y la de nombrar al gerente de la ciudad, controlando su

gestión.

Puesto que el consejo es un cuerpo puramente deliberativo y determinado de la

política, no hay razón para que tenga a cinco o siete miembros, y por el

contrario, será mas adecuadamente representativo si alcanza un numero mayor

de comisionados. La determinación de la marcha política la puede hacer el

consejo por medio de reuniones públicas plenarias y con amplia publicidad de sus

9 William Anderson, American City Goverment, p 329


32


Márquez

actos, para consultar el sentir de los electores

En el régimen de gerente se conserva al alcalde, pero por regla general no

ejercita poderes especiales distintos a los que de sus colegas, en el consejo.

Tiene en cambio la representación social del consejo y preside las reuniones. En

algunas ocasiones goza de un salario mas alto. Por lo general se elige de entre los

concejales, en ciertos casos es electo popularmente para ocupar dicho puesto.

El gerente no es un funcionario electivo, sino nombrado por el consejo,

comúnmente por tiempo indefinido. Es el más importante funcionario municipal y

el jefe de la administración, encargado de la ejecución de la política trazada por

el consejo. Asiste a las reuniones de este con voz, pero sin voto, y en cierta

forma sirve de enlace entre lo legislativo o cuasi legislativo y la administración

de la ciudad. Nombra a sus subordinados con entera libertad y en la misma forma

los remueve. Su responsabilidad es directa ante el consejo y solo responde

indirectamente ante el pueblo. Sus honorarios son elevados, ya que se desea su

competencia y eficacia. No necesita ser originario de la ciudad que administre y

hasta se indica la conveniencia de que sea forastero. Debe ser un hábil y

competente administrador, un hombre preparado en la ciencia y el arte de

gobernar y que domine la técnica de l manejo y gestión de los grandes servicios

públicos. Puesto que es el consejo el que lo nombra, a él toca removerlo, aunque

se admite en algunos lugares que el pueblo pueda pedir su remoción mediante un

referéndum.

La responsabilidad administrativa recae sobre el consejo y a el, como cuerpo

colegiado electivo que es, la exige el pueblo directamente, mientras que el

gerente no responde ante el pueblo sino indirectamente, pues no fue electo por

él, sino nombrado por el consejo.



Márquez

a) Historia de ICMA y de la profesión de Gerente de la Ciudad

La primera cita de una posición similar de lo que hoy es el gerente de un

gobierno local ocurre en 1908 en Stauton, Virginia en 1908, donde un “gerente

general” fue empleado para sobrellevar las funciones administrativas de la

municipalidad. La primera adopción formal del plan de gerente consejo fue en

Sumter en Carolina del Sur en 1912. En 1914, Dayton, Ohio, acepto el plan de

consejo gerente y llego a ser la primera municipalidad de gran tamaño que In

1914, Dayton, Ohio en operar la nueva forma de gobierno. Dieciséis años mas

tarde el condado de Durham en Carolina del Norte llego a ser el primer condado

que instituía esta forma de gobierno que sustentaba el concepto de

administradores profesionales.

La “International City Managers' Association” o Asociación Internacional de

Administradores de Ciudades en español como fue llamada sostuvo su primer

encuentro en 1914 cuando 32 gobiernos locales de Estados Unidos y Canadá

adoptaron el plan de consejo gerente. El encuentro se realizó en Springfield,

Ohio a invitación de O. E. Carr de Cadillac, Michigan, y H. M. Hardin de

Amarillo, Texas. El Señor Hardin, quien recientemente había sido llamado a su

primer puesto como gerente profesional sintió la necesidad de compartir su

experiencia e información con ese pequeño grupo de camaradas.

ICMA, desde su creación en 1914, ha continuado al servicio de un numero de

funciones esenciales para ejecutivos de las gerencias profesionales de los

gobiernos locales. Esta asociación a implantado la calidad de los gobiernos

locales en los cuales sus miembros sirven. Tal que el numero de gobiernos

locales que adoptan la forma de consejo gerente ha crecido al igual que la


34


Márquez

membresía de ICMA, en ambos términos y conocimiento profesional y

experiencias. El plan de consejo gerente creció con dificultad debido a la

depresión y a la guerra. En 1918 eran 100 los gobiernos con el plan de consejo

gerente. En 1930, el total se había incrementado a 400 y desde 1945 el grado de

incremento tiene un promedio de 50 por año. Excepto entre 1973 y 1976 que

registraron incrementos de 159 y 133 gobiernos locales respectivamente. Para

Diciembre de 1985 ICMA verifico la existencia de 2563 gobiernos en Estado

unidos. El numero de estos con la forma de consejo gerente continua creciendo

desde los ochentas y hasta los noventas. Hoy son aproximadamente 3000 los

gobiernos que tienen la forma de consejo gerente en Estados Unidos.

Durante los sesentas la utilidad de los gobiernos locales tuvo cambios

significativos. No solo fueron los complejos problemas sino las variaciones en las

organizaciones y estructuras llegaron a ser evidentes. Algunas ciudades, pueblos

y condados llegaron a necesitan un oficial responsable para manejar las tareas

administrativas sin adoptar en plan de consejo gerente tal y como fue

concebido.

El desarrollo de consejo de gobierno y consejo regionales trajo estructuras

innovadoras para los gobiernos locales. Esto trajo obviamente que en muchos

casos las posiciones desarrolladas que estaban siendo desarrolladas no tuvieran

variaciones significativas de tal ofrecidas por el modelo de consejo gerente.

En julio de 1969 la Asociación de Gerentes de Ciudad cambio su nombre a

Asociación de Gerencia de ciudades y con esto trajo el reconocimiento de los

gobiernos locales que proveen las posiciones de profesionales de la gerencia

mientras retenían otras formas diferentes a la de consejo gerente. Para distinguir

entre estas se reconoció el termino de comunidades con gerentes generales. Este



Márquez

criterio se estableció y fue reconocido como criterio corporativo de elegibilidad

para la membresía de ICMA. Mas recientemente en 1986, ICMA completo el

mismo proceso para reconocer a las asociaciones de gobiernos estatales y

provinciales de gobiernos locales. En mayo de 1991 los miembros votaron para

cambiar el nombre a Asociación internacional de gerencia de ciudades y

condados reflejando con esto la diversidad en la membresía de la asociación y el

reconocimiento de la evolución del profesionalismo de los gobiernos de los

condados.

ICMA tiene socios en Nueva Zelanda, Australia, Inglaterra, Canadá, EU y

Sudáfrica.

También Chile tiene ahora por ley que tener un administrador. También existe el

caso de Honduras donde ICMA trabajo con un proyecto para instrumentar un

sistema similar a un administrador.10

1.4.2. Otros países

1.4.2.1. Canadá

En el año de 1913 Westmount, Quebec adopto el plan de consejo gerente e

introdujo la forma para Canadá.

1.4.2.2. Honduras

La Administración de las municipalidades en Honduras fue tradicionalmente en

responsabilidad exclusiva del alcalde – quien tenía vinculaciones estrechas con el

gobierno central- y su personal.

10 Web Site o página en Internet (www.icma.org) de International City/County Management Association (ICMA), Sección History, ICMA, Agosto de 1999

http://www.icma.org/


36


Márquez

El alcalde, nombrado por cuatro años, generalmente tenía poca o ninguna

experiencia en la administración de una ciudad. El cambio frecuente de personal

en las municipalidades hacía que no fuera efectiva la capacitación ni el

planteamiento a largo plazo. El alcalde y el personal de la municipalidad estaban

a menudo lastimosamente mal capacitados para atender las necesidades de la

comunidad.

Un elemento importante en las mejoras administrativas introducidas durante el

proyecto de desarrollo de los municipios, fue el rol acrecentado del

administrador de ciudad en una ciudad bien dirigida.

Los alcaldes, por estar conscientes de sus limitaciones individuales en el campo

de la administración municipal – a pesar de que no lo reconocían públicamente-

fueron persuadidos de al importancia de que el administrador de la ciudad fuera

profesional.

La posición del administrador de la ciudad estaba más acorde con la realidad

hondureña. Los alcaldes pueden retener poder y designar un administrador para

el manejo de las labores administrativas, sin que esto conlleve el renunciar a los

poderes de la dirección ejecutiva.

En un día cualquiera en honduras, un alcalde puede ser abordado por docenas de

miembros del personal municipal y por los miembros de la comunidad, quines

necesitan decisiones sobre asuntos tan variados como el autorizar una solicitud

de un lote en el cementerio o la autorización de la compra de combustible para

el camión recolector de basura o la contratación de los servicios de un matadero.

Si bien el alcalde podría tener tiempo para algunos de estos problemas, el

atenderlos puede distraerlos de tareas como el planteamiento a largo plazo y el

desarrollo económico. Incluso, un administrador está mejor preparado para

enfrentar aquellos asuntos u toros más técnicos, como la administración

financiera.

Después de un cuidadoso análisis y muchos debates, muchos de los alcaldes



Márquez

involucrados en el programa decidieron contratar un administrador de la ciudad.

Algunos alcaldes rehusaron porque pensaron que un administrador disminuiría su

poder y control sobre sus ciudades. Otros, sin embargo, se convencieron de que

un administrador podría ayudar a sobrellevar parte de la carga de trabajo sin

poner en peligro la posición del alcalde.

En la mayoría de las municipalidades, los miembros del concejo municipal se

opusieron a la idea de tener un administrador porque pensaron que con esto se

disminuiría su poder. De tal forma que aún cuando el alcalde o la alcaldesa

estaba convencida, el o ella debían convencer al concejo.

El establecimiento de la posición de administrador de la ciudad fue una

innovación en la administración de gobiernos locales en Honduras. Esto no sólo

disminuyo la carga de trabajo sobre los alcaldes, sino que también aumento el

nivel de administración profesional.

En el largo plazo estas reformas administrativas podrían llevar hacía una mejor

organización de los sistemas municipales de administración.


38


Márquez

2. ENTORNO



Márquez

En este sentido y haciendo una revisión rápida respecto de las actividades y

resultados de los gobiernos municipales contra las investigaciones y propuestas,

encontraremos que hay mucho analizado y también experimentado y poco

aplicado o combinado.

La realidad de los gobiernos municipales las mas de las veces ha hecho a un lado

las investigaciones, propuestas, estudios y por qué no decirlo también a los

profesionales de la administración pública y por otro lado han desaprovechado

experiencias valiosas de gente que ha servido en áreas de gobierno municipal y

estas e pierden al no ser recontratados o consideradas. Haciéndose casi siempre

esta actividad al buen entender de los que van a formar, forman y han formado

los gobiernos municipales mexicanos.

Esto hay que entenderlo pero no justificarlo, como decíamos son una serie de

factores los que intervienen para que se consideren y apliquen las propuestas

formuladas en este ámbito.

2.2. Bases Jurídicas Actuales

Con el fin de sustentar el estudio presente se hace una breve lista de los

ordenamientos existentes que dan orden a la vida de los municipios.


40


Márquez

Grafica 2: Bases Jurídicas de los municipios mexicanos

2.2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Si se clasifican las disposiciones de la constitución en materia de municipios

pueden agruparse en las siguientes temáticas:

su concepción general (articulo 3, 25 y 115)

planeación democrática y económica (articulo 26)

De garantías individuales (del articulo 2 al 29 considerando su jurisdicción

territorial)

En salud y vivienda (articulo 4)

En educación (articulo 73, fracción XXV),

En hacienda pública(articulo 115 fracción IV, articulo 73 fracción XXIX, y articulo

CONSTITUCION POLITICADE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS

REGLAMENTOSMUNICIPALES

LEYESREGLAMENTARIAS

BANDO DE POLITICAY BUEN GOBIERNO

DEL MUNICIPIO

CONSTITUCIONESESTATALES

LEYES ORGANICAS PARALOS MUNICIPIOS DE

CADA ESTADO

GOBIERNO MUNICIPAL



Márquez

117 fracción VIII)

Servicios Públicos(articulo 115 fracción III y articulo 116 fracción VI)

Trabajo (articulo 123, fracción XXV y XXVI)

Cultos (articulo 130)

Deberes ciudadanos (articulo 31 fracción V sobre cargos concejiles y de elección

del municipio)

En materia de responsabilidad pública (articulo 108, responsabilidad de los

servidores públicos municipales)11

2.2.2. Leyes secundarias

Derivadas de los diferentes Artículos de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos y dado que existen actividades concurrentes o que se deben

realizar entre los diferentes ordenes de gobierno y no de manera exclusiva, y a la

necesidad de especificar las normas generales que deberán regir cada una de

estas con base en los postulados y enmarcados en los principios de la

Constitución General se crean y existen leyes reglamentarias o leyes secundarias

2.2.3. Constituciones Estatales

Como sabemos los Estados son Libres y soberanos, es un principio emanado de la

constitución y por lo tanto pueden regular su régimen interno. También tomando

en cuenta que para componer su territorio deben existir municipios todas las

constituciones estatales del país contienen los principios legales para la

actuación de estos. Y generalmente se refieren al numero de estos, los nombres,

las categorías de los asentamientos humanos municipales, las formas para crear

11 El municipio Mexicano, Centro Nacional de Estudios Municipales (CNEM), Secretaria De Gobernación, México, 1985, pp.

183-188.


42


Márquez

y suprimir municipios, y otras formalidades respecto de la vida de los gobiernos

municipales tales como: integración, duración, facultades, etc.

2.2.4. Ley Orgánica Municipal

Estas o también llamadas códigos Municipales se fundamentan en las bases

existentes para los municipios de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y en la Constitución Estatal, mediante su aprobación en la Cámara de

Diputados o Legislatura Estatal.

Esta particulariza las disposiciones que deberán regir a los municipios y a su

gobierno.

En ella se asientan y especifican las funciones y atribuciones de los

ayuntamientos, como se deberán y para que se formaran las comisiones de

acuerdo a los diferentes ramos, las facultades y obligaciones de los miembros del

ayuntamiento, las divisiones territoriales que habrá en los municipios, sus

categorías; los órganos auxiliares del gobierno municipal, las dependencias que

apoyaran las tareas de estos, los servicios públicos que se deberán prestar.

Así como cada uno de los ordenamientos jurídicos expresados con anterioridad:

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Las Constituciones

estatales buscan normar la vida de cada una de esas esferas o ámbitos de

acuerdo a las realidades e identidades, lo hay también en los municipios y se

llaman Bando de Policía y buen gobierno y Reglamentos.

2.2.5. Bandos de policía y buen gobierno

El bando de policía y buen gobierno es el reglamento de reglamentos de los

municipios, en ellos se especifican de manera general y de acuerdo a las

particularidades propias de los municipios algunas cosas como: integración y



Márquez

funcionamiento del ayuntamiento, la organización interna de la administración

pública municipal, las obras y los servicios públicos, las actividades y desarrollo

de los ciudadanos del municipio.

Sirve como ordenamiento general y base para el buen funcionamiento del

gobierno municipal y el actuar de los ciudadanos.

2.2.6. Reglamentación Municipal

La facultad reglamentaría se otorga a los municipios en la fracción II segundo

párrafo del articulo 115 de la constitución, sobre la base de los respectivos

artículos de las constituciones estatales y detallada en las leyes orgánicas

municipales. Y da a ellos la capacidad de instrumentar y aplicar los

ordenamientos federales y estatales en la circunscripción municipal a través de

sus reglamentos.

