DENUNCIA PRESENTADA A LA CIDH POR LOS MIEMBROS DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO DE LA USAC.pdf
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Denuncia presentada por los miembros del Consejo Superior Universitario de la Universidad de San Carlos de Guatemala Octubre de 2011 Petición presentada ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
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Denuncia presentada
por los miembros del
Consejo Superior
Universitario de la
Universidad de San
Carlos de Guatemala
Octubre de 2011
Petición presentada ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
INDICE I. PERSONA, GRUPO DE PERSONAS U ORGANIZACIÓN QUE PRESENTAN LA PETICIÓN. ...................... 1
II. NOMBRE DE LA PERSONA O PERSONAS AFECTADAS POR LAS VIOLACIONES DE DERECHOS
HUMANOS. ..................................................................................................................................................... 2
III. ESTADO MIEMBRO DE LA OEA CONTRA EL CUAL SE PRESENTA LA DENUNCIA. ................................ 2
IV. LISTADO DE ABREVIATURAS UTILIZADAS EN LA PRESENTE EXPOSICIÓN........................................... 3
V. HECHOS DENUNCIADOS. .................................................................................................................... 5
SÍNTESIS GENERAL DEL CASO: ........................................................................................................................ 5
ANTECEDENTES DEL CASO:............................................................................................................................. 5
A. APROBACIÓN DEL DECRETO LEY NÚMERO 109-83 DEL JEFE DE ESTADO, LEY DE HIDROCARBUROS Y SU
REGLAMENTO: ................................................................................................................................................ 5
B. CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OPERACIONES PETROLERAS DE EXPLOTACIÓN 2-85 Y ACUERDO
GUBERNATIVO 675-85 DEL JEFE DE ESTADO: ................................................................................................ 6
C. APROBACIÓN DEL DECRETO NÚMERO 4-89 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, LEY DE
ÁREAS PROTEGIDAS:....................................................................................................................................... 7
D. APROBACIÓN DEL DECRETO 5-90 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA:........................... 7
E. ADHESIÓN DE GUATEMALA A LA CONVENCIÓN RELATIVA A LOS HUMEDALES DE IMPORTANCIA
INTERNACIONAL ESPECIALMENTE COMO HÁBITAT DE AVES ACUÁTICAS (CONVENCIÓN RAMSAR): ........... 8
F. APROBACIÓN DEL DECRETO 87-96 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA: ......................... 9
G. PUBLICACIÓN DEL PLAN MAESTRO 2007-2011 PARA EL PARQUE NACIONAL LAGUNA DEL TIGRE Y
BIOTOPO LAGUNA DEL TIGRE-RÍO ESCONDIDO: ............................................................................................ 9
H. REFORMAS AL DECRETO LEY 109-83, LEY DE HIDROCARBUROS: ............................................................ 10
I. CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE MODIFICACIÓN, AMPLIACIÓN Y PRÓRROGA DEL CONTRATO DE
OPERACIONES PETROLERAS DE EXPLOTACIÓN NÚMERO 2-85, ENTRE EL MINISTRO DE ENERGÍA Y MINAS
Y LA ENTIDAD PERENCO GUATEMALA LIMITED: .......................................................................................... 11
VI. LEGITIMACIÓN DE LOS MIEMBROS DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD
DE SAN CARLOS DE GUATEMALA PARA PRESENTAR LA DENUNCIA ANTE LA COMISIÓN INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS: ........................................................................................................................... 13
CARÁCTER Y GOBIERNO DE LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA: ....................................... 13
i
ii
LEGÍTIMO EJERCICIO DE DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA PRESENTE PETICIÓN, DERIVADO DE LOS
DEBERES QUE CORRESPONDEN A LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA Y A LOS MIEMBROS
DEL CSU EN RELACIÓN CON EL BIOTOPO PROTEGIDO LAGUNA DEL TIGRE-RÍO ESCONDIDO: ................... 15
DIFICULTAD DE LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA PARA CUMPLIR CON SUS DEBERES
CONSIGNADOS EN LA LEGISLACIÓN INTERNA Y EN LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS (ARTÍCULO 32 CADH), DERIVADA DE LA APROBACIÓN DEL CONTRATO DE MODIFICACIÓN,
AMPLIACIÓN Y PRÓRROGA DEL CONTRATO DE OPERACIONES PETROLERAS DE EXPLOTACIÓN NÚMERO 2-
85, AUTORIZADA POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN CONSEJO DE MINISTROS A TRAVÉS DEL
ACUERDO GUBERNATIVO 214-2010, Y LA RESPONSABILIDAD QUE ADQUIEREN LOS MIEMBROS DEL
CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO: .......................................................................................................... 18
LEGITIMIDAD PARA ACTUAR EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
HUMANOS COMO VÍCTIMA DE VIOLACIONES A SUS DERECHOS: ............................................................... 21
VII. RECURSOS JUDICIALES DESTINADOS A REPARAR LAS CONSECUENCIAS DE LOS HECHOS
DENUNCIADOS: ............................................................................................................................................ 24
ACCIÓN CONSTITUCIONAL DE AMPARO PLANTEADA POR LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE
GUATEMALA: ................................................................................................................................................ 25
A. VULNERACIÓN AL PRINCIPIO JURÍDICO DE LEGALIDAD: .............................................................. 26
B. VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 15 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE
GUATEMALA: ................................................................................................................................................ 26
C. VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 64 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE
GUATEMALA: ................................................................................................................................................ 27
D. VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 97 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE
GUATEMALA: ................................................................................................................................................ 27
E. VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 1 DE LA LEY DE ÁREAS PROTEGIDAS: .................................................. 30
F. VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 7 DE LA LEY DE ÁREAS PROTEGIDAS: ............................................. 30
G. VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 15 DE LA LEY DE ÁREAS PROTEGIDAS: ........................................... 30
H. VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 29 DE LA LEY DE ÁREAS PROTEGIDAS: ................................................ 31
I. VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO 5-90 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA: ............. 32
J. VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 5 DEL DECRETO 5-90 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA: ............. 32
K. VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 7 DEL DECRETO 5-90 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA: ................... 34
iii
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA POR LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA:
...................................................................................................................................................................... 36
OTROS RECURSOS INTERPUESTOS EN CONTRA DEL ACUERDO GUBERNATIVO 214-2010: ......................... 46
VIII. PROCEDENCIA DE LA PETICIÓN: AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS (ARTÍCULO 46 DE LA
CADH) 50
ASPECTOS DOCTRINARIOS Y NORMATIVOS DEL DERECHO INTERNACIONAL:............................................. 50
AGOTAMIENTO DE RECURSOS INTERNOS EN EL CASO CONCRETO RESPECTO DE LOS RECURSOS
DISPONIBLES, ADECUADOS E IDÓNEOS: ...................................................................................................... 54
DECLARACIÓN DE LESIVIDAD: ...................................................................................................................... 56
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: ............................................................................................... 57
ACCIÓN CONSTITUCIONAL DE AMPARO PARA OPONERSE AL ACUERDO GUBERNATIVO 214-2010:.......... 58
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PARA OPONERSE AL ACUERDO GUBERNATIVO 214-2010:.............. 61
ALGUNAS CONSIDERACIONES RELACIONADAS CON EL AGOTAMIENTO DE RECURSOS INTERNOS: ........... 63
IX. PRUEBAS DISPONIBLES: .................................................................................................................... 64
X. DERECHOS HUMANOS VIOLADOS: ................................................................................................... 66
A. VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS PROCESALES (ARTÍCULO 8) Y A LA PROTECCIÓN JUDICIAL (ARTÍCULO 25),
EN RELACIÓN A LOS ARTÍCULOS 1.1 Y 2, TODOS ELLOS DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE
DERECHOS HUMANOS:................................................................................................................................. 66
SOBRE LA VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS JUDICIALES (ARTÍCULO 8), PROTECCIÓN JUDICIAL (ARTÍCULO 25),
EN RELACIÓN CON LAS OBLIGACIONES ADQUIRIDAS EN LOS ARTÍCULOS 1.1. Y 2 DE LA CONVENCIÓN
AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS, DURANTE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ............... 70
ASPECTOS DE LA LEGISLACIÓN GUATEMALTECA APLICABLES AL CASO CONCRETO ................................... 71
ACCIONES Y OMISIONES DEL ESTADO QUE DIERON LUGAR A LA VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS
CONSAGRADOS EN LA CONVENCIÓN EN SUS ARTÍCULOS 1.1., 2, 8 Y 25, EN MATERIA PROCESAL :........... 73
SOBRE LA VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS PROCESALES (ARTÍCULO 8) Y A LA PROTECCIÓN JUDICIAL
(ARTÍCULO 25), EN RELACIÓN CON LAS OBLIGACIONES ADQUIRIDAS EN LOS ARTÍCULOS 1.1. Y 2 DE LA
CONVENCIÓN DURANTE EL PROCESO JUDICIAL........................................................................................... 82
LEGISLACIÓN GUATEMALTECA RESPECTO A LA IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA VÍA
JUDICIAL EN MATERIA CONSTITUCIONAL, EN EL CASO CONCRETO ............................................................ 83
iv
DE LA ACCIÓN DE AMPARO INTERPUESTA POR LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA Y LOS
DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONVENCIÓN AMERICANA, EN MATERIA PROCESAL ........................... 85
DEL RECHAZO IN LIMINE DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL PLANTEADA POR
LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS, POR LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: .......................................... 92
INEXISTENCIA DE REGULACIÓN CLARA CON RESPECTO AL RECHAZO IN LIMINE DENTRO DE LA
LEGISLACIÓN CONSTITUCIONAL GUATEMALTECA: ...................................................................................... 97
B. VULNERACIÓN A LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE RETROACTIVIDAD CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO
9 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA: .......................................................................................................... 100
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY DENTRO DEL MARCO NORMATIVO GUATEMALTECO: ...... 102
APROBACIÓN DEL CONTRATO DE MODIFICACIÓN, AMPLIACIÓN Y PRÓRROGA DEL CONTRATO DE
OPERACIONES PETROLERAS DE EXPLOTACIÓN NÚMERO 2-85 EN VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY: .................................................................................................................. 103
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL: ....................................................................... 106
CONTRAVENCIÓN AL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA: ...................................................................... 109
CONTRAVENCIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD POR LA EMISIÓN DEL ACUERDO GUBERNATIVO 214-2010
AUTORIZANDO LA AMPLIACIÓN DEL CONTRATO PETROLERO 2-85 SIN QUE EXISTA FACULTAD LEGAL PARA
HACERLO Y POR MODIFICAR DICHO CONTRATO EN PERJUICIO DE LOS INTERESES NACIONALES Y EN
VIOLACIÓN A LAS LEYES DE LA REPÚBLICA: ............................................................................................... 110
FALTA DE VALIDEZ DEL ACUERDO GUBERNATIVO 214-2010 POR CARECER DEL REQUISITO INDISPENSABLE
DEL REFRENDO MINISTERIAL: .................................................................................................................... 114
XI. INDIQUE SI HAY ALGÚN PELIGRO PARA LA VIDA, LA INTEGRIDAD O LA SALUD DE LAS VÍCTIMAS.
EXPLIQUE SI HA PEDIDO AYUDA A LAS AUTORIDADES, Y CUÁL FUE SU RESPUESTA: ................................ 118
XII. INDIQUE SI EL RECLAMO CONTENIDO EN LA PETICIÓN HA SIDO PRESENTADO ANTE EL COMITÉ DE
DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS U OTRO ÓRGANO INTERNACIONAL: .......................... 118
XIII. FIRMAS: .......................................................................................................................................... 118
XIV. FECHA: ............................................................................................................................................ 120
1
I. Persona, grupo de personas u organización que presentan la
petición.
Nombres:
1. Griselda Lily Gutierrez Álvarez 2. Lauriano Figueroa
3. Ada Marieta Alvarado Beteta 4. Guillermo Gutierrez
5. Oscar Manuel Cóbar Pinto 6. Edgar A. Guzmán Lemus
7. Jorge Luis de León Avan 8. Carlos Quiché
9. Hector Santiago Castro Monterroso 10. Henry Manuel Arriaga Contreras
11. Luis Ernesto Chanchavac Morales 12. Cesar Augusto Lambur Lizama
13. Carlos Enrique Camey Rodas 14. Byron Humberto Arana González
15. Hector Hugo Lima Conde 16. Walter Ramiro Mazariegos Biolis
17. Manuel Miranda 18. Murphy Olympo Paiz Recinos
19. Rolando Secaida 20. Leonidas Avila Palma
21. Urías Amitaí Guzmán García 22. Herbert René Miranda Barrios
23. Jorge Mario García Rodríguez 24. José Adiel Robledo Hernández
25. Marvin L. Maas Ibarra 26. Carlos Guillermo Alvarado Cerezo 27.
C Carlos Estuardo Gálvez Barrios
Dirección postal:
Avenida Reforma 0-63, zona 10, Ciudad de Guatemala, Guatemala 01010
Teléfonos:
23310904 / 23347662
Fax:
23347664
Correo Electrónico:
¿Desea usted que la CIDH mantenga su identidad como peticionario en reserva durante el
procedimiento?
No
2
II. Nombre de la persona o personas afectadas por las violaciones
de Derechos Humanos.
Nombres:
1. Griselda Lily Gutierrez Álvarez 2. Lauriano Figueroa
3. Ada Marieta Alvarado Beteta 4. Guillermo Gutierrez
5. Oscar Manuel Cóbar Pinto 6. Edgar A. Guzmán Lemus
7. Jorge Luis de León Avan 8. Carlos Quiché
9. Hector Santiago Castro Monterroso 10. Henry Manuel Arriaga Contreras
11. Luis Ernesto Chanchavac Morales 12. Cesar Augusto Lambur Lizama
13. Carlos Enrique Camey Rodas 14. Byron Humberto Arana González
15. Hector Hugo Lima Conde 16. Walter Ramiro Mazariegos Biolis
17. Manuel Miranda 18. Murphy Olympo Paiz Recinos
19. Rolando Secaida 20. Leonidas Avila Palma
21. Urías Amitaí Guzmán García 22. Herbert René Miranda Barrios
23. Jorge Mario García Rodríguez 24. José Adiel Robledo Hernández
25. Marvin L. Maas Ibarra 26. C
Carlos Guillermo Alvarado Cerezo
27. Carlos Estuardo Gálvez Barrios
Dirección postal:
Avenida Reforma 0-63, zona 10, Ciudad de Guatemala, Guatemala 01010
Teléfonos:
23310904 / 23347662
Fax:
23347664
Correo electrónico:
III. Estado miembro de la OEA contra el cual se presenta la
denuncia.
Guatemala.
3
IV. Listado de Abreviaturas utilizadas en la presente exposición
NOMBRE TAMBIÉN LLAMADO
Acuerdo Gubernativo 214-2010, mediante el
cual aprobó el Contrato de Modificación,
Ampliación y Prórroga del Contrato de
Operaciones Petroleras de Explotación Número
2-85.
Acuerdo Gubernativo 214-2010
Basic Resources International (BAHAMAS)
Limited
Basic Resources International
Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río
Escondido
El Biotopo Protegido
El Biotopo
Centro de Estudios Conservacionistas de la
Universidad de San Carlos de Guatemala
CECON
Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CIDH
Comisión Interamericana
La Comisión
Compañía Hispánica de Petróleos, S.A. HISPANOL
Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAP
Consejo Superior Universitario de la
Universidad San Carlos de Guatemala
CSU
El Consejo
Constitución Política de la República de
Guatemala
Constitución Política de la República
CPRG
Contrato de Operaciones Petroleras de
Explotación 2-85 y Acuerdo Gubernativo 675-85
del Jefe de Estado
Contrato 2-85
Convención Americana Sobre Derecho
Humanos
Convención Americana
CADH
Convención Relativa a los Humedales de
Importancia Internacional Especialmente como
Hábitat de Aves Acuáticas
Convención Ramsar
Corte de Constitucionalidad CC
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Corte Interamericana
La Corte
Corte IDH
Decreto Número 16-04, Ley de Emergencia para
la Defensa, la Restauración y la Conservación
Decreto16-04
4
del Parque Nacional “Laguna del Tigre”
Decreto Número 17-73 del Congreso de la
República de Guatemala, Código Penal
Decreto 17-73
Código Penal
Decreto Número 4-89 del Congreso de la
República, Ley de Áreas Protegidas
Decreto 4-89
Ley de Áreas Protegidas
Decreto Número 5-90 del Congreso de la
República
Decreto 5-90
Decreto Número 71-2008 del Congreso de la
República, Ley del Fondo para el Desarrollo
Económico de la Nación.
Decreto 71-2008
Ley de FONPETROL
Decreto Número 87-96 del Congreso de la
República de Guatemala
Decreto 87-96
Decreto-Ley Número 106 del Jefe de Gobierno
de la República de Guatemala, Código Civil
Decreto Ley 106
Código Civil
Decreto-Ley Número 1748 Ley de Servicio Civil. Decreto Ley 1748
Ley de Servicio Civil
Decreto-Ley Número 109-83 del Jefe de Estado,
Ley de Hidrocarburos
Decreto Ley 109-83
Ley de Hidrocarburos
Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad
Ley de Amparo
LAEPC
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MARN
Ministerio de Energía y Minas MEM
Organización de Estados Americanos OEA
Parque Nacional Laguna del Tigre El Parque Nacional
Perenco Guatemala Limited Perenco
Plan Maestro 2007-2001 para el Parque
Nacional Laguna del Tigre y Biotopo Laguna del
Tigre Río Escondido
Plan Maestro 2007-2011
El Plan Maestro
Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas SIGAP
Sistema Interamericano de Protección de los
Derechos Humanos
SIPDH
Sistema Interamericano
Universidad de San Carlos de Guatemala La Universidad
USAC
5
V. Hechos denunciados.
SÍNTESIS GENERAL DEL CASO:
La presente denuncia describe las violaciones a los artículos 1.1, 2, 8, 9 y 25 de la
Convención Americana en perjuicio de los miembros del Consejo Superior Universitario
de la Universidad de San Carlos de Guatemala, derivado de la emisión del Acuerdo
Gubernativo 214-2010 del Presidente de la República de Guatemala en Consejo de
Ministros, a través del cual se aprobó el Contrato de Modificación, Ampliación y
Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85 suscrito
entre el Ministerio de Energía y Minas y la Entidad Perenco Guatemala Limited por el
plazo de 15 años.
ANTECEDENTES DEL CASO:
A. Aprobación del Decreto Ley Número 109-83 del Jefe de Estado, Ley de Hidrocarburos y su
Reglamento:
1. Durante el gobierno de facto del General Oscar Humberto Mejía Víctores, fue aprobada el
día quince de septiembre de mil novecientos ochenta y tres, la Ley de Hidrocarburos. Esta ley se
considera de orden público.
2. Los considerandos de la ley manifiestan claramente su intención de promover la exploración
y explotación petrolera para obtener mejores resultados, y lograr la independencia energética
del país y el autoabastecimiento de los hidrocarburos.
3. Igualmente, se establece que los contratistas y subcontratistas de servicios petroleros
quedan sujetos a las leyes de la República y que los contratos petroleros no constituyen
concesión ni generan más derechos y obligaciones que los específicamente estipulados en cada
contrato1. Mas importante aún, se determina que “El plazo de los contratos de operaciones
petroleras, en ningún caso, podrá exceder de veinticinco años”2.
4. En el Reglamento General de la Ley de Hidrocarburos –Aprobado mediante Acuerdo
Gubernativo 1034-83 del Jefe de Estado, de fecha 15 de diciembre de 1983-, se establecen otras
disposiciones que se hace necesario mencionar para los efectos de la presente denuncia. Una de
1 Ver artículos 9 y 14 del Decreto Ley 109-83, Ley de Hidrocarburos.
2 Artículo 12 del Decreto Ley 109-83, Ley de Hidrocarburos.
6
las más importantes es que se consigna como una causa de terminación automática de los
contratos petroleros el vencimiento del plazo del contrato3.
B. Celebración del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación 2-85 y Acuerdo
Gubernativo 675-85 del Jefe de Estado:
5. El día 13 de agosto de 1985 fue publicado en el Diario de Centro América (Periódico Oficial
de la República de Guatemala) el Acuerdo Gubernativo Número 675-85 de fecha nueve de
agosto del mismo año emitido por el Jefe de Estado en Consejo de Ministros, mediante el cual se
aprobó el Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85 celebrado entre el
Ministerio de Energía y Minas en representación del Gobierno de la República de Guatemala y
los representantes de la compañía Hispánica de Petróleos, S.A. (HISPANOIL) y de la compañía
Basic Resources International (BAHAMAS) Limited4.
6. Este contrato se celebró con el objeto de que el contratista ejecutara la operación de
explotación prevista dentro del área del contrato para así, obtener la máxima recuperación de
las reservas de hidrocarburos de los campos petroleros descubiertos en los pozos XAN-1,
YALPEMECH-1 y SAN DIEGO-15 ubicados en el Departamento de El Petén, y de las de los que
descubriera, los cuales debían producirse a tasas óptimas de producción, con la diligencia debida
para así asegurar los mayores beneficios al Estado con base en la ley, los reglamentos y el
contrato mismo.
7. En la cláusula cuarta de dicho contrato se estipulaba claramente que el plazo del mismo era
de 25 años computados a partir de la fecha de vigencia, a menos que terminara por el
acaecimiento de las causales establecidas en la Ley, el Reglamento General o las estipulaciones
del propio contrato. La fijación del plazo del contrato, se hizo en concordancia con la legislación
vigente en el momento de su celebración que estipulaba que el plazo de los contratos de
operaciones petroleras no podían exceder de 25 años6.
8. En este contrato también se establecía que el contratista se obligaba a cumplir con todas las
disposiciones previstas en la Ley de Hidrocarburos, su Reglamento General y demás reglamentos
que sean de aplicación general a todos los contratistas de exploración y explotación, así como a
las demás leyes de la República de Guatemala.
3 Artículo 54 del Acuerdo Gubernativo 1034-83 Reglamento General de la Ley de Hidrocarburos.
4 Actualmente Perenco Guatemala Limited.
5 El área original del contrato 2-85 era de 105,203.38 hectáreas dividida en tres bloques, y se encuentra
descrita en la cláusula cuarta del contrato denominada “Área del Contrato” 6
Decreto-Ley Número 109-83 del Jefe de Estado, Ley de Hidrocarburos, Artículo 12. “Plazo de los contratos. El plazo de los contratos de operaciones petroleras, en ningún caso, podrá exceder de veinticinco años”.
7
C. Aprobación del Decreto Número 4-89 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de
Áreas Protegidas:
9. El diez de enero de mil novecientos ochenta y nueve fue aprobada por el Congreso de la
República de Guatemala la Ley de Áreas Protegidas. Mediante esta ley, se crea el Sistema
Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP) y se determinó diversas áreas protegidas que lo
integrarían, las cuales se entienden como “las que tienen por objeto la conservación, el manejo
racional y la restauración de la flora y fauna silvestre, recursos conexos y sus interacciones
naturales y culturales, que tengan alta significación por su función o sus valores genéticos,
históricos, escénicos, recreativos, arqueológicos y protectores, de tal manera de preservar el
estado natural de las comunidades bióticas, de los fenómenos geomorfológicos únicos, de las
fuentes y suministros de agua, de las cuencas críticas de los ríos de las zonas protectoras de los
suelos agrícolas, de tal modo de mantener opciones de desarrollo sostenible”7.
10. Mediante este Decreto se declaró como área protegida el Biotopo Laguna del Tigre-Río
Escondido, ubicado al Noroeste del Departamento de El Petén, y el Parque Nacional Laguna del
Tigre, localizado en el municipio de San Andrés del Departamento de El Petén. El área declarada
como protegida (considerando tanto el Parque Nacional Laguna del Tigre como el Biotopo
Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido) coincide con el área que estaba siendo utilizada por la
compañía Basic Resources International (BAHAMAS) Limited para la explotación petrolera. Pero,
aunque a partir de la entrada en vigencia de este Decreto la actividad petrolera quedó prohibida
en dicha área por ser potencialmente contaminante, era imposible tomar alguna acción legal
para detener tal actividad, ya que el contrato había sido celebrado con anterioridad a la
prohibición descrita.
D. Aprobación del Decreto 5-90 del Congreso de la República de Guatemala:
11. El día treinta de enero de mil novecientos noventa, fue aprobado por el Congreso de la
República de Guatemala el Decreto 5-90. En el mismo, se consideró que en la región norte del
Departamento de El Petén se encuentran ecosistemas, fenómenos naturales y especies de flora
y fauna de gran importancia que requieren de especial manejo y protección.
12. Fue así, que se declaró como Área Protegida la Reserva Maya del Departamento de El Petén,
definiéndose sus límites. También se le dio la calidad de Reserva de Biósfera y se estableció su
zonificación. Dentro de esta zonificación, se determinó que el Biotopo Protegido Laguna del
Tigre-Río Escondido, sería considerado como un área núcleo.
7 Artículo 7 del Decreto 4-89 del Congreso de la República, Ley de Áreas Protegidas.
8
13. Asimismo, se declaró legalmente y se adjudicó para su administración al Centro de Estudios
Conservacionistas de la Universidad de San Carlos de Guatemala, el Biotopo Protegido Laguna
del Tigre-Río Escondido, el Biotopo Protegido San Miguel La Palotada, y el Biotopo Protegido Dos
Lagunas.
14. La declaración del Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido, está revestida de gran
importancia, siendo sus objetivos “La preservación del ambiente natural, la conservación de la
diversidad biológica y de los sitios arqueológicos, investigaciones científicas, educación
conservacionista y turismo ecológico y cultural. En estas áreas, es prohibido cazar, capturar y
realizar cualquier acto que lesione la vida o la integridad de la fauna silvestre, así como cortar,
extraer o destruir cualquier espécimen de flora silvestre, excepto por motivos técnicos de
manejar que sean necesarios para asegurar su conservación. En todo caso sólo podrán hacerlo
las autoridades administradoras del área con la debida autorización. Además, no se permitirán
asentamientos humanos, excepto los que sean necesarios para la investigación y administración
del área *…+”8. (El resaltado es propio).
15. Además de esto, en el mismo cuerpo normativo se establecen las medidas que deben
tomarse para asegurar la conservación y protección de la Reserva Maya, es así que “se aplicarán
medidas que prevengan el funcionamiento de industrias o actividades potencialmente
contaminantes, las obras que puedan provocar una sensible alteración de las condiciones
ecológicas locales, el ejercicio de actividades que amenacen extinguir en la Reserva las especies
raras de la flora y fauna regional, la práctica de actividades capaces de provocar erosión de los
suelos y el azolvamiento de los cuerpos hídricos”9.
E. Adhesión de Guatemala a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia
Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención RAMSAR):
16. El 25 de marzo de 1988, a través del Decreto Número 4-88 del Congreso de la República, el
Estado de Guatemala aprobó la Convención Relativa a los Humedales de Importancia
Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. Éste es un tratado
intergubernamental en el que los países miembros se comprometen a mantener las
características ecológicas de sus humedales de importancia internacional y planificar su uso
racional. Asimismo, se comprometen a fomentar “la conservación de los humedales y de las aves
acuáticas creando reservas naturales en aquéllos, estén o no incluidos en la Lista, y tomará
medidas adecuadas para su custodia”10.
8
Artículo 5 del Decreto 5-90 del Congreso de la República. 9
Artículo 7, Decreto 5-90 del Congreso de la República. 10
Artículo 4, inciso 1 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas.
9
F. Aprobación del Decreto 87-96 del Congreso de la República de Guatemala:
17. El 24 de Octubre de 1996 entró en vigencia el decreto número 87-96 del Congreso de la
República.
18. Este decreto había sido aprobado el día diez del mismo mes con carácter de urgencia
nacional por el Organismo Legislativo. En el mismo se consideró que las áreas núcleo de la
Reserva de la Biósfera Maya11 (declarada como tal mediante el Decreto 5-90 del mismo
Organismo) se encontraban amenazados por la intervención humana y por actividades que
contradicen su estricta conservación, por lo que resultaba necesario crear medidas urgentes
para lograr su óptima conservación.
19. En el referido decreto, se declaró “de Urgencia Nacional la conservación, protección y
restauración del Área Núcleo de la Reserva de la Biósfera Maya, así como el Área de usos
Múltiples y la Zona de Amortiguamiento definidas en el artículo 2 del Decreto Número 5-90 del
Congreso de la República”. Asimismo, se estableció que el Consejo Nacional de Áreas Protegidas
–CONAP-, como el responsable de la preservación y conservación del área núcleo, debía tomar
todos los mecanismos necesarios para la conservación de las áreas núcleo y la restauración de
aquellas que estén siendo degradadas.
G. Publicación del Plan Maestro 2007-2011 para el Parque Nacional Laguna del Tigre y
Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido:
20. En noviembre del año 2006 el Consejo Nacional de Áreas Protegidas aprobó el Plan Maestro
2007-2011 para el Parque Nacional y el Biotopo. Este Plan Maestro es el instrumento que define
los lineamientos que deben implementarse para la administración, protección y recuperación de
estas áreas.
21. En el referido documento, entre una gran variedad de aspectos que se establecen, se hace
mención de las amenazas directas e indirectas que afectan tanto al Parque Nacional como al
Biotopo Protegido. Dentro del apartado de amenazas directas se identifica como una de ellas a la
actividad petrolera, estableciendo que “las actividades petroleras han sido un factor
determinante en el deterioro de la integridad ecológica del Parque Nacional Laguna del Tigre y
Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido. Producto de estas actividades en el año de 1985
generaron una red de infraestructura vial que permitió la colonización del área*…+”12 (el resaltado
es propio).
11 Entre las cuales se encuentra el Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido.
12 Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Plan Maestro 2007-2011 Parque Nacional Laguna del Tigre y
Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido , página 82.
10
22. El Plan Maestro identifica la Zonificación Interna del Parque y del Biotopo, estableciendo
claramente un zona de recuperación que comprende 19, 152 hectáreas. Dicha zona se caracteriza
por “encontrarse con un mediano grado de nivel de impactos, ocasionados por incendios
forestales, cambio de cobertura, actividades de ganadería, agricultura intensiva y la actividad
petrolera.”13 (resaltado es propio). Esta clasificación tiene como objeto “eliminar todas aquellas
actividades y amenazas que causan impactos actualmente y aquellas que afecten en el
futuro.”14(sic) (resaltado es propio); Se identifica que el área de recuperación comprende
directamente el polígono correspondiente a la actividad petrolera devenida del contrato 2-85; lo
que necesariamente incluirá la eliminación de la actividad petrolera en cuento sea esto posible.
23. Por último, es importante mencionar que el mismo Plan establece que en las zonas de
recuperación no se permitirán nuevas exploraciones y explotaciones petroleras15, por ser estas
dañinas para el área en cuestión. En términos generales, también obliga a la cooperación
interinstitucional de diversas entidades públicas, para desarrollar y cumplir con las estrategias
que sean necesarias para la recuperación, saneamiento y restauración de las áreas afectadas por
la actividad petrolera16.
24. Este Plan Maestro continúa vigente hasta este momento, ya que fue emitido para el período
del año 2007 al 2011.
H. Reformas al Decreto Ley 109-83, Ley de Hidrocarburos:
25. El 31 de enero de 2009 entró en vigencia el Decreto 71-2008 del Congreso de la República,
Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación (FONPETROL). Este cuerpo normativo
tiene por objeto regular “la recaudación y administración de los fondos que obtiene el Estado
provenientes de regalías y la participación de los hidrocarburos que corresponden al Estado, y los
demás ingresos por cualquier concepto provenientes de los contratos de operaciones
petroleras”17.
26. También establece que la administración de estos fondos estará a cargo del Ministerio de
Finanzas Públicas, el Ministerio de Energía y Minas y la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de
la Presidencia. Así mismo regula que tanto el Ministerio de Energía y Minas como el Ministerio
de Ambiente y Recursos Naturales “deberán fomentar todas las acciones posibles para aumentar
sostenidamente las operaciones petroleras en todo el territorio nacional de conformidad con las
13 Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Plan Maestro 2007-2011 Parque Nacional Laguna del Tigre y
Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido , página 92. 14
Ídem, página 93. 15
Ídem, página 115. 16
Ídem, página 125. 17
Artículo 3, Decreto 71-2008 del Congreso de la República, Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación.
11
leyes y reglamentos vigentes”18. Esto, con el fin de incrementar los fondos disponibles para
FONPETROL.
27. El Decreto 71-2008 ya citado, también contiene un artículo que es sumamente importante
dentro del desarrollo del presente caso que es la reforma a la Ley de Hidrocarburos hasta ese
momento vigente. En tal artículo se estipula que:
”Se reforma el artículo 12 del Decreto Ley Número 109-83 del Jefe de Estado, el cual queda así:
‘Artículo 12. Plazo de los contratos. El plazo de los contratos de operaciones petroleras podrá ser hasta veinticinco (25) años, pudiendo el Ministerio de Energía y Minas aprobar una única prórroga de hasta quince (15) años, siempre y cuando los términos económicos resultaren más favorables para el Estado. Dicha prórroga cobrará vigencia en el momento que la misma cubra los respectivos trámites administrativos, y sea aprobado mediante Acuerdo Gubernativo en Consejo de Ministros. El Ministerio de Energía y Minas no podrá autorizar prórroga alguna de los contratos de operaciones petroleras, si estos lesionan los intereses nacionales o violan las leyes de la República.’19”
28. Lo anterior reviste de particular relevancia ya que antes de la reforma citada la Ley de
Hidrocarburos establecía que los contratos de operaciones petroleras en ningún caso podían
exceder de 25 años.
I. Celebración del Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de
Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85, entre el Ministro de Energía y Minas y
la entidad Perenco Guatemala Limited:
29. El día 13 de febrero de 2009, fue recibida en la Secretaría General del Ministerio de Energía
y Minas la manifestación de interés, de la entidad Perenco Guatemala Limited, en la prórroga del
contrato de operaciones petroleras de explotación número 2-85. Esta solicitud de prórroga,
estuvo fundamentada en la reforma que el Decreto número 71-2008 hizo al artículo 12 del
Decreto Ley 109-83 y que permitía la prórroga de estos contratos hasta por 15 años más.
30. Después de realizar los pases administrativos recomendados por la Asesoría Jurídica del
Ministerio referido, el contrato entre los señores Carlos Ivan Meany Valerio –Ministro de Energía
y Minas- y Geoffroy Armand Claude Marie Martin-Denavit –Mandatario General del la entidad
Perenco Guatemala Limited-, fue firmado el día cuatro de febrero de dos mil diez.
18 Artículo 5, Decreto 71-2008 del Congreso de la República, Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la
Nación. 19
Artículo 8 del Decreto 71-2008 del Congreso de la República, Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación.
12
31. El día 22 de julio de 2010, el Presidente de la República reunido en Consejo de Ministros,
emitió el Acuerdo Gubernativo 214-2010, mediante el cual aprobó el Contrato de Modificación,
Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85.
Esto, en virtud de la reforma al artículo 12 del Decreto Ley Número 109-83 (Ley de
Hidrocarburos), en la cual se establece que los contratos de operaciones petroleras pueden
prorrogarse una única vez hasta por quince años y que tal prórroga debe ser aprobada en la
manera descrita anteriormente. Sin embargo, en ningún momento se tomó en cuenta que al
momento de ser celebrado el contrato 2-85 original la ley establecía que este tipo de contratos
tenían un plazo improrrogable de 25 años (extremo que también se especifica en el propio
contrato).
32. En esta ocasión, la decisión tomada por el Presidente de la República y que debía ser
refrendada por los 13 Ministros de Estado, fue cuestionada por los Ministros de Gobernación, de
Cultura y Deportes; y de Ambiente y Recursos Naturales, quienes hicieron constar su voto
razonado adverso en el indicado Acuerdo Gubernativo. A pesar de estos votos en contra, el
Acuerdo 214-2010 fue publicado el día 27 de julio de 2010, entrando en vigor ese mismo día.
33. El día ocho de agosto del mismo año, la Universidad de San Carlos de Guatemala planteó
una Acción Constitucional de Amparo ante la Corte de Constitucionalidad, a través de su
Mandataria Judicial con representación20.
34. Paralelamente a la Acción anteriormente referida, el día 19 de agosto de dos mil diez, la
Universidad de San Carlos de Guatemala volvió a accionar en contra del Acuerdo 214-2010, esta
vez a través de una Acción de Inconstitucionalidad General Parcial, también ante la Corte de
Constitucionalidad.
35. El día 30 de agosto del mismo año, la Mandataria Especial Judicial con Representación de la
Universidad, fue notificada de que la Corte de Constitucionalidad había rechazado in limine la
acción planteada once días antes, con el argumento de que el Acuerdo Gubernativo 214-2010 no
cumplía con la característica de generalidad exigida por el artículo 133 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y Constitucionalidad21.
36. Mas adelante, el día 27 de abril de 2011, fue notificada a la USAC la resolución de fecha 13
de abril de 2011, mediante la cual la Corte de Constitucionalidad denegó el Amparo solicitado
20 Ver apartado de recursos judiciales destinados a reparar las consecuencias de los hechos denunciados.
21 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, artículo 133: “Planteamiento de la
inconstitucionalidad. La inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos, o disposiciones de carácter ge neral que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad se plantearán directamente ante la Corte de
Constitucionalidad.”
13
por la Universidad por considerarlo improcedente. Esta sentencia de amparo no contó con el
voto favorable de todos los magistrados, ya que dos de los cinco que conocieron, hicieron
constar su voto razonado disidente. En tales votos razonados se expresaron los motivos por los
cuales estos dos magistrados consideraban que el Amparo debería haberse otorgado, resaltando
entre éstos, las violaciones a los principios de legalidad y al debido proceso.
VI. Legitimación de los miembros del Consejo Superior
Universitario de la Universidad de San Carlos de Guatemala para
presentar la denuncia ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos
37. El artículo 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que
“Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en
uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que
contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado parte”.
38. En virtud de tal disposición, es que los actuales miembros del Consejo Superior Universitario
de la Universidad de San Carlos de Guatemala, decidieron hacer uso de su derecho de presentar
peticiones a la Comisión en relación a las violaciones a sus derechos humanos derivados de los
hechos expresados en el presente escrito.
Carácter y Gobierno de la Universidad de San Carlos de Guatemala:
39. De conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política de la República “La Universidad
de San Carlos de Guatemala, es una institución autónoma con personalidad jurídica. En su
carácter de única universidad estatal le corresponde con exclusividad dirigir, organizar y
desarrollar la educación superior del Estado y la educación profesional universitaria estatal, así
como la difusión de la cultura en todas sus manifestaciones. Promoverá por todos los medios a
su alcance la investigación en todas esferas del saber humano y cooperará al estudio y solución
de los problemas nacionales. Se rige por su Ley Orgánica y por los estatutos y reglamentos que
ella emita, debiendo observarse en la conformación de los órganos de dirección, el principio de
representación de sus catedráticos titulares, sus graduados y sus estudiantes”.22 (El resaltado es
propio).
