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Departamento Administrativo del Servicio Civil Estudio sobre la estructura salarial de los empleados del Distrito Capital de Bogotá Informe Final Contrato 009 Luis Hernando Barreto Nieto Contrato 010 Antonio Hernández Gamarra 18 de Septiembre de 2009
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Departamento Administrativo del Servicio Civil
Estudio sobre la estructura salarial de los empleados del Distrito Capital de Bogotá
Informe Final
Contrato 009 Luis Hernando Barreto Nieto Contrato 010 Antonio Hernández Gamarra
18 de Septiembre de 2009
2
I. Introducción
Este documento constituye el informe final del estudio adelantado para el Departamento del
Servicio Civil Distrital—DASC por Antonio Hernández Gamarra y Luis Hernando Barreto
con el fin de proponer una racionalización de la estructura salarial que rige los empleos del
sector central, los establecimientos públicos, las empresas sociales del Estado (ESES) y los
organismos de control (Contraloría, Personería y Veeduría) del Distrito Capital.
Para el fin propuesto el documento consta, además de esta introducción y del resumen de
las conclusiones y recomendaciones, de los siguientes 11 capítulos en los cuales
sucesivamente se presenta: 2- el régimen institucional que establece y regula la estructura
del empleo público en el Distrito; 3- el régimen salarial y prestacional para los servidores
del Distrito Especial de Bogotá; 4- el objetivo del estudio; 5- la metodología; 6- el marco
analítico; 7- la cobertura del estudio; 8- el diagnóstico sobre la estructura salarial en cada
uno de los sectores señalados; 9- la propuesta de reforma que se sugiere a esa estructura
para cada uno de los sectores en dos escenarios; 10- el impacto diferenciado de la reforma;
11- la estimación del costo fiscal que implicaría la reforma en sus dos escenarios; 12- el
impacto fiscal de los dos escenarios frente a las restricciones de la Ley 617 de 2000; 13-
finalmente las conclusiones y recomendaciones.
Para la formulación del diagnóstico se estimó conveniente examinar, además de la
estructura salarial hoy existente, dos aspectos complementarios que se consideraron
necesarios para precisar la naturaleza y el alcance de los cambios propuestos. El primero de
ellos apunta a estudiar la evolución de los salarios reales en el sector central de la
administración del Distrito a partir de 2000, con miras a determinar potenciales deterioros
de la capacidad adquisitiva de esos salarios; el segundo busca examinar indicadores de la
competitividad de las remuneraciones de los empleados del Distrito vis a vis los de la
Nación.
A partir de estos análisis es posible concluir que las principales debilidades de la política de
remuneración de los empleados del Distrito se centran, en lo fundamental, en la estructura
de las escalas salariales y que por lo tanto el énfasis de la reforma debe ocuparse del
adecuado ordenamiento de dichas escalas, con el propósito de mejorar la eficiencia y
facilitar la administración de personal.
Es de anotar que, en un todo de acuerdo con los respectivos contratos, tanto para el
diagnóstico como para las propuestas, la responsabilidad de Antonio Hernández Gamarra
recayó en lo fundamental en el estudio de la estructura salarial de los establecimientos
públicos y las ESEs, mientras que los análisis de Luis Hernando Barreto se centraron en el
sector central y en los organismos de control. Sin embargo, desde el inicio del trabajo se
acordaron metodologías comunes que condujeran a producir un documento final que
tuviese iguales bases conceptuales y fuera absolutamente armónico en su contenido, a
pesar de esa división del trabajo. Razón por la cual desde el principio se acordó con la
dirección del DASC, y con los interventores técnicos, presentar este informe final como un
documento unificado.
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Los autores expresan su gratitud a la Doctora Mariela Barragán Beltrán quien inició los
contactos que hicieron posible las definiciones del alcance del trabajo y su contratación; de
igual manera agradecen a la Doctora Natalia Escovar Lozano, Directora del DASC durante
su desarrollo, el liderazgo que ejerció para que pudiese llegar a feliz término. La Doctora
Sandra Bautista, nueva Directora de la Institución, ha mostrado especial interés en conocer
sus resultados y sus conclusiones, lo cual también merece nuestra gratitud. Los Doctores
Emel Díaz Díaz y Julio César Ramos Quintero, en su condición de interventores técnicos,
hicieron a lo largo del trabajo numerosas sugerencias y aclaraciones sobre la información y
los análisis aquí consignados que contribuyeron a clarificar puntos oscuros de los informes
de avance y a precisar el diagnóstico, las conclusiones y recomendaciones del trabajo.
De igual manera expresamos nuestra gratitud para con Diana Larisa Caruso, quien con
esfuerzo y dedicación contribuyó a depurar, consolidar y darle coherencia a la información
originalmente suministrada por las entidades objeto de estudio y quien fungió de manera
eficiente como asistente de investigación.
Desde luego ninguna de estas personas es responsable de los errores o imprecisiones que
puedan subsistir en este documento los cuales son de la exclusiva responsabilidad de los
autores, al igual que las conclusiones y recomendaciones aquí contenidas.
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II. Régimen institucional que establece y regula la estructura del
empleo público
El sector público colombiano participa en el mercado laboral mediado por un régimen
institucional que regula la estructura del empleo, reglamenta sus características y determina
el salario. Este régimen se ha establecido en la ley 909 de 2004 y cubre a todas las
entidades públicas sean ellas del nivel nacional o territorial. El objeto de este régimen ha
sido el de establecer las condiciones institucionales para construir un servicio civil centrado
en el mérito como principio rector del sistema de acceso (y ascenso) al empleo público de
carrera.
Si bien los más remotos antecedentes del servicio civil dan cuenta que desde 1938 se han
expedido leyes para regular el empleo público, pasando por reformas que han tenido cierta
relevancia en los años 1958, 1968, 1992 y 1998, el régimen vigente ha sido la respuesta del
ejecutivo y el legislativo a la declaración de inconstitucionalidad de la ley 443 de 19981.
Esta inconstitucionalidad afectó de lleno el campo orgánico de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, establecida por el artículo 130 de la Constitución Política y, sobre todo, a la
política de ingresos, ascensos, registro público de carrera y a la evaluación del desempeño.
Ello, por supuesto, bloqueo el sistema público de empleo, dejando en la provisionalidad y
en los encargos las herramientas para el manejo de los cargos públicos de carrera
administrativa.
Más allá de haber subsanado las deficiencias de tipo legal, la ley 909 define la carrera
administrativa del sector público y crea la Comisión Nacional del Servicio Civil para velar
por el sostenimiento de esta carrera. Así mismo, esta Comisión cumple el rol de garantizar
la aplicación del principio de mérito en el sistema de empleo público, a través de la
regulación de los concursos de ingreso y de ascenso.
Para los efectos propuestos en este estudio sobre racionalización de la estructura salarial del
Distrito Especial de Bogotá, es importante destacar que la ley 909 le otorga a la función
pública un carácter instrumental, en la medida que formaliza los parámetros que regulan las
formas de ingreso, ascenso, evaluación y retiro de los servidores públicos (empleados y
trabajadores oficiales); concreta la clasificación de los empleos públicos en los sectores
centrales y descentralizados de los niveles nacional y territorial; define una estructura de
empleos bajo la premisa de mantener el histórico esquema general, esto es, no desfigurar la
idiosincrasia de un modelo que se ha ido construyendo a través de varios decenios, y más
bien introduce reformas que racionalizan y simplifican la estructura, todo ello con la
finalidad de buscar una organización más eficaz y eficiente.
En esta misma línea de marcada continuidad, el modelo de empleo público de la ley 909
configura cuadros funcionales de empleos o lo que en otros sistemas comparados se llama
áreas funcionales o grupos funcionales. Aparte de ser un elemento claramente
modernizador, este instrumento es de suma importancia en la medida que posibilita la
racionalización del sistema de empleos, en la medida que estos cuadros funcionales serán
1 Sentencia de la Corte Constitucional C-372 de 1999.
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agrupaciones de puestos de trabajo que se crearán para racionalizar la gestión de los
recursos humanos. La similitud funcional de cada cuadro permitirá la movilidad horizontal
y vertical de los funcionarios, así como la generación de sistemas de selección y
capacitación comunes, y un orden y racionalización del sistema de retribuciones.
Por otro lado se contempla en esta norma la posibilidad de crear empleos públicos
temporales, lo que representa un instrumento de gran importancia para flexibilizar las
plantas de personal y poder hacer frente a programas coyunturales o necesidades
transitorias de la administración, sin tener que acudir a la creación de nuevos empleos en la
planta de personal. Este instrumento además se concibe como un estímulo para erradicar el
problema de las plantas paralelas.
La ley 909 proveyó de facultades por seis meses al Presidente de la República para expedir
una norma con fuerza de ley para reglamentar el sistema general de nomenclatura y
clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial, con lo cual se
buscaba avanzar en la racionalización y homologación de los sistemas existentes para
lograr la aplicación del sistema de carrera en forma unificada y a su vez se permitan los
movimientos y traslados interinstitucionales para una mejor utilización de los recursos
humanos.
En marzo de 2005 se expidió el decreto 785 a través del cual se estableció el sistema de
nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las
entidades territoriales. Este decreto estableció los cinco niveles jerárquicos de los empleos
públicos incluyendo a los departamentos, municipios y distritos. Ellos son los niveles
directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial. Para cada uno de ellos el decreto le
dispuso la naturaleza de sus funciones. Así mismo, esta norma instituyó los factores y
estudios para la determinación de los requisitos, y las competencias laborales para el
ejercicio de los empleos.
Para cada nivel jerárquico el mencionado decreto fijó la nomenclatura y clasificación
específica, de tal suerte que cada empleo se identifica con un código de tres dígitos. El
primero indica el nivel al cual pertenece el cargo (directivo=1, asesor=2, profesional=3,
técnico=4, asistencial=5); y los dos restantes indican la denominación del cargo.
Con sujeción a la nomenclatura y a la clasificación de empleos por niveles, a las funciones,
competencias y requisitos generales de que trata el presente decreto, las autoridades
territoriales competentes procedieron a adecuar la planta de personal y el manual específico
de funciones y de requisitos dentro del año siguiente a la vigencia del presente decreto, es
decir, hasta marzo de 2006.
En el caso del Distrito Especial de Bogotá, el Concejo expidió el acuerdo 1999 de 2005 por
el cual se ajustó la escala salarial de los empleos públicos del sector central de la
administración distrital así: 10 grados para el nivel directivo, 8 grados para el nivel asesor,
32 grados para el nivel profesional, 22 grados para el nivel técnico, y 27 grados para el
nivel asistencial.
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III. Régimen salarial y prestacional para los servidores del Distrito
Especial de Bogotá
El artículo 12 de la Ley 4a de 1992 establece que el régimen prestacional de los servidores
públicos de las entidades territoriales será fijado por el gobierno nacional, con base en las
normas, criterios y objetivos contenidos en esta misma ley para los servidores del nivel
nacional.
El concepto 1220 de 11 de noviembre de 1999 de la sala de consulta y servicio civil del
Consejo de Estado, señaló que las competencias estatales para determinar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel territorial, le corresponde al
Alcalde Mayor fijar los emolumentos de los empleados del nivel central de la
Administración Distrital, con sujeción al límite máximo salarial que fije el gobierno
nacional en desarrollo de la competencia que le fue asignada en el parágrafo del artículo 12
de la Ley 4ª de 1992.
La misma Corporación mediante concepto número 924 de 23 de enero de 1997 expresó
respecto al incremento salarial de otros servidores públicos del orden territorial, lo
siguiente: "Aunque la contraloría y la personería de Santa Fe de Bogotá, no hacen parte de
la administración central del Distrito Capital, la interpretación final del sistema jurídico en
ese punto, no permite concluir que, como el decreto ley 1421 de 1993 le atribuyó
literalmente al alcalde, con arreglo a los acuerdos correspondientes, la determinación de
emolumentos sólo para la administración central, correspondería a otra u otras autoridades
el señalamiento de estos para la Contraloría y la Personería". "Asimismo el Alcalde Mayor
del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá fija los emolumentos de los empleados públicos
del Concejo y determina los de la Personería y de Contraloría del Distrito Capital salvo los
del Personero y el Contralor, con arreglo a los acuerdos que disponen las escalas de
remuneración de las distintas categorías de empleos".
IV. Objetivo del estudio
El presente estudio de carácter técnico tiene el objetivo de proponer una racionalización de
la escala salarial de los empleos de carrera administrativa para los cinco niveles jerárquicos
(directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial) en cada uno de los cuatro sectores de la
administración distrital (central, establecimientos públicos, empresas sociales del Estado y
organismos de control), con el fin de estimular los ascensos y de esta manera fortalecer la
carrera pública en el Distrito de Bogotá. Así mismo, esta racionalización de escalas facilita
la posibilidad de crear cuadros funcionales de empleos de acuerdo a lo establecido en la ley
909 de 2004.
V. Metodología
La metodología utilizada para adelantar este estudio consta de cuatro partes: El referente
normativo e institucional, el marco analítico, el diagnóstico y la propuesta. El primero de
7
ellos se ha mencionado atrás y tiene por objeto conocer las restricciones y los grados de
libertad con que cuenta la administración distrital para implementar la propuesta y
recomendaciones que aparecen al final.
El diagnóstico tiene el propósito de conocer en detalle la actual dispersión de salarios lo
que se aleja del principio racional, estándar y homologado que debe existir en los sistemas
de salarios, de acuerdo con el espíritu de la reforma que trajo la ley 909 de 2004. Desde
luego, que ello impide lograr la aplicación del sistema de carrera en forma unificada, tal
cual fue concebido en la reforma que está vigente.
El marco analítico es útil para comprender el alcance de la propuesta, toda vez que
tratándose de un problema eminentemente de tipo administrativo, no será posible aplicar a
cabalidad los fundamentos teóricos y prácticos que trae la administración de salarios, por
cuenta de las restricciones propias de un estudio de esta naturaleza. Ello, desde luego,
reduce los grados de libertad con los que se quisiera contar para hacer la mejor propuesta.
La propuesta concebida maximiza el instrumental a disposición de este estudio y queda
planteada como una etapa de ajuste necesaria en las escalas salariales, de tal suerte que
permita no solo crear mayores y mejores incentivos de ascenso entre grados de una misma
escala, sino también racionalizar las competencias alrededor de los cuadros funcionales de
empleos.
