15-02-2013

1

Sergio Alburquenque

SERGIO ALBURQUENQUE

• Estado Unitario: dividido en regiones (15), provincias (54) y comunas (346) + los territorios especiales insulares de Isla de Pascua y Archipiélago de Juan Fernández. – Las Leyes Federales de 1826 (“Ensayo Federal Chileno”).

• Principio de subsidiariedad como fundamento de la “Constitución Económica” (arts. 1 y 19 N° 21 CPE): – El Estado sólo debe actuar donde los particulares no puedan o no quieran

(doctrina mayoritaria). Principio garantista de la libertad de los particulares y límite a la actuación del Estado (sólo puede desarrollar actividades empresariales en virtud de una Ley de Quórum Calificado).

• Estado fiscal? Estado tributario? Estado patrimonial o empresarial? Chile es el primer exportador del “metal rojo”. – Cobre, ¿“sueldo de Chile”? 6% PIB – Aporte de CODELCO (empresa 100% estatal) al Fisco como % de ingresos

tributarios (periodo 2000-2010): 15% promedio, superando algunos años 30%. – Sumada la tributación de la gran minería privada el aporte es mayor (ej. en 2007

el aporte representó el 46% de los ingresos tributarios totales).

15-02-2013

2

• Ausencia de definición constitucional y legal de tributo y sus especies. • Nulo o escaso aporte doctrinal (clasificación tripartita, dual y algunos

agregan los derechos habilitantes). • Legislador no es uniforme y preciso en las denominaciones (impuesto,

contribución, tasa, tarifa, patente, derecho, arancel, precio, etc.). En las normas reguladoras de los servicios públicos se ha generalizando el uso de “tarifa” o “precio”.

• Escasa aplicación de la contribución especial (Pavimentos participativos). No existen las contribuciones financieras.

• La jurisprudencia, sin una orientación clara y consistente, se mueve entre una noción amplia y una restringida de tributo: – Noción amplia (CENC, sesión 398, 1978): “tributo es un término genérico que

comprende cualquier impuesto, contribución, arancel, derecho o tasa, es decir, cualquiera prestación que los particulares tengan que satisfacer al Estado”.

– Noción restringida (tributo = impuesto): “Los tributos, impuestos o

contribuciones son prestaciones pecuniarias exigidas coactivamente por la ley a quienes incurran en los hechos o situaciones que ésta grava, con miras a subvenir al funcionamiento del Estado en su conjunto, sin que vayan acompañadas de una contraprestación directa y específica en beneficio del contribuyente”.

“Artículo 42 LRM.- Los derechos correspondientes a servicios, concesiones o permisos cuyas tasas no estén fijadas en la ley o que no se encuentren considerados específicamente en el artículo anterior o relativos a nuevos servicios que se creen por las municipalidades, se determinarán mediante ordenanzas locales ”.

Hechos: • Municipalidades cobran a empresas de servicios públicos derechos municipales por mantención de escombros en la vía pública y rotura de pavimentos, al amparo del art. 42. • Las empresas se niegan a pagar e interponen recurso de inaplicabilidad.

Sentencia Corte Suprema (1992): CTC/Municipalidad Villa Alemana: • Los derechos municipales son tributos. • Vulneración del principio de reserva de ley tributaria (art. 42 deja sin precisar los elementos esenciales de los tributos y además representa una especie de delegación de facultades que la CPE entrega al cuerpo legislativo).

Sentencia TC (2008): ESVAL/Municipalidad de Limache: • Los derechos municipales no son tributos, sino que una categoría de ingreso público diferenciada conceptual y normativamente. • Voto de minoría (naturaleza tributaria): es un impuesto y no una tasa, por su carácter obligatorio y la falta de una prestación efectiva por parte del municipio.

15-02-2013

3

• Constitución escrita o formal (“deber ser”): No hay ninguna norma en la Constitución que se refiera expresamente a la potestad tributaria

– La distribución de competencias tributarias es una cuestión que se resuelve indirectamente a través del principio de legalidad.