40. Como fin fundamental, la Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos de Guatemala
establece que, esta institución tiene como fin fundamental “elevar el nivel espiritual de los
22 Al respecto, el artículo 1 de los Estatutos de la Universidad de San Carlos de Guatemala, la reconocen como
“…una institución de alta cultura, Nacional y Autónoma y con personalidad jurídica…”.
14
habitantes de la República, promoviendo, conservando, difundiendo y transmitiendo la
cultura…”23 (resaltado es propio). De modo que, su responsabilidad, por mandato constitucional
y por las normas internas de la Universidad, rebasa a la población estudiantil, para ejercer la
potestad de actuar en nombre de intereses comunes a todos los habitantes del Estado; es
representante de intereses difusos. Esta misma responsabilidad se refleja en el deber que en ella
delega el artículo 82 constitucional, ya citado con anterioridad, con relación a la investigación,
estudio y solución de los problemas nacionales24.
41. Asimismo, el artículo 83 de la Constitución Política de la República, señala que “El gobierno
de la Universidad de San Carlos de Guatemala corresponde al Consejo Superior Universitario,
integrado por el Rector, quien lo preside; los decanos de las facultades; un representante del
colegio profesional, egresado de la Universidad de San Carlos de Guatemala, que corresponda a
cada facultad; un catedrático titular y un estudiante por cada facultad”. Dentro de las principales
atribuciones de tal órgano se encuentra la dirección y administración de la Universidad25;
comprendiendo con ello la adjudicación de responsabilidad por el incumplimiento de las
funciones que el ordenamiento legal impone a la Universidad y a sus diversos órganos y
extensiones.
42. Por lo anterior, puede afirmarse que los integrantes del Consejo Superior Universitario,
como miembros del Gobierno de la USAC y responsables de la administración de la misma
(comprendiendo todas sus escuelas, facultades, institutos, centros, extensiones, etc.), son, en
última instancia, los responsables de la acciones y omisiones que se realicen o dejen de
realizarse, en el cumplimiento de las obligaciones que la Constitución y la Ley impone a los
diversos órganos de la Universidad. En este sentido, al hacer referencia a la Universidad, debe
entenderse una directa relación con el CSU y sus miembros.
43. Con respecto a CSU es importante considerar que tanto la Constitución Política, como la Ley
Orgánica de la Universidad, determinan su conformación de un modo en que se garantice la
plena representatividad de todas las personas que forman parte de la comunidad universitaria.
En este sentido, las funciones y acciones que realiza el CSU conllevan la voz y el voto de diversos
sectores, como lo son los catedráticos, estudiantes y profesionales, con la finalidad de teñir sus
labores no solo con el interés académico propio de un centro de estudios superiores con
carácter estatal, sino con el legítimo llamado a la protección de intereses sociales, culturales y
23 Artículo 2. Decreto Número 325 del Congreso de la República. Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos
de Guatemala; También es mencionado entre los deberes de la USAC en el Artículo 5 de los Estatutos de la
Universidad de San Carlos de Guatemala (nacional y autónoma) 24 Al respecto, también hace mención el artículo 7 de los Estatutos de la Universidad de San Carlos de Guatemala (nacional y autónoma), al sostener que como Centro de Investigación le corresponde “… b) Contribuir en forma especial al planteamiento, estudio y resolución de los problemas nacionales, desde el
punto de vista cultura y con el más amplio espíritu patriótico .” 25 Artículo 24 de la Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos de Guatemala.
15
económicos de la sociedad. Aunado a ello, debe recordase que este órgano es reconocido en la
legislación guatemalteca como uno de gran importancia para la toma de decisiones públicas,
justamente por el espíritu humano al que le corresponde proteger y promover, en cada uno de
los ámbitos de acción de los que es parte. La legítima potestad que posee para involucrarse y
romper paradigmas, es un elemento fundamental de su propia naturaleza, que se ha expresado
a través de los años, en diversas épocas y que en muchas ocasiones le ha traído como
consecuencia la persecución y la dura crítica; sin embargo estas actitudes externas no han
logrado acallar el cumplimiento de su función más trascendental: la elevación del espíritu de los
habitantes de la República, a quienes representa desde las bases.
Legítimo ejercicio de derechos fundamentales en la presente petición, derivado de los
deberes que corresponden a la Universidad de San Carlos de Guatemala y a los miembros
del CSU en relación con el Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido:
44. Como se mencionó con anterioridad, la Universidad posee dos deberes fundamentales que
se relacionan con la protección del Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido. De forma
específica (como se describió en el apartado de antecedentes), en el año 1990 el Congreso de la
República de Guatemala adjudicó para su administración el Biotopo Protegido Laguna del Tigre-
Río Escondido al Centro de Estudios Conservacionistas de la USAC26 (CECON). En calidad de
administrador del área, adquiere la obligación de procurar la consecución de los objetivos
primordiales establecidos en la Ley de Áreas Protegidas, su y su reglamento, así como las propias
de las áreas núcleo (Parques Nacionales y Biotopos) de la Reserva Maya, que son “la
preservación del ambiente natural, conservación de la diversidad biológica y de los sitios
arqueológicos, investigaciones científicas, educación conservacionista y turismo ecológico y
cultural27”, y para alcanzar dichos objetivos “se aplicarán medidas que prevengan el
funcionamiento de industrias o actividades potencialmente contaminantes”28.
45. Como administrador tiene obligación de elaborar el Plan Maestro, en el que se detallen
planes operativos anuales orientados a determinar el manejo del Biotopo Protegido Laguna del
Tigre – Río Escondido29; y que es actualizado cada cinco años. Al elaborar el plan, deberá
tomarse en consideración que, de acuerdo con el Reglamento de la Ley de Áreas Protegidas, la
gestión del administrador “deberá asegurar un mínimo impacto humano en los recursos y
ambiente…”30 Obligación que reitera en las adquiridas mediante al Decreto 5-90 y expuestas en
el párrafo anterior.
26 Artículo 3 del Decreto 5-90 del Congreso de la República de Guatemala.
27 Artículo 5 del Decreto 5-90 del Congreso de la República de Guatemala.
28 Artículo 7 del Decreto 5-90 del Congreso de la República de Guatemala.
29 Artículo 18 del Decreto 4-89 del Congreso de la República de Guatemala. Ley de Áreas Protegidas.
30 Artículo 8 del Acuerdo Gubernativo Número 759-90 del Presidente de la República. Reglamento de la Ley de
Áreas Protegidas.
16
46. Así mismo, el reglamento mencionado, haciendo referencia a los criterios de selección y
manejo de las áreas declaradas como “Biotopo Protegido”, establece que “La protección e
integración adecuada de las áreas naturales y culturales más importantes del país constituye un
paso imprescindible si se desea cultivar en los ciudadanos un sentimiento de orgullo e
identificación de nuestro patrimonio.”31 Dicha disposición se encuentra directamente
relacionada con la segunda obligación general que posee la USAC con respecto al caso concreto.
Se trata de la aplicación práctica de lo dispuesto por la Constitución Política de la República, que
le obliga a conocer y buscar solución a los problemas nacionales, en este caso relativos al
inminente riesgo de daño ambiental que recae sobre el Biotopo.
47. Esta obligación general posee una transcendental importancia, puesto que la Universidad
adquiere la responsabilidad de tomar medidas para proteger y procurar el respeto y garantía de
derechos fundamentales, como lo son la vida, el derecho de a un ambiente sano, el principio de
legalidad, e incluso el ejercicio de los derechos políticos; todos ellos como garantías necesarias
para los habitantes de un Estado democrático. En este sentido, la misma Convención Americana
sobre Derechos Humanos consagra en su artículo 32 que toda persona posee tanto deberes
como derechos, debiendo de actuar conforme a ellos. El artículo mencionado estable que: “1.
Toda persona tiene deberes para con la familia, la comunidad y la humanidad; 2. Los derechos de
cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las
justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.”
48. De lo anterior, se afirma que la Convención Americana hace un llamado a todas las
personas, recordando que el ejercicio de los derechos humanos, implica a su vez el deber
general de procurar el disfrute de los mismos a otros sujetos32. En el caso concreto, la
Universidad de San Carlos, pudiendo actuar únicamente a través del CSU, debe responder ante
las exigencias que el ordenamiento interno guatemalteco le impone, así como también a los
deberes que posee con la comunidad y la humanidad, procurando alcanzar la seguridad de
todos, así como las justas exigencias que impone el bien común. El Biotopo Protegido Laguna
del Tigre-Río Escondido posee características de especial importancia, según lo han reconocido
31 Acuerdo Gubernativo Número 759-90, del Presidente de la República. Reglamento de la Ley de Ár eas
Protegidas. 32
“Este enfoque no es nuevo en el sistema interamericano, puesto que anteriormente ya había sido adoptado
por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo preámbulo se refiere a la relación que existe entre unos y otros, observando que el cumplimiento del deber de cada uno es exigencia del derecho de todos, que derechos y deberes se integran correlativamente en toda actividad social y política del hombre, y que si los derechos exaltan la libertad individual, los deberes expresan la dignidad de esa libertad.” Faúndez
Ledesma, Héctor. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. Aspectos institucionales y procesales. Tercera Edición. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Costa Rica: 2004. Página 87.
17
leyes guatemaltecas33 y disposiciones de carácter internacional, específicamente la Convención
RAMSAR, ratificada por Guatemala, en la que se reconoce que la protección de los humedales
es vital para el desarrollo del país.34 Derivado de este reconocimiento, el Estado de Guatemala
declaró el Parque Nacional Laguna del Tigre como uno de los 7 sitios RAMSAR en el territorio
guatemalteco, correspondiendo la protección del mismo a una obligación internacional y de
interés para la humanidad.
49. Se crea entonces la Política Nacional de Humedales, en la que se reconoce que los
humedales tienen una importancia trascendental para la conservación de la vida humana y sus
relaciones socio-económicas, puesto que genera funciones, bienes y servicios tales como el agua
para el consumo humano, el uso energético y el uso industrial, y la producción de oxígeno, entre
muchos otros; de modo que su conservación se constituye como una responsabilidad de todos
los habitantes de Guatemala quienes “asumirán las consecuencias del uso no racional de los
humedales a los cuales tienen acceso, y deberán esforzarse por disminuir o eliminar los agentes
del daño a través de la cooperación entre personas e instituciones, sin importar su función o rol
dentro del Estado.”35
50. Dichas responsabilidades recaen como mayor peso sobre la Universidad de San Carlos y por
ende en las labores del CSU, que debiendo dirigir su actuar a la protección del patrimonio
cultural y natural de la nación, debe cumplir con las obligaciones internacionalmente adquiridas.
En este caso, corresponde al CECON de forma específica la administración del Biotopo, que no
pudiendo ser ejercida en forma plena por la explotación petrolera en el área, mantiene la
expectativa real de recuperar al área al terminar el contrato en el año 2010.
51. Así mismo, cabe mencionar que el artículo 23 de la Convención Americana, alude a los
derechos políticos, estableciendo en su inciso 1.a) el derecho de participar en la dirección de los
asuntos públicos, ya sea directamente o a través de sus representantes. De modo que teniendo
la Universidad de San Carlos una potestad legalmente conferida, sobre el área en cuestión, le
corresponde, a través del Consejo Superior Universitario, hacer uso de todos los medios y
recursos que sea necesarios para hacer efectiva dicha participación. Ello podrá hacerlo de
acuerdo con las atribuciones y deberes que los Estatutos de la Universidad de San Carlos de
Guatemala le otorga; específicamente la facultad para “Disponer la ejecución de los actos para
los cuales la Universidad esté facultada por la Ley; (…) y Todas aquellas atribuciones que no están
33 Además de los decretos 4-89 y 5-90, ambos del Congreso de la República de Guatemala y ya mencionados
con anterioridad, también el Decreto 87-96 del Congreso de la República declara de Urgencia Nacional la
conservación, protección y restauración del Área Núcleo de la Reserva de la Biósfera Maya, dentro de la cual se ubica el Parque Nacional Laguna del Tigre. 34
La ratificación fue realizada mediante Decreto Número 4-88 del Congreso de la República. 35
Política Nacional de Humedales. Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas. 2005. Págs. 9 y 12.
18
encomendadas a otras autoridades por la Ley Orgánica de la Universidad, o los presentes
Estatutos, que no hayan sido aquí previstas.” 36
Dificultad de los miembros del Consejo Superior Universitario para cumplir con sus deberes
consignados en la legislación interna y en la Convención Americana Sobre Derechos
Humanos (artículo 32 CADH), derivada de la aprobación del Contrato de Modificación,
Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85,
autorizada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros a través del Acuerdo
Gubernativo 214-2010, y la responsabilidad personal que adquiere cada uno de ellos:
52. El martes 27 de julio de 2010 entró en vigencia el Acuerdo Gubernativo 214-2010 emitido
por el Presidente de la República de Guatemala en Consejo de Ministros. En dicho Acuerdo
Gubernativo, se aprobó el Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de
Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85, de fecha 4 de febrero, suscrito entre el
Ministro de Energía y Minas y la entidad Perenco Guatemala Limited.
53. La emisión de tal acuerdo tiene repercusiones en los miembros del Consejo Superior
Universitario en vista de que le impide a la USAC cumplir con sus obligaciones legales, de la
manera en que se describe a continuación.
54. En el Plan Maestro 2007-2011 se hace una identificación de las amenazas que el Biotopo
tenía en ese momento. Como una amenaza directa se identificaba claramente la actividad
petrolera. En este documento se explica que la amenaza de mayor intensidad que el Biotopo
atravesaba, eran las invasiones por asentamientos humanos. Estas invasiones fueron posibles
gracias a la red de infraestructura vial generada por la actividad petrolera desde el año 1985, con
el inicio del contrato 2-8537. Así mismo, se identifican las zonas de recuperación, como áreas en
las que es urgente la eliminación de los factores incompatibles con las mismas, en este caso, la
actividad petrolera específicamente de la empresa Perenco.
55. Es decir, que al momento de que se aprobara el Acuerdo Gubernativo 214-2010, tanto el
Ministerio de Energía y Minas como el mismo Presidente de la República, tenían la información
suficiente como para saber que, de prorrogarse el contrato 2-85 con Perenco Guatemala
Limited, limitaría aún más el cumplimiento de las obligaciones antes mencionadas; y para el
36 Artículo 11 incisos s) y t); Estatutos de la Universidad de San Carlos de Guatemala (Nacional y Autónoma)
37 “Las actividades petroleras han sido un factor determinante en el deterioro de la integridad ecológica del
Parque Nacional Laguna del Tigre y Biotopo Laguna del Tigre-Río Esconido. Producto de estas actividades en el año de 1985 generaron una red de infraestructura vial que permitió la colonización del área. Cambios de
cobertura revelan claramente que después de la construcción de las carreteras no solo se produce movimientos de ocupación del área, sino también subsiguiente empiezan a aparecer cambios de cobertura e n los ecosistemas.” Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Plan Maestro 2007-2011 Parque Nacional Laguna del Tigre y Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido. Guatemala: 2006. Pág. 83.
19
Centro de Estudios Conservacionistas –y, por ende, para el CSU- se impediría el cumplimiento de
su deber de recuperar el área del Biotopo según el Plan Maestro 2007-2011, elaborado bajo la
expectativa real del terminación del contrato en el año 2010.
56. Esta imposibilidad de administrar debidamente el Biotopo, específicamente en su labor de
recuperación del área comprendida en el polígono adjudicado a la empresa Perenco, deja a los
miembros de CSU en una posición en la que, aún contra su voluntad, están incumpliendo con sus
deberes, y por lo tanto, son sujetos a ser investigados y procesados por el delito de
“incumplimiento de deberes”, el cual está tipificado de la siguiente forma:
“El funcionario o empleado público que omitiere, rehusare hacer o retarde algún
acto propio de su función o cargo, será sancionado con prisión de uno a tres años”38.
57. Así mismo, se podrá exigir responsabilidad civil por daños causados, por medio de un juicio
sumario de responsabilidad civil de funcionarios y empleados públicos39.
58. Cabe mencionar que los miembros del CSU, por ser la Universidad de San Carlos un órgano
estatal, se rigen también por el Decreto 1748, Ley de Servicio Civil. De conformidad con lo
establecido en este instrumento legal, los miembros del CSU son considerados como
funcionarios públicos40, y como tales están obligados a acatar y defender la Constitución Política
de la República41.
38 Artículo 419 del Decreto Número 17-73 del Congreso de la República, Código Penal.
39 El Artículo 1665 del Decreto Ley 106 del Gobierno de la República, Código Civil, establece que:
“el Estado y de las Municipalidades son responsables de los daños o perjuicios causados por sus funcionarios o empleados en el ejercicio de sus cargos. Esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podrá hacerse efectiva cuando el funcionario o empleado directamente responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder del daño o perjuicio causado”. Y en el Artículo 1666, indica que “…el que paga el daño o perjuicio tiene derecho a repetir contra el que lo causó, salvo que éste hubiere procedido de conformidad con instrucciones recibidas de aquél y sin excederse de ellas”.
El Artículo 246 del Decreto Ley Número 107 del Gobierno de la República, Código Procesal Civil y Mercantil, dentro del Título III relativo al juicio sumario, establece que:
“La responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos procede en los casos en que la ley lo
establece expresamente; y se deducirá ante el juez de Primera Instancia por la parte perjudicada o sus sucesores”.
40 Aunado a ello, la calidad de Funcionario Público de los miembros del CSU encuadra en la definición que de
ello da la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, que establece en su artículo 2, inciso a): “…ii)
toda persona que desempeñe una función pública, incluso para un organismo público o una empresa pública, o que preste un servicio público, según se defina en el derecho interno del Estado Parte y se a pli qu e en la esfera pertinente del ordenamiento jurídico de ese Estado Parte…”. Así mismo la Convención Interamericana contra la Corrupción define el término función pública como “…toda actividad temporal o permanente, remunerada u
honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.” (Artículo I). 41 Artículo 64 inciso a) del Decreto 1748 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Servicio Civil.
20
59. Es precisamente la Constitución la que consagra la sujeción de los funcionarios públicos al
imperio de la ley al establecer que “Los funcionarios son depositarios de la autoridad,
responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella *…+”4 2.
Esta norma ha sido interpretada jurisprudencialmente en el sentido de que “la conducta del
funcionario en el ejercicio del cargo debe sujetarse a ley, y como tal, debe responder de las
consecuencias de sus actos”43. (El resaltado es propio).
60. Tal disposición legal se ve desarrollada más adelante cuando se establece que “*… + La
responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos, podrá deducirse mientras no se
hubiere consumando la prescripción, cuyo término será de veinte años. La responsabilidad
criminal se extingue, en este caso, por el transcurso del doble del tiempo señalado por la ley para
la prescripción de la pena”44.
61. Por ende, corresponde a los miembros del CSU cumplir con todas las disposiciones legales
relativas a la debida administración y conservación del Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Rio
Escondido, especialmente en la labor de recuperación del mismo. De no cumplir con tal
mandato legal, cada uno de los integrantes del Consejo se encontrará ante la posibilidad de que
su responsabilidad sea exigida por la vía penal o la civil.
62. También vale la pena resaltar que también para los parámetros fijados por los instrumentos
internacionales, los miembros del Consejo Superior Universitario encuadran en la definición
brindada por la Convención Interamericana contra la Corrupción que establece que la función
pública es “toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una
persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera
de sus niveles jerárquicos”45. En similar sentido, la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción indica que “Por ‘funcionario público´ se entenderá: i) toda persona que ocupe un
cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte, ya sea designado o
elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigüedad de esa
persona en el cargo; ii) toda otra persona que desempeñe una función pública, incluso para un
organismo público o una empresa pública, o que preste un servicio público, según se defina en el
derecho interno del Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento jurídico
42 Artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
43 Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Gaceta No. 37, expediente No 261-93, página No. 21, sentencia
de fecha 19-07-95. 44
Artículo 155 de la Constitución Política de la República de Guatemala. 45
Artículo 1 de la Convención Interamericana contra la Corrupción.
21
de ese Estado Parte; iii) toda otra persona definida como ‘funcionario público’ en el derecho
interno de un Estado Parte*…+”46.
Legitimidad para actuar en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos
Humanos como víctima de violaciones a sus derechos:
63. Como se enfatizó al iniciar este apartado, la Convención Americana, en su artículo 44,
reconoce la posibilidad de presentar como víctimas de violaciones a derechos humanos a un
grupo de personas. Al respecto es importe mencionar que el vigente Reglamento de la Comisión
interamericana reconoce y reitera la facultad de un grupo de personas de presentar peticiones
en el Sistema Interamericano. Ello se deduce al establecer que “…Cualquier persona o grupo de
personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros
de la OEA puede presentar a la Comisión peticiones en su propio nombre o en el de terceras
personas, referentes a la presunta violación de alguno de los derechos humanos reconocidos,
según el caso, en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos…”47. Al respecto es importante mencionar que el criterio de
víctima se ha ido flexibilizando con el paso del tiempo, debido a la necesidad de proteger los
derechos humanos desde la perspectiva pro homine.
64. De ello, se han desarrollado los conceptos de víctima directa y la indirecta, estableciéndose
que:
“Se ha forjado un doble concepto: el primero, natural y necesario, tradicional y preferente: la víctima directa de la infracción cometida o, en otros términos, el titular del bien jurídico lesionado o menoscabado por la conducta comisiva u omisiva, de un agente del Estado u otra persona por la que debe responder éste (…). Sigue la víctima indirecta, un concepto más reciente – con todo, ya maduro-, y se habla asimismo de una víctima potencial. La indirecta es quien resiente un daño en sus propios bienes o derechos como efecto, reflejo o consecuencia del que se infringe a la víctima directa (…). En fin de cuentas, avanza el reconocimiento de derechos
procesales a la víctima en amplia acepción.”48
Clasificación que “… ha servido para enfatizar que el concepto de víctima no requiere que se
produzca el daño último, pero, en estricto rigor, hay siempre afectación directa.”49 Es justamente
esto lo que ha de demostrarse, al presentar una petición en el Sistema Interamericano, ya sea en
nombre de un sujeto, de un grupo de personas o bien de una ONG.
46 Artículo 2 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
47 Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Aprobado por la Comisión en su 137°
período ordinario de sesiones, celebrado el 28 de octubre al 13 de noviembre de 2009. Artículo 23. 48
Gracía Ramírez, Sergio. Los Derechos Humanos y la Jurisdicción Interamericana. Serie Doctrina Jurídica.
Núm. 106. Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2002. Págs. 117 y 118. 49
Medina Quiroga, Cecilia; y Claudio Nash Rojas. Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Introducción a sus Mecanismos de Protección. Universidad de Chile. Andros Impresores. Chile: 2007. Pág. 56.
22
65. En igual sentido, se ha reconocido la posibilidad de presentar peticiones en las que la
determinación de la víctima no requiere de tanta precisión como anteriormente. Ello se deduce
toda vez que los reglamentos de la Comisión y de la Corte sostienen los siguientes requisitos
para la presentación de la petición o de la demanda:
“… e. de ser posible, el nombre de la víctima…”50; y “…2. Cuando se justificare que no fue posible identificar a alguna o algunas de las presuntas víctimas de los hechos del caso por tratarse de casos de violaciones masivas o colectivas, el Tribunal decidirá en su oportunidad si las considera víctimas…”51.
66. Sin embargo, las disposiciones citadas son sumamente recientes, puesto que surgen de la
modificación de ambos Reglamentos, realizada en 2009. Específicamente la “…Comisión ha
tenido oportunidad de conocer de peticiones colectivas, ha dado curso a su tramitación
señalando que estas correspondían a individuos o grupo de personas y, por lo tanto, la petición
era admisible52. En el hecho, a menudo la Comisión somete a tramitación comunicaciones sobre
muchas personas cuya individualización no se ha hecho. Cuando un caso de esta naturaleza llega
a conocimiento de la Corte, ésta lo ha permitido, siempre que las personas puedan ser
individualizadas con posterioridad.53”54
67. A pesar de lo anterior, en otras ocasiones la Corte ha enfatizado en la necesidad de
identificar a las víctimas, afirmando que “…La seguridad jurídica exige, como regla general, que
todas las presuntas víctimas estén debidamente identificadas en ambos escritos, no siendo
posible añadir nuevas presuntas víctimas a la demanda.”55. Además, ha utilizado los siguientes
parámetros para determinar quiénes son los sujetos que califican como víctimas “tomando en
cuenta las particularidades de cada caso y los derechos respecto de los cuales se ha alegado una
violación. Siempre y cuando se respete el derecho de defensa de las partes y las presuntas
50 Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Aprobado por la Comisión en su 137°
período ordinario de sesiones, celebrado el 28 de octubre al 13 de noviembre de 2009. Artículo 28. 51
Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Aprobada por la Corte en su LXXXV Período Ordinario de Sesiones celebrado del 16 al 28 de noviembre de 2009. Artículo 35. 52
Comisión IDH. Caso 9893. Informe Anual 1990/91. Pág. 77. 53
Corte IDH. Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2006. Serie C No. 160. Párr. 178. 54
Medina Quiroga, Cecilia; y Claudio Nash Rojas. Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Introducción a sus Mecanismos de Protección. Universidad de Chile. Andros Impresores. Chile: 2007. Pág. 57. 55
Corte IDH. Caso De la Masacre de las Dos Erres Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C No. 211. Párr. 20. En la misma forma, la Corte ha considerado que la identificación de las víctimas es necesaria, para verificar si quienes se presentan
efectivamente han agotado los recursos internos. Corte IDH. Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias de la Convención (arts. 1 y 2 Convención Ameri cana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994. Párrs.45 y 46.
23
víctimas guarden relación con los hechos descritos en la demanda y con la prueba aportada ante
la Corte.”56
68. En el presente caso, es importante considerar que se trata de un grupo de personas que
ejercen funciones como miembros del Consejo Superior Universitario de la Universidad de San
Carlos de Guatemala, mas la presente denuncia no se realiza con la intención de establecer a la
Universidad como víctima de los hechos que se exponen. Ello se debe a que los miembros del
CSU son quienes poseen derechos y deberes que fueron violentados por el Estado de
Guatemala; quienes gozaron de legitimación para accionar ante los órganos estatales
correspondientes; y quienes podrán presentar las pruebas que demuestren las violaciones. Es
decir, en un primer momento los requisitos son cumplidos, hay determinación de las víctimas y
hay hechos y derechos que acreditan la presentación de la presente petición, aun cuando estas
calidades deberán ser confirmadas propiamente al conocer el fondo del asunto.
69. Por último, es importante hacer mención que la Comisión Interamericana conoció una
denuncia planteada por los miembros de un sindicato en Perú y resolvió de la siguiente forma:
“La Comisión reitera que el texto del artículo 44 de la Convención Americana … no contiene limitaciones de competencia en términos de la identificación individualizada y determinada de las personas afectadas por la violación. Se trata de una omisión deliberada, destinada a permitir el examen de violaciones a los derechos humanos que – por sus características- pueden afectar a una persona o grupo de personas determinadas pero que no necesariamente se
encuentran plenamente identificadas … 57 la Comisión ha reiterado que el Preámbulo de la Convención Americana y su artículo 1.2 establecen que “para los propósitos de esta Convención, ‘persona’ significa todo ser humano” y que la protección otorgada por el sistema
interamericano de derechos humanos se limita sólo a las personas naturales58
… . Por lo tanto, la Comisión carece de competencia Ratione personae para pronunciarse sobre alegatos de violaciones contra una persona jurídica como SINTRAOFAN. Sin embargo, como ya se ha señalado, la CIDH tiene competencia Ratione personae para examinar peticiones respecto de los miembros de
SINTRAOFAM, quienes también señalan ser víctimas en este caso…”59
70. Así mismo, la Corte Interamericana se ha pronunciado recientemente al conocer un caso
venezolano, en que trabajadores, periodistas, directores y accionistas de una importante cadena
56 Corte IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 1 de julio de 2006 Serie C No. 148. Párr. 95. 57
Cita: Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe 86/07, Marino López y otros (Operación Génesis), párr. 34; e Informe 15/09, Masacre Desplazamiento forzado de los Montes de María. Párr. 47. 58
Cita: Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe 86/07, Marino López y otros (Operación
Génesis), párr. 35. 59
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe No. 140/09. Petición 1470-05 Admisibilidad. Miembros del Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de Antioquía (SINTRAOFAN),
24
Colombia. 30 Diciembre de 2009. Párrs. 51 y 52.
25
televisiva habían sufrido violación a sus Derechos Humanos. En dicha ocasión, la Corte hace
mención sobre la función que ejerce como órgano de control internacional, especialmente al
estar el caso relacionado directamente con la emisora televisiva Globovisión, así:
“La Corte reitera que en el presente caso su función es determinar, en ejercicio de su competencia contenciosa como tribunal internacional de derechos humanos, la responsabilidad del Estado bajo la Convención Americana por las violaciones alegadas … . La Corte no hace ninguna determinación de derechos de
Globovisión, en tanto empresa, corporación o persona jurídica.”60
71. En virtud de lo antes expuesto, se hace ver que a lo largo de la presente petición se hará
referencia a las presuntas víctimas y a los derechos y obligaciones que les corresponden como
miembros del Consejo Superior Universitario, aludiendo a los términos Universidad, USAC o
Consejo Superior Universitario; en la misma manera que se trató el caso Perozo y otros, en que se
hacía referencia a la emisora televisiva Globovisión, para determinar las violaciones conocidas en
ese caso. Reiteramos que, aun cuando la Universidad de San Carlos de Guatemala posea un
interés directo, la misma carece de legitimación activa ante el Sistema Interamericano, pudiendo
únicamente presentarse las personas antes delimitadas, por sufrir afectaciones directas en el
ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes.
72. Atendiendo a los criterios mencionados, así como a los hechos relativos a la determinación
de las víctimas en el presente caso, esta denuncia versará sobre las violaciones a los Derechos
Humanos en perjuicio de los miembros del Consejo Superior Universitario de la Universidad de
San Carlos de Guatemala, por ser ellos quienes directamente sufrieron una afectación en sus
derechos, siendo dejados en estado de indefensión y una situación de riesgo, ante las omisiones y
acciones del Estado de Guatemala; lo que les permitió hacer uso de los recursos internos que en
adelante se enunciarán (ello queda demostrado con las actas las sesiones del CSU de fechas 18 y
31 de julio de 2010, en las cuales sus miembros decidieron conformar una comisión específica
para el análisis de la prórroga del contrato 2-85 y, posteriormente, se decide efectuar las acciones
correspondientes en contra de la prórroga de tal contrato)61. Con ello queda claramente
demostrado que el CSU posee plena facultad para ser reconocido como posible victima dentro del
SIPDH.
VII. Recursos judiciales destinados a reparar las consecuencias
de los hechos denunciados:
60 Corte IDH. Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195. Párr. 74. 61 Ver Actas 21-2010 y 22-2010 del Consejo Superior Universitario anexas a la presente denuncia.
26
73. Dentro del presente caso, tanto los peticionarios como otras organizaciones guatemaltecas
iniciaron una serie de acciones atinentes a evitar la vulneración de preceptos tanto
constitucionales como convencionales. Estas acciones se realizaron ante los órganos
jurisdiccionales establecidos en la legislación guatemalteca como los facultados para conocer
estos casos y revertir las decisiones ya adoptadas por el Organismo Ejecutivo con relación al
contrato de modificación, ampliación y prórroga del contrato de operaciones petroleras de
explotación número 2-85 y sus modificaciones.
Acción Constitucional de Amparo planteada por la Universidad de San Carlos de Guatemala:
74. Como primer recurso fue planteada la Acción Constitucional de Amparo por parte de la
Abogada y Notaria Rosa María Ramírez Soto, Mandataria Judicial con Representación de la
Universidad de San Carlos de Guatemala, con fecha ocho de agosto de dos mil diez; se presentó
el amparo en virtud de lo establecido en el apartado de acuerdos del punto segundo del acta de
sesión extraordinaria del CSU, celebrada el día 31 de julio de 2010.
75. Esta acción de amparo fue planteada directamente ante la Corte de Constitucionalidad, en
virtud de que la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad establece que si la
acción es interpuesta en contra del Presidente de la República – como se dio en el caso concreto
por ser el Acuerdo Gubernativo 214-2010 una decisión emanada del Presidente en Consejo de
Ministros -, la misma será conocida en única instancia por el alto tribunal constitucional62.
76. En la acción de amparo, se argumentaba que el contrato de modificación, ampliación y
prórroga del contrato de operaciones petroleras de explotación número 2-85 y sus
modificaciones, resultaba una amenaza cierta e inminente de que la postulante ya no podría
cumplir con su obligación legal de conservar, recuperar, proteger, mejorar y preservar el Biotopo
Protegido Laguna del Tigre – Río Escondido, además de ser violatoria del principio jurídico de
legalidad.
77. Se explicaba cómo dicho contrato no podía ser prorrogado en virtud de haberse suscrito
bajo el imperio de una ley que establecía que el plazo para estas licencias era de 25 años
improrrogables y, también cómo la ampliación del contrato impedía a la USAC, a través del
Centro de Estudios Conservacionistas, administrar debidamente el área. Por último, también se
manifestó con respecto a cómo durante el proceso administrativo previo a la suscripción del
referido contrato, no se le dio intervención a la USAC para opinar al respecto de la prórroga, así
como lo relativo a la violación a los artículos 15, 64 y 97 constitucionales, artículos 1, 7, 15 y 20
62 Artículo 11: “Competencia de la Corte de Constitucionalidad. Corresponde a la Corte de Constitucionalidad,
conocer en única instancia, en calidad de Tribunal Extraordinario de Amparo, en los amparos interpuestos en contra del Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia, el Presidente y Vicepresidente de la República.
27
de la Ley de Áreas Protegidas, artículos 3, 5 y 7 del Decreto 5-90 del Congreso de la República,
artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos reformado por el artículo 8 de la Ley del Fondo para el
Desarrollo Económico de la Nación y al artículo 7 de la Ley del Organismo Judicial. A
continuación se hace una síntesis de los argumentos esgrimidos:
a. Vulneración al principio jurídico de legalidad:
El artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece que “Los
funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta
oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella. Los funcionarios y empleados públicos
están al servicio del Estado y no de partido político alguno. *…+”.
Este principio implica que la actividad de cada uno de los órganos del Estado (entre ellos,
desde luego, el Presidente de la República) debe mantenerse dentro del conjunto de
atribuciones expresas que le son asignadas por la Constitución y las demás leyes
ordinarias.
Se afirma que en este caso hubo una violación a este principio jurídico, en virtud de que la
autoridad recurrida, al asumir las decisiones de aprobación reclamadas en este amparo,
no sólo obvió el hecho de no estar legalmente facultado para aprobar relaciones
contractuales administrativas, sino que además asumió dichas decisiones en evidente
violación de los preceptos constitucionales y legales que imponen obligaciones de
protección al patrimonio natural y a las áreas protegidas, las cuales constituyen normas
jurídicas directamente aplicables a la situación concreta sometida a su conocimiento.
Si la autoridad recurrida hubiese ajustado su proceder a las normas aplicables, hubiese
concluido que los contratos no podían subsistir, debido a que los mismos fueron
celebrados en fraude de ley, por la evidente intención de eludir normas que protegen el
patrimonio natural y cultural de la Nación. Es así, que la USAC considera que se
violentaron diversas normas constitucionales y ordinarias, en perjuicio de las obligaciones
que se le imponen por medio del artículo 3 del Decreto 5-90 del Congreso de la República.
b. Vulneración al artículo 15 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El artículo en cuestión indica lo siguiente: “La ley no tiene efecto retroactivo, salvo en
materia penal cuando favorezca al reo”.
En el presente caso, las decisiones de aprobación contra las que se reclama en amparo,
vulneran, en perjuicio de las obligaciones que tiene la USAC, la norma constitucional. Esto
al pretender aplicar una reforma del artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos y justificar así
28
la prórroga del contrato que había sido celebrado con la entidad Perenco Guatemala
Limited muchos años antes de la reforma al artículo 12 antes indicada63.
c. Vulneración al artículo 64 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
Este artículo establece que “Se declara de interés nacional la conservación, protección y
mejoramiento del patrimonio natural de la Nación. El Estado fomentará la creación de
parques nacionales, reservas y refugios naturales, los cuales son inalienables. Una ley
garantizará su protección y la de su fauna y flora que en ellos exista.”
Constituye un hecho violatorio el autorizar la ejecución de actividades industriales
potencialmente contaminantes en estos espacios específicos. Más aún, cuando éstas se
realizan en perjuicio de las obligaciones impuestas por ley a la USAC.
Podría aducirse que igualmente la Constitución Política de la República de Guatemala en
su artículo 125, declara también de utilidad y necesidad públicas la explotación técnica y
racional de hidrocarburos, minerales y demás recursos naturales no renovables; sin
embargo, esta norma debe aplicarse a aquellas áreas del país en las que no exista una
protección especial.
d. Vulneración al artículo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El indicado artículo señala que “El Estado, las municipalidades y los habitantes del
territorio nacional están obligados a propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico
que prevenga la contaminación del ambiente y mantenga el equilibrio ecológico. Se
dictarán todas las normas necesarias para garantizar que la utilización y el
aprovechamiento de la fauna, de la flora, de la tierra y del agua, se realicen
racionalmente, evitando su depredación.”
Esta norma constitucional impone la obligación de que el desarrollo social, económico y
tecnológico debe prevenir la contaminación del ambiente. En este sentido, debe entender
que la extracción petrolera constituye una fuente de ingresos para el Estado, lo que lleva a
la materialización de las obligaciones mencionadas. Sin embargo, la Constitución impone
como una obligación de que en la búsqueda de tal desarrollo se prevenga la
contaminación y se mantenga el equilibrio ecológico.
63 El contrato original 2-85 entró en vigor el 13 de Agosto de 1985.
64 Ver documento adjunto a la presente denuncia.
28
Se puede concluir que el interés económico de una entidad privada en obtener ganancias
lícitas o, aún, de un gobierno de turno por agenciarse de fondos (que es muy legítimo), no
puede sobreponerse al interés nacional de que sus habitantes vivan en un ambiente sano.
En el artículo 125 de la Constitución se indica la utilidad y necesidad públicas de la
explotación de los recursos naturales no renovables. Ahora bien, es el artículo 97
constitucional el que indica la manera de relacionar los artículos citados (64 y 125), y que
se refiere al medio ambiente y equilibrio ecológico, ya que demanda del Estado la
obligación de “…propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico que prevenga la
contaminación del ambiente y mantenga el equilibrio ecológico…”, ordenando que se
dicten todas las normas necesarias “para garantizar que la utilización y el
aprovechamiento de la fauna, de la flora, de la tierra y del agua, se realicen
racionalmente, evitando su depredación…”. (El resaltado es propio)
Por consiguiente, la calidad de racional que el artículo 125 le asigna a la explotación de
hidrocarburos, debe referirse a la racionalidad establecida en el artículo 97.
