DERECHO Y DESARROLLO - Instituto de...

DERECHO Y DESARROLLO

Carlos Alberto Martínez Castillo·

Conformación de la Teoría del Desarrollo

Antes de comenzar a pensar en un esquema práctico para lograr objetivos de desarrollo desde una aproximación con el área de jurídico-financiera, es necesario revisar algunas concepciones teóricas. En este sentido, en este ensayo se identifican los principios y elementos básicos de la Teoría del Desarrollo. Asimismo, se analizan algunas de las diferentes concepciones que sobre la materia han realizado algunos de los más destacados autores. Adicionalmente, se mencionan aspectos de relevancia, como el papel del Estado en el proceso de desarrollo y la relación entre el derecho, y dicho proceso partiendo de la mención de las disposiciones constitucionales mexicanas que existen sobre el tema.

Desde una perspectiva histórica, la Teoría del Desarrollo es relativamente nueva. A pesar de que las primeras dicotomías sobre el tema fueron expresadas por San Simón, Comte, Marx y Hegel, no fue sino hasta el siglo pasado cuando esta teoría realmente comenzó a emerger, al finalizar la Segunda Guerra Mundial.1 Durante su evolución, la teoría ha tenido diferentes formas de ser concebida y, por tanto, distintos modos de ser interpretada; en este sentido, se puede argumentar que ha sufrido diversos procesos de mutación. Este fenómeno de mutación explica el cambio de concepción que en ténninos de tiempo han tenido los conceptos del desarrollo. En sus inicios, los objetivos del desarrollo eran vistos básicamente en función de largo plazo; en la época contemporánea, los

., Doctor en Derecho Financiero. Maestria en Desarrollo Económico. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Profesor del Posgrado en Derecho de la Universidad Iberoamericana, en las materias de Mercado de Valores y Operaciones Financieras Internacionales, y Derecho Internacional ¡ y II.

1 De manera clara, Cowen y Shenton describen las distintas aproximaciones teóricas que sobre el tema del desarrollo emitieron Comte, Marx y Hegel. Para el primer caso, los autores mencionan las conferencias dictadas por Comte, denominadas Saín! Simonian confreres, donde argumentó sobre el dilema de una "ciencia de la sociedad", la cual pudiera adecuar un efecto de reconciliación entre progreso y orden. Les autores señalan que Comle juzgó el proyecto San Simoniano de reconstrucción social como prematuro y argumentando sobre la creación de una ciencia de la historia, la cual era únicamente un nombre alternativo a la sociología. El objeto de la sociología no es más que el descubrimiento de las "leyes de la evolución humana". Según Comte. esta evolución presupone: "desarrollo, el cual surge luego de la improvisación". En el mismo estudio, se mencionan los conceptos que sobre el tema aportó Marx en cuanto a Su argumentación sobre el idealismo y el positivismo, y sus aproximaciones críticas al capitalismo y el desarrollo en donde bajo este modelo se inhibe la realización humana de pleno desarrollo. "El principio del Desarrollo" de Hegel debe ser igualmente considerado; en donde todos los entes orgánicos, incluidos desde luego los del mundo natural, son capaces de desarrollarse, ya que poseen una "inercia de determinación para hacerlo". Para mayores referencias sobre estas ideas, véase: Cowen, M. P. Y R. W. Shenton, Doctrinas del desarrollo, 1996, Routledge, Londres. Para efectos de este ensayo, por tratarse de una argumentación no histórica, se tolllaJ1tn como punto de inicio de la Teoría del Desarrollo los preceptos recientes derivados de estudios posteriores a la segunda mitad del siglo pasado.

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de corto y mediano plazo dominan la esfera de análisis sobre la materia, lo que ha originado diversas críticas.

El autor Bj6m Hettne argumenta que este proceso de cambio o mutación ha contribuido a la "marginalización" de la propia Teoria del Desarrollo.' Esta marginalización puede ser una forma de explicar por qué hoy la mayoría de las aproximaciones teóricas y prácticas sobre desarrollo tienen origen y conclusión en la arena económica y, muchas de ellas, basadas en aspectos de corto plazo. El autor hace una fuerte critica a esta realidad: "una sociedad no puede ser reducida a su sector económico".3 No obstante, el punto de análisis va más allá. Las grandes preocupaciones sobre desarrollo no son únicamente materia de una sola disciplina o pueden ser producto de una sola interpretación. El análisis sobre esta materia requiere del talento e imaginación de todas las disciplinas y ciencias, no sólo para poder construir apropiados andamiajes teóricos, sino para crear sólidas estrategias y herramientas para la solución que los grandes retos que presenta el desarrollo. Siguiendo este orden de ideas, es importante mencionar que, durante la confonnación de la Teoría del Desarrollo, se han identificado elementos importantes y principios básicos que de alguna manera explican su proceso de formación. La noción de Estado es, para muchos, el más importante de estos elementos; otros han considerado que, quizá, sea justamente el Estado el centro del problema de la concepción del desarrollo como tal. Cualesquiera que sea la visión o enfoque, defensores del Estado como factor determinante del desarrollo, ° quienes consideran 10 contrario, la discusión sobre el Estado, su dimensión y su papel, es un elemento clave para el análisis materia del presente estudio. El Estado es, por tanto, el elemento más importante a analizar cuando se examina la Teoría del Desarrollo.

El aspecto étnico se ha identificado como otro de los elementos que se distinguen detrás de la fonnación de la teoría que nos ocupa. Este elemento considera a la identidad étnica como otra forma de desarrollo. No obstante, esta noción puede presumir no sólo aspectos como la identidad étnica, sino referencias a lo local o regional. Pese a la importancia que pudiem revestir, no ha sido incorporado con éxito dentro de la Teoria del Desarrollo. Los argumentos de Hettne pueden citarse de nuevo. El autor seilala que la exclusión del debate sobre identidad étnica de las preocupaciones sobre el desarrollo tiene sus orígenes en la tradición occidental de las ciencias sociales, exponiendo tres razones:

a) los mayores paradigmas sobre desarrollo han centrado sus ideas en el individuo (liberalismo), las

clases (marxismo), y el Estado (realismo), como unidades sociales relevantes, pero nunca han tomado

2 Hettne utiliza el término "cambio abrupto" para ejemplificar su argumento, y señala que "el discurso sobre el Desarrollo ha cambio de asuntos de largo plazo ha preocupaciones mucho más inmediatas". Enfatiza el problema de la deuda externa de los paises del llamado Tercer Mundo, y comenta que las constantes crisis de deuda de este grupo de países ha representado uno de los más importantes factores que han determinado las estrategias y politicas de desarrollo de ellos. Durante un periodo prolongado, el peso de la deuda ha puesto sobre estas naciones una enorme presión para decidir sus políticas de desarro-110, especialmente aquellas de largo plazo, debido a sus compromisos económicos con los paises industrializados. Bajo esta lógica, Hettne sugiere que la forma de conceptuar su desarrollo, los paises del Tercer Mundo, en especial de Latinoamérica, ha sido determinada por su circunstancia de naciones deudoras y en constante crisis.

3 Hettne, Bj6m, Development Theory and the Three Worlds: Towards an lnternational Political Economy 01 Development, Logman Ud., 1996,20 edition., Essex, pp. 3-4.




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en cuenta al grupo étnico; b) la perspectiva de desarrollo sugiere una transición "de lo tradicional a lo

moderno" en donde lo étnico presupondria la parte tradicional que tiende a desaparecer en las socie

dades modernas y; c) los estudios de relaciones internacionales explícitamente refieren el estableci

miento de relaciones entre estados y por tanto el Estado, se presume el actor principa1.4

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Existen diversas concepciones y preceptos teóricos sobre el tema étnico y su relación con el desarrollo, sin embargo, para efectos de la presente investigación, se tomarán solamente aquellas teorías que refieren aspectos directamente vinculados a los postulados económicos.5 Uno de los elementos que igualmente se distinguen dentro de la evolución de la Teoría del Desarrollo es la aparíción de las nociones de dependencia e interdependencia. Estas dos consideraciones han servido como parte del sustento de las más importantes teorías que sobre el tema han surgido en las últimas décadas. Durante los años setenta del siglo pasado, los llamados "dependentistas" inflingieron aportaciones teóricas y prácticas de grandes proporciones a la Teoría del Desarrollo. Muchos de los cuestionamientos y sus respectivas respuestas sobre el dilema del desarrollo partían de la base de la dependencia que la mayoría de los países del orbe tenía con respecto de las naciones consideradas desarrolladas. Por el otro lado, hacia finales del siglo y lo que va de éste, la contraparte, es decir, la concepción de interdependencia, se presenta como el paradigma sobre el desarrollo. Antes como ahora, dependencia e interdependencia han desfilado de extremo a extremo por las diversas concepciones ideológicas que necesariamente trae consigo el tema de desarrollo. Los dos conceptos, no obstante, presentan una falla en su estructuración teórica, ya que sólo consideran aspectos sobre el desarrollo desde una perspectiva externa, dejando de lado los aspectos endógenos, lo que para muchos representa un despropósito dentro del análisis del desarrollo desde un punto de vista integral.

Pese a lo anterior, este binomio de concepciones se ha identificado como uno de los elementos clave en la fonnación de esta teoría y, de hecho, es sin duda, uno de los elementos que mayormente ha contribuido a la extrapolación del debate sobre temas del desarrollo, con las implicaciones que esto tuviere. De manera adicional, la llamada T eoría de la Dependencia se presenta como el legado de la corriente latinoamericana al debate sobre desarrollo, no sólo por la notable influencia que ejerció en décadas pasadas, sino por su profunda crítica al paradigma de modernización occidental, en particular de Europa y los Estados Unidos, produciendo una importante alternativa intelectual enraizada en los países del Tercer Mundo.

Con el arríbo de la ideología de la globalización, esta corriente de dependencia ha encontrado un obstáculo dificil de evadir ante lo difundido de la noción de interdependencia en la mayoría de las discusiones sobre el desarrollo que se llevan a cabo en estos días. Así, la intemacionalización del comercio y las finanzas han puesto el énfasis en la interdependencia como elemento central del debate. La discusión persiste ya que han comenzando a surgir nuevamente las voces que señalan elementos de dependencia como

4/bidem. pp. 6-8.

5 Para mayor abundamiento sobre el tema étnico y desarrollo, véase las tesis de Rodolfo Stavenhagen sobre etno-desarrollo.




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fundamentales de la realidad actual.' Es propicio mencionar que, para identificar el tipo de políticas que se aplican para el desarrollo, la academia ha señalado la referencia al modelo de desarrollo en cuanto a qué modelo expresa las características económicas particulares que se aplican en detenninada economía. Adelante se harán menciones adicionales al concepto de modelo económico con referencia al caso mexicano y su relación con la estructura normativa, particularmente financiera. Como se ha podido apreciar, el surgimiento de la Teoría del Desarrollo es complejo y polémico. En su propia evolución, se han identificado elementos esenciales para su mejor entendimiento. En los siguientes apartados se mencionan algunas de las más importantes concepciones que sobre el desarrollo han aparecido dentro de las discusiones teórico- prácticas sobre el tópico, para que en los subsecuentes apartados se traten aspectos más concretos, como la relación entre el desarrollo y el Estado y, desde luego, la relación que en nuestra legislación se aprecia entre el derecho y el desarrollo.