La metodología de trabajo consistió en las siguientes etapas:
1. Recopilación de la información directamente de las entidades mediante el formato
establecido en al circular 039 de 2008 del Departamento Administrativo del
Servicio Civil Distrital.
2. Validar, criticar, devolver, corregir y revisar la información reportada. Para este
efecto realizaron reuniones con cada una de las 60 entidades que hacen parte de los
cuatro sectores de la administración distrital.
3. Procesar la información para construir una base de datos funcional.
4. Hallar el comportamiento de la remuneración básica en términos reales.
5. Comparar por nivel jerárquico la asignación básica y los factores salariales y
prestacionales con sus pares en la Nación.
6. Aplicar las formulas de dispersión horizontal y vertical para elaborar el diagnóstico.
7. Construir de dos escenarios alternativos: el primero mantiene constante en valores
absolutos la diferencia entre grados de una misma escala salarial (por nivel
jerárquico y sector); el segundo mantiene constante la variación porcentual con la
que crecen los grados de una misma escala salarial (también por nivel jerárquico y
sector).
8. Hallar el costo fiscal de cada escenario.
9. Analizar si el costo fiscal es viable dentro de la restricción que impone la ley 617 de
2000.
8
VI. Marco analítico
Este marco analítico acota las posibilidades teóricas y prácticas de manejar la estructura de
empleos y salarios del Distrito Capital, en el entendido de que no todo lo que plantea la
teoría de administración de empleos y salarios no sería factible aplicarlo en este estudio.
Ello se debe, entre otras razones, a que ya existe una estructura de empleos y salarios en el
Distrito consolidada, además de estar regulada por un régimen institucional y legal, cuya
discreción para modificarlo es muy limitada para las autoridades distritales. Por esa razón, a
pesar de no ser factible una reinvención o una reingeniería total a la estructura salarial, si
es posible simplificar y homogeneizar los grados de la escala salarial con el fin de
enderezar la estructura en los términos establecidos por el mismo régimen legal. Ello
redundará, por ejemplo, en facilitar la aplicación de los cuadros funcionales de empleos, ya
que el desorden de la actual estructura no lo permite.
No obstante, aquí se presentan todos los componentes que contiene la teoría de
administración de salarios, pero en la parte final de este marco analítico se enfatizará en los
elementos útiles para este estudio como son los incentivos para el ascenso dentro de
cualquier organización que se precie de que sus empleados puedan allí adelantar una
carrera pública como es el caso del Distrito.
El sistema de gestión humana dentro de una organización tiene un subproceso de
administración de salarios e incentivos, el más pragmático de todos2. La teoría de salarios
facilita las herramientas necesarias para diseñar un programa de compensaciones e
incentivos salariales que le permita a traer, contratar y mantener personal altamente
motivado, productivo y eficiente en el logro de los objetivos individuales, grupales y
organizacionales3.
Cuatro factores explican la base de la productividad de las organizaciones: el primero es el
diseño funcional de los cargos, el que contiene lo que se hace en cada puesto de trabajo y
cuáles son las labores o actividades propias de cada uno de los cargos de la organización. El
segundo factor explica el cómo hacer y desarrollar las funciones del cargo, permitiendo
elaborar un manual de procedimientos. El tercer factor, consecuencia de los dos anteriores,
se refiere al desempeño de los empleados. En otras palabras, los objetivos que la
organización espera que sus empelados alcancen con el adecuado ejercicio de funciones y
procedimientos. Por último, el cuarto factor, se refiere al cálculo del salario equitativo que
se ajuste y compense el logro eficiente de los objetivos por parte de cada uno de los
miembros de la organización.
Con la puesta en marcha de estos cuatro factores, la organización podrá calcular el nivel de
productividad alcanzado y, en consecuencia, establecer su nivel de competitividad en el
entorno de organizaciones de su misma naturaleza.
2 Los subprocesos de convocatoria, incorporación, capacitación, conservación, desarrollo y desvinculación
son otros de los procesos de gestión del talento humano. 3 Miguel Amaya Galeano, Administración de Salarios e Incentivos, Ed. Escuela Colombiana de Ingeniería.
Primera reimpresión, Bogotá, junio de 2004.
9
La teoría de administración de salarios e incentivos contempla métodos de evaluación y
valoración de cargos, precisamente como paso previo para la asignación salarial o de algún
incentivo. El desempeño de los empleados es también del interés de la teoría de la
administración de salarios, sobre todo en la gestión por competencias, toda vez que de allí
depende la productividad de empleado. La compensación se aplica una vez se ha
determinado el desempeño individual. Todo ello se logra realizar mediante la
determinación previa de una estructura salarial.
A. Diseño funcional de cargos y perfiles ocupacionales
La eficiencia con la que funcione una organización depende de un adecuado diseño
funcional de los cargos incorporados en su estructura organizacional. Este diseño involucra
el análisis, determinación y definición clara y precisa de tareas o actividades principales,
secundarias y ocasionales, propias de cada uno de los cargos. El diseño de un cargo
significa establecer cuatro condiciones fundamentales4:
1. Contenido del cargo. Se refiere al contenido de tareas o atribuciones que el ocupante
deberá cumplir.
2. Métodos y procedimientos de trabajo. Hace relación al cómo deberá cumplir esas
obligaciones y tareas.
3. Responsabilidad. Se refiere a quién deberá reportar el ocupante del cargo, es decir,
la relación con su jefe.
4. Autoridad. Está relacionado con los empleados a quienes deberá supervisar o dirigir,
esto es, la relación con los subordinados.
El diseño de los cargos se deriva del análisis de los puestos de trabajo (análisis
ocupacional), para mejorar la eficiencia organizacional y satisfacción laboral del empleado
mediante aspectos tecnológicos y humanos. Mediante el análisis ocupacional se pude
obtener la información pertinente y relativa a cada cargo, lo que permite identificar y
definir las tareas o actividades y responsabilidades que el mismo implica, así como el perfil
que debe tener una persona para desempeñar eficientemente su trabajo.
Una vez efectuado el análisis ocupacional, se procede al diseño propiamente de cada cargo,
es decir se elaboran las descripciones de oficio o de funciones para lograr entonces lo que
se llama manual de funciones.
Con el diseño funcional de los cargos, es decir qué se hace en un cargo, así como con la
determinación del perfil o requisitos que un empleado debe reunir para desempeñarse
adecuada y eficientemente, la organización se encuentra en disposición de establecer los
estándares de desempeño.
4 Amaya, ob cit, página 5.
10
B. Estándares y evaluación del desempeño
La evaluación del desempeño es lo que la organización espera de los empelados en el
ejercicio de sus funciones, de acuerdo con un diseño adecuado de los procedimientos. Con
la sumatoria de los desempeños individuales se busca el logro de los objetivos misionales
de la organización.
C. Salarios e incentivos
Existen metodologías apropiadas para diseñar y calcular en las organizaciones un salario
equitativo que se ajuste a las funciones del cargo y al perfil requerido para hacerlo. El
método de puntuación es el que más se utiliza por las grandes empresas consultoras en
talento humano5.
Este método requiere de la selección de factores o prerrequisitos para ejecutar en forma
eficiente un cargo. Estos factores son relativos a cada nivel jerárquico y deben ser comunes
a todos los cargos que hay que evaluar. Cada factor se debe aceptar como importante y que
pueda ser medible por todos. Por factor importante se debe entender aquel que contribuye
al éxito y logros de los objetivos propuestos por un cargo y por el cual la organización lo
remunera equitativamente. Por ejemplo, si el factor educación representa un 35%, en este
mismo porcentaje este factor contribuye a los logros u objetivos de un cargo en un área
determinada.
Seleccionados y definidos los factores, se procede a la ponderación, que no es otra cosa que
la determinación del peso específico que dentro del 100% tiene cada uno de ellos. Por
ejemplo: educación 35%, experiencia 25%, responsabilidad 25%, y condiciones de trabajo
15%. Esta asignación debe ser consensuada entre los analistas que estén elaborando este
trabajo.
D. Determinación y descripción de grados
Es necesario dividir cada factor (y subfactor) en grados debido a que cada uno de los cargos
objeto de valoración y análisis difiere de los demás en cuanto a la ponderación que tiene en
educación, experiencia, responsabilidad y condiciones de trabajo. Una vez definido cada
grado por la participación relativa que contenga de cada factor, se pueda ubicar cada
empleado dentro del grado que le corresponde. En cuanto al número de grados en cada
factor, no existe una fórmula exacta, pero un mínimo de 3 y un máximo de 7 se consideran
adecuados para que todos los cargos se ubiquen dentro de alguno de los grados.
Una vez definidos los diferentes grados para cada factor, se procede a determinar el valor
en puntos que le corresponde a cada grado. Existen diferentes técnicas para hacerlo como la
progresión aritmética que consiste en calcular una constante de progresión y se mantiene a
lo largo de la escala de grados definida. La siguiente formula lo explica:
5 Método creado por Merrill Lott en 1925. Cf. Amaya, ob cit, página 8.
11
( ) / 1máx mínr P P N Donde:
r Factor de progresión
máxP = Puntuación del grado máximo del factor
mínP Puntuación del grado mínimo del factor
N= Número de grados del factor
Otra forma de calcular la constante de adición para la progresión aritmética es mediante un
incremento porcentual relativo constante entre grados. Al igual que en el caso anterior, en
vez de ser una constante absoluta se cambia por una constante relativa (o porcentual).
E. Determinación de la estructura salarial
A la puntuación resultante del ejercicio anterior, se le asigna un valor en términos de
salarios, se lleva a un diagrama de dispersión la nube de puntos que resultare y a través de
la determinación de una curva tendencia polinómica se ajusta la nube de puntos y así se
obtiene la curva de salarios para la organización. A partir de esa curva de salarios se
determinan las escalas que harán parte de cada nivel jerárquico dentro de la organización.
La pregunta que surge es el número de escalas que deberá agrupar los distintos cargos.
Aunque no hay un procedimiento o regla exacta que determine el número de escalas,
autoridades en la materia están de acuerdo en que no es deseable tener un excesivo número
de escalas. Durante el período de 1951 a 1966 la práctica en Estados Unidos fue tener entre
doce y catorce escalas. Años más tarde esta práctica se cambió y se comenzaron a utilizar
diez clases, cifra que parece tener un consenso entre los especialistas6.
F. Incentivos
En la teoría un sistema de incentivos bien cimentado conduce a una mayor productividad, a
una disminución de los costos unitarios y a una mayor competitividad de la organización;
además trae una recompensa económica adicional para el empleado. Esta recompensa
procura estimular a un mejor desempeño individual sin tener en cuenta la antigüedad o las
horas laboradas. Los incentivos concilian ese deseo de la organización de aumentar la
productividad frente a los intereses de los empleados. La repartición de las mejoras en
productividad se considera parte del proceso de negociación de las convenciones
colectivas7.
Los incentivos abarcan varias formas: valor adicional a la remuneración básica por
productividad; bonos individuales por mayor productividad o reducción de costos;
incentivos por méritos reconocidos por la organización en virtud del desempeño en un
6 Amaya, ob cit, página 351.
7 Roger G. Schroeder, Administración de operaciones, México, editorial Mc Graw Hill, 1986. Cf. Amaya, ob
cit, página 121.
12
período de tiempo; aumentos basados en antigüedad supone mayor aptitud para el cargo;
incentivos estructurados en primas, bonificaciones, auxilios, seguros, fondos e empleados,
etc.; finalmente el incentivo de mayor salario por ascensos. En este último es importante
enfatizarlo debido a que contiene buena parte de la justificación de este estudio.
1. Incentivos de los ascensos
A partir de la estructura salarial que contiene niveles jerárquicos y para cada uno de ellos
definida su respectiva escala salarial, la organización cuenta con una herramienta para
incentivar una carrera profesional dentro de la organización para los funcionarios que así lo
ameriten. La diferencia en salario base que tiene cada grado dentro de la escala será el
principal incentivo para promover esta carrera dentro de la organización.
Cuando las diferencias salariales entre los grados consecutivos de una misma escala salarial
son muy pequeñas, esto conlleva una dificultad para distinguir entre un grado y el siguiente
las tareas y funciones a desempeñar, además de la indiferencia que esta situación les
plantearía a los empleados en términos de los incentivos para buscar un ascenso y hacer una
carrera dentro de la organización. Pero si estas diferencias son significativamente distantes
entre grados de una misma escala, pues ello facilita no solo una clara y nítida diferenciación
de tareas y funciones a desempeñar por cada grado, sino que incluso posibilita
enormemente el agrupamiento funcional de los empleos, lo cual constituye una ventaja para
racionalizar una estructura de empleos y salarios.
G. Construcción de la estructura salarial
Las etapas anteriores que tienen elementos no solo de administración de salarios sino
también de política salarial en el caso de los incentivos, deben servir de criterios esenciales
para la construcción de la estructura salarial de la organización. Los niveles jerárquicos y
los grados que harán parte de la escala salarial dentro de cada uno de ellos son los
elementos primordiales a tener en cuenta para esta construcción.
Algo importante que ya se mencionó es el ancho que va tener cada grado dentro de la
escala, el cual pude ser determinado por un valor absoluto o un valor relativo. Lo cierto es
que la uniformidad en este ancho entre grados dentro de la escala constituirá un factor
fundamental en la construcción de esta estructura salarial. Por eso en la determinación y
descripción de grados se sugería que este ancho fuese constante ya sea en términos relativos
o absolutos.
13
VII. Cobertura del estudio
Este estudio cubrió los 4 sectores de la administración distrital: sector central,
establecimientos públicos, empresas sociales del Estado y organismos de control. Para cada
sector se consideraron los cinco niveles jerárquicos: directivo, asesor, profesional, técnico y
asistencial. En total se procesó la información de asignaciones básicas y factores salariales
y prestacionales para un total de 16,534 empleados. Estos no incluyen 500 trabajadores
oficiales identificados en la información enviada (380 para las ESES y 120 para los
establecimientos públicos).