Es así, que el abordaje para determinar la racionalidad a la que obliga el artículo 125
debería hacerse comparando los beneficios económico-financieros que tendrá el Estado
durante los 15 años de vigencia de la prórroga del contrato 2-85, con los costos que
pagaría el capital ambiental.
Esta argumentación es importante dado el énfasis que el Organismo Ejecutivo ha puesto
en los supuestos beneficios que obtendrían las poblaciones que habitan los territorios
donde se realiza la explotación petrolera. Por eso, en el análisis de costos/beneficios, no
debe perderse de vista el objetivo trascendental del desarrollo nacional y regional (que es
el desarrollo humano de la población), el cual no ha sido impactado positivamente en los
últimos 25 años de explotación petrolera en el área.
En el análisis más preciso de costos/beneficios que se derivan de la explotación petrolera
en la zona, el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente de la Universidad
Rafael Landívar (IARNA)64 hizo un estudio de valoración económica, publicado en los
medios nacionales, con fecha 25 de abril de 2010, donde comparó, entre otras cosas, los
beneficios a futuro provenientes de la extracción de petróleo en el campo de explotación
Xan, ubicado en el Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido, versus los costos
monetarios del capital ambiental que se aportará durante los 15 años de prórroga del
contrato en mención. En este estudio se pueden apreciar datos relevantes como:
29
i. En el 2009 por la actividad petrolera, las ganancias futuras del petróleo, a 15 años,
son de aproximadamente 5 mil millones de quetzales (Q.4,819 millones de quetzales),
versus el valor económico ambiental de los bienes y servicios del Parque Nacional
Laguna del Tigre cuyo valor presente neto se calcula en aproximadamente 6 mil
millones de quetzales (Q.5,641 mil millones), considerando valor de uso directo (Q.762
millones), valor de uso indirecto (Q.2,073 millones) y el valor de existencia (Q.2,806
millones). Pero, tal como lo indica el documento del IARNA “A este valor habría que
restar los costos de restauración ecológica (por ejemplo, la reforestación del área
intervenida), así como los costos ambientales que implica la operación minera (como la
generación de gases de efecto invernadero), lo cual disminuye los ingresos netos del
Estado”.
ii. Al comparar los costos y beneficios, se puede observar que “el valor de conservar el
Parque Nacional Laguna del Tigre sobrepasa las ganancias generadas por la extracción
petrolera, o en el peor de los casos genera valores monetarios equivalentes a las
extracciones del crudo*…+. Asumiendo que la extracción petrolera es el mejor costo de
oportunidad, se puede concluir que, la conservación del Parque genera, con
estimaciones conservadoras, igual cantidad de beneficios que aquellas actividades
contrarias a la conservación natural”.
Por otro lado, la Misión RAMSAR (de la Convención relativa a los Humedales de
importancia internacional, referente al Hábitat de Aves Acuáticas), recomendó al Estado
de Guatemala que será necesario manejar de forma adecuada los conflictos con las
comunidades y controlar el desarrollo de la actividad petrolera, a través del diálogo, la
participación, la consulta, la cooperación y el consenso de todos los afectados e
involucrados.
Según este informe, las actividades petroleras en el Parque directamente pueden
provocar contaminación de los cuerpos de agua debido a las piscinas de oxidación y la
construcción de caminos que han provocado deforestación.
Además, en una investigación realizada por el Diputado al Congreso de la República Aníbal
García, se demuestra que de los ingresos que recibe el Estado derivados del contrato 2-85,
el monto de los “costos recuperables” (lo que el Estado debe devolver a la empresa)
“superan en un 255% las regalías que el país recibe”65.
De este modo la autoridad recurrida, en los actos reclamados, vulneró el artículo 97
constitucional al no aplicar esa racionalidad e inclinarse por aspectos económicos
65 García, Aníbal, “Prórroga del Contrato 2-85: Una historia de traición a Guatemala”, Pág. 23.
30
cuestionables, sin tomar en cuenta valores supremos como el derecho de los habitantes a
vivir en un medio ambiente sano.
e. Violación al Artículo 1 de la Ley de Áreas Protegidas:
Esta norma jurídica determina “La diversidad biológica es parte integral del patrimonio
natural de los guatemaltecos y por lo tanto, se declara de interés nacional su conservación
por medio de áreas protegidas debidamente declaradas y administradas”.
Desde el momento en que una ley específica determina que es de “interés nacional” la
conservación de la diversidad biológica, por medio de áreas protegidas, se presupone el
derecho inalienable de los guatemaltecos de gozar de ese patrimonio natural, lo que no
podría ser restringido por un acto de autoridad, y que fue adoptado aún en contra de la
opinión de los órganos técnicos especializados en el tema como el Consejo Nacional de
Áreas Protegidas y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales.
f. Vulneración al Artículo 7 de la Ley de Áreas Protegidas:
Este artículo establece:
“Son áreas protegidas, incluidas sus respectivas zonas de amortiguamiento, las que tienen por objeto la conservación, el manejo racional y la restauración de la flora y la fauna silvestre, recursos conexos y sus interacciones naturales y culturales, que tengan alta significación por su función o sus valores genéticos, históricos, escénicos, recreativos, arqueológicos y protectores; de tal manera de preservar el estado natural de las comunidades bióticas, de los fenómenos geomorfológicos únicos, de las fuentes y suministros de agua, de las cuencas críticas de los ríos, de las zonas protectoras de los suelos agrícolas, de tal modo de mantener opciones de desarrollo sostenible”.
Dado que el Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido es un área protegida
considerada como zona núcleo, no es dable que se apruebe por parte de la autoridad
recurrida, una relación contractual que conlleve la realización de actividades
potencialmente contaminantes que pongan en riesgo causar daños, posiblemente
irreparables, a dicha área.
Es así, que no tiene ningún sentido que, por disposición de la ley, se establezcan ciertas
áreas específicas que propicien la protección del patrimonio natural y cultural de la
nación, pero por otro, en un acto de autoridad, se ponga en serio peligro ese patrimonio
que se intenta proteger.
g. Vulneración al Artículo 15 de la Ley de Áreas Protegidas:
31
Este artículo establece “Se declara de urgencia y necesidad nacional la recuperación de las
áreas protegidas existentes ya declaradas legalmente”.
Esta recuperación se encontraba contenida en el “Plan Maestro del Parque Nacional
Laguna del Tigre – Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido”, que fue aprobado
en resolución 203/2010, de fecha 2 de junio de 2010, emitida por la Secretaría Ejecutiva
del Consejo Nacional de Áreas Protegidas de la Presidencia de la República (SECONAP). En
este Plan Maestro se detallaba con claridad el nivel de impacto ya sufrido por la actividad
petrolera y las acciones que debían tomarse para recuperar toda el área del polígono
asignado a la empresa PERENCO por el contrato 2-85.
CONAP es el órgano máximo de dirección y coordinación del Sistema Guatemalteco de
Áreas Protegidas, con jurisdicción en todo el territorio nacional. Sus recomendaciones
fueron desatendidas e ignoradas deliberadamente por la autoridad recurrida al emitir los
actos reclamados, a pesar que en ese Plan Maestro se indica que el mismo es “de
observancia general y de obligatorio cumplimiento”, lo que incluye a la autoridad
recurrida.
Es inadmisible que la autoridad recurrida alegue ignorancia ante la existencia del Plan
Maestro, ya que debe estar plenamente informado de lo que se disponga en las
dependencias del Organismo Ejecutivo; más aún, cuando el Ministro de Energía y Minas ya
había sido informado del mismo, de manera expresa, por el propio CONAP en su dictamen
legal número 02-2010, de fecha 22 de febrero de 2010.
h. Violación al Artículo 29 de la Ley de Áreas Protegidas:
Dicha norma preceptúa “Las empresas públicas o privadas que tengan actualmente o que
en el futuro desarrollen instalaciones o actividades comerciales, industriales, turísticas,
pesqueras, forestales, agropecuarias, experimentales o de transporte dentro del perímetro
de las áreas protegidas, celebrarán de mutuo acuerdo con el CONAP, un contrato en el que
se establecerán las condiciones y normas de operación, determinadas por un estudio de
impacto ambiental, presentado pro el interesado al Consejo Nacional de Áreas Protegidas,
el cual con su opinión lo remitirá a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, para su
evaluación, siempre y cuando su actividad sea compatible con los usos previstos en el Plan
Maestro de la unidad de conservación de que se trate”.
32
En el presente caso, la vigencia y aplicabilidad de ese artículo es clave, porque en el Plan
Maestro 2010 se estableció como incompatible la actividad petrolera dentro del Parque
Nacional laguna del Tigre66.
i. Vulneración al artículo 3 del Decreto 5-90 del Congreso de la República:
Este artículo establece que “La administración de la Reserva Maya corresponderá al
CONAP, según lo establecido en el Decreto 4-89 del Congreso, por medio de los siguientes
mecanismos: 1. Administración directa a través de su Secretaría Ejecutiva. 2. Supervisión y
coordinación, a través de su Secretaría Ejecutiva, de las otras entidades que administren
áreas dentro de la Reserva. Se ratifica la adjudicación al Instituto de Antropología e
Historia para la administración del Parque Nacional Tikal, según lo expresado en el
Acuerdo Gubernativo del 26 de mayo de 1955. Se declaran legalmente y se adjudican
para su administración al Centro de Estudios Conservacionistas de la Universidad de San
Carlos, las siguientes unidades: Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido, cuyos
límites son*…+”. (El resaltado es propio).
Como se acredita con el mapa digital de las áreas protegidas, vinculadas al
Contrato Petrolero 2-85, un 32.83% del polígono correspondiente a ese contrato, se
encuentra localizado en la Zona Intangible del Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río
Escondido, mientras que el 67.17% restante, está ubicado en el Parque Nacional Laguna
del Tigre. Por ser ambas zonas núcleo dentro de la Reserva Maya, no es factible el
desarrollo de ninguna actividad que atente contra el objetivo de proteger y preservar el
patrimonio natural de la nación.
En cuanto a la USAC, ésta tiene la obligación legal de conservar, proteger, preservar,
rehabilitar y mejorar el área que le ha sido asignada por disposición de la ley; sin embargo,
se encuentra amenazada de no poder cumplir con esa obligación, lo que se busca evitar
mediante la pretensión del amparo.
j. Vulneración al Artículo 5 del Decreto 5-90 del Congreso de la República:
Esta norma indica que:
“Los objetivos primordiales de las Áreas Núcleo (Parques nacionales y Biotopos) de la Reserva, serán: La preservación del ambiente natural, conservación de la diversidad biológica y de los sitios arqueológicos, investigaciones científicas, educación conservacionista y turismo ecológico y
66 Ver páginas 60, 61 y 82 del Plan Maestro del Parque Nacional Laguna del Tigre – Biotopo Protegido Laguna
del Tigre-Río Escondido, aprobado en resolución 203-2010 de fecha 2 de junio de 2010, emitida por la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas de la Presidencia de la República.
33
cultural. En estas áreas, es prohibido cazar, capturar y realizar cualquier acto que lesione la vida y la integridad de la fauna silvestre, así como cortar, extraer o destruir cualquier espécimen de flora silvestre excepto por motivos técnicos de manejo que sean necesarios para asegurar su conservación. En todo caso sólo podrán hacerlo las autoridades administradoras del área con la debida autorización. Además no se permitirán asentamientos humanos, excepto los que sean necesarios para la investigación y administración del área…”.
Esta norma ordinaria establece el objetivo de las áreas núcleo. Esto excluye de las
mismas, el desarrollo de actividades industriales como la extracción petrolera,
precisamente por el riesgo de una nueva contaminación ambiental.
La autoridad recurrida no sólo no puede alegar ignorancia de esta norma, sino además
existe un pronunciamiento al respecto por parte del Consejo Nacional de Áreas Protegidas
en el Dictamen Legal número 02-201067, hizo ver lo relativo a la violación de esta
normativa. De la misma manera, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales fue
coincidente en su dictamen jurídico número 022-201068, de fecha 26 de febrero de 2010.
Estos documentos necesariamente constan en el expediente administrativo formado con
ocasión de la aprobación del Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del
Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación número 2-85, de fecha 4 de febrero de
2010 y sus modificaciones de fechas 14 y 20 de julio de 2010; suscritos todos por el
Ministro de Energía y Minas y la entidad Perenco Guatemala Limited.
Es importante acotar que al verificar las fechas en que se producen los distintos actos, se
establece que el Ministro de Energía y Minas firmó el contrato de modificación,
ampliación y prórroga antes de la fecha de los dictámenes legales de esos entes
competentes, así:
i. El Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones
Petroleras de Explotación número 2-85, está fechado 4 de febrero de 2010;
ii. El Dictamen Legal número 02-2010 emitido por la Asesoría Legal del Consejo
Nacional de Áreas Protegidas y por el Departamento Jurídico de la Secretaría
Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas, está fechado 22 de febrero de
2010;
iii. El Dictamen Jurídico número 022-2010 emitido por la Asesoría Jurídica del
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, está fechado 26 de febrero de
2010.
67 Documento adjunto a la presente denuncia.
68 Documento adjunto a la presente denuncia.
34
Es así, que la celebración y suscripción de aquellos contratos nunca podían aprobarse por
el Presidente de la República, pues no solo dicho funcionario carece de facultades legales
para aprobar contratos administrativos de prórroga en materia petrolera, sino que,
además, el Presidente de la República, en la fecha en la que realizó los contratos
reclamados, contaba con elementos de juicio sobre las repercusiones que para el medio
ambiente representaba aquella contratación.
k. Violación al Artículo 7 del Decreto 5-90 del Congreso de la República:
Este artículo establece que “Para asegurar la conservación y protección de la Reserva
Maya, se aplicarán medidas que prevengan el funcionamiento de industrias o actividades
potencialmente contaminantes, las obras que pueden provocar una sensible alteración de
las condiciones ecológicas locales, el ejercicio de actividades que amenacen extinguir la
Reserva, las especies raras de flora y fauna regional, la práctica de actividades capaces de
provocar erosión de los suelos y el asolvamiento de los cuerpos hídricos”.
Este precepto es claro en cuanto a la obligación de tomar medidas para prevenir en las
áreas protegidas, el funcionamiento de industrias o actividades potencialmente
contaminantes.
La ley se refiere a un aspecto de “potencialidad” o lo que es lo mismo, a una capacidad,
aptitud o disposición que se tiene para hacer o causar algo. En este caso, la norma no
precisa que esa contaminación sea un hecho, sino sencillamente que se presente como
una eventualidad.
La propia Ley de Hidrocarburos, en su artículo 41 literales d) y e), impone a los contratistas
que en el desarrollo de las operaciones petroleras adopten y ejecuten ciertas medidas
razonablemente necesarias para:
i. Proteger el medio ambiente, incluyendo la no contaminación de la atmósfera,
ríos, lagos, mares y aguas subterráneas; y,
ii. La reforestación y la preservación de recursos naturales y sitios arqueológicos, así
como otras áreas de valor científico, cultural y turístico.
Lo anterior constituye un reconocimiento tácito de los daños que esta industria puede
causar al ambiente, por lo que debería haberse tomado en cuenta.
Por último, se reiteró que como fue explicado en los argumentos sobre la violación al
artículo 15 constitucional, el Acuerdo Gubernativo 214-2010 también vulnera el artículo 7
de la Ley del Organismo Judicial que preceptúa la irretroactividad de la ley.
35
Por su parte, los otros entes estatales involucrados en este proceso se manifestaron de la
siguiente manera dentro de la Acción de Amparo:
i. La Procuraduría de los Derechos Humanos expresó que debía atenderse el
reclamo de la Universidad;
ii. El Presidente de la República solicitó que el amparo fuera denegado;
iii. El Ministerio Público consideró que “en el caso concreto, no concurren las
amenazas denunciadas, los elementos necesarios para ser apreciadas como
potencial afectación, pues son actos futuros e inciertos”, por lo que solicitó que
se denegara la acción constitucional;
iv. El Ministerio de Energía y Minas manifestó que “el hecho de que haya normas
legales, tanto constitucionales, como legales relacionadas con el cumplimiento
de obligaciones ambientales que obligan a la postulante o a terceras personas,
no significa que la autoridad reclamada afecte los derechos de la postulante”,
por lo que solicitó que el amparo fuera denegado;
v. El Consejo Nacional de Áreas Protegidas sostuvo que se violó el derecho de
defensa de la Universidad de San Carlos y, que “el amparo es la única vía para
que a la postulante le sean restablecidos sus derechos violados ya que las
resoluciones del Presidente de la República no son susceptibles de ser
impugnadas mediante los recursos ordinario”, por lo que solicitó que la acción
fuera declarada con lugar;
vi. El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales manifestó que “la actividad
petrolera autorizada por el contrato dos – ochenta y cinco (2-85) y su
consecuente prórroga, pone en peligro los recursos naturales de la zona de
explotación” y agregó que “dicho contrato no puede ser prorrogado, ni mucho
menos modificado ya que, fue celebrado bajo la vigencia del artículo 12 de la Ley
de Hidrocarburos que expresamente no permitía prórroga alguna, por lo que al
prorrogarlo en base a una norma posterior, sería darle efectos retroactivos”.
Esta Acción de Amparo fue resuelta el día 13 de abril de 2011 por la Corte de
Constitucionalidad y notificada el día 27 del mismo mes, declarándola sin lugar bajo los
siguientes argumentos:
i. Que “no puede estimarse retroactiva la aplicación de la reforma al artículo 12
de la Ley de Hidrocarburos, dado que al momento de su entrada en vigencia,
los contratos petroleros aún no habían vencido y, al momento de la prórroga, la
reforma relacionada se encontraba rigiendo”;
ii. Que “en todo acto o contrato que se haya celebrado en determinada época, se
entenderán incorporadas las leyes vigentes en ese tiempo, como sucedió con la
prórroga que fundamentó la decisión reprochada, ya que el contrato se
encontraba vigente al momento de aprobarse la reforma del artículo 12 de la
Ley de Hidrocarburos que viabilizó la prórroga del contrato”. Asimismo, que “si
36
una nueva ley establece la reforma de una parte de otra ley, debe entenderse
que esta modificación se incluye en la ley anterior, para que al momento de su
aplicación, se realice primordialmente dentro del contexto de ésta y, en
segundo plano, en el de aquélla (la nueva) si fuera procedente”, por lo tanto se
consideró correcta la aplicación por parte de la autoridad impugnada;
iii. Que aunque el Plan Maestro del Biotopo Protegido es la norma específica para
el manejo del Biotopo, éste no es aplicable al caso concreto porque fue
aprobado después de haberse celebrado el contrato 2-85;
iv. Que no es atendible el agravio denunciado por la Universidad ya que sus
actividades con respecto al Biotopo fueron establecidas desde 1990 cuando ya
se llevaban a cabo actividades petroleras en el área, por lo que la USAC debe
continuar cumpliendo con las obligaciones que las leyes le imponen.
Vale la pena mencionar que esta decisión de la Corte de Constitucionalidad no fue
unánime. En ella, los magistrados Mario Pérez Guerra y Alejandro Maldonado Aguirre
hicieron constar su voto razonado disidente en virtud de que, a su consideración, la forma
en que se había procedido vulnera el principio de legalidad y el debido proceso, por que
“era procedente otorgar el amparo y dejar sin efecto la publicación en el Diario de Centro
América del Acuerdo Gubernativo doscientos catorce – dos mil diez…y declarar que los
efectos positivos del fallo, era la de conceder un plazo de dos años a la autoridad
impugnada para que cumpliera con lo indicado y, además, que gestionara el apoyo de la
Organización de Naciones Unidas, solicitando que una comisión se pronunciara
favorablemente respecto al tema del manejo y protección del ambiente y/o recursos
naturales, dentro del tipo de contratos a que hace referencia la postulante”.
Acción de Inconstitucionalidad planteada por la Universidad de San Carlos de Guatemala:
78. Después de la acción descrita anteriormente, fue interpuesta una acción de
inconstitucionalidad general parcial, nuevamente por la Mandataria Especial Judicial con
Representación de la Universidad de San Carlos de Guatemala, Licenciada Rosa María Ramírez
Soto, con fecha 19 de agosto de dos mil diez, ante la Corte de Constitucionalidad.
79. En tal acción de inconstitucionalidad se esgrimía lo relativo al interés de la Universidad de
San Carlos en plantearla derivado del derecho y deber impuesto por el artículo 135 literal b)
de la CPRG de cumplir y velar porque se cumpla la Constitución y, por ende, impere el
principio de supremacía constitucional. Asimismo, se presentaban como vulnerados los
artículos 15, 60, 64 y 97 de la CPRG relativos a la irretroactividad de la ley, la protección al
patrimonio cultural y natural, así como la protección al medio ambiente y al equilibrio
ecológico; cada vulneración fue expuesta de manera razonada. A continuación se hace una
síntesis de los argumentos esgrimidos:
37
a. Vulneración del artículo 15 de la CPRG por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo
214-2010:
El artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 214-2010 del Presidente de la República establece
lo siguiente: “Aprobar el Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de
Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85, de fecha 4 de febrero de 2010 y sus
modificaciones de fechas 14 y 20 de julio de 2010, suscritos entre el Ministerio de Energía y
Minas y la entidad Perenco Guatemala Limited, por el plazo de 15 años”.
El artículo 15 constitucional señala lo siguiente: “La ley no tiene efecto retroactivo, salvo
en materia penal cuando favorezca al reo”.
La retroactividad consiste en la traslación de la aplicación de una norma jurídica creada en
un determinado momento, a uno anterior al día de su creación, dado que contempla
ciertas situaciones fácticas pretéritas que estaban reguladas por normas vigentes al
tiempo de su realización. Para que una ley sea considerada retroactiva, es indispensable
que actúe sobre el pasado y que lesiones derechos plenamente adquiridos bajo el amparo
de leyes anteriores, para modificarlos. Lo anterior ha sido sostenido por la Corte de
Constitucionalidad en consistente jurisprudencia.
En este caso, la aprobación del contrato de modificación, ampliación y prórroga del
contrato de operaciones petroleras de explotación número 2-85 y sus modificaciones,
acordada en el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 214-2010, vulnera el artículo 15
constitucional, porque pretende sustentarse en una reforma del artículo 12 de la Ley de
Hidrocarburos para justificar legalmente así la “prórroga” del contrato celebrado con la
entidad Perenco Guatemala Limited. Sin embargo, este artículo no es aplicable para
acordar la prórroga porque el plazo establecido en el contrato original fue acordado bajo
el amparo de este artículo pero antes de ser reformado.
La norma original contenida en el artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos establecía que “El plazo de
los contratos de operaciones petroleras, en ningún caso, podrá exceder de veinticinco años”69.
Por lo que bajo el amparo de este precepto –vigente al momento de la contratación-, no
podía operar ninguna prórroga del contrato, por lo que indefectiblemente éste terminaría
el 12 de agosto de 2010. Sin embargo, a través del artículo 8 de la Ley del Fondo para el
Desarrollo Económico de la Nación se modificó el artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos,
el cual quedó de la siguiente manera: “El plazo de los contratos de operaciones petroleras
podrá ser hasta veinticinco (25) años, pudiendo el Ministerio de Energía y Minas aprobar
69 Redacción original en el Decreto Ley 109-83, Ley de Hidrocarburos, antes de las reformas hechas por el
Decreto 71-2008 del Congreso de la República.
38
una única prórroga de hasta quince (15) años, siempre y cuando los términos económicos
resultaren más favorables para el Estado. Dicha prórroga cobrará vigencia en el momento
que la misma cubra los respectivos trámites administrativos y sea aprobado mediante
Acuerdo Gubernativo en Consejo de Ministros. *…+”.
Tomando esto en cuenta, así como el hecho de que cuando se celebró el contrato Número
2-85 en 1985 no se hizo ninguna reserva contractual sobre una eventual prórroga, resulta
evidente la inexistencia de una expectativa, y mucho menos del derecho de gozar de la
ampliación del mismo.
Como consecuencia, al aplicar la reforma del artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos a un
contrato que se había celebrado 23 años, 5 meses y 18 días antes, la aplicación de este
artículo se hizo de forma retroactiva, transgrediendo así el artículo 15 constitucional.
Para evidenciar el porqué no puede ser aplicado como fundamento jurídico para la
ampliación del contrato Número 2-85 el artículo 12 (reformado) de la Ley Hidrocarburos
debe acudirse al artículo 36, literal k) de la Ley del Organismo Judicial que establece que
los conflictos que resultaren de la aplicación de leyes dictadas en diferentes épocas se
decidirán, para el caso de los actos o contratos, teniendo por incorporadas las leyes
vigentes al momento de su celebración.
Es decir, que se debía aplicar la legislación vigente al momento de su celebración, por lo
que el contrato petrolero tenía un plazo improrrogable de 25 años y debía finalizar el 12
de agosto de 2010.
b. Vulneración del artículo 60 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El artículo 60 constitucional determina que “Forman parte del patrimonio cultural de la
Nación los bienes y valores paleontológicos, arqueológicos, históricos y artísticos del país y
están bajo la protección del Estado. Se prohíbe su enajenación, exportación y alteración,
salvo los casos que determine la ley”.
Dicha norma se vulneró por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo Número 214-2010, en
virtud de que con la aprobación del Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del
Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85, se pone en serio riesgo
bienes y valores arqueológicos e históricos del país, los cuales deben estar bajo la
protección del Estado.
Esto no era desconocido para el Presidente de la República ya que consta en el Plan
Maestro 2007-2011 del Parque Nacional Laguna del Tigre y Biotopo Laguna del Tigre – Río
39
Escondido, aprobado por el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, la descripción de los
sitios arqueológicos que se encuentran en el área y el deterioro que están sufriendo70.
c. Vulneración del artículo 64 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El artículo 64 constitucional preceptúa:
“Se declara de interés nacional la conservación, protección y mejoramiento del patrimonio natural de la Nación. El Estado fomentará la creación de parques nacionales, reservas y refugios naturales, los cuales son inalienables. Una ley garantizará su protección y la de la fauna y flora que en ellos exista”.
Constituye una violación a la norma constitucional, la aprobación del Contrato de
Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de
Explotación Número 2-85 precisamente porque con ello se está autorizando la ejecución
de actividades industriales potencialmente contaminantes para esos espacios específicos
protegidos.
Si bien es cierto que la misma Constitución Política declara también la necesidad de
explotación técnica y racional de hidrocarburos, minerales y demás recursos naturales no
renovables, esta última norma se debe aplicar únicamente para aquellos territorios que
no sean áreas protegidas.
La Ley de Áreas Protegidas, como norma ordinaria, determina que un área protegida es
aquella que tiene por objeto la conservación, el manejo racional y la restauración de la
flora y fauna silvestre, recursos conexos y sus interacciones naturales y culturales, que
tengan alta significación por su función o sus valores genéticos, históricos, escénicos,
recreativos, arqueológicos y protectores. En dichas áreas se busca preservar el estado
natural de las comunidades bióticas, de los fenómenos geomorfológicos únicos, de las
fuentes y suministros de agua, de las cuentas críticas de los ríos, de las zonas protectoras
de los suelos agrícolas para mantener opciones de desarrollo sostenible71. Estas funciones
esenciales del área protegida, se aprecian en la “Reserva Maya” del Departamento de El
Petén, la que fue declarada como tal conforme al artículo 1 del Decreto 5-90 del Congreso
de la República, mediante la cual se desarrolla el precepto constitucional del artículo 64.
En este orden de ideas, la Universidad de San Carlos de Guatemala juega un papel
determinante, en virtud que dentro de esa Reserva Maya se encuentra ubicado el Biotopo
70 Ver páginas 49 a la 51 del “Plan Maestro del Parque Nacional Laguna del Tigre – Biotopo Protegido Laguna
del Tigre – Río Escondido”, que fue aprobado en resolución 203/2010, de fecha 2 de junio de 2010, e mi tida por la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas protegidas de la Presidencia de la República. 71 Ver artículo 7 del Decreto 4-89, Ley de Áreas Protegidas.
40
Protegido Laguna del Tigre – Río Escondido, cuya administración legal le fue otorgada
mediante el artículo 3 del Decreto 5-90.
Así, la aprobación del Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de
Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85, impide el cumplimiento de los
objetivos previstos en la Ley de Áreas Protegidas y hace nugatoria la disposición
constitucional del artículo 64.
d. Vulneración del artículo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El artículo 97 establece que “El Estado, las municipalidades y los habitantes del territorio
nacional están obligados a propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico que
prevenga la contaminación del ambiente y mantenga el equilibrio ecológico. Se dictarán
todas las normas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la
fauna, de la flora, de la tierra y del agua, se realicen racionalmente, evitando su
depredación”.
Del análisis, se puede concluir que el interés económico de una entidad privada en
obtener ganancias lícitas, o aún, de un gobierno de turno por agenciarse de fondos (que
es legítimo), no puede sobreponerse al interés nacional de vivir en un ambiente sano para
sus habitantes.
La propia Corte de Constitucionalidad ha afirmado que “Cabe destacar que el enunciado
que dispone la primacía del interés colectivo sobre el individual, se fundamenta en la
protección de derechos tales como el de un medio ambiente sano, adecuado y equilibrado,
por ser prioridad para la vida y la salud de la sociedad; por lo que, la obligación del Estado
no se limita a prevenir el daño al medio ambiente, sino que es ineludible el ejercicio
positivo en tomar acciones para preservarlo y así evitar que otros lo destruyan. En
atención a lo anterior y, previo a hacer el análisis de constitucionalidad de las normas
impugnadas, es importante resaltar que en concordancia con lo establecido en el Texto
Supremo, la observancia de las obligaciones internacionales adquiridas y lo señalado en la
normativa ordinaria, la protección y mejoramiento del medio ambiente y los recursos
naturales y culturales, es fundamental para el desarrollo social y económico del país, en
aras de satisfacer las necesidades presentes sin comprometer a las generaciones
venideras*…+”72.
Al aprobarse el Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de
Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85, se vulneró el artículo 97
72
Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Sentencia de fecha 1 de abril de 2008, expediente 1491-2007.
41
constitucional, al no aplicar la racionalidad que esta norma establece e inclinarse por
aspectos meramente económicos de supuesto beneficio por el cobro de regalías, sin
tomar en cuenta valores supremos como el derecho de los habitantes a vivir en un
ambiente sano. De esa cuenta, queda patentizada la infracción que produce el artículo 1
del Acuerdo Gubernativo 214-2010.
a. Impugnación del artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 214-2010 por vulnerar
normas constitucionales:
El artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 214-2010 del Presidente de la República establece
que “Las actividades petroleras existentes dentro del ‘Parque Nacional Laguna del Tigre y
Biotopo Laguna del Tigre – Río Escondido’ deberán ser monitoreadas, coordinadamente y
en el ámbito de sus respectivas competencias, por el Consejo Nacional de Áreas
Protegidas, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, el Ministerio de Energía y
Minas y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social”.
De dicha norma, se estima que son inconstitucionales la palabra “petroleras” y la frase “el
Ministerio de Energía y Minas”, por cuanto transgreden los artículos 60, 64 y 97 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, de acuerdo con las siguientes tesis:
i. Vulneración del artículo 60 de la Constitución Política de la República de
Guatemala:
El artículo 60 constitucional determina que “Forman parte del patrimonio cultural de
la Nación los bienes y valores paleontológicos, arqueológicos, históricos y artísticos
del país y están bajo la protección del Estado. Se prohíbe su enajenación,
exportación y alteración, salvo los casos que determine la ley”.
Dicha norma se vulneró por el artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 214-2010, en la
palabra “petroleras” y la frase “el Ministerio de Energía y Minas”, en virtud que al
aceptar la ejecución de ese tipo de actividades, con la intervención del referido
Ministerio, se ponen serio riesgo bienes y valores arqueológicos e históricos del
país, los cuales deben estar bajo la protección del Estado.
ii. Vulneración del artículo 64 de la Constitución Política de la República de
Guatemala:
El artículo 64 constitucional preceptúa: “Se declara de interés nacional la
conservación, protección y mejoramiento del patrimonio natural de la Nación. El
Estado fomentará la creación de parques nacionales, reservas y refugios naturales,
42
los cuales son inalienables. Una ley garantizará su protección y la de la fauna y
flora que en ellos exista”.
Desde el momento en que la Carta Magna determina que es de interés nacional la
conservación, protección y mejoramiento del patrimonio natural de la nación, se
entiende que ello se materializa por medio de la creación de áreas protegidas
debidamente declaradas y administradas, lo que presupone el derecho inalienable
de los guatemaltecos de gozar de ese patrimonio natural. Ese derecho no puede
ser restringido por una norma como la impugnada (en los apartados
cuestionados) que permite la realización de actividades “petroleras” en una zona
en que las mismas no son compatibles con el área protegida; al igual que se
permite la intervención del Ministerio de Energía y Minas, relacionada con esa
actividad extractiva.
Por ello, es inadmisible que se permita la extracción de petróleo en perjuicio del
patrimonio natural, cuya protección es de interés nacional, mismo que debe
privar ante el interés particular de una entidad privada.
No tendría ningún sentido que, por disposición de una ley, se establezcan ciertas
áreas específicas que propicien la protección del patrimonio natural y cultural de
la nación, pero pro el otro, a través de una norma jerárquicamente inferior, se
ponga en serio peligro ese patrimonio que se intenta proteger.
En el presente caso, en el Plan Maestro 2007-2011 del Parque Nacional Laguna del
Tigre y Biotopo Laguna del Tigre – Río Escondido se estableció que la actividad
petrolera es incompatible, además se estableció que las actividades petroleras han
sido un factor determinante en el deterioro de la integridad ecológica del referido
Parque73. Es así que mediante la autorización de las actividades petroleras se está
vulnerando la norma constitucional invocada que propugna por la conservación,
protección y mejoramiento del patrimonio natural de la nación.
iii. Vulneración del artículo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El artículo 97 establece que “El Estado, las municipalidades y los habitantes del
territorio nacional están obligados a propiciar el desarrollo social, económico y
tecnológico que prevenga la contaminación del ambiente y mantenga el equilibrio
ecológico. Se dictarán todas las normas necesarias para garantizar que la utilización
73 Páginas 60, 61 y 82 del “Plan Maestro del Parque Nacional Laguna del Tigre – Biotopo Protegido Laguna del
Tigre – Río Escondido”, que fue aprobado en resolución 203/2010, de fecha 2 de junio de 2010, emitida por la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas protegidas de la Presidencia de la República.
43
y el aprovechamiento de la fauna, de la flora, de la tierra y del agua, se realicen
racionalmente, evitando su depredación”.
En las áreas protegidas vinculadas con el Contrato Petrolero 2-85, un 32.83% del
polígono se encuentra localizado en la Zona Intangible del Biotopo Laguna del Tigre
– Río Escondido, mientras que el 67.17% restante, está localizado en el Parque
Nacional Laguna del Tigre. Por ser ambas zonas núcleo dentro de la Reserva Maya,
no es factible el desarrollo de ninguna actividad que atente contra el objetivo de
proteger y preservar el patrimonio natural de la nación.
En relación a la USAC, ésta tiene la obligación legal de conservar, proteger,
preservar, rehabilitar y mejorar el área que le ha sido asignada por disposición de la
ley; sin embargo, ante la posibilidad que continúe la actividad petrolera, resulta
prácticamente imposible cumplir con esa obligación.
El precepto constitucional citado es claro al establecer que se debe prevenir la
contaminación del ambiente y mantener el equilibrio ecológico, lo que difícilmente
se puede hacer si continúa el funcionamiento de industrias o actividades
potencialmente contaminantes en áreas protegidas.
b. Impugnación del artículo 6 del Acuerdo Gubernativo 214-2010 por vulnerar normas
constitucionales:
El artículo 6 del Acuerdo Gubernativo 214-2010 del Presidente de la República establece
que “Los contratos que por el presente Acuerdo se aprueban, entrarán en vigencia el 13 de
agosto de 2010 y vencerán el 12 de agosto de 2025”.
i. Vulneración del artículo 15 de la Constitución Política de la República de
Guatemala:
Este artículo constitucional señala que “La ley no tiene efecto retroactivo, salvo en
materia penal cuando favorezca al reo”.
Esta figura legal parte de que la ley es de aplicación inmediata o rige para el futuro a
partir de su promulgación y no puede ser aplicada para afectar situaciones
consolidadas. Para que una ley sea considerada retroactiva, es indispensable que
obre sobre el pasado y que lesione derechos plenamente adquiridos bajo el amparo
de leyes anteriores, para modificarlos74.
74
Corte de Constitucionalidad de Guatemala, sentencia de fecha 26 de junio de 1991, expediente 364-90.
44
En este caso, la extensión de la vigencia del contrato aprobado, vulnera la norma
constitucional porque se sustenta en una reforma del artículo 12 de la Ley de
Hidrocarburos hecha en el año 2008 por la Ley del Fondo para el Desarrollo
Económico de la Nación. Esta reforma modificaba la redacción original de la Ley de
Hidrocarburos que establecía que el plazo de los contratos de operaciones
petroleras en ningún caso podían exceder de 25 años, redacción que era la que
estaba vigente al momento de celebrar el contrato de operaciones petroleras de
explotación número 2-85.
Asimismo, teniendo presente que el artículo 14 de la Ley de Hidrocarburos deja
claramente definido que los contratos de operaciones petroleras no constituyen
concesión, ni generan más derechos y obligaciones para los contratistas, resulta
evidente la inexistencia de una expectativa, ni mucho menos el derecho de gozar de
la ampliación del plazo del mismo, ya que la Ley de Hidrocarburos es tajante al
establecer en el texto original del artículo 12 que el plazo del contrato de
operaciones petroleras no puede exceder de 25 años, habiendo quedado expresado
este mismo texto en la Cláusula Cuarta del contrato 2-85, por lo que la aplicación
del artículo 8 del Decreto 71-2008 (que establece la reforma al artículo 12 de la Ley
de Hidrocarburos) a ese convenio, no representa otra cosa más que el hecho de
retrotraer los efectos de una ley posterior, a un contrato celebrado, suscrito y
aprobado en 1985.
ii. Vulneración del artículo 60 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El artículo 60 constitucional determina lo siguiente: “Forman parte del patrimonio
cultural de la Nación los bienes y valores paleontológicos, arqueológicos, históricos y
artísticos del país y están bajo la protección del Estado. Se prohíbe su enajenación,
exportación y alteración, salvo los casos que determine la ley”.
Dicha norma se vulneró por el artículo 6 del Acuerdo Gubernativo 214-2010 en
virtud de que al extender el período de vigencia del contrato petrolero por un plazo
de 15 años, se pone en serio riesgo bienes y valores arqueológicos e históricos del
país, los cuales deben estar bajo la protección del Estado.
c. Vulneración del artículo 64 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El artículo 64 constitucional preceptúa: “Se declara de interés nacional la conservación,
protección y mejoramiento del patrimonio natural de la Nación. El Estado fomentará la
creación de parques nacionales, reservas y refugios naturales, los cuales son inalienables.