Algunas concepciones y definiciones del desarrollo

Luego de identificar la evolución de la Teoría de Desarrollo y sus principales elementos, es necesario mencionar algunas de las concepciones y definiciones sobre el tema del desarrollo. Como se ha comentado, este asunto resulta de suyo complejo y, por tal motivo, el surgimiento de distintas apreciaciones es algo natural. Aquí se identifican los más trascendentes enfoques con solidez y rigor académicos: se comienza con la argumentación de la teoría más aceptada sobre el desarrollo, enseguida se menciona una concepción que presupone al desarrollo como algo filosófico o quizás metafórico, al finalizar se describen dos concepciones surgidas del pensamiento teórico mexicano.

Desarrollo bajo la perspectiva económica: desarrollo económico

La mayoría de los estudios contemporáneos sobre el tema de desarrollo tienen su raíz en la tradición económica. Los orígenes sobre la teoría del desarrollo económico bien pueden remontarse hasta la tercera década del siglo pasado, época que fue testigo de la llamada Gran Depresión.7 La crisis del capitalismo de la década de los treinta, y la que recién se gestó a finales del año pasado, condujo a la necesidad de repensar y disefiar nuevas formas y medidas de política económica, muchas relacionadas directamente con políticas de desarrollo debido a las disparidades que estas crisis generaron. En un extre-

6 Sobre el tema de la dependencia e interdependencia, véase 10 escrito por Hettne Bjom, el su estudio antes mencionado; también los escritos de Leslie Sklair de la London School of Economics, publicados en Sociology ofthe Global System, o bien las publicaciones que sobre el tema han hecho organismos internacionales.

7 Al margen de la afirmación hecha existen argumentos teóricos que atribuyen el origen del llamado desarrollo económico a las tesis de Aclam Smith. Michael Todaro argumenta que el propio Smith representa el primer "economista del desarrollo". Bajo esta lógica, en su ilustrativo estudio publicado en 1776 llamado: Wealth ofNations, se presenta como el primer tratadista sobre desarrollo bajo la perspectiva de la economía.




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mo, América Latina y, en el otro, Estados Unidos y Europa, contribuyen a la elaboración de la teoría del desarrollo económico. Pese a ello, estas dos posiciones han tenido diferencias en su concepción.

La investigadora Diana Hunt explica que en América Latina la tradición económica ha estado envuelta en los aspectos inmediatos y de consecuencias severas impuestos por la Gran Depresión y, por tanto, por las subsecuentes alteraciones del sistema económico internacional provocadas por la Segunda Guerra Mundial. s En cuanto a la posición latinoamericana, la autora agrega que los pensadores de esta parte del continente, formados bajo la tradición neoclásica, han venido siendo confrontados con análisis empíricos y herramientas doctrinarias con aquellos que defienden la corriente liberal del pensamiento económico o laissez-faire9 Este debate ideológico entre neoclásicos y liberales ha producido una mayor ventaja comparativa para estos últimos de manera reciente. Mientras este debate se ha llevado a cabo en esta región del globo terráqueo, Hunt expresa que en los Estados Unidos y Europa los estudiosos, en particular los economistas, voltearon su atención hacia los temas del llamado subdesarrollo y, derivado de diversas apreciaciones, han enfocado su atención en aspectos de corto plazo en la formación de políticas económicas encaminadas a resolver los problemas producto de la condición de subdesarrollo de muchas regiones. lO

Estas afirmaciones contribuyen a entender de forma clara la posición que se conoce como asistencial que las grandes econoITÚas del mundo adoptan con frecuencia en apoyo a naciones menos desarrolladas. Aunque no debe olvidarse que esta asistencia ha sido fuertemente cuestionada en cuanto a su efectividad y trasfondo.

Las ideas de la autora confirman lo expresado en la primera sección sobre la preeminencia de los objetivos de corto plazo sobre los de largo plazo en la Teoría del Desarrollo: el desarrollo económico no escapa a esta realidad. Pese a que lo inmediato ha dominado la escena de las preocupaciones del desarrollo, han comenzado a surgir con fuerza propuestas económicas que profundizan los objetivos de largo aliento, como los casos de la estrategia general de cooperación económica para los próximos 25 años, impulsada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), y los objetivos del Milenio de la Organización Nacionales Unidas (ONU), en ambos casos sin mayor eficiencia que la sola estridencia de sus postulados.

Durante los años setenta del siglo pasado, el andamiaje axiológico de la teoría del desarrollo económico sufrió una importante transformación. El cambio de concepciones estrictamente económicas, representadas por las teorías clásicas hacia la construcción de un desarrollo económico con un rostro social que incluyera nociones sobre pobreza y distribución de la riqueza, son los elementos centrales de esta transfonnación. Para muchos analistas, el cambio de concepción sufrido en los años setenta del siglo pasado se debe en mucho al debate económico de aquellos días. ll

8 Cfr., Hun!, Diana, Economic Theories of Devefopment, an analysis of compeling paradigms, Harverster Whcatsheaf, 19&9, Hertfordshire, p. 44.

9Idem ..

10 lbidem, p. 46.

11 Durante los años setenta, los analistas de las ciencias sociales, yen especial de la economia, comenzaron a reconocer que los importantes índices de inequidad observados se presentan de manera inevitable durante primeros pasos del llamando




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Referente a las discusiones llevadas a cabo entonces, la autora ha identificado al menos tres argumentos de relevancia. El primero proporcionado por Seers en 1972, quien sostuvo que dentro de las preocupaciones fundamentales del desarrollo se deben tomar en cuenta aspectos como la pobreza, distribución del ingreso y el empleo. 12 El segundo elemento, identificado como clave en la trasformación de la concepción de la teoría de desarrollo económico, fue proporcionado por la Organización Internacional del Trabajo (OlT), en el llamado reporte de Kenya publicado también en 1972. La identificación del sector informal de la economía como recurso potencial para el empleo y la actividad económica son las aportaciones de este reporte,13 Por último, Hunt seftala que el tercer argumento lo proporcionaron el Banco Mundial (BM) y el Instituto de Estudios sobre el desarrollo en Essex, organizaciones que han tratado de impulsar nuevas propuestas sobre la concepción del desarrollo económico basadas en los postulados de Seers y las consideraciones finales del reporte OIT en Kenya. 14

Dentro del análisis que nos ocupa se han identificado dos contribuciones adicionales. La primera refiere a las llamadas "necesidades básicas", las cuales presuponen una serie de condiciones mínimas indispensables para la existencia de los individuos: la alimentación, salud y vivienda. La segunda contribución fue generada justamente en México, durante la reunión de Cocoyoc en 1974, y en sus conclusiones se determinó que desarrollo no sólo debe significarse desde un punto de vista de bienestar material, sino que debe extenderse al hecho del propio desarrollo de la esencia humana. 15 Los cinco elementos identificados en los párrafos anteriores pueden considerarse como detenninantes en la flexibilización de la concepción tradicional de desarrollo económico clásico; más aún, pueden asimilarse como el cimiento que logró poner nociones sociales y económicas dentro de formación de lo que hoy conocemos como desarrollo económico contemporáneo. La cercanía entre desarrollo y economía se ha incrementado de manera notable en los últimos años, específicamente durante las dos décadas anteriores.

La enorme atención en problemas del desarrollo por la economía mundial está claramente demostrada en las conclusiones finales del documento sobre desarrollo del BM,

difundido en 1991. Estas conclusiones señalan textualmente: "Desarrollo es el más trascendente reto que enfrenta la humanidad.,,16 No obstante, la realidad hace afirmar que es

crecimiento económico. Sobre el tema se pueden consultar los estudios de Kuznets, Paukert y Oshima. Para estudios re· cientes, véase el análisis de John Weiss, quien esboza un enfoque desde el punto de vista del llamado reforma estructural de la economía. En éste, refiere que durante las primeras etapas del proceso de reforma o de ajuste, como se ha conocido en México, los resultados en materia de crecimiento no se aprecian de manera clara, ya que tardan un tiempo considerable. Véase Weiss, John, Eeonomic Poliey in Devolping Counfries, The Reform Agenda, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, 1995, Hertfordshire, La propuesta de Weiss es de destacarse, particularmente para el caso mexicano, en donde se ha aplicado un modelo de desarrollo basado en una refonna estructural de la economía y, luego de 24 años de aplicación, la mayor parte de los resultados esperados están pendientes.

12 Cfr., Hunt, Diana, op. cit., p. 71.

131dem.

l41bidem, p. 72.

15 Más adelante se presentará una aproximación más detallada del concepto de desarrollo expresado en la reunión de Cocoyoc, México, con las tesis de Gustavo Esteva.

16 El reporte sobre Desarrollo 1991 del BM antecedió a la Conferencia Anual sobre Desarrollo Económico de aquella institución, celebrada en 1992 en Washington, OC. En el documento mencionado, Lawrence Summers, hoy rector de la Universi-





dificil, por no decir imposible, hacer una interpretación uniforme de desarrollo bajo la perspectiva económica, esto debido a que las naciones poseen distintos grados de crecimiento económico y, por tanto, distintos puntos de vista del cómo hacer frente a los grandes problemas de desarrollo. Estudios recientes señalan que los países tienen distintas maneras de interpretar los grandes temas del desarrollo y que esta interpretación se debe justamente al nivel que estos países tienen de desarrollo,

El autor Michael T adara sostiene: "debido a sus orientaciones ideológicas, a lo distinto de sus culturas y a lo complejo de sus problemas, por tanto, desarrollo económico no es lo mismo desde el punto de vista de la economía, en las naciones desarrolladas que en las naciones centralistas llamadas socialistas y, mucho menos en los países subdesarrollados o en vías de éste".17 Su afirmación ayuda a establecer una de las primeras conclusiones del presente ensayo, en el sentido de que todos los análisis económicos, así como los estudios sobre el tema de desarrollo deben tomar en cuenta, necesariamente, las características particulares y especiales de cada país a estudiar. Bajo esta premisa se puede decir que, para poder hacer un estudio académico serio y con realismo practico sobre el desarrollo en México, considerar su idiosincrasia y cultura es sumamente conveniente. En una profundización mayor, y para poder establecer una relación directa entre derecho y desarrollo de igual manera, se deben considerar elementos de gran importancia, como la tradición juridica que ha existido en el país. La argumentación anterior puede ir más allá, al considerar que tratándose de temas sobre desarrollo no se puede generalizar entre las distintas culturas. El fracaso que ha significado establecer modelos de desarrollo universal, que pretenden ser válidos para todos los países por igual, tiene su explicación bajo esta lógica. En la actualidad, la concepción económica del desarrollo señala objetivos materiales mínimos, los cuales, una vez logrados, se considera que ya se ha alcanzado el desarrollo, por ejemplo, niveles determinados del Producto Nacional Bruto (PNB)."