Cuadro 1
Distribución de los empleados del distrito capital de Bogotá Sector Directivo Asesor Profesional Técnico Asistencial Total SIGIA* Diferencia
Sector central 388 153 2.886 940 2.761 7.128 7.111 (17)
Establecimientos públicos 136 79 736 298 580 1.829 2.410 581
Empresas sociales del estado 97 63 2.461 393 2.757 5.771 6.152 381
Organismos de control 121 33 992 87 573 1.806 1.755 (51)
Total 742 328 7.075 1.718 6.671 16.534 17.428 894
Total (%) 4,5 2,0 42,8 10,4 40,3 100,0
* Información del SIGIA del DASC con corte a 31 de diciembre de 2008
Al contrastar la información procesada en este estudio que provino directamente de cada
una de las entidades, frente a la reportada por el SIGIA, que es el sistema de información
del Departamento Administrativo del Servicio Civil, se tiene una diferencia de 894 cargos
menos en este estudio. Las razones se explican porque algunas entidades no reportaron la
información como son los casos de dos ESES: Nazaret (26) y Usme (169); dos
establecimientos públicos: Patrimonio Cultural (23) e IDEP (37). Las diferencias en las
ESES y los establecimientos públicos obedecen principalmente a los trabajadores oficiales.
No obstante, en varias entidades se presentan diferencias en el reporte de información ya
sea por defecto o por exceso con respecto al SIGIA.
En la medida que el SIGIA no tiene la discriminación de factores salariales y prestacionales
para cada uno de los empleados, este estudio optó por corregir al máximo las
inconsistencias con las mismas entidades y trabajar con la información que reportaron
directamente.
Es importante anotar que el diagnóstico de la dispersión horizontal y vertical se efectúo
solamente con los cargos que se encontraban ocupados y no se utilizaron las vacantes. Ello
en razón de que las vacantes no poseen información sobre los factores salariales y
prestaciones, muchos de los cuales son intuito persona como la prima técnica, prima de
antigüedad, etc.
14
VIII. Diagnóstico
A. Consideraciones generales
El diagnostico de la estructura salarial del Distrito Capital de Bogotá requirió, en primer
lugar, estandarizar en un solo formato la recolección de la información salarial de cada una
de las entidades que hacen parte de los cuatro sectores funcionales en que se divide la
administración de la ciudad: sector central, establecimientos públicos, empresas sociales del
estado (ESES) y organismos de control.
La recopilación de la información se llevó a cabo en dos etapas: en la primera el
Departamento Administrativo del Servicio Civil (DASC) expidió la Circular 039 de 2008
reglamentando el formato único de recolección de información salarial y notificando a
todas las entidades de su diligenciamiento. En esta primera etapa participaron los Drs.
Germán Rodríguez, Patricia Rivera y Manuel Salamanca, llevando a cabo esta tarea
durante el último trimestre de 2008. La segunda etapa se inicia en febrero de 2009 por los
autores de este estudio, quienes recibieron la información recopilada el año anterior.
Frente a la evaluación que se hizo de esta información fue imprescindible ajustar el formato
para recoger algunas variables salariales que inicialmente no estaban previstas, así como
adicionar los cargos vacantes y corregir deficiencias por mal diligenciamiento, información
incompleta y alteración del formato. Esta actividad se llevó a cabo en reuniones
individuales con cada una de las entidades para lograr la mejor calidad posible de esta
información. De esta manera finalmente fue posible llevar a cabo el diagnóstico y la
posterior propuesta de racionalización.
Una vez superada las deficiencias de la información inicial que se dejan anotadas se
estructuró una base de datos idónea para adelantar el diagnóstico y posterior propuesta de
reforma para cada nivel jerárquico (directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial)
dentro de cada uno de los cuatro sectores mencionados anteriormente.
La división del trabajo entre los dos autores de este estudio, tanto en diagnóstico como en
reforma, fue sectorial: Antonio Hernández Gamarra trabajó los establecimientos públicos y
las ESES, y en ese sentido preparó los anexos 4 y 5 correspondientes al diagnóstico, y los
anexos 8 y 9 correspondientes a la propuesta de reforma. Luis H. Barreto, por su parte,
trabajó el sector central y los organismos de control, y preparó los anexos 3 y 6 del
diagnóstico, y los anexos 7 y 10 de propuesta de reforma.
1. Definiciones básicas de salario y prestaciones
De acuerdo con la Corte Constitucional la definición de salario es la siguiente:
Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el
trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del
servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por
mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni
15
para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las
prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni
los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen
en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales,
acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador,
cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la
liquidación de prestaciones sociales8.
Adicionar párrafo. Bajo esas consideraciones es posible concluir que el régimen salarial
El régimen salarial está constituido por los siguientes beneficios:
• Asignación básica
• Valor del trabajo suplementario y del trabajo de la jornada nocturna o en días de
descanso obligatorio.
• Incrementos por antigüedad de acuerdo con las normas vigentes
• Gastos de representación (en los casos previstos por las normas legales)
• Prima técnica
• Bonificación por servicios prestados.
• Auxilio de transporte (en los casos previstos por las normas legales)
• Subsidio de alimentación (en los casos previstos por las normas legales )
• Prima semestral o de servicios
• Viáticos percibidos por los funcionarios en comisión, que se integran como factor
salarial cuando exceden los 180 días al año.
El factor salarial, según la ESAP9, es todo valor que establecido específicamente en una
norma legal, consagre un beneficio prestacional o salarial, o de manera general, incremente,
a manera de elemento multiplicador, el valor de los beneficios salariales y prestacionales
que se liquidan con otros factores. Es decir, este factor general se adiciona a los factores
específicos de los citados beneficios.
La prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios y
otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas
o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecidas en el reglamento interno
de trabajo, en fallos arbítrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los
riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación del trabajo o con
motivo de la misma10
. El régimen de prestaciones sociales está compuesto de los siguientes
beneficios:
• Vacaciones
• Prima de vacaciones
• Prima de navidad
• Auxilio de cesantía
8 Sentencia Corte Constitucional C-521/95
9 Cartilla laboral Régimen Prestacional y salarial de empleados del sector público. Elaborada por: Mónica
Ivonne Escalante Rueda, María Carolina Arciniegas Gómez. 10
Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, Sentencia de julio 18 de 1995.
16
• Bonificación por recreación
• Calzado y vestido de labor de acuerdo con lo reglamentado por la Ley
• Prestaciones a cargo de las entidades de seguridad social
• Pensión de retiro por vejez o invalidez o sustitución pensional.
• Enfermedad profesional
• Accidentes de trabajo
• Auxilio funerario
• Auxilio de maternidad
• Asistencia médica, odontológica, quirúrgica y hospitalaria a cargo de la EPS.
• Seguro por muerte.
• Subsidio familiar a cargo de las cajas de compensación.
No obstante, la descomposición de los Factores Salariales y prestacionales—FSP entre
factores salariales y factores prestacionales puede causar confusión, para los fines de este
trabajo esa separación resulta irrelevante, toda vez que estos factores serán analizados como
un todo. De aquí en adelante debe entenderse que los FSP son la totalidad de esos pagos
que incluyen entre otros, debidamente prorrateados con el fin de tener una imputación
mensual de cada uno de ellos, la prima semestral, la prima de vacaciones, la prima de
navidad, la bonificación por servicios prestados, la bonificación por recreación, el
reconocimiento por permanencia, la dotación de vestido y calzado, la prima de antigüedad,
la prima técnica, los gastos de representación, la prima secretarial, los subsidios de
alimentación y transporte, y las horas extras, dominicales y festivos. Además cuando en
alguna institución se pagan primas adicionales a las mencionadas, las mismas están
incluidas en el valor de los FSP, si así fue reportado en la información.
2. Consideraciones metodológicas
El diagnóstico de la estructura salarial escogió la dispersión como el criterio metodológico
más adecuado para medir la variabilidad entre los salarios. La dispersión se define como la
distribución estadística de un conjunto de valores y mide qué tan alejado está ese conjunto
con respecto a su media aritmética. Así, cuanto menos disperso sea el conjunto, más cerca
del promedio se encontrarán los valores que lo conforman y viceversa.
La dispersión en este estudio de salarios es útil porque mide qué tan homogénea es la
remuneración de un mismo cargo (denominación, código y grado) dentro de un nivel
jerárquico en cada sector. A ésta la llamamos dispersión horizontal. También es útil porque
mide qué tan dispersa es la remuneración de los distintos grados que integran la escala
salarial dentro de un mismo nivel jerárquico en cada sector. A ésta la denominamos
dispersión vertical.
Esta medida de dispersión se aplicó a los niveles jerárquicos en cada uno de los cuatro
sectores. Estos componentes son la remuneración básica y los factores salariales y
prestacionales. La suma de ambos constituye el salario o la remuneración total. Se entiende
por remuneración básica aquella que recibe el funcionario sin incluir otros factores de
17
salario y que, por ley, es el que corresponde a cada empleo según la denominación y grado
dentro del sistema de nomenclatura y clasificación de empleos.
La medida de dispersión se formaliza a través de la varianza, denotada usualmente por la
letra minúscula griega δ (delta) elevada al cuadrado (δ2), la que toma como punto de
referencia la media aritmética de un conjunto de datos. Más específicamente, la varianza es
una medida de que tan cerca, o que tan lejos están los diferentes valores de su propia media
aritmética. Cuando más lejos están las Xi de su propia media aritmética, mayor es la
varianza; cuando más cerca estén las Xi a su media menor es la varianza.
Matemáticamente se define y expresa de la siguiente manera:
2
2 1
__
( )n
i i
n
X X
(1)
Ahora bien, una vez calculada la varianza, se puede obtener la desviación estándar como
una medida de la cantidad típica en la que los valores del conjunto de datos difieren de la
media. Es la medida de dispersión más utilizada, se le llama también desviación típica.
Se calcula de forma sencilla, si se conoce la varianza, por cuanto esta es la raíz cuadrada de
la varianza. A la desviación se le representa por la letra minúscula griega δ (delta) y se
expresa de la siguiente manera:
2 (2)
Las medidas de tendencia central tienen como objetivo el sintetizar los datos en un valor
representativo, las medidas de dispersión nos dicen hasta que punto estas medidas de
tendencia central son representativas como síntesis de la información. Las medidas de
dispersión cuantifican la separación, la dispersión, la variabilidad de los valores de la
distribución respecto al valor central. Distinguimos entre medidas de dispersión absolutas,
que no son comparables entre diferentes muestras y las relativas que nos permitirán
comparar varias muestras.
Un problema que se plantea, tanto la varianza como la desviación estándar, especialmente a
efectos de comparaciones entre distribuciones, es el de la dependencia respecto a las
unidades de medida de la variable. Cuando se quiere comparar el grado de dispersión de
dos distribuciones que no vienen dadas en las mismas unidades o que las medias no son
iguales se utiliza el llamado Coeficiente de Variación, del que se demuestra que nos da un
número independiente de las unidades de medidas empleadas, por lo que entre dos
distribuciones dadas diremos que posee menor dispersión aquella cuyo coeficiente de
variación sea menor., y que se define como la relación por cociente entre la desviación
estándar y la media aritmética; o en otras palabras es la desviación estándar expresada
como porcentaje de la media aritmética, así:
18
__.100CV
X
(3)
Donde CV representa el número de veces que la desviación típica contiene a la media
aritmética y por lo tanto cuanto mayor es CV mayor es la dispersión y menor la
representatividad de la media.
La dispersión horizontal se calculó con base en la desviación estándar de las asignaciones
básicas para los distintos cargos dentro de sus respectivos niveles jerárquicos. El
coeficiente de variación de calculó para cada caso considerando la respectiva media.
Por último, este estudio adoptó como categoría salarial, aquella que combina un código y
un grado distinto dentro de cada nivel jerárquico. Por ejemplo, el profesional universitario
código 219 tiene una escala salarial que va desde el grado 7 hasta el grado 20, lo que
implica 13 categorías salariales distintas.
A continuación se presenta una síntesis del diagnóstico sectorial y en los anexos
correspondientes el respectivo detalle.
B. Crecimiento de los salarios reales 2000-2009 (Anexo 1)
El examen de la evolución de los salarios reales de los empleados del Distrito considera la
asignación básica del sector central como el referente válido para todos los empleados, toda
vez que el decreto que anualmente incrementa esta asignación básica sirve como parámetro
de aumento para los demás sectores distintos al central.
El propósito de este examen es identificar si los salarios tuvieron pérdida en términos reales
en lo corrido de la presente década, con el fin de que este estudio considere un criterio de
compensación.
La asignación básica por nivel jerárquico y grado para el sector central fue tomada de cada
uno de los decretos que establecen el incremento salarial desde 2000 hasta 2009 inclusive.
La serie sufrió una modificación estructural en 2005, toda vez que se suprimió el nivel
ejecutivo y el nivel operativo, cargos que migraron hacia el nivel profesional y asistencial
respectivamente. Así mismo, dentro de cada nivel jerárquico existieron reclasificaciones
entre grados. El empalme de la serie tuvo en cuenta estas modificaciones para hacerla
consistente.
La ganancia o pérdida real (en pesos de 2009) se calcula por nivel jerárquico y por grado,
separando el impacto acumulado para tres subperiodos: 2001 a 2003; 2004 a 2007 y 2008 a
2009. La asignación básica real (pesos de 2009) también se calcula para el período
completo 2000 a 2009 por nivel jerárquico y grado; y la variación anual real (%) de la
asignación básica también para todo el período (2001 a 2009) se calcula por nivel
jerárquico y por grado. Entre 2000 y 2009 el salario real de los empleados del nivel
asistencial, los técnicos, los profesionales, los asesores de menor rango jerárquico (grados
19
1, 2 y 3), y los directivos de menor nivel (grados 1, 2, 3 y 4) no se deterioró. Los directivos
y asesores de mayor nivel tuvieron un leve deterioro real en el mismo período.
Si bien para todos los niveles jerárquicos en el período 2001 a 2003 se registraron pérdidas
reales en la capacidad adquisitiva de los salarios, esta fue recuperada en los años
posteriores, de tal suerte que para todo el período la mayoría de cargos registran ganancia
real.
En el anexo 1 se evidencia el detalle de estos crecimientos reales de la asignación básica
por períodos y nivel jerárquico para todos los grados salariales.
C. Competitividad de los salarios del Distrito frente a los de la Nación (Anexo 2)
La competitividad de los salarios del Distrito se hará efectuando una comparación con los
salarios de la Nación, pues este referente es el más aproximado debido a las similares
características entre sectores, niveles y escalas. Además, ambas remuneraciones están
gobernadas bajo los mismos parámetros establecidos en la Ley 4 de 1992 y en la ley 909 de
2004.