– El principio de legalidad tributaria se encuentra consagrado en distintas disposiciones (artículo 19 N° 20; artículo 63, etc.). De ellas se desprende que el poder tributario para establecer tributos, está confiado al Poder Legislativo (órganos colegisladores).

–Los Gobiernos regionales y las municipalidades no tienen poder para legislar, por tanto, carecen de poder tributario en este sentido (sólo pueden aplicar).

– Principio de no afectación de los tributos (artículo 19 N° 20 inc. 3 y 4 CPE).

• Constitución material (“ser”): las municipalidades ejercerían en la práctica –

respecto de algunas figuras– “potestad tributaria” en razón de autorización legal.

– si se consideran como tributos algunas figuras de la LRM (v. g., derechos municipales), más allá de su denominación legal y de cierta jurisprudencia,

– y que las municipalidades tienen amplias facultades para fijarlos o establecerlos (y en la práctica para modificarlos),

– y que el poder tributario stricto sensu no se reduciría a la creación ex novo de un tributo, sino también a la modificación o alteración de sus elementos esenciales…

Región Metropolitana de Santiago (52 comunas) Provincia de Santiago (32 comunas, incluida la propia comuna de Santiago) 40,33% población del país reside en RM Gran heterogeneidad entre comunas: las más ricas (Providencia, Vitacura y Las Condes) y otras más pobres Concentración patrimonial en algunos territorios

15-02-2013

4

• “Cuenta” es gasto, es decir, gasto de la ciudad de Santiago, no sólo de la Municipalidad de Santiago (o del conjunto de comunas de la provincia o la RM), sino también el gasto que debe soportar –en relación a la ciudad– el Gobierno central, incluso los propios ciudadanos.

• La ciudad vista como organismo vivo demanda y debe satisfacer diversas necesidades. Necesidades de agua, atención sanitaria, educación, infraestructura vial, electricidad, transporte, seguridad, limpieza de calles, recolección de basuras, etc.

• La satisfacción de tales necesidades supone costos o gastos que deben ser soportados sea por los propios ciudadanos, sea por los entes públicos titulares de los distintos servicios públicos.

• ¿Cómo se financian dichos gastos? ¿Con cargo a la colectividad en su conjunto o son los propios usuarios de los servicios quienes soportan –en todo o en parte– el gasto que comporta su prestación? Veamos.

15-02-2013

5

• La atención primaria de salud (APS) es competencia de las Municipalidades. – La APS es la que se realiza a nivel primario (local), comprendiendo acciones de

salud pública de diagnóstico, prevención, curación y rehabilitación. Primer nivel de atención. Usuarios: personas de escasos recursos.

• Proceso se inicia en los años 80, para descentralizar la administración, ampliar la atención primaria y adecuarla a las necesidades de las comunas. La municipalidad responde también por los gastos de personal.

• Las municipalidades definen la estructura organizacional de la APS, en base al plan de salud comunal y al modelo de atención definido por el MINSAL.

• Financiamiento salud primaria municipalizada: – Aporte estatal - MINSAL (sistema de pago per cápita de atención primaria

municipalizada según criterios fijados por ley [población, nivel socioeconómico, accesibilidad, ruralidad, cantidad de prestaciones programadas y efectivas).

– Recursos propios del municipio (que decida invertir). A su costo (o mediante cobro al usuario) podrán extender la atención a otras prestaciones.

– Fondo de salud municipal de ingresos propios (beneficiarios ley 18.469).

– Recursos provenientes de FNDR (infraestructura física y equipamiento).

– APS arrastra déficit: mala gestión, insuficiencia aportes estatales, etc.

• Gasto público (2 fuentes): – Gobierno Central (Ministerio de Educación y FNDR). – Municipalidades (transferencia parte de sus recursos a establecimientos

educacionales, además de lo transferido por el Gobierno Central).