Una ley garantizará su protección y la de la fauna y flora que en ellos exista”.
45
Si se parte del interés general y nacional, es importante y necesario conservar, proteger y
mejorar el patrimonio natural, siendo una obligación del Estado el fomentar la creación de
espacios físicos donde se proteja la fauna y flora. Por lo tanto, constituye un acto
contrario a ello y, por ende, violatorio a la norma constitucional, la extensión del período
de vigencia del contrato petrolero por un plazo de 15 años porque con ello se está
autorizando la ejecución de actividades industriales potencialmente contaminantes para
esos espacios específicos protegidos.
d. Vulneración del artículo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
El artículo 97 establece: “El Estado, las municipalidades y los habitantes del territorio
nacional están obligados a propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico que
prevenga la contaminación del ambiente y mantenga el equilibrio ecológico. Se dictarán
todas las normas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la
fauna, de la flora, de la tierra y del agua, se realicen racionalmente, evitando su
depredación”.
El abordaje para determinar la racionalidad a la que obliga el artículo 97
deberá hacerse comparando los beneficios económico financieros que tendrá
el Estado durante los 15 años de vigencia de la prórroga del contrato 2-85, con
los costos que pagaría el capital ambiental.
Está claro que no es recomendable que se extienda el período de vigencia del contrato
petrolero en la zona núcleo del área protegida del Parque Nacional Laguna del Tigre y
Biotopo Protegido Laguna del Tigre – Río Escondido, porque con ello se atenta contra la
racionalidad prevista en el artículo 97 constitucional.
e. Dentro de la acción de inconstitucionalidad parcial anteriormente descrita se solicitó
la suspensión provisional de las normas impugnadas sobre la base de los siguientes motivos:
i. Se estaba aplicando una disposición legal jerárquicamente inferior a
la Constitución de manera retroactiva con la finalidad de justificar una prórroga
contractual que riñe con la norma suprema,
ii. De prorrogar el contrato y continuar las operaciones petroleras
se prolongaría el riesgo de contaminación ambiental,
iii. La prórroga del contrato impide que se cumpla con los objetivos
de protección, preservación, recuperación y rehabilitación del área que ocupa el
polígono adjudicado a la entidad Perenco Guatemala Limited, ubicado dentro del
Biotopo Protegido Laguna del Tigre – Río Escondido y el Parque Nacional Laguna del
Tigre,
46
iv. Se ponía en serio riesgo, no sólo el patrimonio natural de la Nación, sino
también todos aquellos bienes y valores arqueológicos e históricos que se
encuentran en el área y que conforman parte del patrimonio cultural del país.
Otros recursos interpuestos en contra del Acuerdo Gubernativo 214-2010:
80. Ésta no fue la única acción de constitucionalidad planteada en el presente caso. Además de
la USAC también fueron interpuestas otras dos acciones en el mismo sentido.
81. La primera de ellas fue planteada el día nueve de septiembre de dos mil diez por el
sacerdote católico Rodolfo Ignacio Quezada Toruño, la periodista Maria de los Ángeles Monzón
Paredes, el Médico y Cirujano Jose Barnoya García, la ecologista María Magalí Rey Rosa García
Salas y el Abogado y Notario Alfonso Bauer Paiz; con el auxilio de tres abogados colegiados
activos como requiere el artículo 134 inciso d) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad75.
82. El grupo de personas referido planteó una acción de inconstitucionalidad con carácter
general por vicio total. En la misma se argumentaba que el Acuerdo Gubernativo 214-2010
violaba los siguientes preceptos constitucionales:
a. Principio de irretroactividad de la ley, establecido en el artículo 15;
b. Principio del debido proceso, contenido en el artículo 12;
c. Principio del imperio de la ley y sujeción a la ley, contenidos en los artículos 153 y
154;
d. Necesidad de refrendo, conforme lo establece el artículo 194 inciso c);
e. Principio de justicia social, contenido en los artículos 64, 125 y 97;
Asimismo, se argumentaba que la aprobación del mismo Acuerdo Gubernativo también violaba
otras normas jurídicas como:
a. Artículos 4, 7 y 36 inciso k) del Decreto 2-89, Ley del Organismo Judicial;
b. Artículos 23, 27, 29 bis y 31 del Decreto 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo;
c. Artículo 20 del Decreto 4-8, Ley de Áreas Protegidas;
d. Artículo 8 del Decreto 68-86, Ley de Protección y Mejoramiento del Medio
Ambiente; y,
75 Legitimación activa. Tiene legitimación para plantear la inconstitucionalidad de leyes, reglamentos o
disposiciones de carácter general: a) La Junta Directiva del Colegio de Abogados actuando a través de su Presidente; b) El Ministerio Público, a través del Procurador General de la Nación; c) El Procurador de los Derechos Humanos en contra de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que afecten inter eses de su competencia; d) Cualquier persona con el auxilio de tres abogados colegiados activos.
47
e. Artículo 98 del Decreto 57-92, Ley de Contrataciones del Estado.
Por último, se solicitaba que la Corte de Constitucionalidad decretara la suspensión provisional
del Acuerdo Gubernativo 214-2010 emitido por el Presidente de la República en Consejo de
Ministros.
83. La segunda acción de inconstitucionalidad fue planteada por el Abogado y Notario Rodolfo
Rohrmoser Valdeavellano en su calidad de Apoderado Especial Judicial con Representación del
Consejo Nacional de Áreas Protegidas –CONAP-, el día cinco de octubre de dos mil diez; el
Abogado Rohrmoser actuó en su propio auxilio conjuntamente con los Abogados Gloria Leticia
Pérez-Puerto y Boris Mauricio Mota Charnaud.
84. El Abogado Apoderado de CONAP interpuso una acción de inconstitucionalidad general total
en contra del Acuerdo Gubernativo 214-2010, justificando esta acción en la calidad de CONAP de
garante de la defensa y preservación del patrimonio natural de la Nación como órgano máximo
de dirección y coordinación del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas y particularmente en
su calidad de administrador legal del Parque Nacional Laguna del Tigre. Asimismo, expresó
porqué la acción de inconstitucionalidad era para esta entidad, la única vía legal para oponerse
al Acuerdo Gubernativo 214-2010 que, según el análisis realizado por CONAP, posee
características que le confieren la naturaleza de un reglamento en virtud de que no se limita a
aprobar el Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones
Petroleras de Explotación Número 2-85, sino que también le impuso nuevas atribuciones y
competencias a CONAP, al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, al Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social y al Ministerio de Energía y Minas. Es así, que al poseer el Acuerdo
Gubernativo 214-2010 estas características de reglamento, se configura uno de los casos de
procedencia para acudir a la vía de la acción de inconstitucionalidad76
85. De la misma manera, se indicaba en la referida acción que el Acuerdo Gubernativo 214-2010
vulneraba los siguientes preceptos constitucionales:
a. Artículo 64 de la CPRG, que declara de interés nacional la conservación, protección y
mejoramiento del patrimonio natural de la Nación e impone al Estado la obligación de crear
parques nacionales, reservas y refugios naturales;
b. Artículo 97 que obliga al Estado, las municipalidades y a los habitantes del territorio
nacional a propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico que prevenga la
contaminación del ambiente y mantenga el equilibrio ecológico;
76 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, artículo 133: “Planteamiento de la
inconstitucionalidad. La inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos, o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad se plantearán directamente ante la Corte de Constitucionalidad.” (El resaltado es propio).
48
c. Artículo 119 inciso c) que establece como una obligación del Estado el adoptar las
medidas que sean necesarias para la conservación, desarrollo y aprovechamiento de los
recursos naturales en forma eficiente; y
d. Artículo 126 que declara de urgencia nacional y de interés social, la reforestación del
país y la conservación de los bosques.
Además, se argumentaba sobre las contravenciones a la legislación ordinaria desarrolladora de
la obligación constitucional de proteger el medio ambiente, a saber:
a. El Decreto Número 68-86, Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente,
cuyo objetivo es establecer las acciones necesarias para la prevención del deterioro
ecológico y mejoramiento del medio ambiente, así como la obligación de elaborar un
estudio de impacto ambiental para todo proyecto, obra, industria o cualquier otra actividad
que pudiera suscitar deterioro de los recursos naturales o al ambiente;
b. El Decreto Número 4-89, Ley de Áreas Protegidas, que crea el Sistema Guatemalteco
de Áreas Protegidas con carácter de utilidad pública e interés social;
c. El Decreto Número 5-90 que declara como área protegida la “Reserva Maya” del
departamento de El Petén, estableciendo como áreas núcleo del área protegida, entre otras,
el Biotopo Protegido Laguna del Tigre – Río Escondido y el Parque Nacional Laguna del Tigre;
asimismo, manda prevenir el funcionamiento de industrias o actividades potencialmente
contaminantes con el fin de proteger esta Reserva;
d. El Decreto Número 87-96 que declara de urgencia nacional la conservación,
protección y restauración del área núcleo de la Reserva Biósfera Maya, entre otras, y manda
al CONAP a preservar el ambiente natural y la diversidad biológica del área núcleo de la
Reserva;
e. El Decreto Número 16-04 que declara de urgencia nacional e interés público la
defensa y la restauración del Parque Nacional Laguna del Tigre, por considerarla un bien
público de incalculable valor económico y alta valoración ecológica.
También se indicaba la legislación internacional protectora del medio ambiente ratificada por
Guatemala y congruente con los artículos 64 y 97 constitucionales, que había sido vulnerada por
la emisión del Acuerdo Gubernativo 214-2010, a saber:
a. El Convenio Relativo a los humedales de importancia internacional
especialmente como hábitat de aves acuáticas (RAMSAR), aprobado mediante el
Decreto Número 4-88. El Parque Nacional Laguna del Tigre es el área protegida con
el cual el Estado de Guatemala se incorporó al citado convenio por ser considerado
como un humedal de importancia internacional por ser el más grande de
Mesoamérica;
49
b. El Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado mediante el Decreto
Número 5-95 que tiene como objetivos la conservación biológica y la utilización
sostenible de sus componentes; y,
c. El Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y
Estados Unidos de América (DR-CAFTA), aprobado mediante el Decreto Número 31-
2005, que en su capítulo ambiental establece que cada Estado Parte debe garantizar
que sus leyes y políticas proporcionen y estimulen altos niveles de protección
ambiental.
86. A través del análisis armonizado de las normas referidas, en esta acción de
inconstitucionalidad se argumentaba sobre la vulneración a varios principios
constitucionales, como lo son:
a. Principios de legalidad y seguridad jurídica, por violación a los artículos 2, 3,
5, 152, 153, 154 y 183 inciso a) y e) de la CPRG;
b. Vulneración al principio de supremacía constitucional y de jerarquía
normativa por la infracción de normas protectoras del medio ambiente, por
violación a los artículos 2, 44, 64, 152, 153, 154 y 175 constitucionales;
c. Vulneración a los principios de protección del patrimonio natural de la
nación, de prevención a la contaminación del medio ambiente y mantenimiento,
por violación a los artículos 64 y 97 constitucionales;
d. Vulneración de la función de administración de la hacienda pública con
arreglo a la ley, por violación de los artículos 44, 152, 153, 154, 152 segundo párrafo
y 183 incisos a), e) y q) de la CPRG;
e. Vulneraciones al principio de jerarquía normativa, en especial al principio de
preeminencia de los tratados de Derechos Humanos sobre el derecho interno; esto,
por violación a los artículos 44, 46, 149 y 175 primer párrafo de la CPRG;
f. Vulneración al principio de irretroactividad, por violación a los artículos 15
de la CPRG y 7 y 36 inciso k) de la Ley del Organismo Judicial;
g. Denuncia de la norma impugnada por vicio de forma debido a la falta de
refrendo de Ministros de Estado, constitutiva de violación al artículo 194 literal c) de
la CPRG;
h. Vulneración a los principios constitucionales de justicia social en relación al
cuidado y protección debidas del medio ambiente, por violación a los artículos 1, 44,
64, 97, 118 y 125 constitucionales.
87. Finalmente, se solicitaba a la Corte de Constitucionalidad, entre otras peticiones, que se
declarara la suspensión provisional de la norma impugnada, que se aplicara al caso concreto lo
dispuesto por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y que se declarara la
inconstitucionalidad de la norma impugnada y, por ende, su nulidad ipso jure expulsándola así
del ordenamiento jurídico guatemalteco.
50
88. Es así, que fueron tres las acciones de inconstitucionalidad presentadas en contra del Acuerdo
Gubernativo 214-2010. Estas tres acciones fueron rechazadas in limine por la Corte de
Constitucionalidad, además de la Acción de Amparo que fue declarado sin lugar por el mismo
órgano jurisdiccional.
VIII. Procedencia de la Petición: Agotamiento de los Recursos
Internos (Artículo 46 de la CADH)
Aspectos doctrinarios y normativos del Derecho Internacional:
89. El artículo 46 de de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos establece como uno
de los requisitos esenciales para que un caso pueda llegar a ser objeto de estudio dentro del
Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos, el haber interpuesto y agotado
los recursos de la jurisdicción interna que correspondan conforme el caso concreto. Además, la
norma establece que la interpretación de la mencionada exigencia deberá responder a los
principios del Derecho Internacional. En este sentido cuando ha ocurrido una violación a los
derechos humanos, el afectado, sus representantes o el que pueda hacerlo de forma legítima,
habrá de acceder a los órganos jurisdiccionales internos y procurar el cese de la violación, la
reparación de los daños provocados o bien, la prevención de violaciones inminentes, según sea
el caso.
90. Primeramente, habrá de darse una breve explicación sobre lo que comprende el concepto
de “recurso”, a modo de comprender con mayor facilidad el sentido de este requisito del
Derecho Internacional. Ossorio define al recurso como “…todo medio que concede la ley
procesal para la impugnación de las resoluciones judiciales, a efectos de subsanar los errores de
fondo o los vicios de forma en que se hayan incurrido en dictarlas. El acto de recurrir corresponde
a la parte que en el juicio se sienta lesionado.”77 De la anterior definición puede abstraerse una
importante característica: el recurso existe cuando ha habido previamente un procedimiento,
cualquiera que sea su clase, que haya concluido en una resolución originaria permitiendo la ley
que un determinado órgano o funcionario conozca nuevamente aspectos de forma o de fondo,
sobre los cuales el peticionario o interponente del recurso considera que la resolución en sí
misma o los pasos previos a ésta poseen vicios o violaciones a sus derechos. De este modo, la ley
debe concebirlos como recursos, en los que la pretensión principal es la modificación e incluso
la declaración de la nulidad de la resolución impugnada.
77 Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Edición electrónica. Datascan, S.A.
Guatemala.
51
91. Ahora bien, dentro del Derecho Consuetudinario del Derecho Internacional se determinó la
necesidad y exigibilidad de este requisito, en virtud de la institución del “amparo diplomático”;
en el cual se faculta que un Estado reclame frente a otro las pretensiones de uno de sus
nacionales, cuando previamente éste último ha agotado los recursos internos del Estado
infractor.78 En el Sistema Interamericano, el agotamiento de recursos internos responde a la
protección del Estado mismo, dándole la oportunidad de solucionar los conflictos en materia de
Derechos Humanos a través de sus órganos internos y en cumplimiento de su obligación de
proporcionar recursos efectivos a través de los cuales los ciudadanos puedan garantizar el
ejercicio de sus derechos fundamentales. Así mismo, es importante hacer ver que tanto la
Comisión como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, son órganos que ejercen una
función complementaria, coadyuvante y subsidiaria, en tanto que para que su intervención
pueda ocurrir, será necesario que el agraviado haya empelado acciones concretas exigiendo la
protección y respeto del o los derechos que considera violentados en su perjuicio.
92. En el Derecho Internacional Clásico se habla de responsabilidad internacional de un Estado,
la cual surgirá precisamente ante la omisión del cumplimiento de las obligaciones primarias y
secundarias del mismo. Para ello debe entenderse que las obligaciones primarias exigen el
respeto y protección de los derechos de los individuos, mientras que las secundarias imponen al
Estado el deber de reparar y hacer cesar una violación. Al verse incumplidas ambos tipos de
obligaciones, el Estado adquiere responsabilidad exigible a nivel Internacional79. Ahora bien, en
el derecho Internacional moderno, la regla de agotamiento de recursos internos surge como
contrapartida del derecho de los individuos en la jurisdicción interna, de presentar medios de
defensa y de ser escuchado por las autoridades competentes para resolver el asunto. Así mismo,
es un requisito que protege la “soberanía estatal y abre a favor del posible demandado la
78
Faúndez Ledesma, Héctor. El agotamiento de los recursos internos en el sistema interamericano de
protección a los derechos humanos . Ponencia Ofrecida en el marco del XXV Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos. 9 al 20 de Julio de 2007, San José de Costa Rica. Publicada por: Instituto Interamericano de Der echos Humanos. Revista IIDH. Volumen 46. Julio –Diciembre 2007. Costa Rica. 79
“…el Estado sólo es internacionalmente responsable de la acción, y más frecuentemente de la omisión, de sus órganos, culpables de no haber hecho todo lo que estaba a su alcance para prevenir el acto lesivo del particular o para castigarlo de manera adecuada en caso de que, a pesar de todo, se haya producido. Es
responsable, no de haber infringido la obligación internacional con la cual podría estar en contradicción el acto del particular, sino la obligación general o especial que impone a sus órganos un deber de protección…”Ago R, citado por: Ferrer Lloret, Jaume. Responsabilidad Internacional del Estado y Derechos Humanos, Estudio de la Práctica relacional e institucional. Editorial Tecnos, S.A. España: 1998. Págs. 102 y 103. En el mismo sentido, la
Corte Interamericana considera que: “…el Estado es el principal garante de los derechos humanos de la personas, de manera que, si se produce un acto violatorio de dichos derechos, es el propio Estado quien tiene el deber de resolver el asunto a nivel interno y reparar antes de tener que responder ante instancias internacionales como el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, lo cual deriva del
carácter subsidiario que reviste el proceso internacional frente a los sistemas nacionales de garantías de los derechos humanos.” Caso Acevedo Jaramillo y otros Vs. Perú. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 157, párr. 66.
52
oportunidad de actuar y evitar una futura declaración de responsabilidad internacional…”80. Por
su parte, la Corte Interamericana, en su sentencia emitida en el caso de Viviana Gallardo y otras,
en contra de Costa Rica, estableció que “…según los principios del Derecho Internacional
generalmente reconocidos y la práctica internacional, la regla que exige el previo agotamiento
de los recursos internos está concebida en interés del Estado, pues busca dispensarlo de
responder ante un órgano internacional por actos que se le imputen, antes de haber tenido la
ocasión de remediarlos con sus propios medios…”81.
93. Con respecto a la responsabilidad internacional de un estado y su relación con la regla de
Derecho Internacional de agotamiento previo de recursos internos, cabe mencionar que existen
dos posturas; la primera considera que la regla mencionada es requisito para que se origine la
responsabilidad internacional, mientras que para otros sostienen que el cumplimiento de la
regla no determina el origen, “sino solamente como condición para que tal responsabilidad surta
sus efectos jurídicos…”82. No obstante, de entenderse el agotamiento de los recursos disponibles
como una norma procesal de Derecho Internacional, que permite al Estado infractor reparar a
través de sus propios medios, debe considerarse que incluso antes del agotamiento, el Estado en
cuestión ha cometido un acto por el cual podrá surgir la responsabilidad. En este sentido, el
jurista Amerasinghe explica que por tratarse de un asunto procesal, la regla de agotamiento de
los recursos, condiciona el ejercicio de la acción ante un órgano internacional, no afectando en sí
mismo el fondo del asunto a reclamar83.
94. Es debido a lo anterior que la jurisdicción internacional es complementaria de la nacional. Es
decir, solo podrá acudirse a ella cuando los recursos internos no han sido eficientes, no hayan
estado disponibles o no existan. “Es por esa razón que el acceso a los sistemas internacionales
deben funcionar “en defecto”, por inoperancia o ineficacia de los sistemas nacionales, lo que dio
paso al principio internacional de subsidiariedad del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.”84 Por el mismo motivo, al llegar un caso a instancias internacionales, los estados que
se defienden ante acusaciones, tienen la facultad de presentar excepción previa o preliminar de
falta de agotamiento de los recursos internos, con el afán que se declare la inadmisibilidad del
proceso. En este sentido, el Instituto de Derecho Internacional, en su Resolución adoptada en
80 Zazueta Vargas, C.K.; Una perspectiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Universidad de las
Américas, Puebla. Págs. 125 y 126. 81
Corte IDH. Asunto de Viviana Gallardo y otras. Serie A No. 101. Párr. 26. 82
Gómez-Robledo Verduzco, Alonso. Derecho Internacional Temas Selectos. Cuarta Edición. Instituto de
Investigaciones Jurídicas, Serie H: Estudios de Derecho Internacional Público, Núm.12. UNAM. México: 2003. Págs 264 y 265. 83 Citado por Gómez-Robledo Verduzco, Alonso. Derecho Internacional Temas Selectos. Cuarta Edición. Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie H: Estudios de Derecho Internacional Público, Núm.12. UNAM.
México: 2003. Pág. 268. 84
Rodríguez Rescia, Víctor. Los mecanismos internos de promoción y protección de derechos humanos. Escuela de Estudios Judiciales. Guatemala: 200. Pág. 2.
53
1956 establece que “Cuando un Estado pretende que la violación sufrida por uno de sus
nacionales en su persona o en sus bienes ha sido cometida en contra del derecho internacional,
toda reclamación diplomática o judicial que se relacione es inadmisible, si existen en el orden
jurídico interno del Estado contra el cual la pretensión es invocada, vías de recursos accesibles a
la persona agraviada y que verosímilmente sean eficaces y suficientes…”.85
95. Para el análisis de esta condición de admisibilidad, es necesario comprender qué recursos
deberán ser agotados. En el Derecho Internacional Moderno, específicamente en el Sistema
Interamericano de Protección a los Derechos Humanos, sí se hace diferenciación entre recursos
ordinarios y recursos extraordinarios, siendo obligatorios únicamente los primeros86. De la
misma forma, el Derecho Internacional reconoce que hay casos en los que podrá omitirse la
exigencia de agotar determinados recursos por carecer de las características esenciales que los
hagan trascendentales en la resolución del conflicto en el ámbito interno. En virtud de lo
anterior, es importante considerar que para determinar qué recursos habrán de ser agotados
como requisito previo de admisibilidad, será necesario analizar el caso concreto, puesto que
debido a sus circunstancias especiales, la legislación nacional habrá de concebir acciones
procesales que le permitan al afectado acceder a la justicia. En el mismo sentido, y dentro del
Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos, no será exigible el agotamiento
de los recursos administrativos, en tanto estos son resueltos muchas veces, en base a criterios
subjetivos o discrecionales, por la misma naturaleza de la materia87.
96. La Convención Americana Sobre Derechos Humanos, en el mismo artículo 46, antes
mencionado, reconoce algunas excepciones a la regla de agotamiento de los recursos internos,
siendo estas: “a) si en la legislación interna del Estado de que se trata no existe el debido proceso
legal para la protección del derecho o derechos que se alega han sido violados; b) si no se ha
permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos de la jurisdicción
interna, o si se le ha impedido agotarlos; y c) si hay retardo injustificado en la decisión sobre los
85 Citado por Gómez-Robledo Verduzco, Alonso. Derecho Internacional Temas Selectos. Cuarta Edición.
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie H: Estudios de Derecho Internacional Público, Núm.12. UNAM. México: 2003. Págs. 272 y 273. 86
“…tampoco existe el deber de agotar absolutamente todos los recursos jurisdiccionales disponibles, incluyendo aquellos de naturaleza extraordinaria que no sean aptos para reparar el daño que se ale g a. ”
Faúndez Ledesma, Héctor. El agotamiento de los recursos internos en el sistema interamericano de protección a los derechos humanos. Ponencia Ofrecida en el marco del XXV Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos. 9 al 20 de Julio de 2007, San José de Costa Rica. 87
Faúndez Ledesma, Héctor. El agotamiento de los recursos internos en el sistema interamericano de protección a los derechos humanos. Ponencia Ofrecida en el marco del XXV Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos. 9 al 20 de Julio de 2007, San José de Costa Rica. Así mismo, esta circunstancia es tratada por Tellez Padrón, Edgar Eduardo; Diferencia entre el agotamiento de los recursos internos y el principio de
complementariedad. Revista AGORA. Pág. 3. Disponible en: http://derecho-uigv.com/AGORA/r evistas/R000003.pdf
54
mencionados recursos.”88 La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
mantenido un criterio firme con respecto a la interpretación del agotamiento de los recursos
internos y de sus excepciones. No obstante, cabe mencionar que con el tiempo el análisis de la
excepción preliminar en este sentido, se ha ampliado hasta identificar presupuestos formales y
presupuestos materiales de necesario cumplimiento para que la excepción de falta de
agotamiento de los recursos internos sea procedente. Al respecto establece, “En cuanto a los
presupuestos formales, en el entendido de que esta excepción es una defensa disponible para el
Estado, el Tribunal analizará en primer lugar las cuestiones propiamente procesales, tales como
el momento procesal en que la excepción ha sido planteada (si fue alegada oportunamente); los
hechos respecto de los cuales se planteó, y si la parte interesada ha señalado que la decisión de
admisibilidad se basó en informaciones erróneas o en alguna afectación de su derecho de
defensa. Respecto de los presupuestos materiales, corresponde observar si se han interpuesto y
agotado los recursos de la jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho
Internacional generalmente reconocidos, en particular, si el Estado que presenta esta excepción
ha especificado los recursos internos que aún no se han agotado, y será preciso demostrar que
estos recursos se encontraban disponibles y eran adecuados, idóneos y efectivos.”89
Agotamiento de recursos internos en el caso concreto respecto de los recursos disponibles,
adecuados e idóneos:
97. Hasta el momento, la jurisprudencia del Sistema Interamericano no ha establecido una
definición expresa de lo que debe entenderse por disponibilidad de un recurso; sin embargo,
sí consta en los criterios de la Corte Interamericana que éste es un requisito esencial para que
pueda alegarse que un recurso ha sido o no agotado. En este sentido, cabe manifestar las
definiciones que brinda el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española90
de los conceptos de disponible y disponer. El primero “se dice de una cosa: que se puede
disponer libremente de ella o que está lista para usarse o utilizarse”, mientras que se entiende
por disponer “Valerse de alguien o de algo, tenerlo o utilizarlo por suyo”.
98. A pesar de no existir definición expresa, en algunos casos, la Corte Interamericana se ha
pronunciado con respecto a la existencia o acceso a recursos judiciales que se encuentren
disponibles para los posibles agraviados en el ejercicio de sus derechos, tal fue el caso Vélez
88 Convención Americana Sobre Derechos Humanos. Artículo 46, párrafo 2.
89 Corte IDH. Caso Vera Vera y otra Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 19 de mayo de 2011. Serie C No. 224; Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Excepciones Preliminares.
Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C No. 1, párr. 91; Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195, párr. 42, y Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C No. 218, párr. 19. 90
Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima Segunda Edición. 2001. Edición electrónica.
55
Loor en contra de Panamá, en el que este órgano estableció que para que haya acceso a un
recurso, éste debe existir materialmente, es decir que esté establecido en una ley y además,
debe comprobarse que hay posibilidad real de hacer uso del mismo91.
99. Por su parte, el análisis con respecto a la adecuación e idoneidad de un recurso, deberá
estudiarse a partir del “principio de que la norma está encaminada a producir un efecto y no
puede interpretarse en sentido de que no produzca ninguno o su resultado sea
manifiestamente absurdo o irrazonable.”92 Por la misma razón, se ha establecido que al no ser
adecuado un recurso, es decir, cuando este no haya sido creado para obtener los efectos que
pretende quien tiene la disponibilidad de utilizarlo, el mismo no resulta adecuado ni es idóneo
para proteger los derechos vulnerados93.
100. En el caso concreto debe considerarse que la violación cometida devino de un Acuerdo
Gubernativo que aprobó la modificación, ampliación y prórroga del contrato de operaciones
petroleras de explotación número 2-85, aprobado por el Presidente en Consejo de Ministros.
Siendo la naturaleza de este acto la de un contrato administrativo, se hace necesario
identificar los recursos judiciales que se encuentran disponibles, y que son adecuados e
idóneos, para ser agotados dentro de la jurisdicción interna y que permitan impugnar la
decisión consignada en el Acuerdo. En este sentido, se hace notable que en la ley de la
materia, el Decreto-Ley 109 – 83 del Jefe de Estado de la República de Guatemala, Ley de
Hidrocarburos, no se concibe proceso o recurso alguno por medio del cual pueda exigirse a la
administración pública ni al Organismo Judicial la revisión del acto.
101. La jurisprudencia de la Corte Interamericana ha establecido que “la revisión por parte de un
juez o tribunal es un requisito fundamental para garantizar un adecuado control y escrutinio
de los actos de la administración que afectan derechos fundamentales”94. De la misma forma,
y procurándose la mayor protección de los derechos humanos de los particulares, “se exige
que cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, cuyas decisiones
puedan afectar los derechos de las personas adopte tales decisiones con pleno respeto de las
garantías del debido proceso legal (…) a efectos de que las personas estén en condiciones de
91
Corte IDH. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 119. 92
Abreu Burelli , Alirio. Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Presentado en el libro Un Cuarto de Siglo: 1979 – 2004. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Pág. 135. 93
En este sentido, la Corte Interamericana ha trasladado el estudio de este requisito a los aspectos de fondo
de los casos conocidos, como ha sucedido en los casos Escher y Otros vs. Brasil en 2009 (párrs. 36 y 38), y Castañeda Gutman vs. Los Estados Unidos Mexicanos en 2008 (párr. 91). En el primero de ellos la Corte consideró que la interposición del Hábeas Corpus no consistía en un recurso adecuado para el caso concreto
puesto que este tiene como fin proteger la libertad de locomoción, mientras que la violación a los derechos fundamentales de las víctimas fue a raíz de la intervención de líneas telefónicas. 94
Corte IDH. Caso Velez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218. Párr. 126.
56
defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del estado que pueda
afectarlos.”95 Si bien es cierto que estos aspectos se relacionan directamente con el análisis de
fondo que corresponde, se hace necesario traer a consideración los anteriores criterios, toda
vez que se habrá de demostrar que los únicos mecanismos de impugnación que la legislación
guatemalteca concibe para dejar sin validez o al menos procurar la protección de los
particulares o terceros interesados, en materia de contratos administrativos relacionados con
hidrocarburos, y en general las resoluciones dictadas por el Presidente en Consejo de
Ministros, son recursos y acciones extraordinarias, que limitan la disponibilidad de los mismos.
102. La legislación guatemalteca que se encontraba vigente al momento de los hechos objeto del
presente caso (y que lo sigue estando), concibe algunos recursos extraordinarios a través de
los cuales podrá someterse a revisión el contrato impugnado, para verificar la legalidad del
contrato y que el mismo no vulnere derechos fundamentales, a saber:
Declaración de Lesividad:
103. Es una figura propia del Derecho Administrativo y que es utilizada para la
impugnación de actos, resoluciones y contratos administrativos de carácter definitivo, cuando se
ha determinado que estos generan daños para el Estado. La Ley del Organismo Ejecutivo96, en
su artículo 17 literal b), entre las funciones del Consejo de Ministros, le otorga la facultad de
“concurrir con el Presidente de la República a declarar o no la lesividad de los actos o contratos
administrativos, para los efectos de la interposición del recurso de lo contencioso
administrativos”. Por su parte, la Ley de lo Contencioso Administrativo97 hace mención de esta
declaratoria en el artículo 20 que establece que:
“Para plantear este proceso, la resolución que puso fin al procedimiento administrativo debe reunir los siguientes requisitos: a) que haya causado estado. Causan estado las resoluciones de la administración que decidan el asunto, cuando no sean susceptibles de impugnarse en la vía administrativa, por haberse resuelto los recursos administrativos; b) que vulnere un derecho del demandante, reconocido por una ley, reglamento o resolución anterior. Si el proceso es planteado por la administración por sus actos o resoluciones, no será necesario que concurran los requisitos indicados, siempre que el acto o resolución haya sido declarado lesivo para los intereses del Estado, en Acuerdo Gubernativo emitido por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. Esta declaración sólo podrá hacerse dentro de los tres años siguientes a la fecha de la resolución o acto que la origina.”
95 Corte IDH. Caso Vélez Loor vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218. Párr. 142. 96
Decreto 114-97 del Congreso de la República. Ley del Organismo Ejecutivo. Guatemala. 97
Decreto 119-96 del Congreso de la República. Ley de lo Contencioso Administrativo. Guatemala.
57
104. Posteriormente, se referirá a ella el artículo 23 de la misma ley, refiriéndose al plazo
que posee un particular para accionar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
siendo éste de tres meses.
105. Debe tomarse en consideración que la declaratoria de lesividad no está normada en
ningún otro instrumento normativo más que en los artículos citados, es decir que no se existe
un procedimiento claro ya previsto que deba seguirse para que se le llegue a declarar. Por ese
motivo, su uso ha sido precario e infructuoso. Aunado a esto, debe comprenderse que esta
actividad estatal, se confirma como una decisión unilateral de las más altas autoridades de la
administración pública, teniendo la facultad única de decidir por sí misma cuando inicia un
proceso con dicha pretensión, así como la decisión final sobre si ésta es procedente o no.
106. Otra de las características de la declaración de lesividad, es que será procedente
cuando el acto, contrato o resolución administrativa posean un carácter definitivo, como es el
caso del Acuerdo Gubernativo objeto del presente caso. Sin embargo, por ser una decisión
eminentemente facultativa, su idoneidad es sumamente cuestionable. Así mismo es importante
mencionar que en el caso concreto, a quien correspondería declarar la lesividad, es al mismo
órgano que aprobó el contrato en discusión (el Presidente de la República en Consejo de
Ministros); de tal modo que no puede ser considerado un verdadero recurso, sino más bien un
remedio de carácter netamente administrativo. En relación con lo anterior, la Convención
Americana únicamente exige el agotamiento de los recursos jurisdiccionales, por ser el
Organismo Judicial el encargado de impartir justicia y en determinado momento, de fiscalizar las
acciones de otros órganos estatales.
107. De lo anterior, puede concluirse que la declaratoria de lesividad no es un recurso
reconocido como tal por la ley en el ordenamiento jurídico guatemalteco, ni una acción
accesible para cualquier particular con un interés directo o indirecto; además de ello, su escasa
regulación y su carácter propiamente administrativo da lugar para que el procedimiento previo
a seguir y la decisión a la que se llegue tenga un altísimo componente de discrecionalidad.
Proceso Contencioso Administrativo:
108. La Ley de lo Contencioso Administrativo establece los requisitos esenciales para la
procedencia del mismo:
“1. En caso de contienda por actos y resoluciones de la administración y de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado. 2. En los casos de controversia derivadas de contratos y concesiones administrativas.
58
Para que el proceso contencioso administrativo pueda iniciarse se requiere que la resolución que lo origina no haya podido remediarse por medio de los recursos puramente administrativos“ 98
109. Como se expresó con anterioridad, ninguno de los recursos puramente
administrativos que la misma ley concibe son aplicables al caso concreto, toda vez que el
Acuerdo Gubernativo es una resolución emanada directamente del Presidente. Por lo anterior,
no era posible hacer uso del recurso contencioso administrativo.
Acción Constitucional de Amparo para oponerse al Acuerdo Gubernativo 214-2010:
110. La Constitución Política de la República de Guatemala reconoce y garantiza a los
individuos la facultad de acceder a la justicia a través del amparo como un medio para
proteger a las personas contra las amenazas de violaciones a sus derechos o para restaurar
el imperio de los mismos. Aunado a esta disposición, la Asamblea Nacional Constituyente
aprobó la Ley Constitucional de Amparo, Exhibición personal y de Constitucionalidad99, en la
que se desarrolla el proceso del derecho y acción de Amparo, como un recurso
extraordinario orientado a la protección de los Derechos fundamentales de los individuos,
cuando la violación, restricción o vulneración provienen del ejercicio del Poder Público100.
Así mismo, se regulan algunos casos en los que las personas podrán hacer uso de esta
garantía101, mas establece que la enumeración realizada no excluye de cualesquiera otros
casos, en tanto la Constitución y la ley misma reconocen que no hay ámbito que no sea
susceptible de amparo.
111. La Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad la procedencia de la
acción de amparo, siendo oportuno la realización de un análisis al respecto en relación al
caso concreto. La ley citada establece los sujetos contra los cuales podrá ser planteado
amparo, es decir, a los posibles sujetos pasivos. Para el caso concreto la parte conducente
establece que: “Podrá solicitarse amparo contra el Poder Público…”102; es decir que podrá
plantearse amparo en contra de los actos, resoluciones, disposiciones o leyes que hayan
emanado de un funcionario público, puesto que él ejerce el Poder Público al que hace
referencia el artículo. Así mismo, puede afirmarse que en el caso de un Acuerdo
98
Decreto 119-96 del Congreso de la República. Ley de lo Contencioso Administrativo. Guatemala. Artículo 19. 99
Ley Constitucionalizada de Amparo Exhibición personal y de Constitucionalidad. 1986 de la Asamblea Nacional Constituyente. Gua temala. 100
La misma ley, en su artículo 9 reconoce como sujetos pasivos del amparo a las entidades descentralizadas o
autónomas, las sostenidas con fondos del Estado creadas por ley o concesión o las que actúen por delegación de los órganos del Estado, en virtud de contrato, concesión o conforme a otro régimen semejante; así como contra entidades a las que debe ingresarse por mandato legal y otras reconocidas por la ley como partidos
políticos, asociaciones, sociedades, sindicatos, cooperativas y otras semejantes. 101
Enumerados expresamente en el artículo 10 del cuerpo normativo mencionado. 102
Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Artículo 9.
59
Gubernativo emitido por el Presidente y refrendado por el Consejo de Ministros, los
funcionarios implicados coinciden con la calificación de sujeto pasivo que describe la LAEPC.
112. En relación con el sujeto activo, es decir el facultado para pedir amparo, la Ley
constitucionalizada es clara y amplia al establecer que “…Toda persona tiene derecho a pedir
amparo…”103. Dicha concepción no limita entonces la capacidad procesal a personas
individuales, sino que se deberá entender que al establecerse el concepto persona, será
aplicable tanto a individuos como a personas jurídicas colectivas, como es el caso de la
Universidad de San Carlos de Guatemala.
113. El artículo 10 de la Ley analizada determina de forma expresa algunos de los casos
contra los cuales podrá plantearse la Acción Constitucional de Amparo, siendo necesario el
previa definitividad del acto o resolución de autoridad sobre la que recae el Amparo104; en
el presente caso, resultaba imposible agotar previamente algún otro recurso administrativo
ya que los Acuerdos Gubernativos que son emitidos por el Presidente de la República en
Consejo de Ministros, no pueden ser objetados mediante los recursos administrativos
establecidos en la legislación ordinaria. Esto, en virtud de que el único recurso disponible
para interponer en contra de las resoluciones dictadas por las autoridades administrativas
superiores (calidad dentro de la cual está el Presidente de la República105) es el Recurso de
Reposición en materia administrativa, sin embargo, la Ley de lo Contencioso
Administrativo106 claramente establece que este recurso no cabe contra las resoluciones del
Presidente y Vicepresidente de la República.