El contenido de los reglamentos generalmente versa en: La materia que regulan,

dependencias encargadas de aplicarlos, funcionarios que los van a aplicar y sus

facultades, obligaciones de los gobernados, conductas consideradas faltas al

reglamento, sanciones que se pueden aplicar, procedimientos para calificar las

faltas, sanciones que se aplicaran a cada falta, garantías y recursos, aprobación

del ayuntamiento en sesión de cabildo y por último la iniciación de la vigencia.

Las Actividades que regulan generalmente son en: La integración u

funcionamiento del ayuntamiento, la organización interna de la administración

pública municipal, Las prestación de servicios, el desarrollo municipal y las

actividades de la comunidad.


44


Márquez

Los Reglamentos más comunes en la actualidad en los municipios mexicanos son:

Reglamento Interno del Ayuntamiento

Reglamento de Bebidas alcohólicas

Reglamento de Obra Pública

Reglamento interno de la Administración pública municipal

Reglamento de Salud

Reglamento de Protección civil

Reglamento del Catastro Municipal

Reglamento de Espectáculos y Diversiones Públicas

Reglamento de Participación ciudadana

Reglamento de planeación

Reglamento de zonificación y Uso de suelo

Reglamento de Fraccionamientos y Municipalización

Reglamento de bomberos12

2.3. Actualidad Administrativa

2.3.1 Modelo Usado actualmente

2.3.1.1. Alcalde político y administrador

Tomando en cuenta que el propósito del presente trabajo es el de proponer un

modelo de gerente municipal para la coordinación en la ejecución de las políticas

en los municipios mexicanos, podríamos comentar que en la actualidad los

municipios tienen gobiernos compuestos de dos partes fundamentalmente. El

12 Resultados de la Encuesta Municipal, CD ROM Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, 1998.



Márquez

ayuntamiento que lo forman todos los regidores, él síndico, y el alcalde y la

administración pública que es coordinada por el mismo alcalde. Es decir, el

presidente municipal o alcalde tiene a su cargo la representación del

Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además

algunas facultades como:

Planear, programar, presupuestar, coordinar y evaluar el desempeño de

las dependencias que se creen y estén funcionando en la administración

pública municipal.

Respete y se respeten leyes, reglamentos y demás disposiciones legales.

Convocar y presidir las sesiones de cabildo y ejecutar los acuerdos y

disposiciones emanados del mismo.

Ordenar la promulgación y publicación de los reglamentos, acuerdos y

disposiciones que deberán surtir efecto en el municipio, además de

disponer la aplicación de sanciones.

Informar a la población en sesión pública y solemne del estado que guarda

la administración y los avances de los planes propuestos.

Proponer los nombramientos y remociones de secretario General,

Tesorero, comandante y contralor.

Promover la organización y participación de la sociedad

Procurar el cumplimiento de los objetivos de los planes, programas,

proyectos y presupuestos municipales.

Promover la creación de organismos de planeación municipal.

Disponer el nombramiento de funcionarios municipales conforme a las

disposiciones legales existentes.

Las anteriores sin menoscabo de que en algunas entidades federativas se

aplican otras facultades a esta figura.


46


Márquez

2.3.2. Apoyo Institucional a la Administración Pública

2.3.2.1. INAP

El 7 de Febrero de 1955 se efectuó la Sesión Inaugural del Instituto de

Administración Pública, con la asistencia de funcionarios públicos, quienes

habían advertido la necesidad de crear una institución de este tipo, ante la

creciente complejidad de la administración pública mexicana. Esta situación se

derivaba de un dinámico proceso de desarrollo, iniciado a partir de los años 40

con el modelo económico de sustitución de importaciones, que permitió una

industrialización que desencadenó la transformación de una sociedad

eminentemente rural a otra con características urbanas.

El INAP fue creado con el propósito fundamental de promover el desarrollo de la

teoría y la práctica de las ciencias administrativas en el país, y constituir Sección

Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.

En 1956 se publicó el primer número de la Revista de Administración Pública. En

Marzo de 1974, el Instituto tomó el carácter de nacional, después de la fundación

de diversos Institutos de Administración Pública en los estados de la República

(IAP´s).

Desde su creación, el INAP ha tenido una amplia participación en el estudio y

elaboración de proyectos en la administración pública, en la impartición de

cursos dirigidos al sector público, en la organización y participación en

seminarios y como miembro de organismos internacionales relacionados con la

administración pública.



Márquez

Por su carácter jurídico, moral y académico, el Instituto Nacional de

Administración Pública tiene por misión la promoción, cultivo y desarrollo de la

ciencia y la cultura administrativas en el ámbito nacional. Su presencia busca

expresar la conciencia de la sociedad sobre los valores de la administración

pública en México, con el propósito esencial de actuar en servicio del hombre.

Tiene como acciones sustantivas la formación y actualización de servidores

públicos, la investigación, la consultoría, la difusión y el intercambio de

experiencias e ideas nacional e internacionalmente.

Sus acciones se dirigen fundamentalmente al sector público, a fin de fortalecer

su capacidad de gestión, y a los sectores privado y social, para captar sus

inquietudes y colaborar a dar respuesta a sus demandas.

Para cumplir con los objetivos institucionales, establece las siguientes acciones:

Estimular el intercambio de ideas y experiencias sobre esta materia entre

investigadores, académicos y funcionarios de la administración pública, nacional

e internacionalmente.

Estudiar y sugerir las medidas tendientes a mejorar la organización y el

funcionamiento de las oficinas gubernamentales.

Colaborar en las actividades y consolidación de los Institutos de Administración

Pública en los estados.

Servir como órgano de asesoría e información a fin de impulsar el desarrollo de

los métodos y las técnicas administrativas en el gobierno federal y, con la

colaboración de los Institutos de Administración Pública de los estados, en los

ámbitos estatal y municipal.

Promover el intercambio de información y el estudio de los problemas

administrativos de México, así como el desarrollo de la teoría y práctica de la


48


Márquez


Constituir un centro de divulgación y síntesis de las experiencias recogidas en las

oficinas de gobierno.

Fomentar el acercamiento entre la sociedad y la administración pública, creando

las bases para lograr un entendimiento recíproco respecto a los problemas

administrativos.

Mantiene relaciones y realiza eventos (seminarios, coloquios y mesas redondas,

entre otros) con Colegios y Asociaciones afines, como son:

Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.

Asociación de Egresados del Programa Avanzado en Dirección de las

Entidades Públicas

Asociación Franco-Mexicana de Administradores Públicos

Asociación Nacional de Profesores en Administración y Derecho Municipal

Asociación Mexicana de Egresados del INAP de España

Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Otras instituciones de educación e investigación superiores (UNAM, CIDE,

COLMEX, etc.)

Las actividades internacionales del INAP se han orientado por los siguientes

propósitos:

Consolidar la presencia de nuestro Instituto en otros países, a través de la

participación en diversos foros internacionales.

Intercambiar conocimientos y experiencias con especialistas en administración

pública, provenientes de diversos países, a través de la realización de seminarios

y coloquios en la sede del Instituto.

Fortalecer las actividades de colaboración conjunta con instituciones del exterior

afines, mediante la suscripción de convenios.



Márquez

Para cumplir con los propósitos anteriormente descritos, el INAP es miembro de

diversas instituciones internacionales y participa en eventos internacionales:

Pertenece desde 1957 al Instituto Internacional de Ciencias Administrativas(IICA).

Es miembro fundador del Centro Latinoamericano de Administración para el

Desarrollo (CLAD) y pertenece a las redes de investigación e información que

promueve ese centro.

Participa en diversas instituciones afines y en foros internacionales como los de

la Unión de Autoridades Municipales, la Asociación Internacional de Institutos de

Administración (IASIA), Unión Iberoamericana de Municipalidades.

Realiza seminarios y coloquios con la participación de diversos países e

instituciones del exterior: Unión Europea (UE), Grupo de Río, Instituto

Latinoamericano de Planeación Económica y Social (ILPES), Banco Interamericano

de Desarrollo (BID), Organización de Estados Americanos (OEA), Centro de

Formación para la Integración Regional (CEFIR), Agencia Española de Cooperación

Internacional (AECI).

Efectúa reuniones de trabajo con comisiones binacionales y mantiene relaciones

con otros organismos internacionales multilaterales y embajadas acreditadas en

México.

Como producto de la activa participación del INAP en el Instituto Internacional

de Ciencias Administrativas, el Presidente de nuestro Instituto asumirá en el mes

de septiembre la Vicepresidente para América Latina de ese organismo.


50


Márquez

2.3.2.2. Cursos Virtuales

El ejemplo más claro de educación virtual es a través del Seminario de Alta

Administración Municipal (SAAM) en el que el Instituto Tecnológico de Estudios

Superiores de Monterrey y el Instituto del Banco Mundial ofrecen capacitación

continua a los gobiernos municipales, que les permite mejorar el desempeño de

sus funciones y desarrollarlas con profesionalismo y honestidad.

Su Objetivo es capacitar a funcionarios públicos municipales con el fin de

desarrollar y optimizar sus habilidades para la mejora en el funcionamiento de

los sistemas económico, político y educativo de la sociedad, facilitando el éxito

de sus funciones en todos los niveles.

Este curso está dirigido a funcionarios públicos involucrados con la administración

de servicios y recursos municipales en Latinoamérica, interesados en adquirir las

herramientas necesarias para el desarrollo y la actualización de sus habilidades

directivas.

El programa está conformado por 40 horas de instrucción, divididas en 10

sesiones semanales de cuatro horas cada una, para las cuales el participante

contará con los manuales y el material necesario.

Además de los facilitadores el programa cuenta con la participación de invitados

especiales. A través de entrevistas, sesiones, paneles y conferencias magistrales,

gobernadores y alcaldes exitosos de nuestro país y del extranjero, estarán

presentes en las sesiones.



Márquez

2.3.2.3. Universidades

Hay en toda la República desde nivel Licenciatura, pasando por post grados como

diplomados, maestrías y doctorados en las diferentes especialidades de la

Administración Pública, y estas se desarrollan tanto en las privadas como en las

públicas destacando el trabajo hecho por la universidad Nacional Autónoma de

México que cuenta con una sólida tradición en esta área y en el que se

concentran la mayoría de los mejores docentes del país.

2.3.3. Recursos financieros

2.3.3.1 Participaciones

Hay que decir que con el transcurrir de los años, la capacidad de recaudación

municipal se ha visto mermada por el crecimiento gradual de los ámbitos fiscales

de los gobiernos federal y estatales, reduciendo a niveles ínfimos la importancia

de las alcaldías. Sólo hay que mirar el pasado y se podrá percibir lo que ha

sucedido en los últimos 70 años resultado de lo anterior y que son las cifras que

por participaciones o Ramo 28 llegan a los municipios mexicanos.13

13 Gobierno y Administración Municipal en México, Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, Noviembre 1993.


52


Márquez

AÑO DE APLICACIÓN PORCENTAJE

1929 7.7

1932 8.9

1940 5.3

1950 3.3

1960 2.8

1970 1.6

1980 1.1

1990 3.0

2.3.3.2. Aportaciones

Las Aportaciones o recursos etiquetados han logrado subsanar muchas de las

deficiencias que en materia de financiamiento se tenían en los municipios

mexicanos.

Especialmente el Ramo 33 que en sus fondos III y IV tiene recursos disponibles

para infraestructura social y fortalecimiento de los municipios.

Las cantidades han ido variando en los últimos años resultado de la creación de

este fondo y el compromiso del gobierno federal es mantenerlo o aumentarlo año

con año y buscando sea más equitativo con los estados y municipios más pobres,

es decir, darle más a quien más lo necesita. Se empezó en el primer año con un

criterio de equidad que repartía por lo menos un 1% de los recursos disponibles a

cada uno de los estados(31) y el resto o sea el restante 69 con una formula que

consideraba algunos indicadores como población, vivienda, marginación y otros.



Márquez

Los subsecuentes años se ha reducido este porcentaje a la mitad para terminar

en el 2000 en 0% por equidad y repartiéndose todo el fondo por los criterios antes

mencionados.

De este fondo las prioridades o “etiquetas” como las llaman están: agua potable,

drenaje, alcantarillado, electrificación, infraestructura educativa,

infraestructura de salud, caminos vecinales y otros.

A anotar en el presente documento que el fondo cuatro cuenta con recursos

también importantes y que se reparten por el simple criterio de población, es

decir una cantidad fija por cada habitante de los municipios de México. Los

criterios de aplicación son: en primera instancia para el saneamiento de las

finanzas municipales y específicamente para pagar deuda, después la aplicación

de estos recursos en un mínimo de 10% a seguridad pública y el resto para obra

pública dependiendo de los saldos resultantes de la aplicación de los dos

anteriores.

Por medio de aportaciones hay gran cantidad de programas con recursos

disponibles y los cuales pueden ser accesados por los municipios mexicanos bajo

la modalidad de aportaciones.14

2.3.3.3. Recursos propios

Aquí los conceptos de impuestos, derechos, aprovechamientos que generan los

municipios. La realidad gira especialmente en el impuesto predial que es por

excelencia el impuesto municipal. El problema acá es la poca cultura que los

contribuyentes tienen de pago y para el caso del predial especialmente ya que

14 Catalogo de Áreas de Oportunidad Financiera(AROFIS), Asociación de Municipios de México A.C., México, 1999.


54


Márquez

estos cumplen con esta obligación solo cuando tienes que trasladar el dominio de

su predio siendo exigencia de las notarías el que se este al corriente.

Ahora con la fotogrametría y medios electrónicos se ha ido eficientando el

control en el cobro del impuesto predial un poco más.

2.3.4. Apoyo Informático a la Administración Pública

2.3.4.1. INEGI

El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática es la encargada de

hacer los censos más importantes a nivel nacional, de estos e desprenden datos

que procesados ofrecen información muy valiosa de los municipios, como son los

casos de población, algunos datos económicos, vivienda, extensión territorial,

servicios públicos, etc.

2.3.4.2. CEDEMUN

El Centro Nacional de Desarrollo Municipal es un órgano administrativo

desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, que participa apoyando al

Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000, promoviendo programas y

acciones para el desarrollo integral de los 2,426 municipios mexicanos,

fomentando la concertación y la coordinación entre los sectores público, social y

privado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.

Productos del Cedemun:

Enciclopedia de los Municipios de México, tomo 1, nueva versión en disco

compacto de la que fue publicada en 1988. La obra completa, que comprende 31



Márquez

secciones (una por entidad federativa) constituirá la biblioteca electrónica más

importante del país. El tomo 1 está compuesto por los estados de Michoacán,

Puebla y Quintana Roo, donde encontrará temas como: Nomenclatura, Historia,

Medio Físico, Sociodemográfico, Infraestructura, Economía, Gobierno, Cultura y

Turismo.

Los Municipios de México: Información para el Desarrollo, sistema de consulta en

disco compacto en el que podrá encontrar: Prontuario Jurídico, Perfil Histórico,

Sistema Nacional de Información Municipal, Banco de Experiencias Municipales,

entre otros.15

2.3.4.3. CONAPO

EL 7 de enero de 1974 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las

reformas y adiciones a la Ley General de Población, y por disposición de esta Ley

fue instalado el 27 de marzo del mismo año el Consejo Nacional de Población.