Al igual que el resto de la Teoría del Desarrollo, la concepción económica descrita ha sufrido diferentes transformaciones. El propio T odaro argumenta que el desarrollo económico ha tenido básicamente dos enfoques: el tradicional y el moderno. Para el primero, sostiene que el desarrollo ha significado en la capacidad que la economía nacional de algún país de producir y mantener un detenninado índice de su PNB, en niveles de alrededor de 5% a 7%; este enfoque ha sido complementado en ocasiones por referencias esporádicas a ciertos indicadores sociales como: alfabetización, servicios de salud

dad de Harvard, señalaba que el BM y la comunidad de países miembros deberían enfalizar de manera determinante la creación de estrategias de desarrollo económico. Durante la conferencia, el chileno Edgar Boeninger introdujo en las discusiones la relación entre gobierno y desarrollo, en donde ·'desarrollo" debe incluir condiciones necesarias para un gobierno efectivo desde el punto de vista de sus funciones políticas e instItucionales; tiempo después, estos conceptos se han ITlIn~_ formado en lo que hoy se conoce como "buen gobierno" o good govemance.

17 Cfr., rodaro, Michael, Economic Del'elopment, Logman Group LId., 1994, 50 edition, Essex, p. 7.

18 PNB se refiere al valor de lodos los bienes y servicios finales producidos por los factores de producción de un país, los cuales son vendidos en un lapso de tiempo detenninado. Se obtiene mediante la suma de todos los gastos en productos finales a precios de mercado, y está compuesto por consumo, inversión, compras del sector público y balanza de cuenta corriente. Distinto al PlB, el cual equivale al PNB menos los intereses y dividendos netos obtenidos a partir de inverSIones y nqueza mantenida por algún país en el extranjero. Para profundizar en el tema puede consultarse Krugman, Paul, Economia internacional. Teoríay política, Mc Graw Hill, 1992, México, capítulo 12.




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y vivienda. 19 En el caso contrario, el enfoque moderno enfatizaría la necesidad de atacar los crecientes niveles de pobreza, fortalece la idea de mejorar la distribución de la riqueza y, por último, elevar el empleo.2o Lo que se conoce como concepción moderna encuentra su origen en la definición que Dudley Seers proporciona sobre desarrollo, en donde significa crear las condiciones para la "realización de la personalidad humana" y, para ser evaluada, se debe tomar en cuenta la reducción de tres criterios de carácter económico, a saber: pobreza, desempleo e inequidad.21 Es necesario señalar que el PNB

puede crecer, sin mejorar necesariamente estos criterios, por tanto, para efectos del desarrollo, éste debe medirse de manera más directa. De acuerdo a lo que se aprecia, la disciplina de desarrollo económico ha sufrido una importante transformación, como resultado del propio proceso de cambio que ha experimentado precisamente la Teoría de Desarrollo. Sin embargo, para el caso del desarrollo económico, el cambio de concepción del modelo clásico hacia una apreciación moderna ha estado influenciado por la forma de asimilar al Estado en el proceso de desarrollo, y viceversa. Sobre esto se ha señalado la diferenciación entre los llamados Estado benefactor de origen social y Estado benefactor capitalista. En estas dos interpretaciones se busca definir el grado de influencia que la figura del Estado ejerce en el proceso de desarrollo, de tal suerte que, para la primera concepción, se refieren aspectos como servicios sociales y formas de distribución del ingreso; en cambio, para la segunda concepción, el manejo macroeconómico y el empleo son aspectos que hay que fortalecer. 22

Una fonna de ejemplificar los distintos momentos que el desarrollo económico ha tenido a lo largo de su evolución es describiendo el grado de balance que esta teoria le ha dado ya sea al mercado, al Estado u organizaciones civiles. Antes de la Segunda Guerra Mundial, las teorias liberales y neoclásicas fortalecían la presencia del mercado como el actor principal. Las distintas escuelas de pensamiento, como la Teoría de la Dependencia, propiciaron durante las décadas de los sesenta y setenta la idea de que el Estado deberia ampliar su papel en el desarrollo. El proceso evolutivo del desarrollo económico se hizo más complejo cuando, durante la segunda parte de la década de los setenta, la noción de desarrollo con equidad y el concepto de satisfacción de necesidades básicas fueron las tendencias dominantes bajo la perspectiva de la economía. En tiempos más recientes, el modelo industrial de sustitución de importaciones y los problemas de crisis de la deuda en los países subdesarrollados, incluido México, indujeron la crítica de la llamada corriente neoliberal a las estrategias adoptadas por estas naciones, de tal suerte que el llamado ha sido a la disminución del papel del Estado en el proceso de desarrollo y aumentar la influencia del mercado.

Para la década anterior, varios de los países que han sufrido distintos niveles de crisis económica han experimentado procesos de recuperación, y el papel del mercado ha

19 Cfr., Todaro, Michael, op. cit., p. 14.

20 Ibidem, p. 15.

21 Cfr, Seer, Dudley, "What are we trying 10 measure? ", en Ayres, Raldph (ed.), Development Studies, An Introduction Through Selected Readings, Greenwich University Press, 1995, Kent.

22 Cfr., Esping- Andersen Gosta, The Three Wor/ds ofWelfare Capitalism, Polity Press, 1996, Cambridge, pp. 1-3.





sido ampliamente reconocido en este recobro. La superación de una larga etapa de crisis para muchas naciones ha implicado medidas de ajuste estructural y estabilización, con ellas ha comenzado a surgir una nueva concepción de desarrollo económico.23 Como se expresó, esta nueva concepción antepone el papel del mercado como actor principal, por encima de otros actores como el Estado y la sociedad civil. A efecto de poder concluir con esta sección, se hace necesario la mención de lo que en la actualidad la academia ha determinado que es el desarrollo económico, y para ello se afinna: "Desarrollo económico es el proceso de crecimiento de una economía caracterizado por innovaciones tecnológicas, aumentos en la productividad y cambios sociales que suele ir acompañado por un mejor reparto de la renta y la riqueza".24

Para muchos autores, considerar que el desarrollo se circunscribe únicamente al logro de metas de carácter económico es una visión incompleta, lo que representa, quizás, una de las principales críticas al desarrollo económico. No obstante, esta concepción ha representado el vehículo más importante para lograr ciertos estadios de desarrollo, todos ellos con posibilidad de ser medidos con base en ciertos parámetros, por parte de gobiernos, organismos internacionales e investigadores. El desarrollo económico, como se conoce hoy día, presenta más aspectos de medición de tipo cualitativo que en sus orígenes; sin embargo, continúa en ascenso la insistencia de que se amplíen los aspectos sociales a ser considerados. En las siguientes secciones se mencionarán otras concepciones sobre el desarrollo, que si bien no refieren directamente la relación causal entre éste y la economía, representan propuestas que, en su caso, pudieran significar un complemento para lograr que, aunando al desarrollo económico, se obtenga un desarrollo más integral.

Para fines de esta sección, se concluye con el argumento de que las ideas que sustentan al desarrollo desde el punto de vista económico, representan, sin duda alguna, los axiomas aceptados por la mayoría de los países del orbe, particularmente aquellos con tradición occidental. En este sentido, la presente tesis parte de la noción del desarrollo económico como elemento central de análisis.

Desarrollo: mito o ilusión

En el apartado anterior se analizó cómo el desarrollo económico representa la teoría más aceptada dentro de las concepciones actuales sobre el tema del desarrollo. En esta parte se menciona una propuesta teórica, la cual fundamenta sus principios básicos en la subjetividad del concepto del desarrollo," Como se ha expresado, para no pocos analistas, la realización del desarrollo puede tener varias interpretaciones, dependiendo de distintos puntos de vista, de los enfoques que se tomen en cuenta para asimilarlo o el tiempo his-

23 Sadoulet, Elisabetb el 01., Quantitative Dew/()pmenr Policy Analysis, The Johns Jopkins University Press, 1995, Maryland.

24 Diccionario de Econ()mía y Negocios: Arlhur Andersen, Editorial Espasa Calpe, 2000, Madrid.

25 El titulo: "Desarrollo: mito o ilusión" fue tomado del ensayo escrito por Immanuel Wallerstein con el mismo nombre. Los planteamientos del autor son menCionados en este apartado como una de las otras concepciones que sobre el tema se han identificado dentro de la investigación.




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tórico que se analiza. La aproximación psicológica del desarrollo es una más de las formas de interpretarlo. Para Wallerstein, desarrollo es básicamente un "mito ideológico", específicamente un "mito económico,,;26 en este sentido, cabe el establecer una relación teórica entre desarrollo y la psicología.

Para entender de una manera más clara estos argumentos, es necesario precisar que el sustento de esta teoría parte de la consideración de pensamientos individuales y la percepción de éstos sobre las realidades colectivas e individuales, lo que hace de este análisis, justamente, una argumentación novedosa en la materia. El autor fortalece sus tesis con la idea de lo relativo que puede ser el análisis del fenómeno social que nos ocupa, para ellos afirma, desarrollo siempre significa "más", bajo este concepto se entra de lleno al ámbito de lo relativo.27 Los argumentos expuestos van más allá, adentrándose al terreno de lo psicológico, en donde esta ciencia posee una serie de estudios sobre cómo la gente necesita construir barreras y límites a su entorno para lograr su propio espacio de control interno y externo.28

La creación de estas barreras y controles produce, de manera automática, interpretaciones relativas sobre los propios límites que estas fronteras deben poseer.

Para Wallerstein, la "relatividad social" debe interpretarse como un paquete de grupos de personas que están ordenados en escala de posesiones materiales cuantitativas~ en donde todos los grupos están en constante búsqueda por obtener mejores condiciones materiales; aquellos grupos que se encuentran, por decirlo así, en la parte más baja de la escala de condiciones materiales buscan de alguna manera penetrar las barreras que los separan de los que están más arriba." Estas ideas señalan, entonces, que el desarrollo es "la realización de los deseos de los individuos y la colectividad es: placer y poder combinados o mezclados".30 Lo expuesto expresa una relación clara entre la psicología y el desarrollo, al mismo tiempo que explica el por qué de los antagonismos que se refieren al desarrollo, su forma de asimilarse y su resonancia en la psicología social.