• Gasto privado (2 fuentes): – Gasto de las familias (gasto destinado a educación representa un % relevante del

presupuesto familiar). – Gasto de las empresas: donaciones a establecimientos e instituciones

educacionales; se trata de incorporar recursos privados mediante beneficios tributarios (parte de los montos donados corresponden a gasto público en la forma de gasto tributario).

• Municipalización: – Traspaso a las municipalidades de las escuelas públicas de educación básica y los

establecimientos de educación media y técnico profesional. – Financiamiento: (a) transferencias del gobierno central según cantidad de

alumnos asistan a clases; (b) recursos propios municipalidades; (c) recursos obtenidos FNDR (postulación).

15-02-2013

6

-Marco normativo: Ley Metro (N° 18.772, de 1989); Normas de las Sociedades Anónimas Abiertas; Estatutos sociales; Fiscalización SVS.

- Sociedad Anónima Abierta, constituida en 1990 por el FISCO (28 %) y CORFO (72%). CORFO: organismo estatal de administración autónoma ejecutor de las políticas gubernamentales orientadas a mejorar la productividad del país.

-Permite el ingreso de otros accionistas. En caso alguno, la suma de acciones del FISCO y CORFO podrá ser inferior al 51% del total de las acciones.

-Financiamiento (fuente más importante): ingreso por servicio de transporte de pasajeros (“billete del Metro” pagado por los usuarios) ¿Tarifa?

Empresa de Transporte de Pasajeros Metro S.A

Sistema integrado de buses y tren subterráneo (opera en Santiago desde 2007). Misión: satisfacer las necesidades de movilidad de las personas en la ciudad de Santiago, a través de un sistema integrado de transporte público.

• El sistema de buses es operado por 7 empresas privadas (Sociedades Anónimas Concesionarias), en virtud de un contrato de concesión de uso de vías de la ciudad de Santiago. Contraparte: Estado de Chile. • Concesionario tiene derecho a percibir un pago de la Administrador Financiero del Transantiago S.A. (control privados). Usuarios: tarjeta BIP. • Supervisión y fiscalización: Coordinación General de Transportes de Santiago. • Financiamiento: (a) pagos efectuados por los usuarios; (b) subsidios estatales (no aumenta el uso de buses – no se autofinancia - alta tasa de evasión). • Las municipalidades no participan en el sistema. La LOCM dispone que podrán desarrollar funciones relacionadas con el transporte público.

15-02-2013

7

• La ciudad de Santiago cuenta con una red de autopistas urbanas de alta velocidad que interconecta distintas comunas. Se inserta en la red vial estructural del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (6 proyectos en explotación).

• Objetivos: mitigar la congestión vehicular existente en la ciudad, propósito que todavía está lejos de ser alcanzado.

• Modalidad de gestión: contrato de concesión de construcción, conservación y explotación de obra pública suscrito entre el MOP y operadores privados (sociedades concesionarias). Las concesionarias se rigen (artículo 21 Ley de Concesiones): (a) relaciones MOP: normas de derecho público; (b) relaciones con terceros: normas de derecho privado.

• Es un sistema pagado: – La sociedad concesionaria está facultada para cobrar a todos los vehículos

que circulen por la obra concesionada un “peaje” o “tarifa”. El régimen económico del contrato puede contemplar el pago de subsidios estatales (compensación).

– Puntos de cobro electrónico (TAG). Factura mensual a los usuarios. – ¿Peaje? ¿Tarifa? ¿Naturaleza tributaria? CASO PEAJES (STC 183-1994) .

• Organización del modelo de servicios eléctricos: – Monopolio natural (salvo en el primer segmento).

– Estado regulador (Superintendencia de Electricidad y CNE): regula y fiscaliza.