El método de comparación se realizó para el sector central distrital y nacional, escogiendo
dentro de cada uno de ellos los dos cargos más aproximados por nivel jerárquico. Para los
directivos de mando superior se comparó el Ministro en el nivel nacional con el Secretario
en el nivel distrital; y el viceministro con el subsecretario respectivamente. Los demás
cargos se escogieron por la mínima diferencia que existe entre las asignaciones básicas,
independiente de grado que cada uno tenga.
No se consideró que el mismo grado fuese el criterio principal para determinar la
comparación directa entre cargos de un mismo nivel jerárquico, porque el tamaño de las
escalas es distinto tanto en el Distrito como en la Nación. Ello de entrada plantea que un
mismo grado no tiene la mínima diferencia entre las asignaciones básicas, lo que
establecería un sesgo de competitividad para el lado que presente la mayor asignación
básica. Para evitarlo se tomaron las asignaciones básicas con la menor diferencia posible,
independiente del grado.
Las siguientes son las conclusiones de la comparación de los salarios del distrito frente a
los de la Nación:
a. A excepción de los cargos de Ministro y Viceministro frente a sus pares en el
distrito, los demás cargos están mejor remunerados en el Distrito Especial de
Bogotá.
b. Las desviaciones en la remuneración total son variables y van desde 1,3% en el
subdirector hasta el 19% en el cargo de asesor.
c. Las diferencias más importantes entre los factores salariales y prestacionales son:
20
i. La prima de antigüedad aplica en el Distrito para aquellos funcionarios que
tengan un servicio continuo de 4, 9 o 14 años de servicio, con un porcentaje
de 3%, 5% y 7% respectivamente. La Nación tiene restringido el derecho a
esta prima solamente para aquellos funcionarios que ingresaron antes de
1978.
ii. El reconocimiento por permanencia es un beneficio adicional que tienen los
funcionarios del Distrito y no tienen los de la Nación. Por 5 años de servicio
ininterrumpido, el funcionario recibe el 13% de la asignación básica en el
último año.
iii. Los gastos de representación están restringidos en la Nación solamente para
altos dignatarios como Ministros y Viceministros. En el caso del Distrito, los
gastos de representación cubren todos los cargos del nivel directivo
(Secretario, Subsecretario, Director, Subdirector, Jefe de Oficina) y a los del
nivel asesor. Los porcentajes varían en el 20, 30, 40 y 100% de acuerdo con
el grado que ocupe en la escala salarial.
iv. La prima semestral en la Nación equivale a 15 días de salario, mientras en el
Distrito es de 37 días de salario.
v. En la Nación no existe la prima secretarial, mientras en el Distrito existe con
el 2% de la asignación básica para los cargos de secretaria en el nivel
asistencial.
vi. La prima técnica fluctúa en el 50%, 40%, 35% y 20% en la Nación para los
niveles directivo y asesor, mientras en el Distrito es del 40% para el nivel
profesional y del 50% para el nivel asesor y directivo.
d. En general, los salarios del Distrito son más competitivos que los salarios de la
Nación.
D. La dispersión salarial en el sector central (Anexo 3)
Las entidades que hacen parte del Sector Central Distrital son 13 Secretarias y 2 Unidades
Administrativas Especiales. La dispersión salarial se analiza transversalmente la estructura
salarial de estas quince entidades para cada uno de los niveles jerárquicos: directivo, asesor,
profesional, técnico y asistencial.
El número de cargos ocupados para cada una de estas entidades son considerados para esta
medición los que ascienden a 6.702 cargos. Adicionalmente hay 432 cargos vacantes
distribuidos entre todas las entidades a excepción de las Secretarias de Educación y
Desarrollo. Para efecto del análisis de la dispersión excluir los vacantes es irrelevante por lo
representativo de la muestra.
21
La distribución de los cargos por entidad y nivel jerárquico está concentrada en cinco
entidades, toda vez que ellas abarcan el 75,5% de los cargos totales ocupados a 31 de
diciembre de 2008.
Por nivel jerárquico, casi el 80% de los cargos están en los niveles profesional (40,1%) y
asistencial (39,1%), mientras que entre los directivos (5,6%), técnicos (13%) y asesores
(2,2%) se distribuyen los restantes cargos.
Las dispersiones (horizontal y vertical) de la asignación básica de las entidades que hacen
parte de la administración central distrital son muy reducidas si se comparan con la de los
establecimientos públicos y la de las empresas sociales del estado. Ello obedece a la
disciplina normativa que exige la misma remuneración básica para los cargos iguales en las
quince entidades del nivel central.
No obstante, existen algunas excepciones en la Secretaria de Cultura, Deporte y Recreación
cuyas dispersiones en esta asignación básica están explicadas por el derecho laboral
adquirido de algunos funcionarios, que al permanecer en la entidad una vez surtido el
tránsito de establecimiento público a Secretaria, se produce una diferencia con las
asignaciones básicas de los demás funcionarios para la misma categoría salarial.
Esto se evidencia en el cargo directivo de subdirector técnico código 068 grado 06 que
tiene una dispersión de $219,197 y un coeficiente de variación del 6,2%. También se
evidencia en los cargos asesor de jefe de oficina asesora código 115 grado 07 que tiene una
dispersión de $235,402 y un coeficiente de variación del 6,0%. Así mismo, los cargos de
Asesor código 105 grado 04 y código 105 grado 05 presentan una dispersión de $173,387 y
$70,466 con coeficientes de variación de 6,1% y 2,3% respectivamente.
Adicionalmente existen pequeñas dispersiones en 3 cargos de profesional especializado,
uno de la Secretaria General y dos de la Secretaria de Salud. En el anexo 3 se puede
consultar el detalle de estas dispersiones.
Hay que destacar que existe una proliferación de categorías salariales en el nivel asistencial
en donde predominan códigos y grados únicos por entidad. De allí la extensión de los
resultados de la dispersión mostrados de los cuadros 14 y 14-A del anexo 3.
El cuadro 1 muestra un resumen de los principales indicadores de este estudio. La
homogeneidad en la asignación básica (AB) se evidencia en los bajos porcentajes de
dispersión horizontal y en el reducido número de categorías salariales con dispersión en la
asignación básica frente al número de categorías salariales totales.
En cambio, los factores salariales y prestacionales (FSP) presentan una relativa
heterogeneidad lo cual es natural debido a que varios de sus componentes como las primas
se asignan intuito persona. Esta heterogeneidad va creciendo a medida que se desciende en
el nivel jerárquico. Por ejemplo, la dispersión horizontal es de 6,6% en el nivel directivo y
de 30,3% en el nivel técnico. Ello se explica porque el nivel directivo tiene unos factores
salariales más estables con respecto a los demás niveles. La prima técnica y los gastos de
representación de dan homogeneidad a esta dispersión en la medida que todos los directivos
22
gocen de estos beneficios. No sucede lo mismo con los factores salariales del nivel técnico
y asistencial en donde algunos tendrán prima de antigüedad, pero no todos. Eso explica la
alta dispersión horizontal.
Los cargos por categoría salarial son relativamente homogéneos por niveles jerárquicos.
Por ejemplo, entre los niveles directivo y el asesor son muy similares los cargos por
categoría de 13 y 11 respectivamente. Igual ocurre con los niveles técnico y asistencial con
36 y 33 cargos por categoría. En medio de ambos grupos de niveles, se encuentra el nivel
profesional con 63 cargos por categoría. Ello es un indicador de la relativa homogeneidad
del sector central con respecto a otros sectores de la administración distrital.
Al combinarse los dos componentes de la remuneración total (AB y FSP) se evidencia en el
cuadro 2 que a medida que se desciende en el nivel jerárquico aumenta la dispersión de la
remuneración total. De 3,8% en el nivel directivo se pasa a un 9,6% en el nivel asistencial.
Cuadro 2
Indicadores síntesis de dispersión horizontal
Dispersión horizontal promedio (%)
AB FSP RT
Directivo 377 28 1 13 1,50 0,3 6,6 3,8
Asesor 145 13 3 11 1,29 1,8 9,0 5,3
Profesional 2.688 43 4 63 0,86 0,3 14,5 6,5
Técnico 874 24 - 36 0,49 0,0 30,3 9,3
Asistencial 2.618 79 4 33 0,76 0,4 22,3 9,5
Fuente: Cálculos con base en la información directa de las Secretarias con base en la circulas 039 de 2008 del DASC
FSP/ABNivel Jerárquico
No.
Categorias
Salariales
(CS)
No. de
Cargos
(C)
No.
Categorias
Salariales
con
dispersión
en AB
C/CS
Por último, se constata que la dispersión vertical o variación entre grados es más
pronunciada en los niveles directivo y asesor, del 11 y 12% respectivamente, en tanto que
la variación de la escala en los niveles profesional, técnico y asistencial es del 2,6, 3,1 y
3,2% respectivamente.
E. La dispersión salarial en los establecimientos públicos (Anexo 4)
En el Distrito existen 18 establecimientos públicos. Se analizaron transversalmente la
estructura salarial para cada uno de los niveles jerárquicos (directivo, asesor, profesional,
técnico y asistencial) de 16 de ellos, dada la información disponible a la fecha. El número
de cargos ocupados y vacantes para cada uno de los 16 establecimientos públicos a analizar
son en total 1.670 cargos, de los cuales 81 (4,8%) de ellos están vacantes. Los cargos
ocupados ascienden a 1.589 (95,2) cuya remuneración fue analizada en el anexo 4.
El 40,3% de los cargos son profesionales, seguidos por el 24,3% de los cargos asistenciales.
El restante 35,4% se encuentra distribuido entre técnicos (15,9%), trabajadores oficiales
(7,8%), directivos (7,7%) y asesores (4,0%).
23
El cuadro 3 sintetiza la dispersión salarial de los establecimientos públicos evidenciando
una elevada heterogeneidad existente en la remuneración de sus empleados, tanto para la
asignación básica (AB) como para los factores salariales y prestacionales (FSP) y, por ende,
para la remuneración total (RT). Una conclusión que se refuerza al observar el cuadro 3 es
el número de categorías con dispersión en la AB frente al número total de las mismas en
cada nivel jerárquico.
Cuadro 3
Dispersión horizontal en los Establecimientos públicos
AB FSP RT
Directivo 122 25 16 5 147 8,0 11,5 8,7
Asesor 64 8 6 8 137 12,1 14,4 11,8
Profesional 641 24 18 27 81 8,2 14,6 8,1
Técnico 252 13 8 19 42 7,0 24,4 9,8
Asistencial 386 51 21 6 60 3,8 17,6 8,3
T.O. 124 16 4 8 117 9,4 19,4 8,7
*Cada categoría corresponde a un mismo código y grado
Fuente: DASC, con base en circular 039 de 2008
NIVEL
JERARQUICO
Dispersión horizontal
promedio (%)No de
Categorías
Salariales
(CS)*
C/CS
(%)
No de
Cargos
(C)
FSP/AB
promedio
(%)
No de
Categorías
Salariales con
Dispersión en
AB
La heterogeneidad de la escala salarial también se pone de manifiesto al observar el escaso
número de cargos por categoría salarial. El nivel profesional es el que mayor número de
cargos promedio tiene por categoría (27) y el nivel directivo el de menor número con 5
cargos por cada categoría.
Por otro lado, el nivel con mayor dispersión horizontal promedio en la asignación básica es
el asesor (12,1%) y el menor es el asistencial (3,8%). En cuanto a las dispersiones de los
factores salariales y prestacionales que son mucho mayores que las presentadas en la
asignación básica, el nivel que mayor dispersión promedio presenta es el técnico con 24,4%
y el de menor dispersión es el asesor con 14,4%.
Al combinarse los dos componentes de la remuneración total (AB y FSP) el nivel con
mayor dispersión en la remuneración total es el asesor con 11,8% y el nivel con menor
dispersión es el profesional con 8,1%.
En cuanto a la dispersión vertical, en el anexo 4 se constata que para todos los niveles
jerárquicos no se encuentra uniforme la variabilidad entre grados de la escala salarial.
Análisis del cual se concluye que los grados no son un buen indicador de las escalas
salariales.
F. La dispersión salarial en las empresas sociales del estado—ESES
(Anexo 5)
En el Distrito hay 22 ESEs. En el anexo 5 se analizó transversalmente la estructura salarial
para cada uno de los niveles jerárquicos (directivo, asesor, profesional, técnico y
24
asistencial) de 16 de estas 22 Empresas, dada la información disponible a la fecha de corte
de este documento.
El número de cargos ocupados y vacantes para cada uno de los 16 hospitales a analizar son
5.437 cargos, de los cuales 959 de ellos están vacantes (17,6%). Los cargos ocupados
ascienden a 4.478 (82,4%) los que serán objeto de análisis del anexo 5.
A diciembre de 2008 los Hospitales Distritales tenían 4.478 funcionarios de los cuales los
de mayor participación en su orden eran el Simón Bolívar (14,9%), el de Kennedy (13,4%)
y el de Engativa (10,2), los cuales concentran el 38,5% de dichos funcionarios.
Tres conclusiones esenciales se extraen del cuadro 4 sobre la dispersión salarial en las
ESES: la primera es lo disímil del número de categorías salariales por nivel jerárquico; lo
segundo es la relativamente baja dispersión horizontal de la asignación básica; y la tercera
es la manera como la dispersión de la remuneración total es mucho mayor en razón de la
alta dispersión de los factores salariales y prestacionales.
Cuadro 4
Dispersión horizontal en la ESEs
AB FSP RT
Directivo 73 6 1 12 131 1,7 17,7 9,6
Asesor 49 8 2 6 95 1,2 20,7 10,3
Profesional 1.839 49 15 38 92 0,9 19,8 8,9
Técnico 263 22 1 12 45 0,9 19,4 6,8
Asistencial 1.867 27 5 69 53 0,4 19,2 6,7
T.O. 387 18 4 22 102 1,2 20,6 11,0
*Cada categoría corresponde a un mismo código y grado
Fuente: DASC, con base en circular 039 de 2008
NIVEL
JERARQUICO
No de
Categorías
Salariales con
Dispersión en
AB
FSP/AB
promedio
(%)
Dispersión horizontal
promedio (%)No de
Categorías
Salariales
(CS)*
C/CS
No de
Cargos
(C)
El nivel asistencial es el que mayor número de cargos promedio tiene por categoría (69) y
el nivel asesor el de menor número con 6.