El autor concluye su análisis afirmando que el desarrollo nacional es, al final, una ilusión cualquiera que sea la estrategia que se utilice para lograrlo o promocionarlo política y socialmente. Sin embargo, es optimista cuando señala que el desarrollo puede ser un mito, en el sentido de que se trata de lograrlo bajo las tendencias actuales de la economía mundial basada en una corriente poscapitalista, exactamente bajo los parámetros que el propio modelo de desarrollo ha fallado en lograr; es decir, lo local y las demandas específicas de mayor participación y mayor distribución de niveles de ingreso real, no han sido claramente logradas por la mayoría de las naciones que han aplicado este modelo, al menos aquellos que lo han hecho de manera reciente.31 Así, se argumenta sobre las demandas de la gente por tener mayor participación en los aspectos del desarrollo y la

26 Wallerstein, Immanuel, "Development: Lodeslar or JIlusion", en Sklair, Leslie (ed.), Capitalism and DevelQpment, Routledge, Londres, 1994, p. 5.

27 fbidem, p. 8.

28/bidem, p. 9.

29/bidem, p. 11.

30 lbidem, p. 23.

311bidem, p. 40.





creciente solicitud por mejores condiciones en la distribución de los recursos, que como se mencionó líneas arriba, no sólo es la principal preocupación del desarrollo económico sino de la Teoría del Desarrollo en general.

La importancia de la aportación de Wallerstein proviene en el sentido de que estas ideas ayudan a esbozar la idea de que el desarrollo, al final, puede resultar en una concepción ideológica, la cual presupone manipulación. Adicionalmente, estas ideas ayudan a esgrimir el argumento de que el desarrollo también es un concepto relativo que, además, está íntimamente relacionado con apreciaciones individuales y locales, más que generales y universales. Por otro lado, la crítica que puede establecerse a las ideas del autor estribaría en que sus argumentos parten de la concepción de la realización humana a través de la búsqueda por mayor bienestar material, en donde todos, individuos y colectividad, buscan obtener mejores condiciones materiales y, una vez alcanzadas, el desarrollo se ha logrado. No obstante, para una apreciación más completa del análisis individual y psicológico del desarrollo, hubiese sido indispensable el tratar de establecer otros parámetros, no necesariamente materiales, v. gr.: valores morales, aspectos espirituales o emocionales. En la siguiente sección se analizará una concepción más del desarrollo, partiendo de la visión de las comunidades étnicas que en el mundo y en México forman una parte importante de la población.

Etno-desarrollo

Para muchos autores, el aspecto étnico constituye unos de los elementos clave del desarrollo, no obstante, este elemento ha sido excluido de la mayoría de los análisis y teorías sobre la materia. El propio Bj6m Hettne explica que esta omisión se debe a que las principales teorías sobre el desarrollo consideran, ya sea al Estado, al individuo o, en su caso, a las clases como unidades sociales básicas y, por ende, los grupos étnicos no son considerados como factor determinante dentro del proceso.32 En el caso de México, como de muchas otras naciones, las comunidades étnicas, pese a ser numerosas, son consideradas dentro del ámbito y definición del Estado. Un elemento adicional que explica esta exclusión es que igualmente la mayoría de las teorías sostienen la existencia del dilema que existiría entre tradición y modernidad. Lo étnico ha sido básicamente relacionado con lo tradicional, por lo que muchos autores han llegado a sugerir que representa un estadio de no-desarrollo. 33 Sin embargo, las múltiples apariciones de focos de violencia en diversas regiones del mundo con orígenes étnicos han impuesto retos de toda índole a los Estados, con lo que se ha generado la necesidad cada vez más creciente de considerar a la identidad étnica Como parte importante de la concepción del desarrollo.

Para la mayor parte de los estudios del tema, las comunidades étnicas, normalmente, han sido explotadas por otras culturas dominantes. Esta dramática realidad se ha traducido en que los tópicos étnicos sobre asuntos del desarrollo refieran con insistencia la

32 Cfr., Hettne, Bjorn, op. cit., p. 6.

33 ldem.




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necesidad de que estas comunidades alcancen como requisito sine quanon para el pleno desarrollo, el reconocimiento de igualdad para con el resto de las comunidades no étnicas. Esta teoría básicamente propone el freno a la explotación y la exclusión de estas comunidades del resto de las unidades sociales como el Estado o la nación. En un sentido más amplio, propone, de la misma forma, el total reconocimiento a estas comunidades, incluyendo sus costumbres, lenguajes y cultura. Como ya se mencionó, los problemas étnicos han surgido en los últimos tiempos con una fuerza sobresaliente, y una buena parte de las culturas del orbe presentan dificultades con este tipo de comunidades; esta problemática lo mismo se aprecia en el continente asiático, que en América Latina, así como en las culturas islámicas y las occidentales. Sobre este punto, se aprecian al menos dos causas u orígenes de .los problemas étnicos. Por un lado, aquellos derivados por el fenómeno de colonización, tal es el caso del Reino Unido con las naciones del continente africano, por el otro lado, los que se generan de forma interna, es decir, producto de la supremacía de una cultura dominante dentro del propio territorio, un caso puede ejemplificarse con México después de la época colonial. En este país, la llamada cultura ladina ha ejercido supremacía sobre las culturas étnicas. Lo que se ha observado en México en términos de impulso al desarrollo, desde la última década del siglo pasado, es que los aspectos referentes a las comunidades étnicas han motivado importantes cambios en cuanto a la percepción que sobre el propio desarrollo se habían mantenido; la existencia de la Procuraduría de Defensa de las Comunidades Étnicas, así como la publicación de libros de texto gratuitos en distintos dialectos indígenas, son algunos ejemplos ilustrativos. Algo que es propio señalar en este apartado es que, para el caso mexicano, se tiene una población de origen étnico estimada, según datos del INEGI, en alrededor de diez millones de personas, lo que en cifras porcentuales representaría 10% de la población total de la nación, lo que impone muchos retos por resolver. 34

Dentro de un contexto de análisis integral del tema del desarrollo y su relación con los aspectos étnicos, es pertinente señalar que, al margen de las circunstancias económicas que pudieran explicar algunos rasgos de la exclusión de las comunidades étnicas de los procesos económicos, es necesario considerar que esta marginalización tiene otras raíces, como la diferenciación racial, de creencias religiosas e incluso de costumbres. Continuando con la argumentación anterior, se aprecia que desarrollo, desde el punto de vista étnico, no siempre significa la participación de comunidades étnicas dentro del proceso económico, sino que, adicionalmente, significaría el pleno reconocimiento a su cultura y evitar la diferenciación racial. Para fortalecer estos conceptos, pueden tomarse en cuenta las tesis que sostiene Rodolfo Stavenhagen, quien señala que etno-desarrollo significa el sistemático fortalecimiento de aquellas características que presuponen mejorar la identidad étnica, y algo mucho más importante: estar conscientes de la pluralidad cultural que muchas naciones poseen.35 Para concluir este apartado, valdría el llamado para que los aspectos relacionados con las comunidades étnicas no sean mas los grandes

34 !NEG!, Datos estadísticos del censo poblacional2000.

35 Cfr., Stavenhagen, Rodolfo, "Ethno-development: a neglected dimension in development thinking", en Anthorpe, Raymund y Albert Kráhl (eds.), Deve/opment Studies: critique and renewal, 1986, Leiden, Washington De.





ausentes de la Teoría del Desarrollo y sus derívados, ya que, en gran medida, la plena garantía del acceso de las comunidades étnicas al proceso de desarrollo de las naciones en general, es en sí parte del pleno desarrollo de estos países.

Desarrollo económico y social: justo equilibrio

La última concepción del desarrollo que nos ocupa está directamente relacionada con las tres anteriores. Los argumentos que dan sustento axiológico a esta concepción son proporcionados, por un lado, por el teórico mexicano Gustavo Esteva y, por el otro, por el reciente premio Nobel de Economía, Amartya Sen, quienes pretenden agregar conceptos adicionales a las teorías dominantes del desarrollo. Estos conceptos parten de la realidad que impone el análisis del subdesarrollo que se vive en muchas regiones del mundo.

Las considerables diferencias económicas que existen entre los países son tomadas en cuenta por el autor mexicano, y le sirven de base para argumentar sobre el plausible balance que debe alcanzarse entre el desarrollo económico y el social. Esteva considera las declaraciones y postulados conclusivos de la antes mencionada Reunión de Cocoyoc, para defender la noción de que desarrollo, más que significar desarrollo de las cosas, lo es de las personas.36

Profundizando sobre el tema, argumenta de manera contundente que el problema del subdesarrollo no es nada más de crecimiento económico sino de la concepción de desarrollo como un todo, esto es, crecimiento más cambio constituyen la fórmula del desarrollo.37 Para entender de una forma más clara estas ideas, se considera que cambio se refiere al económico, igualmente que en términos sociales y culturales, y que sugiere situaciones cuantitativas al igual que cualitativas. Por tanto, el estudioso mexicano sostiene que el concepto clave para el desarrollo, y sobre el que hay que profundizar en los análisis, es, sin duda, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas."

Por su parte, el profesor Sen ha sugerido tesis sumamente profundas que ponen de manifiesto la relación interdisciplinaria entre la ética y la economía; la primera como base de la teoría dominante del desarrollo. En este sentido, el premio Nobel demuestra que se ha producido un grave distanciamiento entre ambas ciencias, 10 que ha originado una de las principales deficiencias de la teoría económica contemporánea, en particular la vinculada al desarrollo económico.39 El autor señala:

[ ... ] dado que el comportamiento real de los seres humanos se ve afectado por consideraciones éti

cas, y que un aspecto fundamental de la ética es su actuación sobre la conducta humana, se debe

pennitir que las consideraciones de la economía del bienestar (desarrollo económico), tengan a1-

36 Cfr., Esteva, Gustavo, "Development", en Sachs, Wolfgang (ed.), The Det'elopmenl Diclionory: A Guide lO Know{edge as Power, Zed Books, 1992, Londres, p. 14.

37 lbidem, p. 16.

38 Idem.

39 Cfr., Sen, Amartya, Sobre élica y economía, Alianza Editorial, 1989, Madrid, pp. 11-12.




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gún efecto en el comportamiento real y, por consiguiente, que sean relevantes para la economía

aplicada modema.40

Los argumentos anteriores justifican el señalamiento académico que supone que la economía llamada de bienestar no ha tenido prácticamente ninguna influencia sobre la economía logística o aplicada. El desarrollo económíco que han experimentado ciertos países, por tanto, ha sido eficiente en la creación de riqueza, pero ha fallado en su proceso distributivo ya que la concentración de esta enonne masa de riqueza se encuentra concentrada en pocas manos. De esta forma, la ética podría, en términos de Sen, hacer mucho por lograr una distribución mucho más equitativa. Los argumentos del autor permiten analizar criterios de bienestar alternativos y más específicos a los ya existentes; para ello sefiala la conveniencia de considerar no sólo el nivel de vida sino la calidad de vida, esta medida desde el punto de vista de la capacidad de las personas para mejorarla'! Las ideas de Sen anteponen retos formidables para los distintos actores involucrados en el proceso de desarrollo, ya que no bastarían cifras de crecimiento económico para determínar el nivel de desarrollo de un país; las oportunidades que éste proporciona a sus habitantes para que aumenten sus capacidades para lograr una calidad de vida adecuada, serían en todo caso un complemento indispensable para lograr el desarrollo.