114. En virtud de lo anterior, para el caso concreto, al haber considerado la víctima que
sus derechos se han visto vulnerados por la aprobación Acuerdo Gubernativo 214-2010 que
Aprobó La Modificación, Ampliación Y Prórroga Del Contrato De Operaciones Petroleras De
103 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Artículo 10.
104 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Artículo 10 inciso h): “En los asuntos de los
órdenes judicial y administrativo, que tuvieren establecidos en la ley procedimientos y recursos, por cuyo medio
puedan ventilarse adecuadamente de conformidad con el principio jurídico del debido p ro ce so, si después de haber hecho uso el interesado de los recursos establecidos por la ley, subsiste la amenaza, restricción o violación a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan”. 105
Ley del Organismo Ejecutivo. Artículo 6: “La autoridad administrativa superior del Organismo ejecutivo es el Presidente de la República . El Presidente de la República actuará siempre con los Ministros, en Consejo de Ministros o separadamente con uno o más de ellos, en todos los casos en que de sus actos surjan re laciones jurídicas que vinculen a la administración pública”. 106
Ley de lo Contencioso Administrativo. Artículo 9: Contra las resoluciones dictadas por los ministerios, y, contra las dictadas por las autoridades administrativas superiores, individuales o co legiadas, de las entidades descentralizadas o autónomas, podrá interponerse recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a
la notificación. El recurso se interpondrá directamente ante la autoridad recurrida. No cabe este recurso contra las resoluciones del Presidente y Vicepresidente de la República ni contra las resoluciones dictadas en recurso de revocatoria”.
60
Explotación Número 2-85, hace uso de la garantía constitucional que la ley le otorga, por
encontrarse ésta disponible, es decir, accesible para toda persona, incluyendo a las personas
jurídicas. En este sentido el día ocho de agosto de dos mil diez, la Mandataria Judicial con
Representación de la Universidad de San Carlos de Guatemala interpuso Acción
Constitucional de Amparo en contra del Presidente de la República por la aprobación del
Contrato mencionado.
115. La acción planteada deviene idónea y adecuada, en virtud de que el objetivo que
perseguía era precisamente el indicado en la Constitución y Ley Constitucional mencionadas
anteriormente de proteger las personas de las amenazas o violaciones a sus derechos.
Además de esto, la Universidad de San Carlos de Guatemala está plenamente legitimada
para plantearla en virtud de que es una persona jurídica a la que de conformidad con el
Artículo 3 del Decreto 5-90 del Congreso de la República de Guatemala, se declaró
legalmente como la Administradora Legal del Biotopo Protegido Laguna del Tigre – Río
Escondido, por lo que es la responsable directa de la protección, preservación, recuperación
y defensa de dicha área.
116. Ha de afirmarse que es la acción que la ley consagra que permite mayor protección
y que sí corresponde agotar, por permitir el cumplimiento de la pretensión del interesado: la
restitución de su derecho. Cabe señalar que la Acción Constitucional de Amparo, de
conformidad con lo expresado por la propia Corte de Constitucionalidad en su
jurisprudencia constante “La clave de la protección constitucional de amparo es la
interdicción de la arbitrariedad. Incurre en arbitrariedad la autoridad judicial que frente a un
problema de elección del precepto, opta por la aplicación de la menor fuerza normativa.
Concierne, entonces, a la justicia constitucional la reparación del agravio que pueda resultar
a derechos fundamentales de la persona derivados de la aplicación indebida de una norma
sujeta a la preeminencia o supremacía de la garantista”107. Éste era el objetivo que
perseguía el CSU al interponer la acción, corregir el acto arbitrario emitido en violación a los
principios de irretroactividad de la ley y de seguridad jurídica, en perjuicio de sus derechos.
117. Resulta así insoslayable, que la Acción Constitucional de Amparo era el recurso
idóneo para oponerse al Acuerdo Gubernativo 214-2010, emitido por el Presidente de la
República en Consejo de Ministros en fecha cuatro de febrero de dos mil diez y sus
modificaciones del catorce y veinte de julio del mismo año.
118. No obstante, como se mencionó con anterioridad, en el Sistema Interamericano de
Protección a los Derechos Humanos, la interposición de los recursos extraordinarios (como
107 Corte de Constitucionalidad, expediente 30-2000, sentencia de fecha treinta y uno de octubre de 2000.
61
es el caso del Amparo) no es exigible108, de modo que al haberse interpuesto esta acción, se
actuó más allá de lo que el Derecho Internacional, según sus principios, exige previo al
conocimiento de actos que acarren responsabilidad internacional. Ya que la ley
guatemalteca no establece recursos ordinarios con los cuales puedan impugnarse las
decisiones tomadas a través de Acuerdos Gubernativos, acontece un vacío legal, que da
lugar a la violación a derechos fundamentales, debido a que los particulares no pueden
acceder en la vía ordinaria para la protección de sus derechos por actos de las más altas
autoridades de la administración pública.
Acción de Inconstitucionalidad para oponerse al Acuerdo Gubernativo 214-2010:
119. Es el recurso extraordinario que la Constitución Política de la República concibe para
salvaguardar la supremacía constitucional109. Esta garantía puede sucederse en dos formas,
reguladas por la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad110; la primera es
la inconstitucionalidad en caso concreto que será procedente en los casos en los que la
aplicación de determinada ley o reglamento a una situación específica, dé como resultado
la contravención de normas constitucionales. El segundo modo de aplicación es la Acción De
Inconstitucionalidad De Leyes, Reglamentos Y Disposiciones De Carácter General, teniendo
como fin dejar sin vigencia la disposición, norma o reglamentos impugnados y declarados
inconstitucionales por medio de sentencia emitida por la Corte de Constitucionalidad. se
encuentra regulada en el Artículo 267 de la Carta Magna111 y se ha interpretado por la
propia Corte de Constitucionalidad como la que procede “contra leyes, reglamentos o
disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad
y persigue que la legislación se mantenga dentro de los límites que la propia Constitución ha
fijado [...]112”.
108 En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos resolvió la excepción preliminar de falta de
agotamiento de los recursos internos en el caso Herrera Ulloa. Precisamente el párrafo 85 establece: “ La Corte considera pertinente señalar que “la acción de inconstitucionalidad” es de carácter extraordinario, y tiene por objeto el cuestionamiento de una norma y no la revisión de un fallo. De esta manera, dicha acción no puede ser considerada como un recurso interno que deba necesariamente ser agotada por el pe tici o n ari o .”
Corte IDH. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107. 109
Se encuentra regulada en los artículos 266 y 267 de la Carta Magna. 110
En la cual se dedica el Título Cuarto al desarrollo de las normas relativas a la Constitucionalidad de las
Leyes. 111
Constitución Política de la República de Guatemala. Artículo 267: “Inconstitucionalidad de las Leyes de carácter general. Las acciones en contra de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán directamente ante el Tribunal o la Corte
de Constitucionalidad”. 112
Corte de Constitucionalidad: Gaceta No. 40, expediente No. 669-94, página No. 330, sentencia de fecha 03- 08-95.
62
120. Ahora bien, la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, al regular
lo relativo a la Inconstitucionalidad de Leyes, Reglamentos y Disposiciones de Carácter
General, establece una serie de presupuestos de necesario agotamiento, por lo que resulta
oportuno identificar cada uno de ellos y verificar su cumplimiento en el caso concreto.
Primeramente, la norma citada limita la legitimación activa de la siguiente forma:
“Tiene legitimación activa para plantear la inconstitucionalidad de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general:
a) La Junta Directiva del Colegio de Abogados actuando a través de su presidente; b) El Ministerio Público a través del Procurador General de la Nación; c) El Procurador de los Derechos Humanos en contra de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que afecten intereses de su competencia; d) Cualquier Persona con el auxilio de tres abogados colegiados activos.”113
121. Al no tener la USAC la facultad para plantear una acción de inconstitucionalidad de
este tipo, debe apegarse al último supuesto del artículo transcrito. Por lo anterior, con fecha 19
de agosto de dos mil diez, fue planteada una Acción de Inconstitucionalidad General Parcial,
igualmente por parte de la USAC, a través de su mandataria especial judicial con representación,
actuando en su propio auxilio y procuración, así como la de los abogados Elizabet Schieber
Vielman y Erick Walberto Reyes Cifuentes. Con ello, se cumple el requisito de tener el auxilio de
tres abogados colegiados activos, agotando supuesto de legitimación activa.
122. El segundo presupuesto que necesariamente debe ser cumplido para que la acción
sea declarada con lugar, es el carácter de generalidad de la norma, ley, reglamento o
disposición. En el cas d’espèce, se trató de impugnar un Acuerdo Gubernativo 214-2010 a través
de esta acción de rango constitucional, puesto que al hacer un análisis del contenido del referido
Acuerdo, de sus efectos y del Contrato 2-85 que aprueba, se evidencian consecuencias,
obligaciones y restricciones de carácter general, así como reglamentario.
123. Debe entenderse el carácter general, toda vez que los efectos del Acuerdo
impugnado inciden directamente en la Universidad de San Carlos, así como a todos los
habitantes del territorio guatemalteco por las gravísimas consecuencias sobre el patrimonio
natural y cultural de la Nación que del mismo pueden derivar. Además, la Ley de Áreas
Protegidas decreta como área protegida el Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido114, en el que
se desarrollan las actividades autorizadas mediante el Contrato controvertido; de igual forma, el
113 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Artículo 134.
114 “Artículo 89: Las áreas protegidas bajo manejo que no han sido legalmente declaradas, o su declaratoria no
está contenida en alguna ley, pero que sin embargo se encuentran protegidas y manejadas, o se encuentran en fases terminales de estudio para su declaratoria legal, se declaran oficialmente establecidas por esta ley. (…)
Son áreas protegidas las siguientes: (…) d) Biotopo Laguna del Ti gre -Río Escondido, localizado al noroeste del departamento de Petén (…)”Decreto 4-89 del Congreso de la República, Ley de Áreas Protegidas. Guatemala.
63
artículo 1 de la ley citada establece que “La diversidad biológica, es parte integral del patrimonio
natural de los guatemaltecos y por lo tanto, se declara de interés nacional su conservación por
medio de áreas protegidas debidamente declaradas y administradas.”115
124. En relación a la característica de poseer la naturaleza de reglamento, debe resaltarse
que el Acuerdo Gubernativo en mención, no se limita a aprobar el Contrato de Modificación,
Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85, sino
que además en sus artículos 2, 3, 4, y 5 impone atribuciones específicas para diversas entidades
gubernamentales como lo son el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, el Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales, el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio de Salud Pública
y Asistencia Social. Esto convierte así al referido Acuerdo en un instrumento con características
de reglamento y, por lo tanto, susceptible de impugnación mediante la vía de la
Inconstitucionalidad de carácter general.
125. Debe concluirse entonces que la acción de inconstitucionalidad deviene como un
recurso disponible, adecuado e idóneo para ser agotado en el presente caso. Sin embargo, las
acciones planteadas tanto por la Universidad de San Carlos de Guatemala, como por el Consejo
Nacional de Áreas Protegidas y un particular, fueron rechazadas in limine, es decir sin entrar a
conocer el fondo del asunto, ni a fundamentar el motivo de su decisión. Este respecto será
tratado posteriormente con mayor detención, por constituir una decisión que denegó el acceso
a la justicia en base a criterios discrecionales y no jurídicos, sin embargo, en el presente apartado
queda demostrada su interposición y, por lo tanto, evidenciados los esfuerzos de los miembros
del CSU por lograr la resolución de esta controversia por todos los medios nacionales.
Algunas consideraciones relacionadas con el agotamiento de recursos internos:
126. El artículo 19 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad
establece que el amparo solo podrá ser planteado y conocido luego de haber sido agotados los
recursos ordinarios, judiciales y administrativos que correspondan para el caso concreto116.
Como consta en los hechos del presente caso, los amparos planteados en contra el Acuerdo
Gubernativo 214-2010 fueron conocidos y tramitados, más denegados. No obstante, y de
acuerdo con la disposición normativa mencionada, puede concluirse que la Corte de
Constitucionalidad, quien emitió sentencia, consideró agotados todos los recursos ordinarios
disponibles, adecuados e idóneos que el ordenamiento jurídico guatemalteco otorgaba a la
115 Decreto 4-89 del Congreso de la República, Ley de Áreas Protegidas. Guatemala.
116 “Artículo 19. Conclusión de Recursos Ordinarios. Para pedir amparo, salvo casos establecidos en esta ley,
deben previamente agotarse los recursos ordinarios, judiciales y administrativos, por cuyo medio se ventilan adecuadamente los asuntos de conformidad con el principio del debido p ro ceso.” Ley Constitucionalizada de Amparo Exhibición Personal y de Constitucionalidad. 1986 de la Asamblea Nacional Constituyente. Guatemala.
64
Universidad San Carlos y a otras entidades. De este modo, se asevera que según el Derecho
Internacional, también deberán considerarse agotados los recursos internos.
127. Aunado a ello, se reitera que el Estado que considere que los recursos internos no
han sido agotados, tiene la obligación de señalar de forma precisa cuáles son aquellos que daban
agotarse, y proporcionar pruebas sobre la idoneidad de los mismos. Incluso, la Corte
Interamericana ha sostenido que “…no corresponde a la Corte ni a la Comisión identificar ex
officio cuáles son los recursos internos a agotar, sino que incumbe al Estado el señalamiento
oportuno de los recursos internos que deben agotarse y de su efectividad.”117 Por ende, el Estado
en su momento, es decir, al haber sido planteada la acción de amparo, debió manifestar si
consideraba que existían otros recursos que pudiesen ser agotados y que los mismos eran
idóneos para aplicar al caso concreto. Cosa que en ningún momento hizo, es más, como se
observará en el transcurso de la presente petición, está claro que las autoridades guatemaltecas
han sostenido en la práctica -justificándolo bajo diversos argumentos- el criterio de que los
Acuerdos Gubernativos que autorizan contratos suscritos entre las entidades estatales y
empresas privadas no pueden ser cuestionados a través de la vía de la inconstitucionalidad –
aunque sea fácil notar que adolecen de este vicio-.
IX.Pruebas disponibles:
1. Leyes:
a. Constitución Política de la República de Guatemala b. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad c. Decreto Ley 106, Código Civil d. Decreto 17-73 del Congreso de la República, Código Penal e. Decreto Número 325 del Congreso de la República, Ley Orgánica de la Universidad
de San Carlos de Guatemala f. Ley Orgánica y Estatutos de la Universidad de San Carlos de Guatemala g. Decreto Número 1748 del Congreso de la República, Ley de Servicio Civil h. Decreto Ley 109-83 del Congreso de la República, Ley de Hidrocarburos i. Acuerdo Gubernativo 1034-83, Reglamento General de la Ley de Hidrocarburos j. Acuerdo Gubernativo 675-85 del Jefe de Estado (contiene contrato 2-85 original) k. Decreto 4-88 del Congreso de la República
117 Corte IDH. Caso Vera Vera y otra Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 19 de mayo de 2011. Serie C No. 224. Párr. 14. En el mismo sentido, Caso Gomes Lund y otros
(Guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219. Párr. 46; Corte IDH. Caso Perozo y otros Vs. Venezuela . Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195. Párr. 42;
ECHR. Case of Deweer v. Belgium, Judgment of 27 February 1980, Series A no. 35, para. 26; ECHR. Case of Foti and others v. Italy, Judgment of 10 December 1982, Series A no. 56, para. 48; y ECHR. Case of De Jong, Baljet and van den Brink v. the Netherlands, Judgment of 22 May 1984, Series A no. 77, para. 36
65
l. Decreto 2-89 del Congreso de la República, Ley del Organismo Judicial m. Decreto 4-89 del Congreso de la República, Ley de Áreas Protegidas n. Acuerdo Gubernativo 759-90 del Presidente de la República, Reglamento de la Ley
de Áreas Protegidas o. Decreto 5-90 del Congreso de la República p. Decreto 87-96 del Congreso de la República q. Decreto 119-96 del Congreso de la República, Ley de lo Contencioso Administrativo r. Decreto 114-97 del Congreso de la República, Ley del Organismo Ejecutivo s. Decreto 16-04 del Congreso de la República, Ley de Emergencia para la Defensa, la
Restauración y la Conservación del Parque Nacional “Laguna del Tigre” t. Decreto 71-2008 del Congreso de la República, Ley del Fondo para el Desarrollo
Económico de la Nación u. Acuerdo Gubernativo 214-2010 del Presidente de la República en Consejo de
Ministros.
2. Documentos:
a. Fotocopia de la nota de fecha 17 de agosto de 1981, dirigida al Doctor Juan de Dios Calle, Director General de Investigación y suscrita por el Doctor Edgar Leiva Santos, Secretario Administrativo de la Universidad de San Carlos de Guatemala, que contiene la transcripción del Acuerdo de Rectoría Número 660-81 por el cual se creó el Centro de Estudios Conservacionistas.
b. Fotocopia del dictamen legal número 02-2010 de fecha 22 de febrero de 2010, emitido por la Asesoría Legal del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) con relación a la procedencia o no de la modificación, ampliación y prórroga del contrato petrolero 2-85.
c. Fotocopia del dictamen jurídico número 022-2010, de fecha 26 de febrero de 2010, emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales con relación a la procedencia o no de la modificación, ampliación y prórroga del contrato petrolero 2-85.
d. Plan Maestro 2007-2011 Parque Nacional Laguna del Tigre y Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido, aprobado por el Consejo Nacional del Áreas Protegidas (únicamente en versión electrónica).
e. Fotocopia de la publicación efectuada por el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente de la Universidad Rafael Landívar (IARNA), efectuado con fecha 25 de abril de 2010, en relación con el Parque Nacional Laguna del Tigre-Río Escondido, denominado “La necesidad de respetar y fortalecer su condición de parque nacional”.
f. Nota que contiene la providencia SIG-240-2010, emitida por el Sistema de Información Geográfica, Departamento de Unidades de Conservación del Consejo Nacional de Áreas Protegidas, de fecha 2 de agosto de 2010, con el cual se demuestra que el 32.83% del polígono del contrato petrolero 2-85 se ubica dentro de la zona intangible del Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido.
g. Constancia emitida por la Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (M. Sc. Licda. Claudia Santizo), con fecha dos de agosto de 2010, en la cual se consigna el registro y designación del Parque Nacional Laguna del Tigre como Humedal de Importancia Internacional por parte del Secretario General de la Convención sobre los Humedales.
66
h. Constancia emitida por la Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (M. Sc. Licda. Claudia Santizo), con fecha dos de agosto de 2010, en la cual se consigna que es la Universidad de San Carlos a través del Centro de Estudios Conservacionistas quien tiene a su cargo la administración legal del Área Protegida Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido.
i. Fotocopia de la publicación efectuada por el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente de la Universidad Rafael Landívar (IARNA), efectuado con fecha 25 de abril de 2010, en relación con el Parque Nacional Laguna del Tigre-Río Escondido, denominado “La necesidad de respetar y fortalecer su condición de Parque Nacional”.
j. Copia de la Acción de Amparo presentada por la Universidad de San Carlos de Guatemala en fecha ocho de agosto de 2010.
k. Copia de la Acción de Inconstitucionalidad General Parcial presentada por la Universidad de San Carlos de Guatemala en fecha 19 de agosto de 2010.
X. Derechos Humanos Violados:
A. Violación a las Garantías Procesales (Artículo 8) y a la Protección Judicial
(Artículo 25), en relación a los artículos 1.1 y 2, todos ellos de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos:
128. “La Corte ha reconocido en casos anteriores la necesaria relación que existe entre el
deber general de garantía señalado en el artículo 1.1 de la Convención y los derechos específicos
protegidos por este instrumento. Como consecuencia de dicho deber de garantía, surgen
obligaciones que recaen sobre el Estado a fin de asegurar el libre y pleno ejercicio de los derechos
reconocidos en la Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción. Este deber de garantía, al
estar vinculado con derechos específicos, puede ser cumplido de diferentes maneras,
dependiendo del derecho que el Estado tenga el deber de garantizar y de la situación particular
del caso.”118
118 Corte IDH. Caso Garibaldi Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
23 de septiembre de 2009. Serie C No. 203. Párr. 111; También cita: Caso Vargas Areco Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 155, párr. 73; Caso García Prieto y otros Vs. El Salvador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre
de 2007. Serie C No. 168. Párr. 98; Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4. párr. 91; Caso Kawas Fernández Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de abril de 2009 Serie C No. 196. Párrs. 74 y 110; Caso Valle Jaramillo y otros Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de
noviembre de 2008. Serie C No. 192. párr. 97; Caso Vargas Areco Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 155. Párr. 73; Caso Heliodoro Portugal Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008. Serie C No. 186. Párr. 141
67
129. Así mismo, la Convención Americana reconoce una serie de garantías judiciales que
se consagran de forma expresa en el artículo 8 del mismo instrumento, el cual establece las
siguientes disposiciones:
“Artículo 8. Garantías Judiciales: 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior…”
130. Con respecto a este derecho, la Corte Interamericana ha tenido la oportunidad de
pronunciarse ampliamente, y aún cuando la redacción de este artículo se centra en el ámbito
penal, la constante jurisprudencia ha establecido que dichas garantías son igualmente aplicables
a todos los proceso, sea cual sea su naturaleza, siempre y cuando el trámite y resolución
alcanzables afecten derechos humanos. Lo anterior, se debe a que dichos preceptos permiten
alcanzar y mantener una verdadera sociedad democrática. Por ello, dentro de los
procedimientos administrativos, es exigible la observancia de las garantías establecidas en el
artículo 8 de la CADH, a modo que se proteja a todo interesado, permitiéndole participar
directamente de los proceso, interviniendo en ellos en condiciones justas y dándole la
oportunidad para ser oído y ejercer la defensa de sus legítimos intereses.
68
131. La Corte Interamericana ha sostenido que “Si bien el artículo 8 de la Convención
Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en
sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales119” a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier
acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.120”
132. Aunado a ello, la Convención exige la protección judicial, como mínimo, en la forma
en que se encuentra regulada en su artículo 25:
“Protección Judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.”
133. De modo que se hace eminente que en cada Estado, los actos y resoluciones que
emitan sus funcionarios y empleados, sean susceptibles de revisión por la vía judicial,
garantizando de esta forma una mayor protección para los individuos que consideren que sus
derechos sufren grave riesgo o que han experimentado una violación. La protección exigible
consagra el derecho de acceso a la justicia, debiendo garantizarse la existencia de una autoridad
competente prevista por la ley, la posibilidad real de agotar un recurso judicial y que el mismo
sea efectivo, es decir, que el fallo llegue a cumplirse, haciendo cesar la violación o el riesgo a los
derechos fundamentales del interesado.
134. Al respecto, Nogueira Alcalá establece que “La piedra angular de la defensa de los
derechos esenciales se encuentra en el control jurisdiccional, sólo cuando existe tal control puede
sostenerse la existencia de una protección de los derechos. Éste es el ámbito de lo que Capelletti
119 Corte IDH. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre
Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9. Párr. 27; Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74. Párr. 102. 120
Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71.
Párr. 69. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74. Párr. 102.
69
denominaba la «giurisdizione costituzionale della libertà»121, y que el profesor Fix Zamudio
denomina «derecho procesal de la libertad»122.”123 Es tal la magnitud e importancia de estos
derechos, que las Constituciones de cada Estado los reconocen desde diferentes perspectivas,
pero con la misma finalidad: garantizar la protección para limitar el ejercicio del poder
público124. De esta manera, se afirma que “no puede haber materia ni actos inmunes o no
justiciables, ni siquiera los llamados actos de gobierno, los cuales, si bien no son anulables
judicialmente, están siempre sujetos al control judicial, aunque sólo sea limitadamente para
constatar su legitimidad...”125; y dichos procesos de control también deberán regirse en base a
los principios del debido proceso legal, que resguarda la Convención y la legislación interna de
cada Estado, proporcionando una herramienta de protección y garantía para todo ser humano.
En este sentido, el artículo 8 y el artículo 25 de este importante instrumento regional en materia
de Derechos Humanos, se complementan y sostienen, para brindar un mayor resguardo.
“Al establecer si el Estado es responsable internacionalmente por la alegada violación a los derechos consagrados en los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana, el aspecto sustancial de la controversia ante la Corte no es si en el ámbito interno se emitieron sentencias o resoluciones administrativas, o si se aplicaron o no determinadas disposiciones de derecho interno, en relación con las violaciones que se alega fueron cometidas en perjuicio de las presuntas víctimas de los hechos, sino si los procesos internos permitieron que se les garantizara un verdadero acceso a la justicia,
121 Capelletti, Mauro. Il controllo giudiziario di Constitucionalità delle leggi nel Diritto comparato, Ed Giuffrè,
Milán, 1968; y Capelletti, La giurisdizione costituzionale della libertà, Milán, Italia, 1971. Citado por Nogueira Alcalá, Humberto en Los Derechos Esenciales o Humanos Contenidos en los Tratados Internacionales y Su
Ubicación en el Ordenamiento Jurídico Nacional. Revista Ius et Praxis. Año 9, No. 1 ; Chile. 2003. 122 Fix Zamudio, Héctor. La protección procesal de los derechos humanos. Editoria Civitas, Madrid, España, 1982. Citado por Nogueira Alcalá, Humberto en Los Derechos Esenciales o Humanos Contenidos en los Tratados Internacionales y Su Ubicación en el Ordenamiento Jurídico Nacional. Revista Ius et Praxis. Año 9, No. 1; Chile. 2003. 123
Nogueira Alcalá, Humberto. Los Derechos Esenciales o Humanos Contenidos en los Tratados Internacionales y Su Ubicación en el Ordenamiento Jurídico Nacional. Revista Ius et Praxis. Año 9, No. 1 ; Chile. 2003. Párr. 8.1. 124
Durante la preparación académica de los juristas, siempre surge la afirmación “El derecho de uno termina,
donde comienza el derecho del otro”, concepción que se reconoció incluso en el Derecho Romano. Reiterando esta afirmación, cabe mencionar que lo mismo sucede con la potestad que las sociedades otorgan a los órganos estales que les rigen y organizan; es decir, este no ejerce un poder absoluto, sino más bien su
legitimidad dependerá del respeto, protección y garantía que brinde a esa sociedad. “Cualquiera que sea el fundamento de los derechos del hombre, Dios, la naturaleza, la historia, el consenso de las personas, ellos son considerados como derechos que el hombre tiene en cuanto tal, independientemente del ser puestos por el poder político y que por consiguiente el poder político no solamente debe respetar sino proteger.” Bobbio,
Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad Por una teoría general de la Política. Fondo de Cultura Económica. México: 2006. Pág. 138. 125
Rodríguez Rescia, Víctor Manuel (Obra Colectiva). El Debido Proceso Legal y la Convención Americana Sobre
Derechos Humanos. Liber Amicorum Héctor Fix-Zamudio. Volumen II. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Costa Rica: 1998. Pág. 1301.
70
conforme a los estándares previstos en la Convención Americana, para determinar los derechos que estaban en controversia.”126
135. Por su parte, cabe mencionar que la garantía de la protección judicial, no contempla
únicamente aquellos derechos consagrados en la Convención, sino también las acciones
judiciales internas sobre derechos reconocidos en la legislación interna; al respecto la Corte ha
expresado que:
“Los términos del artículo 25.1 de dicho instrumento implican la obligación a cargo de los Estados de ofrecer, a todas las personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales y la garantía allí consagrada se aplica no sólo respecto de los derechos contenidos en la Convención, sino también de
aquéllos que estén reconocidos por la Constitución o por la ley”127.
136. En el caso que nos concierne, las acciones del Estado, al omitir la protección y
respeto de las garantías procesales, así como el acceso a la justicia en perjuicio de la
Universidad de San Carlos de Guatemala, y por ende, de sus autoridades, constituye una clara
violación a la Convención Americana, así como a otros tratados internacionales. Para el análisis
de esta afirmación se procederá a especificar los argumentos relativos a momentos y situaciones
específicas que se evidencian de los hechos relatados.
Sobre la violación a las garantías judiciales (artículo 8), protección judicial (artículo 25), en
relación con las obligaciones adquiridas en los artículos 1.1. y 2 de la Convención Americana
Sobre Derechos Humanos, durante el Procedimiento Administrativo.
137. Como se mencionó con anterioridad, el artículo 8 y el artículo 25 se complementan y
fortalecen recíprocamente; y en el caso concreto, dicha relación se hace evidente al analizar el
trámite administrativo que se siguió para la aprobación del Contrato de Modificación,
Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85; el
cual se materializó a través del Acuerdo Gubernativo 214-2010. Para dicho análisis, se hace
necesaria la mención de algunos aspectos legales que permitirán mayor claridad en la
argumentación.
126 Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y Otros) Vs. Perú. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158. Párr. 109; Al respecto, la corte cita sus sentencias en: Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2006. Serie C No. 148. Párr. 339; Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2006.
Serie C No. 140. Párr. 206; Caso de la “Masacre de Mapiripán” Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C No. 134. Párr. 211. 127
Corte I.D.H., Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) . Sentencia sobre Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158. Párr.
122; Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 128; Corte I.D.H., Caso Yatama. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127. Párr. 167.
71
Aspectos De La Legislación Guatemalteca Aplicables Al Caso Concreto
138. En este apartado se hará mención de algunas normas que se relacionan
directamente con el trámite del procedimiento administrativo; sin embargo, deben
comprenderse estas normas como parte de un solo ordenamiento jurídico128 que implica un
sistema normativo, en que cada ley sea aplicada en coherencia con el resto. Así mismo la Corte
de Constitucionalidad de Guatemala ha mantenido “el principio hermenéutico de que la
Constitución debe interpretarse como un conjunto armónico, en el significado de que cada parte
debe determinarse en forma acorde con las restantes, que ninguna disposición debe ser
considerada aisladamente y que debe preferirse la conclusión que armonice y no la que coloque
en pugna a las distintas cláusulas del texto.”129 Aunado a ello, debe considerarse que el artículo
154 de la Constitución Política, establece que “Los funcionarios públicos son depositarios de la
autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a
ella…”. Es decir que sus funciones, facultades y obligaciones están claramente delimitadas por el
ordenamiento jurídico guatemalteco, por lo que en sus actuaciones deberán ser en coherencia
con el mismo.
139. Decreto Ley Número 109 – 83 del Jefe de Estado, Ley de Hidrocarburos: Las
disposiciones de esta norma regulan una de las actividades propias del ámbito de funciones de la
Administración Pública, como lo es el otorgamiento y autorización de contratos administrativos
en materia de operaciones petroleras; función que es desempeñada a través de la gestión
realizada por el Ministerio de Energía y Minas130. La importancia de esta norma se refleja al
consagrar en su artículo 3 que sus disposiciones poseen carácter de orden público131, lo que
indica su imperativo cumplimiento y la rigidez de la norma y de sus consecuencias (las cuales
también deberán ser entendidas con carácter de orden público por derivar directamente de la
norma).
128 “...se puede hablar de unidad en cuento en la base del ordenamiento se presuponga una norma
fundamental a la cual se pueden hacer remontar, directa o in di re ct a me nte, todas sus normas... Entendemos por “sistema” un totalidad ordenada, o sea un conjunto de entes, entre los cuales existe cierto orden.” Bobbio, Norberto. Teoría General del Derecho. Segunda Edición. Editorial Temis S.A. Colombia. 1997. Pág. 177. 129
Corte Constitucionalidad. Gaceta No. 18, expediente No. 280 – 90, página No. 99. Sentencia 19-10-90. 130
La Constitución Política de la República de Guatemala de 1985, en su artículo 193 establece que “para el
despacho de los negocios del Organismo Ejecutivo, habrá los ministerios que la ley establezca, con las atribuciones y la competencia que la misma les señale.” En este sentido, se hace evidente que todos los ministerios existentes son órganos específicos del Organismo Ejecutivo y actúan por disposición de las
autoridades del mismo. La misma característica se evidencia en el contrato de modificación, ampliación y prórroga, en tanto que en él, el Ministro de Energía y Minas comparece en nombre del Gobierno de la República de Guatemala. 131 Manuel Ossorio la define como: “Conjunto de condiciones fundamentales de vida social instituidas en una comunidad jurídica, las cuales, por afectar centralmente a la organización de ésta, no pueden ser alteradas por la voluntad de los individuos ni, en su caso, por la aplicación de normas extrajeras (J.C. Simith)…” Diccionario de Ciencias jurídicas, políticas y sociales. Puede afirmarse que la calidad de “orden público” exige el cumplimiento y hace oponible erga omnes.
72
140. Al seguir analizando la norma, se evidencia que al regularse lo relativo a los
contratos de Operaciones petroleras y revisarse el proceso de otorgamiento y aprobación de los
mismos, la trascendental decisión en la materia, se circunscribe a una decisión discrecional del
gobierno, estableciendo la obligatoria participación de la persona individual o jurídica con quien
se realizará el contrato, el Ministerio de Energía y Minas (que se encarga de la primera etapa) y
el Presidente en Consejo de Ministros (quien deberá aprobar, en una segunda etapa del
procedimiento); sin concebir la participación de terceros interesados o posibles afectados. En
este sentido, se evidencia una clara laguna legal, que coarta el derecho de defensa de quien
pueda en algún momento verse limitado por la decisión de orden público. Aunado a ello, debe
enfatizarse en que el procedimiento regulado en la Ley de Hidrocarburos, no prevé la posibilidad
de hacer uso de recurso administrativo alguno, que permita al interesado acceder a la justicia
por la vía administrativa.
141. En cuanto a la siguiente etapa del proceso administrativo de contratación de
operaciones petroleras, aparece de forma directa la intervención del Presidente de la República
en Consejo de Ministros132, quienes deberán aprobar el contrato relativo, mediante Acuerdo
Gubernativo133. Dicha decisión se encuentra entre las decisiones discrecionales que posee el
Presidente de la República, puesto que la Constitución Política se limita a facultarlo para emitir
reglamentos, pero sin establecer límites concretos para ello134. La Constitución Política de la
República establece que la facultad de crear legislación secundaria debiendo responder a la
necesidad de ejecutar o cumplir leyes, siempre y cuando las normas reglamentarias creadas no
alteren el espíritu de la ley ordinaria, y menos aún de las disposiciones constitucionales. Así
mismo, el órgano administrativo encargado de esta función, deberá atenerse a los principios
generales del derecho, a los principios especiales del derecho administrativo sustantivo, y en lo
que corresponda, a los principios especiales del derecho administrativo procesal; a modo de
garantizar que la decisión alcanzada sea tanto legítima como jurídica.
142. Aunado a ello, cabe establecer que, por terminar el proceso administrativo en una
decisión del Presidente y el Consejo de Ministros, según el Decreto Número 119-96 del Congreso
de la República, Ley de lo Contencioso Administrativo, no cabe recurso de reposición, siendo
132
Lo anterior se afirma según los artículos 8, relativo al modelo del contrato y el artículo 16, estipulaciones
mínimas y aprobación de los contratos; de la Ley de Hidrocarburos. En ambos artículos se establece que deberá realizarse en la misma forma y deberá ser aprobado por el Consejo de Ministros, a través de Acuerdo
Gubernativo. 133
Facultad legislativa otorgada al Presidente de la República en los siguientes tér minos: “Artículo 1 8 3. - Funciones del Presidente de la República… e) Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictar los decretos para los que estuviere facultado por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y
órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu…” Constitución Política de la República de Guatemala. 1985. 134
A diferencia del proceso legislativo en materia ordinaria, que de acuerdo a la Constitución Política de la República posee una serie de formalismos que se regulan en la misma Constitución, y que determinará su
validez; y que pretende fortalecer la legitimidad y juridicidad de la ley ordinaria que llegue a crearse.
73
éste el único recurso que por su naturaleza sería procedente al tratarse de la máxima autoridad
en la materia. De este modo, se excluye taxativamente la impugnación del Acuerdo Gubernativo
a través de la vía administrativa.
Acciones y omisiones del Estado que dieron lugar a la violación de los derechos
consagrados en la convención en sus artículos 1.1., 2, 8 y 25, en materia procesal:
143. El artículo 8 de la convención establece en el primer párrafo que el proceso o
procedimiento en que sean exigibles el respeto a las garantías judiciales es aquel que concluya
en una decisión que afecte en la determinación de los derechos de la persona. En este caso, se
reitera la especial posición que guarda la Universidad con respecto al área protegida y que fue
objeto del contrato de explotación petrolera, que le confiere la potestad, es decir, tanto
facultades como obligaciones sobre la administración del área. De ello deviene que las
autoridades del CSU deberán responder por el daño y los perjuicios que se ocasionen con razón
del contrato petrolero otorgado y aprobado por el Gobierno de Guatemala; de igual manera,
adquiere responsabilidad penal y civil por la decisión de la Administración Pública de modificar,
ampliar y prorrogar el contrato 2-85 a favor de Perenco Guatemala Limited, por el
incumplimiento de su deber de administración y protección del Biotopo Protegido Laguna del
Tigre-Río Escondido. Por ello, el Estado, durante la tramitación del procedimiento administrativo
tenía la obligación de apegarse al cumplimiento y de las garantías mínimas en materia procesal,
toda vez que el Acuerdo Gubernativo 214-2010 afectó directamente no solo los derechos de la
Universidad, sino también el cumplimiento de las obligaciones que legal y legítimamente le
corresponden.
a) Derecho a ser oído con las debidas garantías, a participar del proceso en plena
igualdad, a ser comunicado de forma previa y ser juzgado por un juez independiente e
imparcial:
144. El procedimiento administrativo realizado para la prórroga del contrato 2-85
mediante la emisión del Acuerdo Gubernativo 214-2010, fue primordialmente un procedimiento
de carácter interno, únicamente iniciado a petición de parte. En este caso, de la entidad Perenco
Guatemala Limited manifestó su interés en prorrogar el contrato de operaciones petroleras de
explotación 2-85, el día 12 de febrero de 2009 mediante memorial presentado al Ministro de
Energía y Minas. A raíz de dicha petición, se inició el expediente administrativo identificado
como DGH – 102- 09 y en el que se hacen constar los trámites realizados únicamente en el MEM,
como primera fase del procedimiento administrativo correspondiente.