El Consejo Nacional de Población es el organismo público interinstitucional que

tiene a su cargo la conducción de la política de población y la planeación

demográfica del país. Lo preside el Secretario de Gobernación y está integrado,

además, por las siguientes Secretarías de Estado:

Secretaría de Relaciones Exteriores

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Secretaría de Desarrollo Social

Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural

15 Web Site, Homepage, Presentación del CEDEMUN, Secretaría de gobernación, CEDEMUN, México, 1999


56


Márquez

Secretaría de Educación Pública

Secretaría de Salud

Secretaría del Trabajo y Previsión Social

Secretaría de la Reforma Agraria, y por:

El Gobierno del Distrito Federal

El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, y

el Instituto Mexicano del Seguro Social Los principios básicos en los que se inspira la política de población emanan del

Artículo 4º. Constitucional que señala: "La nación mexicana tiene una

composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La

ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos,

costumbres recursos y formas específicas de organización social... El varón y la

mujer son iguales ante la ley. Asta protegerá la organización y el desarrollo de la

familia. Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e

informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. Toda persona tiene

derecho a la protección de la salud... Toda familia tiene derecho a disfrutar de

vivienda digna y decorosa... Es deber de los padres preservar el derecho de los

menores a la satisfacción de sus necesidades".

El objetivo de la política de población es contribuir a asegurar que los mexicanos

y las mexicanas participen justa y equitativamente de los beneficios del

desarrollo económico y social, mediante la regularización de los fenómenos que

afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y

distribución territorial.

Para llevar a cabo la planeación demográfica del país, en el Reglamento de la

Ley General de Población se señalan las principales funciones del Consejo



Márquez

Nacional de Población, entre las que se distinguen:

Formular programas de población y vincularlos con los del desarrollo económico y

social del sector público.

Analizar, evaluar y sistematizar información sobre los fenómenos demográficos

Establecer las bases y los procedimientos de coordinación entre las

dependencias, entidades e instituciones que participen en los programas de

población .

Realizar, promover, apoyar y coordinar estudios e investigaciones para los fines

de la política de población.

Elaborar y difundir programas de información y orientación públicos, así como las

bases para la participación y colaboración de otras personas u organismos

Asesorar y asistir en materia de población a toda clase de organismos públicos o

privados, nacionales o extranjeros, locales o federales, y celebrar con ellos los

acuerdos que sean pertinentes.

Elaborar, publicar y distribuir material informativo sobre aspectos poblacionales.

Formular e impartir cursos de capacitación en materia de población.

Evaluar los programas que lleven a cabo las diferentes dependencias y entidades

del sector público en relación con las políticas establecidas en materia

demográfica, así como proponer las medidas conducentes. 16

16 Web Site o página en Internet de CONAPO, CONAPO, México, 1999


58


Márquez

2.3.4.4. Otros

Medios de comunicación

Los medios de comunicación se han convertido en una herramienta fundamental

para la exigencia de resultados a los gobiernos, son cada vez más y mejores los

estudios e investigaciones que hacen y difunden sobre los indicadores de las

comunidades.

Estadísticas y comparaciones de periodos de gobierno, de áreas de atención o

hasta de partidos representan una fuente invaluable de información que ayuda

en mucho al buen desarrollo de la vida gubernamental de los municipios.

Las encuestas por cierto ya muy comunes reflejan el lado de la percepción

ciudadana y la estadística y sus cifras los resultados reales de las acciones de

gobierno y el impacto de sus políticas.

Asociaciones

Las asociaciones de municipios se han convertido en buena fuente de información

y sobre todo actual de lo que pasa con sus municipios socios, existen ya en ellas

Librerías muy completas sobre municipalismo, recopilaciones de información de

los que funcionan en los gobiernos de los municipios tales como sus:

Reglamentos, organigramas, a veces historias particulares de estos municipios,

experiencias exitosas, modelos de trabajo de otras asociaciones y es por eso que

resultan una herramienta adecuada para el estudio y análisis municipal.



Márquez

2.3.5. Apoyo Tecnológico a la Administración Pública

En el caso de la disponibilidad de tecnología para el desarrollo adecuado y más

eficiente de los gobiernos municipales se cuenta con mas variedad muy amplia de

equipo, sistemas y paquetería disponible. Las innovaciones alcanzan a cosas tan

simples como la pintura reflejante de tráfico intenso para hacer las líneas de las

calles, los vehículos utilizados para los diferentes servicios públicos como:

Recolección de basura, instalación de luminarias, movimiento de tierras,

vehículos todo terreno; para seguridad chalecos antibalas, radiolocalizaores para

los elementos de seguridad, videocámaras, cascos, uniformes más resistentes,

etc.; En las oficinas se pueden utilizar cada vez más y mejores computadoras que

tienen ventajas en capacidad de almacenamiento, velocidad de procesamiento

de la información, utilería para Internet y no se diga de los paquetes para hacer

el trabajo diario como la contabilidad, los precios unitarios de las obras, el

registro de delitos y delincuentes de manera digital, la programación y

presupuestación de lo decidido en los planes de desarrollo municipal y mucho

más.

La evaluación para accesar la tecnología disponible y sus innovaciones dependerá

de muchas circunstancia pero la principal será el costo beneficio que represente

a los encargados de los gobiernos municipales.

2.4. La diversidad municipal

México es un mosaico muy extenso en cuanto a diversidad municipal se refiere.

Existen hasta el momento 2428 municipios.17

17 Resultados Definitivos del Censo Económico 1995 del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, México,

1996.


60


Márquez

Y en todos ellos se expresan las más variadas expresiones y características.

Pocos autores se han puesto de acuerdo en la clasificación de los municipios, y

generalmente estas han caído en el ámbito de una característica en particular

dependiendo del objeto de estudio.

2.4.1. Clasificaciones municipales

Partiendo de una definición de municipio y sus componentes (orden jurídico,

gobierno, población y territorio) podríamos hacer una clasificación, dejando así

que las diferentes clasificaciones describan entonces la gran diversidad municipal

mexicana y nos ayuden a tener un marco de referencia para consideraciones en

modelos, programas, políticas publicas y decisiones como es el caso de este

estudio en el que se propone un modelo de administración municipal.

2.4.1.1. Por Características Poblacionales

# de habitantes

Muy Poblado(Más de 500 000 habitantes)

Poblado(Entre 50 001 y 499 999 habitantes)

Escasamente Poblado(menos de 50 000 habitantes)

Vocación económica preponderante

Industrial(Manufacturero, Minero, Textil,

Comercial

Agrícola

Servicios(Turísticos)



Márquez

2.4.1.2. Por Territorio

Extensión territorial

Montañoso

Valle

Costero

Boscoso

Selvático

Características climáticas

Frío

Templado

Caluroso

Desértico

Grado de urbanización

Anotar el % de urbanización

2.4.1.3. Por su Gobierno

Tamaño de su estructura organizacional

Pequeño (Menos de 50 empleados)

Mediano(Entre 50 y 500 empleados)

Grande(Entre 500 y 2000 empleados)

Muy Grande(Mas de 2000 empleados)


62


Márquez

Capacidad económica financiera

Finanzas con Déficit

Finanzas Balanceadas

Finanzas superavitarias

Eficiencia gubernamental (% de gasto corriente a nómina)

Altamente Eficiente (Menos del 35%)

Eficiente (Entre el 35% y el 50%)

Deficiente (Entre 50 y 85%)

Muy Deficiente (Más del 85%)

2.4.1.4. Por su orden jurídico

Grado de reglamentación

Escaso(De 1 a 5 reglamentos)

Regular (De 6 a 10 reglamentos)

Normal(De 10 a 15 reglamentos)

Alto(Más de 16 Reglamentos)

Esto es muy importante porque marcara la pauta para que el modelo propuesto

sea aplicable en mayor o menor medida. La precariedad financiera y económica

de un municipio y su tradición administrativa de gobierno dictan la pauta para

que el diseño de su organigrama no incluya un gerente municipal y tenga que

seguir en manos del alcalde o presidente municipal la actividad operativa. En

otros casos no será el dinero problema para implementar el modelo sino la

cultura. Caso especifico en el que los miembros del ayuntamiento por no sentirse

menospreciados o relegados no permitirán se trabaje de esta forma.



Márquez

Las categorías en las que podrían ser clasificados los municipios y las

características que incluyan cada una de estas pueden ser infinitas sin que estas

sean una pauta rígida de seguimiento o implementación del modelo de gerencia

pública.

2.5. Los Modelos utilizados actualmente

Con el fin de lograr sistematizar las experiencias que existen en materia de

Gerencia en los municipios y más específicamente en los modelos que se

desarrollan parecidos al de la gerencia municipal, aplicamos un cuestionario en

varios ayuntamientos del país y que es el siguiente:

2.5.1. Gobiernos

2.5.1.1. Cuestionario acerca del modelo

H. Ayuntamiento de (Nombre del municipio)

(Nombre del Funcionario)

Secretario Técnico

PRESENTE:

ENCUESTA SOBRE “ADMINISTRACIÓN DE CIUDADES”

En Algunos municipios mexicanos se aplican aunque con diferentes

nombres(Coordinador de Directores, Oficial Mayor, Secretario Técnico,

Administrador de la ciudad, etc.) modelos de gerencia publica parecidos a los de

Gerente de Ciudad (City Manager) de las ciudades norteamericanas. El objeto del

modelo es lograr separar lo político de lo administrativo dejando al


64


Márquez

Ayuntamiento y alcalde la labor Político Estratégica y al Gerente y Directores lo

Operativo Administrativo para conseguir mayor eficacia de gobierno, eficiencia

en las acciones de este y legitimidad social resultado de las dos anteriores.

Sé esta realizando una encuesta con el fin de recopilar información al respecto y

ofrecer más servicios y opciones de mejora a este modelo; por lo cual le

suplicaríamos nos respondiera las siguientes preguntas:

1. ¿Se aplica un modelo parecido en su Gobierno municipal (marque con una X)?

Si No , Si es negativa la respuesta pase a la pregunta # 9

2. ¿Cuál es el nombre del puesto?

3. ¿Quien o quienes autorizan esta contratación (marque con una X)?

Presidente Ayuntamiento

Regidor o Regidores Secretario General

Director de Personal Otro______________________

Si es “otro” favor de especificar: _____________________________________

4. ¿Existe modificación o sustento reglamentario en su municipio para tal

puesto?

En el Bando de Policía y Buen Gobierno

En el Reglamento del Ayuntamiento

En el Reglamento Interno de la Administración Pública



Márquez

Hay propuesta para el Reglamento de __________________________

No existe

5. ¿Cuales son las 5 funciones primordiales del puesto?

a. _______________________________________________________

b. _______________________________________________________

c. _______________________________________________________

d. _______________________________________________________

e. _______________________________________________________

6. ¿Cuales han sido las 5 mejoras cualitativas en el funcionamiento del

Ayuntamiento(Presidente, Sindico y Regidores) resultado de la puesta en

marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)

66


Márquez

Mejor coordinación con las

dependencias de la administración

municipal

Ahorro de recursos

Optimización de tiempos Mejor atención a demandas

ciudadanas

Mejores estrategias de gobierno

Más y mejores políticas públicas Mejor planeación de gobierno

Mejor relación y gestión con otros

ordenes de gobierno

Más visitas a las comunidades

Más y Mejor reglamentación

municipal

Otras _______________________

7. ¿Cuales han sido las 5 mejoras más importantes en el funcionamiento de la

administración pública(dependencias administrativas) resultado de la puesta

en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)

Mejor relación con el ayuntamiento Mayor coordinación interna en

cada área

Mejor relación entre dependencias Aplicación de ideas innovadoras de los miembros de la Administración. Municipal de todos los niveles

Optimización de recursos humanos y

financieros

Optimización de tiempos

Mas y mejores servicios Mas y mejores obras públicas

Satisfacción de los ciudadanos Menos quejas de la ciudadanía

Otras__________________________



Márquez

8. ¿Cuales han sido las 5 mejoras más significativas en la comunidad resultado

de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)

Mayor participación ciudadana Mayor bienestar de la gente

Mejor desarrollo humano de las

familias

Menos quejas hacia al gobierno

municipal

Más y mejores organizaciones

ciudadanas

Mayor cumplimiento en el pago de

impuestos, derechos y otros

Confianza en el gobierno municipal Mejor conducta en general

Menos infracciones al bando de

policía

Otro

9. ¿Cree Usted que sería bueno separar lo político de lo administrativo en los

gobiernos municipales? Si No

¿Porqué? __________________________________________________________

10. ¿Cuales deberían de ser las principales características en el perfil del

coordinador de la Administración Pública Municipal. (Alcalde, Secretario

Técnico, Coordinador de Directores, Gerente Municipal, etc.) Ver siguiente

lista?

Le recomendamos primero la lea y luego marque del 1 al 10 en orden de

importancia.

68


Márquez

Ética y Responsabilidad Espíritu de Servicio

Experiencia Administrativa Habilidad Técnico Administrativa

Preparación profesional Capacidad organizativa y de

Coordinación

Conocimiento del Municipio Cultura General

Conciencia Nacional Participación política

Liderazgo Militancia Partidista

11. ¿ Que propuestas o sugerencias adicionales haría para mejorar el actuar de los

gobiernos municipales mexicanos (jurídicas, políticas, administrativas, o

cualquier otra)?

a) _______________________________________________________

b) _______________________________________________________

c) _______________________________________________________

d) _______________________________________________________

e) _______________________________________________________

12. ¿Sabe de algún gobierno municipal mexicano que aplique un modelo parecido

de administración pública? Si No

En caso afirmativo, de los nombres por favor

a) ___________________________ b) ___________________________ c) ___________________________ d) ___________________________ e) ___________________________



Márquez

f) ___________________________ g) ___________________________ h) ___________________________ i) ___________________________ j) ___________________________

Nombre de Quién contesto:

Puesto:

Horario de Trabajo ___________________del Día __________a_______________

Código de Larga Distancia ____ Teléfono: _________________Fax ____________

E-mail:

Web site: http://www.

2.5.1.2. Resultados de la Encuesta a algunos Gobiernos Municipales

Se anota que se escogieron según la clasificación expuesta en el apartado

2.4.1.3. por su tamaño organizacional 48 ayuntamientos de todo el país,

resultando los siguientes datos:

1. ¿Se aplica un modelo parecido en su Gobierno municipal Secretario

General (marque con una X)?

Si 10.41%

No 89.58%

¿Cuál es el nombre del puesto?

Secretario Técnico 1

Coordinador de Directores 2

Oficial Mayor 2

70


Márquez

2. ¿Quien o quienes autorizan esta contratación (marque con una X)?

Todos contestaron que el Ayuntamiento

3. ¿Existe modificación o sustento reglamentario en su municipio para tal

puesto?

1 En el Reglamento Interno de la Administración Pública

4 No existe

4. ¿Cuales son las 5 funciones primordiales del puesto?

a. Llevar a cabo la labor administrativa del gobierno

b. Coordinar a los directores o secretario del gobierno

c. Proponer soluciones a las estrategias planteadas por el

ayuntamiento

d. Rendir informes trimestrales o parciales y anuales ante el

ayuntamiento sobre el estado de la administración

pública

e. Eficientar al máximo el uso de los recursos materiales y

humanos del gobierno

5. ¿Cuales han sido las 5 mejoras cualitativas en el funcionamiento del

Ayuntamiento(Presidente, Sindico y Regidores) resultado de la puesta en

marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)



Márquez

6 Mejor coordinación con las dependencias de la administración municipal

5 Mejor planeación de gobierno

5 Ahorro de recursos

4 Mejor relación y gestión con otros ordenes de gobierno

4 Más y mejores políticas públicas

1 Optimización de tiempos

6. ¿Cuales han sido las 5 mejoras más importantes en el funcionamiento de

la administración pública(dependencias administrativas) resultado de la

puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)

6 Satisfacción de los ciudadanos

6 Optimización de recursos humanos y financieros

5 Optimización de tiempos

4 Menos quejas de la ciudadanía

2 No contestaron

2 Mejor relación entre dependencias

7. ¿Cuales han sido las 5 mejoras más significativas en la comunidad

resultado de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)

6 Menos quejas hacia al gobierno municipal

5 Mayor participación ciudadana

5 Confianza en el gobierno municipal

72


Márquez

3 Mejor conducta en general

3 Mayor cumplimiento en el pago de impuestos derechos y otros

2 Mayor bienestar de la gente

1 No contesto

8. ¿Cree Usted que sería bueno separar lo político de lo administrativo en los

gobiernos municipales?