– Se distinguen 3 segmentos: (1) generación o producción (conjunto de empresas eléctricas propietarias de centrales generadoras de electricidad; mercado competitivo); (2) transmisión (conjunto de líneas, subestaciones y equipos de transporte de electricidad desde los puntos de generación hasta los centros de consumo; servicio público eléctrico); (3) distribución (líneas, subestaciones y equipos de distribución de electricidad hasta los consumidores finales).

– Las empresas de distribución operan bajo el régimen de concesión de servicio público, con obligación de servicio y con tarifas reguladas para el suministro a clientes regulados.

– Las empresas son contraladas en su totalidad por capitales privados: 40 generadoras; 10 trasmisoras y 31 distribuidoras.

15-02-2013

8

• Precio de los servicios eléctricos: – Los usuarios finales están obligados a pagar un “precio” o “tarifa” (precio

regulado).

– Clasificación de los consumidores para efectos tarifarios: (1) clientes regulados: potencia conectada ≤ 2000 Kw; (2) clientes libres o no regulados: potencia conectada > 2000 Kw; (3) clientes pueden optar a tarifa regulada o libre precio (por un periodo mínimo de 4 años de permanencia en cada régimen): potencia conectada > 500 Kw e ≤ 2000 Kw.

– En 2007, los clientes no regulados representaron cerca del 61%.

• ¿Y el Alumbrado Público? Municipalidades

– Competencia o función de las Municipalidades.

– Celebran contratos con las empresas distribuidoras de electricidad, pagando la cuenta con cargo a los presupuestos municipales. No existe un impuesto o derecho de alumbrado público (como en Argentina o México).

• Mercado del agua: modelo liberalizado (más liberalizado del mundo). – Su uso es asignado a través de un “derecho de aprovechamiento” otorgado por el

Estado (en forma gratuita y perpetua).

– Derecho de aprovechamiento es negociable (transable en el mercado).

– Patente por no uso de aguas (2005). ¿Tributo?

• Organización del modelo de servicios sanitarios (regulación de las obligaciones de servicio público): – Monopolio natural

– Estado regulador (Superintendencia de Servicios Sanitarios): regula y fiscaliza.

– Servicios sanitarios (definidos legalmente como servicios públicos): (a) producción de agua potable (la concesionaria de este servicio deberá tener la propiedad o uso de los derechos de aprovechamiento de aguas); (b) distribución agua potable; (c) recolección y disposición de aguas servidas (residuales).

– Servicios sanitarios están sujetos al régimen de concesiones: contrato de concesión entre el MOP y sociedades anónimas concesionarias (pueden ser públicas o privadas y se rigen por normas de S. A. abiertas).

15-02-2013

9

• Precio de los servicios sanitarios: – Los usuarios finales están obligados a pagar un “precio” o “tarifa”.

– Las concesionarias de distribución de agua potable están obligados a cobrar y recaudar de los usuarios, el valor de todos los servicios públicos comprendidos en el concepto de servicios sanitarios.

– Los grandes consumidores podrán convenir con las concesionarias, tarifas y condiciones de servicio distintas de las fijadas por la autoridad.

– Régimen tarifario (principios): eficiencia económica; empresa modelo; inteligibilidad; equidad y autofinanciamiento.

• Empresas operadoras del sistema: – Casi la totalidad de las empresas del sector son controladas por

capitales privados. En Santiago: AGUAS ANDINAS.

– Existe sólo una empresa municipal prestadora de servicios sanitarios (SMAPA), controlada (100%) por la Municipalidad de Maipú (art. 10 LRM). Presta servicios a más de 1 millón habitantes.

• Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo. • La planificación y regulación de la comuna. • La promoción del desarrollo comunitario. • Aplicar dentro de la comuna las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos. • Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización. • El aseo y ornato de la comuna. • La educación y la cultura. • La salud pública y la protección del medio ambiente. • La asistencia social y jurídica. • La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo. • El turismo, el deporte y la recreación. • La urbanización y la vialidad urbana y rural. • La construcción de viviendas e infraestructuras sanitarias. • La prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia y

catástrofe. • El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad

ciudadana (sin perjuicio del inciso 2° del artículo 101 de la CPE). • La promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. • El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.