Los postulados de estos dos autores ponen de manifiesto al menos tres hechos relevantes. El primero refiere la necesidad de analizar los aspectos relacionados con la Teoría del Desarrollo desde un punto de vista interdisciplinario, en donde derecho, econoITÚa, psicología, e incluso la ética y la moral, tienen mucho que aportar. En un segundo plano, sugieren que las nociones de cambio, para el caso de Esteva, y de calidad de vida para Sen, ofrecen explicación a lo que pudiera llegar a ser el concepto de desarrollo propiamente dicho. Para efectos de esta investigación sirvan estas líneas a manera de una contribución adicional a la discusión del desarrollo, la cual no sólo debe ser profunda, sino amplia y diversa. En las siguientes secciones se analizará el papel que el Estado tiene en el proceso de desarrollo, especialmente económíco, para poder, entonces, describir el papel del derecho en este proceso.

El papel del Estado en el Desarrollo Económico

En las secciones anteriores se mencionaron algunas de las más sobresalientes ideas y conceptos que han surgido en tomo a lo que se ha llamado Teoría del Desarrollo. De igual manera, se comentó que, pese a 10 complejo e incluso subjetivo del tema, es claro que las concepciones económicas del desarrollo han sido, y aún son, las más influyentes, tanto en la discusión teórica como en la práctica común. Bajo esta lógica, se ha mencionado que, para poder establecer una clara relación causal entre la parte del derecho y el desarrollo, resulta propio tomar en cuenta sólo al desarrollo económico como referencia

40 Idem.

41 Cfr., Sen, Amartya el al., La calidad de vida, Fondo de Cultura Económica, 1996, México, pp. 15-23.





comparativa. Una vez aclarado este planteamiento marco de análisis, es conveniente continuar con el proceso de definición de las estructuras teóricas que nos ocupan. El Estado constituye un elemento sustancial dentro del análisis del desarrollo. Para unos, el Estado ya no representa una pieza clave dentro del proceso de desarrollo; para otros es vital que ejerza una función como promotor de este proceso, y para otros más es, justamente, el Estado el problema a definir dentro de la búsqueda por mejores estadios de bienestar y desarrollo económico. En términos de desarrollo económico, es importante señalar que la tradición estructuralista que domina sus planteamientos teórico-prácticos ha dejado en claro que las estructuras institucionales, económicas y sociales resultan una poderosa influencia en la forma en que los instrumentos operan. Estas estructuras, no obstante, deben ser analizadas de acuerdo al contexto del país que se refiere ya que pueden representarse a sí mismas con distintos grados de evolución y tradición histórica.

El debate sobre el papel del Estado en el desarrollo económico constituye el factor de mayor controversia. La interrogante sobre los méritos que las soluciones de mercado ofrecen a los retos del desarrollo versus la directa intervención y control del Estado sobre éstos es el punto de partida para la elaboración de políticas para el desarrollo. En los últimos años se ha venido cuestionando seriamente la figura del Estado, especialmente en cuanto a su participación y la naturaleza de ésta en el proceso de desarrollo económico de las naciones. La afinnación anterior sugiere la conveniencia de que en las siguientes secciones de este apartado se establezcan algunas referencias teóricas sobre el papel del Estado en el proceso de desarrollo económico para, posteriormente, señalar el papel del derecho en el mismo.

Estructura regulatoria y de promoción del desarrollo económico

Es premisa fundamental del presente que, para lograr importantes niveles de desarrollo económico, se debe contar con una estructura regulatoria que estimule la actividad económica. Una estructura de regulación adecuada es aquella que pennite a los distintos agentes económicos desenvolverse adecuadamente; empero, adicionalmente debe asegurar la protección de los derechos de éstos, así como del resto de las personas que intervienen en los distintos ciclos económicos. Si bien existen mecanismos de autorregulación, por ejemplo en el sistema financiero, éstos deben formar parte de un sistema estructural de regulación que no sólo incluya aspectos financieros; el resto de los ámbitos del proceso económico deben estar también considerados en leyes y reglamentos apropiadamente diseñados. El comercio y los aspectos laborales representan, quizá, las áreas de la economía que mayonnente requieren ordenamientos específicos, más que aquellos de tipo prudencial. En el caso contrario, los aspectos financieros pueden ser completados mediante sus propios mecanismos de autocontrol y autorregulación. En el siguiente apartado se discutirá con mayor detalle este tema.

Los mecanismos de autocontrol y autorregulación o reglamentaciones expresas, cualquiera de los métodos existentes que sean utilizados, tienen origen en los diferentes siste-





mas y medios que los propios Estados han construido para sí. Estudiosos del tema han determinado que el Estado puede llegar a constituir un elemento central en la garantía de que los agentes económicos estarán debidamente equilibrados; esto que pudiera entenderse como el papel del Estado como órgano rector de la economía pareciera la salida ecléctica al viejo debate entre Estado interventor y Estado ausente. Para el caso de la economía mexicana, la Constitución política señala en su Artículo 25 que el Estado es quien precisamente ejerce la rectoría del desarrollo naciona1.42 Independientemente de la discusión en cuanto al grado de intervención del Estado en la economía, particularmente en lo que se refiere a la propiedad que ejerza sobre empresas, es necesario argumentar que, justamente es este actor el ente capaz de asegurar, vía la construcción de estructuras regulatorias, la protección de los derechos de los agentes económicos, garantizar la propiedad y corregir distorsiones de mercado, v. gr.: formación de monopolios y quebrantos bancarios.

La elaboración y promulgación de leyes es una actividad exclusiva del Estado, quien debe coordinar a los actores involucrados en la construcción de acuerdos necesarios para que estas leyes formen una estructura jurídica que promueva el desarrollo económico. Para el caso del modelo económico de desarrollo que se ha venido aplicando en el país desde 1982, el cual está caracterizado por el liberalismo económico y la apertura comercial, la estructura regulatoria deberá, por tanto, estar encaminada a la promoción de los preceptos básicos del modelo aplicado.43 En términos generales, el andamiaje de regulación al que se refiere este apartado deberá ser consistente con aspectos como la libertad de inversión de capitales privados locales y extranjeros, promoción del comercio libre, desregulación de la actividad económica, protección de los derechos de propiedad privada e intelectual, y la defensa de los intereses de los consumidores, por citar algunos de las más destacados. Como es claro, todo Estado adopta un proyecto de desarrollo y, en consecuencia, moviliza sus estructuras institucionales para establecer el marco legal, mediante el cual se llevarán a cabo los procesos económicos.

Luego del cambio radical del modelo de planeación económica que dio comienzo a partir del inicio de la década de los ochenta, las leyes que tienen que ver con procesos económicos deben seguir siendo revisadas y, en su caso, ajustadas para lograr plena congruencia entre la realidad económica y la jurídica, aspecto pendiente en muchos de los preceptos jurídico-económicos; si bien han existido diversas reformas en materia de legislación económica encaminadas a impulsar el modelo aplicado. Lo trascendente, para concluir esta sección, es la mención de que la estructura regulatoria del Estado debe promover el desarrollo económico de acuerdo a los lineamientos del modelo de la economía que se aplica en el país. El propio Estado es quien tiene las estructuras institucionales para adaptar el marco normativo a la circunstancia económica y las nuevas condiciones financieras, en caso contrario, como ocurre en varios apartados de nuestras leyes económicas, el derecho vigente puede representar un obstáculo para el libre flujo económico debido a su falta de actualización.

42 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 25.

43 El modelo de desarrollo en México, identificado como de liberalismo económico y apertura comercial, inicio en el régimen 1982-1988, y ha tenido una consistencia más o menos clara en su implementación hasta nuestros días.





Regulación y supervisión financiera

Existen muchas áreas del proceso económico que necesitan adaptar sus marcos normativos al actual modelo de desarrollo que, pese a más de 20 años de aplicación, no ha concluido la actualización de sus leyes -como ejemplo se puede mencionar el proceso financiero-. El conjunto de disposiciones jurídicas que deberán seguirse en la actividad financiera, así como la supervisión del cumplimiento de éstas, son competencia y responsabilidad última del Estado. A pesar de que en el ámbito financiero los mecanismos de autorregulación y autocontrol son una práctica cada vez más difundida y utilizada por los países, sobre todo en vías de desarrollo, es el Estado quien tiene la responsabilidad de elaborar el marco de regulación y llevar a cabo la supervisión de la operación del sistema financiero en su totalidad. Estas aseveraciones se realizan partiendo de la premisa de que la propuesta se realiza para el caso mexicano, donde se ha venido aplicado un modelo de desarrollo con las características antes mencionadas. En este sentido, el Estado mexicano debe proponer una estructura regulatoria y de supervisión que contemple:

a) crecimiento ordenado de los mercados financieros; b) promover la participación del sector privado en los distintos intermediarios del

sistema financiero; c) fomentar una mayor competitividad de los distintos intennediarios financieros; d) proporcionar seguridad juridica a los usuarios y participantes del sistema financiero; e) establecer las pautas para la fonnación de un sistema financiero amplio y diver-

sificado; f) establecer adecuados niveles de capitalización de los intermediarios financieros; g) promover la aplicación de mecanismos de regulación prudencial, y h) detenninar claramente las facultades de las autoridades del sistema financiero,

para evitar lo que en el ámbito financiero se conoce como "conflicto de agente principal", es decir; la existencia de traslape de funciones de autoridad.

Con estas propuestas, tornadas de la experiencia personal y de diversas reuniones de trabajo entre autoridades y académicos para efectos de esta investigación, se pretende dejar en claro que, para el caso de un modelo de desarrollo de libre mercado, el Estado mantiene la autoridad del sistema financiero en su conjunto. El Estado posee la responsabilidad de establecer regulaciones y ejercer la supervisión necesaria para su adecuado funcionamiento del sistema financiero. De lo anterior se puede desprender una clara relación entre derecho y desarrollo económico, en este caso, el derecho financiero. Las ideas anteriores no representan obstáculo para que, de fonna adicional, implementen mecanismos de autocontrol y autorregulación que considere pertinentes.





Manejo macroeconómico

El manejo macroeconómico representa para muchos estudios un elemento clave de las funciones del Estado en los aspectos relacionados con el desarrollo.44 Este hecho se pone aún más de manifiesto ya que, como se mencionó, el desarrollo económico es indiscutiblemente la teoría y práctica dominante dentro de la Teoría del Desarrollo contemporánea.45 Bajo estos señalamientos es evidente suponer que los aspectos macroeconómicos representan la piedra angular de los cimientos del desarrollo económico. La teoría económica identifica aspectos relevantes con respeto al tema, en particular aquellos que tienen que ver con la oferta o suministro de servicios como infraestructura, vivienda y servicio de agua potable. Estos aspectos, entre otros, requieren una inversión económica considerable. No obstante, para una economía que se oriente más al mercado, como es el caso de análisis, este tipo de inversión puede tener un origen mixto e incluso netamente privado; sin embargo, es claro que el Estado mantiene la responsabilidad de ser garante del adecuado y oportuno sistema de incentivos que genere, a fin de cuentas, bienestar a la población en general, especialmente en las áreas marginadas o de escasos recursos.