145. Una vez iniciado el procedimiento referido, únicamente se requirió el dictamen de
órganos interno del propio Ministerio, tales como la Dirección General de Hidrocarburos, la
Unidad de Fiscalización y la Unidad de Asesoría Jurídica. Las opiniones emanadas de los órganos
mencionados se limitaron al análisis de leyes que regulan exclusivamente las operaciones
74
petroleras, sin tomar en consideración otras normas constitucionales y ordinarias que se ven
directamente involucradas en el asunto, como los son las relativas a la protección del medio
ambiente. Aunado a ello, es importante menciona que no se le dio participación a ninguna otra
entidad con legítimo interés en el asunto, tal como al Consejo Nacional de Áreas Protegidas, al
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, o a la Universidad de San Carlos de Guatemala. En
tales circunstancias, el MEM habiendo considerado que la prórroga, modificación y ampliación
del contrato de operaciones petroleras de explotación 2-85 era procedente y legal, suscribe el
contrato el día cuatro de febrero de dos mil diez; fecha en la que también se ordena el traslado
del expediente a la Secretaría General de la Presidencia de la República para que proceda a la
aprobación correspondiente.
146. Durante el procedimiento administrativo realizado en la Secretaría General de la
Presidencia, se solicitó el pronunciamiento y dictamen del Consejo Nacional de Áreas Protegidas
y del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, por tener éstos interés en el objeto del
contrato. En ambos dictámenes se sostuvo que la aprobación del contrato de modificación,
ampliación y prórroga del Contrato de operaciones petroleras de explotación número 2-85 era
contraria a la legislación guatemalteca considerada integralmente.
147. Nuevamente se omitió hacer de conocimiento de la Universidad la existencia del
procedimiento administrativo mencionado, omisión que implicó que se le vedara la oportunidad
para pronunciarse sobre el asunto, a pesar de poseer, como se mencionó, derechos y
obligaciones sobre el área territorial otorgada en el contrato.
148. En virtud de lo antes expuesto, es procedente afirmar que la postura adoptada por
las autoridades estatales violenta los derechos mínimos de toda persona, que posee un interés
legítimo sobre una cuestión que es tratada y decidida por la Administración Pública, puesto que
no fue considerada durante el procedimiento administrativo para que pudiera pronunciarse con
respecto al mismo. Inclusive la Ley de lo Contencioso Administrativo, establece que “los
expedientes administrativos deberán impulsarse de oficio, se formalizarán por escrito,
observándose el derecho de defensa y asegurando la celeridad, sencillez y eficacia del trámite.
La actuación administrativa será gratuita.”135 (el resaltado es propio). Es decir que la misma ley
que regula lo relativo a los procedimientos en sede administrativa requiere que se proteja el
derecho de la debida defensa, de modo que la participación de los interesados será esencial en
todos los casos.
149. Ante la negativa de brindarle participación oficial dentro del procedimiento
administrativo, la Universidad la Universidad quedó en una posición de desventaja ante los
demás interesados, especialmente ante otras autoridades estatales, que aprovechando la
inexistencia de normas administrativas que expresamente le obliguen a notificar y a permitir la
135 Decreto Número 119-96 del Congreso de la República de Guatemala. Ley de lo Contencioso Administrativo.
Artículo 2.
75
participación de terceros interesados en las resultas de los procedimientos administrativos,
abusan de su discrecionalidad para evitar dicha intervención.
150. La Corte Interamericana se ha pronunciado sobre la importancia de la comunicación
previa y la oportunidad de defensa en los procedimientos, mutatis mutandis considera que:
“…Impedir que la persona ejerza su derecho de defensa, desde que se inicia un proceso que la involucra y la autoridad dispone o ejecuta actos que implican afectación de derechos, es potenciar los poderes investigativos del Estado en desmedro de derechos fundamentales de la persona. El derecho a la defensa obliga al Estado a tratar al individuo en todo momento como un verdadero sujeto del proceso, en el más amplio sentido de este concepto, y
no simplemente como objeto del mismo.”136
“Para satisfacer el artículo 8.2.b convencional el Estado debe informar al interesado no solamente de la causa de la acusación, esto es, las acciones u omisiones que se le imputan, sino también las razones que llevan al Estado a formular la imputación, los fundamentos probatorios de ésta y la caracterización legal que se da a esos hechos. Toda esta información debe ser expresa, clara, integral y suficientemente detallada para permitir al acusado que ejerza plenamente su derecho a la defensa y muestre al juez su versión de los hechos. La Corte ha considerado que la puntual observancia del artículo 8.2.b es esencial para el ejercicio efectivo del derecho a la
defensa…”137
151. Es decir que, el Estado tenía la obligación de comunicar de forma expresa, clara,
integral y suficientemente detallada sobre la petición de la empresa Perenco Guatemala Limited,
así como los trámites ya realizados durante el procedimiento administrativo y las
consideraciones que sobre la petición se formulaban. De modo que la Universidad tuviese la
oportunidad para presentar a la Administración Pública sus argumentos sobre las consecuencias
de la prórroga del contrato, presentando sus respectivas evidencias. La falta de estas garantías,
hace que el procedimiento administrativo adolezca de vicios graves, que hacen impugnable
incluso la legalidad del acto.
152. De esta forma, se confirma una violación a la garantía procesal que consagra el
derecho de defensa, puesto
136
Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227. Párr. 121; Cita también: Caso Barreto Leiva Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2009. Serie C No. 206. Párr. 29; Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220; Párr. 154. 137
Corte IDH. Caso Barreto Leiva Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2009. Serie C No. 206. Párr. 28.
76
“…que cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, cuyas decisiones puedan afectar los derechos de las personas,[tiene la obligación de adoptar] tales decisiones con pleno respeto de las garantías del debido proceso legal138… a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del
Estado que pueda afectarlos.”139
153. De esta manera, cada una de las garantías que se consagran en el artículo 8 de la
Convención, deberán ser respetadas, haciéndose exigible que para que el proceso sea válido y
fundado en derecho, la persona o personas que se vean afectadas por la resolución, puedan
tener una plena participación y conocimiento del trámite administrativo correspondiente, en
condiciones de igualdad frente a las demás partes del proceso140. Esta misma publicidad y
tutelaridad de la administración, se reconoce en la Constitución Política de la República, al
establecer que “Todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen
derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que
soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar…”141.
154. De modo que al no haber comunicado e informado oportunamente a la USAC a
cerca de la posible prórroga del contrato, se limitó discrecionalmente al derecho esencial dentro
toda sociedad democrática a generar un debate en torno a los temas de importancia social.
Incluso podría decirse que este silencio por parte de la administración, da lugar a un ambiente
propicio para la toma de decisiones arbitrarias.
“En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace
138 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71.
Párr. 71; Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de
2001. Serie C No. 72. Párr. 127; Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146. Párr. 82; Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia 17 de junio de 2005. Serie C No. 125. Párr. 62; Caso Vélez Loor Vs Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de
noviembre de 2010. Serie C No. 218. Párr. 142. 139
Corte IDH. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párr. 27; Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No.
151. Párr. 116; Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127. Párr. 147; Caso Vélez Loor Vs Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C No. 218. Párr. 142. 140
En este mismo sentido, la Corte Interamericana conoció el caso del señor Ivcher Bronstein en contra del
Estado de Perú, en el que las violaciones al debido proceso acaecieron debido al trámite administrativo llevado por la Dirección General de Migraciones y Naturalización, sin haberle informado al señor Ivcher sobre el proceso que afectó su derecho a la nacionalidad. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74. Párrs. 106 y 107. 141
Artículo 30. Publicidad de los actos administrativos. Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de la República de Guatemala. Guatemala. 1985.
77
posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede
ejercer con dicho acceso. “142
155. De este modo, la notificación que correspondía que fuera realizada a la USAC
durante la tramitación del procedimiento administrativo, en ambas fases, es una manifestación
del deber que posee Estado de dar a conocer la información que se encontraba en su poder. De
forma similar regula el artículo 13 de la Convención protege el derecho al acceso a la
información y que ha sido interpretado por la Corte Interamericana estableciendo parámetros
que consideramos son también aplicables en cuanto a las notificaciones en materia procesal, en
este sentido el Órgano internacional mencionado ha establecido que:
“*…el artículo 13 CADH+ ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los
casos en que se aplique una legítima restricción...”143
156. En el cas d’espèce, no es posible hablar sobre una legítima restricción, puesto al ser
la Universidad una entidad con un interés directo en el objeto del procedimiento administrativo,
su participación y conocimiento sobre el mismo, resultan un requisito sine qua non para la
validez del acto y el efectivo cumplimiento de las obligaciones que el Estado de Guatemala
posee en relación con el respecto, garantía y protección de los derechos humanos de las
personas bajo su jurisdicción. Es también un requisito propio de una sociedad democrática, en
el sentido en que lo establece la Carta Democrática Interamericana:
“Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa. La subordinación constitucional de todas las instituciones del estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de
142
Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 86. 143
Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 77.
78
todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia”144
b) Derecho a que el procedimiento sea conocido y tramitado ante autoridad competente, independiente e imparcial; a recurrir el fallo ante la autoridad superior y el derecho a la protección judicial.
157. La doctrina considera que para que el procedimiento administrativo, de cualquier
carácter, sea legítimo y válido, se hace necesario que se respete el derecho y principio del
debido proceso, que abarca los sub principios de defensa, contradicción, igualdad, imparcialidad
y equidad, entre otros; de modo que se permita al afectado no solo a participar previo a la toma
de decisión de fondo, que en este caso constituye la aprobación de contrato de ampliación,
modificación y prórroga, sino también el derecho a impugnar la resolución para que sea esta
revisada, al menos ante de la misma entidad administrativa145.
158. La Corte Europea de Derechos Humanos establece que, mutatis mutandis:
“…la imparcialidad del juzgador se compone de elementos subjetivos y objetivos. La imparcialidad subjetiva del juez se presume en el caso concreto mientras no se pruebe lo contrario. La imparcialidad objetiva, por su parte, exige que el tribunal ofrezca las suficientes garantías que disipen cualquier duda acerca de la imparcialidad observada en el proceso146. La Corte Europea agrega también que “*i+ncluso las apariencias pueden tener cierta importancia. Lo que está en juego es la confianza que los tribunales de una sociedad democrática deben inspirarle al público, comenzando, en el orden penal, por los acusados. Lo decisivo es si ese temor de falta de imparcialidad
puede considerarse objetivamente justificado.”147
159. En Guatemala, los Acuerdos Gubernativos, se emite por el Presidente de la
República en Consejo de Ministros, limitándose este último órgano a refrendar las decisiones del
Presidente que, por mandato de ley, deban adoptar dicha forma. De ello, los Ministros
adquieren responsabilidad por el simple hecho de consignar su firma y consentir la propuesta
del Presidente, con la única libertad para votar de forma adversa y hacerlo constar para librarse
de dicha responsabilidad; no obstante, no pueden abstenerse de firmar, puesto que la ley no los
faculta para ello. Esto ocurre en la aprobación del Acuerdo Gubernativo 214-2010, en el que tres
de los ministros consignan su voto adverso. Esta es una situación nunca antes tratada, puesto
que en todos los casos anteriores, los Acuerdos Gubernativos han sido emitidos con el unánime
144
Organización de Estados Americanos. Carta Democrática Interamericana. Perú. 2001. Artículo 4. 145
Godínez Bolaños, Rafael. Procedimiento Administrativo. Colección Juritex 11. Versión Electrónica. Guatemala: 2011 146
ECHR. Case of Piersak v. Belgium (merits). Application no. 8692/79. 1 October 1982. 147
ECHR. Case of Padovani v. Italy (merits). Application no. 13396/87. 26 February 1993.
79
consentimiento de los Ministros. Sin embargo, dicha novedad adquiere mayor trascendencia al
verificar que los votos disidentes corresponden precisamente a los Ministros rectores de
materias directamente relacionadas con los beneficios y riesgos que devienen de la aprobación
de un contrato de operaciones petroleras. Se trata del Ministro de Ambiente y Recursos
Naturales, el Ministro de Cultura y Deportes; y el Ministro de Gobernación; quienes coinciden en
afirmar que el contrato que se aprobó mediante el Acuerdo Gubernativo 214-2010 es perjudicial
para el medio ambiente.
160. Así mismo, los Ministros de Ambiente y Recursos Naturales; y de Cultura y Deportes
sostienen que al aprobar la prórroga del contrato de operaciones petroleras 2-85, se aplica de
forma retroactiva la reforma del artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos, lo cual es
inconstitucional. Específicamente el Ministro de Cultura y Deportes expresa que:
“Tomando en cuenta que cuando el contrato de operaciones petroleras, en mención se celebró originalmente, no se contaba con algunas de las disposiciones legales para instituciones dedicadas a la protección, conservación y vigilancia del patrimonio cultural y natural, por lo que en aquel momento no había prohibición legal para su celebración; pero en las circunstancias actuales, las normas citadas no dan lugar a celebrar esta prórroga en el momento actual. Y es que no solo se vulneran disposiciones internas del Estado de Guatemala, sino también los compromisos
internacionales que se han adquirido.”148
161. Como se mencionó con anterioridad, la posibilidad de obtener votos disidentes al
momento de emitir un Acuerdo Gubernativo de cualquier naturaleza no ha sido concebido en
ley, por lo que tampoco existe un criterio sobre la forma en que deberá procederse. Este vació
legal permite el abuso de la discrecional de la máxima autoridad administrativa del Estado,
puesto que le permite hacer caso omiso a lo que la Ley del Organismo Ejecutivo regula con
respecto a las funciones de los Ministros: “Los Ministros son rectores de las políticas públicas
correspondientes a las funciones sustantivas de cada Ministerio. Ejercen un papel de
coordinación y facilitación de la acción del sector o sectores bajo su responsabilidad (…). Todas
las instituciones públicas que tengan funciones relacionadas con el o los ramos de cada
Ministerio forman parte del sector o los sectores correspondientes y están obligadas a coordinar
con el rector sectorial.”149 (resaltado es propio)
162. Ha de hacerse énfasis en que los contratos de explotación petrolera, y más aun el
contrato 2-85 por el área territorial que afecta, acarrean una serie de efectos a corto, mediano y
148
Jerónimo Lancerio Chingo, Ministro de Cultura y Deportes. Voto Adverso al Acuerdo Gubernativo 214-2010.
Guatemala, 22 de julio de 2010. Inciso 2. 149
Decreto Número 114-97 del Congreso de la República de Guatemala. Ley del Organismo Ejecutivo. Guatemala. 1997. Artículo 23.
80
largo plazo, que superan los aspectos técnicos relacionados con los hidrocarburos, para
determinar aspectos ambientales, culturales, de salud pública e incluso relativos a la seguridad
de las personas. Por lo que el pronunciamiento negativo de los Ministros mencionados, para el
caso que actualmente se conoce, debieran haber sido vinculantes en la toma de la decisión. La
misma Ley del Organismo Ejecutivo antes citada, exige la obligatoriedad de coordinación entre
las autoridades e instituciones que tomen decisiones sobre materias comunes, norma que no
fue respetada al emitir, el Presidente de la República, el Acuerdo Gubernativo 214-2010.
163. Aguiló Regla, al hablar sobre la imparcialidad y las concepciones del Derecho,
sostiene que:
“si un juez decide conforme a la ley porque la ley favorece sus intereses en el proceso o a la parte de la que él es partidario, el resultado es que esa decisión no es legítima, no conforma una autoridad legítima en ningún sentido de la expresión. El acierto en la aplicación de la ley no convalida la incorrección de los motivos, no convierte en autoridad legítima a quien no
reúne las condiciones necesarias para serlo…”150
164. Aunado a ello, se hace necesario reiterar que la legislación guatemalteca omite la
posibilidad de someter toda resolución emitida por el Presidente de la República, a revisión en la
vía administrativa; situación que impide a su vez el acceso a la vía contencioso administrativa. De
esta forma, la decisión de ampliar, modificar y prorrogar el contrato de operaciones petroleras
de Perenco Guatemala Limited, resulta del actuar discrecional de un órgano que es juez y parte
dentro del procedimiento administrativo. Ello, porque se trata de la máxima autoridad del
Organismo Ejecutivo, sobre la cual, la ley excluye el control administrativo y judicial por medio
de recursos ordinarios. Lo anterior, es una forma de denegar la justicia, limitando las
posibilidades de revisar la legalidad y legitimidad del acto administrativo, puesto que
únicamente se podrá exigir el control extraordinario en materia constitucional por la vía de
amparo; y en el caso concreto, mediante la acción de inconstitucionalidad.
165. En este sentido cabe hacer una interpretación del artículo 25 de la CADH de
acuerdo con el artículo 29 del mismo instrumento, que regula las normas de interpretación. Esta
última disposición establece que la Convención no podrá ser interpretada de modo que pueda
“… c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la
forma democrática representativa de gobierno…”.
166. Así mismo la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados151, en su
artículo 31 establece “…1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido
corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en
150 Aguiló Regla, Josep. Imparcialidad y Concepciones del Derecho. Revista Jurídicas. Vol. 6, Núm.2. Colombia:
2009. Pág. 32. 151
UN. Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Doc. A/CONF.39/27 (1969).
81
cuenta su objeto y fin. 2. Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto
comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos…”, de modo que se hace
evidente que al tener la Convención Americana la finalidad de procurar la realización ideal del
ser humano libre, exento de temor y de la miseria152, la comprensión de los derechos que
consagra, deberá realizarse procurando su mayor protección.
167. Por su parte, la Corte Interamericana ha considerado que:
“una normativa que contenga una prohibición de impugnar los eventuales efectos de su aplicación o interpretación no puede ser considerada en una sociedad democrática como una limitación válida al derecho a un real y efectivo acceso a la justicia de los destinatarios de esa normativa, el cual, a la luz de los artículos 8 y 25 de la Convención, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, no puede ser arbitrariamente restringido ni reducido o derogado”.153
“Adicionalmente, el artículo 25 de la convención se encuentra íntimamente ligado con las obligaciones generales contenidas en los artículos 1.1. y 2 de la misma, las cuales atribuyen funciones de protección al derecho interno de los Estados Partes, de lo cual se desprende que el Estado tiene la responsabilidad de diseñar y consagrar normativamente un recurso eficaz, así como la de asegurar la debida aplicación de dicho recurso por parte de sus autoridades judiciales.154 (…) la normativa interna debe asegurar la debida aplicación de recursos efectivos ante las autoridades competentes con el propósito de amparar a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la
determinación de los derechos y obligaciones de éstas.”155
152 Así lo establece la misma Convención Americana, en su preámbulo: “…Reiterando que, con arreglo a la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, sólo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos…” 153
Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158. Párr. 119; Además, en este sentido: Corte IDH. Caso Goiburú y otros Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de septiembre de 2006. Serie C No. 153; párr. 131; Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr.
126; Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No.9. 154
Mencionado también en los casos: Corte IDH. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Fondo . Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63. Párr. 237. 155
Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek. Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 24 de agosto de 2010. Serie C No. 214. Párr. 141. Cita también: Caso Suárez Rosero Vs. Ecuador. Fondo. Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C No. 35. Párr. 65; Caso Usón Ramírez Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2009. Serie C No. 207. Párr. 130.
82
168. Atendiendo a lo anterior, la falta de disposiciones normativas o de otro carácter que
proteja el derecho de los interesados en impugnar o inclusive de participar en un procedimiento
administrativo relativo a contratos de hidrocarburos, es un por el cual se deniega el efectivo
acceso a la justicia a quien se considere vulnerado en sus derechos por la decisión inimpugnable.
Además, la ley tampoco establece recursos oponibles o límites a la discrecionalidad del
Presidente de la República, en los casos en los que hay votos disidentes (como ya fue antes
mencionado), con claros fundamentos para su negativa y que corresponden a los rectores del
sector o materia sobre la que se esté creando legislación secundaria.
169. Con ello se consolida violación tanto a las garantías judiciales, como a la protección
judicial, puesto que la ley omite establecer procedimientos claros, dejando a la persona en
incertidumbre para actuar.156 En el presente caso, estas omisiones legislativas, así como la
negativa de la Administración Pública y de sus autoridades, de proporcionar medios adecuados
para que la Universidad de San Carlos pudiese participar en el proceso, dejaron en estado de
indefensión a la víctima.
Sobre la violación a las garantías procesales (artículo 8) y a la protección judicial (artículo 25),
en relación con las obligaciones adquiridas en los artículos 1.1. Y 2 de la Convención durante el
Proceso Judicial
“… *L+a doctrina y la legislación reconocen que, no obstante tanto la naturaleza jurídica del procedimiento administrativo como su resolución, son de orden público interno (y por ello obligatoria y coercitiva –erga omnes-), la administración pública no es perfecta (es falible, se puede equivocar) y se debe garantizar el derecho a la defensa y a disentir ante la decisión del
Estado.”157
170. Así mismo, la Corte Interamericana ha sostenido que la sola inexistencia de medios
de impugnación de los actos administrativos, que protejan a la persona frente al poder
156 En el caso Trabajadores Cesados del Congreso Vs. Perú, la Corte IDH resolvió que: “…de lo resuelto por los
tribunales internos en la jurisdicción contencioso administrativa en los seis casos aportados al expediente ante esta Corte, no surge claramente si debía agotarse la vía administrativa de previo a interponer una acción en la
vía judicial. En este sentido tampoco resultan claras la viabilidad o idoneidad de la jurisdicción contencioso administrativa para que las presuntas víctimas pudieran impugnar su cese, por lo que el Estado no podría ampararse en que las presuntas víctimas no la hayan intentado para dar por satisfecha su obligación de proveer un recurso efectivo .”. De modo que, la misma Corte reconoce que, al haber incertidumbre sobre los
medios de impugnación que deberán ser agotados en el caso concreto, el Estado no puede ampararse por la falta de agotamiento de estos. Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C
No. 158. Párr. 116. 157
Godínez Bolaños, Rafael. Procedimiento Administrativo. Colección Juritex 11. Versión Electrónica. Guatemala: 2011.
83
discrecional del Estado, es una violación a los derechos consagrados en la Convención
Americana:
“*…+ la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo
necesario para remediarla.”158
171. Por dicho motivo, cabe analizar los aspectos tanto normativos como de hecho, que
han dado lugar a que los derechos que garantiza la convención se vean vulnerados.
Legislación Guatemalteca respecto a la impugnación del acto administrativo en la vía
judicial en materia constitucional, en el caso concreto
172. La Ley de lo Contencioso Administrativo establece que la vía contencioso
administrativa no procede en todos los casos de impugnación de actos y contratos
administrativos, limitando su oposición así:
“Artículo 19 (…) 1. En caso de contienda por actos y resoluciones de la administración y de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado. 2. En los casos de controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas. Para que el proceso contencioso administrativo pueda iniciarse se requiere que la resolución que lo origina no haya podido remediarse por medio de los recursos puramente administrativos.”159
173. En este caso, el Acuerdo Gubernativo 214-2010 es la resolución administrativa o el
acto administrativo en que se consolidó la violación, y por ende, contra el cual debiese ser
posible la impugnación. Ahora bien, el artículo 19 citado establece como condición que se hayan
agotado los recursos puramente administrativos, previo a poderse plantear la demanda ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo. No obstante, la misma norma establece que las
decisiones del Presidente y del Vicepresidente no son susceptibles de impugnación. De esta
158
Corte IDH. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de
2003. Serie C No. 98. Párr. 136. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74. Párrs. 136 y 137; y Garantías Judiciales en Estados de Emergenci a (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9. Párr. 24. 159
Decreto Número 119-96 del Congreso de la República, Ley de lo Contencioso Administrativo. Guatemala.
Artículo 19.
84
forma, se excluye también la posibilidad de acudir al proceso contencioso administrativo que el
Decreto 119-96 regula.
174. Cabe mencionar que la misma Ley de lo Contencioso Administrativo, así como la Ley
del Organismo Ejecutivo, conciben una excepción a la regla antes expuesta, al facultar a la
administración pública, a través de la decisión del Presidente en Consejo de Ministros, para
declarar la lesividad del acto o contrato administrativo que sea considerado perjudicial a los
intereses del Estado. En este sentido, el artículo 20 del decreto 119-96 permite que se plantee el
proceso contencioso administrativo sin haber agotado la vía administrativa, cuando exista ya la
declaratoria de lesividad. No obstante, como se mencionó en el apartado de agotamiento de los
recursos internos, para que dicha decisión sea tomada, el proceso ha de iniciarse de oficio; y en
el caso concreto, se estaría pretendiendo que el mismo órgano que autorizó el contrato de
modificación, ampliación y prórroga del Contrato 2-85, sea quien lo considere y declare lesivo.
Por lo que resulta evidente que en el cas d’espèce las posibilidades de que esta declaratoria de
lesividad se dé son verdaderamente escasas ya que tendría que ser el mismo Presidente de la
República (que fue quien autorizó el contrato en primer lugar) quien planteara la lesividad del
contrato y finalmente ésta tendría que ser declarada en un Acuerdo Gubernativo emitido,
nuevamente, por el Presidente en Consejo de Ministros.
175. Ahora bien, la Constitución Política de la República establece las llamadas Garantías
Constitucionales y los medios de Defensa del Orden Constitucional; siendo estas: la exhibición
personal, amparo y la inconstitucionalidad de las leyes. En el caso concreto, la exhibición
personal no era una acción procedente, toda vez que está aplicará en relación con el derecho de
libertad personal e integridad física de un individuo. Sin embargo, el amparo y la acción de
inconstitucionalidad de las leyes, eran ambas procedentes a la luz de los hechos del caso, y como
se expuso al referirse en la presente petición al agotamiento de los recursos de la jurisdicción
interna.
176. La Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad (en adelante LAEPC)
establece que: “Para pedir amparo, salvo casos establecidos en esta ley, deben previamente
agotarse los recursos ordinarios, judiciales y administrativos, por cuyo medio se ventilan
adecuadamente los asuntos de conformidad con el principio del debido proceso.”160 Y será
procedente para proteger al individuo contra amenazas de violaciones a sus derechos, o bien,
cuando la violación hubiese ocurrido, para restaurar el imperio de los mismos derechos,
pudiendo interponerse en contra de los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad
que impliquen amenaza, restricción o violación a los derechos reconocidos por la Constitución y
la Ley.161
160 Decreto No. 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad. Guatemala. Artículo 19. 161
Artículo 265.- Procedencia del Amparo.
85
177. Mientras que la Inconstitucionalidad de Leyes, Reglamentos y Disposiciones de
Carácter General, que persigue dejar sin vigencia parcial o totalmente la norma que se considera
inconstitucional; además, la misma LAEPC manifiesta que la inconstitucionalidad será conocida y
resuelta como punto de derecho y obliga al tribunal que conoce a pronunciarse sobre la misma,
so pena de responsabilidad162. Esta obligatoriedad del pronunciamiento se extiende a toda la
materia en la que intervenga la Corte de Constitucional; puesto que: “Reclamada su
intervención, en forma legal en asuntos de su competencia, la Corte de Constitucionalidad no
podrá, sin incurrir en responsabilidad, suspender, retardar, ni denegar la administración de
justicia, ni excusarse de ejercer su autoridad aún en casos de falta, obscuridad, ambigüedad o
insuficiencia de disposiciones legales.”163
De la acción de Amparo interpuesta por la Universidad de San Carlos de Guatemala y los
derechos consagrados en la Convención Americana, en materia procesal
178. La Corte Interamericana considera que el amparo como procedimiento, constituye
una de las garantías judiciales indispensables para proteger al individuo de las posibles o las ya
consolidadas violaciones a sus derechos; además que colabora con el mantenimiento de una
sociedad democrática.164 Según el criterio de muchos autores, e incluso de algunos jueces de la
Corte, el artículo 25 de la Convención hace referencia a la acción de amparo, como uno de los
medios por los cuales el Estado puede cumplir “…la obligación (…) de ofrecer, a todas las
personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus
derechos fundamentales *… y+ que la garantía allí consagrada se aplica no solo respecto de los
derechos contenidos en la Convención, sino también de aquellos que estén reconocidos por la
Constitución o por la ley.”165
162
“Artículo 143. Resolución de la inconstitucionalidad como punto de derecho. La inconstitucionalidad en
cualquier caso, será resuelta como punto de derecho. No obstante, para su resolución se podrán invocar y consultar antecedentes, dictámenes, opiniones, elementos doctrinarios y jurisprudencia. El Tribunal ante el que se plantee la inconstitucionalidad deberá pronunciarse sobre ella, so pena de
responsabilidad.” Decreto No. 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Guatemala. 163 Artículo 183. Decreto No. 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Guatemala. 164
Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158. Párr. 123; En que menciona los siguientes casos: Caso López Álvarez Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141. Párr. 141; Corte IDH. Caso García Asto y Ramírez Rojas Vs.
Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembr e de 2005. Serie C No. 137. Párr. 112; Corte IDH. Caso Acosta Calderón Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de junio de 2005. Serie C No. 129. Párr.90. 165
Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158. Párr. 122;
86
179. Aunado a ello, debe entenderse que todo procedimiento consagrado para la
consecución de la protección judicial a la que obliga el artículo 25, necesariamente deberá ser
realizado de acuerdo con las disposiciones del artículo 8 convencional, puesto que su finalidad
es garantizar el respeto de los derechos del individuo en la tramitación del proceso. De este
modo no podrá hablarse de una verdadera efectividad, cuando los parámetros mínimos del
proceso son incumplidos.166
180. Ahora bien, existe la posibilidad que la ley del Estado, como ocurre en Guatemala,
consagre tanto los derechos procesales, como la protección judicial a través de la vía del Amparo
Constitucional, mas en la realidad, las autoridades o las circunstancias particulares del caso
conlleven la inexistencia material del recurso y sus debidas garantías.
“Para que el Estado cumpla lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención
no basta con que los recursos existan formalmente167, sino que los mismos deben tener efectividad, en los términos de aquél precepto. La existencia de esta garantía “constituye uno de los pilares básicos, no solo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención…”168.
181. Deberá analizarse entonces si la acción de amparo interpuesta en el presente caso
cumple con las características y fue tramitada conforme a las garantías judiciales. En este
sentido, las víctimas consideran importante enfatizar en la falta de independencia e
imparcialidad de los Magistrados de Corte de Constitucionalidad, así como efectividad del
recurso para amparar los derechos violados por la aprobación del Acuerdo Gubernativo 214-
2010, que quedarán demostrados de la exposición de hechos y de derechos que continúa.
182. En el Caso Cinco Pensionistas, la Corte Interamericana estableció que:
“No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el órgano jurisdiccional carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión.”169
166 Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 127. 167
Es decir, que estén regulados o establecidos por una Ley vigente. 168
Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 131. 169
Corte IDH. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98. Párr. 126; cita, entre otros, la sentencia de: Caso Las Palmeras. Sentencia de 6 de
diciembre de 2001. Serie C No. 90. párr. 58.
87
183. Ahora bien, la violación a los derechos consagrados en la CADH, se consolida toda
vez que la acción de amparo, siendo una de las únicas dos vías posibles para la impugnación del
Acuerdo Gubernativo 214-2010 y de su contenido, fue resuelto de manera parcializada por los
magistrados de la CC, por lo que careció de efectividad.
184. Al respecto, las víctimas reconocen que la efectividad de un recurso no exige,
necesariamente la resolución del mismo en el sentido o declarando con lugar la pretensión del
interponente, sino el cumplimiento de las garantías procesales, en la correcta fundamentación
de la resolución o sentencia y en la consecución de los resultados más justos. Sin embargo, en el
caso que nos ocupa, se demuestra que la sentencia del amparo planteado por la Universidad,
evidencia la inefectividad del recurso. .
185. Al momento de resolver, la CC deniega el amparo interpuesto por la USAC. Dicha
denegatoria se limita a realizar un análisis normativo aislado de la Ley de Hidrocarburos como se
observa del contenido y considerandos de la sentencia. Es decir que los Magistrados no se
detienen a realizar la interpretación armónica del ordenamiento jurídico guatemalteco, misma
que en muchas ocasiones ellos mismos han defendido. Es decir que, no se realiza un estudio
integral, que abarque de las normas jurídicas, los hechos, el contexto social y cultural del caso
concreto, limitándose únicamente a desvirtuar someramente los argumentos de la
Universidad170 a lo largo de la sentencia. Ello queda demostrado en el supuesto análisis que
plasman en la sentencia emitida.
186. En los argumentos esgrimidos por la Universidad al referirse a la facultad del
Presidente para aprobar contratos administrativos, ésta sostuvo que la Constitución permite al
Presidente emitir Acuerdos Gubernativos con la finalidad de reglamentar o crear disposiciones
generales para el cumplimiento de una ley; y no para aprobar contratos que supuestamente
regulan relaciones individualizadas. Ante ello, la Corte de Constitucionalidad no ahonda en los
límites constitucionales de la facultad legislativa mencionada, sosteniendo que la Ley de
Hidrocarburos (que por su naturaleza es de inferior categoría que la CPRG) autoriza al Presidente
a realizar la función de aprobación del contrato de ampliación, modificación y prórroga del
contrato de operaciones petroleras 2-85 mediante Acuerdo Gubernativo.
187. Sobre la aplicación retroactiva de la reforma al artículo 12 de la Ley de
Hidrocarburos, la Corte de Constitucionalidad establece que si bien la Constitución es clara al
establecer que “La ley no tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal cuando favorezca al
reo”171, la Ley del Organismo Judicial, establece algunos de los casos en los que en cierta medida
se permitirá la retroactividad de la norma172, en base a los derechos adquiridos. En cuanto a
170 Ver apartado sobre recursos judiciales destinados a reparar las consecuencias de los hechos denunciados.
171 Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de la República. Guatemala. 1985. Artículo 15.
172 Artículo 36 del Decreto 2-89 del Congreso de la República de Guatemala, Ley del Organismo Judicial.
88
ello, la misma entidad Perenco Guatemala Limited argumentó que únicamente podrá hablarse
de retroactividad, cuando la ley obre en el pasado y provoque lesiones a derechos previamente
adquiridos. Ante estas posturas, la el máximo Tribunal Constitucional guatemalteco obvia la
potestad (derecho y obligación) que se le confirió la USAC sobre el área del Biotopo Protegido
Laguna del Tigre-Río Escondido como su Administradora y responsable de su protección. De ello
deviene que, al fundamentar la sentencia, únicamente se consideran los supuestos derechos
adquiridos de Perenco, y no los deberes de la Universidad debidamente conferidos por el mismo
Estado de Guatemala a través de la ley.
188. Posteriormente, la sentencia de amparo también se refiere al argumento de la
Universidad acerca de la violación a preceptos constitucionales y legales relativos a la protección
del patrimonio natural y de las áreas protegidas, que deviene de la decisión consolidada en el
Acuerdo Gubernativo. Al respecto, se menciona que el manejo de las áreas protegidas será
definido por el Plan Maestro, de acuerdo a como lo establece la Ley de Áreas Protegidas. En el
caso concreto y a consideración de la CC, el plan maestro constituye la norma específica, que,
por estar adecuada a las características naturales especiales de cada área, definen los criterios
de manejo de la misma; por ello, afirma el máximo órgano en materia constitucional, que el Plan
Maestro hasta entonces aplicado no contenía disposición alguna sobre prohibición de la
actividad petrolera.
161. Resuelve entonces la sentencia, argumentando que el Acuerdo Gubernativo 214-2010 fue
emitido por el presidente de acuerdo con las facultades que la ley le otorga. Además, considera
la Corte de Constitucionalidad – como un supuesto argumento sólido y jurídicamente
fundamentado – que el Plan Maestro del Parque Nacional Laguna del Tigre y Biotopo Protegido
Laguna del Tigre-Río Escondido en que se determina que las actividades petroleras no deberán
de ser permitidas en el área, fue aprobado con posterioridad a la suscripción del Contrato de
Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación
número 2-85, entre el Ministro de Energía y Minas y la entidad Perenco Guatemala Limited. El
razonamiento de la Corte de Constitucionalidad carece de fundamento y se limita a confiar a la
legalidad del acto, a la sola facultad discrecional del Presidente, así como a la aplicación aislada
de la Ley de Hidrocarburos:
“Esta Corte advierte que con la decisión contenida en los acuerdos impugnados se produzca la violación denunciada, ya que la prórroga del contrato de actividades petroleras dos – ochenta y cinco (2-85), cuya aprobación se reprocha, fue emitida en el uso de las facultades que la ley confiere al Presidente de la República y, en con fundamento específico en lo preceptuado en el artículo 125 de la Constitución Política de la República de Guatemala y, 12 de la Ley de Hidrocarburos, reformado por el Decreto 71-
89
2008 del Congreso de la República, Ley del fondo para el Desarrollo Económico de la Nación.”173
189. Ante dicha argumentación, las víctimas consideran necesario observar que el Plan
Maestro mencionado fue efectivamente elaborado por el CECON como ente administrador del
área y actualizado en el año 2006, y posteriormente aprobada dicha actualización por la
Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas mediante resolución 011/2007, de
fecha 8 de Febrero de 2007, dentro del expediente 5209. Sin embargo, la misma actualización
forzosamente tuvo que ser nuevamente aprobada mediante la resolución 203/2010 del
SECONAP de fecha 2 de junio de 2010, puesto que el Secretario Ejecutivo del CONAP en 2007,
maliciosa e ilegalmente aprobó una versión mutilada del Plan Maestro 2007-2011, en la que de
forma consciente eliminó lo relativo a la amenaza que la explotación petrolera constituye en el
área, la cual finalmente se publicó y divulgó erróneamente. De ello las víctimas consideran que
debe observarse que si bien es cierto que el plan maestro fue aprobado por segunda vez en
fecha posterior a la suscripción del contrato, el mismo todavía no había sido aprobado por el
Presidente y el Consejo de Ministros, por lo que al llevarse a cabo las discusiones sobre la
aprobación del mismo, el error ya era evidente.
190. En este sentido, es inconcebible que conociendo la Corte de Constitucionalidad el
error sobre la publicación de un Plan Maestro falso, se hayan amparado en el mismo como
fuente de derecho y por ende tampoco puede ser motivo suficiente para fundamentar una
sentencia en materia constitucional.
191. Así mismo, es importante mencionar que además del Plan Maestro del Parque
Nacional Laguna del Tigre y Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido, desde el año
2001 se encuentra vigente el Plan Maestro de la Reserva de la Biósfera Maya 2001-2005, en que
claramente y en diversos apartados del mismo, se identifica que la actividad petrolera es una
amenaza de categoría alta, especialmente en las áreas catalogadas como Paisaje Funcional de
Humedales:
“La exploración y explotación, conjuntamente con los incendios forestales provocados por el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas, constituyen las amenazas clasificadas como “Altas”, tomando en cuenta que el grado de severidad y alcances que estas provocan a los ecosistemas de este paisaje. Las amenazas resultan ser “Muy Altas” en el caso de
exploración y explotación petrolera sobre las Lagunas y Lagunetas…” 174
192. Por último, la sentencia de Amparo hace alusión a los argumentos de la Universidad,
con respecto al impedimento que la aprobación de la modificación, ampliación y prórroga del
173 Corte de Constitucionalidad. Expediente 2861-2010. Sentencia de Amparo. 13 de abril de 2011.
174 Consejo Nacional de Áreas Protegidas. Plan Maestro de la Reserva de la Biósfera Maya 2001-2005. Págs. 30
y 31.