15-02-2013

10

• “Las municipalidades gozarán de autonomía para la administración de sus finanzas. La Ley de Presupuestos de la Nación podrá asignarles recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamente se les confieran por la ley o se les otorguen por los gobiernos regionales respectivos. Una ley orgánica constitucional contemplará un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país con la denominación de fondo común municipal. Las normas de distribución de este fondo serán materia de ley” (artículo 122 Constitución).

• Comentarios:

– ¿Autonomía fiscal? Escasa autonomía en la determinación de sus ingresos. El Gobierno Central establece y gestiona tributos más importantes. Reducida participación de los tributos locales en el conjunto del sistema tributario.

– ¿Poder de gasto? Condicionado en medida importante (v. g., transferencias condicionadas salud y educación). Tributos de afectación (art. 19 N° 20 inc. 4°) sólo pueden destinarse a financiamiento de obras de desarrollo comunal.

– Según el TC esta norma sería el fundamento constitucional de la facultad municipal para cobrar derechos (STC CASO ESVAL).

1. Impuesto territorial (parte recaudación va al Fondo Común Municipal):

Principal impuesto a beneficio municipal (sólo tiene derecho a usufructuar recaudación).

Hecho gravado: dominio o la tenencia a ciertos títulos de bienes raíces.

Base imponible: avalúo fiscal (distinto a valor comercial). Tasa: 1,0% - 1,2%.

Exención cantidad significativa de predios.

2. Impuesto anual por permisos de circulación (37,5% de lo recaudado):

Hecho gravado: la circulación por las vías públicas (no la propiedad del vehículo).

Los sujetos pasivos pueden elegir la municipalidad de pago (competencia intermunicipal).

Base imponible: valor del vehículo “precio corriente de plaza”.

Tasa: progresiva.

3. Patentes municipales (impuesto de actividad)

Hecho gravado: ejercicio de la profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier actividad lucrativa secundaria o terciaria (primaria también bajo algunas condiciones).

Base imponible: capital propio de cada contribuyente (salvo las personas que ejercen profesiones liberales o que no están obligados a confeccionar balance).

Tasa: se puede fijar entre 2,5 por mil y el 5 por mil del capital propio del negocio, con un mínimo de 1 UTM y un máximo de 8 mil UTM al año. Las municipalidades están facultadas para fijar la tasa dentro del rango indicado. Los entes locales tienen la posibilidad de “maniobrar” la imposición con la variación de la tasa. Competencia intermunicipal.

15-02-2013

11

4. Patentes de alcoholes Hecho gravado: ejercicio de toda industria, comercio o expendio bebidas alcohólicas. Tasa: fija (diferente según se trate de restaurante, hotel, bar, etc.).

5. Los ingresos por tarifa anual de servicios de aseo Naturaleza tributaria discutida (representa un derecho y no un tributo STC 1063-08). Hecho gravado: prestación del servicio público de aseo domiciliario. Medida: La municipalidad “fijará la tarifa del servicio sobre la base de un cálculo que

considere exclusivamente tanto los costos fijos como los costos variables de aquél”. El valor anual unitario = costo total anual del servicio : número total de usuarios enrolados de la comuna. Están autorizadas para eximir mediante ordenanza local. El cobro puede ser diferenciado según criterios (ej. programas ambientales que incluyan reciclaje).

Se cobra por cada vivienda, local, oficina, kiosco o sitio eriazo.

6. Impuesto a las sociedades operadoras de casinos de juegos – Ley 19.995 Hecho gravado: explotación casinos de juego. Tasa: 20%. Base imponible: ingresos brutos obtenidos en la explotación (previas deducciones). 50% a beneficio de la municipalidad correspondiente a la comuna en que se encuentre

ubicado el respectivo casino de juego. Gestión tributo: nivel central.