Por otro lado, el nivel con mayor dispersión horizontal promedio en la asignación básica es
el directivo (1,7%) y el menor es el asistencial (0,4%). Cabe señalar que estas dispersiones
en la asignación básica, como se explicó anteriormente, obedecen a unos pocos casos
atípicos que de ser excluidos harían que esta fuera prácticamente nula en todos los niveles
jerárquicos. Esto se reafirma al observar el número de categorías que presentan dispersión
en relación con la totalidad de las mismas.
En cuanto a los factores salariales y prestacionales el nivel que mayor dispersión promedio
presenta es el asesor con 20,7% y el de menor dispersión es el directivo con 17,7%.
Al combinarse los dos componentes de la remuneración total (AB y FSP) el nivel con
mayor dispersión en la remuneración total es el de trabajadores oficiales con 11,0% y el
nivel con menor dispersión es el asistencial con 6,7%.
25
En relación con la dispersión vertical en las ESES, no se puede generalizar que para todos
los niveles jerárquicos, los grados dan cuenta de la escala salarial puesto que hay una
secuencia creciente diferente entre ellos. No obstante, las variaciones positivas entre grados
distan de ser homogéneas, aún cuando ellos tengan una secuencia continua, lo cual se
acentúa en razón de que existen intervalos pronunciados entre algunos de ellos.
G. La dispersión salarial en los organismos de control (Anexo 6)
Los organismos de control que hacen parte del Sector Público Distrital son la Veeduría, la
Contraloría y la Personería. En el anexo 6 se analizó transversalmente la estructura salarial
de estas tres entidades para cada uno de los niveles jerárquicos: directivo, asesor,
profesional, técnico y asistencial.
El número de cargos ocupados y vacantes para cada organismo de control son 1,805 cargos,
de los cuales 54 de ellos están vacantes y todos pertenecen a la Contraloría Distrital. Los
cargos ocupados ascienden a 1,751, los que serán objeto de análisis en el anexo 6. El 49%
de los cargos ocupados están en la Personería Distrital, el 46,8% en la Contraloría Distrital
y el restante 4,2% en la Veeduría del Distrito. Por nivel jerárquico, los cargos de dividen
entre profesionales (54,1%), asistenciales (32,4%), directivos (6,9%), técnicos (4,9%) y
asesores (1,8%).
La comparación de cargos iguales en los tres organismos de control arroja las variaciones
por componentes de la remuneración que se presentan en el cuadro 5. En la asignación
básica hay un patrón ascendente que se interrumpe en el nivel de asesor. En los factores
salariales y prestacionales hay un comportamiento irregular. En la remuneración total
también hay un patrón ascendente de variación a medida que desciende el nivel jerárquico,
pero también interrumpido por el nivel asesor. El detalle se puede consultar en el anexo 6
Cuadro 5
Coeficientes de variación* por nivel jerárquico en los organismos de control Participación (%) Coeficientes de Variación (CV %)
AB FSP
Asignación básica
promedio
(AB)
Factores salariales y
prestacionales
promedio
(FSP)
Remuneración
total promedio
(RT)
Directivo 38,8 61,2 6,1 7,9 6,6
Asesor 45,6 54,4 5,6 30,9 19,2
Profesional 50,9 49,1 12,4 23,1 12,5
Técnico 74,3 25,7 15,7 6,5 13,3
Asistencial 65,7 34,3 26,2 19,2 18,9
Total 53,6 46,4 14,8 20,8 13,6
* promedio ponderado por el número de cargos
Nivel Jerárquico
La interrupción por el nivel asesor de la secuencia ascendente de los coeficientes de
variación es interrumpida hacia abajo en el caso de la asignación básica y hacia arriba en el
caso de la remuneración total.
26
La participación de la asignación básica dentro de la remuneración total aumenta en la
medida que desciende el nivel jerárquico, y en sentido contrario ocurre con los factores
salariales y prestacionales, es decir que disminuye su participación en la medida que
desciende el nivel jerárquico.
En conclusión la variabilidad de la remuneración total entre cargos iguales va estar más
influenciada por los factores salariales y prestacionales en los niveles jerárquicos altos
(directivo y asesor). La asignación básica influye mucho más en la variabilidad de la
remuneración total en los niveles jerárquicos bajos (técnico y asistencial). La remuneración
total del nivel profesional va estar influenciada de manera igual por ambos componentes.
Existen patrones diferenciados de dispersión vertical entre las entidades que hacen parte de
los organismos de control. En la Contraloría la dispersión en la asignación básica tiende a
guardar cierto patrón de comportamiento entre grados de la escala, pero este se pierde con
la dispersión que arroja la remuneración total, como consecuencia de la gran variabilidad
(positiva y negativa) que presentan los factores salariales y prestacionales.
A su vez, la variabilidad de los factores salariales y prestacionales se originan en la política
de remuneración de la entidad y en las características propias de cada empleado. Por
ejemplo, la prima técnica en la Personería es superior en más de diez puntos porcentuales
de la que tienen asignada los empleados de la Contraloría y la Veeduría. Algunos
profesionales tienen derecho a gastos de representación como consecuencia de que sus
antiguos cargos (del nivel ejecutivo) pertenecían al nivel directivo y estos beneficios
quedaron como derechos adquiridos.
En el caso de la Personería no existe un patrón uniforme en la dispersión vertical, toda vez
que para el nivel directivo hay una intermitencia en la variación entre grados. En el nivel
profesional un solo cargo tiene remuneraciones distintas; y grados inferiores tienen
asignación básica superior a los grados superiores. En el nivel asistencial hay un contraste
de variaciones ínfimas en grados menores y grandes variaciones en grados mayores.
En la Veeduría también se presentan asignaciones básicas distintas para el mismo cargo
(código y grado) lo cual produce resultados divergentes cuando se hace la comparación
entre pares. Ello quiere decir que un mismo cargo puede presentar una variabilidad grande
con una variabilidad pequeña.
De todo lo anterior se concluye que la medición de la dispersión vertical en las escalas
salariales de los organismos de control del Distrito, hace evidenciar la falta de un uso
sistemático y ordenado de la nomenclatura salarial establecida por las normas.
H. Síntesis y diagnóstico
En el cuadro 6 se sintetiza los resultados de la dispersión horizontal por sector de la
administración y nivel jerárquico. Allí se evidencia una desigualdad entre categorías
salariales que por tener el mismo código y grado se suponen deben ser iguales. Esta
desigualdad como se mencionó en la sección 1.3 sobre consideraciones metodológicas, se
27
midió mediante el coeficiente de variación que corresponde a cada categoría, para todos los
sectores y niveles jerárquicos.
Cuadro 6
Categorías salariales con dispersión horizontal Central Estapúblicos ESES Organismos de control
No. total de
categorias
Categorias con
dispersión
No. total de
categorias
Categorias con
dispersión
No. total de
categorias
Categorias con
dispersión
No. total de
categorias
Categorias con
dispersión
Directivo 28 1 25 16 6 1 14 0
Asesor 13 3 8 6 8 2 7 2
Profesional 43 4 24 18 49 15 14 7
Técnico 24 0 13 8 22 1 5 2
Asistencial 79 4 51 21 27 5 20 8
Nivel Jerárquico
En el sector central son mínimas las categorías que tienen dispersión horizontal. En el nivel
directivo apenas una de 28 categorías y al igual que las 3 categorías de las 13 totales del
nivel asesor, su dispersión está explicada por la Secretaria de Cultura, Recreación y
Deporte como ya se mencionó atrás. En el nivel profesional hay 4 categorías de las 43
totales que presentan dispersión; así mismo en el nivel asistencial otras 4 registran
dispersión de las 79 totales que tiene este nivel.
En los establecimientos públicos todas las categorías de todos los niveles presentan
dispersión horizontal de manera significativa. Ello en virtud de la autonomía normativa
que faculta a las juntas directivas de estas entidades a determinar el salario de los distintos
cargos, respetando los topes máximos que para cada nivel jerárquico define un decreto del
gobierno nacional.
Es importante destacar que buena parte de las categorías salariales que no registran
dispersión horizontal, es porque dicha categoría pertenece solo a una entidad y no tiene
referente de comparación en las demás entidades. Muy distinto a que haya homogeneidad
en la comparación de una misma categoría entre entidades, lo cual es un caso muy escaso
en los establecimientos públicos.
En el caso de las ESES la conclusión es muy similar a la que se mencionó atrás para los
establecimientos públicos, toda vez que todas las categorías registran dispersión horizontal
para los distintos niveles jerárquicos aunque en menor grado.
En los organismos de control si bien es menor la dispersión horizontal para cada nivel
jerárquico en relación con los establecimientos públicos y las ESES, ello se debe más a una
coincidencia de categorías salariales entre estas tres entidades que por tener el mismo
patrón de nomenclatura. Es decir, las diferencias se confirman más por las categorías
propias que maneja cada una de estas entidades (lo que no registra dispersión) que por la
homogeneidad e igualdad en sus categorías.
Con respecto a las variaciones registradas en la escala de grados para cada nivel jerárquico
dentro de cada sector, el diagnóstico general es que los grados no dan cuenta de la escala
salarial. Existen grados con una remuneración más alta de la que tiene su grado inmediato
superior. Es decir, grados inferiores mejor remunerados que grados superiores.
28
Si el objetivo de haber definido una nomenclatura con denominaciones de los cargos,
asignaciones de códigos y el establecimiento de una escala salarial dentro de ellos, ha sido
el de tener un instrumento para racionalizar la administración de salarios, pues estos e ha
dificultado por un uso no racional de las escalas. Los cargos iguales en nomenclatura, por
tener distintas remuneraciones son cargos desiguales en la práctica. Los cargos desiguales
por escala, en muchos casos, su asignación básica se traslapan unos con otros perdiéndose
cualquier orden que distinga los desiguales.
29
IX. Propuesta de reforma
Debido a las restricciones que imponen una estructura de salarios ya consolidada y las
normas que lo regulan tanto del nivel nacional como distrital, no es posible racionalizar
técnicamente esta estructura tanto como fuese deseable.
El objetivo de la reforma propuesta es buscar que la nomenclatura salarial del Distrito sea
un instrumento útil para la administración de salarios, tal cual está establecido en la
normatividad vigente (ley 909 de 2004), pero que por diversas razones la estructura salarial
ha adquirido un desorden que hace difícil su administración. Pues si bien la naturaleza de
las funciones de cada entidad, sobre todo la de los establecimientos públicos, daría para que
cada una de ellas tuviese su propio instrumento administrativo de salarios como lo tiene
definido, por ejemplo, cada una de las empresas privadas, lo cierto es que al pertenecer
estas entidades al presupuesto público distrital y, este a su vez, encontrarse circunscrito a
una disciplina fiscal de mediano plazo, entonces, cobra relevancia un único instrumento de
administración de salarios.
Pero no es solamente por el control que ello podría significar desde el punto de vista fiscal,
sino también y es lo más importante, porque permite incentivar la carrera pública en el
Distrito en la medida que el ascenso se convierte en su factor dinamizador. La propuesta
está orientada a disminuir significativamente las escalas salariales por nivel jerárquico para
aumentar la diferencia entre ellas, de tal suerte que sea atractivo en términos económicos el
aumento de un grado a otro.
Esta nueva escala así diseñada contribuye enormemente a consolidar una verdadera
racionalización de la estructura salarial del Distrito, toda vez que esta facilitará la
conformación de los cuadros funcionales de empleos de que trata la ley 909 de 2004. Es
decir el agrupamiento de cargos por similitud de funciones. La homogeneidad, la
estandarización y el orden que esta propuesta promueve, también facilitará un uso unificado
de las escalas de los distintos sectores, de tal suerte que es posible la movilidad horizontal y
vertical de los empleados. Ello hoy no es posible por las razones encontradas en el
diagnóstico referidas a la alta dispersión horizontal. De contera se hará más eficiente la
administración salarial en los distintos órdenes incluyendo la evaluación del desempeño y
el control.
A. Las debilidades de la estructura salarial actual e importancia de
corregirlas
El diagnóstico mencionado atrás ya ha sido suficientemente claro sobre las debilidades que
presenta la estructura salarial del Distrito tanto en sus componentes de salario entre iguales,
así como en sus diferencias entre desiguales.
La importancia de corregir estas debilidades encontradas es porque al hacerlo permitirá
diferenciar claramente un salario con otro dentro de una misma escala salarial, eliminando
de esta manera cualquier traslape de funciones entre ambos cargos. Ello genera incentivos
30
de ascenso, y tanto la capacitación como la experiencia que exige un cargo superior, pues
tendrían una justificación no solo en un salario significativamente más alto sino en una
mayor responsabilidad y probablemente complejidad en el desempeño de las funciones. En
esa dirección sería correcto orientar una carrera pública en el Distrito.
Así mismo, una nomenclatura ordenada que diferencie cargos por salario y funciones
permite que la evaluación del desempeño cobre la utilidad que debe cumplir dentro de una
carrera administrativa. Un manual de funciones que no pueda distinguir claramente las
responsabilidades de dos cargos en virtud de que su diferencia salarial es apenas el 2%,
pues, muy difícilmente se podrá concebir un impacto de incentivos en el desempeño o
productividad laboral.
B. Los principios básicos de la propuesta
Los principios básicos que orientan la reforma propuesta consideran las restricciones de
tipo técnico, pero igual utiliza al máximo los grados de libertad que dejan esas
restricciones. Esos principios son:
a. Se propone una racionalización intrasectorial y no intersectorial, debido a la
falta de homogeneidad entre sectores. Buscar esa homogeneidad sería
supremamente costoso.
b. La racionalización tendrá como referente la asignación básica y no los factores
prestacionales, toda vez que estos últimos tienen la función de diferenciar las
habilidades, experiencia y estudio que son intuito persona.
c. No se considerarán correctivos a las distorsiones que actualmente presente la
administración de salarios. Por ejemplo, niveles inferiores de la escala que
cumplan requisitos para ocupar cargos de niveles superiores.
d. Se propone igualdad entre iguales. Ello implica la simplificación de las escalas
salariales y la desigualdad significativa entre desiguales.
e. Cuidadoso examen del costo fiscal
Con el fin de establecer una escala salarial bien diferenciada, frente al diagnóstico
presentado atrás, a continuación se formulan las propuestas de reforma por sector y nivel
jerárquico.
C. Estructura salarial propuesta para el sector central (Anexo 7)
El número de cargos que se estudiaron para esta racionalización entre ocupados y vacantes
fueron 388 para el nivel directivo, 153 para el nivel asesor, 2,886 para el nivel profesional,
940 para el nivel técnico, y 2761 para el nivel asistencial. Los cargos totales del sector
central ascienden a 7,128.