90
contrato 2-85 impone sobre el cumplimiento del deber de administración que le corresponde a
la USAC. Al resolver, la Corte de Constitucionalidad se limita a argumentar que desde que se le
confirió el deber de administración a la Universidad, mediante el Decreto 5-90, se llevaban a
cabo actividades petroleras en el área; por lo que la prórroga del contrato no debiera de afectar
en la administración del área. Ante dicha postura, es conveniente resaltar que hasta el momento
el CECON no ha podido ejercer su función de administradora con plenitud, debido justamente a
la actividad petrolera que le antecedía en derecho; no obstante, teniéndose programada la
terminación del Contrato 2-85, procedería a ejercer la potestad que legítimamente le
corresponde y que el Plan Maestro le impone, de manera específica sobre la recuperación del
área comprendida en el contrato impugnado y la eliminación de todos los factores de riesgo y
afectación negativa sobre la misma; por ser esta la medida urgente que tiene concebida para el
polígono territorial en que se encuentra la empresa Perenco Guatemala Limited.
193. Así, nuevamente la Corte de Constitucionalidad, al igual que las autoridades que
tramitaron los procedimientos administrativos correspondientes, omitió el análisis de fondo del
asunto, en que se tomaran en consideración las afectaciones que la decisión de prórroga del
Contrato 2-85 tendría sobre el medio ambiente y las disposiciones de otras leyes igualmente
vigentes y positivas.
194. De ello, se afirma que, tomando en cuenta que la Corte Interamericana ha
considerado que “la inexistencia de recursos internos efectivos, coloca a las personas en un
Estado de Indefensión”175, se configura una clara violación al derecho de acceso a la justicia, ya
que la inexistencia material de un recurso efectivo, obstruye e impide el respeto, garantía y
protección de los derechos que legítimamente ejercen los miembros del CSU. Incluso, debe
mencionarse que en la sentencia emitida, dos de los cinco Magistrados que conocieron el caso,
manifiestan su apoyo a la postura de la USAC con respecto a la existencia de violaciones y la
necesidad de proveerles de protección en contra de dichos vicios.
“De esa manera, la autoridad impugnada al no tomar en consideración las opiniones emitidas al respecto por la Asesoría Jurídica del CONAP y del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, en dictámenes números dos – dos mil diez y veintidós – dos mil diez, del diez y veintiséis, ambos de febrero de dos mil diez, respectivamente, en los que se le informaba acerca del procedimiento administrativo que debía seguirse previo a la aprobación de mérito (verbigracia, el establecido en los artículos 20 de la Ley de Áreas Protegidas y, para el caso que nos ocupa, el 3 del Decreto 5-90 del Congreso de la República, toda vez que el lugar donde se realizarán las operaciones de explotación de petróleo está sujeta a leyes nacionales para su protección, y también por tratados internacionales suscritos y ratificados por Guatemala, como lo es la Reserva de la Biósfera Maya, el Parque Nacional La Laguna del Tigre y el Biotopo "Laguna del Tigre" -Río Escondido-), lo correcto era que,
175 Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 129.
91
previo a aprobar cualquier modificación, ampliación o prórroga al contrato de operaciones petroleras de explotación número dos –ochenta y cinco referido, se procediera conforme lo establecido en las leyes indicadas, en el sentido de requerir la opinión (favorable) (sic) de las entidades que por mandato legal se les debe dar intervención (Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, CONAP y la Universidad de San Carlos de Guatemala, a través del Centro de Estudios Conservacionistas (CECON), en su calidad de administradora del referido Biotopo) y, posteriormente, se celebre de mutuo acuerdo con el Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP-, un contrato en el que se establezcan las condiciones y normas de operación de
exploración y explotación de petróleo…”176
195. Con respecto a la efectividad del recurso, procede mencionar la jurisprudencia de la
Corte IDH, puesto que en ella se reconoce que la finalidad de la protección judicial es evitar el
ejercicio arbitrario del poder por parte de los funcionarios, y amparar al individuo frente a dicho
abuso; de modo que si al ser planteado y resuelto el proceso constitucional de amparo sin que la
situación violatoria cambie, el mismo recurso resulta ineficaz.
“Para que el Estado cumpla con lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención no basta con que los recursos existan formalmente, sino que es preciso que tengan efectividad en los términos de aquel precepto (…). El tribunal ha reiterado que dicha obligación implica que el recurso sea idóneo para combatir la violación y que sea efectiva su aplicación por la autoridad
competente…”177
196. En este caso, la sentencia emitida por la Corte de Constitucionalidad, consintió las acciones
y omisiones cometidas durante el procedimiento administrativo; así como la contravención a los
principios de legalidad e irretroactividad, al avalar la aprobación del contrato de ampliación,
modificación y prórroga, más allá de las facultades del Presidente, así como obviando las
obligaciones ambientales y de protección que otras leyes imponen sobre el área objeto del
contrato de operaciones petroleras. Aunado a ello, desconoció la obligación que posee la
Universidad en cuanto a la administración del Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido,
que legitimaba para actuar en las diversas fases del procedimiento administrativo, así como a
oponerse a la prórroga del contrato 2-85. Así mismo lo consideraron dos de los Magistrados que
conocieron del caso y que razonaron su voto disidente en la sentencia. De modo que puede
afirmarse la inefectividad y parcialidad de la decisión tomada por el máximo Órgano en materia
176 Magistrados Mario Pérez Guerra y Alejandro Maldonado Aguirre. Voto razonado disidente. Corte de
Constitucionalidad. Expediente 2861-2010. Sentencia de Amparo. 13 de abril de 2011. Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek. Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de agosto de 2010. Serie C No. 214. Párr. 140; Cita también: Caso Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71. Párr. 90; Caso Usón Ra mírez Vs.
Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2009. Serie C No. 207. Párr. 129; y Caso Chitay Nech y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212. Párr. 202
92
constitucional del Estado de Guatemala en la decisión derivada de la Acción Constitucional de
Amparo planteada por la USAC.
Del Rechazo in limine de la Acción de Inconstitucionalidad General Parcial planteada por la
Universidad de San Carlos, por la Corte de Constitucionalidad:
197. Uno de los derechos que se posee una determinante relevancia como medio de protección
a los derechos humanos de cualquier individuo o grupo de individuos es el llamado derecho de
acceso a la justicia. Su importancia deriva, como se mencionó con anterioridad, la justicia que se
imparta dentro del Estado determinará directamente si adquiere o no responsabilidad
internacional; puesto que pudiendo el Estado eliminar cualquier violación o riesgo mediante la
toma de una decisión firme sobre un asunto determinado, la justicia no llega a consolidarse
puesto que la situación de vulneración a los derechos persiste. Por ello, en la actualidad el
Derecho Internacional Público habla del acceso material a la justicia afirmando que “…no accede
a la justicia quien no recibe justicia; puede, eso sí, tener acceso al tribunal, intervenir en
diligencias, probar, alegar e impugnar, pero nada de eso es, por sí mismo, acceso a la justicia, si
vemos el asunto con rigor y realismo.”178 Es justamente esta perspectiva la que debe tenerse en
consideración al analizar este apartado, especialmente cuando un rechazo in limine hace incluso
imposible hablar de acceso formal a la justicia, en tanto el recurso o acción planteadas no son
tramitadas.
198. El ordenamiento jurídico de Guatemala está regido por el principio de la supremacía o
superlegalidad constitucional según el cual “ninguna ley podrá contrariar las disposiciones de la
Constitución”179.
199. Para hacer efectivo este principio, la Constitución Política de la República de Guatemala
reconoce el derecho de las personas a accionar en contra de “leyes, reglamentos o disposiciones
de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad”180. Esta facultad
se ejercita a través de la Acción de Inconstitucionalidad General.
178 Gracía Ramírez, Sergio. Los Derechos Humanos y la Jurisdicción Interamericana. Serie Doctrina Jurídica.
Núm. 106. Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2002. Pág. 116. 179
Constitución Política de la República de Guatemala, Artículo 175. Incluso doctrinariamente, Bobbio ha considerado esta premisa como un importante elemento, estableciendo que: “…Podemos afirmar que la
pertenencia de una norma a un ordenamiento se establece yendo de grado en grado, de poder en poder, hasta llegar a la norma fundamental. Y como el hecho de pertenecer al ordenamiento significa validez, podemos concluir que una norma es válida cuando se puede relacionar, no importa si a través de uno o más grados, con la norma fundamental. Entonces diremos que la norma fundamental es el criterio supremo que permite
establecer la pertinencia de una norma a un ordenamiento, en otras palabras, es el fundamento de validez de todas las normas del sistema.” Bobbio, Norberto. Teoría General del Derecho. Segunda Edición. Editorial Temis S.A. Colombia. 1997. Pág. 170. 180 Constitución Política de la República de Guatemala, Artículo 267.
93
200. Ante la publicación del Acuerdo Gubernativo 214-2010 del Presidente de la República en
Consejo de Ministros que atentaba contra los intereses de la Universidad de San Carlos e,
individualmente, contra los miembros del Consejo Superior Universitario, el día 19 de agosto de
dos mil diez, la Universidad planteó una Acción de Inconstitucionalidad General Parcial ante la
Corte de Constitucionalidad181.
201. El día 30 de agosto del mismo año, la Mandataria Especial Judicial con Representación de la
Universidad de San Carlos de Guatemala, fue notificada sobre la resolución de la Corte de
Constitucionalidad en la que había rechazado in limine la acción planteada once días antes, con
el argumento de que el Acuerdo Gubernativo 214-2010 no cumplía con la característica de
generalidad exigida por el artículo 133 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y
Constitucionalidad.
202. Existen varios aspectos que merecen ser analizados con respecto a este rechazo in limine
por parte de la Corte de Constitucionalidad. En primer lugar, en su resolución, la CC consideró
que las Acciones de Inconstitucionalidad “deben promoverse únicamente contra leyes,
reglamentos y disposiciones que posean las características de ser generales. Excluye de esta
manera la posibilidad de que por la vía mencionada prospere el reproche que se intente contra
disposiciones que el poder público haya emitido con alcances individualizados… Por lo anterior,
deviene el hecho de que no constituyen normas con carácter de generalidad las que se emiten
con la finalidad de regular las relaciones jurídicas que atañen a personas o situaciones
singularmente consideradas”.
203. Si bien es cierto que la propia Corte Interamericana ha expresado que “por razones de
seguridad jurídica, para la correcta y funcional administración de justicia y la efectiva protección
de los derechos de las personas, los Estados pueden y deben establecer presupuestos y criterios
de admisibilidad de los recursos internos, de carácter judicial o de cualquier otra índole”182, en el
presente caso, la acción de inconstitucionalidad sí cumplía con los requisitos establecidos en ley
ya que como se estableció anteriormente en la presente denuncia183, el Acuerdo 214-2010 del
Presidente de la República en Consejo de Ministros sí tiene carácter de reglamento debido a que
no se limita a modificar, ampliar y prorrogar el contrato petrolero 2-85, sino que también en sus
artículos 2, 3, y 4 entra a regular actividades que el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, el
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio
de Salud Pública y Asistencia Social deben llevar a cabo en relación a “las actividades petroleras
181 Ver apartado sobre recursos judiciales destinados reparar las consecuencias de los hechos denunciados.
182 Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y Otros) Vs. Perú. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158. Párr. 126. 183
Ver apartado sobre la idoneidad de las acciones de amparo e inconstitucionalidad.
94
existentes dentro del Parque Nacional Laguna del tigre y Biotopo Laguna del Tigre-Río
Escondido” (el resaltado es propio).
204. Si tomamos en cuenta que en el Acuerdo Gubernativo referido se dictan instrucciones
directas para las funciones de estos cuatro órganos estatales y que los reglamentos como fuente
formal y directa del Derecho Administrativo pueden entenderse como “actos unilaterales de
voluntad de la Administración pública que contienen normas jurídicas generales y obligatorias
que regulan situaciones impersonales, abstractas u objetivas y que producen efectos
generales”184, es claro que no existía motivo alguno para que la Corte de Constitucionalidad
argumente que este Acuerdo únicamente regula relaciones jurídicas que atañen a personas
singularmente consideradas; especialmente en el caso concreto, porque lo ordenado a través de
este Acuerdo Gubernativo determina en varias maneras el actuar de la USAC.
205. Lo anterior explica cómo el Acuerdo Gubernativo 214-2010 encaja perfectamente en lo ya
expresado la Corte de Constitucionalidad de Guatemala en su reiterada jurisprudencia con
respecto a que “Los reglamentos son reglas dotadas de generalidad, emitidas por el Organismo
Ejecutivo…”185. Y también que “el control constitucional no se limita a la ley stricto sensu, como
producto de la potestad legislativa del Congreso de la República, sino que también comprende
los reglamentos y disposiciones de carácter general que dicte el Organismo Ejecutivo, así como
las demás reglas que emitan las instituciones públicas, lo que trae aparejada, como
consecuencia, la invalidez de las normas y disposiciones que contraríen lo dispuesto en la ley
fundamental”186.
206. Otro aspecto importante de resaltar es que la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, ha
fallado en este sentido en muchas ocasiones en que se han atacado Acuerdos Gubernativos de
varias clases, especialmente en los casos de Acuerdos Gubernativos a través de los cuales se
aprueban contratos administrativos. Ha estimado la Corte de Constitucionalidad que “no puede
apreciarse como susceptible de ser atacado a través de la acción de inconstitucionalidad directa
un acto gubernamental, que no entrañe tal condición de generalidad, entendida esta cualidad
como posible aplicabilidad de una norma a la totalidad de personas que integran la sociedad
humana a la que se encuentra destinada a regular…”187.
207. Al analizar las sentencias con la consideración citada supra puede observarse que, en efecto,
la acción de inconstitucionalidad se había iniciado contra actos de autoridad que se habían
184 Morales Aguilar de Fernández, María Regina. Fuentes del Derecho Administrativo (II): El Reglamento ,
dentro del Manual de Derecho Administrativo, Una perspectiva desde los ordenamientos jurídicos de
España y Guatemala, Agencia Española de Cooperación Internacional, Catalunya, 2002. 185
Corte de Constitucionalidad, Gaceta No. 59, Expediente 625-2000, sentencia de fecha 24-01-01. 186
Corte de Constitucionalidad, Gaceta No. 57, Expediente 982-99, sentencia de fecha 05-07-00. 187
Corte de Constitucionalidad, Gaceta No. 94, Expediente 2246-2008, sentencia de fecha 13-10-09.
95
dictado en contra de los intereses de una persona individual o jurídica pero que en ningún
momento podrían perjudicar a la colectividad o contra acciones realizadas por entidades
privadas en donde, a todas luces, no devenía procedente la acción de inconstitucionalidad.
Como por ejemplo, un caso en el que el acto que se atacaba de inconstitucionalidad eran los
estatutos de una pequeña cooperativa privada188.
208. Sin embargo, el cas d’ espèce no debía ser interpretado de tal forma debido a que el
Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de
Explotación Número 2-85, aprobado mediante el Acuerdo Gubernativo 214-2010 debía llevarse a
cabo sobre un bien público189 y no sobre uno privado. La Constitución Política de la República
establece que los bienes que constituyan patrimonio del Estado se consideran bienes del Estado,
asimismo, todos los parques nacionales (como el Parque Nacional Laguna del Tigre dentro de la
cual se encuentra el Biotopo Protegido) como los refugios naturales (dentro de los cuales se
clasifica el Biotopo Protegido) constituyen patrimonio natural de la nación, y por lo tanto, un
bien estatal, y como tal, no está a disposición de la Administración en forma total “sino que está
siempre condicionado por los objetivos e intereses generales”190.
209. Es así, que un contrato celebrado por un órgano estatal cuyo objeto necesariamente recae
sobre un bien público y que, además, por sus características especiales tiene efectos sobre todos
los guatemaltecos y definitivamente está revestido de la característica de generalidad a la que se
refiere la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad como un requisito para
plantear la Acción de Inconstitucionalidad de leyes, reglamentos o disposiciones que contengan
vicio parcial o total de inconstitucionalidad191.
210. A pesar de que resulta insoslayable que los bienes del Estado son de naturaleza pública -lo
que provoca que las decisiones tomadas sobre ellos estén revestidas de la característica de
generalidad-, la Corte de Constitucionalidad sistemáticamente ha denegado la posibilidad de
atacar de inconstitucionalidad contratos suscritos entre entes estatales y empresas privadas.
Este patrón de denegación de justicia puede observarse en casos como el planteado por la
congresista Nineth Varenca Montenegro Cotom en 2008 en contra de el artículo 33 de la Ley
Orgánica del Presupuesto y 4 Acuerdos Gubernativos a través de los cuales se autorizó la
constitución de fideicomisos en bancos privados con fondos del Estado, para que instituciones
188 Corte de Constitucionalidad, Gaceta No. , Expediente No. 625-2000, sentencia de fecha 24-01-01.
189 Ver artículos 121 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 456 al 462 del Decreto Ley 106,
Código Civil. 190
Franch Saguer, Marta y Morales Calderón, Hugo Haroldo. Los Bienes de la Administración, dentro del Manual de Derecho Administrativo, Una perspectiva desde los ordenamientos jurídicos de Guatemala y
España, Agencia Española de Cooperación Internacional, Catalunya, 2002, página 451. 191
Artículo 133. Planteamiento de la inconstitucionalidad. La inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad se plantearán
directamente ante la Corte de Constitucionalidad.
96
lucrativas de la iniciativa privada realizaran funciones de la administración pública, evadiendo
así, la función fiscalizadora de la Contraloría General de Cuentas de la Nación, además de
lesionar el principio de publicidad de los actos administrativos192 -ya que esto vuelve imposible
para los administrados conocer cómo se están utilizando dichos fondos-, así como los principios
de interés social e indelegabilidad de la administración pública, entre otros. En esta ocasión, la
Corte de Constitucionalidad resolvió que la Ley Orgánica del Presupuesto había adoptado la
figura del fideicomiso -que es de naturaleza contractual- para que el Estado cumpliera con sus
fines, y que por tener esa naturaleza contractual “obliga únicamente a las partes contratantes,
no teniendo la trascendencia de una norma de carácter general”193. La CC llevó a cabo este
examen de constitucionalidad obviando el hecho de que estos contratos de fideicomiso se
estaban celebrando sobre recursos del Estado y no sobre bienes de propiedad privada, en cuyo
caso, su administración sí incumbiría únicamente a los contratantes.
211. En el mismo sentido, y en un caso más similar a los hechos que ameritan la presentación de
la presente denuncia, en el año 2000 María Magalí Rey Rosa García Salas, Presidenta de la Junta
Directiva de “Colectivo Madreselva”, planteó una Acción de Inconstitucionalidad General Total
en contra del Acuerdo Gubernativo 68-93 emitido por el Presidente de la República en Consejo
de Ministros, a través del cual se aprobaba el Contrato 1-92 entre el Ministerio de Energía y
Minas y la entidad Basic Resources International (Bahamas) LImited (hoy en día, Perenco
Guatemala Limited) y por medio del cual se otorgó la exploración y explotación de cinco bloques
adicionales al contrato original en la Laguna del Tigre, que dos años antes había sido declarada
como zona núcleo de la Reserva de la Biósfera Maya y, por lo tanto, eran prohibidas en ella
todas las actividades potencialmente contaminantes como lo es la extracción de petróleo. En
este caso la CC consideró que el Acuerdo Gubernativo carecía de la condición de generalidad ya
que calificó este Acuerdo Gubernativo como una resolución administrativa que tenía como
finalidad el perfeccionamiento de un contrato, de modo que “surtiendo efectos limitados –
interpartes- y constituyendo una unidad, la controversia sólo puede girar alrededor de sus
estipulaciones, cuya promoción debe instarse en la jurisdicción correspondiente. De ahí que no
concurra en el Acuerdo atacado la naturaleza de disposición de carácter general”194. En esta
sentencia no solamente se omitió indicar cual sería esta jurisdicción correspondiente para atacar
Acuerdo Gubernativo (que en realidad no la hay porque a la vía Contenciosa Administrativa
únicamente podrían acudir las partes contratantes y para acudir a la Acción de Amparo debe
demostrarse un agravio directo), sino que también evitó considerar en el análisis que al haberse
celebrado este contrato sobre bienes del Estado y estarlos exponiendo a graves daños,
automáticamente incumbe a todos los habitantes de la República por ser un bien nacional
192 Contenido en el Artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
193 Corte de Constitucionalidad, Expediente No. 2246-2008, sentencia de fecha 13-10-09.
194 Corte de Constitucionalidad, Expediente No. 207-2000, sentencia de fecha 03-10-00.
97
susceptible de que los beneficios que el mismo genera beneficien a todos los habitantes195 (con
las restricciones establecidas en ley, por supuesto).
212. Por último, vale la pena resaltar que en todos los otros casos que se han citado supra, aún
en el que la Inconstitucionalidad resultaba notoriamente improcedente, existió una sentencia, a
diferencia del caso de la inconstitucionalidad promovida por la Universidad de San Carlos, y que
motiva la presente denuncia, en la cual únicamente se hace constar el rechazo in limine sin
entrar a analizar los motivos que fundamentan la búsqueda de la protección constitucional. Al
respecto, la doctrina ha establecido que: “Desde un punto de vista estrictamente teórico y de
conformidad con algunos de los principios que informan la jurisdicción constitucional –como el
derecho fundamental a la legalidad constitucional y el que prohíbe que los actos lesivos de los
derechos fundamentales sean convalidables- los procedimientos de admisibilidad no deberían
existir en los procesos constitucionales, por lo que las respectivas demandas deberían resolverse
siempre en sentencia, aunque ésta última se fundamente luego en la carencia de requisitos de
procedibilidad de la pretensión del recurrente.”196 Sin embargo, es concebible que las
legislaciones propias de cada Estado establezcan presupuestos materiales y formales por los
cuales podrá rechazarse de plano la admisibilidad de una acción constitucional, siempre y
cuando se encuentren los casos claramente delimitados y se haga eliminando la posible
arbitrariedad del juez o tribunal constitucional.
Inexistencia de regulación clara con respecto al Rechazo in limine dentro de la legislación
constitucional guatemalteca:
213. El ordenamiento legal guatemalteco se rige por el principio de supremacía constitucional,
éste “implica que en la cúspide del ordenamiento jurídico está la Constitución y ésta, como ley
suprema, es vinculante para gobernantes y gobernados a efecto de lograr la consolidación del
Estado Constitucional de Derecho. Esa superlegalidad se reconoce, con absoluta precisión, en
tres artículos de la Ley Fundamental: el 44 que dispone que serán nulas ipso jure las leyes y
disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden que disminuyan, restrinjan o tergiversen los
derechos que la Constitución garantiza; el 175 que afirma que ninguna ley podrá contrariar sus
disposiciones y que las que violen o tergiversen sus mandatos serán nulas ipso jure; y el 204 que
establece que los tribunales de justicia en toda resolución o sentencia observarán obligadamente
el principio de la Constitución prevalece sobre cualquier ley o tratado”197.
214. Para garantizar esta supremacía constitucional, la legislación contempla una serie de
mecanismos que aseguren su vigencia, ya que si bien es cierto las disposiciones contrarias a la
195 Código Civil, Artículo 461.
196 Hernández Valle, Rubén. Los procedimientos de admisibilidad en los procesos constitucionales. Revista
Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional. Enero-Junio 2005. Pág. 189. 197
Corte de Constitucionalidad, Gaceta No. 42, Expediente No. 639-95, sentencia de fecha 11-12-96.
98
Constitución son nulas ipso jure, es imprescindible la declaratoria de inconstitucionalidad de la
misma para que se logre esta nulidad.
215. Es así, que se faculta a determinados tribunales para llevar a cabo este control de
constitucionalidad y eliminar del ordenamiento jurídico las disposiciones que contravengan la
ley fundamental. En el caso concreto, la acción a seguir, era el planteamiento de la
inconstitucionalidad general parcial ante la Corte de Constitucionalidad, que fue precisamente la
acción que interpuso el Consejo Superior Universitario contra el Acuerdo Gubernativo 214-2010.
216. Sin embargo, y como se explicó anteriormente, el día 30 de agosto de 2010 fue notificada la
decisión de la Corte de Constitucionalidad de rechazar in limine tal acción. Esta decisión del alto
órgano constitucional resulta contradictoria de la legislación en su conjunto por diversos
aspectos. En primer lugar, porque “La regulación procesal de la inconstitucionalidad general no
prevé una revisión preliminar que permita su rechazo in limine, sino que señala la obligación del
Tribunal Constitucional de fijar un término al solicitante para que subsane los requisitos omitidos
y, una vez cumplido esto, continúe con la tramitación de esta garantía constitucional”198.
Únicamente en el caso de que no se suplan los mismos después de este plazo, se prevé la
suspensión del trámite199.
217. En segundo lugar, es importante resaltar que el artículo 143 del mismo instrumento
establece que “La inconstitucionalidad en cualquier caso, será resuelta como punto de
derecho…El tribunal ante el que se plantee la inconstitucionalidad deberá pronunciarse sobre
ella, so pena de responsabilidad” (resaltado es propio).200 Resulta así, completamente fuera del
marco de la legalidad la decisión de la Corte de Constitucionalidad de rehusarse a entrar a
198 Saul Dighero Herrera. El control de la constitucionalidad de las leyes en Guatemala, trabajo presentado
en ocasión del IX Encuentro de Presidentes y Magistrados de los Tribunales Constitucionales y de las Salas Constitucionales de América Latina, 2002. (Vale la pena mencionar que al momento de presentar este trabajo, el autor lo hizo en su calidad de Presidente de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala). 199
Corte de Constitucionalidad, Acuerdo Número 4-89, Disposiciones Reglamentarias y Complementarias No.
1-89, artículo 30. 200
Con respecto al término “Punto de Derecho” la Corte de Constitucionalidad no se ha pronunciado de forma específica. Por ello, las víctimas consideran oportuno hacer mención sobre las llamadas violaciones de jure, según la concepción del Derecho Internacional. Faúndez Ledesma hace ver que: “En el ámbito internacional, lo
que interesa determinar es si una ley resulta violatoria de las obligaciones internacionales asumidas por un Estado en virtud de un tratado.”; lo cual se relaciona directamente con las obligaciones contenidas en el artículo 2 convencional. Ahora bien, consideramos que este mismo criterio es el que deberá utilizarse al momento de haber conflicto con respecto al “Punto de Derecho” que menciona la LAEPC; por lo que, para
determinar si en efecto ha habido una contravención de las obligaciones adquiridas por las autoridades asumidas en virtud, en este caso, de la Constitución Política de la República de Guatemala, se hace nec esario en verdadero análisis que implique el estudio del texto y del sentido y espíritu del mismo; examen que no
podrá ser realizado sin mayor precaución. Faúndez Ledesma, Héctor. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. Aspectos institucionales y procesales. Tercera Edición. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Costa Rica: 2004. Página 282.
99
conocer el fondo del asunto. Más incomprensible es aún, que en su propia resolución establezca
que rechaza in limine la acción (lo que implica que no realizó ni realizará el análisis de la
compatibilidad del acto alegado), pero que este rechazo lo hace en virtud de que dicho acto no
tiene el carácter de generalidad requerido por la ley para poder plantearse esta acción (lo que
implica que sí realizó cierto análisis sobre el mismo).
218. De tal modo, la resolución emitida por la Corte de Constitucionalidad, mediante la cual se
rechaza in limine la acción de inconstitucionalidad planteada por la Universidad, exigía al menos
ser apropiadamente fundamentada, para demostrar así que habiéndose considerando los
argumentos que se esgrimieron en el memorial a cerca de la generalidad del Acuerdo
Gubernativo, la CC tomó una decisión basada en derecho y no únicamente una decisión
discrecional. “En ese sentido, en el caso Akdivar vs. Turquía, la Corte Europea de Derechos
Humanos consideró, inter alia, que la existencia de los recursos internos debe ser suficientemente
cierta, no sólo en teoría sino también en la práctica, en cuyo caso contrario no cumplirán con la
accesibilidad y efectividad requeridas. Además, estimó que se debe tomar en cuenta tanto la
existencia de recursos formales en el sistema legal del Estado en cuestión, como el contexto
general legal y político en el cual operan, así como las circunstancias personales de los
peticionarios o demandantes.”201 (resaltado es propio).
219. Siendo el caso de la impugnación del Acuerdo Gubernativo 214-2010 de tal relevancia, no
solo en aspectos legales constitucionales, sino también en cuanto a la afectación social, política,
económica y cultural que implican, la Corte de Constitucionalidad adquiría una mayor
responsabilidad de entrar a conocer del mismo. De modo que al negar la posibilidad real del
recurso planteado es una denegación de justicia en perjuicio de los miembros del CSU, que
nuevamente permitió que las violaciones continuaran. Mayor es incluso la violación si se
considera que la misma Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad exige que
las acciones planteadas sean conocidas y resueltas, haciendo evidente la parcialidad de los
magistrados al emitir la resolución, puesto que no se apegan a las normas constitucionales que
regulan sus discrecionalidad. “El cambio central está, por tanto, en la consideración de que ser
leal a las reglas no es serlo sólo a su expresión (porque no son sólo manifestaciones de voluntad),
sino a sus razones subyacentes, al balance de principios que pretenden reflejar, a los propósitos
protectores y/o promocionales de derechos. La lealtad a las reglas, y a su expresión, es un
componente de la lealtad al Derecho, pero el Derecho está compuesto por principios y por
201 Court. HR. Akdivar and others v. Turkey, judgment (Preliminary Objections) of 16September 1996, Reports
1996-IV Court (Grand Chamber), paras. 66 and 69; Citado en: Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del
Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158, Parr. 130. Dicha sentencia también hace referencia a: Vernillo v. France, judgment of 20 February 1991, Series A no. 198, pp. 11-12, para. 27; Johnston and Others v. Ireland, judgment of 18 Dec ember 1986, Series A no. 112, p. 22, para. 45, y Van Oosterwijck v. Belgium, judgment
(Preliminary Objections) of 6 November 1980, Series A no. 40, pp. 18, para. 35.
septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párr. 129.
100
reglas. Por ello, incluso la máxima lealtad a las reglas presupone la realización de
valoraciones.”202 Que en este caso deberán ir enfocadas a la máxima protección constitucional.
220. La propia Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad que establece que “Las
disposiciones de esta ley se interpretarán siempre en forma extensiva, a manera de procurar la
adecuada protección de los derechos humanos y el funcionamiento eficaz de las garantías y
defensas del orden constitucional”203. Y en base a ello, deberá resolverse, puesto que la Corte ha
considerado que “cuando un proceso se ha realizado en contravención de la ley, también debe
considerarse ilegales las consecuencias jurídicas que se pretenda derivar de aquél.”204
221. En conclusión, las víctimas consideran importante recordar que “La salvaguarda de la
persona frente al ejercicio arbitrario del poder público es el objetivo primordial de la protección
internacional de los derechos humanos…”205 Por ello, las víctimas solicitan, que a la luz del
análisis realizado, tomando en consideración los hechos del caso, así como la legislación
existente en Guatemala y el contexto jurídico en el que se desarrollan el procedimiento
administrativo y los procesos judiciales; así también respetando los criterios de la Corte
Interamericana, se declare la violación a los artículos 8, 25, 1.1 y 2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; toda vez que en cada uno de los procesos administrativos y judiciales,
se restringieron derechos fundamentales, que impidieron la debida defensa y el acceso a la
justicia de forma efectiva.
B. Vulneración a los Principios de Legalidad y de Retroactividad contenidos
en el artículo 9 de la Convención Americana:
222. El Artículo 9 de la Convención, establece consagra los principios de legalidad y de
retroactividad que establecen que
“Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello.”
202 Aguiló Regla, Josep. Imparcialidad y Concepciones del Derecho. Revista Jurídicas. Vol. 6, Núm.2. Colombia:
2009. Pág. 42. 203
Artículo 2. 204
Corte IDH. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de
2001. Serie C No. 74. Párr. 130. 205
Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
101
223. Como podrá observarse, el artículo referido está redactado en términos eminentemente
penales, sin embargo, de acuerdo con el espíritu de la propia Convención Americana, y como
ocurre al interpretar otras normas convencionales, tales como el artículo 8, relativo a las
garantías judiciales. De acuerdo con lo anterior, es importante mencionar que la
interpretación de la Convención Americana se rige según lo dispuesto en su artículo 29, que
establece que:
“Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido
de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros deberes y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d) Excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.”
224. De igual forma, el Tribunal Colegiado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
México, ha aludido a la facultad de interpretación extensiva que permite el artículo 29,
consignando que “El principio pro homine que implica que la interpretación jurídica siempre debe
buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir que debe acudirse a la norma más amplia o a
la interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos y, por el contrario, a la norma
o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio, se
contempla en los artículos 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 5 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos…”206
225. Aunado a ello, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en su artículo 31,
establece que al interpretar los instrumentos internacionales se deberá atender a la buena fe, al
significado de sus términos y al contexto, objeto y fin de los mismos.
226. En dicho sentido, el mismo instrumento faculta a los usuarios y funcionarios del Sistema, a
interpretar207 los derechos contenidos, desde una perspectiva amplia y favorecedora de la
206 Tribunales Colegiados de Circuito de la Suprema Corte de la Nación. Tesis Aislada. I. 4oA.464 A/2005. Tomo
XXI del Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. México: 2005. Pág. 1744. 207
“*i+nte rpret ar las normas jurídicas significa desentrañar su verdadero sentido y alcance. La interpretación constituye una tarea técnica que tiende a investigar la inteligencia que debe darse en una norma,
determinando su campo de aplicación.” Mouchet, Carlos y Zorraquín Becu, Ricardo; Introducción al derecho, 1987, pág. 250; citado por Amaya Villareal, Álvaro Francisco; El Principio Pro Homine: interpretación extensiva
102
persona, es decir bajo el principio pro homine o pro personae, que es a su vez un lineamiento
interpretativo reconocido internacionalmente, especialmente al momento de procurar la
protección, respeto y garantía de los Derechos Humanos. El Sistema Interamericano de
Protección a los Derechos Humanos ha sido sumamente innovador al regirse por este principio,
al momento de tomar sus decisiones. Así lo mencionó la Corte Interamericana en su Opinión
Consultiva OC–19/05, al establecer que “[Los tratados de derechos humanos] se inspiran en
valores comunes superiores, centrados en la protección del ser humano, se aplican de
conformidad con la noción de garantía colectiva…”208. Igualmente, ha hecho uso de esta
interpretación en casos tales como Baena Ricardo y otros, Caso Cantos, y 19 comerciantes209.
Principio de Irretroactividad de la Ley dentro del marco normativo guatemalteco:
227. La Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 15 establece que “La ley
no tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal cuando favorezca al reo”. Esta norma se ve
desarrollada por lo establecido en la Ley del Organismo Judicial, que establece que “La ley no
tiene efecto retroactivo, ni modifica derechos adquiridos. Se exceptúa la ley penal en lo que
favorezca al reo. *…+”210. (El resaltado es propio).
228. Al respecto, la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, al realizar la interpretación del
artículo constitucional mencionado, establece que “…La regla general es que la ley es de
aplicación inmediata y que rige para el futuro a partir de su promulgación; que se aplica en el
presente, que no puede ser aplicada al pasado y que rige los efectos posteriores a su vigencia,
aunque deriven de hechos anteriores a ella”211.
229. Lo establecido en el texto constitucional, se ve desarrollado por la Ley del Organismo Judicial
que en su artículo 7 indica que “La ley no tiene efecto retroactivo ni modifica derechos
adquiridos”. Lo anterior, se ha interpretado en la jurisdicción constitucional en el sentido de que
“para que una ley sea retroactiva, es indispensable que obre sobre el pasado y que lesione
derechos plenamente adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, para modificarlos. El
vs. El consentimiento del Estado; International Law: Revista Colombiana de Derecho Internacional, número 005. Pontificia Universidad Javeriana. Colombia: 2005. Pág. 340. 208
Corte IDH. Control de Legalidad en el Ejercicio de las Atribuciones de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (Arts. 41 y 44 a 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-19/05 del 28 de noviembre de 2005. Serie A No. 19. Párr. 21. 209
En los cuales se pronunció con respecto a la interpretación conforme al objeto y fin de la Convención: “ En el presente caso el derecho a un debido proceso debe ser analizado de acuerdo al objeto y fin de la Convención
Americana, cual es la eficaz protección de la persona humana, es decir, debe hacerse una interpretación pro persona…”. Corte IDH. Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2004. Serie C No. 109. Párr. 173; Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá . Competencia.
Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104. Párrs. 94-100; Corte IDH. Caso Cantos Vs. Argentina. Excepciones Preliminares. Sentencia de 7 de septiembre de 2001. Serie C No. 85. Párr. 37. 210
Artículo 7 del Decreto 2-89 del Congreso de la República de Guatemala, Ley del Organismo Judicial. 211
Corte de Constitucionalidad, Gaceta No. 20, expediente No. 364-90, página 19, sentencia de fecha 26-06-91
103
derecho adquirido existe cuando se consolida una facultad, un beneficio o una relación en el
ámbito de la esfera jurídica de una persona *…+”212. En el mismo sentido, el artículo 36 del
mismo cuerpo legal, establece las disposiciones relativas a la aplicación de las leyes en el tiempo,
indicando en su inciso k) que “En todo acto o contrato, se entenderán incorporadas las leyes
vigentes al tiempo de su celebración, exceptuándose las concernientes al modo de reclamar en
juicio los derechos que resultaron de ellos”. Esto significa que la norma aplicable al contrato 2-85
era el artículo 12 original del Decreto Ley 109-83 (que establecía el plazo improrrogable de 25
años) y no la reforma hecha por el Decreto 71-2008 (que permitía la prórroga por 15 años más).
Este criterio ha sido sostenido por la propia Corte de Constitucionalidad de Guatemala cuando
hace referencia al principio Tempus Regit Actum que establece la Ley del Organismo Judicial, "en
virtud del cual, en todo acto jurídico están incorporadas las leyes vigentes al tiempo en que se
efectúe, por lo que éstas tienen vigencia parcial a pesar de la expedición de la ley derogante”213.
230. Puede observarse así, que la normativa guatemalteca regula los mismos derechos que la
Convención, aunque consagran una interpretación más amplia que supera el ámbito penal para
su aplicación, transformarlos en principios generales del Derecho.
Aprobación del Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones
Petroleras de Explotación Número 2-85 en violación del principio de irretroactividad de la ley:
231. El veintisiete de julio de 2010, entró en vigencia el Acuerdo 214-2010 del Presidente de la
República a través del cual se aprobaba el contrato de modificación, ampliación y prórroga del
contrato petrolero 2-85 entre el Ministerio de Energía y Minas y la entidad Perenco Guatemala
Limited. Esta modificación, ampliación y prórroga se dio en aplicación del artículo 12 del
Decreto Ley 109-83 -Ley de Hidrocarburos- que había sido recientemente modificada por el
artículo 8 del Decreto 71-2008 –Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación-.