En el mundo moderno, la intervención del Estado en la economía se mantiene como un tema altamente controversial. Establecer una idea adecuada sobre la intervención del Estado en la economía de un país parte necesariamente de la consideración política y social. La evidencia empírica muestra que el modelo de economía abierta ha mantenido serios problemas, sobre todo en naciones en vías de desarrollo económico, para mostrar su capacidad en la adecuada distribución del ingreso, que no en la generación de riqueza.46

Una buena parte de la actividad económica del Estado se encuentra circunscrita a los aspectos legales que le atribuyen la facultad de planear el desarrollo del país mediante programas nacionales o planes sectoriales. Estudios económicos señalan que los desequilibrios macroeconómicos producen efectos negativos sobre el crecimiento ergo en el desarrollo económico. El Estado pareciera el mejor medio por el cual muchos de los desequilibrios macroeconómicos pueden corregirse o, en su caso, mantenerse bajo contro1.47 Con referencia al manejo macroeconómico hay quienes piensan que la responsabilidad estatal va más allá, en el sentido de que el Estado tendría la función de implementar las medidas econó-

44 Macroeconomía se refiere a uno de los componentes básicos de la teoría y práctica económica. El análisis macrocccmómlco destaca aspectos como: empleo, ahorro, desequilibrios comerciales y dinero y nivel de precios. Los especialist.a:s del lema refieren la conveniente sincronización entre la política fiscal (impuestos y gasto público) y la politica monetaria (inflación, tasas de interés y politica cambiaria) como el medio idóneo a través del cual el Estado puede coadyuvar a una sana yefi· ciente politica macroeconómica. Para mayor detalle sobre el tema, véase Krugman, Paul, Economía internacional, Teono y política, op. cil., capitulo 12, o bien consultar Gómez María el al., Introducción a la economía: un enfoque aplicado, Mc Graw Hill, 1995, México, capítulos 9, \O Y 1\. Asimismo, en el capitulo 3 de esta edición.

45 Vid. supra, p. 14.

46 Sobre este tema recuérdense los comentarios que se abordaron anteriormente con respecto a los postulados del premio Nobel de Economía, Amartya Sen. Una de las principales ideas de Sen sobre la economía aplicada refiere, precisamente, que ésta ha demostrado una capacidad asombrosa en la producción de riqueza; no obstante, esta riqueza no se ha podido distribuir entre la mayoría de la población; la explicación se encuentra en la afirmación del autor, quien señala que la economía moderna se ha apartado de la ética.

47 Cfr., Easterley, William et al., "Fiscal Deficits and Macroeconomic Performance in Developing Countries", en World Bank Research Observer Review, vol. 8, no. 3, Washington, OC, 1993.





micas correctas para alcanzar crecimiento, cuyos beneficios puedan ser distribuidos a toda la población. En el caso mexicano, la propia Carta Magna señala responsabilidades que el Estado tiene sobre aspectos macroeconómicos, y como ejemplo pueden considerarse aspectos dentro de este ordenamiento legal para criterios que deben seguirse en la aprobación de las leyes de ingresos y la autorización del gasto público. Estos lineamientos señalan facultades expresas al Congreso sobre aspectos macroeconómicos, y el poder Ejecutivo deberá en todo momento acatar estos lineamientos.48 Adicionalmente, pueden revisarse las disposiciones legales que confieren al Banco de México (Banxico) facultades sobre el control de la inflación y poder adquisitivo de la moneda, las cuales refieren consideraciones sustanciales de la política monetaria e incluso pueden revisarse las facultades del Congreso sobre inversión extranjera o las leyes que establecen mecanismos y criterios de política cambiaria.49 Para mayor profundidad se hace necesario tomar en cuenta lo que el jurista Gerardo Gil señala con referencia al estudio de las finanzas públicas,50 que son igualmente un componente fundamental de la política macroeconómica del Estado:

El estudio de las finanzas públicas es [ ... ] el análisis integral de los ingresos y de los gastos del Es

tado que tienen por objeto la realización de las funciones financieras estatales: la óptima asigna

ción de recursos para la satisfacción de las necesidades públicas; la "equidad" en la distribución

del ingreso; el crecimiento económico con estabilidad de precios y pleno empleo de los recursos

productivos y, por último, el desarrollo económico.51

La definición del autor expresa claramente cómo aquellos aspectos de las finanzas públicas tienen directa vinculación con las áreas de estudio de la macroeconomía, corno son: el empleo y la estabilidad de precios; asimismo, entreve la responsabilidad de la distribución del ingreso por parte del Estado y hace alusión al desarrollo económico. Existen otros estudios que señalan que, para lograr el crecimiento económico de un país, el Estado debe promover la estabilidad macroeconómica, la cual, de acuerdo con Pomfrct, representa el combate a la inflación y la corrección de desequilibrios en el gasto público y la balanza de pagos. 52

Las áreas de la economía en las cuales debe existir la intervención directa del Estado se mantienen en una discusión tanto académica como práctica. Recientemente pare-

48 Sobre el tema pueden consultarse los artículos 71, 73 Y 74 de la Constitución PolítIca de los Estados Unidos Mexicanos, que señalan, entre otros criterios, iniciativas y formulación de leyes, facultades del Congreso de la Unión como órgano del Estado, y facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, respectivamente. El análisis de estos ordenamientos es pertinente ya que como se sabe, la Ley de Ingresos, por ejemplo, constituye un componente fundamental de la estructUnl de la política fiscal, que a su vez es un demento esencial de la politica macroeconómica que ejerce el Estado, mediante el poder Ejecutivo.

49 Los aspectos relacionados con la banca centnll están contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su Articulo 28, que habla de la autonomía constitucional de Banxico y su mandato.

50 "Finanzas públicas" es un concepto utilizado por la cultura anglosajona, para el caso de la cultura española el termino usado se refiere a la "hacienda pública".

51 Apud, Gil, Gerardo, Aspectos Jurídicos del Financiamiento Público, PotTÚa/UNAM-lnstituto de Investigaciones Jurídicas, 1989, México, p. 3.

52 Cji·., Pomí);\. Ralph, Deve!opment Economics, Prentice Hall Europe, 1997, Hertfordshire, p. 152.





ciera que al menos existe consenso dentro de las deliberaciones en el sentido de que el Estado debe enfocar su participación en dos vertientes a saber: elaboración, presentación y ejercicio del presupuesto federal y, como segunda vertiente, elaborando políticas que determinen la política monetaria mediante un organismo del Estado, pero autónomo del poder Ejecutivo. La afirmación anterior clarifica aún más la propuesta que se presenta en cuanto a la intervención del Estado en el desarrollo económico, particularmente en materia macroeconómica. Es de interés general reiterar la afinnación anterior, en cuanto a que es producto del análisis minucioso de expertos. De igual manera, es apropiado su abundamiento, precisamente por lo controvertido que ha resultado la discusión sobre el papel de Estado en la economía; por tanto, se mencionan las siguientes consideraciones para cada una de las vertientes señaladas. Por una parte, el aspecto presupuestal está directamente relacionado con los criterios generales de política económica, incluyendo niveles de déficit del gasto público. Del mismo modo, señala aspectos de impulso al desarrollo mediante la aplicación de impuestos de carácter neutro, con el objeto de permitir el libre flujo de las distintas actividades económicas, sin que otras sean más favorecidas por el trato fiscal que reciben. 53

En los últimos años han surgido nuevas ideas encaminadas a la transformación que representa ser una cuestión única del gobierno en turno hacia un aspecto que relacione al Estado en su conjunto. Es decir, que los tres poderes de la Unión estén directamente relacionados con los asuntos del presupuesto, por mencionar tan sólo una idea. En el futuro el presupuesto podria ser elaborado por una entidad que representaria un Consejo de Estado. Sobre esta tendencia, los estadounidenses han manifestado la conveniencia de que la elaboración del presupuesto federal sea realizada de manera coordinada por los poderes Ejecutivo y Legislativo, mientras que su ejercicio y aplicación directa sea responsabilidad estricta del primero. 54 La propuesta de establecer un mecanismo diferente para la elaboración del presupuesto federal, y con éste de los criterios generales de política económica, manifiesta bondades dignas de tomarse en cuenta. En un primer plano estaría el razonamiento de lo apropiado que resultaría que en esta materia existiera corresponsabilidad entre los poderes. La segunda de ellas versa en tomo a la conveniencia de establecer las prioridades del gasto, mediante un consenso más abierto y plural. Por último, se mencionaría un aspecto práctico, en el sentido de evitar los procesos largos, de tensión y desgaste institucional que caracterizan la aprobación anual del presupuesto federal. Con esta medida se agregaría la formación de poderes de la Unión capacitados y profesionalizados en estas áreas, y para ello el caso mexicano es ilustrativo. Adoptando una medida de esta naturaleza se pondria de manifiesto con mayor precisión el papel del Estado en el desarrollo económico.

53 Sobre el tema de la actividad impositiva del Estado y su relación directa con la promoción del desarrollo económico es importante analizar los postulados de Keynes. El autor sostiene la importancia de un sistema fiscal progresivo en función del criterio que de política económica tenga el Estado, particulannente por lo trascendente que resulta la expansión del gasto público y su impacto en el crecimiento económico.

54 Cfr., Pitsvada, Srian, "A Call for a Sudget Reform", en Polity Sctences Review, vol. 29, no. 3, Academic Publishers, Dordrecht, 1997.





Por otra parte, la elaboración de políticas cambiarlas tiene un impacto económico en virtud de que afectan tanto a los precios relativos como a los niveles generales de precios y la demanda agregada. 55 En este campo, la intervención del Estado se ha hecho aún más relevante, ya que en estos tiempos de apertura comercial e integración, una buena cantidad de teorías económicas han dado en señalar lo apropiado que resulta utilizar políticas cambiarias como un medio para alcanzar competitividad de precios en una economía de libre mercado.56 Aunado a lo anterior, estas políticas que se implementan, de igual forma, como un mecanismo de control inflacionario. La intervención del Estado en este rubro puede darse usando distintas instancias, es decir, vía banca central, consejo monetario, comité técnico compuesto por autoridades financieras y de banca central, atribuciones delegadas por el Congreso en otras instancias, etcétera. Lo destacable radica en que, independientemente del medio que se tenga y el tipo de políticas que se adopte, las políticas cambiarias deben ser las adecuadas para poder lograr equilibrio en los balances internos y externos de la economía. 57 En la siguiente sección se analizará cl aspecto de la educación como otro de los principios fundamentales del papel del Estado en el desarrollo económico, el cual se adicionaría como último componente del análisis que nos ocupa.