La propuesta de racionalización de escalas salariales se reduce de 10 a 8 en el nivel
directivo, de 8 a 6 en el nivel asesor, de 32 a 11 en el nivel profesional, de 22 a 11 en el
31
nivel técnico, y de 27 a 13 en el nivel asistencial. En total hoy existen 99 escalas en el nivel
central y se proponen reducirlas a 49, es decir 50 menos.
La variación promedio entre escalas pasa del 10,1% al 12,3% en el nivel directivo; de 9,5%
a 13,2% en el nivel asesor; de 3,3% a 10,2% en el nivel profesional; de 3,1% a 6,5% en el
nivel técnico; de 3,3% a 6,8% en el nivel asistencial.
El costo fiscal de esta racionalización de las escalas salariales en el nivel directivo asciende
a $2,005 millones; en el nivel asesor a $841 millones; en el nivel profesional a $7,396
millones; en el nivel técnico a $655 millones; en el nivel asistencial a $2,858 millones. El
costo fiscal total propuesto es de $13,755 millones que representa un incremento del 4,9%
con respecto al costo actual.
D. Estructura salarial propuesta para los establecimientos públicos
(Anexo 8)
El número de cargos que se estudiaron para esta racionalización entre ocupados y vacantes
fueron 136 para el nivel directivo, 79 para el nivel asesor, 736 para el nivel profesional, 298
para el nivel técnico, y 580 para el nivel asistencial. Los cargos totales de los
establecimientos públicos ascienden a 1,829.
La propuesta de racionalización de escalas salariales se reduce de 20 a 9 en el nivel
directivo, de 11 a 5 en el nivel asesor, de 41 a 8 en el nivel profesional, de 26 a 5 en el nivel
técnico, y de 57 a 8 en el nivel asistencial. En total hoy existen 155 escalas en los
establecimientos públicos y se proponen reducirlas a 35, es decir 120 menos.
La variación promedio entre escalas pasa del 2,7% al 12,8% en el nivel directivo; de 2,9% a
16,4% en el nivel asesor; de 1,3% a 16,2% en el nivel profesional; de 1,6% a 14,4% en el
nivel técnico; de 1,0% a 13,1% en el nivel asistencial.
El costo fiscal de esta racionalización de las escalas salariales en el nivel directivo asciende
a $1,015 millones; en el nivel asesor a $614 millones; en el nivel profesional a $2,996
millones; en el nivel técnico a $342 millones; en el nivel asistencial a $719 millones. El
costo fiscal total propuesto es de $5,687 millones que representa un incremento del 7,0%
con respecto al costo actual.
E. Estructura salarial propuesta para las ESES (Anexo 9)
El número de cargos que se estudiaron para esta racionalización entre ocupados y vacantes
fueron 97 para el nivel directivo, 63 para el nivel asesor, 2,461 para el nivel profesional,
393 para el nivel técnico, y 2,757 para el nivel asistencial. Los cargos totales de las
empresas sociales del estado ascienden a 5,859.
La propuesta de racionalización de escalas salariales se reduce de 7 a 4 en el nivel
directivo, de 7 a 3 en el nivel asesor, de 31 a 9 en el nivel profesional, de 20 a 7 en el nivel
32
técnico, y de 27 a 8 en el nivel asistencial. En total hoy existen 92 escalas en las empresas
sociales del Estado y se proponen reducirlas a 31, es decir 120 menos.
La variación promedio entre escalas pasa del 12,5% al 14,8% en el nivel directivo; de 5,9%
a14,8% en el nivel asesor; de 2,7% a 13,1% en el nivel profesional; de 4,2% a 7,8% en el
nivel técnico; de 1,9% a 7,5% en el nivel asistencial.
El costo fiscal de esta racionalización de las escalas salariales en el nivel directivo asciende
a $1,098 millones; en el nivel asesor a $492 millones; en el nivel profesional a $9,683
millones; en el nivel técnico a $290 millones; en el nivel asistencial a $4,379 millones. El
costo fiscal total propuesto es de $15,941 millones que representa un incremento del 7,0%
con respecto al costo actual.
F. Estructura salarial propuesta para los organismos de control
(Anexo 10)
El número de cargos que se estudiaron para esta racionalización entre ocupados y vacantes
fueron 121 para el nivel directivo, 33 para el nivel asesor, 992 para el nivel profesional, 87
para el nivel técnico, y 513 para el nivel asistencial. Los cargos totales de los organismos de
control ascienden a 1,806.
La propuesta de racionalización de escalas salariales se reduce de 12 a 5 en el nivel
directivo, de 5 a 4 en el nivel asesor, de 23 a 7 en el nivel profesional, de 7 a 5 en el nivel
técnico, y de 18 a 5 en el nivel asistencial. En total hoy existen 65 escalas en los
organismos de control y se proponen reducirlas a 26, es decir 39 menos.
La variación promedio entre escalas pasa del 5,3% al 13,9% en el nivel directivo; de 3,5% a
5,6% en el nivel asesor; de 3,4% a 12,4% en el nivel profesional; de 5,4% a 8,9% en el
nivel técnico; de 4,4% a 17,0% en el nivel asistencial.
El costo fiscal de esta racionalización de las escalas salariales en el nivel directivo asciende
a $1,879 millones; en el nivel asesor a $83 millones; en el nivel profesional a $5,195
millones; en el nivel técnico a $78 millones; en el nivel asistencial a $660 millones. El
costo fiscal total propuesto es de $7,895 millones que representa un incremento del 8,2%
con respecto al costo actual.
33
X. Impacto diferenciado de la reforma
Enderezar la actual estructura salarial del Distrito en la dirección que fue establecida por la
Ley 909 de 2004, es decir, una estructura que sea homogénea, estándar y unificada en una
sola clasificación de cargos y nomenclatura, implica subsanar la alta dispersión horizontal
que actualmente existe sobre todo en el sector descentralizado, así como reducir el
exagerado número de grados que tiene la escala salarial sobre todo la de los niveles
profesional, técnico y asistencial.
En la medida que el punto de partida de esta propuesta es una estructura salarial ya
consolidada, es inevitable que el ajuste sobre la misma tenga impactos diferenciados sobre
los cargos y, por supuesto, los beneficios también serán diferenciados. Este resultado será
más comprensible si se entiende que lo que se quiere subsanar son unas deficiencias de la
estructura salarial que impiden que el ascenso sea el motor dinamizador de la carrera
pública en el Distrito.
A continuación se presentan estos impactos diferenciados por sector y nivel jerárquico:
A. Sector central
En el nivel directivo se aprecia que frente al incremento promedio de 4,9% que implica el
ajuste en el primer escenario y del 2% en el segundo escenario, existe un impacto
diferenciado de los cargos. Aunque los de menor grado se benefician relativamente mejor
que los de mayor grado, el ajuste implica una diferenciación en la medida que un cargo se
beneficia con el 17,1% en el primer escenario o el 5,7% en el segundo escenario, mientras
58 cargos, por ejemplo, se benefician con el 4,2% o el 1,7% respectivamente.
Cuadro 7
Impacto diferenciado del nivel directivo Porcentaje de aumento
Escenario 1 Escenario 2
2 1 1 17,1 5,7
3 1 16 14,0 2,9
4 2 19 1,2 1,7
5 3 139 4,8 2,4
6 4 95 5,4 1,7
7 5 43 6,3 2,6
8 6 58 4,2 1,7
9 7 16 1,5 1,0
- 8 1 - -
Total 388 4,9 2,0
Grado
vigente
Grado
propuesto
Número de
cargos
En el nivel asesor sucede algo parecido porque en ambos escenarios se reduce el impacto
en la medida que se asciende en el grado. Es decir, el ajuste beneficia más a los grados
menores que a los grados mayores. No obstante, el grado 4 que tiene 9 cargos sería la
excepción a esta regla, toda vez que en ambos escenarios tendría la remuneración más baja,
incluso frente a cargos con grados más elevados.
34
Cuadro 8
Impacto diferenciado del nivel asesor Porcentaje de aumento
Escenario 1 Escenario 2
1 1 1 23,4 11,4
2 1 3 17,1 5,7
3 1 19 14,0 2,9
4 2 9 1,2 1,7
5 3 91 4,8 2,4
6 4 20 5,4 1,7
7 5 8 6,3 2,6
8 6 2 4,2 1,7
Total 153 5,9 2,4
Grado
vigente
Grado
propuesto
Número de
cargos
El ajuste que resulta para el nivel profesional señala varias circunstancias: la primera es que
en muchos casos (grados 4, 5, 22, 26, 27 y 30) el ajuste en el escenario 2 es mayor que el
ajuste en el escenario1 cuando la regla es al contrario. La razón es que existe movilidad de
cargos al pasar de un escenario y otro por efecto del cambio en los límites entre grados de
un escenario a otro. Adicionalmente los ajustes son diferenciados, por ejemplo, 243 cargos
del actual grado 7 resulta beneficiado con el 1,3% o con el 3,2% dependiendo del escenario,
mientras que 275 cargos del actual grado 24 es beneficiado con el 7,8% o el 7,1% de
acuerdo al escenario que se escoja.
Cuadro 9
Impacto diferenciado del nivel profesional Porcentaje de aumento
Escenario 1 Escenario 2
1
2
3 1 2 10,5 2,9
4 2 1 7,1 9,2
5 2 7 6,2 8,2
6
7 2 243 1,3 3,2
8 3 18 9,4 8,7
9 3 111 6,3 5,6
10 3 18 4,2 3,6
11 3 41 3,4 2,7
12 4 187 9,2 7,1
13 4 130 6,2 4,1
14 4 276 3,5 1,5
15 5 182 7,8 5,4
16 5 7 6,7 5,4
17 5 2 6,0 3,6
18 5 462 4,6 2,2
19 6 114 8,3 6,4
20 6 53 5,8 3,9
21 6 199 3,3 1,4
22 * 7 5 0,4 8,0
23 7 86 8,1 7,4
24 7 275 7,8 7,1
25 7 17 5,1 4,4
26 ** 8 64 0,6 9,4
27 8 276 7,3 8,5
28 8 7 5,3 6,5
29
30 9 82 0,1 3,5
31 10 7 - -
32 11 14 - -
Total 2.886 5,4 4,8
* En el escenario 1 el grado propuesto es 6
** En el escenario 1 el grado propuesto es 7
Grado
vigente
Grado
propuesto
Número de
cargos
35
Los beneficios diferenciados del nivel técnico en general son contrarios a los que se
presentaron para el nivel directivo, asesor y profesional, toda vez que el resultado del ajuste
del escenario 1 en promedio es menor que el del escenario 2. La razón es porque el ajuste
propuesto para el escenario 2 corre los límites entre grados con respecto a los que
resultaron en el escenario 1, de tal suerte que se aumentan los beneficios.
Cuadro 10
Impacto diferenciado del nivel técnico Porcentaje de aumento
Escenario 1 Escenario 2
1
2
3 2 322 5,0 7,0
4 * 2 33 7,6 1,4
5 3 1 4,2 5,0
6 3 40 1,0 1,8
7 4 4 4,5 4,8
8 4 9 1,5 1,8
9 5 108 5,2 5,4
10 5 20 1,2 1,5
11 6 3 4,6 5,3
12 6 281 1,2 1,9
13 6 9 0,3 1,0
14 7 4 3,3 4,9
15 7 3 0,3 1,8
16 ** 8 3 5,5 1,2
17 8 67 3,3 6,0
18 *** 9 5 5,1 2,3
19 9 16 2,6 6,8
20 9 3 2,3 6,5
21 10 1 0,0 5,9
22 **** 11 8 1,8 2,7
Total 940 3,2 4,3
* En el escenario 1 el grado propuesto es 3
** En el escenario 2 el grado propuesto es 7
*** En el escenario 2 el grado propuesto es 8
**** En el escenario 2 el grado propuesto es 10
Grado
vigente
Grado
propuesto
Número de
cargos
La característica del ajuste propuesto para el nivel asistencial es que los grados a lo largo de
la escala resultan distintos en ambos escenarios. La razón es la diferencia del ajuste de un
escenario con respecto al otro, lo que implica que muchos cargos de un grado se movilicen
al siguiente o a los dos siguientes grados cuando se cambia del escenario uno al escenario
dos. Adicionalmente, el ajuste implica también como en los demás casos, beneficios
diferenciados entre los distintos grados que hacen parte de esta escala.
B. Establecimientos públicos
Debido a la falta de homogeneidad en las escalas de los establecimientos públicos el
análisis se efectúa de manera distinta al del sector central, en el sentido de que se agrupan
los cargos de acuerdo al rango de aumento que arroja el ajuste para los dos escenarios. Ese
impacto muestra en general un impacto diferenciado en los beneficios del ajuste que
depende principalmente del escenario que es el que modifica el crecimiento entre grados.