7. Patente por la no utilización de las aguas (Ley Nº 20.017): 10% recaudación se distribuye % a la superficie de las cuencas de las respectivas comunas.

8. Los ingresos por patentes mineras (50% producto) y acuícolas 9. Los ingresos por “derechos municipales” varios (¿naturaleza tributaria?)

• Definición (art. 40 LRM): prestaciones que están obligadas a pagar a las municipalidades, las personas naturales o jurídicas de derecho público o de derecho privado, que obtengan de la administración local una concesión o permiso o que reciban un servicio de las mismas,…

• Derechos por servicios, concesiones o permisos artículo 41 LRM:

– Derechos relativos a la urbanización y construcción: su naturaleza y monto está regulada en Ley General de Urbanismo y Construcción (establece tasas máximas a cobrar). Ej.: permisos de subdivisión y loteo, construcciones, ampliaciones, demoliciones, planos, etc.

– Derechos por ocupaciones de la vía pública, con mantención de escombros, materiales de construcción, andamios y cierres, etc.

– Derechos por extracción de arena, ripio u otros materiales de bienes nacionales uso público.

– Derechos por instalaciones o construcciones varias en bienes nacionales uso público.

– Derechos por los permisos para la instalación de publicidad en la vía pública, o que sea vista u oída desde la misma.

– Derechos por examen de conductores y otorgamiento de licencia de conducir (tasa fija general).

– Derechos por transferencia de vehículos con permiso de circulación (usados): 1,5% sobre el precio de venta. IMPUESTO?

– Derechos cobrados a los comerciantes ambulantes.

15-02-2013

12

• Las rentas de la propiedad municipal – Arrendamiento y concesión de bienes muebles e inmuebles.

– Venta o remate de bienes muebles.

• Los ingresos de establecimientos y explotaciones municipales – Producidos por las empresas y los servicios públicos municipales (art. 5 LRM)

– LQC para constituir empresas o participar (salvo pre-constitucionales).

– Establecimientos: estadios, mercados, casinos de juego, etc.

• Los ingresos provenientes de las multas de beneficio directo y sanciones pecuniarias que las municipalidades apliquen.

• Transferencias estatales (Gobierno Central y Regionales). – Transferencias condicionadas.

– + 50% de los ingresos municipales son transferencias estatales.

• ¿Endeudamiento? – No tienen capacidad de endeudamiento (sólo si la ley autoriza).

– En la práctica se endeudan (v. g., deudas en el pago remuneraciones de los profesores o personal de salud primaria).

• Fondo Común Municipal

60% impuesto territorial recaudado. Las comunas de Providencia, Las Condes , Vitacura y Santiago aportarán 65%.

62,5% del derecho por el permiso de circulación de vehículos. 65% pago de las patentes municipales recaudados en las comunas más

ricas; + 55% recaudado mismo concepto comuna de Santiago. 50% del derecho por transferencia de vehículos con permisos de

circulación. 100% impuesto territorial que paguen los inmuebles fiscales afectos. Aporte fiscal concedido en la Ley de Presupuestos de la Nación. 100% recaudación por multas impuestas por los Juzgados de Policía

Local por infracciones o contravenciones a las normas de tránsito, detectadas por medio de equipos de registro de infracciones.

Aporte adicional de las Municipalidades de Providencia, Vitacura y Las Condes, en proporción al rendimiento del impuesto territorial (art. 39 LRM).

15-02-2013

13

25% partes iguales entre las comunas del país.

10% en relación al N° de pobres de la comuna, ponderado con relación a la población pobre del país.

30% en proporción directa al N° de predios exentos de impuesto territorial de cada comuna, con relación al N° de predios exentos del país.

35% en proporción directa a los menores ingresos propios permanentes del año precedente al cálculo, lo cual se determinará en base al menor ingreso municipal propio permanente por habitante, en relación con el promedio nacional de dicho ingreso por habitante.