Educación

El papel del Estado en la educación representa, sin duda alguna, un elemento detcffilinante como contribución al desarrollo económico. Durante muchos años ha quedado de manifiesto que la inversión en educación tiene alta rentabilidad para los países, especialmente aquella educación encaminada a fortalecer lo que se conoce como el concepto de capital humano, 58 es decir, que prepare al individuo para desenvolverse a sí mismo, en la empresa, ya sea pública o privada. Pese a las afirmaciones anteriores, es necesario argumentar, a manera de contribución de este documento, que la participación del Estado en la educación debe ser además del fomento a la preparación del capital humano, considerada con un alcance mucho más amplio.

La difusión de los valores y la cultura son elementos que deben ser considerados tanto por la educación pública como por la privada. Una población culta, con valores fuertemente arraigados y capacitada para el trabajo, puede ser una forma valiosa de contribuir al desarrollo. En esta tarea el sector público y el privado tienen mucho que apor-

55 qr .. Weiss, John, op. cit .• pp. 51-60.

56ldem.

57 Ibídem, pp. 71-76.

58 Estudios recientes de los diversos organismos financieros internacionales, como BM y Banco Interamericano dc Desarrollo (BID), han señalado con insistencia el concepto de "capital humano", atribuido a las personas capacitadas adecuadamente para el trabajo, amén de hacerlas competitivas en el contexto de mercado; estas ideas han sido retomadas particulannente de las tesis del premio Nobel de Economía Gary Becker, quien ha argumentado sobre la importancia de la inversión en la educación como un factor determinante para lograr desarrollo económico. La idea central de esta investigación sobre el tema versa en considerar a la educación desde un punto de vista mucho más amplio que la sola preparación para el trabajo, sino que aspectos tales como los valores humanos y la cultura deben ser factores adicionales a esta.




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taro El Estado debe promover la inversión pública y privada en educación, ya que los beneficios que se derivan de ella son considerables. La importancia de que este actor mantenga fuerte presencia en el aspecto educativo se encuentra señalada también por John Weiss, quien dice: "educación posee muchos aspectos sociales a considerar, los cuales muchas veces son dificites de cubrir por medio del sector privado ya que en ciertas ocasiones, este sector antepone la ganancia económica a otros aspectos más rentables socialmente, los cuales deben ser cubiertos por el Estado".59

Por ello, su participación estaría encaminada hacia la promoción de inversiones en el rubro educativo para protección del derecho a la educación gratuita y la protección de la cultura nacional, los valores morales y cívicos. Algunos de los postulados de Adam Smith, los cuales se han identificado como la vuelta al paradigma de la nueva etapa del pensamiento teórico de la economía y en especial de las finanzas públicas, refuerzan estas ideas. Acorde con Smith, las erogaciones públicas deben cubrir aquellos gastos generados por obras, instituciones y programas que carecen de ajuste conforme a la ley de oferta y demanda lucrativa.6o Por lo que el Estado tendría que servir como complemento a los sectores que carezcan del incentivo económico adecuado.

Para finalizar el presente apartado, es necesario mencionar que los análisis académicos contemporáneos señalan elementos adicionales en los que el Estado debe tener un papel importante para lograr el desarrollo económico. De tal suerte que áreas como l. regulación para la protección del medio ambiente, la protección de los pobres y atención a las zonas marginadas, así como la promoción de la participación de las comunidades indígenas en el desarrollo nacional, son igualmente consideradas. Sin embargo, el estudio de estos factores, y en general de los temas del desarrollo, es sumamente complejo y extenso, por lo que bien podría ser materia de estudios más profundos y detallados. En la siguiente sección se analizará el papel del derecho en el desarrollo, en específico en el desarrollo económico, como una manera de concretar su relación con la ciencia jurídica.

El derecho en el desarrollo

En las secciones precedentes se ha mencionado la conformación de la Teoría del Desarrollo, determinándose su concepción más aceptada. Igualmente se establecieron algunos rubros en los que el Estado posee un papel importante dentro del proceso de desarrollo económico. Para continuar con la profundización del tema es necesario, por tanto, analizar el papel que el derecho tiene dentro de este proceso, particulannente en México. Continuando con este orden de ideas, se describen las disposiciones constitucionales en

59 Weiss, John, op. cit., p. 3. La afinnación de Weiss está enfocada a señalar distorsiones en la prestación de servicios educa· tivos por parte del sector privado, como pudiera ser la discriminación de alumnos de escaso nivel económico, en virtud de que muchas instituciones educativas privadas buscan fomentar el negocio económico, desearían preponderante mente tener alumnos con capacidad para asumir sus pagos; en el caso contrario el incentivo económico no estaría presente para el caso de las instituciones de educación privadas. La presente investigación considera que no todos los casos pudieran representar esta condición, no obstante, la cantidad de personas con necesidad de educación, y al mismo tiempo con pocos recursos económicos, señalan la conveniencia de participación del Estado para garantizarles el acceso a la educación.

60 Cfr., Rectchkiman, Benjamín. Finanzas públicas, SUA-UNAM, 1981, México, p. 27.





la materia. Previo al análisis que ocupará esta sección, es necesario mencionar que el derecho, como ciencia humanística, tiene una importancia relevante y un rol fundamental en todo proceso de desarrollo, si igual se hubiere descrito alguna de las varias concepciones del desarrollo que se han mencionado. En este tenor, el derecho encontraría, sin duda, un espacio fundamental de coparticipación, afirmación que queda de manifiesto en el papel trascendental que esta ciencia tiene en el desarrollo económico. Los postulados contenidos en la Constitución política constituyen, en este sentido, la parte central que se ha considerado como el papel del derecho en el desarrollo económico de México.

Disposiciones constitucionales en materia de desarrollo económico en México

Fundamentalmente, las disposiciones enmarcadas en la Constitución política se refieren a aspectos relevantes con respecto a las facultades que el Estado tiene en relación con la actividad económica del país. Como se mencionó en las secciones anteriores, es conveniente que el Estado participe en ciertas áreas económicas, especialmente aquellas que no ofrecen incentivos de oferta y demanda de carácter lucrativo per se. En esta sección no se pretende hacer un análisis detallado de los artículos constitucionales que reflejan aspectos económicos, y mucho menos una transcripción de éstos, ya que implicaría mayor espacio y profundidad; únicamente se expresarán con comentarios estilizados convenientes para la investigación.

El principio obligado del análisis de las disposiciones constitucionales en materia de desarrollo económico, para el caso mexicano es, sin duda, el ya mencionado Artículo 25 de la Carta Magna. A pesar de que la ley suprema carece de apartados económicos, el artículo cn comento bien puede representar claramente las referencias legales al desarrollo económico nacional y las facultades que el propio Estado tendrá al respecto. No obstante que esta disposición constitucional se encuentra ubicada dentro del capítulo 1,

sección que señala fundamentalmente las garantías individuales, y donde éstas no se mencionan específicamente en este artículo. En referencia al tema, Gerardo Gil comenta sobre la trascendencia del Artículo 25, y explica que otorga la rectoría expresa sobre el desarrollo, la cual debe en todo momento proteger el interés general para ello; los sectores público, privado y social deberán converger en el proceso de desarrollo económico, pero siempre bajo la tutela del Estado.61

El Artículo 26 del propio ordenamiento puede considerarse igualmente para este análisis. La planeación del desarrollo en México se refiere como la herramienta con que cuenta el Estado para lograr su propósito de fungir como ente rector del proceso. En este tenor se puede afirmar que el Artículo 25 señala el objetivo, y el 26, de manera complementaria, el cómo se realizará éste. Un elemento de especial interés reflejo de este ordenamiento es la mención que se hace en el segundo párrafo, refiriéndose a que la planeación deberá sujetarse a los fines que la propia Constitución señala como proyecto

61 Cfr., Gil, Gerardo, op. cil., pp. 16-17.




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de nación.62 Para cumplir con lo expuesto en el Artículo 26, existe una disposición secundaria, en este caso, la Ley General de Planeación, publicada en el DOF el 5 de enero de 1983. En esta Ley se describe fundamentalmente a la planeación como un medio para el desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo económico del país.63

La propiedad constituye uno de los elementos centrales de las teorias jurídica y económica. El origen y modalidades de la propiedad son determinantes para la elaboración de postulados, leyes y principios tanto jurídicos como económicos. En el caso mexicano, la propiedad no es asunto menor, de tal suerte que lo referente a ella está contenido en el Artículo 27 de la ley suprema. Este ordenamiento constitucional, al igual que muchos otros, ha sufrido modificaciones que han determinado distintas maneras de considerar la propiedad, fundamentalmente en cuanto a las personas, su origen o filiación, que pueden poseer bienes dentro del tenitorio nacional. Al considerar que este artículo señala lo relativo a la propiedad, no se puede soslayar lo complejo que resulta su análisis, sobre todo por la fuerte carga política e ideológica que han confluido desde su génesis hasta su forma actual. Con base en lo anterior, es conveniente seílalar que el precepto constitucional que se menciona ha sido cambiando siguiendo, en primer orden, postulados ideológicos y políticas más que postulados cuyo origen a priori estén en la teoría económica o en los postulados jurídicos elementales. 64 El primer párrafo del Artículo 27 señala precisamente con claridad el fondo de lo que se quiere expresar y regular cuando se dice que, en principio, toda la propiedad de tierras yaguas en el territorio es de la nación. Es la propia nación quien de origen posee el derecho de transmitir la propiedad de estos bienes a los entes particulares y, con ello, constituir la propiedad privada.65 Para un sistema económico de libre mercado, la existencia y tutela de la propiedad privada es fundamento de sus principios básicos; por ello, México tiene un artículo constitucional que claramente expresa la existencia de este tipo de propiedad.66

62 Al referirse que la Constitución señala los fines del proyecto de nación que se busca para México. nos encontramos con el inconveniente de que, a lo largo de su existencia, la Carta Magna ha sufrido múltiples modificaciones, la mayoría a voluntad del poder Ejecutivo, lo que ha originado que en la realidad el país haya experimentado muy diversos modelos de desarrollo económico. Lo anterior, en detrimento de la continuidad que éstos requieren para poder realmente demostrar sus potencialidades y beneficios. En ese sentido, se aprecian en el proceso evolutivo de las políticas de desarrollo económico, directrices de corte socialista, de impulso a la industria, crecimiento endógeno, sustitución de importaciones y, a últimas fechas, de libre mercado y apertura comercial. Todas estas políticas respaldadas por los preceptos constitucionales. Al margen de analizar cuáles de estas políticas fueron mejores o, mejor dicho, hubiesen sido mejores, es importante señalar lo extremas y distintas entre si que han sido, 10 que sin duda pone de manifiesto lo subjetivo del planteamiento del Articulo 26 en cuanto a los fines del desarrollo nacional; igualmente evidencia falta de un acuerdo nacional sobre el modelo económico que debe ser planteado en definitiva para el país, con el objeto de que se permita su plena aplicación y, con ello, se aprecien sus beneficios, independientemente de posturas ideológicas.