36
Cuadro 11
Impacto diferenciado del nivel asistencial Porcentaje de aumento
Escenario 1 Escenario 2
1 1 1 7,9 6,8
2 2 11 10,0 5,7
3 2 5 5,6 1,4
4 * 2 7 2,0 4,5
5 * 3 130 4,0 4,3
6 4 323 8,1 0,0
7 * 4 48 4,4 3,2
8 ** 4 6 0,6 6,1
9 * 5 117 6,3 4,1
10 * 5 1 6,2 4,0
11 * 5 176 2,9 0,7
12 ** 5 12 1,3 5,9
13 * 6 262 6,5 3,9
14 ** 6 47 0,9 5,1
15 * 7 404 4,3 1,8
16 ** 7 62 1,1 5,4
17 * 8 152 3,4 1,4
18 ** 8 48 0,5 5,2
19 * 9 190 3,1 1,9
20 * 10 132 4,7 4,7
21 * 10 48 1,6 1,6
22 * 11 104 3,5 5,0
23 * 11 10 1,7 3,2
24 12 41 4,6 1,0
25 12 1 3,8 0,3
26 * 12 10 1,5 4,6
27 13 413 3,6 1,9
Total 2.761 4,3 2,5
Grado
vigente
Grado
propuesto
Número de
cargos
* En el escenario 2 el grado propuesto es uno mayor al que aparece
en la columna 2
** En el escenario 2 el grado propuesto es dos más al que aparece en
la columna 2
Cuadro 12
Impacto diferenciado de los establecimientos públicos Directivo Asesor Profesional Técnico Asistencial Total
Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2
0,0-1,0 23 25 4 9 46 5 91 39 100 117 264 195
1,1-2,0 8 14 4 1 80 72 11 76 82 21 185 184
2,1-3,0 3 13 19 12 20 48 29 4 49 101 120 178
3,1-4,0 2 - 6 7 8 73 18 12 56 51 90 143
4,1-5,0 3 2 1 3 15 17 5 55 21 34 45 111
5,1-6,0 33 2 2 7 82 76 9 14 24 55 150 154
6,1-7,0 3 20 - 4 55 12 37 41 11 13 106 90
7,1-8,0 13 16 5 - 67 72 20 30 107 39 212 157
8,1-9,0 8 - - 4 79 46 36 4 2 34 125 88
9,1-10,0 6 11 - 9 63 22 29 3 32 13 130 58
10,1-11,0 - 7 2 1 13 128 - 8 48 27 63 171
11,1-12,0 23 10 - 3 2 40 1 12 10 31 36 96
12,1-13,0 10 9 3 13 34 21 2 16 44 65 87
13,1-14,0 1 7 13 2 74 68 - 22 110 77
14,1-15,0 4 4 40 36 - 44 40
15,1-16,0 4 58 - 62 -
16,1-17,0 1 - 1 -
17,1-18,0 - - - -
18,1-19,0 - 10 10 -
19,1-20,0 5 - 5 -
20,1-21,0 6 - 6 -
Total 136 136 79 79 736 736 298 298 580 580 1.829 1.829
Promedio 6,1 6,4 9,1 6,9 8,1 7,7 4,4 4,1 5,3 5,3 7,0 6,6
Rango de
aumento
37
C. Empresas Sociales del Estado
El impacto diferenciado del ajuste en las empresas sociales del Estado se aprecia en el
cuadro 13. En los rangos medios que aumentan entre el 6% y el 7% se ubica la mayoría de
cargos aunque también dependiendo del nivel jerárquico y del escenario que se escoja el
impacto se ubicará en los rangos de menor o mayor beneficio.
Cuadro 13
Impacto diferenciado de las empresas sociales del Estado Directivo Asesor Profesional Técnico Asistencial Total
Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2
0,0-1,0 20 20 392 438 80 1 40 300 512 779
1,1-2,0 12 20 10 4 99 16 129
2,1-3,0 1 1 33 629 117 2 174 156 325 788
3,1-4,0 10 51 133 157 16 164 165 382 314
4,1-5,0 44 304 52 30 44 8 275 342 415
5,1-6,0 166 8 29 37 7 211 36
6,1-7,0 1 3 33 11 1.823 160 1.827 204
7,1-8,0 21 1 148 2 45 96 1.565 266 1.612
8,1-9,0 59 11 161 30 220 41
9,1-10,0 6 1 167 4 60 1 174 65
10,1-11,0 1 35 159 5 5 195
11,1-12,0 30 33 42 145 16 240 303 203
12,1-13,0 3 1.121 826 1.124 826
13,1-14,0 2 2 -
14,1-15,0 9 - 9
15,1-16,0 44 30 10 4 58 30
16,1-17,0 124 - 124
17,1-18,0 - -
18,1-19,0 1 1 1 1
> 19,1 2 1 3 -
Total 97 97 63 63 2.461 2.461 393 393 2.757 2.757 5.771 5.771
Promedio 12,5 6,1 10,6 7,3 7,1 5,7 2,7 8,5 6,6 6,2 7,1 6,0
Rango de
aumento
D. Organismos de control
El impacto del ajuste es bastante disperso para los niveles directivo, asesor y asistencial de
los organismos de control. Un poco más concentrado se encuentra el ajuste en los niveles
profesional y técnico. Sin embargo, en cualquier caso se presentan impactos diferenciados
en donde algunos cargos no se benefician del ajuste, mientras otros se benefician con
porcentajes que oscilan alrededor del 10%.
Cuadro 14
Impacto diferenciado en los organismos de control Directivo Asesor Profesional Técnico Asistencial Total
Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2 Esc. 1 Esc. 2
0,0-1,0 5 1 19 4 8 4 5 5 358 365 395 379
1,1-2,0 5 19 22 45 29 15 98 37
2,1-3,0 17 2 1 3 1 33 5 52
3,1-4,0 1 1 5 2 2 8 7 12
4,1-5,0 2 124 201 23 126 224
5,1-6,0 20 223 1 12 1 255
6,1-7,0 17 3 7 249 29 73 49 329
7,1-8,0 24 7 106 5 118 24
8,1-9,0 2 1 - 3
9,1-10,0 2 251 16 47 300 16
10,1-11,0 19 32 218 3 18 237 53
11,1-12,0 238 12 270 238
12,1-13,0 258 32 - 32
13,1-14,0 47 46 47 46
14,1-15,0 12 29 12 29
15,1-16,0 26 40 38 66 38
16,1-17,0 4 4 -
17,1-18,0 6 - 6
18,1-19,0 33 - 33
> 19,1 71 71 -
Total 121 121 33 33 992 992 87 87 573 573 1.806 1.806
Promedio 10,5 9,5 2,2 4,7 9,2 7,1 3,7 5,9 4,2 3,1 8,2 6,7
Rango de
aumento
38
XI. Estimación del costo fiscal
La estimación del costo fiscal de la racionalización de escalas se realizó a partir del costo
proyectado para la nómina de 2009 de cada uno de los 16,534 cargos. Se consideró tanto la
asignación básica (AB) como todos los factores salariales y prestacionales (FSP) asignados
a cada empleado. Para el caso de las vacantes se utilizó un coeficiente promedio (FSP/AB)
de los cargos ocupados con el mismo grado dentro del mismo nivel jerárquico, para
aplicarlo al cargo vacante.
El cuadro 15 presenta el costo fiscal consolidado para el escenario 1, el cual asciende a
$43,145 millones lo que representa un incremento del 6,3% con respecto al valor de la
nómina estimado para 2,009. El mayor costo lo demandan las empresas sociales del Estado,
las que a pesar de no tener el mayor número de funcionarios, si son las que más atraso
salarial presentan. Luego le sigue en orden de importancia el sector central, cuyo costo está
más explicado porque es el sector con el mayor número de funcionarios. Los organismos de
control y los establecimientos públicos representan los sectores con menor número de
funcionarios y menor costo fiscal.
Cuadro 15
Consolidado del costo fiscal de la racionalización salarial (escenario 1) Millones de pesos de 2009
Costo Fiscal Diferencia
Actual Propuesta Absoluta Porcentual
Central 7.128 281.642 295.397 13.755 4,9
Establecimientos Públicos 1.829 81.817 87.503 5.687 7,0
Empresas Sociales del Estado 5.771 224.166 239.975 15.809 7,1
Organismos de Control 1.806 96.066 103.960 7.895 8,2
Total 16.534 683.690 726.836 43.145 6,3
SectorNúmero de
cargos
La discriminación del costo fiscal por cada sector se puede consultar en su respectivo anexo
del 7 al 10.
El cuadro 16 muestra el costo fiscal para el escenario 2 (que es aquel que mantiene
constante la variación porcentual entre grados) el que asciende a $35,601, lo que representa
un incremento del 5,2% con respecto al valor de la nómina estimado para 2,009. Las
mismas proporciones en la demanda de este costo por sector y nivel jerárquico se
mantienen en relación con las del escenario 1.
Cuadro 16
Consolidado del costo fiscal de la racionalización salarial (escenario 2) Millones de pesos de 2009
Costo Fiscal Diferencia
Actual 2do. Escenario Absoluta Porcentual
Central 7.128 281.909 292.155 10.246 3,6
Establecimientos Públicos 1.829 81.516 86.930 5.414 6,6
Empresas Sociales del Estado 5.771 224.166 237.647 13.481 6,0
Organismos de Control 1.806 95.814 102.275 6.460 6,7
Total 16.534 683.406 719.007 35.601 5,2
Número de
cargosSector
39
La diferencia del costo fiscal entre ambos escenarios es de $7,600 millones. El sector
central explica en su mayor parte esta diferencia con $3,565 millones, siguiéndole en orden
de importancia las empresas sociales del estado ($2,328), los organismos de control
($1,435), y los establecimientos públicos ($273)
Cuadro 17
Diferencia del costo fiscal entre los escenarios 1 y 2 Millones de pesos de 2009
Central 7.128 13.755 10.190 3.565
Establecimientos Públicos 1.829 5.687 5.414 273
Empresas Sociales del Estado 5.771 15.809 13.481 2.328
Organismos de Control 1.806 7.895 6.460 1.435
Total 16.534 43.145 35.546 7.600
SectorNúmero de
cargos
1er.
Escenario
2do.
EscenarioDiferencia
40
XII. La racionalización de la escala salarial del Distrito y la Ley 617 de
2000
El propósito de esta sección es examinar la factibilidad de las propuestas contenidas en el
primero y el segundo escenario a la luz de las limitaciones que impone la ley 617 de 2000.
Como se sabe, la mencionada disposición impone límites al gasto de funcionamiento (GF)
de las entidades territoriales al supeditar su monto a un porcentaje de los ingresos corrientes
de libre destinación, para lo cual la ley creó categorías presupuestales para que los
departamentos y municipios se clasificaran de acuerdo al número de sus habitantes y al
equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes de los ingresos de libre
destinación.
De acuerdo con el artículo segundo de la ley 617 de 2000 las entidades territoriales que
tengan más de 500.000 habitantes e ingresos de libre destinación superiores de más de
400.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes serán clasificadas como de categoría
especial. Lo cual es el caso del Distrito Capital.
A las entidades en categoría especial les está permitido destinar como máximo el 50% de
los ingresos de libre destinación para gastos de funcionamiento.
El Cuadro 18 muestra que entre 2004 y 2007 el Distrito Capital cumplió sin dificultad con
esa restricción, de acuerdo con las certificaciones expedidas por la Contraloría General de
la República que es la entidad encargada de expedir dichas certificaciones. En efecto,
durante esos años el Distrito Capital mantuvo una relación de gastos de funcionamiento a
ingresos corrientes de libre destinación inferior al 40% para el período 2004 – 2006 y
ligeramente superior a ese porcentaje para 200711
.
Cuadro 18
Indicadores Ley 617 de 2000 para el Distrito Especial de Bogotá Concepto de la Ley 617 de 2000 2004 2005 2006 2007
Ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) 1.837.305 2.018.045 2.339.465 2.745.252
Gastos de funcionamiento base (GF) 717.760 784.655 868.803 1.102.542
Relación GF/ICLD 39,1 38,9 37,1 40,2
Límite establecido por la ley (Art. 53 ley 617 de 2000) 50,0 50,0 50,0 50,0
Diferencia 10,9 11,1 12,9 9,8
Indicadores para considerar mayor gasto por racionalización escalas salariales
Un punto porcentual de gasto de funcionamiento 18.373 20.180 23.395 27.453
Margen de gasto disponible 200.893 224.368 300.929 270.083
Fuente: Contraloría General de la República y cálculos propios
Durante las vigencias fiscales 2004 a 2007, el Distrito Especial de Bogotá ha obtenido una
relación de gastos de funcionamiento depurados12
(GF) sobre los ICLD para el nivel central
que osciló entre 37,1% y 40,2%. Al compararlos estos porcentajes frente al límite legal del
50%, de acuerdo con el artículo 53 de esta misma ley, se evidencia un cumplimiento de la
11
Las certificaciones se producen con un año de rezago. El año 2007 se certificó durante el 2008; y este último se certificará durante 2009. 12
Excluye transferencias al Concejo y Contraloría Distrital.
41
norma sin dificultad alguna. Este cumplimiento se ha presentado con un margen que ha
oscilado entre el 9,8% y 12,9% frente al límite legal.
En la parte inferior del cuadro 1 se muestran unos indicadores que contribuyen a precisar si
el costo de la racionalización de escalas propuesta por este estudio cabe dentro del margen
que ha dejado el cumplimiento de la ley. Un punto porcentual de gasto de funcionamiento
frente a los ingresos corrientes de libre destinación equivale a $27,453 millones de pesos de
2007. El margen total disponible para ese año fue de $270, 083 millones. Entre 2004 y
2007 existió un margen similar: por ejemplo, en 2004 un punto de gasto valía $18,373 y el
margen total fue de $200,893 millones. Así sucesivamente ha sucedido para los demás
años, incluso en 2006 ese margen supero los $300 mil millones.
Ahora bien, se han calculado dos escenarios de racionalización de la escala salarial cuyo
costo estimado oscila entre $36 y $43 mil millones de pesos de 2009. A juzgar por la
tendencia descrita del cumplimiento de la ley 617 de 2000, las finanzas del Distrito
Especial de Bogotá estarían en capacidad de absorber estos mayores gastos de
funcionamiento de manera permanente sin afectar significativamente el cumplimiento con
el que ha venido desempeñándose las finanzas de la administración central del Distrito de
Bogotá.
42
XIII. Conclusiones y recomendaciones
1. El régimen institucional que establece y regula la estructura del empleo en el
Distrito Especial de Bogotá, concibió en 2005 un sistema general de nomenclatura y
clasificación de empleos con el objetivo de racionalizar, estandarizar, homologar y
unificar en un solo sistema la carrera administrativa pública. Ello con el fin de
facilitar y hacer menos compleja las tareas propias de la administración de un
volumen significativo de cargos y los salarios asociados a los mismos. No obstante,
el sistema así definido no se ha usado de manera razonable, ordenada y unificada,
sobretodo en el sector descentralizado de la administración distrital, lo cual
desvirtúa el espíritu, propósito y la concepción misma de la normatividad
establecida.
2. El diagnóstico arrojado por este estudio muestra una estructura salarial que para los
casos de los establecimientos públicos, las ESES y los organismos de control, se
presenta una acentuada dispersión salarial para cargos iguales. Un mismo cargo
dentro de la nomenclatura establecida tiene distintas remuneraciones básicas, lo cual
hace compleja la administración de los salarios y escasos los incentivos para
mejorar la eficiencia administrativa.
3. Así mismo, se evidencia en este diagnóstico el establecimiento formal de un
exagerado número de grados que conforman la escala salarial por nivel jerárquico.
Esto es más diciente en el nivel profesional que tiene 32 grados, en el nivel técnico
22 grados, y el nivel asistencial 27 grados. Ello ha ocasionado que la variación
consecutiva entre grados sea demasiado pequeña e irregular, lo cual ha implicado en
la práctica la renuncia de la administración de empleos y salarios a un instrumento
clave para incentivar y fortalecer la carrera administrativa, toda vez que es
indiferente un ascenso entre grados por su insignificancia económica.