Sí 100%

No 0%

¿Porqué? Para que se hagan mejora las cosas, se cumpla con lo ordenado

9. ¿Cuales deberían de ser las principales características en el perfil del

coordinador de la Administración Pública Municipal. (Alcalde, Secretario

Técnico, Coordinador de Directores, Gerente Municipal, etc.) Ver

siguiente lista.

Le recomendamos primero la lea y luego marque del 1 al 10 en orden de

importancia.

36 Ética y Responsabilidad

33 Espíritu de Servicio

32 Experiencia Administrativa

29 Capacidad organizativa y de Coordinación

28 Conocimiento del Municipio

25 Habilidad Técnico Administrativa

22 Preparación profesional



Márquez

19 Liderazgo

15 Cultura General

10 Participación política

10 Conciencia Nacional

3 Militancia Partidista

10. ¿ Que propuestas o sugerencias adicionales haría para mejorar el actuar de

los gobiernos municipales mexicanos (jurídicas, políticas, administrativas,

o cualquier otra)?

Servicio Civil de Carrera

Mas cursos especializados en administración pública

Certificación de los profesionales de la administración pública

Medición del desempeño

Incentivos por desempeño

11. ¿Sabe de algún gobierno municipal mexicano que aplique un modelo

parecido de administración pública?

Si 3,

Tuxtla Gutiérrez Chiapas

Mérida Yucatán

Tijuana Baja California

No 44,

No contestó 1

74


Márquez

2.5.2. Instituciones de apoyo al Modelo

2.5.2.1. ICMA en México

ICMA se establece en México con el objetivo de lograr el fortalecimiento de la

participación ciudadana en el proceso democrático local y el mejoramiento de la

capacidad de las municipalidades de responder a las necesidades de los

constituyentes de ICMA.

El programa para el desarrollo municipal Estados Unidos México bajo la dirección

de ICMA, facilitara la provisión de asistencia técnica, entrenamiento y

diseminación de información de gobiernos locales estadounidenses a

municipalidades en México. La meta del programa es de promover instituciones y

prácticas democráticas perdurables en México. Los objetivos del programa son de

aumentar y fortalecer la participación ciudadana en el proceso local democrático

y mejorar la capacidad de municipalidades de responder a las necesidades los

constituyentes de ICMA:

Este programa, que contará con hasta veinte intercambios, facilitara el

intercambio de administradores de ciudades estadounidenses y oficiales elegidos

y nombrados mexicanos a fines de hacer descubrir a los mexicanos a) la cantidad

y variedad de mecanismos de promoción de participación ciudadana en los EU, y

b) las prácticas profesionales de gestión sobretodo el rol del administrador

profesional VIS a VIS los oficiales elegidos



Márquez

3. NECESIDADES

Por el objeto de este estudio de hacer una propuesta para el mejor desempeño

de los gobiernos municipales, desglosamos a continuación las necesidades que

tiene dos partes muy importantes en la vida de los municipios y que marcan las

pautas que se deben cumplir como prerrequisito para lograr un buen desempeño

de los que en los gobiernos trabajan.

3.1. De la sociedad

La sociedad necesita desarrollarse plenamente, es decir en todos los sentidos y

es aquí donde de manera subsidiaria los gobiernos municipales pueden coadyuvar

para que estos lo puedan lograr en dos aspectos importantes:

3.1.1. En lo material

En lo material es muy importante los gobiernos provean de obras y servicios a los

ciudadanos.

En la medida en que estos se brinden de mejor manera y cada uno de los

habitantes goce de sus beneficios estos servirán como mecanismo de desarrollo

en otros sentidos. Es importante que los planteamientos se generen de manera

conjunta con el gobierno para que los ciudadanos tengan lo que necesitan y no lo

que los gobernantes deciden o les conviene.

76


Márquez

Una jerarquización de prioridades en el sentido material será muy importante ya

que con esto se marcara el rumbo de las políticas sociales y por tanto del

desarrollo material de las personas.

3.1.2. En lo humano18

La pregunta es: ¿Un gobierno exitoso es resultado de finanzas sanas y hacer obra

solamente?, Es decir de cosas materiales.

Cuando de acción gubernamental hablamos nos vamos con la idea y calificamos a

un gobierno de exitoso por los dos conceptos antes anotados, decimos “se nota el

progreso”, “ no debemos nada”, “ se han eficientado los recursos”, los

comentarios contrarios son envidia.

Otra pregunta: ¿ de que le servirá a la gente que le pavimenten su calle, se haga

drenaje, haya agua potable, no se deba dinero, y se diga se han cumplido con

eficiencia los programas, si adentro de las casas, es decir, de la puerta para

adentro no hay empleo, no se han cultivado los valores universalmente

aceptados, no hay para comer, los hijos no van a la escuela o les cuesta trabajo

aprender ¿ de que servirá?.

La función gubernamental es algo mas que obra pública y dinero. No será que

también es importante que los presupuestos se canalicen a rubros como

educación, capacitación para el autoempleo y empleo, asistencia social. De que

nos servirán mejores ciudades y lograr bienestar si algo también importante se

esta olvidando: El bien-ser de las personas. Hay una diferencia clara entre el

bienestar y bien-ser de las personas, pero son complementarias.

18 Adán Larracilla Márquez, ¿Y el Capital Humano?, Periódico A.L. de Puebla, México, Noviembre de 1998.



Márquez

Algo importante también es fortalecer el capital humano, dar ayuda para la

autoayuda, si la función del gobierno se cumple también se dará en este sentido.

Hay que logra que los gobiernos cumplan su papel de gestión ante los otros

ordenes de gobierno, pero también de organizar y apoyar a su ciudadanía.

Tomar a la persona humana como fundamento y fin de los procesos sociales, que

necesita apoyo y ayuda para crecer en su dignidad y valor son ideas clave. La

capacidad de crear condiciones para ello es el reto de los auténticos gobiernos.

A la autoridad le corresponde ayudar a la persona a encontrar todas las formas

posibles de crecer integralmente, y esto significa no solo en obras y manejo

fiscal adecuado.

En a medida que sea mas fuerte el capital humano, asistiéndolos,

capacitándolos, organizándolos y convenciéndolos para que estos logren un

desarrollo armónico tanto en lo humano como en lo material, mas sustentado

estará el país con un Desarrollo humano integral en el que el proceso vital de la

persona humana le permite concretar su dignidad mediante la libre generación y

consumo de bienes materiales y espirituales con un sentido social trascendente

3.2. Del Gobierno

Al analizar los fenómenos políticos y sus relaciones encontramos como lo hemos

comentado a lo largo del presente trabajo un vinculo entre las actividades

llamadas política y administración pública.

78


Márquez

Estas dos generalmente se confunden en el manejo diario, y hay que decir que

expresan dos actividades con diferentes tareas: La política según el Dr. Raúl

Salyano es el arte de alcanzar los fines del Estado (bienestar y bienser de los

ciudadanos) y la Administración Pública el de manejar los recursos con que

cuenta el Estado. Conceptos importantes a conocer para así entender sus

actividades y vinculación.

El ayuntamiento es una síntesis de la voluntad ciudadana y su papel es decidir el

rumbo hacia un desarrollo municipal integral concretándolo en la aprobación,

control y evaluación del plan de desarrollo integral y su expresión en el

aprovechamiento y resguardo de la hacienda pública municipal; la administración

pública municipal deberá facilitar su ejecución eficientemente con y para la

ciudadanía.

3.2.1. En lo político

La función pública es una función eminentemente política, porque maneja los

asuntos relacionados con la ciudad y sus habitantes, y por lo tanto tiene que ver

con el bien común. La consecución del mayor bienestar de las personas, así como

de la comunidad en general será el objetivo propio de una conducción política.

3.2.1.1. Sensibilidad Política

a) Con la Sociedad

Una conducción política sensible pone su acento en las personas, en su bienestar

material y bienser espiritual. Los derechos y el desarrollo integral del ser humano

definen las prioridades en su actuación.



Márquez

Ni un manejo frío tecnocrático, que busca la eficiencia per se, ni las formas

colectivizantes, como si la población se conformara por masas amorfas, ni la

consideración del interés particular por encima del general se pueden considerar

como una adecuada conducción política sensible.

b) Inter e intra-gubernamental

Los gobiernos exitosos han logrado más dejando a un lado su ortodoxia política

que peleándose.

La base de la política moderna y en especifico a la de las relaciones inter e intra-

gubernamentales es tratar todo sin incluir las dosis de partidismo o grupismo que

siempre acompañaban a los gobiernos.

Las relaciones respetuosas, claras y objetivas construyen en estos días mas que

todas las técnicas juntas de administración pública.

3.2.1.2. Organización de la sociedad

Los munícipes tienen, además de sus deberes enmarcados en la ley orgánica, una

función política que consiste fundamentalmente en estar permanentemente

cerca de la comunidad y de sus problemas, organizándola, conciliándola,

aconsejando, ayudando, etc., siempre conscientes que en donde estén, serán un

reflejo del ayuntamiento y de las limitaciones propias de su encargo. Ese

contacto, entre otras cosas les permitirá tener más información y mejor criterio

para la toma de decisiones colegiadas.

80


Márquez

3.2.1.3. Institucionalidad

Otra necesidad es la formación de una cultura institucional en la que tanto

integrantes de los gobiernos como ciudadanos sepan que las instituciones están

por sobre las personas, que los periodos de gobierno son perentorios pero no la

institución, ellas se conservan tienen sus reglas. El presidente municipal o cuerpo

edilicio toman parte como representantes de la sociedad por un periodo, toman

parte como representantes del gobierno por un periodo y estos concluirán

legalmente para que inmediatamente sobre las reglas de la elección se tomen sus

posiciones y se siga con la vida de la institución.

3.2.1.4. Gestión ante otras instancias

El gobierno necesariamente tendrá que cumplir con su etapa de organización con

la sociedad y resultado de esto surgirán las demandas de ella. Con esto se verá

obligado según sus características de hacer una adecuada labor de gestión ante

los otros ordenes de gobierno según las facultades de cada uno de estos.

También en materia de gestión se podrán acceder apoyos, recursos y asistencia

técnica en organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que

brindan apoyo para asuntos y áreas de trabajo específicos.

3.2.2. En lo administrativo

La administración pública municipal puede mejorarse implementando las

siguientes políticas publicas: Anotaremos en etapa 10 puntos importantes,

como una manera práctica y sencilla de recordarlos, aclarando que no tiene un

orden intencional o necesario para así poder evaluar cada una de estas etapas o

el esquema general en sus resultados.



Márquez

3.2.2.1. Simplificación administrativa

Los procedimientos de solicitud de servicios, pago de impuestos o de ingresos

económicos tales como: aprovechamientos, derechos u otros rendimientos; las

solicitudes de atención ciudadana para servicios u otras demandas deberán ser

claros y simples. Esto con el fin de evitar el excesivo manejo de información que

pueda confundir a los solicitantes o inhibir el cumplimiento de las obligaciones

fiscales y por otro lado que en las administraciones se convierta esto en limitante

del desempeño y provoque conductas incorrectas como la corrupción, burocracia

o falta de atención.

3.2.2.2. Descentralización y desconcentración;

Aquí la característica necesaria sería que se diera una redistribución de

facultades y competencia de la Federación y los Estados hacia los Gobiernos

municipales y ya de estas a cada una de las dependencias que dentro del

gobierno municipal existen. Las posiciones incluyen la critica o demanda de

descentralización de atribuciones que las constituciones Federal y de los Estados

ya reconocen en los Municipios y que, no obstante, permanecen centralizadas.

Adicionalmente, se hace necesario que se dé la ampliación de procesos de

descentralización en curso y su extensión a otras funciones públicas que pudieran

ejercer los ayuntamientos con mayor eficiencia, eficacia y equidad social. La

descentralización y desconcentración se deberán dar con el cumplir la necesidad

de ampliar y delimitar con claridad las competencias de cada orden de gobierno,

siempre considerando también la heterogeneidad regional del país y de sus

ayuntamientos.19

19 Tonatiuh Guillen López, Agenda de la Reforma Municipal, El Colegio de la Frontera Norte, México, 1998

82


Márquez

La descentralización debe multiplicar las instancias, los espacios a través de los

cuales se ejerza el poder local. Las políticas de descentralización efectivamente

democratizadoras implicarían no sólo la trasferencia de los recursos, sino la

transferencia real de poderes, deben de fragmentar las actividades y acercar a la

autoridad con la población.20

El municipio debe ser el primer lugar donde se deben poner en práctica todas

aquellas ideas recogidas en torno a la descentralización. No hay otro nivel de

gobierno que se encuentre más a la zaga y que haya sido más afectado por las

políticas centralizadoras. En principio se vislumbra la necesidad de capacitar a

nuestros municipios desde el interior para después o simultáneamente pensar en

una descentralización; pero una descentralización no inmediata, sino pausada,

equitativa y equilibrada, acorde con la capacidad de respuesta real de los

municipios para dar frente a sus nuevas responsabilidades. No se deben transferir

recursos ni facultades hasta que los gobiernos estatales y municipales

demuestren plenamente capacidad de recursos materiales, técnicos y humanos

para recibir funciones centrales.21

3.2.2.3. Participación ciudadana organizada

La participación ciudadana es y será un mecanismo ideal de buen gobierno. El

pedir opinión, recibir apoyo y legitimar las acciones deberán cumplirse a

cabalidad en este proceso de mejora de la administración pública municipal.

Para lograr los tres aspectos antes mencionados se tendrá que empezar por

Concientizarlos sobre el contexto, esto significara necesariamente que se tenga

20 Acosta, Octavio, La Interacción entre el gobierno municipal y la participación ciudadana, La autoridad municipal y su

compromiso con la democracia, CNDM, México, 1994, pp239-243.

21 José Guzmán, El federalismo en la modernización y fortalecimiento de los gobiernos municipales, INAP Querétaro, 1997, p

82-101



Márquez

que hacer un autodiagnóstico en el que todos identifiquen la situación en la que

están parados, las necesidades reales de su comunidad y las acciones que se

deberán tomar tomando en cuenta sus impactos para ir mejorando las

condiciones de vida en los dos sentidos que comentábamos: material y humano.

Con esto se entrara en una esta de conciencia que redundará en motivación

como motor de cualquier acción. Para que esta conciencia y motivación sean

productivas la comunidad deberá ser organizada, y evitar el que se den actitudes

o acciones desorganizadas que más que ayudar perjudican la realización de

muchas decisiones de gobierno. Organizados podrán entonces participar y con

esto sentir primero que son tomados en cuenta, segundo efecto será el sentido

de pertenencia que tomaran resultado de participar dado su esfuerzo y por

ultimo se generara una espiral positiva en la que probablemente cada uno de los

participantes convenza a otros a participar. La ultima etapa de esta participación

deberá ser la etapa de la información, es decir que el gobierno municipal este

continuamente publicitando por los medios más adecuados, ya sea propaganda,

boletines, radio, televisión u otros, según las características de la comunidad y

los medios disponibles o accesibles a la comunidad de las acciones emprendidas y

sus resultados para que se pueda comparar y en todo caso se puedan corregir

anomalías o impulsar mejoras a lo decidido.