63 Ley General de Planeación, Articulo 2.

64 Es importante señalar que toda la Constitución Política, sea producto prioritariamente de diversos planteamientos ideológicos y politicos, los cuales, para el caso de México, han sido cambiados en innumerables ocasiones y con velocidad considerable. Con esta afinnación no se quiere decir que los planteamientos que han dado origen a los distintos artículos constitucionales no hayan tenido sustento en la teoría jurídica o en la racionalidad económica. No obstante, surge la crítica por las constantes variaciones en las apreciaciones fundamentales con las que un documento de la naturaleza de la Constitución ha contado a lo largo de su existencia, en particular aquellas que tienen impacto en los procesos económicos.

65 Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos, Articulo 27.

66 Aunque el análisis sobre el Articulo 27 refiere únicamente la propiedad privada de tierras yaguas del territorio nacional, es de suma importancia para el modelo de desarrollo aplicado en México que este tipo de propiedad sea consistente en otro tipo de bienes.





Otro artículo de la Constitución que igualmente refleja aspectos relacionados al desarrollo económico es el 28. Esta disposición señala las áreas estratégicas de la economía que estarán reservadas exclusivamente al Estado. En este sentido se aprecia una clara relación con lo expuesto en los incisos anteriores en cuanto al papel del Estado en el desarrollo económico. Como se mencionó, el Estado participa de manera trascendente en la estructuración y ejecución de la política macroeconómica del país, especialmente en el área fiscal, presupuestaria y monetaria. Al existir áreas económicas estratégicas, buena parte del conjunto de políticas macroeconómicas encaminadas al crecimiento estarán determinadas por los factores intrínsecos a lo que se considera estratégico, muchas veces desde una óptica ideológica. No obstante, el propio autor Gil expresa que además de las áreas estratégicas que expresamente señala la Constitución, pueden existir otras que determine como tales el Congreso de la Unión; en ese sentido, no se sabe a ciencia cierta cuáles, al fin, serán consideradas como tales. 67 Al margen de la mención de que el Artículo 28 constitucional forma parte de las disposiciones para efectos del desarrollo económico, es importante recalcar que del argumento de Gil se desprende la critica al poder discrecional que en su caso tendría el Congreso para determinar en cualquier momento actividades estratégicas nuevas.

Esta atribución discrecional del Congreso contraviene, en buena medida, el principio económico de establecer la seguridad que los agentes económicos necesitan para ejercer su actividad productiva sin la preocupación de que en cualquier momento las reglas económicas y juridicas de propiedad sean cambiadas. Del análisis del Artículo 28 destacan dos aspectos importantes a considerar. Por una parte, la evolución que ha sufrido, en cuanto al catálogo de actividades económicas llamadas estratégicas. Como se sabe, este tipo de actividades están reservadas exclusivamente al Estado. Una vez más, el cambio de modelo económico en aplicación ha detenninado que, mediante los mecanismos de modificación que la propia constitución tiene para sí, estas actividades hayan sido reducidas de manera paulatina. Lo que en 1917 era estratégico, en 1938 ya no, y así sucesivamente hasta nuestros días, en donde sólo la industria petrolera y la eléctrica se mantienen en esta esfera. Adicionalmente, esta disposición legal señala la existencia de actividades prioritarias en las que el Estado ejerce rectoría, admitiendo la posibilidad de otorgar permisos o concesiones para su uso y explotación; el servicio de correos también está dentro de lo que se considera como estratégico.6

¡; Lo importante a subrayar es la cada vez más escasa lista de actividades consideradas como estratégicas o prioritarias, que refleja lo que se ha venido mencionando en cuanto al impacto que el modelo económico en aplicación, en un momento determinado, puede tener sobre las leyes y ordenamientos legales. A guisa de crítica, se puede reiterar lo que se mencionó líneas aniba, en el sentido de lo grave que en su caso ha resultado que en el país se hayan aplicado diversos modelos de desarrollo, en ocasiones a voluntad de las autoridades del poder Ejecutivo, sin contrapeso de discusión y, por ende, las numerosas modificaciones a las leyes y la falta

67 qr., Gil, Gerardo, op. cit., p. 17.

68 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Anículo 28.




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de consistencia en los postulados económicos. Lo anterior, vale expresar, a costa precisamente de lo que se quería lograr: un desarrollo económico sostenido.

Por otra parte, se aprecia la aparición del concepto de monopolio. La ausencia de monopolios constituye otro de los principios básicos de la economía de libre mercado. La Constitución señala que las actividades económicas exclusivas para el Estado no serán consideradas monopolios, lo que en la realidad económica se consideraba como monopolio, sólo que para el derecho, por estar así señalado en el máximo ordenamiento legal. no es tal. Bajo esta lógica, puede apreciarse la importancia de que el derecho y la economía estén relacionados claramente para, justamente, impedir que el desarrollo económico, que requiere inversión, seguridad jurídica y claridad de reglas, sea obstaculizado en su proceso. Al margen del cuestionamiento anterior, se agrega que en este artículo se expresa la existencia de un banco central autónomo, mediante el cual el Estado ejercerá políticas macroeconómicas exclusivas y, por tanto, no deberán ser consideradas como monopólicas, como la acuñación de moneda metálica y la emisión de billetes.69

El aspecto tributario constituye otro de los elementos que deben considerarse dentro del análisis de las disposiciones constitucionales en materia de desarrollo económico. Como se mencionó en el apartado anterior, el manejo macroeconómico constituye una parte importante de este rol. En este sentido, también se comentó que, a su vez, la política fiscal forma parte de las políticas macroeconómicas que el Estado ejerce, por tanto, 10 referente a los impuestos y la facultad tributaria merecen atención especial. El Artículo 31 de la propia Constitución señala de manera puntual 10 referente al tema de los impuestos, en donde éstos son vistos como parte de las obligaciones de los mexicanos para contribuir en los gastos públicos de los distintos niveles, es decir, federal, estatal y municipaeo Sobre el tema, Gerardo Gil comenta que en este artículo se expresan, entre otras cosas, el derecho de las entidades a cobrar impuestos, la estipulación de éstos en leyes y que deben ser equitativos y proporcionales.7I Cabe la puntualización de que el ordenamiento constitucional a que se hace mención se refiere a la obligación de los mexicanos de pagar impuestos, sin embargo, no se señala nada con respecto a los extranjeros, quienes defacto pagan impuestos. Luego de señalar lo referente a los impuestos y sus características, es importante mencionar la facultad del Estado para legislar sobre éstos y su cobro, con relación a las necesidades de gasto y políticas fiscales que se tengan trazadas.

El Articulo 73 del máximo ordenamiento legal expresa que el poder Legislativo podrá imponer las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público Federal, así como los lineamientos en materia de deuda pública." La propia Constitución aclara en el Artículo 74 que será facultad exclusiva de la Cámara de Diputados lo referente a la discusión y aprobación del presupuesto federal a través de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, al igual que 10 referente a la revisión de la cuenta pública anual.73

69 Idem.

70 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Articulo 31, fracción IV.

71 Cfr., Gil, Gerardo, op. cit., p. 45.

72 Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos, Articulo 73, fracción VII.

73 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 74, fracción IV.





En lo señalado en los artículos 73 y 74, existe una contradicción que vale la pena señalar en esta investigación. Por una parte, se expresa que lo referente a los ingresos, los cuales serán estipulados en ley y, por tanto, deberán ser sometidos a la aprobación de las dos cámaras que componen el Congreso de la Unión. Por otra parte, los gastos serán aprobados únicamente por la Cámara de Diputados, lo cual hace un contrasentido en matcria de las determinaciones de política económica que elabora el Ejecutivo y que aprueba el Legislativo. Los ingresos y egresos van íntimamente ligados, ya que la constitución señala que sólo se deben aprobar y cobrar aquellos impuestos necesarios para hacer frente a las necesidades de gasto, por lo que el criterio para uno debe ser el mismo que para el otro; entonces la Cámara de Senadores debiera tener también la facultad para aprobar el presupuesto. En caso de que se aplicara el principio señalado en este documento de investigación, que propone la elaboración colegiada del presupuesto y el ejercicio del mismo, únicamente por parte del Ejecutivo; la Cámara de Senadores estaría considerada para la elaboración del documento de gasto federal, máxime que la constitución no señala la exclusividad de la Ley de Ingresos.

Por último, la Constitución detennina aspectos relacionados con las finanzas municipales. En su Artículo 115, donde se establece la existencia del llamado municipio libre, que será la base orgánica en que está dividido el territorio del país. Esta entidad municipal podrá administrar libremente los recursos con los que cuente y aquellos ingresos que los congresos de los estados le asignen expresamente, o los que le sean enviados por la Federación, bajo los criterios que establezcan estos mismos congresos.74 El artículo en comento adquiere especial relevancia para el desarrollo económico porque clarifica los preceptos básicos en los que se sustenta las finanzas municipales y las responsabilidades que los ayuntamientos tienen con respecto a éstas.75 A lo largo del presente documento se han expresado, desde el punto de vista teórico, aspectos relacionados con el desarrollo, concluyéndose que, pese a lo complejo del tema y a las diversas interpretaciones ideológicas que puede tener; la teoría y práctica más aceptada es, sin duda, la del desarrollo económico.

De igual manera, se señalaron los aspectos en los cuales el Estado tiene un papel determinante en el proceso de desarrollo económico, considerándose áreas como supervisión y regulación financiera, manejo macroeconómico y educación, entre otros. En la parte final se analizaron las diversas disposiciones constitucionales en materia de desarrollo económico en México, como una propuesta de análisis del papel del derecho en este desarrollo. Como se mencionó oportunamente, el ordenamiento constitucional no posee un capítulo expreso sobre temas económicos, no obstante, se enumeraron aquellos artículos que tienen relación directa con los aspectos económicos del desarrollo y las facultades del Estado en la materia. Asimismo, se hizo énfasis en la falta de consistencia en el modelo económico aplicado a lo largo de los años y, con ello, se realizó una crítica

74 Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos~ Artículo 115, fracción IV.

75 Para profundizar sobre los temas del apartado de disposiciones constitucionales en materia de desarrollo económico, pueden estudiarse las disposiciones secundarias sobre los distintos temas. Tal es el caso de Ley de Planeación, Ley General de Deuda Pública, Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos, Ley del Banco de México, convemos de coordinación fiscal, entre otros.





a las innumerables modificaciones a la Carta Magna. producto, precisamente, de la falta de claridad sobre el modelo de desarrollo económico adecuado.

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