232. Antes de la modificación indicada del año 2008, el artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos
establecía que “el plazo de los contratos de operaciones petroleras, en ningún caso, podrá
exceder de veinticinco años” (el resaltado es propio). Con la reforma del Decreto 71-2008, el
artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos pasó a establecer que “El plazo de los contratos de
operaciones petroleras podrá ser hasta veinticinco (25) años, pudiendo el Ministerio de Energía y
Minas aprobar una única prórroga de hasta quince (15) años, siempre y cuando los términos
económicos resultaren más favorables para el Estado *…+”21 4.
212 Ibíd.
213 Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Gaceta No. 3, Expediente 125-86, sentencia de fecha 06-02-87.
214 Artículo 8 del Decreto, 71-2008 del Congreso de la República, Ley del Fondo para el Desarrollo Económico
de la Nación.
104
233. El contrato de operaciones petroleras 2-85 fue firmado durante la vigencia del Decreto Ley
109-83, es decir, que tal contrato se celebró en pleno conocimiento de que el marco legal
establecía la imposibilidad absoluta de prorrogar el mismo después de cumplidos los 25 años de
su duración.
234. Aunado a esto, la cláusula cuarta del contrato 2-85 original, estipulaba claramente que el
plazo del contrato sería “de veinticinco (25) años, computados a partir de la fecha de vigencia a
menos que termine por el acaecimiento de las causales establecidas en la Ley, el Reglamento
General o las estipulaciones de este contrato”. Es decir, que se establecían las causas por las
cuales el contrato podría terminar antes, pero nunca después de transcurridos 25 años. La
estipulación del plazo improrrogable de 25 años en el propio contrato petrolero resulta
trascendental en virtud de que la Ley de Hidrocarburos en su artículo 14 (que no ha sido
reformado) establece que “Los contratos de operaciones petroleras, no constituyen concesión, ni
generan más derechos y obligaciones para los contratistas que los específicamente estipulados
en cada contrato”215. (El resaltado es propio).
235. Lo anteriormente expuesto es de suma importancia en vista de que en el Acuerdo 214-2010
se utilizó como justificación el argumento de que el Gobierno de la República manifestaba su
conformidad en modificar, ampliar y prorrogar el contrato 2-85 con base a los derechos
adquiridos216 por Perenco. Derechos, que como se puede observar en los párrafos anteriores,
eran inexistentes, en virtud de que tanto la ley como el contrato establecían claramente que el
plazo del contrato era de 25 años y no vislumbraba posibilidad alguna de prorrogarlo. Aquí
debería haber sido aplicado por las autoridades lo establecido en el artículo 7 de la Ley del
Organismo Judicial con respecto a que “La ley no tiene efecto retroactivo ni modifica derechos
adquiridos”. Es decir, que bajo ninguna circunstancia podía modificarse (en este caso, mediante
la prórroga) el único derecho adquirido que tenía la entidad Perenco Guatemala Limited que era
el de poder realizar las actividades contempladas en el contrato petrolero 2-85 durante el plazo
improrrogable de 25 años y tendría su fin el día 12 de agosto de 2010217.
236. Lo que hace más gravosa la tergiversada justificación consignada en al Acuerdo Guberantivo
214-2010 para prorrogar el contrato 2-85, es que al momento en que la USAC expuso ante la
215
Artículo 14 del Decreto Ley 109-83, Ley de Hidrocarburos. 216
Acuerdo Gubernativo 214-2010 del Presidente de la República de Guatemala en Consejo de Ministros, inciso g) del apartado de antecedentes del Contrato de Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85. 217
Esta fecha se determina tomando en cuenta lo siguiente: el contrato 2-85 fue firmado por las partes el día
cinco de agosto de 1985, sin embargo, aún debía ser aprobado por el Presidente. Esta aprobación se dio a través del Acuerdo Gubernativo 675-85 de fecha nueve de agosto de 1985, pero no entró en vigor sino hasta el día trece de agosto de 1985 que fue la fecha en que se publicó en el Diario Oficial.
Además de esto, debe considerarse que de conformidad con la Ley del Organismo Judicial (que es la que contiene las normas generales de aplicación, interpretación e integración del ordenamiento jurídico guatemalteco), en su artículo 45 inciso d), los plazos en años y meses terminarán en la víspera de la fecha en que han principiado a contarse.
105
Corte de Constitucionalidad la evidente violación al principio de irretroactividad de la ley
cometida por el Presidente en Consejo de Ministros al emitir dicho Acuerdo Gubernativo, el alto
tribunal constitucional consolidó la violación al principio de referido al mantener una
interpretación arbitraria y tergiversada del mismo y resolver que “no puede estimarse
retroactiva la aplicación de la reforma al artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos, dado que al
momento de su entrada en vigencia, los contratos petroleros aún no habían vencido y, al
momento de la prórroga, la reforma relacionada se encontraba rigiendo”218.
237. Analizando esta misma situación desde la óptica de la Universidad de San Carlos, resalta que
en el momento en que a través de los Decretos 4-89 y 5-90, ambos del Congreso de la
República, se estableció el Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido como zona núcleo
de un área protegida y posteriormente se le otorgó la administración de la misma al Centro de
Estudios Conservacionistas de la USAC, ésta no actuó en contra del contrato petrolero 2-85, -a
pesar de que las actividades potencialmente contaminantes se declararon prohibidas-, en virtud
de que la celebración de dicho contrato era anterior a la prohibición y por lo tanto, debía
respetarse hasta su finalización. Sin embargo, al concluir el plazo improrrogable de 25 años por
el que fue suscrito el contrato 2-85, las obligaciones estatales establecidas en los Decretos 4-89 y
5-90 del Congreso de la República, finalmente podrían empezar a hacerse efectivas en virtud de
que se detendría la actividad petrolera en el Biotopo.
238. Es indispensable considerar que los miembros del Consejo Superior Universitario, como
funcionarios públicos responsables de la administración del Biotopo, sí tenían la expectativa real
–a diferencia de la entidad petrolera que no tenía ni siquiera una leve expectativa-, de poder
cumplir a cabalidad con sus obligaciones con respecto al mismo, en la fecha en que el contrato
2-85 finalizara y las normas contenidas en los Decretos 4-89 y 5-90 finalmente fueran positivas.
Así, se configura la condición fijada en relación a la irretroactividad de la ley por la Corte de
Constitucionalidad de Guatemala con respecto a que un derecho adquirido existe cuando se
consolida una facultad, un beneficio o una relación en el ámbito de la esfera jurídica de una
persona.
239. Las obligaciones concretas que la Universidad de San Carlos, a través del CECON, se ve
vedada de llevar a cabo dentro del Biotopo bajo su administración son aquellas relativas a la
recuperación de la zona ocupada por la entidad Perenco Guatemala Limited. Éstas actividades
fueron descritas en la norma específica sobre el área del Biotopo (como fue declarado por la
propia Corte de Constitucionalidad219) que es el Plan Maestro 2007-2011, así:
“2.7.2 Zona de Recuperación
218 Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Sentencia de Amparo en Única Instancia de fecha 13 de abril de
2011, Expediente 2861-2010, página 33. 219
Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Sentencia de Amparo en Única Instancia dentro del Expediente 2861-2010 de fecha 13 de abril de 2011, página 36.
106
Definición: Zona en la cual los ecosistemas se encuentran con un mediano grado de nivel de impactos, ocasionados por incendios forestales, cambio de cobertura, actividades de ganadería, agricultura intensiva y la actividad petrolera. Dichos impactos han causado alteraciones en los ecosistemas por lo que es necesario el desarrollo de actividades orientadas a la recuperación de las áreas degradadas. Asimismo, esta zona comprende el polígono otorgado para la exploración y explotación de petróleo 2-85 y que actualmente está siendo administrado por la empresa PERENCO. La recuperación de los ecosistemas es fundamental para fines de conectividad y viabilidad de los procesos ecológicos en la unidad de conservación. Objetivo de la Zona: Recuperar las áreas que actualmente han sido impactadas por actividades no compatibles a la unidad de conservación como lo son: los cambios de cobertura, incendios forestales, cacería, extracción de productos maderables y no maderables, tráfico de fauna, ganadería, actividad petrolera, y agricultura. Esta recuperación está enfocada a eliminar todas aquellas actividades y amenazas que causan impactos actualmente y aquellas que afecten en el futuro. Limite de la Zona: Comprende todo el polígono asignado de la petrolera (contrato 2-85) y toda el área que comprende el asentamiento de El Petenero. Extensión: 19,152 Hectáreas.220”
240. Está claro, que mientras la empresa petrolera siga funcionando en el área, toda esta
actividad de recuperación (y la necesaria evaluación que debe llevarse a cabo previo a iniciarla)
no puede ser realizada.
241. Es así, como se evidencia que el Presidente de la República mediante el Acuerdo
Gubernativo 214-2010 fundamenta la aprobación del Contrato de Modificación, Ampliación y
Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación 2-85, en el artículo 12 del
Decreto Ley 109-83 del Jefe de Estado con las reformas hechas por el artículo 8 del Decreto 71-
2008, aplicando de manera retroactiva esta última norma legal. Configurándose entonces una
violación al artículo 9 de la Convención Americana en perjuicio de los miembros del Consejo
Superior Universitario de la USAC, puesto que se aplica retroactivamente una norma,
repercutiendo negativamente en la posibilidad de cumplir con sus obligaciones establecidas en
el Decreto 5-90, Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos de Guatemala y sus estatutos y
Plan Maestro 2007-2011 para el Parque Nacional Laguna del Tigre y Biotopo Laguna del Tigre-Río
Escondido; que a su vez implica un riesgo inminente de enfrentar–a nivel individual- diversos
procesos tanto civiles como penales por estar incurriendo en incumplimiento de las funciones
que legalmente estos instrumentos les imponen.
Principio de Legalidad en la legislación nacional:
220 Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Plan Maestro 2007-2011 Parque Nacional Laguna del Tigre y
Biotopo Laguna del Tigre-Río Escondido, 2006.
107
242. Si bien es cierto que el principio de legalidad está regulado propiamente en el artículo 9 de
la Convención antes citado, ha de hacerse énfasis en la obligación que adquiere el estado de
adecuar su legislación interna, de acuerdo con el artículo 2 convencional. El mismo establece:
“Deber de adoptar disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por las disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.”
243. El principio de legalidad consiste en que cada persona conozca sus derechos y obligaciones
para poder determinar las consecuencias de sus acciones, esto genera confianza en que los
funcionarios públicos observarán y respetarán el ordenamiento jurídico, incluyendo dentro
de este los derechos humanos que les amparan. En la legislación guatemalteca, este
principio se ve reflejado desde el artículo 2º de la Constitución Política de la República como
parte del principio de seguridad jurídica, que establece que “El deber del Estado es
garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la
paz y el desarrollo integral de la persona”. Esta norma ha sido interpretada por la Corte de
Constitucionalidad guatemalteca en el sentido de que el principio de seguridad jurídica
“consiste en la confianza que tiene el ciudadano, dentro de un Estado de Derecho, hacia el
ordenamiento jurídico; es decir, hacia el conjunto de leyes que garantizan su seguridad, y
demanda que dicha legislación sea coherente e inteligible; en tal virtud, las autoridades en el
ejercicio de sus facultades legales, deben actuar observando dicho principio, respetando las
leyes vigentes, principalmente la ley fundamental”221. Este artículo debe interpretarse
armónicamente con el artículo 153 constitucional que establece que “el imperio de la ley se
extiende a todas las personas que se encuentren dentro del territorio de la República”222.
244. El principio de legalidad se aplica de una manera especial a los funcionarios públicos al
encontrarse regulado que “los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables
legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella”223. Queda así
clara la responsabilidad de los funcionarios públicos de conducir su actuar con estricto apego
al principio de legalidad que indica que “la actividad de cada uno de los órganos del Estado
debe mantenerse dentro del conjunto de atribuciones expresas que le son asignadas por la
Constitución y las leyes”224.
221 Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Gaceta No. 61, expediente No. 1258-00, sentencia de fecha 10-
07-01. 222
Artículo 153, Constitución Política de la República de Guatemala. 223
Artículo 154, Constitución Política de la República de Guatemala. 224
Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Gaceta No. 39, expediente No. 867-95, sentencia de fecha 22- 01-96.
108
245. En el presente caso, este principio adquiere un doble significado ya que, por un lado, implica
la obligación de los miembros del CSU de efectuar sus funciones tal y como están asignadas por
la ley y, por otro, implica la obligación de los otros órganos del Estado de también sujetar su
actuación a una estricta legalidad; para no interferir así en las funciones de otros entes estatales,
ya que finalmente estas interferencias pueden repercutir negativamente, no sólo en los
funcionarios a quienes se les impida llevar a cabo sus obligaciones legales, sino que también en
los efectos que generan las acciones u omisiones de los funcionarios sobre la población en
general.
246. En el caso que nos ocupa, el principio de legalidad se ha visto severamente violentado en
perjuicio de los miembros del CSU en virtud de las resoluciones dictadas por el Presidente de la
República en Consejo de Ministros, les impiden cumplir con sus funciones y, así, los hace
susceptibles de ser sancionados tanto civil como penalmente, de conformidad con lo establecido
en la ley para penar a los funcionarios públicos por este incumplimiento225, y para lo que incluso
se establece un plazo más largo de prescripción de las penas que para el caso de los
particulares226.
247. La vulneración del artículo 9 de la Convención Americana se configuró en tres momentos
diferentes:
a. El primero de ellos fue al momento de emitir el Acuerdo Gubernativo 214-2010 (con
carácter reglamentario) en el cual se aplicaba el artículo 8 del Decreto 71-2008, que
reformaba el artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos, –no sólo retroactivamente- sino
que también en clara contravención a las limitantes que el mismo artículo menciona,
puesto que en él se establece que autorización de la prórroga no podrá ocurrir, si los
contratos lesionan los intereses nacionales o violentan las leyes de la República. En el
presente caso, la prórroga del contrato 2-85 contiene claras contravenciones a la
legislación guatemalteca, incluyendo lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución
Política de la República que declara de interés nacional la protección y mejoramiento
del patrimonio natural de la Nación, del Decreto 87-96 que declara de urgencia nacional
la conservación, protección y restauración del área núcleo de la Reserva de la Biósfera
225 Ver artículo 419 del Código Penal, y artículos 1665 y 1666 del Código Civil.
226 El artículo 155 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece “Responsabilidad por
infracción a la ley. Cuando un dignatario, funcionario o trabajador del Estado, en el ejercicio de su cargo,
infrinja la ley en perjuicio de particulares, el Estado o la institución estatal a quien sirva, será solidariamente responsable por los daños y perjuicios que se causaren. La responsabilidad civil de los funcionarios o empleados públicos, podrá deducirse mientras no se hubiere consumado la prescripción, cuyo término será de veinte años.
La responsabilidad criminal se extingue, en este caso, por el transcurso del doble del tiempo señalado por la ley para la prescripción de la pena”.
109
Maya, y de los Decretos 4-89 y 5-90 del Congreso de la República que declaran el
Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido como área protegida y nombran a la
USAC como responsable de su administración;
b. El segundo momento se dio al autorizar el Contrato de Modificación, Ampliación y
Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85 a través
del Acuerdo Gubernativo 214-2010, aún cuando la Ley de Hidrocarburos en su artículo
19 (que no ha sido reformado y se encontraba vigente al momento de la celebración del
contrato original) únicamente establece que esta clase de contratos no podrán ser
modificados si lesionan los intereses nacionales o violen las leyes de la República. En
contravención a esto, se aprobó el contrato de modificación, ampliación y prórroga del
contrato petrolero 2-85, a pesar de la gran cantidad de argumentos que se esgrimieron
con respecto a lo dañina que resultaría la aprobación de dicho Acuerdo Gubernativo
(que van desde los esgrimidos por las vías legales hasta las motivaciones detrás de los
votos adversos al Acuerdo Gubernativo 214-2010). Asimismo, la legislación
guatemalteca que en ningún momento contempla la posibilidad de ampliar tales
contratos. Es así , que se evidencia que el Presidente de la República en Consejo de
Ministros actuó fuera de la esfera de la legalidad al aprobar este contrato, sabiendo
perfectamente que era contrario a los intereses nacionales y a la Constitución;
c. El tercer momento se da al no consolidarse el refrendo necesario para emitir el
Acuerdo Gubernativo 214-2010, por parte de tres de los cuatro Ministros con rectoría
sobre la situación del Biotopo Protegido Laguna del Tigre-Río Escondido.
Contravención al principio de seguridad jurídica:
248. Con respecto a la primera de las violaciones al artículo 9, es indispensable mencionar que el
Presidente de la República de Guatemala tiene la potestad de emitir Acuerdos Gubernativos
en el uso de su facultad reglamentaria establecida en el artículo 183 inciso e) de la
Constitución Política de la República227. Esta potestad está explicada por la Corte de
Constitucionalidad de Guatemala como una facultad especial dentro del principio de
separación de poderes, ya que la facultad reglamentaria del Presidente (o facultad quasi-
legislativa) se diferencia de la legislativa que está otorgada con exclusividad al Congreso de la
República. Es decir, que al momento de ser emitido por el Presidente de la República el
Acuerdo Gubernativo 214-2010 -por medio del cual se aprobó el Contrato de Modificación,
Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación Número 2-85,
se estaba creando una norma de carácter reglamentario.
227 Son funciones del Presidente de la República: *…+ e) Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten
las leyes, dictar los decretos para los que estuviere facultado por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu .
110
249. Se produce, entonces, una contravención al principio de seguridad jurídica (que en
Guatemala forma parte del principio de legalidad) al momento de que se emite una norma
de carácter reglamentario –como lo es el Acuerdo Gubernativo 214-2010- que contraviene lo
dispuesto en otras de mayor jerarquía como lo son los Decretos 4-89, 5-90 y 87-96 del
Congreso de la República –de carácter ordinario-, y la propia Constitución Política de la
República –pináculo del ordenamiento legal guatemalteco
250. No solamente es clara la ilegalidad por la contravención que una norma de jerarquía
reglamentaria (como lo es el Acuerdo Gubernativo 214-2010) hace de normas ordinarias y
constitucionales; sino que también se observa que este Acuerdo contradice lo ya establecido
por el máximo tribunal constitucional guatemalteco con respecto al desarrollo sostenible, al
sostener la jurisprudencia que “éste se encuentra cubierto por la aplicación de la Ley de Áreas
Protegidas, que es general para todo tipo de regulaciones sobre áreas concretas, debe
entenderse comprendido en el patrimonio natural de la Nación tutelado por el artículo 64 de
la Constitución Política de la República de Guatemala. De idéntica manera como existe
regulación de interés social sobre el patrimonio cultural también la preocupación del
constituyente ha cubierto el acervo natural de los habitantes del país. En ambos casos, el
principio de dominio eminente del Estado tiende a proteger una riqueza que pertenece a las
diferentes generaciones guatemaltecas y, por ello, es viable su regulación legal y
administrativa a fines de preservación, protección, conservación y restablecimiento…”228.
251. En el caso concreto, se configura la violación al artículo 9 de la Convención al emitir una
norma contraria al principio de legalidad –por contravenir normas superiores y su
interpretación por la Corte de Constitucionalidad- que produce efectos dañinos en contra de
un grupo de personas determinado (CSU), y les impide realizar sus funciones establecidas en
ley, convirtiéndolos en sujetos vulnerables de sufrir sanciones personales tanto civiles como
penales como consecuencia de este incumplimiento229.
Contravención al principio de legalidad por la emisión del Acuerdo Gubernativo 214-2010
autorizando la ampliación del contrato petrolero 2-85 sin que exista facultad legal para
hacerlo y por modificar dicho contrato en perjuicio de los intereses nacionales y en
violación a las leyes de la República:
252. No obstante se ha argumentado a cerca de la ilegalidad del acuerdo gubernativo, por haber
sido aprobado a la luz de la aplicación retroactiva de una ley, se hace necesario enfatizar en
que dicha aprobación también incurrió en violación a los principios de legalidad y seguridad
228 Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Expedientes No. 575-98 y 1186-2000, de fechas 23-02-99 y 23-
01-2002, respectivamente. 229
Ver artículo 155 de la Constitución Política de la República de Guatemala, con respecto a las responsabilidades de los servidores públicos por infracción a la ley.
111
jurídica, por no haber sido realizada siquiera en apego a la noma reformada así como
tampoco a lo establecido en la Ley de Hidrocarburos que estaba vigente al momento de la
celebración del contrato original 2-85 y que sigue sin ser reformado.
253. El principio de legalidad en Guatemala se encuentra garantizado no sólo en el artículo 2 de
la Constitución Política de la República230, sino que también se contempla en el artículo 5 del
mismo instrumento que establece que “Toda persona tiene derecho a hacer lo que la ley no
prohíbe; no está obligada a acatar órdenes que no estén basadas en ley y emitidas conforme
a ella…”; contrario sensu, “a los funcionarios públicos sólo les está permitido realizar lo que
una disposición normativa expresa le autoriza a hacer, y le está prohibido, todo lo no
expresamente autorizado”231. Así está contemplado en el artículo 154 constitucional que
establece que “Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente
por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella*…+”, e igualmente ha sido
comprendido por la Corte de Constitucionalidad que ha indicado que “…la función pública
debe realizarse de acuerdo con un marco normativo, pues todo acto o comportamiento de la
administración debe estar sustentado en una potestad conferida por el ordenamiento jurídico
vigente. Si el funcionario público es el depositario de la autoridad y no puede hacer con
ésta sino lo que el ordenamiento jurídico le permite, todo aquello que realice fuera de esta
autorización normativa es un acto arbitrario, que deberá ser declarado inválido, sin
perjuicio de la responsabilidad que genera al funcionario la realización de dicho acto…”232. (El
resaltado es propio).
254. En el presente caso, el Presidente de la República justificó el haber aprobado el Contrato de
Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación
Número 2-85 en el artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos ya reformado por el Decreto 71-
2008 que establece que “El plazo de los contratos de operaciones petroleras podrá ser de
hasta veinticinco (25) años, pudiendo el Ministerio de Energía y Minas aprobar una única
prórroga de hasta quince (15) años, siempre y cuando los términos económicos resultaren
más favorables para el Estado. Dicha prórroga cobrará vigencia en el momento que la misma
cubra los respectivos trámites administrativos, y se aprobada mediante Acuerdo Gubernativo
en Consejo de Ministros”. Sin embargo, como es evidente, el artículo anteriormente citado
en ningún momento permite la ampliación de los contratos petroleros. Es decir, que aún en
el caso de que pudiera aplicarse a este caso concreto la reforma hecha a la Ley de
Hidrocarburos, ni el Ministro de Energía y Minas ni el Presidente de la República
230 Artículo 2. Deberes del Estado. Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la
libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. 231
Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Gaceta No. 91, Expediente 3461-2008, sentencia de fecha 20- 03-09. 232
Ob. Cit.
112
(individualmente o en Consejo de Ministros) tienen la facultad legal de ampliar los contratos
petroleros.
255. Adicionalmente a esto, se debe notar que el artículo 19 de la Ley de Hidrocarburos (que no
ha sido modificado) establece que las modificaciones a estos contratos son permitidas
cuando se haga necesario, pero que “no podrá autorizarse modificaciones de los contratos de
operaciones petroleras que lesionen los intereses nacionales o violen las leyes de la
República”. Es evidente en el presente caso, que existían suficientes motivos para estar
convencidos de que la ampliación y prórroga del contrato 2-85 violenta la legislación nacional
y no resulta favorable a los intereses nacionales.
256. En el presente caso, es innegable que el Presidente de la República en Consejo de Ministros
tenía toda la prueba documental necesaria que demostraba irrefutablemente que la
prórroga del contrato 2-85, además de ser ilegal por el hecho de que sólo podría autorizarse
mediante la aplicación retroactiva del Decreto 71-2008, tampoco es favorable a los intereses
nacionales.
257. El pleno conocimiento que el Presidente de la República tenía sobre el nocivo efecto que
prorrogar este contrato tendría para el país queda absolutamente demostrado con el
examen de dos importantes documentos:
a. El dictamen legal número 02-2010, de fecha 22 de febrero de 2010, emitido por la
Asesoría Legal del Consejo Nacional de Áreas Protegidas y el Departamento Jurídico
de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas; y,
b. El dictamen jurídico 022-2010, de fecha 26 de febrero de 2010, emitido por la
Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales233.
Ambos dictámenes fueron solicitados por la propia Secretaría General de la Presidencia de la
República dentro del expediente 2009-3010, relativo al proyecto de Acuerdo Gubernativo para la
modificación, ampliación y prórroga del contrato 2-85.
258. En la solicitud hecha a CONAP por la Dirección General de Asesoría Jurídica y Cuerpo
Consultivo del Presidente de la República mediante la providencia número 33-2010, se le
pidió al Consejo que emitiera dictámenes técnico-jurídicos actualizados en relación a los
siguientes puntos:
a. La procedencia o no, de autorizar la realización de operaciones petroleras dentro del
Área Núcleo de la Reserva de la Biósfera Maya, y en su caso, las normas y
procedimientos que deban atenderse;
233 Ambos dictámenes se adjuntan a la presente denuncia.
113
b. Si la autorización de una prórroga del contrato que autoriza a la entidad Perenco
Guatemala Limited, la realización de operaciones petroleras dentro del Área Núcleo
de la Reserva de la Biósfera maya, lesiona intereses nacionales, o viola las leyes de la
República;
c. La procedencia o no, de prorrogar a la entidad Perenco Guatemala Limited, la
autorización de realizar operaciones petroleras dentro del Área Núcleo de la
Reserva de la Biósfera Maya; y,
d. La procedencia o no, de la modificación, ampliación y prórroga del Contrato de
Operaciones Petroleras Número 2-85 de fecha 5 de agosto de 1985, ubicado dentro
del Área Núcleo de la Reserva de la Biósfera Maya, en los términos propuestos.
259. Ante tales cuestionamientos y en su calidad de órgano asesor del Presidente234, el CONAP
respondió lo siguiente:
a. Con respecto a la primera pregunta y con base en la legislación relativa a las áreas
protegidas y en especial de la Reserva de la Biósfera Maya “se llega a la indubitable
conclusión que no procede autorizar la realización de operaciones petroleras dentro
del Área Núcleo de la Biósfera Maya”;
b. Con respecto a si la prórroga del contrato 2-85 viola leyes de la República, el CONAP
consideró que “sí se violan leyes de la República de Guatemala, siendo éstas: el
artículo 15 de la Constitución Política de la República que garantiza la
irretroactividad de la ley porque ignora lo preceptuado por el artículo 12, refundido,
del Decreto Ley Número 109-83, aplicable a este caso concreto, por ser el vigente a
la fecha en que se suscribió y aprobó EL CONTRATO. Así también, ser viola la
legislación en materia de áreas protegidas: el Decreto No. 5-90 del Congreso de la
República, Ley que declara Área Protegida la Reserva Maya, Decreto No. 87-96 del
Congreso de la República que Declara de Urgencia Nacional la Conservación,
Protección y Restauración de la Reserva de Biósfera Maya , Decreto No. 16-2004 del
Congreso de la República, que Declara de Urgencia Nacional e Interés Público la
Defensa y Restauración del Parque Nacional Laguna del Tigre; la Ley de Áreas
Protegidas en sus artículos 20 y 22; el artículo 8 del Reglamento de la Ley de Áreas
Protegidas; y el Plan Maestro de la Reserva de la Biósfera, por encontrarse dentro de
estar región el área autorizada para las operaciones de explotación minera”;
c. Con respecto a la procedencia de prorrogar el contrato 2-85, manifestó que “se
llega a la única conclusión que no es procedente dicha prórroga porque se
contravienen disposiciones legales relativas a la conservación y protección de la
Reserva de la Biósfera Maya…”;
d. Y por último, en relación a la procedencia de la modificación, ampliación y prórroga
del contrato 2-85, se determino “la no procedencia de la modificación, ampliación y
234
Artículo 69 inciso n) del Decreto 4-89 del Congreso de la República, Ley de Áreas Protegidas.
114
prórroga del contrato en los términos propuestos al no encontrarse enmarcado en lo
que para el efecto establece la legislación ambiental y de áreas protegidas vigente y,
al ser incongruente con los preceptos constitucionales mencionados en el presente
dictamen pues la pretendida autorización de nuevos pozos de explotación petrolera
no contemplados en el contrato original y otros elementos que pretenden ampliar y
modificar el mismo, resultan ser nuevos actos jurídicos administrativos que deben
regirse y adecuarse a la legislación vigente”.
260. Por su parte, la Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, ante las
mismas interrogantes concluyó que:
a. En cuanto a la primera pregunta, “la legislación positiva vigente del país establece la
no procedencia de autorizar la realización de operaciones petroleras dentro de las
áreas protegidas y especialmente dentro del Área Núcleo de la Reserva de la
Biósfera Maya, excepto las operaciones petroleras de las concesiones vigentes”;
b. En relación a si la prórroga del contrato lesiona los intereses o las leyes nacionales
manifestó que el marco jurídico “es claro en cuanto a las restricciones existentes
para que proceda autorizar la realización de operaciones petroleras dentro de dicha
área protegida”;
c. En cuanto a la tercera y cuarta preguntas, consideró que la procedencia o no de la
modificación, ampliación y prórroga del contrato 2-85 estriba en la observancia de
la legislación en la materia;
261. En conclusión, puede afirmarse que el Presidente de la República en Consejo de Ministros,
autorizó la modificación, ampliación y prórroga del contrato 2-85 en sabida contravención a
la ley y a los intereses nacionales. Autorización que repercute directamente en el
desempeño de las funciones del Consejo Superior Universitario, provocándoles un agravio.
Falta de validez del Acuerdo Gubernativo 214-2010 por carecer del requisito indispensable
del refrendo ministerial:
262. La otra forma en la que se incurrió en una violación al artículo 9 de la Convención en
perjuicio de los miembros del Consejo Superior Universitario, es que el Acuerdo 214-2010,
por medio del cual se aprobó la modificación, ampliación y prórroga del contrato petrolero 2-
85, carece de validez legal por no haber si refrendado por la totalidad del Consejo de
Ministros en el que se conoció.
263. El día 22 de julio de 2010 el Presidente de la República de Guatemala, en reunión con el
Vicepresidente y los 13 Ministros de Estado conocieron lo relativo al Contrato de
Modificación, Ampliación y Prórroga del Contrato de Operaciones Petroleras de Explotación
Número 2-85 que ya había sido suscrito entre el Ministro de Energía y Minas y la entidad
Perenco Guatemala Limited. En esta ocasión, el Consejo de Ministros debía deliberar sobre
115
los asuntos tratados y de ser acordadas, debían refrendarse. Esto, se debe hacerse para dar
cumplimiento a los incisos c) y y g) del artículo 194 de la Constitución Política de la República
que establecen las obligaciones de los Ministros de “refrendar los decretos, acuerdos y
reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho para
que tengan validez” y de “participar en las deliberaciones del Consejo de Ministros y suscribir
los decretos y acuerdos que el mismo emita”. (El resaltado es propio).
264. En el presente caso, de los 13 Ministerios de Estado existentes, la función de 4 de ellos se
encontraba directamente relacionada con la modificación, ampliación y prórroga del
Contrato 2-85. Estos Ministerios son:
a. El Ministerio de Energía y Minas, por lo relativo a la explotación de hidrocarburos;
b. El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, debido a que dicha explotación se
llevaría a cabo dentro de la Zona Núcleo de un Área Protegida;
c. El Ministerio de Cultura y Deportes, ya que dentro de la referida Zona Núcleo en
donde se encuentra el pozo Xan de explotación petrolera, también se encuentran
monumentos arqueológicos de gran importancia cultural para Guatemala; y,
d. El Ministerio de Gobernación, por ser el encargado del mantenimiento de la paz y el
orden público (aspecto particularmente relevante si se toma en cuenta la grave
situación de seguridad en el Departamento de El Petén).
265. Sin embargo, el Acuerdo 214-2010 no fue refrendado por tres de estos cuatro Ministros. Los
Ministros de Ambiente y Recursos Naturales, de Cultura y Deportes y de Gobernación hicieron
uso de su derecho a razonar sus votos en contra235 de la aprobación de la modificación,
ampliación y prórroga del Contrato 2-85 y expusieron los argumentos de su negativa. Los tres
Ministros citados, hicieron referencia a que su voto en contra se debía a que consideraban que
la actividad petrolera provocaría deterioro en un área protegida, a que se estaba aplicando
retroactivamente la reforma hecha al artículo 12 de la Ley de Hidrocarburos (que permitía la
única prórroga por 15 años más), a que se estaba incurriendo en contravención con preceptos
ordinarios y constitucionales que buscan proteger el medio ambiente, e incluso se argumentó
que el territorio en el que se continuaría llevando a cabo la actividad petrolera es un legado de
nuestros antepasados mayas y poseen una riqueza arqueológica cultura única que estaba en
riesgo, y por último, que también se estaba poniendo en riesgo el derecho a la vida y la salud de
los habitantes del área afectada236. Esto resulta de vital importancia ya que de conformidad con
lo establecido en el artículo 23 del Decreto 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo “Los Ministros
son los rectores de las políticas públicas correspondientes a las funciones sustantivas de cada
Ministerio…Todas las instituciones públicas que tengan funciones relacionadas con el o los ramos
de cada Ministerios forman parte del sector o los sectores correspondientes y están obligadas a
235 Contenido en los artículos 195 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 16 del Decreto
114-97 del Congreso de la República, Ley del Organismo Ejecutivo. 236
Ver votos razonados dentro del Acuerdo Gubernativo 214-2010.
116
coordinar con el rector sectorial”. De manera que, como puede apreciarse, era indispensable
que se tomara en cuenta la opinión particularmente de estos tres Ministros que eran quienes
tenían la rectoría de las políticas públicas en este asunto en particular.
266. La Corte de Constitucionalidad de Guatemala ha sostenido que “refrendar es autorizar un
documento por medio de la firma de persona hábil para ello; y refrendo en el ámbito
constitucional es el acto por el cual un Ministro autoriza con su firma decretos, acuerdos,
reglamentos y otras disposiciones de carácter general, suscritas por el Presidente de la República,
dándoles así, validez*…+”237. Asimismo, ha expresado que los Ministros están obligados a actuar
con el Presidente “refrendando los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por él
relacionados con su despacho para que tengan validez *…+”238 (Ambos resaltados son propios).
267. Es decir, que habiendo quedado establecido por el inciso c) del artículo 194 del texto
constitucional que el acuerdo debe estar refrendado por el Ministro cuyo despacho tenga
relación con el tema, puede sostenerse que el Acuerdo 214-2010 en efecto no fue refrendado y
por lo tanto carece de validez legal.
268. En el presente caso, al interpretar el artículo 9 de la Convención Americana, deberán
tomarse en consideración que este instrumento fue creado con la finalidad de proveer de la
mayor protección a las personas que encuentren en riesgo o vulnerados los derechos,
reconocidos en la misma Convención, o incluso en otros tratados y en las leyes nacionales. Es
decir, que, como establece el artículo 29 antes citado, el análisis de derecho que corresponda a
cada caso deberá atender al corpus iuris internacional, e incluso a la legislación interna del
Estado implicado, puesto que sería contradictorio que la CIDH o la Corte Interamericana,
realizaran una interpretación que terminara restringiendo un derecho humano que sí está
reconocido por otro instrumento o norma239. La Corte Europea de Derechos Humanos, al
conocer casos en que se presume la violación al artículo 7 de la Convención Europea sobre
Derechos Humanos, ha considerado oportuno manifestar que para aplicar una norma, se hace
necesaria la interpretación de la disposición, lo cual es tarea del órgano jurisdiccional interno
facultado para ello. Ante ello, una Corte Internacional deberá actuar únicamente para
237 Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Gaceta No. 35, expediente No. 519-94, página, No. 4, resolución
de fecha 02-03-95. 238
Ibíd. 239
“En consecuencia, si a una misma situación son aplicables la Convención Americana y otro tratado
internacional, debe prevalecer la norma más favorable a la persona humana. Si la propia Co n ve nción establece que sus regulaciones no tienen efecto restrictivo sobre otros instrumentos internacionales, menos aún podrán traerse restricciones presentes en esos otros instrumentos, pero no en la Convención, para limitar el ejercicio de los derechos y libertades que ésta reconoce.” Corte IDH. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5. Párr. 52.
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determinar si la interpretación realizada por las autoridades correspondientes de cada Estado es
compatible con los Derechos Humanos o intereses que protege.
“The Court has acknowledged in its case-law that however clearly drafted a legal provision may be, in any system of law, including criminal law, there is an inevitable element of judicial interpretation. There will always be a need for elucidation of doubtful points and for adaptation to changing circumstances. (…) the Court reiterates that, in principle, it is not its task to substitute itself for the domestic jurisdictions. It is primarily for the national authorities, notably the courts, to resolve problems of interpretation of domestic legislation. The Court’s role is confined to ascertaining whether the effects of such an interpretation are compatible with the
Convention”.240
132. La Corte Interamericana únicamente se ha conocido y encontrado violaciones al principio
de legalidad y al principio de retroactividad en materia punitiva, identificado que:
“en un Estado de Derecho, los principios de legalidad e irretroactividad presiden la actuación de todos los órganos del Estado, en sus respectivas competencias, particularmente cuando viene al caso el ejercicio del poder punitivo en el que se manifiesta, con máxima fuerza, una de las más graves e intensas funciones del
Estado frente a los seres humanos: la represión.”241
133. Deberá observarse que en la cita jurisprudencial anterior, la misma Corte reconoce que los
principios en cuestión no se limitan únicamente al ámbito punitivo, aun cuando su aplicación al
mismo deviene esencial para proteger a la sociedad de los abusos del poder. Más bien,
interpreta la Corte que estos principios deben regir toda la actividad estatal, al igual que lo
reconoce y exige la Constitución guatemalteca.
134. Habiendo señalado la forma en que la legislación guatemalteca consagra el principio de
legalidad y el principio de irretroactividad de la Ley, se hace considerable extender dicha
interpretación en base a los principios propios del derecho internacional, de la Convención
Americana y a los derechos humanos como instrumentos de tutela universal e indivisible. Dicha
interpretación sistemática e integradora, en base a los principios de buena fe y máxima tutela a
la persona humana, invitan a los órganos del Sistema Interamericano a actuar de modo que se
propicie la mayor garantía a los miembros del CSU, al conocer sobre las vulneraciones a los
principios de legalidad y retroactividad reconocidos en la Convención a través de su artículo 9.
240 ECHR. Case of Liivik v. Estonia. No. 12157/05. 25 June 2009. Párrs. 94 y 95. En dicha sentencia también hace
referencia a los fallos: ECHR. Korbely v. Hungary [GC]. No. 9174/02. 19 September 2008. Párr. 72; Sunday
Times v. the United Kingdom. No. 1. 26 April 1979. Párr. 49; Kokkinakis v. Greece. No. 14307/88. 25 May 1993. Párr. 40. 241
Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104. Párr. 107;
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