3.2.2.4. Optimización y transparencia en el manejo de recursos.

Los recursos con los que cuentan los gobiernos municipales son escasos, eso hay

que entenderlo y por lo tanto siempre estar pensando en optimizarlos, esta

actitud se debe convertir en cultura gubernamental, con el fin de que aunque se

den mejores oportunidades de ingreso siempre se haga de esa manera. Ofrecer

los mejores resultados con la menor cantidad de recursos.

84


Márquez

Pero esta acepción muchas veces no es suficiente y tendrá necesariamente que

complementarse, o en su caso, sustentarse por la preparación profesional en el

campo de la administración publica; claro, sin caer en la ortodoxia

administrativa o tecnocracia pura, para así lograr la tan anhelada optimización.

La transparencia en la administración de recursos será asegurar la

transparencia en la administración de recursos materiales y financieros, a través

de la reingeniería y tecnificación de procedimientos, de mejores controles

internos y de la apertura de información.

El gobierno municipal deberá hacer esto no como un medio de comprobación

simplemente, ya que el publicitar las cifras daría en primera instancia ese

efecto. Se trata de que también se justifique cada uno de los gastos y todos

estén tranquilos, tanto gobierno como sociedad.

Que los ciudadanos sepan que se esta haciendo con su dinero, que puedan sugerir

y en caso negativo hasta sancionar lo que probablemente se hizo de manera

injustificada.

3.2.2.5. Gestión de Recursos adicionales.

Es sabido que los recursos de la Hacienda Municipal son insuficientes, para

algunos casos las participaciones son en gran medida el sustento de los gobiernos

de los municipios por la poca recaudación existentes en sus comunidades.

Ante esta realidad las administraciones tendrán que buscar mas y mejores

recursos para superar las carencias existentes.



Márquez

El gobierno federal resultado de su plan nacional de desarrollo ha desplegado

programas sectoriales que a su vez están subdivididos en subprogramas para

diferentes objetivos. Las dependencias federales han establecido los objetivos,

lineamientos generales, criterios de elegibilidad, formatos de llenado, modalidad

de la obtención, criterios específicos de operación, mecanismos de seguimiento y

control y criterios de fiscalización de estos y por consiguiente son susceptibles de

apropiación los recursos de estos programa por parte de los gobiernos

municipales interesados como mecanismo de fortalecimiento.22

3.2.2.6. La Profesionalización de los servidores públicos

Debemos propiciar se tenga una Cultura de la calidad y excelencia en el servicio,

es decir, consolidar los esfuerzos de modernización administrativa y desarrollo de

personal en una cultura de calidad total y excelencia en el servicio, y no como

una mera importación de principios de la iniciativa privada sino como una

convicción de que esto es necesario en el actuar de los gobiernos para mejorar la

situación general, claro fincada en una misión y en valores universalmente

aceptados y orientada a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos,

para restablecer con esto papel del autentico servidor publico como parte

esencial de la profesionalización de ellos.

Implementar un sistema de Profesionalización resultado de alguna política

pública municipal redundara en lo tan buscado por los gobiernos de los

municipios y que ya hemos comentado: Eficacia en el gobierno, eficiencia en sus

acciones y legitimidad social resultado de las dos anteriores.

22 Catalogo de Áreas de Oportunidad Financiera(AROFIS), Asociación de Municipios de México A.C., México, 1999.

86


Márquez

El aprendizaje sistemático de las experiencias, la generación de ideas

innovadoras que discutiremos más adelante harán que las dependencias se

conviertan en verdaderos centros de aprendizaje, dejando a un lado las dos

practicas comunes en esto y que han empujado muchos modelos: Mucha teoría y

poca práctica y viceversa.

Debemos también desarrollar en esta etapa al servidor publico, impulsando su

desarrollo integral, mediante la implantación de sistemas adecuados de

selección, servicio profesional de carrera, capacitación, remuneración y

reconocimientos, que estimulen tanto la productividad como la motivación del

personal y eleven la calidad de vida en el trabajo.

El lograr lo anterior dará un efecto secundario también en el personal que será el

que estén a gusto, aumente su compromiso de trabajo y la calidad de sus

acciones.

3.2.2.7. Planeación Estratégica

La planeación estratégica: implementar el proceso de planeación estratégica en

cada dependencia con los compromisos de los planes de desarrollo para

fortalecer la capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad y asegurar el

cumplimiento de los objetivos y programas de trabajo en el corto, mediano y

largo plazos como son, entre otras:

- Educación. - Salud. - Asistencia social. - Vivienda. - Servicios públicos. - Mejoramiento de las comunidades rurales.



Márquez

A través de la planeación los ayuntamientos podrán mejorar sus sistemas de

trabajo y aplicar con mayor eficacia los recursos financieros que los gobiernos

federal y estatales transfieren para el desarrollo de proyectos productivos y de

beneficio social.

El propósito principal de la planeación del desarrollo municipal es orientar la

actividad económica para obtener el máximo beneficio social y tiene como

objetivos los siguientes:

Prever las acciones y recursos necesarios para el desarrollo económico y social

del municipio.

Movilizar los recursos económicos de la sociedad y encaminarlos al desarrollo de

actividades productivas.

Programar las acciones del gobierno municipal estableciendo un orden de

prioridades.

Procurar un desarrollo urbano equilibrado de los centros de población que

forman parte del municipio.

Promover el desarrollo armónico de la comunidad municipal.

Asegurar el desarrollo de todas las comunidades del municipio.

88


Márquez

3.2.2.8. Rediseño organizacional

No todas las dependencias que trabajan en la actualidad en las administraciones

publicas municipales tienen razón de ser. Lo común es que quienes llegan a

gobernar dejen el organigrama tal y como esta o en su defecto copien algún

modelo, que las mas de las veces resulta siendo infuncional.

El lograr se haga una reingeniería de las estructuras organizacionales y

desarrollarlas y con esto los procesos operativos de las dependencias en

congruencia con su función social, con el fin de acelerar la desregulación,

simplificar los tramites e incrementar la productividad será también un requisito

indispensable.

Cada municipio tiene una realidad distinta, cuando para unos el desarrollo rural

será lo más importante, para otros lo será la superación de la pobreza, y así en

diferentes circunstancia, diferentes necesidades.

Hacer el autodiagnóstico que comentábamos como etapa previa servirá para

delimitar y jerarquizar las necesidades propias del municipio para que con esto,

los organigramas sean los adecuados.

Si la vocación del municipio es rural como comentábamos tendrá que existir una

dirección de desarrollo rural resultado también de un programa sectorial

emanado del plan municipal del municipio.



Márquez

3.2.2.9. Modernización Tecnológica

Incorporar y renovar la tecnología de la informática en un contexto de mejora

continua de la administración, como soporte para la gestión publica, mediante

métodos eficaces y el desarrollo de sistemas automatizados de información, flujo

de trabajo y comunicación.

Considerar los avances tecnológicos como una herramienta indispensable será

una de las ideas que deberán prevalecer en los gobiernan los municipios.

En la actualidad estas herramientas resultan de incalculable valor en

comparación de su precio nominal debido a los resultados que pueden ofrecer

bien utilizados.

Los teléfonos celulares, los receptores de mensajes, las computadoras,

impresoras, scanners y sus paquetes incluido el Internet con su correo

electrónico y la publicación de páginas electrónicas, detectores de metales,

calculadoras y agendas de bolsillo, satélites, localizadores de vehículos,

vehículos automotores con tracciones modificadas, armas, mascaras, cámaras

digitales, etc. por mencionar algunos deberán ser considerados en gran medida

como apoyo haciendo una evaluación del precio de estos contra los beneficios

que podrían a mediano y largo plazo dar.

3.2.2.10. Innovación administrativa

Dado los antecedentes anteriores y las tantas necesidades existentes, los

gobiernos tiene la gran tarea de ser innovadores, se ponen en práctica ideas que

optimicen todos y cada uno de los recursos ofreciendo los mejores resultados.

90


Márquez

Hay experiencias muy exitosas que se han puesto en marcha en muchos

ayuntamientos del país que van desde la recolección de basura hasta la

construcción de obra pública. Solo habría que remitirse a algunas de las

instancias con esta información como: Asociaciones de Municipios, Universidades,

Paginas de Internet de los Ayuntamientos, Bibliotecas municipalistas para recibir

esta información, adecuarla a las características propias del municipio en

cuestión. O en su defecto idear nuevas formas de gobierno, para después

compartirlas con los demás gobiernos municipales de otras latitudes.



Márquez

4. DIAGNOSTICO

Con el fin de lograr un diagnóstico más entendible se plantean en este capítulo

algunas preguntas para que respondidas concluyamos con un diagnóstico.

4.1. Preguntas

¿Han sido los ayuntamientos eficientes en su desempeño?,

¿Se toma en cuenta la experiencia en las contrataciones de personal?,

¿Tiene que ver algo el tamaño y presupuesto de estos en el resultado que dan?,

¿Los gobiernos municipales tienen marcado o se marcan limites máximos para

gastos administrativos?,

¿Se debe o puede plantear un modelo organizacional uniforme para todos los

gobiernos municipales?,

¿Se puede mejorar el resultado de gobierno en los municipios a partir de mejoras

administrativas? o

¿La falta de recursos es un impedimento para cumplir por lo menos

satisfactoriamente con la responsabilidad de gobernar un municipio?,

¿Hay preparación real en materia de administración pública en los gobiernos

municipales?

¿Se pueden aplicar principios de la iniciativa privada dentro de los gobiernos

municipales?

¿Es impedimento las pocas facultades de gobierno expresadas en el articulo 115

de la constitución para lograr un buen desempeño en los gobiernos municipales?

¿Tiene algo que ver la cultura e idea de mejora de los electos en la

implementación de nuevos modelos administrativos?

¿ Hay coordinación interna y fluida dentro del ayuntamiento?

92


Márquez

¿Las costumbres políticas han demeritado el quehacer gubernamental de los

municipios?

¿Hay compromiso real de los que gobiernan de procurar el bien común de sus

conciudadanos?

¿Es imposible lograr un buen desempeño de los que gobiernan separando las

cuestiones de índole política de los administrativos?

¿Se hace planeación estratégica para gobernar en los municipios mexicanos?

¿Hay manual de puestos en los ayuntamientos o reglamento interno que aclare

las funciones de estos?

¿Los partidos políticos se verían beneficiados de un buen desempeño

gubernamental?

¿Se puede evitar la corrupción mejorando los controles?

¿Los organigramas son acordes a la realidad de los ayuntamientos?

¿Se procura la actualización tecnológica en los gobiernos de los municipios?

¿Existen condiciones físicas de trabajo adecuadas?

¿Son suficientes los recursos con los que cuentan los municipios?

¿De los recursos disponibles hay un gasto adecuado?

¿La presupuestación se hace profesionalmente?

¿Hay mecanismos aceptables de participación ciudadana?

¿Se podrían implementar nuevos modelos de trabajo para los gobiernos en los

municipios?

4.2. Las respuestas

La Reforma al artículo 115 constitucional de 1982, por el entonces presidente de

la República Miguel de la Madrid Hurtado, ya mencionada con anterioridad marca

el inicio claro de la recomposición y preponderancia del orden municipal en



Márquez

nuestro país, a la que se suman, con los años, otros factores que entendemos al

contestar las preguntas que contestamos inciden de manera por demás

importante en este hecho y que son muchos, pero entre ellos se cuentan:

4.2.1. En lo Administrativo

Falta de conocimientos en administración publica,

Poca o nula experiencia,

Demasiado personal,

Falta de seguimiento a labores,

Exceso de papeleo y tramites entre dependencias,

No hay programa de trabajo,

No hay visión clara de los fines del gobierno,

No se tiene claridad sobre la misión,

Dualidad de funciones entre funcionarios, dependencias y otros ordenes de

gobierno,

Falta de claridad en las funciones a desempeñar,

Exceso de reglas de trabajo,

Falta de información,

Jerarquía organizacional inflexible y equivoca,

No hay coordinación entre diferentes áreas de trabajo,

Hay puestos que no deben existir,

Asignación a de personas a puestos que no corresponden entre perfiles y

necesidades,

Falta de actualización de la organización gubernamental,

Poco, malo o nulo equipo de trabajo con avances tecnológicos,

Instalaciones físicas inadecuadas o inexistentes,

No hay programas municipales de desarrollo.

94


Márquez

4.2.2. Económico Financiero

Exceso de gastos por nomina,

Poco cuidado en los gastos,

Dependencia alta o muy alta de las participaciones y aportaciones federales,

Poca recaudación vía impuestos, derechos, aprovechamientos y rendimientos,

Mala presupuestación,

Poco presupuesto,

La globalización de la economía.

4.2.3. Político

Es más importante el jefe que el ciudadano,

Se atienden necesidades de partidos y personas de índole política,

Poca legitimidad social resultado de elecciones complicadas,

Falta de liderazgo,

Resultado de la competitividad electoral el acceso al poder de diferentes

partidos e ideologías políticas.

4.2.4. Social

Poco compromiso de trabajo de los ayuntamientos por la ciudadanía,

Falta de mecanismos de organización y participación ciudadana,

Mala jerarquización y consideración de las necesidades por persona y por

comunidad,

La gran conciencia política de la ciudadanía con su incesante participación de

apoyo o exigencias,



Márquez

La intervención más objetiva y critica de los medios de comunicación en la

actividad gubernamental.

4.2.5. Cultural

Celo interno entre compañeros de trabajo,

Corrupción,

Se esta atendiendo siempre lo urgente y no lo importante,

Trabajo mecánico sin sentido común,

No hay conciencia de mejor,

Adecuaciones y no cambios,

Falta de iniciativa de los servidores públicos,

Se desconfía de los profesionistas,

Bloqueo a la mejora por interés personal,

Se tiene sentido patrimonialista del puesto ( solo los del partido, del grupo o los

oriundos del lugar),

No se esta todavía preparado para pagar intangibles como asesorías y

conocimiento sobre asuntos particulares.

Las anteriores son ideas que nos hacen concluir que seguirá la presión y los

ayuntamientos están llamados a ser pieza fundamental en el desarrollo del país

y, por tanto, a que logremos a como de lugar el fortalecimiento de los mismos.

El municipio, base de la organización política nacional, se convierte en

comunidad de vida y deja de ser simple circunscripción política, ya que toma el

papel de fuente y apoyo de justicia, paz y democracia; además, se le exige ser

ejemplo de eficacia y eficiencia de gobierno.

96


Márquez

Al pasar los ayuntamientos de ser un simple nivel jerárquico, a un importante

orden de gobierno y la forma primera de la sociedad civil, les corresponde

atender y solventar, de manera directa e inmediata las necesidades, carencias y

expectativas de la comunidad en la medida de los bienes públicos y las

posibilidades de sus recursos, tanto humanos como financieros.



Márquez

I. PROPUESTA

En esta parte se ofrecerán los pasos y recomendaciones necesarias para

que el modelo se pueda aplicar, las condiciones son variables según la

realidad de cada municipio, la idea es tener una guía para llevar a acabo

los pasos preliminares y así cubiertos poner a funcionar el modelo en el

gobierno municipal.

Hay que anotar que es muy importante que las características de los

ayuntamientos y sus administraciones municipales son muy diferentes

como se vio en el apartado 2.4.1. de las clasificaciones municipales y es

por eso se tendrán que cubrir ciertos requisitos preliminares para tener

éxito con el modelo.