4. La anterior conclusión se vuelve aún más compleja en el sector descentralizado de
la administración distrital, en razón de la multiplicación informal del número de
grados por nivel jerárquico. Un mismo grado en la nomenclatura puede tener tantos
salarios como establecimientos públicos existan, lo que implica en la práctica
distintos grados de salarios. Mientras para el nivel directivo formalmente se han
establecido 10 grados definidos en la nomenclatura, en la práctica existen 20
salarios diferentes; en el nivel profesional existen 32 grados formales y 41
informales; en el nivel asistencial existen 27 grados formales y 57 informales. El
hecho de que cada entidad haya construido su propia escala salarial, desdibuja la
razón de ser de un sistema unificado de nomenclatura que tiene la perspectiva de
racionalizar, estandarizar, homologar y unificar en un solo sistema la carrera
administrativa pública.
5. Las anteriores situaciones bloquean la posibilidad de configurar cuadros funcionales
de empleos, tal como lo tiene establecido la ley 909 de 2004. El perjuicio para la
administración distrital es que no solo se está impidiendo la agrupación funcional de
los puestos de trabajo de cara a una racionalización del sistema de empleos, sino
43
que también se está paralizando la movilidad horizontal y vertical de los
funcionarios, la generación de sistemas de selección y capacitación comunes, y un
orden y racionalización del sistema de retribuciones.
6. Ahora bien, con independencia de la estructura salarial existente, este estudio parte
de la conveniencia de conocer, por un lado, si en los últimos años ha existido un
deterioro de los salarios reales y, por otro, el determinar el grado de competitividad
de los salarios del Distrito Capital, vis a vis la Nación, a la hora de remunerar a sus
respectivos servidores.
7. Al mantener separados esos tres aspectos de la política de remuneración en el
Distrito (estructura salarial, capacidad adquisitiva y capacidad competitiva) las
conclusiones del estudio se hacen más sólidas y las reformas propuestas enfatizan la
corrección de las debilidades más protuberantes hoy existentes en la estructura y
política salarial.
8. En relación con la capacidad adquisitiva de los salarios la conclusión general de este
trabajo es que entre el año 2000 y el 2009 la asignación básica de los empleados de
nivel asistencial, de los técnicos, de los profesionales, de los asesores de menor
rango jerárquico (grados 1, 2 y 3) y de los directivos de menor nivel (grados 1, 2, 3
y 4) no se deterioró y antes por el contrario en todos esos casos mostró un leve
ascenso, producto de la recuperación que se dio a partir de 2004 luego de la
disminución generalizada que se presentó en el período 2001-2003. En el caso de
los directivos y asesores de mayor rango en el período analizado se presentó, por el
contrario, un leve deterioro según se desprende de la sección 1.1 de este documento
y de los detalles consignados en el Anexo 1.
9. En lo referente a la capacidad competitiva del Distrito en relación con las
remuneraciones que paga la Nación, en la sección 1.1 también se muestra que, en
general, para los niveles altos de la administración (Ministro –Secretario de
Despacho; Vice-Ministros – Subsecretarios) la Nación remunera ligeramente mejor
a sus funcionarios que el Distrito, en tanto que en niveles de menor jerarquía, para
asignaciones básicas similares, el Distrito remunera mejor a sus funcionarios.
(Anexo 2).
10. No debería ser la evolución real de los salarios o su comparabilidad con los de la
Nación objeto de especial preocupación para la política salarial que se prosiga en el
Distrito. Los verdaderos y más apremiantes problemas se presentan al examinar la
estructura salarial vigente, tal como se señaló en las primeras cinco conclusiones
arriba mencionadas, y como se ilustra más adelante en las secciones 1.6 a 1.9 de
este documento y en sus respectivos anexos.
11. Volviendo a la estructura de salarios, para el examen detallado de la dispersión
salarial se partió, de acuerdo con los términos de referencia, de categorizar los
empleados del Distrito en cuatro grandes sectores: establecimientos públicos y ESEs
(que fueron objeto de análisis por parte de Antonio Hernández Gamarra) y nivel
44
central y organismos de control13
(que estuvieron a cargo de Luis Hernando
Barreto).
12. En cada uno de dichos sectores para cada categoría salarial (mismo código y grado)
en cada nivel jerárquico se examinó la dispersión de la remuneración básica, la de
los factores salariales y prestacionales, y la de la remuneración total. A esa
dispersión se le dio el nombre de horizontal y para medirla se utilizó el coeficiente
de variación de la media aritmética de los respectivos valores en cada categoría
salarial.
13. Un coeficiente de variación de 0 en la dispersión horizontal de una categoría salarial
indica que la remuneración es la misma en todos los empleos que tengan esa
categoría, con independencia de las entidades que existan en el sector bajo estudio.
Por el contrario un coeficiente de variación mayor a 0 indica que una misma
categoría salarial tiene distintas remuneraciones entre las entidades de un mismo
sector.
14. Utilizando esa metodología y esos principios es factible concluir que la dispersión
horizontal de la remuneración básica de los empleos en el Distrito Capital es en
extremo frecuente para todos los sectores estudiados y para todos los niveles
jerárquicos, según se resume en el siguiente cuadro.
Cuadro 19
Categorías salariales con dispersión Central Estapúblicos ESES Organismos de control
No. total de
categorias
Categorias con
dispersión
No. total de
categorias
Categorias con
dispersión
No. total de
categorias
Categorias con
dispersión
No. total de
categorias
Categorias con
dispersión
Directivo 28 1 25 16 6 1 14 0
Asesor 13 3 8 6 8 2 7 2
Profesional 43 4 24 18 49 15 14 7
Técnico 24 0 13 8 22 1 5 2
Asistencial 79 4 51 21 27 5 20 8
Nivel Jerárquico
15. Dicho de otra manera, la actual estructura es propensa a pagar una remuneración
básica distinta en la misma categoría salarial existente en las diferentes entidades de
un mismo sector. Es decir, existe desigualdad entre categorías salariales iguales,
debido principalmente a la relativa autonomía que tienen las Juntas Directivas y los
Directores de algunas de las entidades bajo estudio para decretar la remuneración
básica.
16. Esa desigualdad entre iguales se acentúa aún más cuando se examina la dispersión
de la remuneración total, puesto que los factores salariales y prestacionales
amplifican la dispersión de la asignación básica ya que algunos de ellos son, por
naturaleza, más heterogéneos.
13
Contraloría, Personería y Veeduría.
45
17. En lo que respecta a la diferenciación de la remuneración entre los grados
correspondientes a un mismo cargo (director técnico o asesor, por ejemplo), que se
estudió bajo el nombre de dispersión vertical, la conclusión general del estudio es
que esos grados no tienen ningún patrón lógico porque a veces grados superiores
tienen menor remuneración que los inferiores, porque existe una elevada
heterogeneidad en su número y porque las diferencias de remuneración no guardan
ninguna regularidad en su cuantía que posibilite establecer el fin que se persigue
con ellas.
18. A partir de este diagnóstico el estudio propone una reforma a fondo de la estructura
salarial del Distrito que esté orientada por los siguientes principios básicos:
a. Deberá ser intrasectores y no intersectorial, porque dadas las desigualdades
existentes una nivelación salarial absoluta elevaría en exceso el costo fiscal.
b. Por igual razón, debería centrarse solamente en la racionalización de las
asignaciones básicas sin proponer cambios en los coeficientes hoy existentes
entre los factores salariales y prestacionales y dicha asignación. Si se propusiera
modificar esos coeficientes el más alto beneficio salarial y prestacional existente
en cada categoría salarial habría que concederlo a todos los correspondientes
empleados, lo cual carece de toda lógica en busca de la eficiencia y desbordaría
con creces las posibilidades fiscales del Distrito.
c. Propone eliminar la dispersión horizontal hoy existente en una misma categoría
salarial y por lo tanto postula igual remuneración para todos los empleos que
tengan esa categoría, con independencia de las entidades que integren el
respectivo sector.
d. Reduce y simplifica el número de grados salariales hoy existentes en todos los
niveles jerárquicos de todos los sectores.
e. Propone diferenciar claramente, y de manera acentuada, las remuneraciones
entre los distintos grados salariales.
f. Hace un cuidadoso examen del costo fiscal en que se incurriría a partir de las
modificaciones y reclasificaciones de la asignación básica.
19. En relación con la reducción y simplificación de los grados salariales la
comparación entre la estructura hoy existente y la propuesta arroja los siguientes
resultados:
46
Cuadro 20
Comparación entre el número de grados salariales existentes hoy frente a los propuestos,
por sectores de la administración y por niveles jerárquicos
Sector Central Establecimientos públicos ESES Organismos de control
E P E P E P E P
Directivo 10 8 20 9 7 4 12 5
Asesor 8 6 11 5 7 3 5 4
Profesional 32 11 41 8 31 9 23 7
Técnico 22 11 26 5 20 7 7 5
Asistencial 27 13 57 8 27 8 18 5
Total 99 49 155 35 92 31 65 26
E: Existentes P: Propuestos
Nivel jerárquico
20. La propuesta tendiente a aumentar las diferencias entre los grados salariales tiene
como finalidad incentivar la carrera dentro del Distrito, toda vez que un ascenso
implicaría una remuneración adicional que ya no sería indiferente en términos
económicos. Esto contribuiría a promover la eficiencia, estimular la capacitación de
los funcionarios y el mérito como mecanismo de ascenso, diferenciar claramente las
funciones y responsabilidades, hacer posible la implementación de los cuadros
funcionales de empleos, la administración de una amplia gama de habilidades y
experiencias, y desde luego, facilitar la administración de los salarios.
21. El estudio simula dos escenarios con dos criterios de racionalización técnica de la
escala salarial y dos resultados distintos. El primer escenario de racionalización de
la escala asume que la remuneración básica entre los grados de un mismo nivel
jerárquico se mantienen constantes en valores absolutos, lo cual hace que el
incremento porcentual de esta remuneración decrezca entre grados a medida que
aumenta el nivel de esa remuneración. El segundo escenario asume que el aumento
de la remuneración básica entre los grados de un mismo nivel jerárquico se
mantienen constantes en términos porcentuales, haciendo que los incentivos de
ascenso sean iguales y significativos entre los distintos grados.
22. La diferencia promedio (en porcentaje) de las remuneraciones básicas para los
grados hoy existentes y los propuestos en el primer y segundo escenarios se muestra
a continuación:
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Cuadro 21
Comparación entre el porcentaje promedio de la diferencia entre las escalas existentes hoy
y las propuestas, por sectores de la administración y por niveles jerárquicos (Escenario 1)
Sector Central Establecimientos públicos ESES Organismos de control
E P E P E P E P
Directivo 10,1 12,3 2,7 12,8 12,5 14,8 5,3 13,9
Asesor 9,5 13,2 2,9 16,4 5,9 14,8 3,5 5,6
Profesional 3,3 10,2 1,3 16,2 2,7 13,1 3,4 12,4
Técnico 3,1 6,5 1,6 14,4 4,2 7,8 5,4 8,9
Asistencial 3,3 6,8 1,0 13,1 1,9 7,5 4,4 17,0
Promedio 5,9 9,8 1,9 14,6 5,4 11,6 4,4 11,6
E: Existentes P: Propuestos
Nivel jerárquico
Cuadro 22
Comparación entre el porcentaje promedio de la diferencia entre las escalas existentes hoy
y las propuestas, por sectores de la administración y por niveles jerárquicos (Escenario 2)
Sector Central Establecimientos públicos ESES Organismos de control
E P E P E P E P
Directivo 10,1 11,4 2,7 13,9 12,5 18,7 5,3 13,9
Asesor 9,5 11,4 2,9 14,5 5,9 11,8 3,5 6,1
Profesional 3,3 9,5 1,3 15,0 2,7 16,3 3,4 12,4
Técnico 3,1 6,9 1,6 11,4 4,2 12,4 5,4 6,7
Asistencial 3,3 6,8 1,0 12,9 1,9 8,4 4,4 18,3
Promedio 5,9 9,2 1,9 13,5 5,4 13,5 4,4 11,5
E: Existentes P: Propuestos
Nivel jerárquico
23. El costo fiscal adicional que resultaría de poner en marcha alguno de los dos
escenarios se estima a partir de las asignaciones básicas sugeridas para cada uno de
los 16.534 empleos en cada nivel jerárquico y en los distintos sectores. A cada
empleo se le aplica el coeficiente hoy existente entre la relación de factores
prestacionales y asignación básica. Ello supone que los empleos que hoy tienen
remuneraciones básicas inferiores a las propuestas ascenderían hasta el tope de los
nuevos grados. Este costo adicional de la nómina ascendería, en millones de pesos
de 2009, en el primer escenario a $43,145 lo que implica un incremento anual del
6,3%; y $35,601 millones en el segundo escenario con un crecimiento del 5,2%.
24. La simplificación propuesta de la gradación en las escalas salariales para todos los
niveles y sectores, implica proponer la expedición de un nuevo acuerdo por parte
del Concejo Distrital que sustituya el acuerdo 199 de 2005 en lo que a definición de
escalas se refiere. Este nuevo acuerdo tendría que establecer la diferenciación
sugerida y ordenar la correspondiente reclasificación de los empleos. A partir de esa
decisión las Juntas Directivas de los establecimientos públicos y de las ESEs serían
instruidas apropiadamente para que se adopte en su jurisdicción la nueva estructura.
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25. Las restricciones impuestas a los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales en la Ley 617 de 2000 no interferirían la adopción de cualquiera de los
dos escenarios, comoquiera que el sano manejo de las finanzas distritales que ha
tenido durante la última década es garantía de que el tamaño del gasto adicional de
funcionamiento aquí definido no sea un obstáculo para mantener esta misma
postura.
26. Como el costo fiscal de la propuesta implica la necesidad de una gradualidad se
propone que la misma se complete progresivamente en tres años (2010 a 2012) en
forma proporcional e igual para todos los grados salariales en todos los niveles
jerárquicos y en todos los sectores. Ello en razón a que de acuerdo con el
diagnóstico no existe en la actualidad ningún nivel jerárquico que esté
sistemáticamente peor remunerado en todos los sectores y a que, en consecuencia,
llevar a cabo la propuesta por niveles jerárquicos, por ejemplo, distorsionaría aún
más la estructura salarial durante la transición.