98


Márquez

5. AUTODIAGNÓSTICO



Márquez

Antes de implementar el modelo en cualquier gobierno municipal el

ayuntamiento en cuestión deberá cubrir una etapa de autodiagnóstico, como la

que hicimos en capitulo cuatro para lo nacional a fin de conocer las

características reales del municipio, su gobierno y las expectativas a las que

están sujetos, es decir, su contexto.

El autodiagnóstico es una actividad organizada de investigación, reflexión y

sistematización colectiva para conocer profundamente la situación actual.23

5.1. Investigación

El ayuntamiento tendrá que recopilar con esto la mayor cantidad de información

respecto de los resultados que ha tenido el gobierno adentro y afuera de el.

Presupuestos anteriores, planes de desarrollo, programas y su avance.

Tendrá que hacerse de los datos estadísticos del municipio como: Población

actual y futura, indicadores de crecimiento poblacional, extensión territorial;

vivienda como drenaje, agua potable, electricidad, etc.; Población indígena,

empleo, actividad económica.

Se deberá investigar con la mayor de las precisiones la situación económica del

municipio, en la parte de su población como niveles de ingreso, condiciones de

vida, etc. y en el gobierno cual ha sido el presupuesto de los últimos años, que

ha pasado con la recaudación fiscal en sus diferentes rubros, que se ha ejercido

de los presupuestos, que falta por ejercer, etc. La situación política como son:

23 Manual de planificación del desarrollo municipal, Centro de Servicios Municipales “Heriberto Jara”, A.C. México, 1999 pp. 17.

100


Márquez

Grupos de interés, inquietudes sociales, los partidos políticos, lideres que actúan

en el municipio. La situación social prevaleciente de acuerdo a sus antecedentes

históricos, su cultura, la tendencia existente.

5.2. Reflexión

Revisar concienzudamente después si han logrado ser eficaces en su

administración y con esto han logrado incidir en la comunidad con sus acciones.

Analizar si implementando el modelo pueden mejorar la situación y bajo que

criterio se deben hacer estas propuestas para que este concensada la propuesta.

5.3. Sistematización

Hecha la investigación y reflexión que nos conducirá por el camino de la

planeación deberemos cubrir la etapa de la hechura o diseño de las políticas

públicas necesarias para el municipio y siempre enmarcadas en el cumplimiento

de lo establecido en el capítulo de necesidad como pre requisito para el éxito, es

decir el cómo vamos a lograr los objetivos planteados, implementar o poner en

marcha las políticas, darles seguimiento, revisarlas y en su caso sustituirlas o

corregirlas, para que de manera sistemática y cíclica se estén haciendo cada vez

mejor las cosas en los gobiernos de los municipios.



Márquez

6. REGLAMENTO INTERNO

Las políticas publicas que la administración lleve a cabo para mejorar la

organización de la administración publica municipal deben incorporarse en la

normatividad del Ayuntamiento, concretamente en el Reglamento Interior,

mediante su creación o reforma.

6.1 Creación de un Reglamento Interno

Es indispensable este legalmente constituida la posición del gerente municipal

que redundará también en legitimidad con los miembros del ayuntamiento, y

esto se puede hacer mediante la creación de un reglamento interno en caso de

no existir donde se especifiquen las funciones que tendrá que realizar, a quien o

quienes esta sujeto, los mecanismos de seguimiento y evaluación de su función,

etc.

La mejor opción para el caso de no existir un reglamento interno es incluir en

este las dos áreas estudiado en este documento: ayuntamiento y administración

pública municipal. Delimitando perfectamente todo lo relacionado a la función y

posición organizacional de cada uno de las áreas y sus puestos.

La propuesta que se presenta es una de las más completas en cuanto a

delimitación de funciones de las dos áreas: la política estratégica(ayuntamiento)

y la administrativo operativo(administración pública municipal). Se delimitan un

organigrama con todas las áreas que se pueden crear en un gobierno municipal.

Este puede ser tomado como base y adeudarlo a la realidad y necesidades de

cada gobierno, el tamaño de este y la proyección de su gobierno en el futuro.

102


Márquez

6.2. Adiciones a los Reglamentos existentes

Se tendrán que hacer los cambios específicamente en las funciones del Alcalde

para sepárale las funciones ejecutivas, establecer los mecanismos de

contratación, seguimiento y evaluación del gerente y en la parte de la

administración pública municipal se especificara las tareas del gerente municipal

como coordinador de la administración pública municipal.



Márquez

7. ORGANIGRAMA

El organigrama como referencia gráfica de la organización del gobierno municipal

deberá contener claramente especificado el puesto de gerente municipal y en las

dos siguientes áreas:

7.1. El Área Político - Estratégica

La forman el alcalde, sindico o síndicos y regidores, comúnmente llamado

Ayuntamiento o cuerpo edilicio y son los líderes y creadores de las políticas

públicas para la comunidad. Ellos son electos y representan a los diferentes

segmentos de la comunidad,. Su labor debe concentrarse a los asuntos políticos

que son sensibles a los deseos y necesidades de los ciudadanos, es decir lograr se

consigan los fines del municipio.

104


Márquez

Gráfica 3: Componentes del Ayuntamiento Mexicano con Gerente Municipal

7.1.1. El ayuntamiento

El ayuntamiento es un cuerpo reglamentario; sus miembros toman decisiones a

favor de la comunidad. El poder esta centralizado en este grupo de funcionarios

electos. El ayuntamiento aprueba el presupuesto y determina en algunos casos

según el grado de desarrollo económico y la entidad federativa sus leyes de

ingresos, y también enfoca las metas de la comunidad, los proyectos

importantes, y consideraciones a largo plazo, como el crecimiento de la

comunidad, el desarrollo del uso de la tierra, los planes para mejoramiento del

capital, el financiamiento capital y la planeación estratégica, en vez de los

detalles administrativos.

GERENTE MUNICIPALO SECRETARIO TECNICO

AP M

DMINISTRACION

UBLICA UNICIPAL

SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA






ALCALDE

AYUNTAMIENTO

SINDICO (S)

REGIDOR

REGIDOR REGIDOR

REGIDOR

REGIDOR



Márquez

Los ayuntamientos podrán encontrar que los costos globales se reducirán con una

administración competente. Los ahorros pueden darse como costos de operación

reducidos, aumento de eficiencia y productividad, mejor recolección de ingresos,

o el uso eficaz de tecnología.

El ayuntamiento contrata a un gerente municipal profesional para que ejecute

las responsabilidades administrativas y supervisa su desempeño.

7.1.2. El alcalde

Los alcaldes en los municipios son líderes políticos claves y tienen la

responsabilidad de desarrollar políticas. Con el ayuntamiento, el alcalde es

responsable de solicitar los puntos de vista de los ciudadanos para formar estas

políticas e interpretarlas al publico. El alcalde preside las reuniones del

ayuntamiento, sirve como portavoz de la comunidad, facilita la comunicación y

el entendimiento entre los funcionarios electos y designados, ayuda al

ayuntamiento para establecer las metas y apoyar decisiones políticas, y sirve

como promotor y defensor de la comunidad, además de servir como un

representante clave en relaciones intergubernamentales. El alcalde, el

ayuntamiento y el gerente municipal constituyen un equipo que tiene la

responsabilidad de desarrollar políticas y administrar.

7.2. Área Administrativo-Operativa

La administración publica se organiza de manera jerárquica, esto es, que esta

sujeta a controles directos por parte del Gerente Municipal, que a su vez esta

sujeto a controles directos por parte del Ayuntamiento.

106


Márquez

Gráfica 4: Componentes de la Administración Pública Municipal en México

Lo anterior puede ser en forma centralizada, descentralizada, desconcentrada y

paramunicipal.

Los titulares de la administración publica municipal son funcionarios a los cuales

el Cabildo encomienda auxiliar al Presidente Municipal para que este ejerza de

mejor manera sus funciones administrativas.

En este orden de ideas, se trata de delegados del Alcalde, que por así acordarlo

el Cabildo, ejercen las funciones que la Ley confiere al Presidente.

Encabezado por el gerente municipal nombrado por el área político-estratégica o

ayuntamiento esta para ejecutar las políticas emanadas de la anterior y asegurar

se atiende a toda la comunidad de manera equitativa. Si el gerente no es

sensible a lo planteado por el ayuntamiento, este tiene la autoridad para

despedir al gerente en cualquier momento. En ese sentido la credibilidad del


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Márquez

gerente queda comprobada diariamente.

7.2.1. Gerente Municipal

Es el coordinador general de la administración pública municipal, de toda el área

ejecutiva o administrativa operativa como la hemos llamado en el presente

estudio.

7.2.2. Directores

Tendrán a su cargo cada una de las áreas o dependencias previamente

justificadas, estos deberán ser profesionales especializados en las áreas

asignadas, es decir, con preparación profesional y experiencia en el área.

7.2.3. Equipo operativo

Los subdirectores, coordinadores de área, jefes de departamento y personal

operativo de las diferentes dependencias que están sujetos organizacionalmente

a los directores.

7.2.4. Líneas de entendimiento

Es muy importante que en los tramos de control se tenga el numero adecuado de

personas a las que se pueda atender cotidianamente y con esto me refiero no a

la capacidad del inmediato superior sino a los que marcan los estándares

organizacionales, para que haya resultados adecuados operativamente hablando

por su rápida comunicación, entendimiento, coordinación y apoyo.

En algunos estudios se recomienda no se pase de 6 personas. Es decir, que el

108


Márquez

Gerente municipal tenga a su cargo a lo mucho 6 secretarios o directores, estos a

su vez no tengan mas de 6 coordinadores con los cuales entenderse, y así

sucesivamente para que sea fluida y exitosa la operación en la administración

pública.



Márquez

8. EL GERENTE MUNICIPAL

Para aclarar un poco lo que significa el modelo y el puesto en si, hagamos una

pregunta: ¿Que es el Gerente Municipal?

El Secretario Técnico o Gerente Municipal o Administrador de la Ciudad como se

les puede llamar dependiendo del tamaño del municipio y su estructura

organizacional y la decisión del ayuntamiento es una figura que tiene su origen

anglosajón que se ha empezado como ya lo hemos visto a aplicar en algunos

Municipios de México.

En la presente propuesta no se trata ni se sugiere se copie o calque el modelo

mencionado, se trata de rescatar algunos detalles técnicos y adecuarlo a lo que

significa la realidad mexicana; Porque como todos sabemos las diferencias son

grandes en cuanto a cultura, principios, fines y obviamente recursos tanto en los

gobiernos como en las sociedades.

El Gerente General o Administrador de la ciudad es un funcionario profesional,

responsable de vigilar la marcha administrativa del Ayuntamiento y de coordinar

los esfuerzos de todas las dependencias hacia el cumplimiento de los objetivos

del Plan de Desarrollo.

Tiene a su cargo funciones que originalmente corresponde ejecutar al Alcalde,

por lo que es normalmente es designado por este ultimo con el consentimiento o

aprobación del Ayuntamiento.

El funcionamiento de una Gerencia Municipal permite que el Presidente

Municipal atienda mas las relaciones políticas del Ayuntamiento, sobre todo con

110


Márquez

la comunidad, y que no se vea absorbido por el ritmo del funcionamiento diario

de la administración.

Generalmente, las administraciones municipales heredan sistemas,

procedimientos y formas de organización diseñadas con criterios diferentes a la

idea de la administración publica para el desarrollo.

Lo que debe distinguir a los Gobiernos Municipales con Gerente Municipal de

otras administraciones municipales es la manera en que se relaciona con la

comunidad, la forma en que esta participa en la toma de decisiones, y el perfil

de la organización administrativa (dependencias, sistemas, controles y

procedimientos) que simplifica su funcionamiento para beneficio del publico.

Sin embargo, de poco sirve mejorar la administración publica si este cambio no

se institucionaliza, de forma que las próximas administraciones se vean obligadas

a continuar con esas nuevas formas de gobierno.

El gerente es contratado para servir al ayuntamiento y a la comunidad, y para

traer al gobierno local los beneficios de su capacitación y programas de gobiernos

locales en nombre del grupo gobernante.



Márquez

Gráfica 5: El Gobierno Municipal con el Modelo

8.1. Perfil Del Gerente Municipal

Seria muy subjetivo el plantear un perfil para el gerente publico municipal sin un

estudio serio, en la que se consideran las mismas necesidades y características a

cubrir.


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ALCALDE

AYUNTAMIENTO

SINDICO (S)

REGIDOR

REGIDOR REGIDOR

REGIDOR

REGIDOR

112


Márquez

Plantearlas por simple sentimiento o apreciación sería arriesgado y no sería

además legitimo para quienes estuvieran considerando la presente propuesta.

Es por esto que se toma como referencia y base de este capítulo el resultado de

la encuesta nacional de gestión municipal hecha por el CIDE-INEGI en 199324 y la

Encuesta Realizada a los municipios sobre el particular y la cual se detallo en el

apartado 2.5.1.2.

En esta se aplicaron entrevistas a los funcionarios encargados o participantes en

las diferentes áreas de los gobiernos municipales ya que quienes mejor que ellos

como participes conscientes de las necesidades administrativas de los gobiernos

municipales.

Se corroboro que los estudios tienen clara relación con los estratos: en el alto

predomina el grado de licenciatura e incluso un pequeño numero de postgrados,

mientras que en los estratos medio y bajo se presenta un fuerte porcentaje de

encuestados con estudios por debajo de la licenciatura, con cifras considerables

de funcionarios que solo cursaron la primaria, El comportamiento entre las reas

de administración, servicios y finanzas es mas o menos homogéneo, aunque

existe ligera ventaja en la administración. Nuevamente los municipios de mayor

desarrollo aparecen con ventajas en cuanto al personal con el cual se cuenta

para emprender sus áreas e implementar esquemas nuevos.

Alcanzar buenos resultados exige un cuerpo administrativo capaz de implementar

las políticas gubernamentales. La calidad en la acción pública y de sus servicios

tiene conexión estrecha con la capacidad personal. Para Crozier, “La calidad del

servicio no puede desarrollarse sin una inversión en la calidad humana de los

24 Encuesta Nacional de Gestión Municipal, CIDE INEGI, México, ¡993



Márquez

funcionarios”25

Por ello es necesario detectar las características que se asocian al

funcionamiento municipal.

Considerando esta forma de análisis, el orden de prioridad - de acuerdo a las

respuestas consideradas en mas ocasiones- de las opciones ofrecidas en el

cuestionario, discriminando las características políticas ya que buscamos se cubra

el perfil administrativo y de coordinación del Gerente Municipal quedaría del

siguiente modo:

1. ÉTICA Y RESPONSABILIDAD: Es muy importante que el gerente municipal

posea un alto sentido ético; que la conducta del funcionario busque siempre el

bien común de manera recta y, además, cumpla con sus obligaciones

irrestrictamente.

2. ESPÍRITU DE SERVICIO: El que siempre se esté privilegiando el interés

colectivo al particular, esto será buena muestra que se está dispuesto a servir a

los demás y no a servirse a sí mismo.

3. EXPERIENCIA ADMINISTRATIVA: Haber trabajado en una administración

pública municipal garantizará que conocen los procesos y no se llega a aprender

o a improvisar. Esto será una garantía de solución porque se conocen los

caminos.

4. CUALIDADES ORGANIZATIVAS Y DE COORDINACIÓN: Esta es muy necesaria dada

la responsabilidad en la conducción de toda el área operativa y a la necesidad de

rendir cuentas al ayuntamiento y a la sociedad.

25 Michael Crozier, Estado modesto, Estado moderno, México, FCE, 1987, p.14...

114


Márquez

5. CONOCIMIENTO DEL MUNICIPIO: Como asunto primordial y de suma

importancia es que quien aspire a administrar un municipio lo conozca. El

territorio, los fenómenos urbanos, las relaciones socio políticas, la situación

patrimonial, etc.; y que este conocimiento no haya sido solamente de escritorio

6. HABILIDAD TÉCNICO-ADMINISTRATIVA: Además de haber de preferencia

trabajado en una administración publica municipal, es muy importante que

cuenta también habilidad de la administración de recursos humanos, materiales y

financieros, Que pueda gestar, formular, implementar y evaluar políticas

publicas.

8. LIDERAZGO: El carisma, el don natural de atraer y guiar a la gente, hará que el

candidato cuente con fuerza para organizar y lograr la participación ciudadana,

la puesta en marcha de las políticas y obviamente legitimar en las acciones.

9. CULTURA GENERAL y CONCIENCIA NACIONAL: No basta ser especialista en un

área, hay que tener conocimiento general para discernir de manera adecuada y

no perder, de lo contrario, liderazgo por esa deficiencia. Nos olvidamos de los

valores, tradiciones, idiosincrasia de nuestra patria. Convertimos a nuestras

comunidades en importadoras de valores, cuando nuestra fortaleza esta en

cultivar y fomentar los nuestros.

La realidad del municipio se hace sensible en un candidato cuando éste lo haya

conocido, palpado, y mejor todavía, vivido.

Para decidir adecuadamente hay que conocer. No se tendrán soluciones

adecuadas si éstas son tomadas sin conocer la realidad. Es muy importante se

haya estado y esté vinculado al medio para lograr lo antes mencionado.



Márquez

8.2. Funciones

El gerente prepara y recomienda un presupuesto para la consideración del

ayuntamiento.

Recluta, contrata y supervisa el personal del gobierno;

Presta sus servicios como el asesor principal del ayuntamiento Los miembros del

ayuntamiento y los ciudadanos confían que el gerente les proporcionara

información completa y objetiva, los pros y contras de las alternativas y las

consecuencias a largo plazo.

El Gerente municipal da recomendaciones al ayuntamiento, pero el ayuntamiento

puede adoptarlas o no y puede cambiar o modificar las recomendaciones.

El Gerente esta comprometido con cualquier acción que tome el ayuntamiento.

Llevar a cabo un control sobre la aplicación y el ejercicio de la ley de ingresos y

del presupuesto de egresos.

Vigilar la aplicación de los planes y programas estatales y municipales de

desarrollo.

Vigilar que la administración y prestación de los servicios públicos se lleve a

cabo de la mejor manera y con apego a los reglamentos.

Aprobar la solicitud de permisos para el uso y aprovechamiento de las áreas

públicas.

116


Márquez

8.2.1. Considerándos

La residencia local de un gerente municipal no deberá ser requisito para

nombrarlo. Los gerentes son profesionales que pueden prestar sus servicios en

varias comunidades durante sus carreras, contribuyendo con su amplia

experiencia para coordinar los servicios públicos y aplicar las técnicas

administrativas en una comunidad.

Los ingresos de los gerentes dependerán de sus antecedentes educativos y su

experiencia, así como del tamaño y complejidad del gobierno local que los

emplea. El ayuntamiento establece el salario.

Los gerentes están a la orden del ayuntamiento o del cuerpo edilicio. Pueden ser

despedidos por la mayoría del ayuntamiento, o los acuerdos laborales que ellos

pueden tener con el ayuntamiento. El control siempre esta en las manos de los

representantes electos del pueblo.

La experiencia de los gerentes se adquiere directamente de otras posiciones

gubernamentales, y/ó por la preparación académica en el ámbito de la


Los gerentes municipales deberán abstenerse de participar en la elección de los

miembros del ayuntamiento que los emplea, y en las actividades políticas

partidarias, lo que perjudicaría el desempeño de su papel como administrador

profesional.



Márquez

8.3. Código de ética

La conducta de los gerentes municipales se deberá regir por ciertos principios

éticos, que a continuación se detallan como sugerencia de esto:

a) Dedicarse a fortalecer los conceptos de eficiencia de gobierno, eficacia en las

acciones y legitimidad social por medio de los miembros del ayuntamiento en

forma responsable y considerar que la administración publica profesional es

esencial para alcanzar este objetivo.

b) Afirmar la dignidad y el valor de los servicios prestados por el gobierno y

mantener una actitud constructiva, creativa y práctica hacia los asuntos del

gobierno municipal, así como un sentido profundo de responsabilidad social como

servidor público de confianza.

c) Dedicarse a los mas altos ideales de honor e integridad en todas sus relaciones

públicas y personales para que el gerente municipal sea acreedor de respeto y

confianza por parte de los miembros del ayuntamiento, de los demás

funcionarios y empleados, y de la ciudadanía en general

d) Reconocer que la principal función del gobierno municipal en todo momento

es buscar el mayor beneficio para todas las personas.

e) Someter propuestas de políticas públicas a la consideración de los miembros

del Ayuntamiento, brindarles información sobre los hechos y consejo sobre los

asuntos de la política como una base para tomar decisiones y establecer las

metas de la comunidad; así como mantener e implementar las políticas

municipales adoptadas por los miembros del ayuntamiento.

118


Márquez

f) Reconocer que los miembros del ayuntamiento por ser electos por el pueblo

son representantes electos y merecen crédito por el establecimiento de las

políticas municipales; la responsabilidad de la ejecución de las políticas

descansa en los gerentes municipales.

g) Abstenerse de cualquier actividad política que pueda socavar la confianza

pública en los gerentes municipales. Evitar la participación en las elecciones de

los miembros del cuerpo edilicio que los emplea.

h) Imponerse como obligación el mejoramiento continuo de su capacidad

profesional y fomentar la habilidad de los empleados en el uso de técnicas

administrativas

i) Mantener informada a la comunidad sobre los asuntos municipales; Estimular la

comunicación entre los ciudadanos y todos los funcionarios municipales;

Enfatizar la necesidad de brindar un servicio amistoso y cortés con el público; y

tratar de mejorar la calidad y la imagen del servicio publico.

j) Resistir cualquier intromisión en sus responsabilidades profesionales, con el

convencimiento de que el gerente debe tener libertad de llevar a cabo políticas

oficiales sin interferencia, y manejar cada problema sin discriminación sobre la

base de principios y justicia.

k) Tomar decisiones en materia de personal teniendo en cuenta el mérito de tal

forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen las decisiones del gerente en

cuanto a nombramientos, ajustes salariales, ascensos y la disciplina.

l) No buscar favores; Estar convencido que el engrandecimiento personal o las



Márquez

ganancias obtenidas mediante información confidencial o por el uso indebido del

trabajo es deshonesto.

120


Márquez

CONCLUSIONES



Márquez

El modelo propuesto como se ha visto no pretende en ninguna forma suplir la

función política de los ayuntamientos. Se ha explicado en el presente trabajo que

se trata de separar cada una de las actividades para que haya mejores resultados

en los gobiernos de los municipios. Es Decir, apoyar con esta propuesta las

responsabilidades contraídas por los miembros del ayuntamiento al ser electos,

optimizar recursos y dar alternativas viables y factibles a los ciudadanos.

Se trata mejorar, al cumplir con las necesidades planteadas e implementar un

modelo y por otro lado se sume la parte política del ayuntamiento y la parte

profesional o técnica del Gerente y su equipo, sin caer en un proyecto

tecnocrático; no se trata tampoco de copiar el modelo de City Manager de

Estados Unidos ya que la cultura y costumbres son diferentes además de las

condiciones económicas.

Tenemos que romper los esquemas o paradigmas en los que la política lo es todo

y por todo, en lo que lo tradicional y cerrado de esta se han impuesto sobre las

innovaciones políticas y administrativas de los últimos tiempos. Debemos

procurar no caer en hacer calcas de la iniciativa privada que si bien tiene buenos

principios a importar no son iguales en sus fines y formas por las diferentes

condicionantes que cada una tienen. Que hay en cada ámbito y tendiendo con

las copias o similitudes a solo prestar atención a la dotación de Servicios. Se

pueden importar buenas ideas y principios de la iniciativa privada pero con la

conciencia de que son actividades diferentes.

Debemos preparar profesionales de la administración pública para el municipio

mexicano y mejorar a los gobiernos que es una salida necesaria y urgente en

nuestro país.

122


Márquez

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Márquez

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p.14...

Otto, Bgonnewein, Derecho municipal alemán, Instituto de Administración

Local, Madrid, 1967, p.3.

Ugarte Cortes, op cit, p.34.

Mendieta y Núñez, citado por Mariano Colín, El municipio Libre, Gobierno

del Estado de México, México, 1978, p.23.

126


Márquez

Los Municipios en México, Glosario de Administración Pública Municipal,

CD ROM Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, 1998.

ANEXO A: Glosario



Márquez

A.1. El Municipio

El municipio es una agrupación con carácter de corporación de derecho público y

como tal participa en la administración pública, el Estado le otorga facultades

que lo autorizan y, a veces le obligan también a realizar tareas de la comunidad

local con independencia y bajo su propia responsabilidad, adoptando la forma de

poder coactivo26

Es una comunidad asentada en un territorio, que cuenta con una capacidad

jurídica y patrimonio propios y al que se le reconocen derechos suficientes para

atender las necesidades de su población y para organizarse libre y

democráticamente27

El municipio es la circunscripción territorial más pequeña del país y está bajo el

gobierno inmediato y directo del ayuntamiento.28

El vocablo municipio proviene del latín compuesto de dos locuciones: el

sustantivo munis, que se refiere a cargos u obligaciones, tareas, entre otras

varias acepciones y el verbo capere que significa tomar, hacerse cargo de algo,

asumir ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el término

latino municipium que definió etimológicamente a las ciudades.29

Desde la óptica constitucional, el municipio es la base de la división territorial y

de la organización política y administrativa en el régimen interior de los estados,

el cual es administrado por un ayuntamiento de elección popular directa,

integrado por un presidente municipal, síndicos y regidores.

26 Otto, Bgonnewein, Derecho municipal alemán, Instituto de Administración Local, Madrid, 1967, p.3.

27 27 Ugarte Cortes, op cit, p.34.

28 Mendieta y Núñez, citado por Mariano Colín, El municipio Libre, Gobierno del Estado de México, México, 1978, p.23.

29 Los Municipios en México, Glosario de Administración Pública Municipal, CD ROM Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, 1998.

128


Márquez

Asimismo, es una entidad política primaria o básica y autónoma integrada por

una población que comparte identidades culturales, históricas y un idioma

común, asentada en un territorio delimitado que es administrado por autoridades

constituidas en un ayuntamiento electo por sufragio universal y directo, para su

progreso y desarrollo.

El municipio es una forma de descentralización, ya que constituye una

organización comunal espontánea y primaria que el Estado reconoce e incorpora

a su estructura. En esa zona se refugia lo más elemental de las libertades

individuales y de grupo.

De acuerdo al orden constitucional mexicano, el municipio es un ente autónomo

que reúne las siguientes características:

a) Personalidad jurídica propia.

b) Patrimonio propio.

c) No tiene vínculos de subordinación jerárquica con el gobierno del estado.

d) Administra libremente su hacienda.

e) Tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales.

f) El ayuntamiento es electo popularmente.

A.2 El ayuntamiento

El ayuntamiento, es un órgano colegiado y deliberante de elección popular

directa y al que le corresponde realizar las atribuciones encomendadas por la



Márquez

Constitución de la República, específicamente por el artículo 115 y las leyes que

de la norma suprema emanan.

El ayuntamiento se integra por un Presidente Municipal y por el número de

Síndicos y Regidores que las Leyes Orgánicas Municipales determinen.

Es conveniente comentar, que en algunos Estados, la figura del Síndico no existe

o no surge del mandato de los ciudadanos sino de la designación que hace el

ayuntamiento (Jalisco), o bien, tiene funciones de autoridad auxiliar del

ayuntamiento en las delegaciones municipales (Sinaloa).

El ayuntamiento es una de las partes del municipio, es su órgano de gobierno,

que también es diferente a la administración pública municipal.

El ayuntamiento es electo y tiene en sus funciones la parte estratégico – política.

Los miembros de los ayuntamientos reciben también denominaciones tales como:

Ediles y munícipes.

A.2.1. Cabildo

Es la sesión protocolaria y formal del ayuntamiento en la que un orden del día y

solemnidad sus miembros tratan asuntos del municipio, los discuten,

fundamentan y finalmente acuerdan sobre ellos.

A.2.2. Alcalde

El término proviene del árabe al-cadi, que significa "el juez"; es decir se

empleaba para designar al funcionario que poseía atribuciones judiciales y

130


Márquez

administrativas. En el Derecho Político actual el término se emplea para referirse

a la autoridad administrativa más importante encargada, en cada ciudad, villa o

aldea, o más propiamente, en cada municipio, del gobierno municipal.

A.2.3. Munícipe

Miembro del ayuntamiento encargado de administrar, como cuerpo colegiado, los

intereses del municipio. No tienen facultades de gobierno en forma individual,

pues ésta queda delegada en el presidente municipal, sin embargo deben cumplir

las comisiones que les señale el ayuntamiento en materias que tengan que ver

con el desarrollo del municipio. Asimismo, se encargan de vigilar que el ejercicio

de la función pública municipal se desarrolle conforme a las disposiciones legales

aplicables y en concordancia con las políticas definidas en el ayuntamiento,

velando por la correcta prestación de los servicios públicos.

Asimismo, el artículo 115 constitucional consigna la existencia de los regidores de

representación proporcional, los cuales poseen las mismas facultades y

obligaciones que aquellos electos por el principio de mayoría relativa. Regidor,

concejal o un Municipe es, ante todo, un servidor publico que entiende la política

como capacidad, obligación y vocación de servicio a cada vecino y a la

comunidad.

Es un mexicano elegido primero por su Partido u organización política y luego por

los vecinos del Municipio para integrar un Ayuntamiento que asuma plenamente

su función de gobierno, de primera forma de organización política, de

representación de los intereses y valores de la comunidad.

En este sentido, el Municipe es ante todo un vecino comprometido con los



Márquez

valores, con la cultura, con la vocación y con las necesidades de su comunidad,

que pone su experiencia, su disposición, sus habilidades, su capacidad y su

voluntad para generar bienes públicos que sirvan a la sociedad para mejorar las

condiciones necesarias para su desarrollo integral.

A.3. La Administración pública municipal

Constituye el conjunto de dependencias y entidades que conforman la esfera de

acción de la presidencia municipal y cuyas operaciones tienen como objetivo

cumplir o hacer cumplir la política, la voluntad del gobierno, tal y como esta

expresa en las leyes fundamentales del país. A través de esta definición se

advierte que el presidente municipal es el conductor y responsable de la

administración municipal. Por otra parte y en razón del número de municipios

que actualmente existe en el país (2418), y dada la gran heterogeneidad de los

mismos, no existe una misma estructura orgánica en cada municipalidad. El

número y tipo de unidades administrativas se determina en función de factores

de índole económico, social, político y cultural. Los municipios poseen autonomía

orgánica y técnica, en ese sentido cuentan con la libertad para organizarse como

mejor les convenga para el ejercicio y acción administrativa local. Así, la

administración municipal puede adoptar alguna de las formas -o todas- de

organización administrativa: centralizada, descentralizada y/ó desconcentrada.

La administración publica municipal es el conjunto de dependencias y organismos

subordinados en forma directa al Presidente Municipal y en forma indirecta al

Ayuntamiento, que tiene a su cargo la ejecución de las atribuciones de este

ultimo en lo relativo a la administración, a la prestación de los servicios públicos

132


Márquez

y a la ejecución de obra publica.

Este conjunto esta formado por los secretarios y/ó directores, coordinadores de

área, jefes de departamento y personal operativo que trabaja en las diferentes

dependencias. La administración pública municipal es el órgano operativo que

acata y ejecuta lo planteado por el ayuntamiento.

A.3.1. Centralizada

La administración publica municipal centralizada es aquella que no cuenta con

autonomía o independencia funcional, sino que depende en forma directa del

titular de la administración publica, esto es, del Presidente Municipal.

Generalmente, integran la administración publica centralizada los titulares de

sus dependencias, y algunas de ellas por completo, como puede ser la Dirección

de Seguridad Publica y la Tesorería.

A.3.2. Descentralizada

La administración publica municipal descentralizada funciona a través de órganos

y dependencias que tienen mas o menos autonomía o independencia de la

administración publica centralizada.

Estos órganos, generalmente, tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,

y se crean por disposición legal o por acuerdo de Cabildo.

La descentralización opera principalmente en materias determinadas, mas que



Márquez

en territorios o regiones; pueden ser descentralizadas aquellas materias que sean

de competencia municipal, pero que no sea indispensable que se ejerza un

control directo y centralizado sobre las mismas, como puede ser el desarrollo

social, el agua potable y alcantarillado, la cultura, el deporte y la recreación, la

ejecución de obra publica, el transporte publico y la asistencia social.

La principal ventaja de la descentralización es que al contar con personalidad

jurídica y patrimonio propio, su administración es independiente de la del

Ayuntamiento, lo que generalmente la hace más ágil, aunque sujeta a los mismos

controles y procedimientos de fiscalización.

Al ser órganos de gobierno, los organismos descentralizados están sujetos al

Cabildo mediante el Plan de Desarrollo, el Presupuesto de Egresos y el

reglamento o acuerdo que los crea.

El reglamento o acuerdo de creación de los organismos descentralizados

establece la manera en que estos se organizan, la forma en que se integra su

Junta de Gobierno, las facultades de su Director y la manera de nombrarlo

(generalmente por la Junta de Gobierno), la constitución de su patrimonio y la

relación que guardan estos organismos tanto con el Presidente Municipal como

con el Cabildo.

Son dependencias descentralizadas, por ejemplo, el DIF y algunos organismos

operadores del servicio de agua potable y alcantarillado.

A.3.3. Desconcentrada

Mediante la desconcentración, la administración publica centralizada delega a

sus subordinados ciertas funciones y responsabilidades para permitir atender de

134


Márquez

mejor manera sus atribuciones.

Generalmente, la desconcentración opera para la atención de regiones o

territorios, mas que de materias especificas, en todas aquellas funciones de

competencia municipal sobre las cuales se necesita un control directo y

centralizado, pero con cierta agilidad y eficiencia.

La diferencia entre la desconcentración y la descentralización, es que en la

primera los organismos no cuentan ni con personalidad jurídica ni con patrimonio

propio, por lo que existe mayor control de la autoridad central respecto de su

funcionamiento y operación.

Es conveniente la figura de la desconcentración para atender regiones alejadas

de la cabecera municipal, en donde es conveniente que los delegados

municipales, comisarios o síndicos tengan mas facultades para solucionar los

problemas que se presenten sin necesidad de que la gente tenga que viajar hasta

la cabecera.

Las funciones o materias que pueden desconcentrarse son el registro civil, la

recaudación, los servicios públicos y la ejecución de obra publica.

A.3.4. Paramunicipal

La administración publica paramunicipal funciona a través de empresas en las

que el gobierno municipal participa mayoritariamente con los particulares para



Márquez

encargarse de materias que siendo de competencia municipal, pueden también

ser atendidas por los particulares pero que el gobierno considera prioritarias y en

consecuencia mantiene presencia importante en la toma de decisiones.

Estos organismos pueden ser empresas mercantiles en las que el socio

mayoritario es el Ayuntamiento, que aporta capital al patrimonio de la sociedad

y conserva las principales funciones de control.

Desde luego, estos organismos tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,

y a pesar de ser empresas mercantiles (como una sociedad anónima), están

sujetas a los mismos instrumentos de control por parte del Cabildo: el Plan de

Desarrollo, el Presupuesto de Egresos y el acto jurídico por el que se constituyen,

así como a la fiscalización a que están sujetos todos los organismos que integren

su patrimonio con recursos públicos.

En algunos municipios, algunos servicios públicos, como el transporte urbano y la

vigilancia comercial y bancaria, funciona mediante empresas paramunicipales.

A.3.5. Dependencias

Son las que dentro de la Administración publica municipal centralizada cumplen

con tareas especificas y generalmente son:

a) Tesorería Municipal

b) Secretaria del Ayuntamiento

c) Dirección de Seguridad Publica

d) Contraloría

Además, existen otras dependencias que pueden ser creadas por el Cabildo en

136


Márquez

función de sus propias necesidades: Secretario Técnico o Coordinador de

directores o Gerente Municipal, Dirección de Obras y Servicios Públicos, Oficialía

Mayor, Dirección de Desarrollo Urbano y Ecología, Dirección de Comunicación

Social, Dirección de Catastro, Dirección de Bomberos y Protección Civil, etc.

A.4. El gobierno municipal

Para fines prácticos y considerando lo anterior llamaremos Gobierno Municipal a

la suma de las dos partes aludidas: Ayuntamiento y Administración Pública

A.5. Reglamento

Conjunto de disposiciones que norman las actividades cotidianas de los

diferentes sectores de los municipios, tales como: Las actividades comerciales, y

sociales, la seguridad pública, la prestación de los servicios municipales, las

relaciones laborales dentro del gobierno municipal, etc.

A.5.1. Reglamento interno

Conjunto de disposiciones que norman las relaciones laborales entre los

servidores públicos y las autoridades municipales, con el propósito de definir los

derechos así como las obligaciones de que son sujetos. Regula jornadas y

asistencia al trabajo; correcciones disciplinarias; y, sanciones. En algunos casos a

este mismo ordenamiento se le conoce como reglamento de condiciones

generales de trabajo.



Márquez

Índice Detallado

DEDICATORIA ........................................................................................................... 0

ÍNDICE ..................................................................................................................... 1

138


Márquez

INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 1

I. ANÁLISIS ............................................................................................................... 5

1. ANTECEDENTE .......................................................................................................................................... 7 1.1. Histórico Institucional ................................................................................................................. 7

1.1.1. El primer ayuntamiento: La Villa Rica de la Vera Cruz ......................................................... 8

1.1.2. La Colonia ...................................................................................................................................... 9

1.1.3. El Sistema Municipal en el México independiente ................................................................ 11

1.1.3.1. La Constitución de 1836 (Las Siete Leyes) ..................................................................... 12

1.1.3.2. La Constitución de 1857 .................................................................................................... 13

1.1.3.3. El porfiriato (1876-1880; 1884-1911) .............................................................................. 14

1.1.3.4. La Revolución ...................................................................................................................... 15

1.2. La constitución de 1917 y sus reformas ......................................................................................... 16

1.2.1. Texto Original Art. 115.............................................................................................................. 17

1.2.2. Sumario Histórico de Reformas al Artículo 115..................................................................... 18

1.2.2.1 Primera Reforma. ................................................................................................................. 18

1.2.2.2. Segunda Reforma. .............................................................................................................. 19

1.2.2.3. Tercera Reforma. ............................................................................................................... 19

1.2.2.4. Cuarta Reforma. ................................................................................................................. 20

1.2.2.5. Quinta Reforma. ................................................................................................................. 20

1.2.2.6. Sexta Reforma. ................................................................................................................... 20

1.2.2.7. Séptima Reforma. ............................................................................................................... 20

1.2.2.8. Octava Reforma. ................................................................................................................. 21

1.2.2.9. Novena Reforma. ................................................................................................................ 22

1.2.3. Artículo 115. Texto Vigente ..................................................................................................... 23

1.3 Administración Municipal en México ................................................................................................ 27

1.3.1. Política vs. Administración ....................................................................................................... 27

1.4.1. Estados Unidos ............................................................................................................................ 29

1.4.1.1. Comisión ............................................................................................................................... 29

1.4.1.2. Gerentes de Ciudad ............................................................................................................ 30

1.4.2. Otros países ................................................................................................................................. 35

1.4.2.1. Canadá .................................................................................................................................. 35

1.4.2.2. Honduras .............................................................................................................................. 36

2. ENTORNO ................................................................................................................................................... 39

2.2. Bases Jurídicas Actuales ................................................................................................................... 39

2.2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ....................................................... 40

2.2.2. Leyes secundarias ...................................................................................................................... 41

2.2.3. Constituciones Estatales ........................................................................................................... 41

2.2.4. Ley Orgánica Municipal ............................................................................................................. 42

2.2.5. Bandos de policía y buen gobierno ........................................................................................ 42

2.2.6. Reglamentación Municipal ........................................................................................................ 43

2.3. Actualidad Administrativa ................................................................................................................ 44

2.3.1 Modelo Usado actualmente ........................................................................................................ 44

2.3.1.1. Alcalde político y administrador ...................................................................................... 44

2.3.2. Apoyo Institucional a la Administración Pública ................................................................... 46

2.3.2.1. INAP ....................................................................................................................................... 46

2.3.2.2. Cursos Virtuales .................................................................................................................. 50

2.3.2.3. Universidades ...................................................................................................................... 51



Márquez

2.3.3. Recursos financieros................................................................................................................... 51

2.3.3.1 Participaciones ...................................................................................................................... 51

2.3.3.2. Aportaciones ........................................................................................................................ 52

2.3.3.3. Recursos propios .................................................................................................................. 53

2.3.4. Apoyo Informático a la Administración Pública ..................................................................... 54

2.3.4.1. INEGI ...................................................................................................................................... 54

2.3.4.2. CEDEMUN .............................................................................................................................. 54

2.3.4.3. CONAPO ................................................................................................................................ 55

2.3.4.4. Otros ...................................................................................................................................... 58

2.3.5. Apoyo Tecnológico a la Administración Pública .................................................................... 59

2.4. La diversidad municipal .................................................................................................................... 59

2.4.1. Clasificaciones municipales ...................................................................................................... 60

2.4.1.1. Por Características Poblacionales .................................................................................... 60

2.4.1.2. Por Territorio ....................................................................................................................... 61

2.4.1.3. Por su Gobierno ................................................................................................................... 61

2.4.1.4. Por su orden jurídico .......................................................................................................... 62

2.5. Los Modelos utilizados actualmente ............................................................................................... 63

2.5.1. Gobiernos ..................................................................................................................................... 63

2.5.1.1. Cuestionario acerca del modelo ........................................................................................... 63

2.5.1.2. Resultados de la Encuesta a algunos Gobiernos Municipales ......................................... 69

2.5.2. Instituciones de apoyo al Modelo ............................................................................................. 74

2.5.2.1. ICMA en México .................................................................................................................... 74

3. NECESIDADES ............................................................................................................................................. 75

3.1. De la sociedad ..................................................................................................................................... 75

3.1.1. En lo material .............................................................................................................................. 75

3.1.2. En lo humano ............................................................................................................................... 76

3.2. Del Gobierno ....................................................................................................................................... 77

3.2.1. En lo político ............................................................................................................................... 78

3.2.1.1. Sensibilidad Política............................................................................................................ 78

3.2.1.2. Organización de la sociedad .............................................................................................. 79

3.2.1.3. Institucionalidad .................................................................................................................. 80

3.2.1.4. Gestión ante otras instancias ............................................................................................ 80

3.2.2. En lo administrativo ................................................................................................................... 80

3.2.2.1. Simplificación administrativa ............................................................................................ 81

3.2.2.2. Descentralización y desconcentración; ........................................................................... 81

3.2.2.3. Participación ciudadana organizada ................................................................................ 82

3.2.2.4. Optimización y transparencia en el manejo de recursos. ............................................ 83

3.2.2.5. Gestión de Recursos adicionales. ..................................................................................... 84

3.2.2.6. La Profesionalización de los servidores públicos ........................................................... 85

3.2.2.7. Planeación Estratégica ....................................................................................................... 86

3.2.2.8. Rediseño organizacional..................................................................................................... 88

3.2.2.9. Modernización Tecnológica ............................................................................................... 89

3.2.2.10. Innovación administrativa ............................................................................................... 89

4. DIAGNOSTICO ............................................................................................................................................ 91

4.1. Preguntas ............................................................................................................................................. 91

4.2. Las respuestas ..................................................................................................................................... 92

4.2.1. En lo Administrativo ................................................................................................................... 93

4.2.2. Económico Financiero ................................................................................................................ 94

4.2.3. Político ......................................................................................................................................... 94

140


Márquez

4.2.4. Social ............................................................................................................................................ 94

4.2.5. Cultural ........................................................................................................................................ 95

I. PROPUESTA ..................................................................................................... 97

5. AUTODIAGNÓSTICO .................................................................................................................................. 98

5.1. Investigación ....................................................................................................................................... 99

5.2. Reflexión ........................................................................................................................................... 100

5.3. Sistematización ................................................................................................................................ 100

6. REGLAMENTO INTERNO ........................................................................................................................ 101

6.1 Creación de un Reglamento Interno .............................................................................................. 101

6.2. Adiciones a los Reglamentos existentes ...................................................................................... 102

7. ORGANIGRAMA ........................................................................................................................................ 103

7.1. El Área Político - Estratégica ......................................................................................................... 103

7.1.1. El ayuntamiento ....................................................................................................................... 104

7.1.2. El alcalde ................................................................................................................................... 105

7.2. Área Administrativo-Operativa ...................................................................................................... 105

7.2.1. Gerente Municipal .................................................................................................................... 107

7.2.2. Directores .................................................................................................................................. 107

7.2.3. Equipo operativo ...................................................................................................................... 107

7.2.4. Líneas de entendimiento ........................................................................................................ 107

8. EL GERENTE MUNICIPAL ....................................................................................................................... 109

8.1. Perfil Del Gerente Municipal ......................................................................................................... 111

8.2. Funciones .......................................................................................................................................... 115

8.2.1. Considerándoos ......................................................................................................................... 116

8.3. Código de ética ................................................................................................................................ 117

CONCLUSIONES ................................................................................................... 120

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 122

ANEXO A: Glosario ...................................................................................................................................... 126

A.1. El Municipio ...................................................................................................................................... 127

A.2 El ayuntamiento ................................................................................................................................ 128

A.2.1. Cabildo ....................................................................................................................................... 129

A.2.2. Alcalde ....................................................................................................................................... 129

A.2.3. Munícipe .................................................................................................................................... 130

A.3. La Administración pública municipal ........................................................................................... 131

A.3.1. Centralizada .............................................................................................................................. 132

A.3.2. Descentralizada ........................................................................................................................ 132

A.3.3. Desconcentrada ........................................................................................................................ 133

A.3.4. Paramunicipal ........................................................................................................................... 134

A.3.5. Dependencias ............................................................................................................................ 135



Márquez

A.4. El gobierno municipal ...................................................................................................................... 136

A.5. Reglamento ....................................................................................................................................... 136

A.5.1. Reglamento interno ................................................................................................................. 136

ÍNDICE DETALLADO ............................................................................................. 137

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